時間：2023-09-20 16:08:38
導(dǎo)語：在社會治理路徑的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
1. 完善社會公共服務(wù)體系，提升社會治理能力。實踐表明，在提供公共服務(wù)與公共物品方面，社會組織與國家是可以相互合作的，兩者建立良好互動關(guān)系對于提升公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的質(zhì)量，對于完善社會治理體系都是不可缺少的途徑。社會組織以實現(xiàn)社會利益為宗旨，不以營利為目標(biāo)，不追求利潤最大化以及利潤分紅；通過政府的資助和監(jiān)管，社會組織能保證其所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量，彌補(bǔ)市場化企業(yè)在某些公共物品上的供給不足；從組織結(jié)構(gòu)上講，社會組織與政府的高度科層化體制有所不同，它實行多樣化、靈活的、平等參與式的組織架構(gòu)，使組織具有靈活高效的運作方式，能向社會提供眾多的服務(wù)，承擔(dān)某些政府、市場所不能活不愿提供的公共物品。20世紀(jì)80年代以來，正是社會組織將這種特性發(fā)揮得淋漓盡致，使社會組織不但確立了在市場、政府之外的重要地位，還推動了多國政府進(jìn)行新公共管理改革，發(fā)揮了提高維護(hù)公民權(quán)利、提供公共物品等重要作用。社會組織并不是政府與市場的替代性滿足機(jī)制，相反，政府是彌補(bǔ)志愿失靈的有效機(jī)制。正是兩者在各自功能上的優(yōu)勢和不足，才需要相互依賴與合作，才能使社會治理更加靈活有效。
2. 引導(dǎo)公民有序參與公共事務(wù)，提高社會自我管理與自我服務(wù)功能。社會組織能夠培育公民參與基層治理的積極性。社會組織發(fā)達(dá)的地方，居民自治程度高，政府干預(yù)的必要性就低；相反，社會組織不發(fā)達(dá)的地方，政府管得多，居民的自我管理能力也弱。社會組織能夠推動公共精神的塑造，只有加入自愿組織，公民個人才具有客觀的倫理性。居民只有更多地參與社會網(wǎng)絡(luò)，才有可能為了公共利益而合作。社會組織構(gòu)成與種類的多樣性為公民參與公共事務(wù)提供了必要的訓(xùn)練、機(jī)會和方式，也為社區(qū)自治與自我管理提供了必需的組織基礎(chǔ)和形式，是培育公民公共精神的重要途徑。
3. 提高公共政策的科學(xué)性與合理性，促進(jìn)社會公平正義。社會組織一個重要的功能就是政策倡導(dǎo)。根據(jù)約翰霍普金斯大學(xué)國際非營利組織比較項目的數(shù)據(jù)，發(fā)達(dá)國家平均從事倡導(dǎo)活動的社會組織提供的就業(yè)機(jī)會占所有社會組織就業(yè)的比例大約2%。在公共政策領(lǐng)域，政府和社會組織都認(rèn)識到了雙方的作用，積極尋求合作。從政府政策制定角度看，了解公眾的需要和愿望非常重要。社會組織可以通過不同途徑，向政府反映民眾利益和需求，提出政策意見和建議，協(xié)助政府完善公共政策，保證制定的政策符合人民的利益。由于這類組織成員基本都是某方面的專業(yè)人士，他們知識層次高，社會閱歷廣，有豐富的經(jīng)驗，具有為社會奉獻(xiàn)的精神，因此能夠提出有利于社會發(fā)展的政策與建議。因此，在制定政策的過程中征求社區(qū)的意見已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家各級政府工作的一部分，成為一種通用的做法。隨著社會功能的發(fā)展，政策倡導(dǎo)成為一些社會組織的主要功能，這種類型的社會組織數(shù)量雖然不多，但影響大。他們有明確的政策主張，關(guān)注社會公正，并通過政策倡導(dǎo)影響政府制定政策的過程。 二、 社會組織發(fā)揮作用的制約因素及其能力訴求
社會組織不僅僅是一種理性的組織形式，還是一個具有社會整合功能的機(jī)制和利益表達(dá)的渠道。當(dāng)下，中國正處于政治經(jīng)濟(jì)制度改革和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變期，政府需要利用社會組織作用和功能，以適應(yīng)不斷變化的社會。但是，受多種因素的制約和影響，社會組織面臨著一定的現(xiàn)實困境和難題，限制了它們正常功能的發(fā)揮。
1. 政府理念與社會組織管理的沖突?，F(xiàn)代意義上的中國的社會組織是20世紀(jì)90年代政府治理創(chuàng)新的產(chǎn)物。中央雖然出臺了相關(guān)制度與政策來保證社會組織的自主與自治，但是，目前很多社會組織仍然缺少獨立性，許多重要的民間社會組織的主要領(lǐng)導(dǎo)都由機(jī)構(gòu)改革后分流出來的政府官員擔(dān)任。民間社會組織的成員普遍很歡迎具有“官方”背景的人士進(jìn)入組織領(lǐng)導(dǎo)層，他們認(rèn)為“一個社團(tuán)的狀況通常取決于參與的單位領(lǐng)導(dǎo)的分量”，官員的權(quán)力和資源將有利于組織工作的開展。因此，不僅大部分官辦、半官辦的民間社會組織沒有擺脫業(yè)務(wù)主管單位的控制，而且很多純民間型的社會組織寧可放棄“民辦性”來換取與權(quán)力資源掛鉤。這就導(dǎo)致了以下困境：首先，失去自治或獨立性不強(qiáng)，弱化了組織的倡導(dǎo)作用；其次，“賣方主義”會導(dǎo)致機(jī)構(gòu)在尋求政府資金時扭曲自己的使命；第三，帶來官僚化或過度專業(yè)化，失去靈活性。這種社會組織對體制資源的依賴，導(dǎo)致了“行政為本”的觀念與社會組織自身的管理與運作產(chǎn)生了沖突，即雙方都傾向于從自己的角度并使用嚴(yán)格苛刻及絕對的標(biāo)準(zhǔn)來看待兩者之間的關(guān)系。
2. 社會組織的專業(yè)化、組織化程度不高，支持系統(tǒng)不足。社會組織數(shù)量和規(guī)模的增長隨之帶來的是其作用和影響力的變化，而其作用和影響力的大小最主要的取決于該組織的專業(yè)化與組織化程度。這種專業(yè)化與組織化主要體現(xiàn)在三個方面：一是社會組織的組織形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化。二是社會組織行為準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化。目前我國社會組織的行為準(zhǔn)則、職業(yè)道德等規(guī)范基本上是個別大型社會組織行業(yè)組織確立的，存在著諸如標(biāo)準(zhǔn)過高、小型社會組織負(fù)擔(dān)過重等問題。三是社會組織相關(guān)法律的標(biāo)準(zhǔn)化。目前中國還沒有一部關(guān)于社會組織管理方面的統(tǒng)一法典，雖然制定統(tǒng)一的法典不是必然的，但是相關(guān)法律的逐步標(biāo)準(zhǔn)化是一種管理趨勢。
3. 缺乏職業(yè)化的社會組織管理人才。沒有高素質(zhì)的管理者，就沒有高水平的社會組織。隨著社會的發(fā)展和公眾受教育水平的普遍提高，公眾越來越理性化。擁有高素質(zhì)管理人才的社會組織，能力強(qiáng)、公信力高，人們更愿意參與和支持這類社會組織。但是，目前我國大多社會組織在人才隊伍建設(shè)方面普遍水平比較低，管理的專業(yè)水平低，人力資源管理的各個環(huán)節(jié)都存在不足。大多社會組織在招聘所需要的專業(yè)人才時普遍遇到困難，即使招聘到了人才，由于薪酬、激勵機(jī)制不完善，導(dǎo)致員工的穩(wěn)定性不強(qiáng)，流失率很高。以上情況都從長遠(yuǎn)上影響著社會組織人才隊伍的專業(yè)化程度。
4. 社會組織商業(yè)化模式所帶來的挑戰(zhàn)。商業(yè)化是社會組織不能回避的挑戰(zhàn)之一。商業(yè)化背景下，資源競爭加劇，政府對社會組織的資金支持將建立在充分競爭的基礎(chǔ)上，這就把社會組織推向了市場，社會組織不僅要和同類組織競爭，還要和營利組織競爭。而營利組織在資源、人力、管理等方面具有很大優(yōu)勢，對傳統(tǒng)社會組織形成了巨大挑戰(zhàn)。社會組織要想在競爭中生存和持續(xù)發(fā)展，必須探求新的模式。這就意味著，為了實現(xiàn)組織目標(biāo)和使命，社會組織要學(xué)會運用市場營銷理論，必須迅速掌握運用商業(yè)化模式解決組織發(fā)展問題的能力。實際上，非營利營銷思想在20世紀(jì)80年代的美國已經(jīng)非常普及。 三、 提升社會組織能力建設(shè)的管理路徑：疏導(dǎo)式管理
在社會組織已成為合作治理的重要伙伴的時代背景下，過分強(qiáng)調(diào)政府對社會組織的行政管理等硬性管理顯然制約了社會組織的有效運行與發(fā)展，探索疏導(dǎo)式管理方式，更多地運用政策指引和服務(wù)的方式來培育與提升社會組織的能力，同時對其績效進(jìn)行監(jiān)督，對于有效解決中國社會組織面臨的困境可以提供管理上的思路。
1. 完善購買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，提高社會組織的有效性。從全世界來看，政府的撥款是大多數(shù)社會組織們資金的主要來源之一。政府資助比較常用的方式是購買公共服務(wù)，政府通過向社會組織購買公共服務(wù)，能夠在不額外增加機(jī)構(gòu)和人員的情況下，以較低的成本提供公共服務(wù)；通過向政府提供公共服務(wù)，社會組織在實現(xiàn)組織理念的同時，又獲取了運作資源?，F(xiàn)在需要解決的問題是，如何解決政府出資與保證社會組織運行的自主性之間的矛盾。由于政府是出資方，很容易事無巨細(xì)都予以干涉，使社會組織失去自主性以及應(yīng)有的價值。目前的困境在于，政府如何購買服務(wù)，購買誰的服務(wù)，如何判斷服務(wù)的效果以及規(guī)范購買行為，保證社會組織提供服務(wù)過程中，比政府自己提供創(chuàng)造更大程度的異質(zhì)性與靈活性，同時保證項目的運營也合乎標(biāo)準(zhǔn)，都需要進(jìn)一步完善。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，開展有效的評估認(rèn)證，加強(qiáng)項目過程監(jiān)督，是提高購買服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。在具體實踐中，政府可以采取項目規(guī)劃、完善評估指標(biāo)體系等多種方式，引導(dǎo)和支持政府和社會所需要的社會組織。
2. 成立政府協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)政府與社會組織更緊密合作。國外實踐表明，社會組織的發(fā)展?fàn)顩r與服務(wù)的提供狀況與是否存多方協(xié)調(diào)機(jī)制密切相關(guān)。實施多方協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)構(gòu)通常在對于服務(wù)的開展及機(jī)構(gòu)的運行上有較好的溝通，對于運作及資源的提供過程中矛盾與沖突較少，而缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的機(jī)構(gòu)往往存在的沖突較大。在美國，聯(lián)邦和州、市都成立了一些規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)于社會組織的機(jī)構(gòu)，例如，紐約市市長辦公室下屬的“市長志愿者中心”掌握了紐約市2萬多個社會組織供給服務(wù)的信息，通過及時了解社區(qū)予民眾的需求，協(xié)調(diào)有關(guān)社會組織向社區(qū)和市民提供合理服務(wù)，成為了社會組織、社區(qū)、市民和市長相互聯(lián)系的樞紐。2006年5月英國在國家層面成立了第三部門辦公室作為英國首相內(nèi)閣辦公室的分支機(jī)構(gòu)，該辦公室負(fù)責(zé)社會團(tuán)體、社會企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)以及互助組織等的協(xié)調(diào)管理工作，其目的在于創(chuàng)造一個促進(jìn)社會組織永續(xù)發(fā)展的環(huán)境，以及找出及協(xié)助克服市場失靈，實現(xiàn)政府與社會組織更緊密的合作。
3. 以完善信息披露制度為重點，加大社會監(jiān)督力度，增強(qiáng)社會組織公信力。在現(xiàn)階段的中國，社會組織眾多，并且處于迅速發(fā)展期，政府沒有足夠的人手和精力監(jiān)督，民眾和媒體在監(jiān)督方面發(fā)揮著很重要的作用，尤其是新聞媒體的輿論監(jiān)督作用很大。很多機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為都是先有媒體曝光后，然后政府才介入調(diào)查的，效果很好。為了讓公眾更多的了解社會組織的運營情況，政府應(yīng)向社會公開社會組織的有關(guān)資料檔案，尤其公開公益性社會組織的財務(wù)稅收狀況、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和活動情況。政府應(yīng)該加強(qiáng)對社會組織透明度方面的管理?？梢栽谝韵聨讉€方面努力：（1）完善信息披露立法，提高信息披露的強(qiáng)制性。目前我國在信息披露方面缺乏可操作性的明確規(guī)定，使得披露信息的強(qiáng)制性不高，變成一種自愿行為。（2）擴(kuò)大信息披露范圍。我國社會組織信息披露的范圍有限，內(nèi)容不夠詳盡，無法解決社會監(jiān)督中信息部對稱的問題。因此，對于那些公益性強(qiáng)、接受政府資助以及其他支持的組織，法律應(yīng)詳細(xì)要求信息披露的內(nèi)容和方式。（3）充分利用媒體，提高信息的可獲得性。信息披露不應(yīng)該只是程序的義務(wù)，更為重要的是通過這一義務(wù)的履行，充分尊重可社會公眾的知情權(quán)，實現(xiàn)了社會對社會組織的廣泛監(jiān)督。為此，應(yīng)該充分利用大眾媒體，社會組織的相關(guān)信息，使社會組織的相關(guān)信息具有可獲得性。
關(guān)鍵詞:社會管理;社會管理創(chuàng)新;法治理念;法治化路徑
中圖分類號:DFO 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1007-7030(2012)04-0021-05
經(jīng)過30多年的改革開放,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速,各項事業(yè)都取得了長足進(jìn)步。當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)處于工業(yè)化的中期,經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長,經(jīng)濟(jì)實力顯著增強(qiáng),已成長為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時,隨著社會主義和諧社會建設(shè)的持續(xù)推進(jìn),我國的社會管理工作也取得了顯著成效,以改善民生為重點的社會建設(shè)得到加強(qiáng),基層社區(qū)建設(shè)有序推進(jìn),社會組織不斷發(fā)展,社會安全體系進(jìn)一步完善。但是,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比,我國的社會建設(shè)與管理明顯滯后。由于我國尚處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中,經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,社會結(jié)構(gòu)深刻變動,利益格局深刻調(diào)整,思想觀念深刻變化,影響社會和諧穩(wěn)定的因素大量存在,社會矛盾與沖突頻發(fā),使我國面臨“中等收入陷阱”的社會風(fēng)險增大。因此,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理,建立和完善有中國特色的社會管理體系,是當(dāng)前我國現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個重要而緊迫的時代課題。
加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理,離不開法治的支撐。在法治社會,法律是調(diào)整一切社會關(guān)系的根本手段,也是實現(xiàn)有效社會管理的制度保障。當(dāng)前,我國正在大力建設(shè)社會主義法治社會,社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)與社會主義法治國家和法治政府建設(shè)緊密結(jié)合,始終將社會管理置于法治化的軌道,以法治理念為指導(dǎo),以法律規(guī)范和法律程序為支撐,堅持依法治理。因此,在一定意義上可以說,創(chuàng)新社會管理就是要實現(xiàn)社會管理的法治化,建設(shè)社會主義法治社會是社會管理創(chuàng)新的重要價值目標(biāo)。
一、社會管理與社會管理創(chuàng)新
應(yīng)該說,社會管理并不是一個新概念,因為自國家產(chǎn)生以來便有了社會管理,只不過由于社會性質(zhì)、社會結(jié)構(gòu)不同,其管理主體和模式不盡相同。傳統(tǒng)上,人們把社會管理僅僅視為與政府的經(jīng)濟(jì)管理職能、政治管理職能、文化管理職能并列的一種行政職能。這種觀點認(rèn)為,社會管理作為政府的一項職能,與政治管理、經(jīng)濟(jì)管理相對,是指政府對社會公共事務(wù)中排除掉政治統(tǒng)治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的那部分事務(wù)的管理與治理,其涉及的范圍一般是社會政策所作用的領(lǐng)域。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,社會管理的內(nèi)涵也在不斷拓展,人們逐漸認(rèn)識到,社會管理不僅包括政府對社會的管理,還包括其他主體以及社會自身的管理,是政府職能和社會職能的復(fù)合體。由此逐漸形成了廣義的社會管理概念:社會管理是指政府以及社會組織為滿足社會需求,維持社會秩序,推動社會進(jìn)步,推進(jìn)社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn),對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域、社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的活動和過程。
長期以來,在我國政府是社會管理的唯一主體,社會生活的各個方面均由政府統(tǒng)一安排和管理,管理的方式主要是采用行政手段。但是,隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善,我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變化,社會結(jié)構(gòu)日益多元,社會需求更加多樣,利益格局日趨復(fù)雜。傳統(tǒng)的“大政府、小社會”管理模式的弊端日益顯現(xiàn),已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。市場和社會都迫切要求對社會管理模式進(jìn)行變革和創(chuàng)新。所謂社會管理創(chuàng)新,是指在現(xiàn)有的社會管理條件下,運用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗,依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢,尤其是依據(jù)社會自身的運行規(guī)律以及社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范,研究并運用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等,對傳統(tǒng)的管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改革,建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度,以實現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新既是活動,也是活動的過程,其目的在于形成更加良好的社會秩序,產(chǎn)生更為良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會效益。
埃米爾·涂爾干指出:“社會秩序的精神基礎(chǔ)是集體意識,維護(hù)這種集體意識和價值準(zhǔn)則對防止社會的崩潰是必須的;同時,法律是保障社會秩序的力量。”由此,法律是社會管理的重要基礎(chǔ)、規(guī)范依據(jù)和保障力量,加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理離不開法治的支撐。要推進(jìn)社會管理創(chuàng)新健康發(fā)展,確保社會管理創(chuàng)新的實效性和持續(xù)性,必須建立健全相關(guān)的法律規(guī)范和法律制度,通過立法明確界定政府、社會組織以及公民個人在社會管理中的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。只有將社會管理創(chuàng)新納入法治化的軌道,用法律來規(guī)范、引導(dǎo)和促進(jìn)社會管理及其創(chuàng)新,切實做到有法可依,依法管理和服務(wù),依良法善治,才能形成社會管理創(chuàng)新的長效機(jī)制。
二、社會管理創(chuàng)新須遵循的法治理念
【關(guān)鍵詞】非營利組織；社會治理
我國非政府組織是在社會轉(zhuǎn)型過程中剛剛發(fā)育起來的，在單位社會時期被總體性社會構(gòu)造所覆蓋的社會力量目前尚處于弱勢狀態(tài)，政府和社會大眾都未能對非政府組織的發(fā)展給予足夠的重視，沒有在制度安排和社會道義上給以充分的支持和幫助，使非政府組織在社會治理中的積極作用被嚴(yán)重抑制。
一、非政府組織參與社會治理的困境
一是法律地位不明確。20世紀(jì)80年代末以來，我國相繼出臺了《社會團(tuán)體登記管理條例》《公益事業(yè)捐贈法》《基金會管理條例》等一系列非政府組織法規(guī)。盡管這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了我國非政府組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境，但是目前這些法規(guī)都只是就某類非政府組織單獨進(jìn)行規(guī)范，對非政府組織的界定、合法地位、基本權(quán)利和義務(wù)、設(shè)立和管理、法律責(zé)任等缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對象的發(fā)展速度，立法具有滯后性；另一方面，現(xiàn)有的立法層次較低，沒有一部系統(tǒng)的非政府組織基本法。法制建設(shè)的滯后是制約我國非政府組織參與社會治理的瓶頸，勢必影響到其參與社會治理的效力。二是管理制度不規(guī)范。改革開放以來，我國各類非政府組織發(fā)展迅速，數(shù)量和質(zhì)量都有很大提高，但現(xiàn)有非政府組織的形成主要是靠政府扶持發(fā)展起來的，大部分非政府組織行政色彩較濃，依賴心理較強(qiáng)，人治意識較重。內(nèi)部缺乏規(guī)范，工作缺乏創(chuàng)新，社會公信力嚴(yán)重不足，參與社會治理的各項表現(xiàn)與社會發(fā)展要求不相適應(yīng)。有些非政府組織甚至游離國家法律，成為滋生犯罪的溫床。如一些社區(qū)老年協(xié)會負(fù)責(zé)人，為了一私之利，把老年協(xié)會當(dāng)作自己營利工具，公開招攬賭博，只要向其交納一定費用，三五成群就可以放心開賭。三是與政府職能分工不銜接。社會治理中主體之間的銜接包括政府與非營利組織在社會治理全過程中的權(quán)責(zé)分配、職能分工、任務(wù)承接、治理協(xié)作、資源互補(bǔ)、信息傳遞等方面的無縫對接。我國正處在社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，非營利組織正努力嘗試承接政府逐步退出并轉(zhuǎn)交給社會的部分職能，這個過程反映了社會治理結(jié)構(gòu)、方法和觀念的改變。但目前一些政府部門和公務(wù)人員沒有充分認(rèn)識到這一點，不能明確政府的范疇和角色；對政府公共管理的服務(wù)性、公益性和非營利性認(rèn)識不足，并最終在思想上將非營利組織置于可有可無的地位。這就使得政府在制定公共危機(jī)管理相關(guān)決策時容易出現(xiàn)兩種趨勢：或者政府部門之間互相扯皮和推諉；或者對非營利組織主觀上嚴(yán)格管制并導(dǎo)致了在客觀上影響其發(fā)展。政府對非營利組織管理職能的轉(zhuǎn)變不到位，在登記注冊、監(jiān)督管理等諸多環(huán)節(jié)過分強(qiáng)調(diào)管制，指導(dǎo)和服務(wù)意識不足，制度和政策往往不配套、不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了非營利組織的自身發(fā)展及在社會治理中的能量發(fā)揮。四是組織基礎(chǔ)不牢固。我國非政府組織規(guī)模小，動員社會資源的能力較弱，這導(dǎo)致許多非政府組織資金來源渠道單一且發(fā)展經(jīng)費不足。由于非政府組織沒有形成吸納人才的固定渠道，再加上社會待遇、經(jīng)濟(jì)收入等問題的存在，志愿者成為活動主體，造成人力資源開發(fā)能力和專業(yè)化服務(wù)水平較低。非政府組織的自律機(jī)制也不健全：一方面，有的非政府組織未經(jīng)批準(zhǔn)擅自成立并開展活動，引發(fā)許多隱患；另一方面，有的非政府組織內(nèi)部管理混亂，一些非政府組織內(nèi)部議事制度、財務(wù)管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在。非政府組織自身存在的問題損害了其公眾形象，降低了其社會公信力，嚴(yán)重阻礙了其參與社會治理的步伐。
二、非政府組織參與社會治理的路徑選擇
一要鼓勵扶持非營利組織發(fā)展。政府必須轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識到非政府組織“不應(yīng)是接受機(jī)構(gòu)精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織，不是政府職能轉(zhuǎn)變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門，不是與政府爭權(quán)，而是在幫助政府治理社會”。非政府組織的產(chǎn)生和興起可以彌補(bǔ)政府能力不足，非政府組織以其貼近社會大眾和發(fā)動社會力量的優(yōu)勢，對政府的公共服務(wù)形成了重要補(bǔ)充，能夠起到政府所起不到的作用，讓政府從繁雜的社會事務(wù)中解脫出來。盡管非政府組織的運作離不開政府的扶植和支持，但非政府組織絕不是政府的附屬機(jī)構(gòu)和創(chuàng)收實體，而是平等參與社會公共治理的合作伙伴，共同致力于促進(jìn)社會的文明和進(jìn)步。政府當(dāng)應(yīng)為非政府組織參與社會治理創(chuàng)造更好的條件，為非政府組織的生存發(fā)展提供更大的空間。二要科學(xué)合理分類。要在加大立法進(jìn)程、完善法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，由政府有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和非政府組織的現(xiàn)狀，從科學(xué)管理和方便服務(wù)的原則出發(fā)，依法對非政府組織進(jìn)行科學(xué)合理分類。根據(jù)法律地位，可將非政府組織區(qū)分為法人社團(tuán)和非法人社團(tuán)。根據(jù)利益導(dǎo)向，可將非政府組織劃分為公益性組織和互益性組織。法人社團(tuán)、公益性組織，其在社會治理中的責(zé)任更大，對法人社團(tuán)，對公益性組織，政府在審批、監(jiān)管方面要從嚴(yán)把關(guān)，但在政策支持和資金扶助上要給予更大的優(yōu)惠，確保其在社會治理中能夠發(fā)揮更大的作用。三要依法進(jìn)行監(jiān)督。要明確政府監(jiān)管職能。政府職能部門應(yīng)當(dāng)依法對非政府組織的日?；顒舆M(jìn)行監(jiān)管，督促非政府組織依法、規(guī)范、有序地承接和履行政府轉(zhuǎn)移的職能，避免和防止非政府組織違背社會公益，促進(jìn)非政府組織健康發(fā)展。要加大日常監(jiān)管力度。一方面，要健全信息公開制度。明確非政府組織信息公開的時間、地點、方式和內(nèi)容，特別是對社會捐助、政府捐助資金使用，對涉及與公眾切身利益密切相關(guān)的大事，必須按規(guī)定程序和要求向社會公開；另一方面，要建立獎勵懲戒機(jī)制。對誠信守法、公益突出、作用明顯、社會認(rèn)可的非政府組織及其工作人員，給予一定形式的獎勵。對在運作過程中出現(xiàn)問題的非政府組織，視情節(jié)給予警告、限期改正或撤銷等處理。四要提高自身能力。非政府組織要強(qiáng)化服務(wù)觀念，樹立自律管理意識和風(fēng)險責(zé)任意識，還要建立一系列內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制，如建立健全決策機(jī)構(gòu)和民主決策機(jī)制，建立財務(wù)監(jiān)督制度和績效評估制度等。在加強(qiáng)自律的基礎(chǔ)上，非政府組織必須拓展自我發(fā)展的能力：一要解決資金缺乏障礙。在積極爭取政府財政資助的同時加強(qiáng)公關(guān)工作，提高自身的知名度和公信力，建立專門勸募機(jī)構(gòu)，提高民間捐贈收入的比重。非政府組織也可以發(fā)展一些收費服務(wù)，包括技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、信息技術(shù)咨詢等。二要加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)。加強(qiáng)從業(yè)人員（包括志愿者）的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，并建立起激勵機(jī)制、競爭機(jī)制及有利于人才開發(fā)和使用的管理機(jī)制。三要重視并處理好與政府的關(guān)系。一方面，要防止成為政府的附庸；另一方面，要防止與政府產(chǎn)生不必要的對立。非政府組織要積極配合政府的工作，并在與政府的合作中不斷增強(qiáng)自己的活動能力，要充分利用政府和市場提供的機(jī)會，更好地執(zhí)行自己的職能，履行自己的使命。
參 考 文 獻(xiàn)
[1]崔月琴.轉(zhuǎn)型期中國非政府組織發(fā)展的契機(jī)及其限制[J].吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報.2009（3）：26
[2]江華，周瑩.異地商會發(fā)展中的制度滯后與政策推進(jìn)——基于異地溫州商會的研究[J].中國行政管理.2009（4）：68
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[5]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：418
2012年4月，海昌公司正式啟動了以代言人羅志祥（英文名：SHOW）為核心的“模仿SHOW、秀鏡彩”大型社會化媒體活動，僅僅兩個月時間，活動便收到了7819幅模仿SHOW作品，網(wǎng)友在官方活動網(wǎng)站通過自己的社會化媒體賬號參與到營銷環(huán)節(jié)中來，貢獻(xiàn)內(nèi)容，傳播內(nèi)容，分享內(nèi)容，成為了社會化營銷、內(nèi)容營銷的經(jīng)典案例。
代言人與目標(biāo)用戶完美結(jié)合
“模仿SHOW、秀鏡彩“活動充分利用代言人影響力，網(wǎng)友只需要佩戴任意太陽鏡模仿羅志祥的動作即可參與活動，在活動終極大獎設(shè)置了獲勝者和羅志祥共同拍攝廣告為獎勵。同時，活動還設(shè)置了眾多參與獎，提高網(wǎng)友中獎率，刺激用戶參與。
此次活動的規(guī)則設(shè)定與目標(biāo)用戶的“年輕、時尚、愛秀”的特點進(jìn)行了充分結(jié)合，個人社會化媒體帳號成為上傳者ID，同時在后續(xù)宣傳中，將優(yōu)秀作品與個人ID結(jié)合，從而形成了幫助用戶宣傳自己，幫助用戶去找粉絲的雙向模式，讓用戶除了SHOW可以得獎，拍廣告外，也能通過SHOW帶來觀眾，帶來粉絲。
直達(dá)目標(biāo)用戶，提升營銷價值
參與方式多樣
社會化官網(wǎng)：在“模仿show、秀鏡彩”活動推廣中，將社會化營銷的精髓充分發(fā)揮，活動官方網(wǎng)站作為所有信息的聚集地和發(fā)散地，允許用戶通過人人網(wǎng)、微博、QQ、開心網(wǎng)帳號登錄，將年輕網(wǎng)絡(luò)用戶的社會化登錄方式一網(wǎng)打盡，用戶登錄后，亦可將作品分享到以上社交平臺，邀請好友參與和投票。
手機(jī)WAP站：消費者可隨時隨地在手機(jī)上瀏覽參賽作品和活動最新消息，便于用戶方便快捷參與，同時也讓更多非智能手機(jī)也能參與其中。
官方微博：HORIEN海儷恩官方微博也成為活動輔助參與的傳播平臺，用戶只要微博個人模仿作品，并@官方微博，即可參與活動，活動參與門檻進(jìn)一步降低。同時，活動與美圖秀秀合作，利用其官方微博的影響力，@二者的官方微博，都可以參與活動，針對目標(biāo)用戶起到了很好的宣傳效果。
社會化平臺成營銷重頭戲
廣告不可或缺：隨著手機(jī)和相機(jī)的普及，越來越多的用戶在美圖秀秀美化修改照片，此次，HORIEN海儷恩太陽鏡上傳模仿圖片的活動，也與美圖秀秀充分合作，一是將眼鏡素材加入到美圖秀秀素材庫中，方便用戶PS，二是通過各類廣告形式，全面展現(xiàn)此次活動，成為官方活動平臺重要入口。三是與美圖秀秀官方緊密合作，聯(lián)合開展三期微博模仿活動，覆蓋年輕用戶，極大地激發(fā)了用戶參與熱情。
多平臺傳播發(fā)揮價值：此次活動利用擁有百萬級粉絲的時尚、娛樂微博紅人擴(kuò)大活動影響力，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、社交網(wǎng)站、問答平臺形成話題炒作，成為熱議的陣地，通過網(wǎng)絡(luò)新聞和平面新聞樹立活動的權(quán)威性。
內(nèi)容營銷成為新亮點
活動充分利用內(nèi)容營銷這一形式，早期用戶通過上傳制作內(nèi)容，貢獻(xiàn)內(nèi)容，同時利用社會化平臺，分享上傳內(nèi)容，讓內(nèi)容打通了消費者、企業(yè)、各平臺，特別是在后期，將優(yōu)秀作品制作成視頻，并在作品名稱注明了上傳者ID，形成持續(xù)傳播，得到了企業(yè)的肯定，也將企業(yè)品牌迅速推廣?？梢钥吹降氖?，在整個過程中，用戶成為了企業(yè)營銷內(nèi)容的制造者、貢獻(xiàn)者、分享者、傳播者，通過這個方式，用戶也成為了企業(yè)的代言者。
積極互動，企業(yè)與用戶展開對話
一、社會組織參與新型農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)狀
（1）發(fā)展速度較快，結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展失衡。改革開放以來，我國農(nóng)村社會組織快速發(fā)展，呈現(xiàn)多樣化趨勢。但數(shù)量少，規(guī)模小，且發(fā)展不均衡。沿海、發(fā)達(dá)省份農(nóng)村中的社會組織較中西部地區(qū)更為活躍，專業(yè)水平、政府支持力度更具優(yōu)勢。此外，由于政策導(dǎo)向以及農(nóng)村社區(qū)的局限性等原因使得經(jīng)濟(jì)類、娛樂類社會組織發(fā)展較快且數(shù)量較多，但教育類、環(huán)保類、慈善類社會組織發(fā)展滯后。（2）參與領(lǐng)域拓寬，社會影響不足。當(dāng)前，社會組織已經(jīng)逐步參與到新型農(nóng)村社區(qū)的治理，并提供多樣的社會服務(wù)。但隨著新型農(nóng)村社區(qū)中居民職業(yè)的多樣化、需求的多元化，社會組織的專業(yè)素質(zhì)、組織運行等都不能滿足新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的實際需求。（3）參與意識增強(qiáng)，社區(qū)信任度低。近年來，社會組織以各種形式積極地參與到新型農(nóng)村社區(qū)治理中。如參與社區(qū)公共事務(wù)的治理、提供公共服務(wù)等。但社區(qū)居民對社會組織的信任度不高。首先，人員素質(zhì)較低、運行機(jī)制不健全等導(dǎo)致內(nèi)部管理混亂，服務(wù)質(zhì)量不高；其次，社會組織缺乏必要的內(nèi)外部監(jiān)督，加劇了社區(qū)社會組織的信任危機(jī)。最后，居民對社會組織的認(rèn)知不到位也影響了其對社會組織的信任度。
二、社會組織參與新型農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實困境
（1）治理主體責(zé)任不明確，忽略了農(nóng)村社區(qū)社會組織的獨立性。當(dāng)前，新型農(nóng)村社區(qū)的治理主體是多元化的，但在現(xiàn)實中，各主體之間卻經(jīng)常相互沖突和矛盾，尤其是基層政府與社區(qū)組織之間。基層政府角色定位不清、認(rèn)識不到位，主管部門介入太深、干預(yù)過多，從而忽視了社會組織應(yīng)有的獨立性，致使其功能發(fā)揮不佳。（2）農(nóng)民認(rèn)知不到位，弱化了農(nóng)村社區(qū)社會組織的群眾基礎(chǔ)。新型農(nóng)村社區(qū)建成后，農(nóng)民由熟人社會進(jìn)入了陌生人社會，群體認(rèn)同感和社區(qū)歸屬感日趨弱化，不愿參加社區(qū)社會組織的活動；其次，農(nóng)民合作意識不強(qiáng)，缺乏主人翁精神，以眼前利益為判斷，缺乏長遠(yuǎn)視角，容易對社會組織產(chǎn)生抵觸情緒。由于農(nóng)民對社會組織的認(rèn)知不到位，弱化了社會組織的群眾基礎(chǔ)。（3）監(jiān)督考核機(jī)制不健全，制約了農(nóng)村社區(qū)社會組織的規(guī)范化發(fā)展。首先，社會組織相關(guān)法規(guī)不完善，缺乏規(guī)范完善的制度保障，責(zé)權(quán)利不明，導(dǎo)致其管理松散；其次，由于考核評估缺乏落實，一些社會組織沒有統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，不遵守職業(yè)準(zhǔn)則，不注重社會信譽(yù)，導(dǎo)致其發(fā)展陷入困境，難以形成社區(qū)內(nèi)民主公開的氛圍，影響社會組織、基層政府以及社區(qū)居民的有效互動。
關(guān)鍵詞： “城中村”;社會治理;少數(shù)民族聚集;新疆庫爾勒
中圖分類號：C957 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結(jié)構(gòu)和現(xiàn)象，它們已經(jīng)成為城市社會治理的薄弱區(qū)，成為困擾許多城市發(fā)展的頑疾。
當(dāng)前，中國的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)依然存在，城市與農(nóng)村不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)、文化層次、產(chǎn)業(yè)布局，還是在社會保障、民眾收入、職業(yè)分布等方面都有明顯的差距。在城市―農(nóng)村的二元分析框架下，早期研究者認(rèn)為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市急風(fēng)暴雨式的城市建設(shè)和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區(qū)稱為‘城中村’?！盵1]8后來一些學(xué)者有不同解釋：“對于土地出讓中經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額的多少，‘城’‘鄉(xiāng)’雙方并非總能順利達(dá)成一致。為降低補(bǔ)償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關(guān)的一系列復(fù)雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮(zhèn)也樂意保留原有的居住方式與社區(qū)關(guān)系，這是‘城中村’產(chǎn)生的直接原因。”[2]153
近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉(xiāng)大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變?yōu)榈湫偷摹俺侵写濉薄！俺侵写濉泵娣e的不斷擴(kuò)大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護(hù)穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創(chuàng)新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農(nóng)民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區(qū)，加深了解，增進(jìn)民族感情;通過市場、門面房出租或經(jīng)營、各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作機(jī)制等方面引入城市街道社區(qū)治理模式，實施村改居、鄉(xiāng)改辦，加大被征地農(nóng)民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”力度，使被征地農(nóng)民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務(wù)和同質(zhì)化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數(shù)民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。
一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸
（一）拆遷補(bǔ)償壓力大
這是當(dāng)前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進(jìn)最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，由于不同年份拆遷補(bǔ)償?shù)膬r格標(biāo)準(zhǔn)不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規(guī)建房，且漫天要價，也影響了拆遷補(bǔ)償工作的正常開展。
（二）流動人口管理難度大
庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區(qū)，也是南疆籍流動人口的聚集地。據(jù)庫爾勒市統(tǒng)計局所得數(shù)據(jù)顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉(xiāng)結(jié)合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經(jīng)被拆遷，但依然有大量的平房區(qū)用于出租。這些租住人員大多從事小商貿(mào)和建筑等行業(yè)，文化層次較低，民族成分復(fù)雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩(wěn)任務(wù)艱巨。
（三）問題不斷產(chǎn)生
除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產(chǎn)生，深層次的矛盾逐漸呈現(xiàn)，其中多數(shù)涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補(bǔ)償、農(nóng)村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。
（四）違規(guī)建房極為嚴(yán)重
由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，因而導(dǎo)致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補(bǔ)償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機(jī)取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設(shè)屢禁不止，隨意搭建成風(fēng)，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。
（五）失地農(nóng)民融入城市生活難
庫爾勒市很多農(nóng)村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應(yīng)感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會心理和制度建設(shè)未能形成同步轉(zhuǎn)型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習(xí)慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業(yè)問題，由于沒有專業(yè)技能、文化水平較低，致使就業(yè)渠道狹窄、再次就業(yè)率低。
二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析
（一）社會各階層利益追求細(xì)分化給社會治理帶來不利影響
庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”上的重要城市，城市規(guī)模在短短幾年內(nèi)快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補(bǔ)償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關(guān)的政策法規(guī)，試圖通過大量違規(guī)建房來獲得高額拆遷補(bǔ)償。而當(dāng)政府不予承認(rèn)時，又借助上訪等手段要求維護(hù)自己的利益。當(dāng)利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產(chǎn)生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關(guān)系緊張，社會治理難度加大。
（二）“城中村”社會治理機(jī)制出現(xiàn)的新問題沒有適時調(diào)整
盡管庫爾勒市的新型城鎮(zhèn)化在全疆處于領(lǐng)先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權(quán)，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。
一是治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不夠明確。一方面市、鄉(xiāng)兩級機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權(quán)、責(zé)部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現(xiàn)漏管現(xiàn)象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發(fā)揮，很多時候只是充當(dāng)政府基層上傳下達(dá)信息的站點，部門村干部不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生。
二是社會治理體制、機(jī)制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經(jīng)大大區(qū)別于傳統(tǒng)的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。無論是政策法規(guī)方面，還是社會治理組織內(nèi)部的規(guī)章制度方面，都需要根據(jù)發(fā)展形勢不斷做出調(diào)整和革新。如鄉(xiāng)政府和村委會職責(zé)定位清晰與否？對違規(guī)建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數(shù)民族，對以漢語下達(dá)的文件理解困難，更多是通過別人轉(zhuǎn)達(dá)了解內(nèi)容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突
“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統(tǒng)城市管理到‘現(xiàn)代性’意義的‘城市管治’?！盵3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認(rèn)為只要站在大多數(shù)人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發(fā)生，缺乏人文關(guān)懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴(yán)重，只想政府按照最高標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現(xiàn)偏差，表現(xiàn)為基層干部與村民間的沖突不斷。
（四）村民對城市化的認(rèn)知差異大
城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩(wěn)定的職業(yè)和收入的村民會更多地認(rèn)可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農(nóng)業(yè)勞動的中、老年人，由于很難找到穩(wěn)定的職業(yè)，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農(nóng)耕時候的習(xí)慣，對于沒有農(nóng)耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內(nèi)融入到城市文化中去。
三、提升少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析
（一）對“城中村”拆遷補(bǔ)償合同梳理兌現(xiàn)，對現(xiàn)有土地房屋面積重新測繪確權(quán)
當(dāng)前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補(bǔ)償上，拆遷補(bǔ)償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現(xiàn)，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調(diào)查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現(xiàn)的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農(nóng)民怨聲很大。解決這些問題的當(dāng)務(wù)之急是成立州、市、鄉(xiāng)共同參與的專項整治小組，各部門協(xié)調(diào)規(guī)劃，核查農(nóng)民手中的補(bǔ)償合同，對于合法正規(guī)的合同給予重新認(rèn)定，并根據(jù)合同的時間給出新的兌現(xiàn)時間。
“城中村”違規(guī)建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區(qū)集中買斷，一次性給予補(bǔ)償，這樣有利于產(chǎn)權(quán)明確，可以在政府框架下開發(fā)，避免“小產(chǎn)權(quán)房”問題;二是盡快對現(xiàn)有土地、房屋進(jìn)行科學(xué)測繪，并下發(fā)正式文件告知村民，一旦確權(quán)登記后5年內(nèi)沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負(fù)責(zé)，村委會參與，對村集體土地進(jìn)行靈活改造開發(fā)，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。
（二）規(guī)劃建設(shè)“互嵌式”社區(qū)安置模式
庫爾勒市的“城中村”少數(shù)民族占大多數(shù)，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環(huán)境建設(shè)?？梢試L試在漢族較為集中的小區(qū)周邊建設(shè)安置小區(qū)，政府給予補(bǔ)貼低價出售;在安置小區(qū)附近引進(jìn)企業(yè)、商業(yè)進(jìn)駐，給予優(yōu)惠政策。
另外，積極開展村改居、鄉(xiāng)改辦工作。先在集中連片農(nóng)民安置小區(qū)建立農(nóng)村社區(qū)，引入城市社區(qū)管理模式，增強(qiáng)社會化服務(wù)功能，再打破原有村莊界限，重新調(diào)整劃分與城市街道、社區(qū)的行政區(qū)域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準(zhǔn)了鐵克其鄉(xiāng)成立9個社區(qū)、恰爾巴格鄉(xiāng)成立5個社區(qū)、英下鄉(xiāng)成立2個社區(qū)的方案，這就打破了原先少數(shù)民族聚集村莊的居住環(huán)境，有助于建設(shè)各民族間“互嵌式”居住環(huán)境，有利于民族團(tuán)結(jié)。
（三）規(guī)范、完善“城中村”治理主體的內(nèi)部機(jī)制建設(shè)
“城中村”作為社會發(fā)展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱。“‘城中村’的改造可能需要一個很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的?！盵4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻的背景下，需要不斷創(chuàng)新和完善治理主體內(nèi)部的制度建設(shè)，進(jìn)而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機(jī)制建設(shè)，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)、村所應(yīng)承擔(dān)的社會治理和公共服務(wù)職責(zé)要求，不斷完善相關(guān)機(jī)制，既要對村委會工作職責(zé)和服務(wù)明確規(guī)定，又要建立和完善村集體資產(chǎn)透明公開、財務(wù)管理等相關(guān)制度。
（四）“城中村”治理要體現(xiàn)治官在先和民生為要
庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現(xiàn)和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。
在治官層面上，首先要做的是對所有相關(guān)部門的官員進(jìn)行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強(qiáng)入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權(quán)力和利益分離，讓權(quán)力運行過程完全處于法律和民眾監(jiān)督之下。
在利民層面上，要將發(fā)展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續(xù)堅持和創(chuàng)新3個結(jié)合：貨幣安置與新居建設(shè)相結(jié)合，置換新居與分類安置相結(jié)合，住宅安置與不動產(chǎn)經(jīng)營相結(jié)合。積極推進(jìn)安居富民工程，不斷完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，妥善解決被征地農(nóng)民安置問題。此外，要全面落實居民養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策，提高和改善被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件。
總之，要做好少數(shù)民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)成功的治理模式，又要結(jié)合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。
注釋：
①城中村，通常指在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)過程中，位于城區(qū)邊緣農(nóng)村被劃入城區(qū)，在區(qū)域上已經(jīng)成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農(nóng)村模式的村落。
②“插花”安置，即將征地農(nóng)民化整為零，分散安置在其他地區(qū)。
參考文獻(xiàn)：
[1]敬東.“城市里的鄉(xiāng)村”研究報告――經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市中心區(qū)農(nóng)村城市化進(jìn)程的對策[J].城市規(guī)劃，1999（9）.
[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策[J].規(guī)劃與觀察，2002（1）.
關(guān)鍵詞：預(yù)算制度 社會保障 路徑
我國人口老齡化趨勢日益加重，因病返貧、有病無法得到有效醫(yī)治的現(xiàn)象仍然大量存在，這催促我們國家應(yīng)當(dāng)盡快完善我國當(dāng)前的社會保障制度。由于存在體制方面的原因，財政模式轉(zhuǎn)換的困難，以及當(dāng)前既得利益群體的阻撓等方面的原因，完善社會保障制度困難重重。然而，如果設(shè)法從建立健全我國當(dāng)前的社會保障預(yù)算制度作為突破口來完善我國的社保制度，想必會達(dá)到意想不到的目的。
1 對社保資金體系的厘定
社會保障預(yù)算就是對社會保障所做的預(yù)算，社會保障一般是由社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置等組成。所以如果想建立健全社會保障預(yù)算制度必須明確我國當(dāng)前的社會保障分布情況及厘清相關(guān)的概念。著重需要指出的是社會保障基金的概念。
我國當(dāng)前社會保障資金涵蓋的范圍包括：①政府公共預(yù)算中的行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補(bǔ)助、低保、撫恤等，收入來源是稅收;②社會保險基金預(yù)算中的各種社會保險收入支出;③基金預(yù)算中的殘疾人就業(yè)就業(yè)保障基金、彩票公益金;④當(dāng)前自我運行的資金：社會保障基金、企業(yè)年金、住房公積金。
由此可以看出我國的社會保障資金的分布狀況，其中社會保障基金、企業(yè)年金、住房公積金沒有反映在我國當(dāng)前的政府預(yù)算體系之中;基金預(yù)算中的社會保障項目和社會保險預(yù)算有很強(qiáng)的相似性：資金基本上是自收自支，不存在資金的擠用情況;而對于政府公共預(yù)算體系中的社會保障資金由于支出性質(zhì)的原因，這些支出項目更反映的是政府的責(zé)任，所以不存在收支匹配的現(xiàn)象，這一點和其他社會保障資金的運行不同，最主要在于其收入主要來自稅收收入。而且對于這四部分來說能體現(xiàn)我國的社會保障資金預(yù)算概念的也只有社會保險基金預(yù)算。政府公共預(yù)算中的有關(guān)社會保障預(yù)算的科目沒有單獨做社會保障預(yù)算;基金預(yù)算雖然有自收自支的特點，但由于沒有上升到體現(xiàn)社會保障的高度，但這部分資金是最容易納入社會保障預(yù)算的;自我運行資金基本預(yù)算都沒有體現(xiàn)到。所以我國當(dāng)前的社會保障預(yù)算還僅僅處于“社會保險預(yù)算階段”，稱不上真正的社會保障預(yù)算。
2 我國社保預(yù)算建立的一個可行性路徑
我國當(dāng)前可采用的社會保障預(yù)算模式的路徑選擇應(yīng)當(dāng)是社會保險基金預(yù)算社會保險基金加上基金預(yù)算中社會保障項目的完全式基金預(yù)算基金預(yù)算加上公共預(yù)算中有關(guān)社會保障預(yù)算的板塊式預(yù)算。由于社保資金本身的特點和我國的體制狀況，本文認(rèn)為對于未來所說的目標(biāo)的“一攬子”社會保障預(yù)算模式對我國是不適合的。所以下面提出的政策建議的目標(biāo)事實上就是走向“板塊式”的目標(biāo)。
2.1 整合社會保障制度
社會保障制度作為社會保障預(yù)算管理的基礎(chǔ)。目前，在我國存在碎片化的社會保障制度，并且社會保險制度存在許多問題，為此，需要對城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度進(jìn)行整合。
2.2 明確政府社會保障責(zé)任
對于政府來說，其社會保障責(zé)任主要涵蓋制度設(shè)計、資金支持、運行監(jiān)管等方面。首先以政府資金責(zé)任為起點，提供相應(yīng)的社會救助、社會福利，在這一方面，世界各國都將其納入到政府的一般預(yù)算中;其次是社會保險，在社會保險方面，政府不承擔(dān)資金責(zé)任，但是需要彌補(bǔ)制度缺口。因此，各國政府一方面將社會保險基金補(bǔ)助納入到政府一般預(yù)算中，另一方面住房公積金、企業(yè)年金等社會保障性基金，需要政府承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任。
2.3 理順社會保障管理體制
在我國目前的社會條件下，沒有完全清晰地劃分社會保障主體間的責(zé)任，中央與地方之間社會保障事責(zé)出現(xiàn)不同程度的下沉，對于基層政府來說，履行社會保障事責(zé)時，缺乏資金的支持;在社會保障職責(zé)方面，社會保障管理部門與機(jī)構(gòu)之間存在交叉現(xiàn)象，關(guān)于社會保險基金預(yù)算的編制主體、審核主體等，在《國務(wù)院關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》中都存在交叉與責(zé)任不清的現(xiàn)象。
2.4 不斷完善社會保障預(yù)算的銜接關(guān)系
①與公共財政預(yù)算的銜接。公共財政預(yù)算有必要保留社會保障支出這一項，為了便于組織開展社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫和安置等工作，通常情況下，需要從一般性稅收中支出。
②與國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行銜接。當(dāng)前，由于社會保障體系不完善，并且存在歷史性問題，進(jìn)而在一定程度上使得用于社會保障的資金，存在一定的缺口。
③與政府性基金預(yù)算的銜接。在資金使用功能上，由于政府性基金與社會保障資金都有專門的用途，所以直接的資金調(diào)撥關(guān)系在二者之間不存在，對于現(xiàn)有的預(yù)算項目，只需進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，在一定程度上確保這兩個預(yù)算的完整性。目前，在政府性基金預(yù)算收入中，殘疾人就業(yè)保障金、住房基金收入、福利彩票收入、國有土地使用權(quán)出讓的部分收入劃轉(zhuǎn)共同構(gòu)成社會保障預(yù)算。
參考文獻(xiàn)：
[1]包麗萍.我國社會保障預(yù)算的現(xiàn)實定位與未來選擇[J].地方財政研究，2010（12）.
【關(guān)鍵詞】臨床護(hù)理路徑，陣發(fā)性室上性心動過速，射頻消融
【中圖分類號】R47 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B 【文章編號】1671-8801（2014）04-0150-02
臨床路徑是近年來發(fā)展起來的一種標(biāo)準(zhǔn)化護(hù)理方法，是一種科學(xué)高效的護(hù)理新模式。其針對特定的患者群體，以時間為橫軸，以入院指導(dǎo)，入院評估，檢查，用藥，治療及護(hù)理，飲食指導(dǎo)活動，健康教育，出院計劃等理想護(hù)理手段為縱軸，制成一個日程計劃表，對何時該做哪項檢查，治療及護(hù)理，病情達(dá)到何種程度，何時出院等目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)描述與記錄，使護(hù)理工作有計劃，有遇見的進(jìn)行，患者也可以了解自己的護(hù)理計劃與目標(biāo)，主動參與護(hù)理過程，增強(qiáng)患者自我護(hù)理意識和能力，達(dá)到最佳護(hù)理效果，護(hù)患雙方相互促進(jìn)，形成主動護(hù)理與主動參與相結(jié)合的護(hù)理工作模式〔1〕。本科于2012年1月至6月對30例射頻消融術(shù)患者應(yīng)用臨床護(hù)理路徑，保證護(hù)理質(zhì)量，縮短平均住院日，降低治療費用，提高患者滿意度，現(xiàn)報告如下。
1 對象與方法
1.1選取2011年7-12月（臨床護(hù)理路徑實施前）的住院患者30例為對照組采用傳統(tǒng)的方法進(jìn)行護(hù)理治療，2012年1-6月（臨床護(hù)理路徑實施后）的住院患者30例為實驗組采用臨床護(hù)理路徑表實施診療及護(hù)理，兩組共60例。男性32例，女性28例，年齡在12-68歲之間，均不合并其他疾病，均有頻發(fā)室上性快速心率失常，且經(jīng)其他治療效果不佳，無射頻消融禁忌癥。
1.2臨床路徑的內(nèi)容及制定以時間為橫軸，以入院指導(dǎo)，入院評估，檢查，用藥，治療及護(hù)理，飲食指導(dǎo)活動，健康教育，出院計劃等理想護(hù)理手段為縱軸制成一個日程計劃表。參照這一方法在護(hù)理部，科護(hù)士長的指導(dǎo)下組織護(hù)士共同制定臨床路徑，由日期、時間、內(nèi)容組成，內(nèi)容包括入院指導(dǎo)，檢查、治療、藥物、飲食、活動、術(shù)前術(shù)后健康教育，衛(wèi)生宣教、主要護(hù)理診斷、護(hù)理措施，出院計劃等，護(hù)理人員依據(jù)這一路徑對患者進(jìn)行從入院到出院系統(tǒng)動態(tài)、連續(xù)而有針對性的指導(dǎo)。
1.3 實施方法 對照組的患者采用傳統(tǒng)護(hù)理治療，患者入院后介紹病區(qū)環(huán)境，規(guī)章制度，術(shù)前術(shù)后健康教育，出院健康指導(dǎo)和注意事項等。試驗組患者從入院以后由責(zé)任護(hù)士每日結(jié)合患者的需求及一般情況按照臨床路徑表格的內(nèi)容，用通俗易懂的語言主動向患者或家屬介紹臨床路徑表，使其了解內(nèi)容及時間等保持信息通暢，從而更好地配合。據(jù)患者掌握的情況，在相應(yīng)欄目前打勾，評估為部分掌握或未掌握者須再次宣教，并簽名，護(hù)士長定期檢查，據(jù)臨床路徑表格的內(nèi)容，對患者提問，了解掌握情況，進(jìn)行效果評價，未達(dá)標(biāo)者，責(zé)任護(hù)士再行宣教。
1.4評價指標(biāo) 使用效果評價指標(biāo)有住院天數(shù)，醫(yī)藥費用及患者對護(hù)理的滿意度。
1.5統(tǒng)計學(xué)方法 用SPSS 15.0軟件完成，試驗數(shù)據(jù)采用平均值±校準(zhǔn)差（x±s）表示，數(shù)據(jù)采用t檢驗，以P
2 結(jié)果
兩組患者住院時間，住院費用及滿意度的比較，觀察組的住院天數(shù)，醫(yī)療費用均低于對照組，患者滿意度明顯提高，差異具有統(tǒng)計學(xué)意義。（見表1）
3 討論
臨床護(hù)理路徑可以減少住院日，降低醫(yī)藥費用。對照組住院天數(shù)、住院費用均高于實驗組，主因傳統(tǒng)的醫(yī)療護(hù)理目標(biāo)不明確，護(hù)理人員缺乏健康教育意識及主動護(hù)理意識且護(hù)士的知識水平及工作經(jīng)驗參差不齊，病人得不到系統(tǒng)、全面的護(hù)理對知識的掌握率高低不一。使得術(shù)前檢查未及時完善，術(shù)后護(hù)理未有效落實。出現(xiàn)時間延誤，增加住院費用。臨床護(hù)理路徑制定標(biāo)準(zhǔn)的工作流程，通過科學(xué)合理地安排住院時間，確定病種的住院天數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)檢查項目。（2）試驗組在護(hù)理人員指導(dǎo)下快速完善術(shù)前檢查，術(shù)前準(zhǔn)備，盡早安排手術(shù)，通過心理評估進(jìn)行有效溝通，使患者情緒穩(wěn)定，手術(shù)順利，無并發(fā)癥發(fā)生。術(shù)后指導(dǎo)早期、正確地進(jìn)行功能鍛煉，縮短了臥床時間，減少并發(fā)癥發(fā)生。從而縮短住院天數(shù)，使醫(yī)療費用降到最低，減輕了患者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)醫(yī)療資源合理利用。
臨床護(hù)理路徑，提高患者健康教育知曉率，提高了護(hù)理滿意度。由于臨床護(hù)理路徑模式的引入，護(hù)理人員必須經(jīng)常深入病房，主動地與患者溝通、接觸，對病人及家屬進(jìn)行健康教育，幫助患者及家屬了解從入院到出院每天提供哪些服務(wù)、護(hù)理的詳細(xì)過程和安排、大致的住院時間等，更好地理解檢查的必要性、手術(shù)的風(fēng)險性、并發(fā)癥的發(fā)生等容易產(chǎn)生誤解與醫(yī)患矛盾的問題”，護(hù)患關(guān)系，充分體現(xiàn)了以“病人為中心的服務(wù)宗旨”。使護(hù)士由被動護(hù)理變?yōu)橹鲃幼o(hù)理，同時也使患者也參與到護(hù)理過程，增強(qiáng)自我護(hù)理的意識，增加護(hù)士與患者溝通交流的機(jī)會，建立和諧的護(hù)患關(guān)系，增加了患者對護(hù)士信任感及依賴感，提高了護(hù)理滿意度，從而提高了護(hù)理質(zhì)量。通過對患者提問，了解掌握情況，未達(dá)標(biāo)者，責(zé)任護(hù)士再行宣教，提高了健康教育的知曉率，從而提高了患者的滿意度。
臨床護(hù)理路徑有利于優(yōu)質(zhì)護(hù)理示范病房的開展。臨床護(hù)理路徑使護(hù)理人員能夠全面，準(zhǔn)確觀察病情，指導(dǎo)護(hù)士采取正確的措施，避免護(hù)理差錯的發(fā)生，最終提高工作效率，保證醫(yī)療安全，提高了護(hù)理質(zhì)量。
參考文獻(xiàn)：
[1]孔麗萍，王蕓香.臨床護(hù)理路徑的應(yīng)用及思考【J】當(dāng)代醫(yī)學(xué)，2010，16（14）：205
基金項目：全國高職高專校長聯(lián)席會議2014年立項重點課題“高職院校由管理向治理轉(zhuǎn)變的途徑與機(jī)制創(chuàng)新研究”（編號：JCP14018），主持人：魏寒柏。
中圖分類號：G717 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）17-0088-05
高職院校（這里指公立高職院校，下同）治理結(jié)構(gòu)是指高職院校的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力配置，以及處理各利益相關(guān)者之間法權(quán)關(guān)系的一系列制度安排。由于高職院校具有公益性特征，其治理結(jié)構(gòu)與公司制企業(yè)治理結(jié)構(gòu)有著根本差異；同時由于高職院校具有職業(yè)性特征，其治理結(jié)構(gòu)也有別于其他類型的高等學(xué)校以及公益類事業(yè)單位。因此，高職院校治理結(jié)構(gòu)具有自身的獨特性，對其重建的目標(biāo)、任務(wù)和路徑等進(jìn)行系統(tǒng)研究是必要的。
一、高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的目標(biāo)
所謂高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的目標(biāo)，是指高職院校治理結(jié)構(gòu)重建所期望的方向與結(jié)果。本研究認(rèn)為，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的總體目標(biāo)是：規(guī)范高職院校法人的權(quán)力和責(zé)任，并按照權(quán)力分享和制衡、權(quán)責(zé)對稱的原則，將學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分配給相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和個人，使高職院校由政府控制的附庸變成公共治理的對象?？紤]到高職教育具有“背景復(fù)雜性，處所本土性，主體多元性，導(dǎo)向不居性”等特征，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建必須實現(xiàn)四個分項目標(biāo)：行為法治化，組織扁平化，管理跨界化，決策民主化（簡稱為“四化目標(biāo)”）。
（一）行為法治化
這里的“法治”與“法制”是不同的概念，雖然二者都與法律有著緊密聯(lián)系，但二者之間有著很大區(qū)別?！胺ㄖ啤笔恰胺芍贫取钡暮喎Q，這是一個靜態(tài)概念，解決的是法律制度的有無問題，與法律執(zhí)行情況無必然聯(lián)系。而“法治”表達(dá)的是法律運行的程序、方式和狀態(tài)，不僅解決法律制度的有無問題，而且注重法律的執(zhí)行過程和結(jié)果。
高職教育背景的復(fù)雜性，決定了高職院校治理必須實現(xiàn)“行為法治化”。從本質(zhì)上看，高職教育是高層次的“社會人+職業(yè)人”的生產(chǎn)過程，與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、自然密切相關(guān)，有著復(fù)雜的生存發(fā)展背景。實踐表明，背景的復(fù)雜性往往導(dǎo)致行為的無序性，缺失“行為法治化”目標(biāo)，辦學(xué)行為就會出現(xiàn)失范現(xiàn)象。因此，必須將“行為法治化”作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的首要目標(biāo)，不僅解決“無法可依”的問題，而且解決“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”等問題，使依法治校真正落在實處。
（二）組織扁平化
“組織扁平化”概念源于現(xiàn)代企業(yè)組織結(jié)構(gòu)理論，是為應(yīng)對激烈的市場競爭和快速變化環(huán)境要求而構(gòu)建的組織形式。組織扁平化強(qiáng)調(diào)打破原有的部門界限，減少中間管理層次，使員工以企業(yè)主人的身份直接面對顧客。扁平化組織結(jié)構(gòu)克服了“直線職能制”組織結(jié)構(gòu)的僵化狀態(tài)，使公司能夠以群體協(xié)作的優(yōu)勢贏得市場。高職教育處所的本土性，要求高職院校實現(xiàn)“組織扁平化”。與學(xué)術(shù)型高等教育不同，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、具有“職業(yè)性”的高職教育有著鮮明的本土性特征。這就要求高職教育接地氣，體現(xiàn)地方特色，快速應(yīng)對所在區(qū)域職業(yè)世界的變化，而“千校一面”的金字塔形的組織機(jī)構(gòu)無法做到這一點。因此，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建應(yīng)該將“組織扁平化”作為重要目標(biāo)，通過減少組織層次，打破金字塔組織結(jié)構(gòu)的僵化狀態(tài)，使高職院校具有應(yīng)對區(qū)域形勢不斷變化的能力。
（三）管理跨界化
這里的“跨界”源于跨界管理理論，包含“縱向”和“橫向”兩個組織維度，所要解決的關(guān)鍵問題是合理地處理“我們”與“他們”之間的關(guān)系。“跨界管理”是由美國通用電氣公司前CEO杰克?韋爾奇首創(chuàng)的，其原意是圍繞工作流程來建立組織機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)的部門邊界，使公司具有生態(tài)化組織結(jié)構(gòu)。“管理跨界化”目標(biāo)是高職教育“主體多元性”特征決定的。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，尤其是“校企合作”的開展和“工學(xué)結(jié)合”培養(yǎng)模式的施行，高職教育不再是高職院校一家的事，具有主體多元性特征。這就要求將管理跨界化作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的重要目標(biāo)，通過跨界管理機(jī)制建設(shè)，打破“橫向”和“縱向”的各種邊界，提高高職院校與其他主體之間合作的有效性，并形成共生共榮的局面。
（四）決策民主化
決策民主化是提高決策科學(xué)性的有效保障，其中包括決策目標(biāo)民主化和決策過程民主化兩個方面。高職院校的決策民主化主要體現(xiàn)在三個方面：涉及學(xué)校發(fā)展全局的事項，要廣泛征詢大家的意見，集思廣益，群策群力；涉及較強(qiáng)專業(yè)性、技術(shù)性的重大事項，要開展決策評估、技術(shù)咨詢和專家論證；對與教職員工關(guān)系密切的重大事項，要實行聽證和公示等制度，體現(xiàn)教職員工的利益訴求?！皼Q策民主化”目標(biāo)是高職教育“導(dǎo)向不居性”特征決定的。隨著科技革命的不斷深化，尤其是國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)加快孕育，新模式新業(yè)態(tài)正在醞釀突破，市場需求存在著很大的可變性，高職教育導(dǎo)向的不居性因此日益凸顯。“導(dǎo)向不居性”對決策的科學(xué)性提出了很高要求，傳統(tǒng)的以領(lǐng)導(dǎo)者“理性”、環(huán)境“穩(wěn)定”、任務(wù)“不變”的假設(shè)為前提的決策模式是無法適應(yīng)這個要求的。唯有將決策民主化作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的重要目標(biāo)，才能確保高職院校決策的科學(xué)性。
二、高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的任務(wù)
上述“四化目標(biāo)”的實現(xiàn)，絕非高職院校一家所能為，需要學(xué)校、政府和社會的通力合作。因此，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建是一項系統(tǒng)工程，包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)兩個方面，需要完成“三大任務(wù)”。從外部看，重建的任務(wù)有兩項，一是重塑政府與高職院校的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的體制環(huán)境；二是調(diào)適社會與高職院校的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的校外環(huán)境。從內(nèi)部看，就是理順各種權(quán)力之間的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的校內(nèi)環(huán)境。
（一）重塑政府與高職院校的關(guān)系
政府與高職院校的關(guān)系，對高職院校治理結(jié)構(gòu)重建起著巨大的促進(jìn)或阻礙作用。1994年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（國發(fā)[1994]39號）就明確指出：“改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制。”“政府要轉(zhuǎn)變職能，由對學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理。”[1]應(yīng)該說我國教育體制改革取得了不小成績，但毋庸置疑的是，政府與高職院校之間控制與被控制的關(guān)系并未從根本上改變。
這種控制與被控制的關(guān)系，導(dǎo)致人們認(rèn)識上的誤區(qū)和行動上的偏差：政府對高職院校的關(guān)注和管理，大多基于對高職院校外在的政治與經(jīng)濟(jì)功能的理解，而非基于對高職院校內(nèi)在的本質(zhì)功能的認(rèn)可；高職院校關(guān)注的則是政府對自己支持的程度，而對于深層的生存狀態(tài)，如目標(biāo)定位、使命履行、特色發(fā)展等，要么根本沒有意識，要么無暇顧及。這不僅導(dǎo)致高職院校自我意識、本真精神和生存意義的偏失，而且?guī)砹巳齻€現(xiàn)實問題：高職院校無力甚至無意改變對政府的依賴，辦學(xué)自主權(quán)很難真正落實；社會力量參與高職教育的途徑被阻塞，無法形成高職教育的競爭市場；中介組織發(fā)展舉步維艱，難堪大任。
在國外，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府與高校之間的關(guān)系都得到了較好的處理，形成了“利益共生”的局面，高校的本質(zhì)功能因此得以充分彰顯。同樣，要彰顯我國高職院校的本質(zhì)功能，而不是以改變自身性質(zhì)為代價博取政府的青睞，必須重塑高職院校與政府的關(guān)系。從本質(zhì)上講，高職院校是讓學(xué)生從知識世界轉(zhuǎn)入職業(yè)世界的橋梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高職院校的這種功能才能彰顯，就像企業(yè)在改變政府附屬物的窘境之后才能彰顯自身的功能一樣。因此，“重塑政府與高職院校的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的體制環(huán)境”，無疑是高職院校治理結(jié)構(gòu)重建不可回避的首要任務(wù)。
（二）調(diào)適社會與高職院校的關(guān)系
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，高職院校所依存的現(xiàn)實世界不僅存在著政府的支配力量，也存在著社會的制約力量。雖然政府依然是高職院校的有力控制者，但高職院校的經(jīng)濟(jì)功能使其成為社會力量關(guān)心和爭奪的對象。在這種情況下，高職院校的外部關(guān)系不再是與政府的單一關(guān)系，而是學(xué)校、政府、社會三者之間的互動關(guān)系。這就要求在重塑政府與高職院校關(guān)系的同時，調(diào)試社會與高職院校的關(guān)系，為形成學(xué)校、政府和社會“三位一體”的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造良好的校外環(huán)境。
然而，我們應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，我國高職教育是在教育政策和社會需求等外力驅(qū)動下迅速發(fā)展起來的，遵循的是政治論哲學(xué)的發(fā)展軌跡，內(nèi)生性發(fā)展過程并不充分。因此，高職院校的根本使命并未為社會理解，于是當(dāng)政府強(qiáng)調(diào)高職院校外在的政治與經(jīng)濟(jì)功能時，社會則強(qiáng)調(diào)對高職院校進(jìn)行干預(yù)的合理性，致使高職院校追求獨立和自治的合理性很難被認(rèn)可。為端正社會對高職院校的認(rèn)識，調(diào)適二者的關(guān)系勢在必行。這不僅是高職院校自強(qiáng)于職業(yè)教育高端和前沿的內(nèi)在需求，也是高職院校與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的時代呼喚。正是從這個意義上講，調(diào)適社會與高職院校的關(guān)系，為高職院校治理創(chuàng)造良好的校外環(huán)境，是高職院校治理結(jié)構(gòu)重建必須完成的又一項重大任務(wù)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，“重塑高職院校與政府的關(guān)系”和“調(diào)適高職院校與社會的關(guān)系”之間，既不是孤立的（高職院校――政府，高職院校――社會），也不是線性的（政府指揮高職院校，高職院校適應(yīng)社會），而是立體的（“三位一體”：高職院校、政府和社會共存于同一時空下，共生于社會范疇中）。從外部角度觀照，三位一體看似一個“混沌體”，你中有我，我中有你；而進(jìn)入內(nèi)部，則各成體系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我們既不能企圖建立一個完全以高職院校為中心的關(guān)系系統(tǒng)，也不應(yīng)放棄高職院校的立場和獨立性。也就是說，既要把高職院校當(dāng)作獨立的學(xué)校，也要把政府和社會當(dāng)作利益相關(guān)者。在三位一體的復(fù)雜關(guān)系系統(tǒng)中，政府是有限的，社會是開放的，高職院校是自主的，三者既相對獨立又共生共榮。
（三）理順高職院校內(nèi)部權(quán)力的關(guān)系
高職院校內(nèi)部權(quán)力主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，四者的行使范圍、運行機(jī)制和目標(biāo)追求是不同的，彼此相輔相成不可偏廢，共同服務(wù)于學(xué)校的整體目標(biāo)。然而，目前高職院校內(nèi)部權(quán)力運行模式與黨政部門有著驚人的相似之處：政治權(quán)力寓于行政權(quán)力之中，時常越位干預(yù)學(xué)校的行政事物；行政權(quán)力則仰仗黨委的決策而過分膨脹，擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的伸張空間，并且導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)力的缺位。如果說在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，這種權(quán)力運行模式有其存在的依據(jù)與合理性，但在市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的今天，這種權(quán)力運行模式則對高職院校的健康發(fā)展具有危害性。
直接的危害是“虛化”學(xué)術(shù)力量。在這種權(quán)力運行模式下，高職院校按照黨政工作要求架構(gòu)職能部門，并按照黨政組織方式對校、院、系進(jìn)行權(quán)力分配，學(xué)術(shù)性組織無法成為“權(quán)力機(jī)關(guān)”，學(xué)術(shù)力量因此被“虛化”，無法參與對學(xué)校重大事務(wù)甚至學(xué)術(shù)事務(wù)的決策。當(dāng)前很多教師之所以熱衷于謀取一官半職，無心于教學(xué)和科研，就是學(xué)術(shù)力量被“虛化”的結(jié)果。潛在的危害則是“異化”高職院校的本質(zhì)屬性，現(xiàn)行的權(quán)力運行模式按照黨政工作邏輯進(jìn)行自上而下的管理，學(xué)術(shù)權(quán)力只能聽命于等級森嚴(yán)的制度安排。這不僅違背了學(xué)術(shù)管理和學(xué)術(shù)發(fā)展的邏輯，而且阻礙著高職院校作為學(xué)術(shù)性組織的健康發(fā)展，甚而否定高職院校學(xué)術(shù)性組織的屬性。某些人對高職院校是不是要開展科學(xué)研究、要不要推進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展都產(chǎn)生質(zhì)疑，就是高職院校本質(zhì)屬性被“異化”的例證。
當(dāng)下高職院校內(nèi)部不斷滋生的、為人們所詬病的行政泛化、學(xué)術(shù)浮躁、創(chuàng)新乏力以及發(fā)展趨同等，無不與內(nèi)部權(quán)力的越位、錯位、缺位和失衡相關(guān)聯(lián)。因此，必須把“理順高職院校內(nèi)部權(quán)力的關(guān)系，為治理結(jié)構(gòu)重建創(chuàng)造良好的校內(nèi)環(huán)境”，作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的第三項重要任務(wù)。要在厘清政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力的行使范圍、運行機(jī)制和目標(biāo)追求的基礎(chǔ)上，解決黨委書記與校長的權(quán)責(zé)界定模糊、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力嚴(yán)重失衡、校院系權(quán)責(zé)利不對等等突出問題；要根據(jù)高職教育的“主體多元性”特征，建立多元內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新利益相關(guān)主體的表達(dá)機(jī)制，發(fā)揮新權(quán)力主體在治理結(jié)構(gòu)中的作用，恢復(fù)學(xué)術(shù)權(quán)力在治理結(jié)構(gòu)中的尊嚴(yán)。
三、高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的路徑
此處的“路徑”，既指通向上述“四化目標(biāo)”的道路，也指完成上述“三大任務(wù)”的方式。高職院校治理現(xiàn)代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理論路徑問題也有實踐路徑問題。
（一）理論路徑――系統(tǒng)科學(xué)理論、新公共管理理論、利益相關(guān)者理論
高職院校治理結(jié)構(gòu)重建是一項理論性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程，無疑需要進(jìn)行理論思維，尋找理論依據(jù)。高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的理論路徑，包括系統(tǒng)科學(xué)、新公共管理和利益相關(guān)者三大理論。
1.理論路徑一：系統(tǒng)科學(xué)理論。系統(tǒng)科學(xué)是指對事物進(jìn)行系統(tǒng)分析和處理的學(xué)科。該理論認(rèn)為任何事物不僅本身是一個系統(tǒng)，同時又是外部環(huán)境的一個子系統(tǒng)，并且遵循“結(jié)構(gòu)功能相關(guān)律”。結(jié)構(gòu)和功能是系統(tǒng)緊密聯(lián)系的兩個基本屬性，其中結(jié)構(gòu)是功能的基礎(chǔ)，功能依賴于結(jié)構(gòu)，只有結(jié)構(gòu)合理，功能才能充分彰顯。也就是說，系統(tǒng)科學(xué)強(qiáng)調(diào)通過優(yōu)化結(jié)構(gòu)來彰顯功能，不僅追求事物內(nèi)部的和諧統(tǒng)一，而且追求事物與環(huán)境之間的和諧關(guān)系[3]。高職教育背景的復(fù)雜性和主體的多元性，決定了高職院校是一個開放的系統(tǒng)。因此，其治理結(jié)構(gòu)重建涉及的問題極為錯綜復(fù)雜，往往問題連著問題，僅靠“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法是解決不了根本問題的。唯有遵循系統(tǒng)科學(xué)理論，系統(tǒng)、全面地優(yōu)化系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，方能提高學(xué)校內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和所需功能之間的契合度，形成高職院校與環(huán)境之間的和諧關(guān)系[4]，從而建立起利益相關(guān)者意志得以充分表達(dá)的有效機(jī)制。
2.理論路徑二：新公共管理理論。新公共管理理論，是重新劃分政府作用和市場機(jī)制的一系列新思維、新行為，涉及到行政管理體制的各個方面。20世紀(jì)80年代，新公共管理運動推動了西方國家政府重塑運動的興起和發(fā)展，成為公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。實踐表明，新公共管理理論有助于社會組織擺脫效率低下、機(jī)構(gòu)膨脹和官僚主義的弊端。
在我國，當(dāng)前乃至今后很長時期內(nèi)，高職教育發(fā)展不僅要面臨來自全球化趨勢所帶來的挑戰(zhàn)，而且要承受社會轉(zhuǎn)型、政府改革所帶來的陣痛。為了擺脫傳統(tǒng)官僚體制的深刻影響，防止高職院校行政泛化，克服功能與結(jié)構(gòu)的背反現(xiàn)象，必須解決政府作用和市場機(jī)制的邊界問題。因此，擺脫傳統(tǒng)管理理論的羈絆，從新公共管理理論中探尋理論依據(jù)，從重視“效率”轉(zhuǎn)向重視顧客滿意度，已經(jīng)成為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的必然選擇。因此，新公共管理理論無疑是高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的第二條理論路徑。
3.理論路徑三：利益相關(guān)者理論。利益相關(guān)者這個概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。該理論將股東、員工、供應(yīng)商、顧客，甚至競爭者都作為公司的利益相關(guān)者。上世紀(jì)80年代以后，利益相關(guān)者理論受到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家和管理學(xué)家的普遍關(guān)注，并在戰(zhàn)略管理和公司治理研究領(lǐng)域取得了很大進(jìn)展[5]，且逐漸滲透到教育領(lǐng)域。
隨著校企合作的深入和工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式的推行，高職院校已成為典型的利益相關(guān)者組織。盡管高職院校不以追求利潤為目的，沒有嚴(yán)格意義上的股東，但人民政府享有對高職院校的所有權(quán)，社會大眾則是高職院校的“股東”。這就要求從利益相關(guān)者角度考慮高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的問題，將利益相關(guān)者理論作為高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的第三條理論路徑。
（二）實踐路徑――外部治理路徑、內(nèi)部治理路徑、監(jiān)督問責(zé)路徑
從實踐的角度看，高職院校治理結(jié)構(gòu)重建的路徑包括外部治理路徑、內(nèi)部治理路徑和監(jiān)督問責(zé)路徑。
1.外部治理路徑：建立高職院校理事會。2014年，教育部《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》，明確指出理事會是“根據(jù)面向社會依法自主辦學(xué)的需要，設(shè)立的由辦學(xué)相關(guān)方面代表參加，支持學(xué)校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是高等學(xué)校實現(xiàn)科學(xué)決策、民主監(jiān)督、社會參與的重要組織形式和制度平臺?！币虼耍仨毥⒏呗氃盒＠硎聲?，作為密切社會聯(lián)系，爭取社會支持，完善監(jiān)督機(jī)制的有效舉措；作為發(fā)揮政府、合作企業(yè)、社會知名人士、優(yōu)秀校友作用的重要平臺；作為利益相關(guān)者參與高職院校治理的重要途徑。
為使董事會作用落在實處，應(yīng)該抓好三件事。一是確立理事會的權(quán)威性及其在高職學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的功能與作用；二是確定董事的資格條件，明確各利益團(tuán)體的董事比例；三是制定由各利益相關(guān)者參與的董事會決策制度。在此基礎(chǔ)上，通過多向交叉的運行規(guī)范和制度設(shè)計，建立健全理事會成員之間的合作協(xié)商機(jī)制。
2.內(nèi)部治理路徑：完善二級管理體制。要實現(xiàn)高職院校由“傳統(tǒng)管制型”向“現(xiàn)代治理型”的根本轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是完善二級管理體制。要在合理界定學(xué)校與二級學(xué)院職權(quán)關(guān)系、責(zé)任區(qū)域和管理職能的前提下，賦予二級學(xué)院在專業(yè)發(fā)展、教師聘用、課程改革、人才培養(yǎng)、內(nèi)部分配、服務(wù)社會、協(xié)同創(chuàng)新等常規(guī)工作中的充分自主權(quán)；要按照“市場定位準(zhǔn)確、治理形式靈活、運作模式高效”的要求，創(chuàng)新二級學(xué)院民主、科學(xué)與高效的運行機(jī)制，促進(jìn)二級學(xué)院決策、執(zhí)行、監(jiān)督的一體化，將二級學(xué)院培育、打造成為學(xué)校的基層辦學(xué)實體。
為提高內(nèi)部治理的有效性和法治性，應(yīng)該采取兩項舉措。一是“縱向壓縮，橫向拓展，增強(qiáng)治理的有效性”?？v向壓縮就是減少管理組織層級，下放管理權(quán)責(zé)，發(fā)揮基層作用；橫向拓展就是進(jìn)行“大部制”改革，延伸管理觸角，打破“囿于校園”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增強(qiáng)治理的法治性”。要制定切合實際的學(xué)校章程，并以章程為依據(jù)健全現(xiàn)代制度體系，使教學(xué)、科研與管理，質(zhì)量檢查、評估與獎懲等，有法可依，有章可循。