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【關(guān)鍵詞】 銀監(jiān)會; 監(jiān)管; 新會計準則; 政策選擇
按照銀監(jiān)會的要求,農(nóng)村信用社應從2009年起全面執(zhí)行《企業(yè)會計準則》,但部分農(nóng)村信用社推進步伐緩慢,甚至尚未有實質(zhì)性的措施準備?；鶎鱼y監(jiān)部門監(jiān)管政策的選擇不僅要促使農(nóng)村信用社科學執(zhí)行新準則,更要通過新準則的實行,全面了解農(nóng)村信用社的經(jīng)營及風險狀況,提升風險管理水平,促使其真正落實“準確分類、提足撥備、做實利潤,資本充足率達標”的監(jiān)管要求。
一、監(jiān)管政策應防止農(nóng)村信用社利用新準則的彈性空間采取各種手段調(diào)節(jié)利潤
新準則出臺后,會計自由裁量權(quán)加大,會計信息逐步由謹慎向中性過渡。而目前農(nóng)村信用社整體實力較弱,為追求較好的財務(wù)成果,可能利用新準則進行利潤操縱。銀監(jiān)部門要特別關(guān)注其可能出現(xiàn)虛飾利潤的領(lǐng)域和環(huán)節(jié),促使其做實利潤,為正確評價風險、合理分類評級、采取相對應的監(jiān)管政策提供真實的信息支持。
(一)防止利用會計政策的選擇權(quán)調(diào)節(jié)利潤
一是利用對金融資產(chǎn)的分類選擇影響當期損益。新準則規(guī)定,交易性金融資產(chǎn)公允價值變動形成的利得或損失,計入當期損益;可供出售金融資產(chǎn)公允價值變動形成的利得或損失,計入所有者權(quán)益;可供出售金融資產(chǎn)與持有至到期金融資產(chǎn)之間滿足一定條件時可以重分類等。農(nóng)村信用社可能有選擇地進行資產(chǎn)初始分類、重分類或終止確認,從而提前或延遲確認損益。二是利用證據(jù)收集的選擇權(quán)影響當期利潤。新準則規(guī)定在資產(chǎn)負債表日須檢查資產(chǎn)是否減值,農(nóng)村信用社可能對資產(chǎn)減值的客觀證據(jù)進行有意識的甄別,選擇性地確定是否需要計提減值準備,從而達到利潤操縱的目的。
(二)防止利用公允價值的計量調(diào)節(jié)利潤
在進行公允價值計量時,對是否使用公允價值計量、公允價值計量方法、公允價值估值模型等的選擇時,對現(xiàn)行公允價值、未來現(xiàn)金流量、折現(xiàn)率的選擇等具有較大的彈性空間,不同的選擇將產(chǎn)生不同的利潤結(jié)果。
(三)防止利用會計職業(yè)判斷調(diào)節(jié)利潤
一是不恰當?shù)剡M行會計估計,主要是因職業(yè)判斷能力不足或行為故意,造成高估或低估資產(chǎn)或負債,從而影響利潤。二是對會計政策不明確事項的處理按有利于管理層的意圖進行核算。如農(nóng)村信用社因點多面廣,存在大量的固定資產(chǎn),可能套用“于每年年度終了,對固定資產(chǎn)的使用壽命、預計凈殘值和折舊方法進行復核”之規(guī)定,通過改變固定資產(chǎn)的折舊方法、預計凈殘值和使用壽命對利潤進行調(diào)節(jié)。
二、監(jiān)管政策應關(guān)注新準則對農(nóng)村信用社資本充足率的影響,確保資本在持續(xù)穩(wěn)步提升中體現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營和風險補償?shù)淖饔?/p>
現(xiàn)行銀行監(jiān)管體系是建立在會計核算歷史成本原則基礎(chǔ)之上的,與新準則采用的混合計量模式存有差異,且農(nóng)村信用社資本充足率本身處于較為脆弱的水平,抵御風險能力不強。因此,監(jiān)管政策應關(guān)注新準則施行對農(nóng)村信用社資本充足率的影響,督促其資本充足率在發(fā)展中穩(wěn)步、審慎提高。
(一)關(guān)注資本充足率的真實性
一是要關(guān)注實際風險資產(chǎn)權(quán)重。如新準則要求,證券化金融資產(chǎn)的風險和報酬全部轉(zhuǎn)移時可以終止確認,但農(nóng)村信用社一般對證券化信貸資產(chǎn)提供一定程度的信用支持,可能在其風險未完全轉(zhuǎn)移的情況下終止確認,使實際風險權(quán)重失真。二是要關(guān)注表外業(yè)務(wù)風險。由于農(nóng)村信用社對表外業(yè)務(wù)的市場風險重視不足,更沒有準確、系統(tǒng)的表外業(yè)務(wù)風險計量方法,使表外業(yè)務(wù)風險難以真實反映。
(二)關(guān)注資本充足率的波動性
一是公允價值的計量方法引起資本充足率波動,主要因公允價值的計量影響利潤或權(quán)益,導致資本充足率波動。二是新舊會計準則對接中的波動。如新會計準則對農(nóng)村信用社計提一般準備、專項準備和資產(chǎn)減值準備等的要求和比例都作了進一步詳細的規(guī)定。最為重要的是關(guān)于一般準備金賬目的調(diào)整,該科目由以前的作為支出沖抵利潤項改為直接記入利潤分配賬目,將增加農(nóng)村信用社的賬面利潤、每股收益、凈資產(chǎn),從而影響農(nóng)村信用社的資本充足率。
(三)關(guān)注資本充足率的一致性
一是公允價值的取得方法與途徑直接影響資本充足率的一致性。同一農(nóng)村信用社對公允價值計量標準的不同選擇,可能產(chǎn)生不同的計量結(jié)果,不同法人機構(gòu)的估值系統(tǒng)不同,也會產(chǎn)生不一致的結(jié)果,從而影響監(jiān)管評級及分類監(jiān)管政策。二是監(jiān)管資本的數(shù)據(jù)與會計報表反映的資本數(shù)據(jù)不一致,也可能引起對信息的錯誤理解和判斷。
三、監(jiān)管政策應強化農(nóng)村信用社信息披露的真實性及有效性,以滿足信息披露受眾各方的需求
目前農(nóng)村信用社的信息披露基礎(chǔ)很薄弱,在信息披露質(zhì)量、內(nèi)容、程序等方面很不規(guī)范,而新準則對信息披露的標準更嚴。銀監(jiān)部門應要求農(nóng)村信用社重視和強化信息披露的制度建設(shè),不斷提高信息透明度,使信息使用者更好地行使知情權(quán)、決策權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán),并以此促進農(nóng)村信用社提升會計和風險管理水平。
(一)強化信息披露真實性
一是管理層是否有意粉飾會計信息,這需要監(jiān)管部門對農(nóng)村信用社管理層及機構(gòu)歷史信息的全面分析和掌握來判斷。二是是否有能力確保達到真實披露的水平。受現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源瓶頸的制約,農(nóng)村信用社長期以來主要依靠以“經(jīng)驗”為導向的管理方式,歷史數(shù)據(jù)保存不規(guī)范、數(shù)據(jù)加工不系統(tǒng),信息披露的連續(xù)性及趨勢對比分析難以實現(xiàn),影響信息披露的真實效果。
(二)強化信息披露的有效性
一是要求信息披露滿足各方利益要求。目前,農(nóng)村信用社的投資者、債權(quán)人、內(nèi)部員工等獲取的信息零散而不完整,對會計信息的監(jiān)督作用甚微,信息披露更多考慮的是管理者的需求,可能有失公正、全面,難以達到信息披露各方的利益需求。二是要求信息披露全面。新準則要求根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)分部報告并披露分部信息。農(nóng)村信用社絕大部分收入來源于利息收入,傳統(tǒng)會計核算單位難以對各分部的貢獻分別核算,使信息披露難以達到新準則的要求。
四、監(jiān)管政策應引導農(nóng)村信用社重視新準則強化風險管理的作用,而不僅停留在會計核算的層面
巴塞爾新資本協(xié)議認為,會計標準對提高銀行風險管理水平以及促進金融穩(wěn)定具有重要作用,主張建立和實施高質(zhì)量的會計標準,使資本比率更能充分反映銀行抵御風險的能力。銀行監(jiān)管應從提高市場約束有效性及尋求資本配置有效性的角度出發(fā),通過新準則的執(zhí)行,促進農(nóng)村信用社提高風險管理水平。
(一)走出只注重新舊會計科目對接,忽視對會計要素內(nèi)涵深入理解的誤區(qū)
目前,基層農(nóng)村信用社的會計人員對新會計準則理解還僅僅停留在會計科目之間的對接,對會計要素的真實含義理解不深,難以針對新準則的執(zhí)行,提出更有效的控制和防范風險的對策和措施,也難以通過新準則的執(zhí)行提升判斷、評價和預警風險的作用,使新準則的運用只停留在會計計量的低層次,難以發(fā)揮高會計標準促進高效率風險防范和高市場約束的目的。
(二)走出只注重控制源頭風險,忽視后續(xù)風險管理的誤區(qū)
目前農(nóng)村信用社的信貸及投資、表外授信、抵債資產(chǎn)等領(lǐng)域基本形成了一套控制業(yè)務(wù)發(fā)生事前、事中風險的制度體系,但對業(yè)務(wù)發(fā)生后的市場風險判斷和防范機制較薄弱,使后續(xù)管理及風險計量難度加大。因此需要通過新準則的執(zhí)行提高流程管理水平及持續(xù)跟蹤、識別和計量風險的能力。
(三)走出只注重短期利益而忽視持續(xù)經(jīng)營的誤區(qū)
由于農(nóng)村信用社底子薄,目前加快改革與發(fā)展的沖動較強,且內(nèi)部的考核著重于短期經(jīng)營業(yè)績,對未來風險的預測和管理缺乏科學的評價體系,致使管理層傾向于采取放大投資的模式做大做強資產(chǎn)規(guī)模來提升盈利空間。管理層可能故意采取偏向于提高短期業(yè)績的策略提高利潤,而忽視其發(fā)展后勁的蓄積。
五、監(jiān)管政策應關(guān)注農(nóng)村信用社執(zhí)行新準則初始環(huán)境的薄弱處,幫助其審慎有序地推進實施新準則
由于農(nóng)村信用社實施新準則還存在不少困難,導致執(zhí)行成本較高,也使其缺乏動力。監(jiān)管部門除了強制性地提出執(zhí)行要求和時間表之外,更多的是要采取相應的措施幫助和推進其執(zhí)行,以提高風險管理水平,促進審慎經(jīng)營。
(一)監(jiān)管政策要有過渡時期的容忍導向與措施
一是做好新準則實施的相關(guān)配套工作?？紤]到公允價值會計涉及的問題多而復雜,在將其全面運用于會計核算之前,可以進行試核算與試披露,以使農(nóng)村信用社在過渡期內(nèi)更好地積累經(jīng)驗。二是選擇審慎優(yōu)先的做法。對照監(jiān)管資本的定義、質(zhì)量標準等,對公允價值變動形成的損失,因其符合審慎監(jiān)管要求,可以先予確認;對公允價值變動形成的利得,因其尚未真正實現(xiàn),在會計確認的基礎(chǔ)上,從監(jiān)管資本中予以扣除,使監(jiān)管資本真正能夠?qū)徤鞣从筹L險。
(二)監(jiān)管政策要考慮主次與先后順序
一是以信貸資產(chǎn)為主。目前農(nóng)村信用社信貸資產(chǎn)的五級分類制度已經(jīng)成熟,其風險基本暴露,監(jiān)管部門對信貸資產(chǎn)執(zhí)行新準則的操作細則、流程和執(zhí)行結(jié)果等應嚴格要求,并適時督導和檢查。二是提升其他資產(chǎn)的風險管理水平。農(nóng)村信用社的非信貸資產(chǎn)、表外業(yè)務(wù)等的風險暴露及撥備仍存在諸多不足。因此,應以推進新準則的執(zhí)行為契機,重點規(guī)范其基礎(chǔ)風險計量與暴露的相關(guān)工作,對相應的風險控制政策給予調(diào)整和完善。
六、監(jiān)管政策應促使農(nóng)村信用社完善對優(yōu)質(zhì)客戶的篩選和培育機制,為長遠發(fā)展積蓄客戶資源
新準則不僅對農(nóng)村信用社會計核算提出了挑戰(zhàn),同時對其客戶戰(zhàn)略和產(chǎn)品營銷也提出了更高的要求。監(jiān)管政策應督促農(nóng)村信用社對其營銷體系和價值取向進行高標準規(guī)劃,建立培育和發(fā)展客戶的長效機制,通過提升客戶質(zhì)量為自身長遠發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。
(一)監(jiān)管政策要促使農(nóng)村信用社正確解讀客戶信息
農(nóng)村信用社面對的都是中小企業(yè)客戶,其會計制度很不健全,農(nóng)村信用社要針對新形勢,有意識地強化為企業(yè)提供有效信息的新理念,為正確評價企業(yè)價值和增長潛力、考察企業(yè)面臨的各類風險提供依據(jù),以利于準確甄別和選擇客戶,提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量。同時,對不能提供新準則財務(wù)信息的企業(yè),要通過對企業(yè)原有的會計資料的轉(zhuǎn)化和識辨,對其風險情況作出準確判斷。
(二)監(jiān)管政策要促使農(nóng)村信用社針對客戶特點進行產(chǎn)品創(chuàng)新
新準則涵蓋的會計事項極為寬泛,而農(nóng)村信用社面對的客戶也千差萬別,這就要求農(nóng)村信用社要善于理解和運用新準則進行產(chǎn)品創(chuàng)新。如新準則單列了“生物資產(chǎn)”準則,這對農(nóng)村信用社全面評價以“生物資產(chǎn)”為主要資產(chǎn)的“三農(nóng)”企業(yè)經(jīng)營情況提出了全新的要求,使農(nóng)村信用社在以林權(quán)抵押、以生物資產(chǎn)為存貨抵押等新?lián)Ｆ贩N的嘗試有了更明確的制度規(guī)范。
七、監(jiān)管政策應積極強化協(xié)調(diào)溝通效果,為推進農(nóng)村信用社新準則的執(zhí)行提供良好的外部支持環(huán)境
新準則涉及與監(jiān)管政策、稅務(wù)政策的協(xié)調(diào)等多種問題,監(jiān)管部門應在審慎監(jiān)管的前提下,在監(jiān)管資本與會計資本、非現(xiàn)場監(jiān)管體系與會計體系、稅收政策扶持與合適的風險暴露等之間建立必要的聯(lián)系機制,為推進農(nóng)村信用社新準則的實施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
(一)盡快協(xié)調(diào)新準則與監(jiān)管政策之間的差異
新準則出臺后,相關(guān)監(jiān)管口徑尚未明確,貸款損失準備、資本充足率等監(jiān)管指標尚未與新準則統(tǒng)一。如銀監(jiān)部門要求按五級分類的相應比例計提貸款損失準備,而新準則要求按未來現(xiàn)金流折現(xiàn)計提,會計貸款減值準備方法與監(jiān)管方法發(fā)生了分離,這增加了監(jiān)管部門對農(nóng)村信用社減值準備計提行為的監(jiān)督難度。同時,由于資產(chǎn)負債項目的變化與衍生工具的表內(nèi)核算,對其權(quán)重和轉(zhuǎn)換方式也應進行適當調(diào)整。
(二)盡快協(xié)調(diào)新準則與財稅政策之間的差異
目前,稅務(wù)部門尚未明確對新準則實施后的納稅處理,農(nóng)村信用社在新舊準則的過渡中,需要考慮合理避稅及納稅調(diào)整,其納稅會計處理極為復雜,可能因會計人員不能準確掌握政策導致應稅事項處理錯誤而造成風險。如稅法規(guī)定呆賬準備只允許在風險資產(chǎn)的1%標準內(nèi)扣除,新準則要求以公允價值來計量資產(chǎn)減值,同時稅法規(guī)定的風險資產(chǎn)與新準則的規(guī)定未銜接,使納稅調(diào)整難度加大,且稅法規(guī)定不能調(diào)動農(nóng)村信用社充分披露風險的積極性。因此,應盡快調(diào)整新準則與財稅政策之間的差異。
【參考文獻】
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論文關(guān)鍵詞：職業(yè)性別歧視 社會學理論 社會政策建設(shè)
論文摘要：職業(yè)性別歧視是一個世界性的難題，經(jīng)濟學、社會學和文化人類學都做了深入研究。職業(yè)性別歧視不僅是經(jīng)濟現(xiàn)象，更是社會問題，社會學理論以獨特的視角解釋了這一現(xiàn)象，且具有較強的解釋力。同時，作為一種社會現(xiàn)象，社會政策當仁不讓地擔負起其消除職業(yè)性別歧視的職責。
勞動力市場同樣受“供需關(guān)系”的掌控，但現(xiàn)行中國顯然是勞動力的買方市場，雇主的價值、偏好將導致不同的市場結(jié)果。學者趙耀對雇主雇傭行為調(diào)查表明，勞動力市場上的歧視是存在的，一些雇主堅持不選擇女性，認為女性不能兼顧家庭和事業(yè)，生育和照顧家庭會影響工作和加大支出成本，75.6%的調(diào)查者“同意”或“很同意”這種觀點。還有部分對雇主對女性未來發(fā)展的適應性、工作內(nèi)容和崗位變動的應變性表示擔憂。
我國勞動力市場上職業(yè)性別歧視現(xiàn)象主要體現(xiàn)在三方面，即女性人口就業(yè)率較低、下崗失業(yè)比重大和職業(yè)報酬差距大。雖然每年的調(diào)查結(jié)果有所變動，總體狀況沒有明顯改善。經(jīng)濟學、社會學和文化人類學都非常深入地研究了職業(yè)性別歧視，社會學以獨特的視角彌補了經(jīng)濟學純理性考量的缺陷，且非常有解釋力。
一、社會學理論的解釋
1.女性勞動就業(yè)中的角色期待。大多數(shù)學者認為，在社會化過程中對社會性別意識的強化以及對男女兩性在家庭和社會中不同角色的期望是女性在勞動力市場上處于劣勢的主要原因之一，不僅影響到女性是否參與勞動力市場的決策，而且決定了女性進入勞動力市場后的職業(yè)選擇，也會影響雇主的招聘行為。
2.個人偏見理論。該理論是由貝爾克（Becker）創(chuàng)立，是在“身心不悅”的基礎(chǔ)上建立的，用貝爾克的話說就是，“如果某個人具有歧視的偏好”，那么他就樂于以某一群體替代另一群體并為此支付某種費用。他認為，這種偏見來自雇主、雇員、顧客三個方面。（1）雇主歧視。假設(shè)一些雇主對一部分人具有主觀的偏愛或?qū)α硪徊糠秩司哂邢訍呵榫w，而與其技能無關(guān)。如一部分男性雇主對女性雇員抱有偏見，即使女性與男性有相同的勞動生產(chǎn)率，他們也只愿雇傭男性，除非女性雇員和男性雇員之間的工資差別大到足以抵消對女性的偏見的程度，才會雇傭女性。（2）雇員歧視。這與工作職位的競爭、工作中的磨擦、人們對民族、種族、性別、年齡、健康等的認識的不同有關(guān)。例如，大多數(shù)白人對有色人種持有偏見，有些男性雇員不愿接受女上司的領(lǐng)導，或者有些人不愿跟老年人、殘疾人一起工作，即使他們能夠勝任。（3）顧客歧視。顧客有時對被服務(wù)的對象也會有偏見。如外科醫(yī)生、機械工程師、司機顧客喜歡男性提供的服務(wù);護士、導游、空中小姐，顧客喜歡女性提供的服務(wù)。
3.互動理論。斯坦福大學的理姬薇 （ceciliaL.Ridgeway）教授于1997年在解釋兩性職業(yè)和報酬不平等的問題時提出這一理論，她認為，人們生活在互動的交往中，在求職、應聘、面試時都會有直接和間接的互動?；谛詣e的顯著差異，互動過程形成了男性和女性不同的地位信心。在男性優(yōu)于女性，更勝任工作的觀念影響下，造成具有與男性同等能力的女性對自我的期望不同。同時，男性利用占據(jù)權(quán)威位置的機會，故意忽視或消除對他們不利的因素以維護他們的利益，使得女性很難改變這種狀況。評價職業(yè)報酬時，人們通常較少選擇異性參照群體，更多的采用與同等任職資歷的、同樣性別的人相比較的方法。這種通行參照群體的選擇，導致社會網(wǎng)絡(luò)的同性化和職業(yè)性別隔離。
4.激進女權(quán)主義的自行就業(yè)觀點。激進女權(quán)主義從強調(diào)私生活領(lǐng)域的問題出發(fā)，認為女性在社會勞動中處于不平等的地位，主要根源在于她們在性和生育方面受男性控制，不能自主。因此他們提供的戰(zhàn)略便是使女性與男性分離，鼓勵女性去創(chuàng)建自己的產(chǎn)業(yè)，如商店、銀行、企業(yè)、飯店、醫(yī)院、書店等，以做到自行就業(yè)，免受社會就業(yè)市場的性別歧視。 轉(zhuǎn)貼于
二、消除職業(yè)性別歧視的社會政策建設(shè)
1.公共政策的大力支持。一些發(fā)達國家為促進女性就業(yè)實行積極的勞動力市場政策值得借鑒，包括職業(yè)教育和培訓政策、失業(yè)保險政策、職業(yè)介紹和指導政策、公共就業(yè)工程等政策。美國（“一攬子職業(yè)中心”）、法國設(shè)立專門機構(gòu)開展針對性的培訓和就業(yè)指導。很多發(fā)達國家積極介入女性就業(yè)，財政撥款補貼公立職業(yè)介紹所，為婦女就業(yè)和企業(yè)用人提供免費服務(wù)；大力興辦公共工程，為婦女提供就業(yè)崗位；鼓勵女性自主創(chuàng)業(yè)，制訂了明確的支持政策，這方面美國和歐盟都走在前列，取得顯著成效。
2.進一步完善社會保障制度。第一，我國社會需要制訂《反就業(yè)歧視法》，依靠法律的強制來保證女性獲得與男性平等的就業(yè)機會，實現(xiàn)同工同酬；當前，不少中小私營企業(yè)違反勞動合同法，不繳納包括生育保險在內(nèi)的五項保險的行為，嚴重損害女性勞動者，法律要制定細則予以糾正。第二，女性承擔著生育和照顧家庭兩大社會責任，女工生育保險應盡快轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣y(tǒng)籌，實現(xiàn)企業(yè)的成本向社會轉(zhuǎn)移，由社會來承擔婦女生育哺乳費用以及生育保險金。第三，應該健全和完善女性的最低生活保障制度，為長期失業(yè)和下崗的女性提供最低生活保障，并且各級社會保障部門應該學習發(fā)達國家經(jīng)驗，積極幫助她們尋找就業(yè)機會，開展再就業(yè)服務(wù)，把保障和服務(wù)結(jié)合起來。第四，擴大社會保障的覆蓋面，對象應包括各種類型的女性從業(yè)人員，使養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、生育保險和失業(yè)保險能夠惠及所有女性，提高三條保障線的救助水平和力度，使失業(yè)女性的貧困狀態(tài)能夠得到緩解直至消除。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；執(zhí)行；問題；對策
農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題一直是社會關(guān)注的焦點，但也是一直未解決的老問題。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務(wù)院決定，從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，解決廣大農(nóng)村居民養(yǎng)老問題，是落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善民生，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要舉措。
一、困難和問題
新農(nóng)保開啟了農(nóng)民養(yǎng)老保險新篇章，但在推進過程中，也遇到諸多困難與挑戰(zhàn)。
（一）宣傳力度不大，群眾參保意識不強
一是由于老農(nóng)保存在的問題很多，所支付的養(yǎng)老金也起不到養(yǎng)老的作用，造成部分群眾不愿參保；二是有的群眾將社會保險與商業(yè)保險混為一談，使之失去信任感；三是有的將新農(nóng)保與社會救助政策相比較，認為即使不參保，年老后生活無著落還可以享受低保；四是從老農(nóng)保到中農(nóng)保再到新農(nóng)保，制度變化快，群眾認識跟不上，導致以下兩個問題的出現(xiàn)：中農(nóng)保參保對象認為和參加新農(nóng)保的人相比，自己多交了錢，享受待遇卻差不多，自己吃了虧，所以思想上有排斥；前后對比新農(nóng)保的普惠制增加了群眾的社保社會依賴性，許多農(nóng)民認為，現(xiàn)在不參加新農(nóng)保，以后會有更優(yōu)惠的參保政策；五是大部分農(nóng)村居民經(jīng)濟條件并不寬裕，加上歷史形成的傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老觀念――“多子多福，養(yǎng)兒防老”的思想根深蒂固，認為養(yǎng)兒防老、儲蓄防老比較可靠；六是一些年齡大的農(nóng)民認為，短期內(nèi)要繳大幾千，領(lǐng)取時每月才一百元左右，劃不來；年輕的農(nóng)民則因短期內(nèi)只有繳費義務(wù)，得不到可見利益，而采取等待觀望態(tài)度。這些問題的出現(xiàn)，僅憑電視、報刊、散發(fā)宣傳資料等形式宣傳，不深入到農(nóng)戶講深講透政策，很難增強群眾的參保意識。
（二）工作人員不足，辦事效率不高
一是隨著擴面工作的開展，新增參保的農(nóng)村居民會越來月多，面對參保登記、基金征收、待遇計算、檔案管理、養(yǎng)老金資格認證等業(yè)務(wù)的辦理，如此龐大的工作量，僅靠目前經(jīng)辦機構(gòu)工作人員及鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所兼職人員去完成，已遠遠不能適應業(yè)務(wù)發(fā)展的需求。而且服務(wù)隊伍建設(shè)滯后，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管，服務(wù)人員一共就兩到三個人，而新農(nóng)保工作重，事情雜，很多工作人員都感到力不從心，這必然要影響到新農(nóng)保工作開展的質(zhì)量。二是部分工作人員由于缺乏專業(yè)的培訓，未能深入到群眾中去了解群眾的想法和參保的阻力所在，沒有真正做到政策聯(lián)系實際，聯(lián)系群眾，因地制宜，實事求是，致使阻力越來越大。三是參保宣傳工作由村干部及村小組來完成，然村干部或小組長缺乏對政策的深入了解，知其皮毛，不知其精髓，很難傳達出中央所要表達的文件精神。
（三）辦公設(shè)施不齊全，基層網(wǎng)絡(luò)不健全，成為擴面的不利因素
目前，電子平臺先是實用性差，后是斷檔時間長，造成了工作開展的諸多不便和安全管控效率低。對參保人員信息錄入所需的自動化辦公電腦及各類表、單、帳、卡、冊等的存放和以后參保人員的管理缺乏詳細的考慮，顯得相對滯后。加之系統(tǒng)設(shè)計中也存在一些問題，有的系統(tǒng)功能設(shè)置與實際操作應用不配套，有些功能設(shè)計本身存在缺陷，這一切已成為迅速擴大新型農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋面的不利因素。
（四）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺少法律保障
從整體發(fā)展過程看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還缺乏法律性規(guī)定，大多是以政策、通知、會議決定等形式進行制度落實，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)發(fā)展性。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規(guī)定性，法律制度的欠缺給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。依據(jù)勞動和社會保障部《關(guān)于認真做好當前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》出臺的地方性農(nóng)村社會養(yǎng)老保障專項制度，標志著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法向?qū)ｍ椈较虬l(fā)展。如四川省頒布了《四川省社會養(yǎng)老保險實施細則》和《四川省社會工傷保險條例實施細則》，明確規(guī)定農(nóng)民輪換工應參加社會養(yǎng)老和工傷保險。
二、對策與建議
新農(nóng)保是政府為農(nóng)民辦的一件好事、實事、大事，也是一項政策性強，影響深遠，涉及千家萬戶的難事。針對目前存在的困難與問題，我建議：
（一）因地制宜、循序漸進發(fā)展社會養(yǎng)老保險
新農(nóng)保政策執(zhí)行應堅持因地制宜原則，強制性與自愿性相結(jié)合，即應該立足于我國國情，根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展水平，根據(jù)各地農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的需求，繳費能力的不同適時、適當?shù)亟⑥r(nóng)村養(yǎng)老保險。只有當?shù)貐^(qū)經(jīng)濟的總體實力能夠提供剩余積累，而且從積累中提取的資金用于社會養(yǎng)老保險對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和人們當前的生活消費沒有影響時，建立社會保險才具有可能性，在尚未解決溫飽問題時就談建立社會養(yǎng)老保險是不現(xiàn)實的。還應堅持循序漸進原則。第一，逐漸擴大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。第二，資金的籌集在現(xiàn)階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持。今后，隨著農(nóng)民收入的不斷增加，集體和國家支持的份額逐漸減少。第三，逐漸與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系銜接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系。第四，現(xiàn)階段應建立多層次的養(yǎng)老保障，與家庭養(yǎng)老等保障制度相結(jié)合，今后慢慢過渡到完全的以社會養(yǎng)老保險解決養(yǎng)老問題。
（二）加快社會保障特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的立法
制度的合法性、實施的強制性最終需要以立法來保證，盡早制定社會養(yǎng)老保障是十分必要的。各國養(yǎng)老保障實踐表明，依靠法律推行社會保障制度已經(jīng)成為一種國際慣例。但我國目前還沒有一部統(tǒng)一的社會保障法，社會保障方面臨時性的決定多于法律、法規(guī)，即使在某些方面頒布了行政條例，也多因注意局部而忽視了全局的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。以德國為例，德國的養(yǎng)老保險是通過國家立法強制推行的，依法參加養(yǎng)老保險已經(jīng)成為雇員和雇主的自覺行動。目前我國養(yǎng)老保險的參保率不高，覆蓋面不廣，當前群眾對新農(nóng)保的不信任，主要原因是國家還沒有立法，就使得一些企業(yè)的法人代表千方百計，想方設(shè)法提出種種理由不參加社會保險。社會保障立法工作的滯后，消弱了政策規(guī)劃的權(quán)威性，導致了政策執(zhí)行中的不規(guī)范現(xiàn)象，大大提高了實施的成本，降低了制度的實施效率，極大地阻礙了制度改革的進程。因此，當前迫切需要在保證政策制定的合理性、可行性的基礎(chǔ)上，加快社會保障的立法工作，使政策制定最終具有法律的統(tǒng)一性與權(quán)威性，從而有效地減少政策執(zhí)行過程中的不規(guī)范現(xiàn)象，提高政策執(zhí)行的績效。建議國家盡快出臺社會保險法或養(yǎng)老保險條例，逐步擴大覆蓋面，提高養(yǎng)老保險征費率，增強養(yǎng)老保險基金調(diào)劑能力。
（三）基于實際購買力，建立動態(tài)的新農(nóng)保標準計算體系
在新農(nóng)保實施過程中必須充分考慮農(nóng)民享受新農(nóng)保金額的實際購買力， 建立動態(tài)的新農(nóng)保標準計算體系。所謂實際購買力（real purchasing power），是指貨幣能夠買到的實際商品和勞務(wù)的數(shù)量。貨幣的價值不再用其本身的含金量而是用其購買到的商品和勞務(wù)來衡量。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，貨幣的實際購買力也會發(fā)生相應的變化。近年來，國家連續(xù)8次下調(diào)銀行存款利率， 利率水平已從1993年的10.9%下降到現(xiàn)在的2.25%。再加上通貨膨脹的影響，基金要保值已相當困難，更不用說增值。從新農(nóng)保的資金籌措來源看， 三方共籌的實際額度是依照當前社會消費水平作為參照標準的， 三方承擔的金額比例也是依照這個標準確定的。應當明確的是， 固定金額的實際購買力是伴隨著整個社會經(jīng)濟狀況變化的，今天每月100元的生活保障標準可能給予農(nóng)村養(yǎng)老以基礎(chǔ)性支持， 但15年之后這一額度是否具有當前的基礎(chǔ)性作用應該引起理論界與實務(wù)界足夠的重視。所以，中央和地方財政預算有必要每年確定一定比例來充實農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金， 而且要隨經(jīng)濟的發(fā)展同步增長。目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因， 大多數(shù)農(nóng)民的投保金額都集中在最低檔次的投保水平上。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下， 如果農(nóng)民在繳費15年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可領(lǐng)取100元，這對農(nóng)民來說很難保證其基本生活。因此，從長遠發(fā)展來看，必須要建立一種動態(tài)的計算方法，充分考慮購買力變化的因素，以確保新農(nóng)保資金對農(nóng)村養(yǎng)老支持的有效性。這種計算方法應該在試點階段逐漸引入并進行多區(qū)域的試驗。
（四）繼續(xù)發(fā)揮家庭在養(yǎng)老問題上的重要作用
贍養(yǎng)和孝敬父母是中華傳統(tǒng)文化的核心之一，我國《憲法》和《老年人權(quán)益保護法》對贍養(yǎng)老人問題都有明確的規(guī)定。雖然，隨著計劃生育基本國策的推行，家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭養(yǎng)老保障的功能有所削弱，但是贍養(yǎng)老人仍是一種責任、一種美德。同時，社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的收入上的提高也為家庭養(yǎng)老提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。此外，家庭養(yǎng)老還可以避免西方國家那種由于過度推進社會保障而帶來的家庭危機，從而有利于維護良好的社會道德規(guī)范，促進農(nóng)村社會進步。
（五）進一步完善政策，健全新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度
一是按照效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，出臺強制或激勵參保與自愿參保相結(jié)合的政策。對年齡在45周歲以下有經(jīng)濟承受能力的農(nóng)村居民實行強制或激勵參保，同時政府補貼（基礎(chǔ)養(yǎng)老金）與繳費年限長短掛鉤；對45周歲以上的農(nóng)村居民實行自愿參保。這樣，既可增強新型農(nóng)保政策的嚴肅性，使政府行為變得更加強力有效，又能夠使新型農(nóng)保事業(yè)的發(fā)展持續(xù)推進。二是在《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》的基礎(chǔ)上，盡快出臺《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施細則》、《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)范化操作程序》、《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險檔案管理辦法》等系統(tǒng)的法規(guī)和制度，嚴格規(guī)范管理。
（六）搞好新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與其他社會保障制度的協(xié)調(diào)和銜接
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是由新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療、農(nóng)村低保和社會福利、社會救濟等制度組成的完整體系，各項制度功能各異，不可或缺。同時，各項制度又存在著相互聯(lián)系、相互制約和相互促進的關(guān)系，搞好各項工作之間的協(xié)調(diào)和銜接十分重要。因此，在推進新農(nóng)保制度建設(shè)的同時，應著眼長遠，立足當前，從最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保險相銜接的保險格局出發(fā)搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要按照“保基本，廣覆蓋，能轉(zhuǎn)移”的原則，做到與其它社會保障制度有接口，好銜接，可轉(zhuǎn)移，并確保轉(zhuǎn)移過程中參保農(nóng)民的權(quán)益不受損失，真正為農(nóng)民群眾筑起一道科學、便捷、順暢、牢固的社會保障防線。
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關(guān)鍵詞：社會體育指導員；隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整；素質(zhì)提高；作用發(fā)揮
中圖分類號：G80-05
文獻標識碼：A
文章編號：1008-2808（2013）02-0040-04
近年來，有關(guān)學者對社會體育指導員隊伍從不同的地域、層次等進行研究，但多數(shù)還囿于對其隊伍指導現(xiàn)狀以及作用發(fā)揮等分析，就隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整來促進整體素質(zhì)提高等還較為薄弱。指導員隊伍結(jié)構(gòu)對體育健身指導運行起著根本性的制約作用，要打造一支高素質(zhì)的隊伍必須建立在隊伍結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)上，否則其作用難以發(fā)揮。鑒于社會體育指導員隊伍公益性、業(yè)余性以及人員來自不同年齡段、文化程度等特點，不妨從以調(diào)整隊伍結(jié)構(gòu)為主，并通過作用發(fā)揮上來補償結(jié)構(gòu)不盡合理上更為符合實際。如能大致理清并形成一種較為科學合理的隊伍結(jié)構(gòu)、使不同級別社會體育指導員基本上能夠達成一種默契與共識，則對提高隊伍素質(zhì)、進而得到社會的認可與支持將會助益無窮。
1 公益性社會體育指導員隊伍結(jié)構(gòu)基本現(xiàn)狀
隨著全民健身活動的深入開展，社會體育指導員在其中所發(fā)揮的作用日益重要。在這種情勢下，社會對其作用發(fā)揮也越發(fā)受到關(guān)注。隊伍的年齡、文化程度等結(jié)構(gòu)與整體素質(zhì)的提高顯得更為迫切。
1.1年齡結(jié)構(gòu)
據(jù)《中國群眾體育現(xiàn)狀況調(diào)查》：社會體育指導員年齡比例占得最高是41～50歲，占總數(shù)的31.43%，其次是31～40歲，占27.18%；50歲以上的占26.1%，其中9.23%是61歲以上的；30歲以下的僅占15.27%。從年齡結(jié)構(gòu)上可以看到，不僅其結(jié)構(gòu)不甚合理，年齡偏高也影響了文化程度。
1.2文化程度
近年來，一些學者的調(diào)查表明，隊伍的文化程度偏低較為明顯。如初中以及以下文化程度的平均占其總?cè)藬?shù)的18.10%，大專以上體育專業(yè)畢業(yè)的平均占隊伍人員總數(shù)的3.78%，學過體育專業(yè)（包括大學、大專、中專等體育專業(yè)）占總?cè)藬?shù)的28.57%；其中還有9.04%是小學文化；2005年在對京、津、滬、遼等12省市22個地區(qū)的調(diào)查也得出社會體育指導員中體育專業(yè)僅占3.1%，其他人員均為非體育專業(yè)的結(jié)論；2009年對北京市社會體育指導員抽樣調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，隊伍中文化程度小學的占2%，初中占13%，高中或中專占35%，與大專以上高學歷的指導員相比，低學歷占總?cè)藬?shù)的一半。從這里以看到，文化程度偏低不僅影響素質(zhì)的提高，更對隊伍結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來困難。
1.3指導年限結(jié)構(gòu)
社會體育指導員年齡不僅偏大，而且從事體育工作的年限并不長。從事體育工作在5年以內(nèi)的占29.38%，其中省市級占的最高，達到42.24%。而在10年以上的只占32.30%?？梢姡犖榈姆€(wěn)定性偏于短期與不穩(wěn)定，是隊伍結(jié)構(gòu)難以調(diào)整又一重要因素，這都值得關(guān)注。
以上不難看出，盡管是從結(jié)構(gòu)上著手進行調(diào)整，還是從作用發(fā)揮上進行修補，仍然有不同的見解與爭議，但在如何發(fā)揮這支隊伍在全民健身活動中的功能則應是理清的一個方向性的問題。
2 公益性社會體育指導員發(fā)展現(xiàn)狀
組織行為是在其運行中表現(xiàn)出來的培訓、布局以及效率等。研究不僅承認隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整是更好地發(fā)揮其作用這一目標，而更重要揭示出在調(diào)整結(jié)構(gòu)中如何結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，并從日常體育健身指導中行為如何探討把結(jié)構(gòu)調(diào)整放在素質(zhì)提高的基點上。
2.1培訓理念與課程設(shè)計上脫離隊伍文化程度低的現(xiàn)實
受資金等限制，各級別的培訓課時數(shù)較少，晉升國家級指導員前的集中培訓只有一周左右、晉升一級的也大多在3～4天。面對年齡的、文化程度較低的體育指導員，縱使有更強的公益心與熱情，也在這么短短的時間內(nèi)要他們對健身指導的程序、內(nèi)容以及不同項目技能的把握實在是力不從心。在對一級、二級社會體育指導員晉升培訓的調(diào)查中，其反響尤為強烈。
此外，由于各地區(qū)氣候、地理位置以及管理的差異，按照教材進行整齊劃一進行授課，難免陷入寬進寬出的怪圈。培訓不僅強調(diào)運動技術(shù)，更要注重在組織、管理知識的傳授，而在短短幾天根本實現(xiàn)不了的?？梢姡瑥囊婚_始的培訓上就已埋下了制約素質(zhì)提升的不良因素。
2.2不同級別指導員比例失衡，晨晚鍛煉點中布局不盡合理
公益性社會體育指導員分為三級、二級、一級與國家級四個等級，不同級別所承擔的指導各有不同。有研究表明，國家級的所占比例小，85%以上都是二、三級的社會體育指導員，他們從事體育工作在10年以上的只占34.30%，二級、三級指導員一般承擔具體運動項目技術(shù)的指導，因而管理與宣傳的義務(wù)尚不能發(fā)揮。
體育指導員通過體育行政部門的推薦進行指導的約占31.5%，有關(guān)單位聘請的，約占28.2%，自己找與朋友介紹共占40.3%。值得注意的是，指導員隊伍中除了有35%的人取得資格后指導外，還有大多數(shù)指導人員從未經(jīng)過專門機構(gòu)組織的任何培訓育認證?？梢姡壤д{(diào)、布局不盡合理是較為普遍的，它進一步制約了隊伍作用的發(fā)揮。
2.3考核與激勵機制乏力，指導率偏低
指導率是社會體育指導員每周或每月指導的次數(shù)，它是衡量隊伍結(jié)構(gòu)合理與否、素質(zhì)高低狀況核心指標。有學者也在宏觀上對指導率統(tǒng)計表明，社會體育指導員指導率僅為59.11%，……我國有組織的參加體育活動的人數(shù)較低，參加社區(qū)、輔導站以及俱樂部的體育活動者只占總?cè)丝诘?8.4%，參加體育活動的群體絕大部分處于自發(fā)的無序狀態(tài)。指導率偏低原因有很多，除了隊伍素質(zhì)、結(jié)構(gòu)不盡合理，缺乏考核與激勵機制也是不可忽視的原因。
3 形成公益性社會體育指導員隊伍結(jié)構(gòu)失衡、素質(zhì)不高的主要原因
3.1既有歷史因素影響，也有管理乏力的原因
我國自1993年頒布《社會體育指導員技術(shù)等級制度》并于1994年實施，至今將近20年。前文研究表明，隊伍仍存在著年齡大、文化程度低等諸多問題。此外，公益性決定了更多退休人員有某些運動興趣、專長并愿意傳授他人的意愿，由于他們未受過高學歷教育，難免體現(xiàn)出整體文化程度偏低等現(xiàn)狀。
從現(xiàn)實上看，由于行政管理部門對社會體育指導員實行高度集中的行政管理體制，使得政府陷入大量的事務(wù)性工作中，影響了宏觀管理和政策調(diào)控職能的質(zhì)量。與其他領(lǐng)域相比，由于全民健身活動具有“業(yè)余性”等特點，與見到明顯經(jīng)濟效益部門相比，就顯得較“虛”，因此，在實際管理中就出現(xiàn)說起來重要，做起來次要的現(xiàn)象。
3.2培訓形式單一、繼續(xù)教育缺乏
從課時量角度分析，二級指導員中的56.3%，三級中的75%的人認為培訓時數(shù)偏少。管理機構(gòu)中有72.2%的人也認為培訓時數(shù)不太合適和不合適。二、三級培訓由地級市（縣）體育行政部門組織，從其課時量上看與隊伍文化程度、專業(yè)技術(shù)較低的現(xiàn)實嚴重脫節(jié)。
課程設(shè)置缺少基礎(chǔ)課與專業(yè)課之分，內(nèi)容不盡合理，如傳統(tǒng)氣功類健身項目與步行、操類等項目的混為一體，缺乏授課針對性。此外，專業(yè)指導類的課程只占總時數(shù)的10%～15%，就連國際級與一級的培訓只有80學時，其他級別則以自學為主。
3.3用于健身指導的“硬件”設(shè)施不足
有學者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社會體育指導員隊伍中有47.75%占據(jù)著國家級與一級指導員的是各級體委干部，而他們的指導率僅為33.33%，從中可以看出管理與占有資源的不合理體制。政府用于晨晚練點投入嚴重不足，場地狹小、器材不夠，致使他們?nèi)粘＝∩碇笇е鲃有圆桓撸械牡貐^(qū)在體質(zhì)監(jiān)測、賽事交流上缺少讓他們參與的機會，這也是指導率不高，積極性下滑不可忽視的“外因”。
各級社會體育指導員比例失衡，主要是對市民健身需求指數(shù)不清楚，即一個健身群體在每一個層面上需要多少指導員等不清楚，這與體育管理部門缺乏調(diào)查研究所致。
4 公益性社會體育指導員隊伍結(jié)構(gòu)調(diào)整與素質(zhì)提高的應對之策
4.1從隊伍現(xiàn)狀出發(fā)，加大培訓、考核及實施繼續(xù)教育機制
為了彌補“50后”或“60”因缺少與體育專業(yè)相關(guān)知識的系統(tǒng)學習，各級體育行政管理部門要聘請有關(guān)民俗、文化與社會學等領(lǐng)域的專家進行講學授課，因為相鄰的學科之間的影響總是存在的。
不同地域、晨晚練點的溝通與交流，并經(jīng)常舉辦新項目展示、觀摩以及賽事等活動也是提高隊伍素質(zhì)的有效途徑。因此，政府要支持體育管理部門為其提供必要的人力、物力與經(jīng)費的投入，確保?？顚Ｓ茫袟l件的還可以進行跨地域、甚至出國的交流。
4.2根據(jù)實際，豐富培訓內(nèi)容
培訓內(nèi)容要結(jié)合成年人實際，除了對其必要理論、專項技能學習之外，還要增設(shè)“社會交往、人際溝通”等內(nèi)容的課時比例，適當延長教學時間、增加討論、切磋等情景教學。
利用周末或節(jié)假日開展不同地域、地區(qū)的專項健身項目的展示、交流與觀摩活動，這種“走出去”的教學模式是符合社會體育指導員群體需求的。另一方面，也有相當多的晨晚練點負責人希望能有不同專業(yè)的專家、學者深入到基層去開辦諸如“健康講座”、“健身方法”及不同項目的技術(shù)指導等活動。
4.3賦予指導員協(xié)會相應資源與權(quán)限，發(fā)揮其日常管理作用
高質(zhì)量的指導率是建立在隊伍結(jié)構(gòu)合理的基礎(chǔ)上，要發(fā)揮好隊伍的作用，體育行政管理部門就必須放權(quán)指導員協(xié)會，使之獨立自主地開展工作。
政府部門要提供資源給指導員協(xié)會，使之每年至少召開至少一次交流會及觀摩演出等會演活動，創(chuàng)造條件聘請有關(guān)專家授課，使繼續(xù)教育成為調(diào)整隊伍結(jié)構(gòu)的依據(jù)。
政府部門要支持協(xié)會通過媒體及互聯(lián)網(wǎng)等媒介對那些不為外界因素困擾、常年堅守在晨晚鍛煉點的社會體育指導員給予物質(zhì)或精神表彰。同時，政府及其他部門，園藝管理、公安、電力等也要給予大力支持與協(xié)助，為其提供良好的環(huán)境。
5 結(jié)語
關(guān)鍵詞:專家資源;基地;系統(tǒng)整合
社會經(jīng)濟發(fā)展必須充分依靠各方面力量,其中,以各類專家為主體的高層次人才隊伍是一支無論在數(shù)量、質(zhì)量、層次上,還是在總體競爭實力上都舉足輕重的力量。四川有關(guān)部門從2002年開始就建立可持續(xù)發(fā)展的專家為經(jīng)濟社會發(fā)展提供服務(wù)進行探索,初步形成以專家服務(wù)基地(以下簡稱基地)為平臺,完善智力供需雙方信息交流渠道的模式。
一、關(guān)于基地的認識
(一)“平臺”性質(zhì)
基地是一個在形成初期主要由政府搭建,以充分整合區(qū)域內(nèi)高層次人才資源為手段,以為地方經(jīng)濟建設(shè)、社會進步發(fā)展提供智力服務(wù)為主要目的,以技術(shù)服務(wù)為主要內(nèi)容的綜合平臺。
1.平臺搭建者(組織者):按照“政府-政府為主、市場為輔-政府和市場相結(jié)合-政府調(diào)控、市場為主體”的方式演化。目前的主要組織者是省級人事職能部門,但離不開與科技教育的分工與合作。
2.平臺的支柱:是“機制-政策-信息-技術(shù)”的“四位一體”,也是典型的政府-市場演化的驅(qū)動運行機制。
3.平臺的載體及作用對象:是經(jīng)濟建設(shè)及社會文化建設(shè)主戰(zhàn)場。政府“搭臺”,專家“唱戲”,專家是平臺最活躍的主體;政府“設(shè)宴”,企業(yè)“請客”,企業(yè)是平臺最大的需求用戶。
(二)示范性質(zhì)
既要有時限性的重要責任和嚴峻任務(wù)的履行,又要有條件的充分的自由發(fā)揮和創(chuàng)造的空間;既講究成本,著重落實,又鼓勵探索和創(chuàng)新。
(三)服務(wù)性質(zhì)
基地從本質(zhì)上首先是以綜合效益優(yōu)化為主要目標。根據(jù)不同發(fā)展時期的不同性質(zhì)的載體,可以是偏向經(jīng)濟實體的綜合組織,也可以是公益性的社會福利組織。
(四)工程性質(zhì)
基地在建設(shè)中是一個復雜的系統(tǒng)工程,不僅有理念的頂層設(shè)計和規(guī)劃,更有具體的落實和建設(shè);不僅有理念和制度的形成,更有具體的實物配置和工程的建設(shè)。
(五)智能性質(zhì)
基地屬于技術(shù)密集型的綜合組織,其服務(wù)于經(jīng)濟社會的方式往往表現(xiàn)為技術(shù)服務(wù)為主要形式和特色,具有智能性質(zhì)。
二、系統(tǒng)整合模式的發(fā)展思路
(一)系統(tǒng)整合發(fā)展模式的基本思路和指導思想
按照以人為本,體現(xiàn)特色,突破瓶頸,持續(xù)發(fā)展的指導思想,以充分發(fā)揮專家服務(wù)地方經(jīng)濟建設(shè),將人力資源轉(zhuǎn)化為人力資本的目標,通過政府綜合制度設(shè)計、政策導向開辟服務(wù)基地建設(shè)渠道,促進政府、企業(yè)、社會團體及個人共同建立基地平臺,通過政策導向和市場服務(wù)開拓、建設(shè)、培育專家服務(wù)市場,通過政策和激勵手段,組織和引導專家積極參與基地的建設(shè)和服務(wù)工作,通過制度設(shè)計、政策導向整合配置各種資源,通過信息平臺和技術(shù)服務(wù)體系建設(shè),協(xié)調(diào)好各主體的利益分配。
(二)模式的功能目標
1.系統(tǒng)資源整合功能。如,相關(guān)政策、市場、信息、技術(shù)、資金、行為主體等資源的整合。
2.系統(tǒng)多元驅(qū)動及其互動功能。在政策導向下,通過模式的運行機制,系統(tǒng)及其要素之間形成正向互動。
3.動態(tài)自適。根據(jù)市場、社會需求的變化,主動進行系統(tǒng)組織調(diào)整,以有效適應變化。
4.系統(tǒng)輻射功能。即系統(tǒng)的先進性和帶頭示范性,不斷強化和拓展服務(wù)基地的發(fā)展。
5.培育功能。即具有強大的專家隊伍建設(shè)和培養(yǎng)功能,技術(shù)、模式等創(chuàng)新功能,市場培植功能等;6.綜合效益功能,即最終有利于形成明顯的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等綜合效益。
(三)模式的功能結(jié)構(gòu)模塊
1.動力驅(qū)動模塊:由模式運行機制、政策體系、市場行為、專家行為等構(gòu)成。
2.資源整合模塊:由“制度-政策-信息-技術(shù)”平臺、組織機構(gòu)和政府、企業(yè)、專家隊伍、社會團體、社會公眾等構(gòu)成。
3.服務(wù)產(chǎn)品及技術(shù)體系模塊:由基地所提供的服務(wù)方式、途徑、內(nèi)容、特點及相應的技術(shù)體系等構(gòu)成。
4.市場模塊:由基地服務(wù)的對象、領(lǐng)域、市場細分、市場信息、市場行為、市場預測與分析、市場定位、市場策劃及招商引資等構(gòu)成。
5.服務(wù)模塊:由項目、合同、經(jīng)營與管理方式、目標等構(gòu)成。
6.基地后勤模塊:由基地基本建設(shè)工程、后勤管理構(gòu)成。
(四)基地建設(shè)和發(fā)展的基本途徑
1.有關(guān)職能部門聯(lián)合研究制定相關(guān)政策,使基地建設(shè)工作納入到諸如市場、科技基地、研發(fā)基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)園區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)等建設(shè)規(guī)劃中,享受政策激勵,形成整體優(yōu)勢。2.根據(jù)市場和社會發(fā)展需求,按照市場規(guī)律,建設(shè)具有經(jīng)濟實體為基礎(chǔ),科技研發(fā)為支撐,具體項目為契機,制度-政策-信息為保障,政府“穿針引線”,政府先期適當資助、企業(yè)投資、社會籌資相結(jié)合,獨立核算、成本化運作的基地框架。3.研究制定基地發(fā)展規(guī)劃,編制發(fā)展指南,明確核心發(fā)展領(lǐng)域,擬定先期具體落實項目,政府先期適當資助,進行市場策劃,招商引資,完善和發(fā)展服務(wù)基地。4.通過政策導向,強化市場建設(shè)和招商引資工作,進一步完善技術(shù)服務(wù)體系,形成企業(yè)和社會投資為主體的良性發(fā)展局面。
三、關(guān)于基地建設(shè)和發(fā)展的平臺建設(shè)問題
基地建設(shè)和發(fā)展是一項系統(tǒng)工作,除了基地建設(shè)的主體工程外,其支撐平臺建設(shè)必不可少,包括制度支持系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)的建設(shè)。與此相對應,必須樹立綜合發(fā)展觀念,進一步建立和完善包括專家、企業(yè)、市場等信息系統(tǒng)、信息平臺及其相應的決策支持系統(tǒng),科學規(guī)劃與決策;建立和完善基于可持續(xù)發(fā)展原則下市場機制與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的基地建設(shè)和發(fā)展的管理體系和相應的運行機制;進一步開發(fā)和完善技術(shù)服務(wù)體系,切實落實依靠科學技術(shù)進步,提高專家服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量,實施科技創(chuàng)新工程,實現(xiàn)基地建設(shè)和發(fā)展目標。
參考文獻:
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一、寬嚴相濟刑事政策與群體性案件的交融點
寬嚴相濟刑事政策的實質(zhì)是對刑事犯罪區(qū)別對待,既要有力地打擊和震懾犯罪,維護法制的嚴肅性,又要盡可能減少社會對抗,化消極因素為積極因素,實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。要了解二者的交融點，對寬嚴相濟刑事政策的精神要有準確的理解，同時也要清楚掌握群體性案件的性質(zhì)。
（一）對寬與嚴的理解
寬嚴相濟中的“寬”，其含義應當是“寬大”、“寬宏”。刑罰中的寬主要表現(xiàn)在對于具體的犯罪行為，如果行為人具有坦白、自首或立功等從輕情節(jié)的，在嚴格把握法律范疇的情況下，處以比原量刑檔次較輕的刑罰；而寬嚴相濟中的“嚴”，其含義是“嚴厲”、“嚴格”。刑罰中的“嚴”主要表現(xiàn)在對于應該定性為犯罪的就一定要按照犯罪來處理，應該處以較重刑罰的就嚴格按照標準給予相應處罰，在該些方面不能有動搖或者改變。在貫徹寬研相濟刑事政策過程中，“寬”與“嚴”二者針對的具體情況也是有所不同的，該寬則寬，該嚴則嚴。且二者之間并不矛盾，由于具體犯罪的嚴重性程度不同，就應該運用寬或嚴來加以區(qū)別，這樣才能更好地發(fā)揮刑罰懲治與教育相結(jié)合的作用。而何謂“濟”？其含義應該是協(xié)調(diào)與合理。一項刑事政策如果只有“寬”和“嚴”兩個獨立的方面，難以形成一個有機的整體，在具體實施過程中也很難避免發(fā)生寬嚴尺度把握不準等情況，只有通過“濟”加以調(diào)整和規(guī)范，才能使“寬”和“嚴”形成一個協(xié)調(diào)一致，平衡穩(wěn)定的有機整體，從而確保法律和政策的順利實行。
（二）群體性案件性質(zhì)的分析
我國群體性案件的性質(zhì)屬于非對抗性、非政治性的人民內(nèi)部矛盾。得出這一性質(zhì)的依據(jù)有兩點：一是從發(fā)生的領(lǐng)域來看，我國群體性案件多發(fā)生在社會轉(zhuǎn)型中矛盾較為集中的經(jīng)濟領(lǐng)域，而非涉及政治等關(guān)鍵領(lǐng)域，屬于可協(xié)調(diào)性的人民內(nèi)部矛盾，具有可解決性，而非嚴重的敵我矛盾；二是從參與者的目的來看，多數(shù)以維護或獲取自身經(jīng)濟利益為目的，幾乎不存在具有更加嚴重的其他目的。因此，它又屬于經(jīng)濟性質(zhì)的人民內(nèi)部矛盾，而非政治性的矛盾。
（三）二者的交融點
從群體性案件的性質(zhì)我們可以了解，在處理相關(guān)案件過程中，不能采取簡單的一刀切方式進行，因為本身群體性案件相比較于其他刑事案件，有其獨特的方面。就群體性案件的主體往往是為了實現(xiàn)自身的利益訴求，發(fā)生領(lǐng)域往往在經(jīng)濟領(lǐng)域，是內(nèi)部矛盾等方面而言，處理群體性案件過程中,結(jié)合寬嚴相濟的形勢政策的角度，應該是屬于可“寬”的范疇；但從群體性案件作為涉案人員較多，影響較大的角度而言，有其危害性，因此也需要有“嚴”的一方面。群體性案件作為主觀惡性不是非常大的案件，案件背后的原因多種多樣，即使是行為類似的犯罪嫌疑人，也應當全方位考慮其案件背后的因素，從而作出罪責刑相適應的處罰。
群體性案件的性質(zhì)有別于其他普通案件，而寬嚴相濟刑事政策的獨特魅力又恰好在于“寬”與“嚴”的統(tǒng)一結(jié)合。因此，我們認為，兩者的融合點在于：從群體性案件案情實際出發(fā)，綜合考量，運用寬嚴結(jié)合、寬嚴恰當?shù)姆绞剑胶鈧€案具體情況，作出與案情相適應的處理。
二、寬嚴相濟刑事政策指導下對本案的處理
公安機關(guān)認為徐某等6名犯罪嫌疑人的行為已達到故意毀壞財物的犯罪構(gòu)成標準，將徐某等6人均以故意毀壞財物罪予以移送審查，而該案涉案人員均系文化程度較低的本地女性居民，犯罪嫌疑人家屬對此表示了極大的抵觸情緒，情緒也較大，多次到有關(guān)部門上訪。同時，周圍群眾對于公安機關(guān)的處理情況也不滿意，均認為將所有行為人都移送審查的處理方式持疑義態(tài)度。
檢察機關(guān)在審查該案后認為：雖然該6名犯罪嫌疑人的行為以構(gòu)成了故意毀壞財物罪，但考慮到本案的實際情況，為達到良好的法律效果及社會效果，承辦人在全面了解案情的基礎(chǔ)上，分別仔細提審了各犯罪嫌疑人。在經(jīng)過耐心地訊問交流后，犯罪嫌疑人徐某等人雖然對某控股集團長期閑置耕地表示不滿，但對指控事實供認不諱，也對自己的所作所為表示了后悔，認罪悔罪態(tài)度比較好。同時，各犯罪嫌疑人家屬均幫助賠償了相關(guān)損失。在此基礎(chǔ)上，承辦人綜合分析了全案以及各犯罪嫌疑人的情節(jié)、認罪態(tài)度等方面，認為本案事實上是比較典型的群體性案件。在具體處理上，承辦人嚴格依照《關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》的文件精神,同時按照普通涉眾型犯罪處理主犯及積極參與者的方式，認為在本案中，犯罪嫌疑人徐某是積極策劃者，而其他幾名犯罪嫌疑人作為參與者，其主觀認識及客觀行為上與徐某有一定區(qū)別。因此，最后決定對主犯徐某依法予以移送審查，而其他幾名犯罪嫌疑人，因其情節(jié)較輕，并已對被害人進行了賠償，認罪態(tài)度良好，故作出了酌定不的決定。
三、檢察機關(guān)在辦理群體性案件中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的方法
結(jié)合上述對寬嚴相濟刑事政策和群體性案件的交融點的分析，對辦案業(yè)務(wù)一線的檢察官而言，正確的貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，首先應當做到以下幾方面：
關(guān)鍵詞：社會保險；統(tǒng)籌基金；財政性質(zhì)
在20世紀90年代，人們對社會保險的統(tǒng)籌基金繳費還存在著一些爭議，一些學者認為，征收社會保險稅能增強籌資的強制性以及權(quán)威性，提高統(tǒng)籌的層次，擴大社會保險的覆蓋面，并且能保證資金的安全性。而另外一些學者認為，不管是繳費還是稅收的形式都不會對資金征收和繳納的強制性以及權(quán)威性產(chǎn)生影響，而且在國際上，不管是稅收的形式還是繳費的形式，都是一個理解上的問題。
一、社會保險的統(tǒng)籌基金繳費財政性質(zhì)
從某種角度上來看，不管是社會保險繳費的形式還是社會保險稅收的形式，在實際上并沒有什么差別，只是征收的部門發(fā)生了一些變化。而且站在財政的角度上來看，社會保險統(tǒng)籌繳費同稅收本來就有著相似的性質(zhì)，無論哪種形式對政府財政的穩(wěn)定以及國民的經(jīng)濟發(fā)展都沒有什么實質(zhì)性的影響。因此，筆者對社會保險的統(tǒng)籌基金繳費財政性質(zhì)進行了相關(guān)的研究。
1.社會保險的統(tǒng)籌基金繳費的固定性
社會保險的統(tǒng)籌基金繳費的固定性指的是社會保險的繳費率有固定性的特點，而且一些相關(guān)的部門要制定出固定的制度以及政策對此進行嚴格的管理和監(jiān)督。在一般情況下，中央政府的部門以及地區(qū)的政府部門在制定社會保險的政策以及制度時，要對社會保險的繳費率進行明確規(guī)定。社會保險的繳費率有固定性的特點，所以，在確定下來之后不應隨便的變更以及改動。新型農(nóng)村的社會醫(yī)療、養(yǎng)老保險以及城鎮(zhèn)居民的社會醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險還處于試點的階段，所以在財政補貼和社會統(tǒng)籌等基金的繳費率等方面要依照地區(qū)以及城鎮(zhèn)的實際情況來作出合理以及科學的調(diào)整。隨著地區(qū)以及城鎮(zhèn)的發(fā)展，作為社會保險的部門要出臺一些固定的政策，不能時常的進行改動，在征收統(tǒng)籌基金的時候，最大限度地避免問題的出現(xiàn)，而且要調(diào)一些比較專業(yè)的人員實現(xiàn)嚴格的管理以及監(jiān)控，從而使征收社會保險的統(tǒng)籌基金工作能順利地開展和進行。這在一定程度上，促進了我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展。從固定性這個方面進行比較，稅收的財政性質(zhì)同社會保險的統(tǒng)籌基金繳費基本上是相同的。
2.社會保險統(tǒng)籌基金繳費的強制性
我國法律當中的社會保險法明確規(guī)定，企業(yè)的每一位員工都要有基本的養(yǎng)老保險，而且這筆養(yǎng)老基金的費用要由企業(yè)以及員工來共同承擔；企業(yè)的每一位員工要有基本的醫(yī)療保險，而這筆醫(yī)療保險的費用要由企業(yè)和員工來共同承擔；每一位企業(yè)員工都要參與工傷保險，而工傷保險的費用由企業(yè)來承擔，企業(yè)的員工不需要支付任何工傷保險金的費用；還有每一位企業(yè)的員工都要參加失業(yè)保險，根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定，失業(yè)保險的費用要由企業(yè)和員工按照一定的比例進行繳納；此外，企業(yè)的員工要有生育保險，生育保險的費用由企業(yè)去繳納，企業(yè)的員工不需要支付任何生育保險金的費用。從這些規(guī)定可以知道，社會的保險在繳費等方面有一定的強制性，而從強制的方面進行比較，社會保險稅收的財政性質(zhì)同統(tǒng)籌基金的繳費基本上是相同的。但是在一些地區(qū)和城鎮(zhèn)進行試點的時候，醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險以及地區(qū)的醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險有一定的自愿性，地區(qū)和城鎮(zhèn)的人們根據(jù)自己的意愿來參加并進行繳費，而政府部門可以給人們提供一些財政補貼，從而對人們進行引導。所以，這一部分的社會保險并不具備強制性的特點。
3.社會保險的統(tǒng)籌基金繳費的無償性
社會保險的統(tǒng)籌基金繳費的無償性指的是所享受的待遇和福利同所繳納的費用沒有太直接的關(guān)系。當前，我國的城鎮(zhèn)企業(yè)員工的基本醫(yī)療保險以及基本養(yǎng)老保險都有自己獨立的賬戶，而且在個人賬戶當中，其中的一部分資金屬于儲存型的資金，員工進行個人繳費是無償?shù)?，以下從兩點分析了無償性：一方面，站在保險理論這個角度，社會保險的統(tǒng)籌基金是一種風險分散以及匯集的機制，參加這種社會保險的人可以通過繳納費用來換取一定的保障：但從另外一個方面，站在財政的角度上來看，社會基金的保障可以當作一種公共的產(chǎn)品。政府的部門可以為人們提供一些基本的保障，而政府部門得以順利運行的資金則來源于社會保險統(tǒng)籌基金的稅收以及繳費，社會保險所享受的待遇以及福利同社會保險的統(tǒng)籌基金沒有太直接的關(guān)系。比如，一些企業(yè)為員工繳納一部分的醫(yī)療保險以及養(yǎng)老保險，但是企業(yè)卻沒有享受到任何的待遇以及福利。除了這些以外，員工在進行個人繳費的時候也有一定的無償性，基本的失業(yè)保險以及醫(yī)療保險這兩份保險只有在企業(yè)的員工發(fā)生意外事故的時候才能享受一些待遇以及福利，如果員工沒有出現(xiàn)任何事情，那么員工將不會享受社會保險所帶來的待遇以及福利。從這些可以得出，社會保險的統(tǒng)籌基金繳費具備無償性的特點，所以在一定程度上，社會保險統(tǒng)籌基金的稅收也有一定的無償性，而從無償性的角度上來看，社會保險統(tǒng)籌基金稅收同社會保險統(tǒng)籌基金繳費在無償性的財政性質(zhì)上，基本上是相同的。
二、提高社會保險統(tǒng)籌基金的繳費率的措施
為了能順利地完成和進行社會保險統(tǒng)籌基金的繳費，筆者提出了以下幾點建議。
1.要合理、科學的設(shè)置社會保險統(tǒng)籌基金的繳費率
在當下這個階段，相對來說，我國的社會統(tǒng)籌基金的繳費的比例還比較高。所以，無論是企業(yè)還是員工，都有比較大的負擔，員工和企業(yè)拖欠社會保險統(tǒng)籌基金的狀況時常發(fā)生，而且有一些企業(yè)由于社會保險統(tǒng)籌基金的費用比較高，并沒有為員工設(shè)置五險一金。而為了有效地將上面的問題解決，作為政府部門，要根據(jù)實際情況，適當?shù)恼{(diào)整繳費率，使員工和企業(yè)的繳費比例有所降低，并且能控制在員工和企業(yè)可以接受的范圍之內(nèi)，這樣才能更好地開展和進行社會保險統(tǒng)籌基金的繳費工作，而且也能收到一定的成效。
2.要加大社會保險統(tǒng)籌基金繳費的管理以及監(jiān)督的力度
作為政府部門，要制定出合理和科學的社會保險統(tǒng)籌基金繳費的管理體系以及制度，要說明和強調(diào)繳費要注意的問題以及繳費的相關(guān)內(nèi)容。此外，還要對社會保險統(tǒng)籌基金繳費的流程進行明確的規(guī)定，使相關(guān)人員可以嚴格的根據(jù)流程和規(guī)定來實現(xiàn)全面的管理以及監(jiān)控。盡其所能地減少或者避免問題的發(fā)生，這樣才能順利地完成社會保險統(tǒng)籌基金的繳費過程。
【關(guān)鍵詞】法律淵源 正義 個別衡平 習慣
在博登海默《法理學―法律哲學與法律方法》一書中，其將法律的非正式淵源分為了正義之標準，理性與事物之性質(zhì)，個別橫平，公共政策、道德信念與社會傾向，習慣法五個標準。對于此分類標準，我是十分贊同的。
從正義標準的角度來看，我認為正義一直以來無疑都是我們法律足學者、工作者所應當追求的最高價值，只是現(xiàn)實司法中更多存在的是絕對正義和相對正義的問題。我還是相信，這個世界上是沒有絕對正義的，但相對正義卻可以維持。我們也可以經(jīng)常看到公平與正義發(fā)生沖突的時候，兼顧二者自然是最好的，如果實在不能，那么我還是同意將正義置于首位。
從理性與事物之性質(zhì)的角度來看，理性是人類經(jīng)深思熟慮后所作出的價值判斷，而并非因為一時興起，或一時沖動所給出的意見或成見，縱然理性會在一定程度起到很好的作用，但我覺得單單是理性判斷法律問題，其主觀程度還是太過明顯，不見得可以做出一個公平正義或另人信服的抉擇，因此事物的性質(zhì)也起到了關(guān)鍵作用，至少性質(zhì)是客觀的，衡量起來也更有說服力，因此有著法律政策去接受它，承認它的力量。
從個別衡平的角度看，個案解決在司法過程中也是個相當正常的情況，因為在現(xiàn)代生活中，隨著經(jīng)濟政治生活不斷變化，越來越多的法律問題也漸漸出現(xiàn)，而法律的制定幾乎也是在有過此類法律問題出現(xiàn)后才能出臺相應的條例，不能起到預見性的作用。但法律的制定、修改是需要時間的，也正因為如此，在相應法規(guī)無法運用之前，就要求司法人員既要貫徹法治精神，又不要太拘泥于法律條款，針對特殊個案做出合理的判決。個案衡平原則，有利于維護法律的公平正義，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。
從公共政策、道德信念與社會傾向的角度來看，公共政策當然是與法律密不可分的，公共政策在很多時候作為國家的一種重要規(guī)范性聲明，對社會起的作用是很大的。在法律并未出臺前，它的出現(xiàn)有效的維護著社會的秩序，使社會處于穩(wěn)定狀態(tài)，可以看出它對法律所起到的補充性作用；而在公共政策實施的一段時間后，它也可能上升為法律，因而獲得權(quán)威恒定的效力，由此可見，它在很多情形下也是法律的草圖。道德信念是社會調(diào)整體系中的一種調(diào)整形式，它是人們關(guān)于善與惡、美與丑、正義與非正義、光榮與恥辱、公正與偏私的感覺、觀點、規(guī)范和原則的總和，很多時候表現(xiàn)為人們內(nèi)心的意愿。道德信念理應成為非法律正式淵源，它對人類的拘束力是很大的，有利于人們自覺遵守。
從習慣的角度來看，所謂習慣，就是人們在日常生活、交易中形成的經(jīng)常性做法。習慣法是獨立于國家制定法之外，依據(jù)某種社會權(quán)威和社會組織，具有一定強制性的行為規(guī)范的總和。事實證明，恰恰是那些與通行習慣慣例相一致或者接近的規(guī)定，更能被社會很好地接受。我們應該重視習慣法的作用，并且盡量賦予習慣法權(quán)威的法律效力，從這個意義上說，理想的法治社會應該是習慣法的社會。
法律的非正式淵源在人類社會中是客觀存在的，是不以學者、司法人員的意志為轉(zhuǎn)移的，不獨是判例法國家，即使在完全實行成文法的國家，法律非正式淵源的地位和作用亦是十分突出的。我認為的原因有三個：
社會經(jīng)濟、政治、文化的不斷發(fā)展、變化，社會關(guān)系的紛繁復雜，使任何國家的法律都不
可能對各種問題、條件的處理包羅無遺，總會出現(xiàn)法律規(guī)范沒有明文規(guī)定或相應規(guī)定的情況。此時，法律的非正式淵源便可以起到一個很好的填補法律漏洞的作用。
[關(guān)鍵詞]公共管理 工具 性質(zhì)
考察公共管理工具的性質(zhì)，實際上是要回答公共管理的工具是什么、有何特征等一系列問題。我們可以籠統(tǒng)地說，公共管理的工具就是實現(xiàn)公共管理目標的手段，它在一定程度上影響和決定著公共管理的內(nèi)容特征。但由于到目前為止都沒有形成對公共管理性質(zhì)和目的統(tǒng)一認識，所以關(guān)于公共管理工具性質(zhì)的確切定義，也尚在討論中。事實上，公共管理學領(lǐng)域從不同的角度理解公共管理，從而形成了對公共管理工具性質(zhì)的幾種解釋，下面做逐一簡單介紹。
公共管理的工具是政府公共職能的履行手段
工具和目標密切相關(guān)。作為公共管理者的政府，其核心任務(wù)就是根據(jù)特定時期的政治、經(jīng)濟、社會實際狀況和發(fā)展趨勢確定公共管理的目標內(nèi)容，即政府職能。政府職能確定后，政府還要依據(jù)職能內(nèi)容的特征和政府的能力水平，選取有效的職能履行手段，這些具體的職能履行手段就是實現(xiàn)公共管理目標的公共管理工具。
傳統(tǒng)的公共行政學按照公共職能履行手段的特征的不同，將其分成行政的、法律的、經(jīng)濟的和思想的四大類。政府可以根據(jù)實際情況選擇不同的職能履行手段，也可以對其進行綜合運用。一般說來，公共職能內(nèi)容和職能重心不同，政府所運用的職能履行手段會隨之發(fā)生變化，比如改革開放前我國政府把職能重心確定為階級斗爭，并由此產(chǎn)生了大量帶有明顯強制色彩的政治手段，而隨著改革開放后政府職能重心的變化，強制性的政治手段減少，代之以更多誘導性的經(jīng)濟手段和規(guī)范性的法律手段。
另外，職能履行手段的選取還會因為政治經(jīng)濟社會特征的變化而變化，例如我國政府在計劃經(jīng)濟時期通過許多具體而微的計劃來管理經(jīng)濟，改革開放后則根據(jù)商品經(jīng)濟的特征利用宏觀政策調(diào)控手段來實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。在上個世紀七八十年代興起的新公共管理運動中，各國政府改革的一個鮮明特征就是政府職能履行手段的汰舊與創(chuàng)新，職能履行手段的分散化、市場化、社會化傾向增強。美國著名公共管理專家戴維?奧斯本和特德?蓋布勒在他們合著的《改革政府》一書中把政府職能履行手段比作裝在政府箭袋里、可以根據(jù)情況單獨發(fā)出或配合使用的箭，并根據(jù)其使用狀況分成三類：傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類、先鋒派類。在這三大類下共包含了36種具體的公共管理工具。
公共管理的工具是公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供途徑、方式和手段
在當前的公共管理領(lǐng)域，一種占普遍多數(shù)的意見認為，現(xiàn)代政府作為一種彌補市場不足的機制，其核心任務(wù)和主要職能是向公眾卓有成效地提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過這些提供活動間接起到維護政治統(tǒng)治和社會秩序的作用。
從這個意義上講，現(xiàn)代公共管理實質(zhì)上是以政府為首的公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動與過程。政府怎樣在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時做到卓有成效?因為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供效果不僅受公共產(chǎn)品和服務(wù)本身特征、政府能力等因素的強烈影響，而且更與具體的提供途徑、方式和手段密切相關(guān)。公共部門有必要針對具體情況選擇最佳的提供途徑、方式和手段，即具體的公共管理工具。在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供機制中，有兩種角色或功能的區(qū)分：安排公共產(chǎn)品和服務(wù)與生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排指決定所要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的種類、數(shù)量、質(zhì)量、效果或?qū)Υ顺袚熑危还伯a(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)指生產(chǎn)出各種具體的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
長期以來，人們把官僚制視為公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一提供機制，公共官僚部門既是公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排者又是生產(chǎn)者。為此，政府創(chuàng)設(shè)了大量的公共管理部門和公共企業(yè)，造成了政府機構(gòu)臃腫、等弊端；由于受官僚制度本身的局限，政府在安排與生產(chǎn)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面途徑單一、方式和手段有限。直到20世紀七八十年代以效果為中心的新公共管理運動興起，政府逐漸意識到公共產(chǎn)品和服務(wù)的安排者與生產(chǎn)者兩相分離的可能性，逐漸打破官僚制這種單一提供機制，從市場機制和社會自治機制中汲取支持性資源，并通過安排渠道與生產(chǎn)渠道的多重搭配，創(chuàng)造出大量豐富的、更具靈活性的新公共管理工具。
在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供途徑方面，政府仍是主要的安排者，生產(chǎn)者類型呈現(xiàn)多樣化特征，概括起來大致有以下幾種途徑：公共部門安排――公共部門生產(chǎn)(如法律規(guī)范)；公共部門安排――公共企業(yè)生產(chǎn)(如戰(zhàn)略性物資的儲備)；公共部門安排――私人企業(yè)生產(chǎn)(如政府辦公物資)；公共部門安排――第三部門生產(chǎn)(如公共住房)；在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式和手段方面，政府可以充分利用官僚制之外的資源，如市場機制中的競爭機制和公民社會中的自我管理與服務(wù)機制等。公共管理工具是公共政策的實施工具
公共政策理論認為，政府公共管理的全部內(nèi)容和實質(zhì)就是公共政策的制定與執(zhí)行。政府在制定出公共政策之后，總要依賴于一定的方式和手段將其部署和貫徹下去，這些政策實施的手段――公共政策領(lǐng)域稱之為政策工具――就是公共管理工具。
事實上，我們對公共管理工具的了解和認識，更多地建立在公共政策領(lǐng)域?qū)φ吖ぞ叩脑敿毭枋龊陀懻撋稀W界術(shù)對政策工具的研究由來已久而且越來越加以關(guān)注，這不僅因為政策工具在政策目標與政策效果之間架構(gòu)起橋梁，而且由于現(xiàn)代政策執(zhí)行難度和復雜性程度大大提高，導致對政策執(zhí)行相關(guān)知識的需求增大，使得政策工具研究的實際貢獻不容小覷。對于什么是政策工具，研究者們從不同的角度給出不同的定義，歐文?E?休斯在《公共管理導論》一書中將政策工具定義為：“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機制”。
我國學者張成福的定義則是：“政府將其實質(zhì)目標為具體行政的路徑和機制?！背Ｒ姷囊环N是從政策目標出發(fā)，將政策工具與達成目標的手段聯(lián)系起來加以理解，將其定義為：人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達成一定的政策目標采用的具體手段和方式。人們還試圖依據(jù)政策工具的特征對其進行分類，但由于分類標準各異，學者們沒有形成統(tǒng)一意見。
美國政治學家羅威、達爾和林德布洛姆等人傾向于把政策工具歸入一個寬泛的框架中，如將其分為規(guī)制性工具和非規(guī)制性工具兩大類；麥克唐納和艾莫爾根據(jù)所要獲得的目標將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具四類；加拿大學者豪利特和拉米什根據(jù)政府工具強制性程度將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三大類，每大類中包含若干工具手段，這樣形成了一個國家干預程度由低到高的政府工具圖譜。筆者認為這種分類框架更加合理，更具解釋力。