時(shí)間：2023-03-15 14:53:51
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關(guān)鍵詞：寧夏；城鄉(xiāng)二元；社會(huì)保障；法律；現(xiàn)狀；問(wèn)題；分析
中圖分類號(hào)：D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2012）22-0107-03
前言
長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了包括寧夏在內(nèi)全國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障法律體系。所謂城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障法律制度結(jié)構(gòu)，是指人為地把全體公民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，形成農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民兩種完全不同的社會(huì)保障法律制度體系。這種城鄉(xiāng)隔離制度，形成了農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個(gè)各自封閉循環(huán)的體系和農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民兩種不同的公民身份。城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期以來(lái)形成的，具有深刻的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景。寧夏的社會(huì)保障制度改革起步于1986年，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，特別是黨的十四屆三中全會(huì)以來(lái)，寧夏城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度改革步伐加快，各類保險(xiǎn)制度的建立和實(shí)施，對(duì)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和促進(jìn)其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)，保障職工權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等都具有十分重要的作用。目前，寧夏農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)仍然滯后于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平不高。寧夏城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫安置已經(jīng)建立了相對(duì)完善的體制和制度。可是在農(nóng)村，上述基本社會(huì)保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉(xiāng)社會(huì)保障工作還存在相當(dāng)大的差距。
一、寧夏城鎮(zhèn)社會(huì)保障法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀
（一）寧夏城鎮(zhèn)相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀
1.寧夏城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀
1986年10月，寧夏社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局成立，隸屬于自治區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障廳領(lǐng)導(dǎo)。1987年，寧夏建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年7月寧夏養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革邁上了一個(gè)新臺(tái)階，實(shí)現(xiàn)了由市縣級(jí)統(tǒng)籌到自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌，明確了養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的原則，走在了全國(guó)前列。1998年12月至2010年5月自治區(qū)人民政府、社會(huì)保障部門(mén)先后頒布了《寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)個(gè)體工商戶及其從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》、《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》(寧政發(fā)(2006)81號(hào))、《關(guān)于解決城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)歷史遺留問(wèn)題意見(jiàn)》、《關(guān)于老齡低保人員貸款繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列法規(guī)。解決了私營(yíng)、個(gè)體工商戶及其他個(gè)體從業(yè)人員、五七工、農(nóng)場(chǎng)工、家屬工等“1995年前離崗人員”、“靈活就業(yè)人員”、“應(yīng)保未保人員”年老時(shí)的基本生活問(wèn)題，基本實(shí)現(xiàn)了自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌下的“四個(gè)統(tǒng)一”，即企業(yè)職工繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基數(shù)和比例統(tǒng)一、養(yǎng)老金的支付項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)以及計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整制度統(tǒng)一、基金的管理統(tǒng)一、調(diào)劑使用統(tǒng)一，形成了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度。相對(duì)完善的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度，使得寧夏城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)由“十五”期間的67.55萬(wàn)人，上升到了“十一五”期間的107.7萬(wàn)人。從2005年開(kāi)始，寧夏連續(xù)6年提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平，企業(yè)離退休人員社會(huì)化管理達(dá)到100%。
2.寧夏城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀
1999年8月25日，為了認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔1998〕44號(hào))，積極穩(wěn)妥地做好寧夏城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革工作，結(jié)合寧夏全區(qū)實(shí)際，自治區(qū)人民政府制定了《寧夏回族自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革實(shí)施意見(jiàn)》。從2003年3月至2009年2月，自治區(qū)人民政府、寧夏勞動(dòng)和社會(huì)保障廳先后頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)從業(yè)人員個(gè)人繳費(fèi)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》、《自治區(qū)人民政府關(guān)于將大學(xué)生納入城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍的實(shí)施意見(jiàn)》等一系列法規(guī)、規(guī)章，解決了城鎮(zhèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織業(yè)主及其他個(gè)體從業(yè)人員、自由職業(yè)者、失業(yè)人員、大學(xué)生的醫(yī)療保障問(wèn)題。2010年4月27日，為推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面工作，保障城鎮(zhèn)職工和退休人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益，切實(shí)解決醫(yī)療保險(xiǎn)歷史遺留問(wèn)題，自治區(qū)人力資源社會(huì)保障廳、財(cái)政廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》。
寧夏基本醫(yī)療保障制度的不斷完善，促使城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)的不斷上升，城鎮(zhèn)居民個(gè)人繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)金快速增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)低收入群體參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的積極性不斷增高。2007年底，全區(qū)有78.3萬(wàn)人參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，比2003年增加30.25萬(wàn)人，增長(zhǎng)63.0％，其中在職職工56.91萬(wàn)人，比2003年增加21.53萬(wàn)人，增長(zhǎng)60.9％，退休人員21.39萬(wàn)人，比2003年增加8.72萬(wàn)人，增長(zhǎng)68.8％[1]。截至2010年，寧夏全區(qū)城鎮(zhèn)職工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)上升至177.95萬(wàn)人，全區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率為86.3%；城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率為91.9%。
1 我國(guó)社會(huì)保障法制化的意義
1.1 建立和確認(rèn)社會(huì)保障制度方面
社會(huì)保障制度本身就是法律制度。目前我國(guó)的社會(huì)保障制度正在進(jìn)行改革，社會(huì)保障關(guān)系處于變動(dòng)和發(fā)展中，不適合在此時(shí)進(jìn)行社會(huì)保障法制化建設(shè)，應(yīng)待社會(huì)保障改革定型后，再作立法打算。作者認(rèn)為，在真正的法制環(huán)境或國(guó)家里，只有制定一部或多部文明、進(jìn)步、與生產(chǎn)力水平相一致的社會(huì)保障法，才可以真正規(guī)范、引導(dǎo)、制約和保障社會(huì)保障改革，促進(jìn)社會(huì)保障的健全完善和成熟。
1.2 保障和實(shí)現(xiàn)人的生存權(quán)方面
生存權(quán)是人的生命安全和生活保障的權(quán)利。是最基本的人權(quán)，是享受其他人權(quán)的前提。生存權(quán)作為一項(xiàng)重要的人權(quán)，其實(shí)現(xiàn)必須以社會(huì)保障法制制度的建立和完善為前提。"社會(huì)保障"的概念，實(shí)質(zhì)上是人的生存權(quán)利的重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)國(guó)際性權(quán)利。
1.3 維護(hù)和穩(wěn)定社會(huì)秩序方面
社會(huì)保障法律制度，從其產(chǎn)生發(fā)展到今天，一直在維護(hù)社會(huì)的相對(duì)和諧，維護(hù)社會(huì)的組織化和有序運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)揮著重要作用。社會(huì)保障法律制度具有預(yù)防性，它不是在人們因生活貧困和貧富之間的兩極分化而引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂時(shí)才發(fā)揮作用，而是預(yù)先防止人們生活的解體及的情緒，從而使社會(huì)免遭混亂的威脅。以外，社會(huì)保障法律制度還通過(guò)調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下分配的缺陷成為維護(hù)社會(huì)公平不可或缺的調(diào)節(jié)器。社會(huì)公平是人類社會(huì)發(fā)展中客觀產(chǎn)生的一種需要。。
2 我國(guó)社會(huì)保障法制化應(yīng)遵循的原則
2.1 人權(quán)保障的原則
社會(huì)保障法是人權(quán)保障的重要組成部分。所謂人權(quán)，就是在一定社會(huì)歷史條件下，人所享有的基本權(quán)利的總稱。社會(huì)保障所體現(xiàn)的人權(quán)，應(yīng)該是有直接經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的生存權(quán)。生存權(quán)保障是社會(huì)保障法成立的根本依據(jù)。對(duì)國(guó)家和社會(huì)來(lái)說(shuō)，保障公民的生存權(quán)是一種義務(wù)。社會(huì)保障體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)需要物質(zhì)幫助的人們所賦予的物質(zhì)幫助，也體現(xiàn)了社會(huì)成員之間的互濟(jì)性救助，社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從根本上涉及的是人們的經(jīng)濟(jì)利益。人權(quán)保障原則具體體現(xiàn)在法律保障的普遍性和全面性上。法制保障的普遍性，是指每個(gè)公民的生存權(quán)都應(yīng)該得到社會(huì)保障。雖然我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直是以"干部、工人、農(nóng)民"的身份差別為標(biāo)準(zhǔn)有區(qū)別地實(shí)施社會(huì)保障的，但是我國(guó)憲法規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)利是沒(méi)有身份差別的。從法制建設(shè)的統(tǒng)一性出發(fā)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在推行社會(huì)保障法制化過(guò)程中，有計(jì)劃、分階段地在全體公民中逐步實(shí)現(xiàn)普遍、平等的社會(huì)保障；法制保障的全面性，是指社會(huì)保障的內(nèi)容應(yīng)該覆蓋生存權(quán)利可能受到威脅的各個(gè)方面。對(duì)于可能威脅到公民基本生存需要的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種社會(huì)保障立法，從各個(gè)側(cè)面建立起幫助公民抵御風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)保障體系。
2.2 社會(huì)保障水準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則
社會(huì)保障實(shí)質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)制度，必須以國(guó)民收入為物質(zhì)基礎(chǔ)，必須與社會(huì)各方面的經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)。所以，社會(huì)保障的水準(zhǔn)，必須以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)和條件?，F(xiàn)在社會(huì)保障體系建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，保障水平過(guò)高，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重，財(cái)政承受不了，必然影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。但保障水平過(guò)低，又不能滿足保障對(duì)象的基本生活和人民群眾的基本需要。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)保障的法制化建設(shè)，也應(yīng)該在深刻把握我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的實(shí)際狀況的前提下，在科學(xué)預(yù)測(cè)未來(lái)社會(huì)保障發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，有根據(jù)有目的有計(jì)劃分階段地規(guī)劃社會(huì)保障法制化進(jìn)程，使我國(guó)社會(huì)保障法律與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一致，同時(shí)還需要將我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡性與法制工作的前瞻性銜接起來(lái)，以確保社會(huì)保障法制化的穩(wěn)定性和生命力。
2.3 公平與效率兼顧、競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)定并重的原則
公平與效率的關(guān)系問(wèn)題始終處于社會(huì)保障立法的核心地位，這是因?yàn)樯鐣?huì)保障制度具有濃厚的公平色彩，是作為公平的基本權(quán)利和義務(wù)由法律加以保證和強(qiáng)制實(shí)施的。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，其鼓勵(lì)的是效益、競(jìng)爭(zhēng)、利潤(rùn)，追求的是優(yōu)勝劣汰，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)必然因追求經(jīng)濟(jì)效率而采取降低人工成本，減員增效等辦法。而在競(jìng)爭(zhēng)中失敗的各種弱者群體只有依賴社會(huì)保障體系才能保證他們的基本生活。特別是在勞動(dòng)市場(chǎng)受到重大沖擊的時(shí)候，競(jìng)爭(zhēng)和穩(wěn)定必須同時(shí)并重，才能保證社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，我國(guó)社會(huì)性質(zhì)的兩種經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)穩(wěn)定的要求，決定了在進(jìn)行社會(huì)保障立法時(shí)必須堅(jiān)持社會(huì)公平和效率兼顧，競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)定并重的原則。否則，社會(huì)弱勢(shì)群體會(huì)因生活壓力把群體上訪、請(qǐng)?jiān)?、靜坐、游行示威、堵塞交通等過(guò)激行為作為主要手段向政府施加壓力。目前，我國(guó)處于目前這種特殊的歷史條件下，不僅不能追求絕對(duì)的效率優(yōu)先，還必須采取特殊政策和一定的財(cái)力解決經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換引起的社會(huì)矛盾，這就更加要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)保障法制化要適當(dāng)?shù)奶幚硇逝c公平、競(jìng)爭(zhēng)與穩(wěn)定的關(guān)系。
2.4 根據(jù)我國(guó)國(guó)情與國(guó)外經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則
在今天的國(guó)際社會(huì)里，各國(guó)均在改革著傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度，尋求適合自己國(guó)家的社會(huì)保障制度和法律機(jī)制，全球社會(huì)保障法律制度已呈多元化發(fā)展格局。這種格局，表明了當(dāng)代世界根本不可能存在通用于各國(guó)的社會(huì)保障法的統(tǒng)一模式。但是，就任何國(guó)家社會(huì)保障制度的存在和影響而言，又具有國(guó)際性。它同時(shí)也屬于國(guó)際人權(quán)保護(hù)的重要內(nèi)容。因此，現(xiàn)代社會(huì)保障制度建設(shè)和改革越來(lái)越引起國(guó)際社會(huì)的高度重視，成為一種國(guó)際現(xiàn)象?；诖耍髡哒J(rèn)為，我國(guó)的社會(huì)保障法制化應(yīng)在本位重建的基礎(chǔ)上使用混合引進(jìn)論。這就要求我國(guó)政府在社會(huì)保障的法制化建設(shè)中，在選擇中國(guó)社會(huì)保障法的發(fā)展道路時(shí)，一方面學(xué)習(xí)國(guó)外在社會(huì)保障法制建設(shè)方面的成功經(jīng)驗(yàn)，注意應(yīng)用國(guó)際條約等相關(guān)法律淵源，加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)保障法律制度的接軌與合作，借鑒或移植國(guó)外一些行之有效的立法技術(shù)和成功的具體制度，另一方面需要根植于中國(guó)國(guó)情，克服法律移植與法律本土化之間的矛盾，走適合于法制建設(shè)本土化的發(fā)展道路，探索符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障法制制度，力爭(zhēng)改革開(kāi)放的中國(guó)為人類的社會(huì)保障法制建設(shè)做出的自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
2.5 法制集約化原則
在社會(huì)保障制度建設(shè)初期，一般都是以分散立法的形式出現(xiàn)，但過(guò)分分散的法制建設(shè)局面不僅不利于社會(huì)保障的正常運(yùn)行，也給社會(huì)保障項(xiàng)目的具體實(shí)施帶來(lái)諸多不便。社會(huì)保障法律制度作為一個(gè)獨(dú)立法律部門(mén)，在尊重我國(guó)現(xiàn)有的立法格局與立法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，由分散立法向適當(dāng)集約立法，再進(jìn)一步向集約立法發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。盡管高度綜合的社會(huì)保障法或法典并不適合所有國(guó)家，而且一部社會(huì)保障法律或法典也不可能規(guī)范所有的社會(huì)保障事務(wù)，但至少每部社會(huì)保障法律或法令能夠規(guī)范一個(gè)性質(zhì)相同或相近的社會(huì)保障系統(tǒng)，如分別制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)福利法》等社會(huì)保障法律，既符合集約立法的原則，也同樣能夠收到集中、靈活的效果。
3 結(jié)論
論文摘要：國(guó)家社會(huì)保障就是指國(guó)家為了穩(wěn)定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在國(guó)民面臨疾病、年老、傷殘、遭遇災(zāi)害、失業(yè)等困難時(shí)，給予他們物質(zhì)、金錢(qián)幫助，從而使得國(guó)民的基本物質(zhì)生活需要有了可靠的保障。農(nóng)村社會(huì)保障法就是指在農(nóng)村人民困難時(shí)給予他們以上的物質(zhì)幫助，調(diào)整農(nóng)民的各種權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障他們的基本生活需求。本文通過(guò)對(duì)國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障法律制度進(jìn)行分析研究，探討了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度所存在的問(wèn)題，從而提出了我國(guó)社會(huì)保障法律制度的發(fā)展方向。
我們國(guó)家的憲法已確定了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障目前的法律地位，現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村人口是總?cè)丝?0%以上，可是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)都是處于社會(huì)保障體系的末端，很多社會(huì)保障內(nèi)容都沒(méi)有將農(nóng)民涉及在內(nèi)。而國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展相對(duì)成熟，我們應(yīng)該認(rèn)真分析、借鑒國(guó)外社會(huì)保障制度，從而建立適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)保障體系。
1國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障法律制度
1.1 德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度
1957年，德國(guó)頒布了《農(nóng)民老年救濟(jì)法》，標(biāo)志德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律體系的開(kāi)始，隨后一系列的農(nóng)民社會(huì)保障制度接踵而出，德國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障法律體系發(fā)展得相當(dāng)成熟。德國(guó)農(nóng)村社保的具體內(nèi)容是:(1)農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)象。農(nóng)村社會(huì)保障的法定投保人僅限于農(nóng)場(chǎng)主和他們的配偶以及一起勞作的家屬，而那些農(nóng)業(yè)企業(yè)里面的雇員則不在保障的范疇，他們應(yīng)享有普通工人的相關(guān)保障。(2)農(nóng)村社會(huì)保障的資金來(lái)源。在德國(guó)，農(nóng)村社保體系一般采取現(xiàn)收現(xiàn)付制度，資金來(lái)自政府補(bǔ)貼或者農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)。但德國(guó)社會(huì)保障法另有規(guī)定，在農(nóng)民繳納的保險(xiǎn)費(fèi)不足時(shí)國(guó)家予以補(bǔ)足。(3)農(nóng)村社會(huì)保障下農(nóng)民所享有的條件。農(nóng)民享受社保必須達(dá)到三個(gè)要求:首先，社保金的繳納要求農(nóng)場(chǎng)主上繳農(nóng)業(yè)企業(yè);其次，對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中，參保人的投保年限應(yīng)在15年以上;最后，關(guān)于享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，其年齡必須在65周歲以上，并且退休。(4)農(nóng)村社會(huì)保障的管理機(jī)構(gòu)。德國(guó)政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村社保進(jìn)行統(tǒng)一立法和監(jiān)管。農(nóng)村社保辦負(fù)責(zé)具體事宜的執(zhí)行。德國(guó)現(xiàn)有幾十家農(nóng)村社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，它們已經(jīng)建立了農(nóng)村社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)總聯(lián)合會(huì)。聯(lián)合會(huì)對(duì)農(nóng)村社保事宜進(jìn)行全方位的監(jiān)督和管理，同時(shí)也受到政府的監(jiān)督和管理。
1.2 日本農(nóng)村社會(huì)保障法律制度
1938年，日本制定了包括農(nóng)民農(nóng)村在內(nèi)的《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》，其后，日本針對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立，先后制定了《國(guó)民養(yǎng)老金法》、《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》等制度。日本農(nóng)村社會(huì)保障制度最普遍、最重要的也就是這個(gè)《國(guó)民養(yǎng)老金法》，下面介紹它的內(nèi)容。(1)日本農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)象。《國(guó)民養(yǎng)老金法》規(guī)定了日本國(guó)民在大于20歲小于60歲的農(nóng)民必須接受養(yǎng)老保險(xiǎn)。(2)日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的金額規(guī)定。日本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保者必須繳納1.34萬(wàn)日元/月，保金繳納困難者可以提交申請(qǐng)免繳，但退休后的養(yǎng)老保險(xiǎn)金僅僅只有他人的1/3。①
其后，日本以養(yǎng)老保險(xiǎn)為支柱的農(nóng)村社會(huì)保障體系初步建立并開(kāi)始得到迅速普及。到了1971年日本出臺(tái)了《農(nóng)民養(yǎng)老基金法》，對(duì)以前的《國(guó)民養(yǎng)老金法》進(jìn)行了修訂，本法規(guī)定，凡在20歲以上，年農(nóng)業(yè)收入沒(méi)達(dá)到900萬(wàn)日元的必須參與養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)在投保人65歲后，投保人不但可以得到“農(nóng)民老齡養(yǎng)老金”，而且可以獲得“特別附加養(yǎng)老金”，這是政府的特別補(bǔ)助。
1.3 國(guó)際組織對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定
(1)聯(lián)合國(guó)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定。聯(lián)合國(guó)對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)規(guī)定可以追溯于《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》。相關(guān)規(guī)定有，“人作為社會(huì)一員，有權(quán)享受社會(huì)保障并有權(quán)享受個(gè)人尊嚴(yán)及人格自由發(fā)展所必須的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等各種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)”(《世界人權(quán)宣言》第二十二條)?！叭巳擞袡?quán)享受其本人及其家庭健康所需的生活，舉凡衣、食、住、醫(yī)藥及必需的社會(huì)服務(wù)均應(yīng)包括在內(nèi)”(《世界人權(quán)宣言》第二十五條)?！氨竟s締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)”(《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第九條)。“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”(《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第十二條)。②以上所有條款都強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障權(quán)，要求世界上所有人都享受，包括農(nóng)民。
(2)國(guó)際勞工組織對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的規(guī)定。國(guó)際勞工組織對(duì)于農(nóng)村社保的規(guī)定可以追溯到《農(nóng)業(yè)工人傷害賠償公約》(1921年)、《農(nóng)業(yè)工人疾病保險(xiǎn)公約》(1927年)、《農(nóng)業(yè)工人殘疾保險(xiǎn)公約》(1933年)、《農(nóng)業(yè)工人死亡保險(xiǎn)公約》(1933年)、《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》(1952年)等。它們規(guī)定了各國(guó)在進(jìn)行社會(huì)各種保障活動(dòng)時(shí)都應(yīng)該包括農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的所有勞動(dòng)者。其中，《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》提出了世界各國(guó)的社會(huì)保障應(yīng)遵守的最低要求，積極推動(dòng)了社會(huì)保障在世界范圍內(nèi)的普及。③
2 國(guó)外農(nóng)村社保視角下我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展
很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村和城市都實(shí)行區(qū)別對(duì)待，在社會(huì)保障方面也一樣，出現(xiàn)了“城鄉(xiāng)二元制”的(下轉(zhuǎn)第177頁(yè))(上接第123頁(yè))情況，從而使得農(nóng)村社保出現(xiàn)了許多問(wèn)題，比如:立法相對(duì)滯后，法律不健全;社會(huì)保障法所適用的范圍非常窄;缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制等等。借鑒國(guó)外農(nóng)村社保的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)農(nóng)村社保制度應(yīng)該有著新的發(fā)展。
2.1 農(nóng)村社保程度應(yīng)該跟我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)
分析以上國(guó)外的農(nóng)村社保經(jīng)驗(yàn)，我們就可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社保的發(fā)展應(yīng)該跟本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r緊密相關(guān)。國(guó)家的社會(huì)保障實(shí)力直接來(lái)源于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，它跟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有著一定依存關(guān)系，國(guó)家的社會(huì)保障開(kāi)支受到經(jīng)濟(jì)條件的制約，它必須控制在本國(guó)經(jīng)濟(jì)可接受的范圍之內(nèi)。支出過(guò)大勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家社?；鸬姆e累，從而會(huì)削弱社會(huì)投資積極性，最終將拖累本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。但是，如果社保過(guò)低將不能滿足人民的基本生活需求，會(huì)影響人民的生活水平。因此，我國(guó)農(nóng)村社保制度必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、相適應(yīng)。
2.2 農(nóng)村社保體系應(yīng)該發(fā)揮政府的職能作用
德國(guó)和日本在農(nóng)村社保上都設(shè)制了統(tǒng)一的社保機(jī)構(gòu)，其中德國(guó)還設(shè)置了農(nóng)村社保監(jiān)管聯(lián)合會(huì)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)不但可以對(duì)農(nóng)村社保進(jìn)行監(jiān)管，而且還能統(tǒng)籌安排社保資金，有效地解決了不公平現(xiàn)象。國(guó)外這些經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)村社保都是非盈利的，社會(huì)保障應(yīng)該是一種公共物品，國(guó)家政府除了想法設(shè)法為農(nóng)民增收之外，還要提供相應(yīng)的資金保障，同時(shí)還要對(duì)農(nóng)村社保進(jìn)行有效的監(jiān)管。所以，我國(guó)應(yīng)該積極全面的加快農(nóng)村社保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大政府在農(nóng)村社保中的職能作用，從而確保農(nóng)村社保制度的全面實(shí)施。
2.3 農(nóng)村杜保機(jī)制應(yīng)該有所側(cè)重
德國(guó)和日本的農(nóng)村社會(huì)保障制度告訴我們，一個(gè)完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度都是有所側(cè)重的，德國(guó)和日本都著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)。所以，設(shè)立農(nóng)村社保，應(yīng)該采取一定社保項(xiàng)目順序，循序而進(jìn)但這些都必須依據(jù)本國(guó)的國(guó)情。在我國(guó)，農(nóng)民面臨的最大問(wèn)題是生活水平低下、看病難、老齡化嚴(yán)重等。所以，我國(guó)農(nóng)村社保制度應(yīng)該著重優(yōu)先建立這些方面的保障機(jī)制，必須建立一個(gè)以農(nóng)民基本生活保障為基礎(chǔ)、以農(nóng)民醫(yī)療保障為重點(diǎn)、以農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)為中心、其他社會(huì)保障項(xiàng)目為輔助的社會(huì)保障制度體系。從而保證我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度以人為本，以民為中心。
3 結(jié)束語(yǔ)
我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度還處于試行階段，并不成熟，而國(guó)外的農(nóng)村社會(huì)保障制度已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)數(shù)十年甚至上百年的歷史，相對(duì)成熟，因此我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和完善必須借鑒國(guó)外先進(jìn)的農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，但同時(shí)也必須結(jié)合本國(guó)的國(guó)情，適合本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，符合本國(guó)農(nóng)民的真實(shí)意愿。
注釋：
①應(yīng)永勝.從德國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)談我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障法律制度的完善[J].福建商業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2009(3).
②楊團(tuán)，孫炳耀.資產(chǎn)社會(huì)政策與中國(guó)社會(huì)保障體系重構(gòu)[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2005(2).
③林嘉.社會(huì)保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.
參考文獻(xiàn)
[1]劉翠霄.天大的事——中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度研究[M]，北京:法律出版社，2006.
[關(guān)鍵詞]和諧社會(huì)；社會(huì)保障法；社會(huì)德定；社會(huì)進(jìn)步
中圖分類號(hào)：C91
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1006-0278（2013）04-014-02
和諧社會(huì)，概括的講就是‘民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛(ài)、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會(huì)。其中“民主法治、公平正義”是和諧社會(huì)總要求中的首要之義。只有建立在此基礎(chǔ)之上的社會(huì)才可能是和諧有序的，這是和諧社會(huì)建立的前提條件。建立這一基礎(chǔ)，一個(gè)很重要的方面，就是要確立一個(gè)維護(hù)和保障社會(huì)成員在社會(huì)利益分配方面的公平正義的規(guī)則制度。事實(shí)證明，只有隨著社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)，公民的個(gè)人利益隨之相應(yīng)增長(zhǎng)并得到有效保護(hù)的社會(huì)，社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展的動(dòng)力才不會(huì)萎縮，社會(huì)財(cái)富的增長(zhǎng)機(jī)制才不會(huì)最終受到損害。因此十七大報(bào)告旗幟鮮明地提出，要著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。社會(huì)保障法作為一部保障公民共享社會(huì)利益，維護(hù)公正分配機(jī)制的專項(xiàng)法律制度，它的建設(shè)和完善與否將直接關(guān)系到和諧社會(huì)的建設(shè)的成敗。
社會(huì)保障法在西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家起步較早，早在19世紀(jì)中期，就形成了社會(huì)保障法的雛形，這為西方國(guó)家在緩和工業(yè)化起飛階段所伴生的各種社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，迎接工業(yè)化黃金時(shí)代的到來(lái)，提供了極為優(yōu)越的政治和社會(huì)環(huán)境。它的突出功效主要體現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和激發(fā)社會(huì)活力方面。
一、它維護(hù)正常的社會(huì)秩序，保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定
社會(huì)保障法首要原則是保障公民的基本需要，逐步提高保障水平的原則。這就決定了社會(huì)保障法對(duì)公民的保障首先源于對(duì)公民基本生活的保障和維護(hù)。據(jù)美國(guó)心理學(xué)家馬斯洛腳需要層次理論，人的需要按照發(fā)生的順序由低到高分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求五個(gè)層次。其中生理需求、安全需求是人最基本的需求，處于需求金字塔的最底層部分，是人所有需求的前提，古語(yǔ)說(shuō)：“創(chuàng)實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。如果這一層次的需求無(wú)法得到相應(yīng)的保障，那么人們就會(huì)為此采取各種手段，甚至不惜采取各種非理智
非常態(tài)的方式，社會(huì)的動(dòng)蕩與不穩(wěn)定也就再所難免。也正是基于這一功能的需要，社會(huì)保障法才應(yīng)運(yùn)而生的，象英國(guó)的《新濟(jì)貧法》德國(guó)的《帝國(guó)保險(xiǎn)條例》等等，它們的誕生都是在工業(yè)化早，由于圈地運(yùn)動(dòng)泛濫和以蒸汽機(jī)為代表的大機(jī)器的廣泛運(yùn)用，造成大量的流離失所、毫無(wú)任何生活來(lái)源和保障的人群，貧富差距巨大，社會(huì)矛盾尖銳的大的社會(huì)背景之下，為緩和矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而出臺(tái)了一系列保障基本生活需要的法律制度，結(jié)果效果非常明顯，不僅誰(shuí)護(hù)了社會(huì)的整體穩(wěn)定，而且激發(fā)了工人的工作熱情和回報(bào)社會(huì)的責(zé)任感，之后，其他資本主義國(guó)家也紛紛效仿建立本國(guó)的社會(huì)保障法律，事實(shí)證明，社會(huì)保障法在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的底線方面的功效是其他法律所難以比及的，西方國(guó)家的社會(huì)保障法的建立和完善是伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的腳步，成為工業(yè)化的順利進(jìn)行保駕護(hù)航的基礎(chǔ)法律之一。
二、它在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步方面有著突出作用
（一）它保障公民基本生活，解除了人們的后顧之憂
根據(jù)前面講到的馬斯洛“需要層次理論”，人在滿足最基本需要之后，就會(huì)有更高層次的要求，比如，社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需求，而這些是需求是要在社會(huì)工作中實(shí)現(xiàn)。我們常說(shuō)：“安居樂(lè)業(yè)”，當(dāng)人不再為生存煩惱時(shí)，便開(kāi)始考慮自身的發(fā)展和其他方面的需求，因此，對(duì)公民的基本生活的保障，能夠激發(fā)起工作的活力和積極性，從而促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。
（二）它保障公民基本權(quán)利，增強(qiáng)人們的社會(huì)認(rèn)同感
社會(huì)保障法是保障社會(huì)整體利益公正分配的一項(xiàng)制度，它通過(guò)多種方式盡可能的保障每位社會(huì)成員共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，這實(shí)際上就是在最根本的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利層面維護(hù)了社會(huì)的公平正義。一種社會(huì)制度民的權(quán)利得到充分認(rèn)可和保障，就必然會(huì)增強(qiáng)人們對(duì)該社會(huì)的認(rèn)同感，從而樂(lè)于在這樣的社會(huì)和制度下生活并為之做出貢獻(xiàn)，這就必然會(huì)推動(dòng)這個(gè)國(guó)家和社會(huì)的繁榮與昌盛。
（三）社會(huì)保障法提供的多種福利制度，也為公民的發(fā)展創(chuàng)造良好條件
為每位社會(huì)成員提供能夠更好開(kāi)發(fā)自身潛質(zhì)，更好的發(fā)揮他們的聰明才智的機(jī)制，這就為社會(huì)的進(jìn)步提供了源源不斷的人才資源和廣闊的發(fā)展空間。
從世界上第一部具有社會(huì)保障性質(zhì)的法律慚濟(jì)貧澎誕生到現(xiàn)在，西方國(guó)家的保障制度已經(jīng)走過(guò)了二百多年的歷史。完善的法律制度和完備的社會(huì)保障體系，為社會(huì)成員提供了穩(wěn)定的生活環(huán)境和廣闊的發(fā)展空間，生活在其中，社會(huì)成員自我價(jià)值和自身潛能得到社會(huì)的充分認(rèn)可和發(fā)掘，這就必然極大的激發(fā)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和科技的進(jìn)步與創(chuàng)新，從而帶來(lái)了社會(huì)不斷向前發(fā)展源源動(dòng)力。西方國(guó)家資本主義制度在歷經(jīng)了二三百年的歷史，仍能規(guī)避制度本身的致命缺陷，保持著旺盛的活力與持續(xù)發(fā)展的潛力，一個(gè)極為重要的原因，就是他們叫早的認(rèn)識(shí)到了社會(huì)保障對(duì)于維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定與快速發(fā)展方面所不可比擬的優(yōu)越性，從而及時(shí)的出臺(tái)并在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善確保制度有效實(shí)施的一整套的法律。西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于處于工業(yè)化加速發(fā)展關(guān)鍵期的中國(guó)來(lái)講，具有極為重要的借鑒價(jià)值。目前，中國(guó)不完善的社會(huì)保障法與現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不相稱，盡快完善現(xiàn)有的法律，制定出一套適合國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要的相對(duì)完備的現(xiàn)代社會(huì)保障法，對(duì)于構(gòu)筑一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境意義重大。
三、如何建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系
建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，任重道遠(yuǎn)，需要充分發(fā)揮政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各方面的作用。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的主要任務(wù)是：1.在社會(huì)保險(xiǎn)方面，要完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，推進(jìn)失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度建設(shè)，有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度；2.在社會(huì)救助方面，要完善城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助等制度；3.在社會(huì)福利方面，要發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利；4.在慈善事業(yè)方面，要完善社會(huì)捐贈(zèng)免稅減稅政策，增強(qiáng)全社會(huì)慈善意識(shí)。
2007年7月，國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)，并將在3年內(nèi)全面推開(kāi)，2億多城鎮(zhèn)中小學(xué)階段的學(xué)生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民將可享受大病醫(yī)療保險(xiǎn)。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施和推開(kāi)，意味著我國(guó)城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，向?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)居民人人享有醫(yī)保的目標(biāo)邁出重要一步。但建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)它，任重道遠(yuǎn)，需要全社會(huì)付出更多的努力。
在完善我國(guó)社會(huì)保障體系的過(guò)程中，政府首先要發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算制度，進(jìn)一步提高社會(huì)保障支出的比重。目前，我國(guó)財(cái)政在這方面的投入偏少，2006年的比重不到13%，低于許多國(guó)家。二是科學(xué)規(guī)劃，使社會(huì)保障體系的覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。一方面，適應(yīng)人口老齡化、就業(yè)方式多樣化、城鎮(zhèn)化加快的特點(diǎn)，完善現(xiàn)有的保障制度；另一方面，探索新的制度建設(shè)，針對(duì)不同群體增加新的保障項(xiàng)目。三是加強(qiáng)社保基金的籌集和監(jiān)管。通過(guò)各種方式，積極引導(dǎo)參保人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)，擴(kuò)大社?；鸬幕I集渠道，不斷做大做強(qiáng)全國(guó)社?；?。同時(shí)，要進(jìn)一步加大對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管力度、進(jìn)一步提升基金的統(tǒng)籌層次，建立健全各項(xiàng)制度，促進(jìn)基金管理的公開(kāi)、透明，確?；鸬陌踩\(yùn)行。
從現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料來(lái)看，社會(huì)保障立法模式的分類主要有三種：一是“四種模式”論；二是“三種模式”論；三是“兩種模式”論。具體如下：
(一)“四種模式”論
這種觀點(diǎn)以鄭功成教授為代表，四種模式分別是“單一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和“專門(mén)立法與混合立法并行”模式。第一種是指國(guó)家按高度集約的原則制定一部高度綜合的社會(huì)保障法律，規(guī)范各種主要的社會(huì)保障事務(wù)，如美國(guó)；第二種是指國(guó)家制定一部社會(huì)保障基本法或社會(huì)保障法典，作為社會(huì)保障法律體系的最高原則規(guī)范，在最高原則之下再制定各項(xiàng)專門(mén)的社會(huì)保障法律分別規(guī)范有關(guān)事務(wù)，基本法是母法，專門(mén)法是子法，基本法對(duì)專門(mén)法起統(tǒng)馭作用；第三種是指國(guó)家根據(jù)社會(huì)保障子系統(tǒng)及其各項(xiàng)目的需要，同時(shí)制定互不統(tǒng)馭、相互平行、相互協(xié)調(diào)的多部社會(huì)保障法律，分別規(guī)范某一類別的社會(huì)保障事務(wù)，如日本；第四種是指國(guó)家既制定部分有關(guān)社會(huì)保障方面的法律，同時(shí)又將另一些社會(huì)保障事務(wù)納入到其他部門(mén)法律體系中進(jìn)行規(guī)范，從而是一種專門(mén)立法與混合立法并行的社會(huì)保障立法模式。
(二)“三種模式”論
這種劃分方法以王全興和樊啟榮教授為代表，三種模式分別是“多法并立平行”模式、“一法統(tǒng)馭多法”模式和“混合立法”模式。其中“多法并立平行”模式是指就社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等社會(huì)保障項(xiàng)目，制定若干部平行的社會(huì)保障法律法規(guī)，分別調(diào)整某類或某一社會(huì)保障項(xiàng)目的社會(huì)關(guān)系，這種模式由德國(guó)首創(chuàng)；“一法統(tǒng)馭多法”模式是指統(tǒng)一制定一部法律綜合規(guī)定各類社會(huì)保障項(xiàng)目的基本問(wèn)題，作為社會(huì)保障法部門(mén)的基本法，再依據(jù)基本法就各類社會(huì)保障項(xiàng)目分別制定若干單項(xiàng)社會(huì)保障法律法規(guī)，這種模式由美國(guó)首創(chuàng)；“混合立法”模式是指即頒布部分社會(huì)保障方面的專門(mén)法律法規(guī)，同時(shí)將另一些社會(huì)保障項(xiàng)目納入到其他部門(mén)法體系中進(jìn)行規(guī)范，從而形成了一種混合性的社會(huì)保障立法模式。
(三)“兩種模式”論
這種觀點(diǎn)以余衛(wèi)明教授為代表，他認(rèn)為社會(huì)保障立法模式有兩種，即“分散立法”模式和“綜合立法”模式?！胺稚⒘⒎ā蹦Ｊ绞侵笡](méi)有制定綜合的、統(tǒng)一的社會(huì)保障法典，而是按照社會(huì)保障的各項(xiàng)不同內(nèi)容分別制定出不同的法律。這種模式以英國(guó)和德國(guó)為代表；“綜合立法”模式是指以一部全面的、系統(tǒng)的社會(huì)保障法律來(lái)規(guī)范社會(huì)保障事務(wù)，在這部法律之下，再有許多相關(guān)法律加以補(bǔ)充和具體化。這種模式以美國(guó)為代表。
基于上述社會(huì)保障立法模式的幾種分類和有關(guān)文獻(xiàn)，現(xiàn)有社會(huì)保障立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)可以歸納如下：
(一)隸屬關(guān)系分類法
這種分類方法是根據(jù)法律之間是否存在包含、交叉等關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)劃分的。由于法律之間的關(guān)系可以分為：隸屬關(guān)系、平行關(guān)系和交叉關(guān)系，那么立法模式就有：“單一立法”模式、“母子立法”模式、“平行立法”模式和混合立法模式四種。這種立法分類觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是法與法之間的包含或隸屬關(guān)系，而不強(qiáng)調(diào)立法的先后順序，筆者認(rèn)為這種分類方法是最合理、最科學(xué)的。
(二)立法的先后順序分類法
這種立法模式分類是根據(jù)社會(huì)保障基本法出現(xiàn)的先后順序來(lái)劃分的。先有社會(huì)保障或社會(huì)保險(xiǎn)基本法的立法模式，分別被學(xué)者稱之為“母子立法”模式、“綜合立法”模式、“一法統(tǒng)馭多法”模式，如美國(guó)。后有社會(huì)保障或社會(huì)保險(xiǎn)基本法的立法模式，分別被學(xué)者稱之為“平行立法”模式、“分散立法”模式，如德國(guó)。這種分類明顯不恰當(dāng)，比如，被視為民法之“母法”的我國(guó)《民法通則》就是后于《合同法》、《繼承法》、《婚姻法》而產(chǎn)生的。
(三)有無(wú)社會(huì)保障基本法或法典分類法
這種分類方法是根據(jù)一個(gè)國(guó)家是否建有社會(huì)保障基本法或法典為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)分類的。凡是建立有社會(huì)保障基本法或法典的立法模式，則被稱之為“綜合立法”模式，如美國(guó)。凡是沒(méi)有建立社會(huì)保障基本法或法典的立法模式，則被稱之為“分散立法”模式。這種立法模式，忽略了社會(huì)保障立法是一個(gè)復(fù)雜、艱巨和長(zhǎng)期的過(guò)程。
(四)其他標(biāo)準(zhǔn)分類法
除了上述三種標(biāo)準(zhǔn)分類法之外，還有學(xué)者把社會(huì)保障的制度模式當(dāng)成社會(huì)保障的立法模式。如有學(xué)者把新加坡的公積金制和智利的私營(yíng)化為主導(dǎo)的社會(huì)保障制度模式，當(dāng)成了社會(huì)保障的立法模式。
綜上所述可以得出，現(xiàn)有的社會(huì)保障立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)密和科學(xué)，如按照隸屬關(guān)系既把美國(guó)當(dāng)成“單一立法”模式，又把它當(dāng)成“母子立法”模式，這是不科學(xué)的。把基本法出現(xiàn)的先后作為“母子立法”模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，這也不是很恰當(dāng)，因?yàn)檫@種認(rèn)識(shí)太過(guò)于注重字面意義和立法的“生理學(xué)”意義，即所謂“母子立法”模式，就必須得先有“母法”才能有“子法”。把有無(wú)社會(huì)保障基本法作為分類標(biāo)準(zhǔn)也不夠合理，如美國(guó)在社會(huì)保障基本法頒布之前，已經(jīng)進(jìn)行過(guò)社會(huì)保障方面的立法，如《工傷保險(xiǎn)法》(1908年)、《緊急救濟(jì)法》(1933年)等。社會(huì)保障立法是―個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，我們不應(yīng)該把立法的階段性特征看成是社會(huì)保障立法的標(biāo)準(zhǔn)范式。
二、關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障立法模式選擇的爭(zhēng)論
關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障立法模式選擇的爭(zhēng)論主要集中在：是選擇“一法統(tǒng)馭多法”模式，還是選擇“平行立法”模式；是先立基本法，還是先立單項(xiàng)法律。
(一)“平行立法”模式
這種立法模式的倡導(dǎo)者主要有：鄭功成(2000)；樊啟榮，王全興，黎棟(1999)；易虹(2005)；陳培勇，林琳(2006)等。他們倡導(dǎo)這種立法模式的主要理由是：首先，從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，由于社會(huì)保障的內(nèi)容廣泛和多部門(mén)管理，以及以往的立法慣例、立法結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)，要制定綜合性的社會(huì)保障法作為母法，在這些基礎(chǔ)上制定若干社會(huì)保障法子法，顯然既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。因?yàn)檫@種立法模式會(huì)徹底破壞現(xiàn)行的社會(huì)保障法律制度格局，造成新型社會(huì)保障法律制度建設(shè)的成本高昂化；其次，從中國(guó)政府的社會(huì)保障立法規(guī)劃來(lái)看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助法》等均是單獨(dú)立法計(jì)劃，表明國(guó)家事實(shí)上選擇了平行立法的模式；第三，他們認(rèn)為，從社會(huì)保障制度運(yùn)行的需要出發(fā)，亦并非只有母子法結(jié)構(gòu)才是最佳選擇。
(二)“一法統(tǒng)馭多法”模式
這種立法模式的倡導(dǎo)者主要有：余衛(wèi)明(1996)；成功(1996)；湯擎，嘯天(1999)；呂潤(rùn)程，吳章法1999)；楊婉香(1999)等。他們倡導(dǎo)這種模式的共同理由是：首先，社會(huì)保障法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它具有長(zhǎng)期性、根本性和全面性，不是臨時(shí)的政策、具體的措施亦或局部的規(guī)定，必須由社會(huì)保障基本法作出整體規(guī)定，不能零星片段、不求統(tǒng)一、立一條算一條；其次，社會(huì)保障制度應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，因而社會(huì)保障法不應(yīng)具有地方性，需要有一個(gè)基本法對(duì)地方立法進(jìn)行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)并指導(dǎo)其發(fā)展；第三，傳統(tǒng)社會(huì)保障立法在內(nèi)容上
與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求格格不入，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)保障的諸多問(wèn)題需要重新規(guī)范。例如，中央政府與地方政府在社會(huì)保障職責(zé)上的分工，多部門(mén)分管社會(huì)保障的協(xié)調(diào)，不同社會(huì)保障項(xiàng)目之間的職能劃分和銜接，社會(huì)保障基金的來(lái)源布局和統(tǒng)一管理等。這些問(wèn)題都是單行法律法規(guī)不能解決的。
對(duì)于是先制定社會(huì)保障基本法，還是先頒布社會(huì)保障各項(xiàng)專門(mén)法律的問(wèn)題。有學(xué)者提出我國(guó)社會(huì)保障制度立法建設(shè)，應(yīng)該先制定頒布社會(huì)保障基本法，再在社會(huì)保障基本法的規(guī)范下制定各項(xiàng)專門(mén)的法律，如《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救濟(jì)法》、《社會(huì)福利法》等；也有學(xué)者提出我國(guó)的社會(huì)保障法制建設(shè)，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和社會(huì)保障制度立法的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性特征，先進(jìn)性各單項(xiàng)法律的立法，等各項(xiàng)法律法規(guī)齊備之后，在統(tǒng)一制定社會(huì)保障基本法。
透過(guò)上述爭(zhēng)論，我們不難發(fā)現(xiàn)，爭(zhēng)論與分歧的焦點(diǎn)是走母子立法模式平行立法模式，要不要社會(huì)保障基本法，以及是先制定基本法還是先制定單行法律。筆者認(rèn)為，產(chǎn)生爭(zhēng)論的主要原因，是由于立法模式分類標(biāo)準(zhǔn)的不合理性，因此，應(yīng)該重新規(guī)范立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，再進(jìn)行立法模式的選擇。
三、農(nóng)村社會(huì)保障立法：標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)、理性根基與模式選擇
以立法的先后順序和制度模式來(lái)作為社會(huì)保障立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)，是明顯不妥的。立法模式的分類標(biāo)準(zhǔn)有必要進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范和重構(gòu)。
筆者認(rèn)為，立法模式的科學(xué)辨別應(yīng)該基于法與法之間的隸屬關(guān)系，這種隸屬關(guān)系，既可以是以金字塔的形態(tài)出現(xiàn)，也可以是以倒金字塔的形式出現(xiàn)，還可以是以互相平行或單獨(dú)的形態(tài)出現(xiàn)。換句話說(shuō)，只要法律之間存在交叉、隸屬、統(tǒng)馭關(guān)系的立法模式，都應(yīng)該稱之為“母子立法”模式，不具有這種關(guān)系的立法模式應(yīng)該稱之為“平行立法”模式，而各部法律之間存在交叉關(guān)系的則稱之為“混合立法”模式，只有一部主要法律的國(guó)家，應(yīng)該稱之為“單一立法”模式。也即是，立法模式不應(yīng)該以立法的先后來(lái)區(qū)分，而應(yīng)該以法律之間的隸屬關(guān)系來(lái)判定，立法的先后屬于立法的順序問(wèn)題，順序和模式是兩回事。一個(gè)國(guó)家一旦選定了立法模式，那么立法模式就是固定不變的，而立法的順序是靈活的。―個(gè)國(guó)家的立法順序可以根據(jù)這個(gè)國(guó)家立法時(shí)的條件、基礎(chǔ)與環(huán)境，靈活選擇，并適時(shí)作出調(diào)整，由于國(guó)家的具體國(guó)情不同，立法的模式可以相同，但立法的先后順序可以不同。因此，筆者建議，立法模式的劃分應(yīng)該以法律之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該以立法的先后來(lái)劃分。
在新的立法模式分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可以把社會(huì)保障制度的立法模式劃分為四種，他們分別是：“單一立法”模式，也可以稱之為“單獨(dú)立法”模式；“母子立法”模式，也稱之為“一法統(tǒng)馭多法”模式或“縱向立法”模式；“平行立法”模式，也稱之為“橫向立法”模式或者“平等立法”模式；“混合立法”模式，也可以稱之為“交叉立法”模式。根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，德國(guó)的社會(huì)保障立法模式，就不能再稱之為平行立法模式，而應(yīng)該是一法統(tǒng)馭多法的“母子立法”模式(條件成熟時(shí)，可以再頒布社會(huì)保障法典)，美國(guó)的社會(huì)保障立法模式可以稱之為“嚴(yán)格意義”的“母子立法”模式，因?yàn)槊绹?guó)并非只有《社會(huì)保障法案》這惟一一部社會(huì)保障法律，它還有別的立法。由于社會(huì)保障制度本身的特征，選擇“單獨(dú)立法”模式和“混合立法”模式的缺陷是不辨自明的，因此爭(zhēng)論也無(wú)必要。至于綜合立法與分散立法分類，筆者認(rèn)為沒(méi)有存在的必要，因?yàn)榱⒎ㄊ且粋€(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
基于我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)情，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)選擇“母子立法”模式，其理性根基與具體選擇是：
(一)從社會(huì)保障制度的結(jié)構(gòu)層次看
社會(huì)保障制度內(nèi)容體系包括：社會(huì)保險(xiǎn)(養(yǎng)老，醫(yī)療，工傷，失業(yè)，生育等)、社會(huì)救助(農(nóng)村五保、城市低保、農(nóng)村低保等)、社會(huì)福利(從提供福利的主體分：有一般福利，也即國(guó)家普遍福利，如教育、衛(wèi)生保健、公共設(shè)施等；企業(yè)福利，也即單位福利，如住房補(bǔ)貼、煤氣補(bǔ)貼、福利設(shè)施等。從對(duì)象分：老人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利等)和社會(huì)優(yōu)撫(包括現(xiàn)役軍人及其家屬、革命烈士家屬、革命傷殘軍人及其家屬等)等。從社會(huì)保障制度的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系中，我們可以很容易地看出，社會(huì)保障制度具有明顯的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)，各層級(jí)之間是隸屬關(guān)系，也可以說(shuō)是包含與被包含關(guān)系或者統(tǒng)馭與被統(tǒng)馭關(guān)系。用數(shù)學(xué)符號(hào)表達(dá)則是：可以得出，其中A可以看成是社會(huì)保障的基本法，而B(niǎo)、C、D均可看成一部或多部單行的法律或法規(guī)或規(guī)章。而這種結(jié)構(gòu)，正好符合社會(huì)保障立法的“母子立法”模式，也即一法統(tǒng)馭多法的縱向?qū)蛹?jí)模式。
(二)從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的立法演變趨勢(shì)看
縱觀世界各國(guó)的社會(huì)保障制度發(fā)展，一般是先有社會(huì)保障立法，再進(jìn)行社會(huì)保障制度建設(shè)。在此，以德國(guó)和美國(guó)為代表。德國(guó)是現(xiàn)代社會(huì)保障制度法制化的發(fā)源地，經(jīng)過(guò)100多年的建立、調(diào)整與完善已經(jīng)形成了比較完備的社會(huì)保障法律體系，并成為世界各國(guó)借鑒的對(duì)象。從1883年德國(guó)首次頒布《疾病保險(xiǎn)法》開(kāi)始，相繼頒布了《勞工傷害保險(xiǎn)法》(1884年)、《老年及殘廢保險(xiǎn)法》(1889年)，這三部法律于1911年合并，另增加《孤獨(dú)寡婦保險(xiǎn)法》，成為著名的《社會(huì)保險(xiǎn)法典》，是一種倒金字塔形式的“母子立法”模式。美國(guó)是首次使用“社會(huì)保障”一詞，并對(duì)其進(jìn)行綜合立法的國(guó)家，1935年美國(guó)《社會(huì)保障法案》的頒布，在社會(huì)保障的立法史上具有里程碑意義，也開(kāi)創(chuàng)了先從社會(huì)保障基本法立法的先河。其實(shí)，嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，美國(guó)在1935年頒布《社會(huì)保障法案》之前，也曾經(jīng)有過(guò)單項(xiàng)的社會(huì)保障法律，如1908年的《工傷保險(xiǎn)法》和1933年的《緊急救濟(jì)法》等，但由于相對(duì)來(lái)說(shuō)單行立法較少，所以美國(guó)社會(huì)保障的立法模式可以稱之為金字塔形式的“母子立法”模式。
(三)從我國(guó)的立法實(shí)踐以及發(fā)展趨勢(shì)看
從我國(guó)的立法實(shí)踐和立法規(guī)劃來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障立法模式也具有“母子立法”的特征。以社會(huì)保險(xiǎn)立法為例，社會(huì)保險(xiǎn)的五大子項(xiàng)目，從不同的立法層次上已經(jīng)出臺(tái)了多部法規(guī)或政策性規(guī)章，如《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》、《退伍義務(wù)兵安置條例》、《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、《中國(guó)人民士官退出現(xiàn)役安置暫行辦法》、《工傷保險(xiǎn)條例》等法規(guī)。從隸屬關(guān)系上來(lái)看，應(yīng)該都隸屬于社會(huì)保險(xiǎn)法。從立法規(guī)劃來(lái)看，起草于1993年，并已經(jīng)列入2007年立法規(guī)劃的《社會(huì)保險(xiǎn)法》也可以看成是《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《退伍義務(wù)兵安置條例》等母法。社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)管理辦法，對(duì)各個(gè)子項(xiàng)目的繳費(fèi)做出了明確的規(guī)定，這本身也是一種一法統(tǒng)馭多法的具體實(shí)踐。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)上看，立法的復(fù)雜性決定立法是―個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，在條件不成熟的情況下，也可能出現(xiàn)平行立法的階段，但最總?cè)詫⒆呦蚪y(tǒng)一于基本法，這是立法成熟的標(biāo)志。
(四)從“母子立法”模式的優(yōu)勢(shì)看
“母子立法”模式，也稱之為“一法統(tǒng)馭多法”模式，法與法之間存在明顯的隸屬關(guān)系。這種立法模式的好處主要有：首先，有利于對(duì)社會(huì)保障立法進(jìn)行整體、全面、系統(tǒng)的規(guī)劃和完善，從而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)科學(xué)合理地發(fā)展；其次，有利于通過(guò)社會(huì)保障基本法的統(tǒng)帥作用，克服社會(huì)保障法系統(tǒng)內(nèi)部之間的沖突與矛盾，以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的整體協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展；再次，有利于社會(huì)保障法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)在我國(guó)形成和發(fā)展，從而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障法理論的繁榮與發(fā)達(dá)。
另外，母子立法模式也符合國(guó)際勞工局對(duì)各國(guó)社會(huì)保障法制建設(shè)的總體要求，國(guó)際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會(huì)保障的發(fā)展》中曾經(jīng)建議將“分散的社會(huì)保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來(lái)”，這也符合社會(huì)保障立法日趨成熟的發(fā)展軌跡。但必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，選擇“母子立法”模式，并不意味著一定要先制定基本法，先制定單行法再在條件成熟的情況下制定社會(huì)保障基本法，也是母子立法模式。
基于上述幾個(gè)方面的理性思考，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)保障立法應(yīng)該采取“倒金字塔”形式的“母子立法”模式，也即“一法統(tǒng)馭多法”模式。這種立法模式與現(xiàn)代社會(huì)保障制度比較完備的國(guó)家――德國(guó)的社會(huì)保障立法模式具有相似之處。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì)保障立法，應(yīng)該包括社會(huì)保障基本法，社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法、社會(huì)福利法、優(yōu)撫安置法等具體單項(xiàng)法律，同時(shí)還要制定，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施條例，工傷保險(xiǎn)實(shí)施條例，生育保險(xiǎn)實(shí)施條例，失業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施條例，醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施條例等具體法規(guī)，另外，再加上國(guó)家行政機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)制定的部門(mén)規(guī)章和實(shí)施辦法等，來(lái)具體調(diào)整與管理社會(huì)保障具體事務(wù)，使社會(huì)保障制度在法治的條件下健康運(yùn)行。
一、經(jīng)濟(jì)法社會(huì)公平的具體內(nèi)容
所謂公平,就是表示人與人利益關(guān)系及關(guān)于人與人利益關(guān)系的原則、制度、做法、行為等合理之義。作為維護(hù)社會(huì)公平法律制度之一的經(jīng)濟(jì)法,其追求的社會(huì)公平包括以下內(nèi)容:
(一)競(jìng)爭(zhēng)公平
經(jīng)濟(jì)法在維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)公平方面的主要任務(wù)就是保證各個(gè)市場(chǎng)主體共同遵守這種平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,一方面確保市場(chǎng)主體法律地位平等。即參加市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交易的主體應(yīng)適用相同的法律規(guī)則,享受同等的待遇;另一方面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)均等,即使其能夠機(jī)會(huì)均等地占有社會(huì)提供的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件,并享有同等地進(jìn)行市場(chǎng)交易的權(quán)利和機(jī)會(huì)。
(二)分配公平
分配公平本質(zhì)上是指對(duì)資源成果的分享公平,其主要關(guān)注的是如何將權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任分配給一個(gè)社會(huì)或群體的成員問(wèn)題。分配公平并不是指社會(huì)財(cái)富的平均分配,而是利用國(guó)家經(jīng)濟(jì)能動(dòng)力,在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、均衡收入分配和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。
(三)結(jié)果公平
經(jīng)濟(jì)法的結(jié)果公平觀認(rèn)為社會(huì)差距應(yīng)當(dāng)控制在一個(gè)合理的限度內(nèi)才是公平的。對(duì)于過(guò)大的差距,國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取合理的宏觀調(diào)控,矯正失衡利益,達(dá)到利益分配結(jié)果的公平?，F(xiàn)實(shí)中造成結(jié)果不公平主要表現(xiàn)為:地區(qū)發(fā)展不平衡,產(chǎn)業(yè)畸型發(fā)展和個(gè)體貧富懸殊等。
(四)代際公平
指對(duì)自然資源和社會(huì)財(cái)富應(yīng)當(dāng)在當(dāng)代人與后代人之間公平分配。其內(nèi)容包括:(1)代際權(quán)利和機(jī)會(huì)公平,指人類各代對(duì)于共同生存的地球上的資源、空間擁有均等的享用權(quán)和發(fā)展機(jī)會(huì);(2)代際的財(cái)富和福利公平,指每代人既是財(cái)富的繼承者,又是財(cái)富的積累者、使用者和遺傳者;(3)代際資本公平,指為了使后代子孫最大限度地獲得生活不至于比我們差的機(jī)會(huì),必須考慮所有能決定其幸福的和遺贈(zèng)給其后代有形的、人力的和自然的資本;(4)代際資源與環(huán)境公平,即人與自然關(guān)系的和諧,人與自然只能相互適應(yīng)和尊重。
二、社會(huì)公共利益――經(jīng)濟(jì)法是維護(hù)社會(huì)公平的天然基石
隨著商品經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,法的指導(dǎo)理念發(fā)生了歷史性變化。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,主要運(yùn)用價(jià)值規(guī)律這個(gè)“無(wú)形之手”調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活,自由競(jìng)爭(zhēng)、適者生存、優(yōu)勝劣汰成為市場(chǎng)主體遵循的競(jìng)爭(zhēng)法則,民法成為保護(hù)平等市場(chǎng)主體權(quán)益的基本法,而民法的法理念是個(gè)人權(quán)利本位。隨著生產(chǎn)社會(huì)化程度的提高和壟斷的逐步形成,價(jià)值規(guī)律的作用被大量無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)扭曲,周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)、戰(zhàn)爭(zhēng)等不斷爆發(fā),導(dǎo)致了自由經(jīng)濟(jì)的先天性缺陷暴露無(wú)遺,各國(guó)開(kāi)始運(yùn)用“有形之手”干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活,以保證整體經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行和發(fā)展。民法的契約自由、私權(quán)神圣等理念黯然失色,法理念從個(gè)人權(quán)利本位讓位于社會(huì)權(quán)利本位,現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)法應(yīng)運(yùn)而生。作為對(duì)民法的補(bǔ)充和矯正的法部門(mén),經(jīng)濟(jì)法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是以社會(huì)本位為指針的。
經(jīng)濟(jì)法所強(qiáng)調(diào)的不是簡(jiǎn)單的平等,而是包含正義與公正的公平。競(jìng)爭(zhēng)公平、分配公平、結(jié)果公平和代際公平應(yīng)是形式公平和實(shí)質(zhì)公平的有機(jī)統(tǒng)一,其中包含著經(jīng)濟(jì)法追求社會(huì)本位的價(jià)值訴求。經(jīng)濟(jì)法從產(chǎn)生之日就以社會(huì)為本位,它立足于社會(huì)整體,以維護(hù)社會(huì)公共利益為其歷史使命。經(jīng)濟(jì)法所維護(hù)的社會(huì)公共利益以社會(huì)公平為核心,具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)公平。經(jīng)濟(jì)法所維護(hù)的社會(huì)公平,必須通過(guò)不斷努力實(shí)踐,在不斷的糾偏、矯正的過(guò)程中逐漸得以完成。
三、社會(huì)公平得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制
(一) 市場(chǎng)規(guī)制法律制度
市場(chǎng)規(guī)制法即保護(hù)經(jīng)濟(jì)主體平等有序市場(chǎng)交易之法。通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為的管制和約束,引導(dǎo)平等競(jìng)爭(zhēng),合法經(jīng)營(yíng),在公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中提高經(jīng)濟(jì)效益,依法保護(hù)參與主體的合法權(quán)益不受侵害。在我國(guó)已經(jīng)形成以反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等為主體的規(guī)制市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)行為的法律體系,對(duì)于促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)主體行為規(guī)范化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序正?；?發(fā)揮著重大作用。公平有序的競(jìng)爭(zhēng)秩序又促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用的充分發(fā)揮,提高市場(chǎng)運(yùn)行的整體經(jīng)濟(jì)效率,使公平與效率在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中最大限度地統(tǒng)一起來(lái)。
(二) 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法律制度
宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控法是以市場(chǎng)失靈和政府失靈理論為基礎(chǔ)的規(guī)范國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律體系,它以包括正義的經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的實(shí)質(zhì)正義、社會(huì)整體利益的公平以及經(jīng)濟(jì)和諧運(yùn)行及有序發(fā)展作為自己追尋的目標(biāo)。通過(guò)授權(quán)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行做出各項(xiàng)中長(zhǎng)期規(guī)劃,并充分發(fā)揮價(jià)格、利率、稅率等經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)功能,增強(qiáng)政府在調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主動(dòng)性、自覺(jué)性,減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的盲目性和經(jīng)濟(jì)主體行為的短期性,使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行始終符合政府的宏觀經(jīng)濟(jì)意志和社會(huì)整體利益,使市場(chǎng)能夠克服自身缺陷,更充分、有效地發(fā)揮其配置資源的功能;當(dāng)市場(chǎng)功能發(fā)生紊亂,導(dǎo)致利益結(jié)構(gòu)失衡,分配不公、貧富懸殊比較嚴(yán)重時(shí),運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法調(diào)整機(jī)制,保障各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在利益分配上更為均衡、合理,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行公平與效率的雙重目標(biāo)。
(三)社會(huì)保障法律制度
政府實(shí)施宏觀分配調(diào)節(jié)的另一個(gè)重要措施,就是建立和完善社會(huì)保障法律體系,以便在市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰法則發(fā)生作用而出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)和職工失業(yè)的時(shí)候,能由社會(huì)提供基本的安全環(huán)境和生活條件,以維持社會(huì)公平和穩(wěn)定。社會(huì)保障法律制度體現(xiàn)了人類追求盡可能公平的歷史足跡。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失敗者,社會(huì)應(yīng)該給予新的機(jī)會(huì),對(duì)于暫時(shí)或永久性退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)成員,社會(huì)應(yīng)該提供最基本的保護(hù),凡此種種,都要求社會(huì)有一種向公平的傾斜。因此,社會(huì)保障法律制度才被譽(yù)為社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”。
(四)可持續(xù)發(fā)展法律制度
可持續(xù)發(fā)展法律制度注重的社會(huì)本位突破了現(xiàn)實(shí)時(shí)間限制,以代際間的資源公平分配為其視野范圍,最大限度地為人類未來(lái)發(fā)展留有資源空間?？沙掷m(xù)發(fā)展追求的公平是同代公平和代際公平的有機(jī)契合。我國(guó)已經(jīng)形成的以環(huán)境保護(hù)法、污染防治法、資源法等為主體的可持續(xù)發(fā)展法律體系對(duì)于污染防治、環(huán)境保護(hù)和自然資源、能源的可持續(xù)利用發(fā)揮著重要作用,對(duì)代際公平的實(shí)現(xiàn)提供了重要制度保障。
關(guān)鍵詞：社會(huì)保障法；行政法；法律關(guān)系；法律關(guān)系主體
社會(huì)保障法作為一個(gè)獨(dú)立的、基本的、重要的法律部門(mén)已被理論界所認(rèn)可。但是，由于社會(huì)保障法成立較晚，不僅從其他部門(mén)法中汲取了不少立法理論、立法技術(shù)上的成果，而且在調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域上與其他法律有交叉之處。因此，為加深理解社會(huì)保障法的地位和作用，有必要把社會(huì)保障法置于整個(gè)法律體系中與其他法律進(jìn)行比較。本文僅對(duì)社會(huì)保障法與行政法的關(guān)系做初步探討。
一、社會(huì)保障法和行政法分屬于社會(huì)法部類和公法部類
自從古羅馬法學(xué)家烏爾比安（Domitiusuipianus）（約170—228年）提出公法與私法的分類以來(lái)，大陸法系國(guó)家的學(xué)者對(duì)法律體系的劃分一直沿用公法與私法的“兩分法”。他們認(rèn)為近代的國(guó)家和市民社會(huì)是相分離的，存在著對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，與此相對(duì)應(yīng)，出現(xiàn)了公法部類與私法部類的劃分。[1]
古羅馬人認(rèn)為公法是有關(guān)國(guó)家事務(wù)的法律，現(xiàn)代人認(rèn)為公法是有關(guān)整個(gè)社會(huì)或國(guó)家利益的法律，它規(guī)定的是國(guó)家組織、政府機(jī)構(gòu)及其機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理、權(quán)限和責(zé)任等事項(xiàng)。一般認(rèn)為，憲法、行政法、刑法和訴訟法等屬于公法部類。烏爾比安認(rèn)為，私法是與個(gè)人利益有關(guān)的法律。現(xiàn)代西方學(xué)者認(rèn)為，私法關(guān)系的主體雙方都是私人或私人團(tuán)體；私法以保護(hù)私人利益為目的，民法和商法屬于私法。
現(xiàn)代西方學(xué)者認(rèn)為，資本主義進(jìn)入壟斷階段之后，國(guó)家為緩和社會(huì)矛盾，避免社會(huì)危機(jī)，通過(guò)社會(huì)政策性立法對(duì)私法產(chǎn)生干預(yù)，此種現(xiàn)象被稱為“私法公法化”，由此產(chǎn)生了介于公法私法之間的第三部類即社會(huì)法。社會(huì)法是國(guó)家為干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活而制定的各種社會(huì)法律規(guī)范的總稱。社會(huì)保障法與經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法、環(huán)境保護(hù)法等都?xì)w屬于社會(huì)法。
社會(huì)保障法是社會(huì)法中的核心。社會(huì)法中的各個(gè)部門(mén)法是基于國(guó)家的社會(huì)政策性立法所涉及領(lǐng)域不同而劃分開(kāi)來(lái)，例如，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)教育領(lǐng)域的立法分別形成經(jīng)濟(jì)法、教育法。社會(huì)保障法則是對(duì)社會(huì)生活領(lǐng)域的立法，社會(huì)生活不但關(guān)系到公民的生存、社會(huì)的安定，而且對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深刻的影響。由此可見(jiàn)，社會(huì)保障法在社會(huì)法中是居于核心地位的。
二、社會(huì)保障法和行政法均以行政機(jī)關(guān)為法律關(guān)系的主體
行政法是調(diào)整國(guó)家行政機(jī)關(guān)在履行其職能過(guò)程中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范總稱。一般情況下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是各類行政法律關(guān)系必要的當(dāng)事人，[2]行政機(jī)關(guān)的參加是法律關(guān)系具有行政性質(zhì)的必要前提和根本標(biāo)志。因此，行政機(jī)關(guān)又被稱為行政主體，行政法律關(guān)系的另一方稱為行政相對(duì)人，它可以是國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公民，外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人和外國(guó)企業(yè)也可以成為行政法律關(guān)系的相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)即行政主體，作為行政法律關(guān)系的主體一方是確定的、惟一的，行政相對(duì)人則是廣泛的、不確定的，某一個(gè)組織或個(gè)人不管何時(shí)何地都是潛在行政相對(duì)人，它能否變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的行政相對(duì)人，則依賴于行政法律關(guān)系的成立。
社會(huì)保障法律關(guān)系中，既有主體一方為行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系，又有雙方主體都不是行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系。我們可以從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助這些主要的社會(huì)保障項(xiàng)目的分析中看到這一特點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系包括：（1）行政機(jī)關(guān)與社會(huì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；（2）行政機(jī)關(guān)與被保險(xiǎn)人（公民或其親屬）或者投保人（用人單位）之間的關(guān)系；（3）社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與被保險(xiǎn)人的關(guān)系；（4）用人單位（投保人）與職工（被保險(xiǎn)人）的關(guān)系。很顯然，（1）、（2）兩種法律關(guān)系中，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)（我國(guó)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)）是依法履行管理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的主體，因此形成的法律關(guān)系是行政法律關(guān)系。（3）中的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，是政事分開(kāi)原則貫徹的產(chǎn)物，它是由國(guó)家指定的、依法負(fù)責(zé)保險(xiǎn)受理、保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)收、保險(xiǎn)金給付和保險(xiǎn)基金管理的機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與被保險(xiǎn)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不完全是一種行政法律關(guān)系，而是兼具民事和行政的法律關(guān)系某些特性的一種獨(dú)立的法律關(guān)系。（4）中的用人單位（雇主）往往以投保人身份出現(xiàn)，它與被保險(xiǎn)人（職工）的法律關(guān)系是基于現(xiàn)存勞動(dòng)關(guān)系和勞動(dòng)合同而發(fā)生的具有勞動(dòng)法律關(guān)系的特征。[3]此外，在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中，還會(huì)有保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)院、藥店的法律關(guān)系，被保險(xiǎn)人與醫(yī)院、藥店的法律關(guān)系。這些法律關(guān)系則具有民事法律關(guān)系的性質(zhì)，比行政法律關(guān)系要復(fù)雜得多。
社會(huì)福利與社會(huì)救助中，其法律關(guān)系雖然更多地表現(xiàn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)（我國(guó)的民政部門(mén)）與保障對(duì)象之間的行政法律關(guān)系，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)化管理與服務(wù)的推行，在這些社會(huì)保障項(xiàng)目中還會(huì)有行政機(jī)關(guān)與福利機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系、福利機(jī)構(gòu)與保障對(duì)象之間的法律關(guān)系、社會(huì)慈善團(tuán)體與福利對(duì)象之間的法律關(guān)系、社區(qū)組織與福利機(jī)構(gòu)或者保障對(duì)象之間的法律關(guān)系等。這些法律關(guān)系可以是行政法律關(guān)系，也可以是民事法律關(guān)系。以上情況是社會(huì)保障法律關(guān)系復(fù)雜的多角關(guān)系的體現(xiàn)，既有垂直關(guān)系又有橫向關(guān)系的這種特點(diǎn)反映了社會(huì)法和行政法的區(qū)別。
綜上所述，雖然行政法和社會(huì)保障法均以行政機(jī)關(guān)為法律關(guān)系的主體，但也存在著差異，即行政法律關(guān)系的主體一方必須是行政機(jī)關(guān)，而社會(huì)保障法律關(guān)系的主體一方可以是也可以不是行政機(jī)關(guān)。
三、社會(huì)保障行政法構(gòu)成社會(huì)保障法體系的主要組成部分
按照法律在實(shí)施過(guò)程中的作用，社會(huì)保障法由社會(huì)保障行政法、社會(huì)保障給付法和社會(huì)保障爭(zhēng)議法三部分組成。[1]社會(huì)保障法中直接具有行政法的內(nèi)容，這是社會(huì)保障法與行政法的關(guān)系區(qū)別于社會(huì)保障法與其他部門(mén)法的關(guān)系之最具特色的表現(xiàn)。
社會(huì)保障給付法是社會(huì)保障法的主體部分，國(guó)家通過(guò)給付法的實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的目標(biāo)，使公民享受到社會(huì)保障的權(quán)利。給付關(guān)系是社會(huì)保障法律關(guān)系中最基本的關(guān)系。保險(xiǎn)給付，使遭遇風(fēng)險(xiǎn)的公民得到了補(bǔ)償；救濟(jì)給付，使陷入貧困中的公民得以維持社會(huì)最低生活；優(yōu)撫給付，使社會(huì)有功人員和承擔(dān)社會(huì)特殊責(zé)任的人員得到應(yīng)有的待遇和保障；福利給付，使公民的基本生活有質(zhì)的提高。
社會(huì)保障爭(zhēng)議法的立法目的在于保障公民在社會(huì)保障方面的合法權(quán)益。具體表現(xiàn)為：保護(hù)公民的社會(huì)保障權(quán)，限制社會(huì)保障權(quán)的不正當(dāng)行使；保證國(guó)家、用人單位、個(gè)人履行社會(huì)保障義務(wù)，杜絕社會(huì)保障領(lǐng)域的違法行為；保證社會(huì)保障方面的爭(zhēng)議能夠得到公正的調(diào)解、仲裁和審判。
社會(huì)保障行政法產(chǎn)生于社會(huì)保障事業(yè)的需要。社會(huì)保障，總是由國(guó)家通過(guò)立法強(qiáng)制施行的。由于其施行范圍廣，施行內(nèi)容繁多，施行與否事關(guān)重大，為了從行政上保證社會(huì)保障立法得到實(shí)施，國(guó)家必須建立相應(yīng)的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)是社會(huì)保障事業(yè)的組織者、實(shí)施者和管理者，由此產(chǎn)生了社會(huì)保障行政法。
社會(huì)保障行政法是調(diào)整國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使社會(huì)保障管理職能過(guò)程中，與行政管理相對(duì)人關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。社會(huì)保障管理體制和管理機(jī)構(gòu)的層次、結(jié)構(gòu)、管轄范圍和權(quán)限，行政工作人員的招聘、培養(yǎng)、考核機(jī)制等，通過(guò)立法予以確定即形成社會(huì)保障行政組織法。有關(guān)繳費(fèi)、給付申請(qǐng)、查詢等行政手續(xù)方面的立法，有關(guān)社會(huì)保障行政處罰、行政處分的立法，有關(guān)社會(huì)保障行政爭(zhēng)議和訴訟方面的立法，都必須遵循“行政程序法”的法律規(guī)范。有關(guān)社會(huì)保障基金的籌集、計(jì)賬規(guī)則、統(tǒng)計(jì)方法、會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)管理、發(fā)放辦法等方面的法律規(guī)范構(gòu)成社會(huì)保障基金管理法。為保證國(guó)家有關(guān)社會(huì)保障的法律能夠嚴(yán)格地執(zhí)行和實(shí)施，監(jiān)察管理機(jī)構(gòu)在實(shí)施社會(huì)保障過(guò)程中有無(wú)違反法律和政策的行為，需要進(jìn)行社會(huì)保障的行政監(jiān)督；對(duì)基金籌集、管理、發(fā)放過(guò)程實(shí)行同步監(jiān)督，形成基金監(jiān)督，對(duì)此進(jìn)行立法形成社會(huì)保障行政監(jiān)督法?？傊?，社會(huì)保障行政組織法、基金管理法、行政監(jiān)督法構(gòu)成了社會(huì)保障行政法體系。
四、社會(huì)保障基本法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)以社會(huì)保障行政法的實(shí)施為前提
給付關(guān)系是社會(huì)保障法律關(guān)系中最基本的關(guān)系。如前所述，社會(huì)保障法律關(guān)系非常復(fù)雜，但是無(wú)論是社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)與用人單位、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，還是社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)在經(jīng)辦具體業(yè)務(wù)時(shí)與社區(qū)、工會(huì)、金融系統(tǒng)等發(fā)生廣泛的委托關(guān)系，其發(fā)生的目的都在于形成一種給付關(guān)系，即社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)能夠履行給付義務(wù)，公民可以享有給付的權(quán)利。
社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)作為社會(huì)保障行政法的主體是國(guó)家向保障對(duì)象提供給付的直接履行者。給付關(guān)系是國(guó)家通過(guò)社會(huì)保障立法，約定給予符合法定要件的公民以各種社會(huì)保障給付，而社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)則代表國(guó)家履行約定的內(nèi)容。因此，給付關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種合同關(guān)系，不存在依賴行政權(quán)利而產(chǎn)生的管理與被管理的關(guān)系，這就是說(shuō)，給付關(guān)系直接發(fā)生于社會(huì)保障行政機(jī)關(guān)（管理機(jī)構(gòu)）與保障對(duì)象（公民）之間，而實(shí)際上體現(xiàn)的是國(guó)家根據(jù)憲法對(duì)公民承擔(dān)的義務(wù)。[4]就給付本身而言，給付者即社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)家賦予其義務(wù)（或權(quán)利），接受者即受保障的公民，由憲法賦予其權(quán)利，因此，給付者與接受者之間是平等主體之間基于法律規(guī)定產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但是給付多少，接受多少又不能依當(dāng)事人的意愿而確定。由此可見(jiàn)，給付階段的關(guān)系既不是當(dāng)事人地位平等依自愿原則產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，又不同于體現(xiàn)國(guó)家行政權(quán)利的行政法律關(guān)系，這正是給付關(guān)系作為社會(huì)保障法律關(guān)系的最基本關(guān)系的原因，也正是社會(huì)保障法不屬公法也不屬私法而是社會(huì)法的原因。
社會(huì)保障活動(dòng)中的上述給付行為相對(duì)于保障對(duì)象而言，是整個(gè)過(guò)程的結(jié)果。這一結(jié)果的實(shí)現(xiàn)必須以基金的籌集為前提，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下基金籌集與管理，作為社會(huì)保障法律行為幾乎存在于社會(huì)保障活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程。在基金籌集與管理過(guò)程中，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)）的參與必不可少，由此形成的社會(huì)保障行政法律關(guān)系，其行政權(quán)利的色彩十分濃厚。例如，社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，必要時(shí)可以作出行政處罰、行政處分的決定等。由此可見(jiàn)，社會(huì)保障行政法對(duì)社會(huì)保障的基本關(guān)系即給付關(guān)系的實(shí)現(xiàn)起著前提性的作用，既可以保證社會(huì)保障基金足額籌措到位，又能依靠行政權(quán)利管理好社會(huì)保障基金。
社會(huì)保障行政法除了對(duì)社會(huì)保障的上述核心作用外，還有一些基本作用。如前所述，通過(guò)行政法確定社會(huì)保障管理體制；確立管理機(jī)構(gòu)的層次、結(jié)構(gòu)、管理范圍和權(quán)限；確立社會(huì)保障行政工作人員的招聘、培養(yǎng)、考核機(jī)制；審核給付對(duì)象的資格和條件，監(jiān)督社會(huì)保障的運(yùn)行，等等。這些都影響著社會(huì)保障基本給付關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。
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在這個(gè)權(quán)力方面的性質(zhì)有很多不同的意見(jiàn)。有人曾經(jīng)提出,在勞動(dòng)法中涉及到的勞動(dòng)者,其實(shí)在很大程度上不能說(shuō)是勞動(dòng)法律關(guān)系的主體。相反,其指的是在勞動(dòng)行政法律中的受益主體。從這里可以看出,對(duì)于勞動(dòng)者來(lái)說(shuō),作為社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體,卻不能對(duì)其主體關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷是一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題。集中勞動(dòng)關(guān)系中包括社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系,也可以將社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系稱作是產(chǎn)業(yè)關(guān)系或者工業(yè)關(guān)系。其中涉及到很多相關(guān)的事務(wù),這些事務(wù)和工人、雇主以及勞工組織都有關(guān)聯(lián),同時(shí)和各方面的公眾也有一定的關(guān)系。社會(huì)關(guān)系在勞動(dòng)法的調(diào)整下,各種不同構(gòu)成、不同形式、不同類型的勞動(dòng)關(guān)系都有著基本的聯(lián)系。確立勞動(dòng)者的身份,其實(shí)最重要的是要根據(jù)他在事業(yè)單位或者企業(yè)上是否建立了勞動(dòng)關(guān)系。就算是他已經(jīng)終止了和企業(yè)或者事業(yè)單位的這種勞動(dòng)關(guān)系,但是還是在社會(huì)關(guān)系中保持著社會(huì)勞動(dòng)的關(guān)系,由此可見(jiàn)他最基本的身份還是勞動(dòng)者,依然享有相關(guān)的社會(huì)保障權(quán)力。社會(huì)保障法和勞動(dòng)法有著本質(zhì)上的區(qū)別卻又有著一定的聯(lián)系。在實(shí)施的范圍方面,勞動(dòng)法規(guī)定的就是現(xiàn)代勞動(dòng)關(guān)系中的范圍,而社會(huì)保障法規(guī)定的就是整個(gè)社會(huì),這樣可以看出社會(huì)保障法規(guī)定的范圍要大于勞動(dòng)法規(guī)定的范圍。在社會(huì)保險(xiǎn)法和勞動(dòng)法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的調(diào)整中,其實(shí)勞動(dòng)者的身份并沒(méi)有改變。
社會(huì)保險(xiǎn)法律中的權(quán)力和義務(wù)
其內(nèi)容所說(shuō)的社會(huì)保險(xiǎn)的基本原則,其實(shí)也就是義務(wù)與權(quán)力的對(duì)等。但是很多人認(rèn)為這種說(shuō)法是需要進(jìn)行一定的討論的,對(duì)于這種說(shuō)法,也只能說(shuō)是一般的法律原則,卻不能不對(duì)這一法律制度進(jìn)行仔細(xì)的區(qū)分,對(duì)于不同的法律關(guān)系或者關(guān)系主體有著不一樣的要求,在這一要求下義務(wù)與權(quán)力的表現(xiàn)和意義其實(shí)并不是對(duì)等的。在具體的法律關(guān)系當(dāng)中,義務(wù)與權(quán)力對(duì)主體的要求也是不一樣的。清楚這一點(diǎn)是很重要的,如果國(guó)家建立了社會(huì)保障制度,那國(guó)家就一定要進(jìn)行相關(guān)的投入,這樣才能保障勞動(dòng)者的權(quán)力不受侵害。在某種情況下可以將權(quán)力與義務(wù)看做對(duì)等,那是對(duì)勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)的,但要對(duì)具體的事例進(jìn)行具體的分析才能按照這種對(duì)等要求來(lái)判斷。執(zhí)行時(shí)按照相關(guān)的規(guī)定來(lái)執(zhí)行,才能明確勞動(dòng)者的義務(wù)與權(quán)力的關(guān)系。
總結(jié)
一、社會(huì)保障法中的公平與效率
我國(guó)的社會(huì)保障法對(duì)于效率與公平講究的基本原則就是注重兩者之間的結(jié)合，通過(guò)公平中體現(xiàn)效率，效率中包含公平的原則實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障法的至高境界。社會(huì)保障法中表現(xiàn)最為明顯的就是通過(guò)將再分配與儲(chǔ)蓄相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)二者作用方面的互補(bǔ)，進(jìn)而構(gòu)建比較完善的社會(huì)保障系統(tǒng)。此外，社會(huì)保障法的另一原則就是實(shí)現(xiàn)多支柱的保障系統(tǒng)建設(shè)，就是從國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方面實(shí)現(xiàn)多重保障，完成社會(huì)保障的至高目標(biāo)。社會(huì)保障法的制定就是要通過(guò)國(guó)家的宏觀調(diào)控手段弘揚(yáng)社會(huì)公平，國(guó)家通過(guò)相關(guān)措施和強(qiáng)制手段的實(shí)施，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于社會(huì)資源的管理和再分配，為全體社會(huì)成員在精神和物質(zhì)上提供保障措施，維持國(guó)家和社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展目標(biāo)。目前，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的公平性，本著共享發(fā)展的理念，鼓勵(lì)全民參保，形成真正意義上機(jī)會(huì)均等的社保體系建設(shè)。社會(huì)保障法的公平性要體現(xiàn)在制度能夠給予所有社會(huì)成員以平等的發(fā)展和保障機(jī)會(huì)，同時(shí)針對(duì)弱勢(shì)群體要適當(dāng)給予基本的社會(huì)生存保障，使社會(huì)成員享有過(guò)程公平。社會(huì)保障法的公平性還體現(xiàn)在國(guó)家要通過(guò)強(qiáng)制手段利用再分配來(lái)調(diào)節(jié)當(dāng)前嚴(yán)重的收入差距問(wèn)題，通過(guò)調(diào)節(jié)收入再分配，讓社會(huì)成員享受結(jié)果公平。社會(huì)保障法中體現(xiàn)的效率是社會(huì)保障系統(tǒng)為全體社會(huì)成員提供的基本保障，提升整體社會(huì)成員生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高效發(fā)展。對(duì)于社會(huì)保障法中公平與效率的關(guān)系研究，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在社會(huì)保障中，公平應(yīng)是首要任務(wù)，且這種公平應(yīng)該體現(xiàn)在起點(diǎn)公平、過(guò)程公平、社會(huì)公平和底線公平等眾多方面。雖然國(guó)家無(wú)法實(shí)現(xiàn)全體成員的結(jié)果公平，但是可以采取積極措施盡可能大的減小這種結(jié)果的不公平，為社會(huì)成員創(chuàng)造有利條件，保證他們能夠?qū)崿F(xiàn)起點(diǎn)公平和過(guò)程公平。從社會(huì)層面上看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是國(guó)家采取相關(guān)制度措施實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展機(jī)會(huì)的手段，公平與效率不是魚(yú)與熊掌，不可兼得，只要輔以有效的指導(dǎo)和制度保障，就能實(shí)現(xiàn)公平和效率的共贏。
二、公平效率原則在社會(huì)保障法的作用
我國(guó)社會(huì)保障立法的基本問(wèn)題：一是確定什么樣的保障水平，二是如何保障，三是如何改革。在我國(guó)保障法學(xué)界，如何看待公平與效率問(wèn)題，對(duì)于該問(wèn)題研究之初，考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，提倡“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則，在效率與公平之間有限考慮效率。效率固然重要，但是也不能忽視公平，甚至以犧牲公平為代價(jià)來(lái)保障效率，對(duì)于效率與公平之間關(guān)系的處理，要堅(jiān)持以效率優(yōu)先，但同時(shí)不能輕視公平，必須兼顧公平，因?yàn)楣绞翘嵘齽趧?dòng)者和創(chuàng)造者工作效率的前提和保障，能夠在一定程度上調(diào)動(dòng)他們的工作積極性與主動(dòng)性。而如果一味強(qiáng)調(diào)效率，而讓勞動(dòng)者和創(chuàng)造者在過(guò)程中感覺(jué)到公平的喪失和權(quán)利的侵犯，就會(huì)使他們的工作和創(chuàng)造熱情大打折扣，此時(shí)不但不能提升效率，反而是效率大大降低。
社會(huì)保障法
三、效率與公平在社會(huì)保障法中的具體體現(xiàn)
1、土地流轉(zhuǎn)中的效率與公平研究
我國(guó)是一個(gè)人口眾多，土地較少的國(guó)家，目前耕地面積大約在18.26億畝左右，約占全世界耕地面積的7%左右。但是我國(guó)人口卻占全世界總?cè)丝诘?2%左右，人均耕地面積為世界平均水平的40%左右。近些年，我國(guó)人口不斷增長(zhǎng)，耕地面積缺日益減少，糧食問(wèn)題日益突出。我國(guó)發(fā)展面臨如何增加糧食產(chǎn)量，保證糧食安全的重要問(wèn)題，對(duì)于依安縣而言，此問(wèn)題更是亟待解決。要想解決此問(wèn)題，實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，從而不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力是及時(shí)有效的途徑。土地流轉(zhuǎn)政策是國(guó)家本著城鄉(xiāng)公平發(fā)展的原則，根據(jù)我國(guó)基本國(guó)情，為農(nóng)民量身打造的新時(shí)期發(fā)展戰(zhàn)略，能夠不斷提升農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、規(guī)模化、現(xiàn)代化生產(chǎn)，此舉能夠大大提升我國(guó)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。自從我國(guó)惠農(nóng)政策實(shí)施以來(lái)，農(nóng)業(yè)發(fā)展成績(jī)可喜可賀，農(nóng)業(yè)效益不斷提高，農(nóng)業(yè)合作組織不斷壯大。各地農(nóng)村大力推廣農(nóng)業(yè)合作社作為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式，主要使用“合作組織+基地+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式。農(nóng)業(yè)合作組織通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃和入股等土地流轉(zhuǎn)方式從有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶手中獲取土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地，運(yùn)用較為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械與農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源進(jìn)行優(yōu)化組合，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。農(nóng)業(yè)合作組織具備規(guī)?；膬?yōu)勢(shì)，可有效的集體生產(chǎn)組織成員，提供有償服務(wù)的活動(dòng)，它們的產(chǎn)生，收集和的農(nóng)民在該地區(qū)的其他方面，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。對(duì)農(nóng)業(yè)合作組織進(jìn)行管理是一種操作方法，適應(yīng)性較強(qiáng)，也更為靈活，發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織可以在很大程度上幫助農(nóng)民擺脫市場(chǎng)弱勢(shì)地位，不斷調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而達(dá)到提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的目的。先進(jìn)機(jī)器與科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等等推行和利用需要土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。就目前而言，從事土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)大戶對(duì)于科技認(rèn)識(shí)具有較高的水平，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使得生產(chǎn)大戶愿意運(yùn)用并推廣較為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施，使得生產(chǎn)成本降低，農(nóng)民收入增加。農(nóng)業(yè)空頭企業(yè)與育種公司簽訂了訂單，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大規(guī)模，提高標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格，畝效益與單產(chǎn)水平都有著明顯提高，進(jìn)一步增加農(nóng)戶收入。鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)的政策在很大程度上為農(nóng)民提供了動(dòng)力與機(jī)會(huì)，很多農(nóng)民外出務(wù)工或者發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。大多數(shù)農(nóng)民擺脫思想束縛，將土地流轉(zhuǎn)，想要從事更為廣闊的事業(yè)。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，不僅能夠得到土地租金還能從事其他行業(yè)，得到更多的收入。要想實(shí)施土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，其必須建立在具備完善的土地制度的基礎(chǔ)上，這是保障土地流轉(zhuǎn)制度有效實(shí)施的前提。要想穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，關(guān)鍵在于保證合同權(quán)利，兼顧效率與公平，并非由于土地流轉(zhuǎn)動(dòng)搖農(nóng)民的土地承包權(quán)。土地流轉(zhuǎn)制度中體現(xiàn)了社會(huì)保障的公平和效率，該措施能夠不斷加快農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)步，城鄉(xiāng)差距不斷拉大的局面將得到有效緩解，社會(huì)成員將享受過(guò)程和結(jié)果的公平。
2、個(gè)稅中的效率與公平實(shí)踐
日前，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于激發(fā)重點(diǎn)群體活力帶動(dòng)城鄉(xiāng)居民增收的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)增收潛力大、帶動(dòng)能力強(qiáng)的七大群體實(shí)施激勵(lì)計(jì)劃，推出差別化收入分配激勵(lì)政策。此次分配政策改革凸顯了公平、效率并重的原則，既有利于改變不合理的收入分配結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，縮小居民收入差距，同時(shí)激發(fā)的落腳點(diǎn)也有助于生產(chǎn)率提升及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！兑庖?jiàn)》提到的七大群體大致可以分成兩部分。一部分是中低收入者，如技能人才、新型職業(yè)農(nóng)民、基層干部隊(duì)伍、有勞動(dòng)能力的困難群體。一個(gè)社會(huì)的公平來(lái)自于低收入群體福利最大化，這也是改革要“讓人民群眾有更多獲得感”的內(nèi)在要求。另一部分是科研人員、小微創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員，增加這部分人的收入是為了體現(xiàn)收入分配的激勵(lì)原則、經(jīng)濟(jì)效率原則。這有利于提升全社會(huì)的生產(chǎn)率，因?yàn)樾适枪椒峙涞闹匾A(chǔ)。尤其應(yīng)該看到，我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，以效率激發(fā)各方力量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍是現(xiàn)階段的主要任務(wù)。因而，收入分配必須找準(zhǔn)公平與效率的平衡點(diǎn)，為社會(huì)保障法切實(shí)保障社會(huì)群體的生活打好基礎(chǔ)。通過(guò)提高個(gè)稅起征點(diǎn)以解決當(dāng)前問(wèn)題，并結(jié)合通脹、居民收入等指標(biāo)進(jìn)行合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整，使中低收入者少交稅。要發(fā)揮好初次分配和再次分配在收入分配中的協(xié)同效應(yīng)。社會(huì)收入分配的公平和效率，需要“初次”和“再次”兩條腿走路，才會(huì)均衡。個(gè)稅改革等初次分配需要效率優(yōu)先，再次分配則需要堅(jiān)持公平優(yōu)先。因此，我國(guó)應(yīng)盡快研究遺產(chǎn)稅等財(cái)富稅的開(kāi)征事宜。
四、總結(jié)
社會(huì)保障法就是要保障社會(huì)中的全部成員能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)的生活目標(biāo)，保障他們享有同等權(quán)益?，F(xiàn)階段，我國(guó)各地尤其是城鄉(xiāng)之間收入差距較大，這是一種不公平的社會(huì)現(xiàn)象，但國(guó)家正在積極采取措施為鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持和動(dòng)力，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了明顯的成效。實(shí)現(xiàn)公平和效率的共贏是社會(huì)保障法一直努力的方向，在社會(huì)保障法中，公平和效率要明確定位，兼顧效率與公平，就需要國(guó)家和政府強(qiáng)有力的制度措施加以支撐?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在為社會(huì)帶來(lái)高速發(fā)展的同時(shí)，還需要國(guó)家不斷加強(qiáng)相關(guān)法制規(guī)范的建設(shè)，為公平和效率的雙贏目標(biāo)實(shí)現(xiàn)打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（作者單位：大連財(cái)經(jīng)學(xué)院）
作者簡(jiǎn)介：畢秀竹，女，遼寧省大連市在讀本科生，法學(xué)專業(yè)。
導(dǎo)師：林俏
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