時(shí)間：2022-06-30 03:42:06
導(dǎo)語：在土地承包經(jīng)營權(quán)論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
[關(guān)鍵詞] 土地承包經(jīng)營權(quán)；繼承；用益物權(quán)；承包制度
【中圖分類號(hào)】 D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）08-104-2
伴隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題受到了人們?cè)絹碓蕉嗟年P(guān)注。其不僅與農(nóng)民切身利益和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度息息相關(guān)，更關(guān)系到了整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。對(duì)于繼承能否被作為“轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓以外”的流轉(zhuǎn)方式，我國現(xiàn)行法律并沒有明確的規(guī)定，學(xué)界也存在著不同觀點(diǎn)。實(shí)踐中，近年有不少土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛案例見諸報(bào)端。因此，探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，不僅具有理論意義，同時(shí)也具有深刻的實(shí)踐意義。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)
學(xué)術(shù)界對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)曾存在兩種不同的觀點(diǎn)，分別為物權(quán)說和債權(quán)說。物權(quán)說認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)是對(duì)土地的占有、使用、收益為內(nèi)容的權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是對(duì)物的支配，承包經(jīng)營權(quán)的主要作用是保障承包人對(duì)發(fā)包人的物進(jìn)行使用和收益，所以它屬于用益物權(quán)。債權(quán)說則認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由合同確立，其本質(zhì)上是一種聯(lián)產(chǎn)承包的合同關(guān)系，它發(fā)生在承包人與發(fā)包人之間，不具備對(duì)抗第三人的效力，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，尤其是從土地轉(zhuǎn)包來看，承包人取得的都是短期性的權(quán)利，承包人轉(zhuǎn)讓承包權(quán)也須經(jīng)得發(fā)包人同意，這完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。
筆者同意物權(quán)說的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)屬于用益物權(quán)。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)是由法律直接規(guī)定的權(quán)利，其內(nèi)容不能由當(dāng)事人通過承包合同任意創(chuàng)設(shè)。雖然《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定當(dāng)事人可以訂立承包合同，但承包合同不能隨意剝奪法律規(guī)定的承包方依法應(yīng)享有的權(quán)利，只能在法定權(quán)利范圍內(nèi)確定其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者使法定的抽象的權(quán)利規(guī)定具體化，這就意味著我國的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)由當(dāng)事人通過合同意定轉(zhuǎn)化為法定，這是權(quán)利物權(quán)化的突出表現(xiàn)。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)具有排他的支配性，其保護(hù)帶有明顯的物權(quán)特征。在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得擅自收回承包地、不得調(diào)整承包地，其保護(hù)帶有物權(quán)的性質(zhì)，任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。再次，土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，發(fā)包方不得干涉?！掇r(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！币虼?，土地承包經(jīng)營權(quán)具備了物權(quán)所具有的財(cái)產(chǎn)性和可轉(zhuǎn)讓性特征。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的法律規(guī)定與理論爭(zhēng)議
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定：“承包人應(yīng)得的承包收益， 依照繼承法的規(guī)定繼承。林地承包的承包人死亡， 其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包?！狈伤坪醭姓J(rèn)了對(duì)林地的繼承權(quán)，沒有承認(rèn)對(duì)林地以外土地的繼承權(quán)。其實(shí)，嚴(yán)格說來，林地承包人的繼承人是否對(duì)林地具有繼承權(quán)，仍然值得商榷，因?yàn)椤霸诔邪趦?nèi)繼續(xù)承包”并不完全等同于“繼承”。而2007年實(shí)施的《物權(quán)法》則繼續(xù)回避了土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，仍未出現(xiàn)“繼承”的字眼，僅在第126條第二款中規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”其對(duì)繼承能否作為轉(zhuǎn)包互換轉(zhuǎn)讓以外的流轉(zhuǎn)方式也沒有明確規(guī)定。
自全國二十世紀(jì)八十年代初推行以來，學(xué)界對(duì)于這種新型的土地使用權(quán)能否繼承的問題形成了兩種對(duì)立的意見。不能繼承的理由主要有：首先，土地承包經(jīng)營合同因當(dāng)事人一方死亡而終止，承包合同關(guān)系是不能繼承的，因而不發(fā)生繼承；其次，承包人并不享有農(nóng)村土地的所有權(quán)，農(nóng)地歸集體所有它并不是承包人的私有財(cái)產(chǎn)，因此不存在發(fā)生繼承問題；再次，農(nóng)村絕大部分土地是以家庭名義承包的，因此家庭成員共同享有承包權(quán)，家庭中個(gè)別成員死亡，其他成員應(yīng)繼續(xù)履行承包合同；最后，土地承包經(jīng)營權(quán)并不屬于財(cái)產(chǎn)繼承范圍，不是一種純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，故此種權(quán)利不能繼承。可以繼承的理由主要是：首先，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)人死亡后，法律應(yīng)當(dāng)允許其繼承人繼承該項(xiàng)權(quán)利。其次，雖然農(nóng)村土地承包合同通常是以戶為單位簽訂的，但其實(shí)質(zhì)上是個(gè)人承包，這滿足了《繼承法》中“個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理。”和《農(nóng)業(yè)法》中“承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包?！钡囊?guī)定，因此，從農(nóng)業(yè)法實(shí)施之日起，我國公民即享有了對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)的繼承權(quán)。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題應(yīng)區(qū)分不同情況確定
根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，我國將農(nóng)村土地的類型分為耕地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，農(nóng)村土地承包則分為“家庭承包”和“其他方式的承包”兩類。“家庭承包”的承包方是屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，“其他方式的承包”是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣，公開協(xié)商等方式的承包，承包方的主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人?！掇r(nóng)村土地承包法》第50條對(duì)于上述“其他方式的承包”有明確規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的，該承包人死亡，其應(yīng)得的承包權(quán)益，依照繼承法的規(guī)定繼承；在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。”因此，上述規(guī)定實(shí)質(zhì)上是針對(duì)上述“四荒地”，其并不包含耕地在內(nèi)。耕地承包人死亡后，在承包期內(nèi)其繼承人是否能繼續(xù)承包該耕地，我國現(xiàn)行立法并沒有明確規(guī)定。
有學(xué)者認(rèn)為，由于林地的見效周期長(zhǎng)，投資大，“四荒地”的先期投入更多，風(fēng)險(xiǎn)更大，因此，明確繼承人在承包期的繼承權(quán)，對(duì)防治水土流失和土地荒漠化，提高植被覆蓋率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。但因耕地在我國有著其特殊的地位，農(nóng)村人多地少，在大部分經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，耕地不但是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料，而且是他們最主要的生活來源，其承載了農(nóng)民生存權(quán)的保障功能，因此，耕地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題需要特別審慎對(duì)待。
如果賦予公民對(duì)耕地承包的繼承權(quán)，可能會(huì)導(dǎo)致日益減少的農(nóng)村耕地變得更加緊張，耕地承包合同失去原有的本質(zhì)和意義，履行農(nóng)村耕地承包合同失控，廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受挫等不利影響。例如，繼承人本身就屬于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的其他戶，若繼承了被繼承人的土地承包經(jīng)營權(quán)，其享有的土地份額將明顯多于本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他村民，這有違公平原則。再例如，繼承人是屬于其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，如若繼承了被繼承人的土地承包經(jīng)營權(quán)后，則本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地由其他集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶耕種，這就出現(xiàn)了非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與該集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民爭(zhēng)奪田地的混亂局面。這有違集體土地所有權(quán)使用、收益權(quán)應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同享有的性質(zhì)，并侵犯了本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的利益。
因此，筆者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)不能成為繼承權(quán)的客體。以家庭承包方式為主的土地承包經(jīng)營權(quán)，它是農(nóng)戶基于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，通過簽訂合同的方式從而無償取得的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。因集體土地所有權(quán)的限制，土地承包經(jīng)營權(quán)也被嚴(yán)格限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，這種財(cái)產(chǎn)權(quán)具有嚴(yán)格的人身依附性，因此，它不具有可繼承性。
我國《土地承包法》確定了以“戶”為生產(chǎn)經(jīng)營單位的耕地承包經(jīng)營權(quán)模式。土地承包權(quán)在性質(zhì)上是家庭成員的財(cái)產(chǎn)共有關(guān)系，即共有的用益物權(quán)。因此，家庭中部分成員死亡，只要作為承包方的戶還在，就不會(huì)發(fā)生繼承的問題。若在承包人死亡，且作為承包經(jīng)營的家庭消亡的情況下，因耕地不屬于該戶的私有財(cái)產(chǎn)，其承包經(jīng)營權(quán)不允許繼承，該承包經(jīng)營合同因“戶”這一主體的消亡而終止，此時(shí)應(yīng)當(dāng)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回耕地或另行發(fā)包，或者用于解決新增農(nóng)村人口生活用地的矛盾。集體經(jīng)濟(jì)組織在收回耕地時(shí)應(yīng)當(dāng)將土地上的收益抵償給繼承人。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)、抵押物權(quán)說
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在我國法律和法學(xué)界都已經(jīng)達(dá)成共識(shí),都是支持土地流轉(zhuǎn),但對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押一直存在爭(zhēng)議,本文將做具體分解。
一、土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)論文
土地承包經(jīng)營權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)農(nóng)民集體所有和國家所有的耕地、林地、草地等享有占用、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),是農(nóng)民對(duì)土地的一項(xiàng)基本權(quán)利。在法學(xué)界,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)有兩種爭(zhēng)議,分為債權(quán)說和無權(quán)說。(1)債權(quán)說。此種認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是依據(jù)土地承包合同成立土地承包關(guān)系,承包合同的發(fā)包方和承包方受承包合同的約束,承包人未經(jīng)發(fā)包方的同意,不能轉(zhuǎn)包,有債權(quán)的形式;另外承包合同不能對(duì)抗善意第三天人。債權(quán)說不能對(duì)抗社會(huì)第三人,反介入的權(quán)能低,不能對(duì)承包人進(jìn)行很好的保護(hù)。(2)物權(quán)說。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為:土地承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)法律規(guī)定,以承包合同的形式確立,承包人對(duì)承包的土地享有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制,利用的權(quán)利;土地承包經(jīng)營權(quán)是具有排他性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán);不能以承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)是合同來否定其物權(quán)屬性。我國《物權(quán)法》第一百二十五條的規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利”。土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán),能更好保護(hù)承包經(jīng)營人的權(quán)利,可以對(duì)抗一般人和所有權(quán)人。能更好的穩(wěn)定承包關(guān)系,能讓承包經(jīng)營人更放心安心的經(jīng)營土地。我個(gè)人認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán)更合適。
二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的困境和可行性
土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,是指抵押人(即承包方)通過農(nóng)村土地承包方式承包取得物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下,為擔(dān)保自己或他人債務(wù)的履行,不轉(zhuǎn)移土地占有,將物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保的行為。抵押人不能按照約定履行債務(wù)時(shí),抵押權(quán)人(即債權(quán)人)依照擔(dān)保法規(guī)定,拍賣、變賣該承包經(jīng)營權(quán),并從所得價(jià)款中優(yōu)先受償。在我國土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押一直存在爭(zhēng)議,對(duì)于爭(zhēng)議將做具體的分解。
(一)禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的理由
我國國內(nèi)對(duì)有許多學(xué)者反對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押,原因如下:(1)土地保障說。在中國,土地不僅是生產(chǎn)資料,而且具有社會(huì)保障功能,農(nóng)民的生產(chǎn)生活主要依賴土地。一旦允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),農(nóng)民離開了土地沒有了土地承包經(jīng)營權(quán),社會(huì)又不能對(duì)農(nóng)民提供保障,這將會(huì)使農(nóng)民喪失基本的生活保障。(2)保護(hù)耕地說。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn),將導(dǎo)致權(quán)利的流轉(zhuǎn),可能引起大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)開發(fā)用地,不利于耕地的保護(hù)。(3)土地兼并說。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押會(huì)導(dǎo)致土地的大量兼并,很容易造成農(nóng)村的兩極分化,導(dǎo)致很嚴(yán)重的社會(huì)問題。
(二)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的可行性和可能性
1.以上的理由不成立。我國現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r是人多地少,在許多農(nóng)村,土地是無法養(yǎng)活整個(gè)家庭,大部分家庭都是靠外出打工,才能生活,他們的生活保障不是靠農(nóng)村的土地,而是依靠自己的勞動(dòng)力來生存。保護(hù)耕地說更是無理由了,《物權(quán)法》和《土地承包法》嚴(yán)格禁止非農(nóng)建設(shè),不會(huì)存在商業(yè)開發(fā)的問題。土地兼并說發(fā)生的可能那時(shí)封建社會(huì)時(shí)生的事情,我國是社會(huì)主義時(shí)期,土地屬于公有制的,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只是一個(gè)融資方式,不是一個(gè)兼并的方式,在農(nóng)民不能到期付款的時(shí)候,可以與銀行協(xié)商繼續(xù)承包,或以其他方式保留使用土地承包經(jīng)營權(quán),讓農(nóng)民在有能力的時(shí)候再還款,不可能出現(xiàn)大量兼并的問題。
2.承包經(jīng)營不存在法理障礙。我國憲法1988年修正案以及《中華人民共和國土地管理法》都規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第32條、第41條規(guī)定家庭為單位承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。法律允許以家庭為單位承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,而設(shè)立在土地承包經(jīng)營權(quán)上的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式則是通過拍賣、變賣等方式將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后就所得的價(jià)款優(yōu)先受償。而《中華人民共和國擔(dān)保法》卻禁止對(duì)耕地進(jìn)行抵押。雖然以家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押存在法律障礙,但并不存在法理障礙。因?yàn)?如前所述,無論是《農(nóng)村土地承包法》,還是《物權(quán)法》,都允許該類土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的后果是轉(zhuǎn)讓方失去土地承包經(jīng)營權(quán),而土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的后果是抵押人并不一定失去土地承包經(jīng)營權(quán)。
3.法律規(guī)定不公平?！段餀?quán)法》和《擔(dān)保法》都對(duì)四荒取得承包經(jīng)營權(quán)的土地可以進(jìn)行抵押。而對(duì)于取得土地承包經(jīng)營權(quán)的土地,不屬于四荒就沒有權(quán)利進(jìn)行抵押,有違法律公平的價(jià)值。
4.土地抵押有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在東南沿海的許多省市的農(nóng)民都愿意進(jìn)行抵押?，F(xiàn)實(shí)中,一份《農(nóng)民希望土地權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容調(diào)查表》中顯示,希望擁有抵押權(quán)的達(dá)到三成,而在江蘇省個(gè)別市區(qū),已有近六成的農(nóng)戶愿意擁護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押,事實(shí)上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓已經(jīng)成為一種大量發(fā)生的客觀現(xiàn)象。在中國的許多農(nóng)村,土地的收入嚴(yán)重減少,很難養(yǎng)活一個(gè)家庭,大部分農(nóng)民的生活主要還是靠外出打工生活,農(nóng)民對(duì)土地的依賴性正在降低。另外,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只是給農(nóng)民一個(gè)融資的途徑,農(nóng)民按時(shí)還款不會(huì)出現(xiàn)土地兼并的問題。在許多試點(diǎn)的地區(qū),大部分的農(nóng)民都按時(shí)還款,所以,土地抵押有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),有很大的可行性。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的設(shè)計(jì)
由于農(nóng)戶利用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款而獲得的資金,其投向具有周期長(zhǎng)且利潤(rùn)低的特點(diǎn),因此,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的制度設(shè)計(jì)只能借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),建立由政法特設(shè)的類似國外土地銀行的金融機(jī)構(gòu),由其提供抵押貸款。土地經(jīng)營承包經(jīng)營權(quán)抵押制度設(shè)計(jì)除了設(shè)立政策銀行外,還要考慮其它因素,制度具體內(nèi)容如下:
(一)設(shè)立政策性銀行,實(shí)行?？顚Ｓ?/p>
我國目前業(yè)涉農(nóng)的政策銀行只有中國農(nóng)業(yè)銀行,其主要任務(wù)是按照國家的法律、法規(guī)和方針政策,以國家信用擔(dān)保為基礎(chǔ),籌集農(nóng)業(yè)政策性信貸資金,承擔(dān)國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù),財(cái)政性支農(nóng)資金的支付,為農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供優(yōu)惠低息貸款。而土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押則是土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的展現(xiàn),目的是為了農(nóng)業(yè)發(fā)展,改良土地籌措資金,本金償還的時(shí)間長(zhǎng),利息低,抵押物的受限多。所以農(nóng)業(yè)銀行不應(yīng)包括農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的抵押,應(yīng)設(shè)立農(nóng)業(yè)專門政策性的銀行,專門從事土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,抵押的內(nèi)容分為專門為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押和為了個(gè)別的經(jīng)營而進(jìn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押。對(duì)于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押實(shí)行無息貸款,幫助農(nóng)業(yè)發(fā)展;對(duì)于為其他經(jīng)營而設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押,實(shí)行低息貸款或是無息貸款,這樣做就是為發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì),對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押就是實(shí)現(xiàn)土地的擔(dān)保價(jià)值,給農(nóng)民一個(gè)融資的途徑。農(nóng)業(yè)專門政策性銀行的款項(xiàng)可以來自國家撥款、發(fā)行債券、資本公積金等。
(二)村委會(huì)監(jiān)督承包抵押人款項(xiàng)用途
為使土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押能落到實(shí)處,發(fā)揮土地承包經(jīng)營的職能就需要一個(gè)監(jiān)督主體。在和承包人密切的聯(lián)系的主體中,承包人所在的村委會(huì)是最合適的主體。因?yàn)榇逦瘯?huì)和承包人聯(lián)系非常緊密,而且隨時(shí)能掌握抵押人的資金動(dòng)向,讓村委會(huì)監(jiān)督承包人的抵押款的資金動(dòng)向,防止土地承包經(jīng)營權(quán)人亂用抵押款,降低風(fēng)險(xiǎn)。村委會(huì)監(jiān)督土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人的抵押款的動(dòng)向,定時(shí)向農(nóng)業(yè)政策性銀行報(bào)告,防止抵押款的亂用風(fēng)險(xiǎn)。
(三)抵押貸款人辦理相關(guān)手續(xù)、定時(shí)向銀行報(bào)告情況
土地承包經(jīng)營權(quán)人抵押是在相關(guān)的土地部門辦理相關(guān)的抵押登記,防止不登記亂貸款,損害銀行的利益。辦理登記就是為了防止土地承包權(quán)人重復(fù)抵押,一地多抵押。對(duì)于一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押只能成立一個(gè)抵押;并且要以登記為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押為成立、生效要件。登記后有排他的效力。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人要按時(shí)向政策性銀行報(bào)告自己的資金動(dòng)向,保證土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的資金動(dòng)向安全,確保抵押金的將來實(shí)現(xiàn)。在危害土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候,政策性銀行可以向法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全措施。
(四)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押其它相關(guān)規(guī)定
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;土地信托;法規(guī)
中圖分類號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)33-0049-02
農(nóng)業(yè)是中國國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),土地問題是農(nóng)業(yè)問題的重要組成部分,是影響農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。目前,隨著農(nóng)村大量青壯年進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)村土地的經(jīng)營狀況受到很大影響,一方面,很多農(nóng)民工由于缺乏在城市的保障以及收入較少,不愿放棄農(nóng)村土地,但又沒有時(shí)間經(jīng)營或經(jīng)營不好;另一方面,一些種地能手想擴(kuò)大規(guī)模卻缺少途徑,部分轉(zhuǎn)包經(jīng)營不僅規(guī)模小,難以集中,承包期間也不穩(wěn)定。因此,如何提高土地利用效率,最大限度地增加農(nóng)民工所擁有土地的收入,同時(shí)解決農(nóng)村集約化經(jīng)營,成為當(dāng)今農(nóng)村土地經(jīng)營中面臨的最大問題,創(chuàng)新土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式成為農(nóng)地改革的現(xiàn)實(shí)需求。
正是在這種環(huán)境下,中國許多地方借鑒國外土地信托模式,將此前只在金融領(lǐng)域運(yùn)用的信托制度引入農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng),創(chuàng)造性地催生了中國特有的農(nóng)村土地信托制度。如浙江紹興地區(qū)即是典型的一例。但由于農(nóng)村土地信托是一種新興事物,目前還缺乏完整的理論和運(yùn)行模式,相關(guān)法規(guī)也很不完善,加強(qiáng)該領(lǐng)域的研究非常必要。
一、農(nóng)村土地信托的基本理論
信托制度源于中世紀(jì)的英國,由于信托制度的雙重所有權(quán)理論與大陸法系國家的“一物一權(quán)”理論相沖突,長(zhǎng)期以來,大陸法系國家沒有引入這一制度,但在第一次世界大戰(zhàn)后,隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,信托制度的優(yōu)越性不斷得到體現(xiàn),一些大陸法系國家開始引入這一制度。中國在改革開放后也出現(xiàn)了大量信托投資公司,為更好地規(guī)范信托行為,于2001年制定《信托法》,但目前中國的信托主要應(yīng)用于商業(yè)領(lǐng)域,農(nóng)村土地信托還剛剛開始,因此,理清該制度的框架和基本理論顯得尤為必要。
農(nóng)村土地信托是指土地承包經(jīng)營權(quán)人(委托人)基于信任關(guān)系,將土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)委托給土地信托公司(受托人),由土地信托公司以自己的名義,為受益人的利益進(jìn)行管理的行為。農(nóng)村土地信托是一種新型的信托模式,它以設(shè)立在農(nóng)村土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)為中心,對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)及其相關(guān)權(quán)益進(jìn)行合理的制度安排,實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)人依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)、達(dá)到間接管理財(cái)產(chǎn)的目的。
(一)農(nóng)村土地信托的主體
根據(jù)信托制度的基本原理,信托主要包括委托人、受托人和受益人三方。農(nóng)村土地信托的委托人是土地承包者,他可以根據(jù)自己的意志,在保留承包地承包權(quán)的前提下,將承包經(jīng)營權(quán)分離出來委托給受托人,由受托人對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立管理、經(jīng)營。受托人是指承包地經(jīng)營權(quán)的受讓者,他可以以自己的名義對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理或處分,各種法人、工商企業(yè)以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由委托人指定有資格享有信托收益權(quán)的第三人,其只享有信托收益權(quán),而無權(quán)對(duì)信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理、處分,受益人可以是委托人本人或其指定的其他人,在特定情況下也可以是受托人。在中國目前的農(nóng)村土地信托中,受益人主要是委托人本人即農(nóng)村土地承包者。
(二)農(nóng)村土地信托的客體
農(nóng)村土地信托法律關(guān)系的客體即信托財(cái)產(chǎn)指的是土地承包經(jīng)營權(quán),包括土地承包經(jīng)營權(quán)人享有的對(duì)其所承包的農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。雖然中國《物權(quán)法》未明文規(guī)定,但依民法通說,土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán),具有用益物權(quán)的一般特性,如“限制性”、“獨(dú)立性”、“使用收益目的性”等。土地承包經(jīng)營在本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村土地的一種使用方式,這種方式中,“經(jīng)營”才是其最終目的,“承包”僅僅是實(shí)現(xiàn)目的的途徑,人們通過“承包”取得“經(jīng)營權(quán)”后,對(duì)承包地進(jìn)行管理,從而獲取經(jīng)營效益。
(三)農(nóng)村土地信托中的法律關(guān)系
農(nóng)村土地信托制度中三方當(dāng)事人存在如下三種法律關(guān)系:(1)委托人與受托人之間存在委托關(guān)系,根據(jù)信托協(xié)議,委托人將其土地經(jīng)營權(quán)委托給受托人經(jīng)營、管理,受托人應(yīng)盡到忠實(shí)管理義務(wù),像經(jīng)營自己的土地一樣對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營管理,確保土地收益最大化。同時(shí),受托人應(yīng)當(dāng)接受委托人的監(jiān)督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯(cuò)誤,委托人應(yīng)盡量不要干涉信托事務(wù),確保受托人能以自己的意愿對(duì)土地進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營。(2)受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務(wù)將信托收益交付受益人,而受益人則有權(quán)享有信托收益,在其受益權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)行使收益請(qǐng)求權(quán)和排除妨害權(quán)。同時(shí),受益人有義務(wù)協(xié)助受托人完成信托收益的交付行為。(3)委托人有權(quán)獨(dú)立指定或更換受益人,而不必經(jīng)受益人同意。委托人與受益人之間的法律關(guān)系具有無因性,不因信托設(shè)立前雙方之間法律關(guān)系的變更而變更。
二、中國農(nóng)村土地信托模式構(gòu)建
(一)完善相關(guān)法規(guī)
中國已于2001年4月公布《中華人民共和國信托法》,從而使中國信托事業(yè)有法可依。但發(fā)展信托事業(yè)需要一整套完善的法規(guī)支持,而中國“信托業(yè)法”至今尚未出臺(tái),嚴(yán)重制約了信托業(yè)的發(fā)展。特別是對(duì)中國特有的農(nóng)村土地信托更應(yīng)該出臺(tái)專門的法律。在國外,由于土地的私有性,土地信托是信托業(yè)務(wù)的重要組成部分,但由于中國實(shí)行土地國有和集體所有,使中國的土地信托具有特殊性,因此,要真正促進(jìn)土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的發(fā)展,必須制定有關(guān)規(guī)范各種土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的政策法規(guī)及實(shí)施細(xì)則,如關(guān)于土地投資信托基金如何具體運(yùn)作、土地信托紅利確定的依據(jù)、土地信托經(jīng)營業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度、土地信托產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償與變更登記問題等。
(二)成立農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)
由于農(nóng)民信息的不對(duì)稱,在農(nóng)村產(chǎn)生了農(nóng)戶“有地?zé)o力開發(fā)、有力無地開發(fā)”的弊端,為了解決這一矛盾,必須成立農(nóng)村土地信托中介機(jī)構(gòu)。土地信托中介機(jī)構(gòu)的主要職能包括:
1.信息傳遞職能。定期舉行土地流轉(zhuǎn)信息會(huì),如浙江紹興縣柯橋鎮(zhèn)“土地信托服務(wù)站”受13個(gè)村經(jīng)濟(jì)合作社的委托,向社會(huì)推介2 200畝土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓信息,公開招標(biāo)高效農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目,在不到一天的時(shí)間里,已有9家企業(yè)簽訂了投資協(xié)議,而原土地承包經(jīng)營者將可獲得土地信托分紅。
2.中介服務(wù)職能。協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)雙方提出的有關(guān)事宜,在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上,落實(shí)合約關(guān)系,維護(hù)雙方利益;發(fā)行收益憑證,為受托人融通開發(fā)資金服務(wù),為投資者拓寬投資領(lǐng)域服務(wù),并從中收取相應(yīng)勞務(wù)酬金。
3.監(jiān)督治理職能。對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行監(jiān)督治理,以提高土地利用“三態(tài)”效益為目的,促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用為宗旨。
(三)建立土地投資信托基金
土地開發(fā)需要巨額資金,通過財(cái)政撥款、個(gè)人自有資金等途徑往往受資金來源的限制滿足不了需求,建立土地投資信托基金可有效解決土地開發(fā)資金不足問題。土地信托基金是土地信托部門為開發(fā)經(jīng)營土地而設(shè)置的營運(yùn)資金,其主要來源有:銀行等金融部門吸收的土地信托存款、政府發(fā)行的土地證券、企事業(yè)單體待用的土地信托基金、預(yù)算外自有資金等。
原土地承包者作為委托人與受益人將土地信托給土地信托機(jī)構(gòu),土地信托機(jī)構(gòu)作為受托人既可將土地經(jīng)營權(quán)以出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等方式給土地開發(fā)經(jīng)營者從而收取租金、轉(zhuǎn)讓(包)金或股利;也可與專業(yè)土地開發(fā)公司通過簽訂土地開發(fā)合同,收取開發(fā)收益。土地信托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將信托紅利給委托人。土地開發(fā)經(jīng)營過程中所需的巨額資金可通過土地信托機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)貸款(農(nóng)業(yè)貸款,政府扶持、利率優(yōu)惠)來籌集,金融機(jī)構(gòu)可通過出售貸款債權(quán)的方式向廣大投資者再融通資金,既增加投資渠道,又分散金融風(fēng)險(xiǎn)。
(四)完善農(nóng)村土地信托市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
在農(nóng)村土地信托中,土地信托機(jī)構(gòu)的官方、半官方性質(zhì)是農(nóng)村土地信托市場(chǎng)壟斷產(chǎn)生的根本原因,防范農(nóng)村土地信托市場(chǎng)的壟斷風(fēng)險(xiǎn),首先要從其根源入手,擺脫政府對(duì)土地信托市場(chǎng)的絕對(duì)控制,降低土地信托公司的準(zhǔn)入門檻,引進(jìn)農(nóng)村土地信托市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,吸納和鼓勵(lì)民營土地信托公司經(jīng)營農(nóng)村土地信托事務(wù);其次要逐步打破農(nóng)村土地信托“一言堂”的壟斷現(xiàn)象,允許多家土地信托公司同時(shí)經(jīng)營,公平競(jìng)爭(zhēng),合法競(jìng)爭(zhēng),提高土地信托公司的服務(wù)意識(shí)和經(jīng)營水平,同時(shí)也要賦予土地信托公司充分的權(quán)利包括獨(dú)立管理權(quán)和獲取報(bào)酬權(quán),以利于他們積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),促進(jìn)中國土地信托業(yè)的發(fā)展和繁榮。
總之,由于中國目前農(nóng)民工的大量增加,農(nóng)村出現(xiàn)大量土地拋荒現(xiàn)象。與此同時(shí),社會(huì)大量閑置資金找不到相關(guān)的土地項(xiàng)目進(jìn)行投資,農(nóng)村土地使用方式過于落后。而現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式存在許多缺陷,中國急需改進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)村土地信托是以土地承包經(jīng)營權(quán)為信托財(cái)產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為出發(fā)點(diǎn)和目的地的信托形式,它在農(nóng)村土地的所有者與土地承包經(jīng)營權(quán)人分離的基礎(chǔ)上再次將土地承包經(jīng)營權(quán)人與實(shí)際管理經(jīng)營人分離,既保證了農(nóng)村土地所有權(quán)的合法歸屬和土地承包經(jīng)營權(quán)的基本穩(wěn)定,又賦予土地承包經(jīng)營權(quán)人依法將土地承包經(jīng)營權(quán)交由他人管理的權(quán)利,使其能在獲得穩(wěn)定收益的同時(shí)得以放心投身于其他事業(yè),而土地信托公司的專業(yè)化運(yùn)作也能有效保障農(nóng)村土地信托各方當(dāng)事人基本利益的實(shí)現(xiàn),因此,建立和推廣農(nóng)村土地信托制度是解決中國農(nóng)村土地問題的有效途徑。
參考文獻(xiàn):
[1]鐘遠(yuǎn)平.中國農(nóng)村土地信托的法理基礎(chǔ)及制度構(gòu)建――以土地承包經(jīng)營權(quán)為中心[D].北京:中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2007:5.
二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性
中國對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)
反對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊鴮?duì)土地實(shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對(duì)抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。
同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對(duì)土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期在低水平和簡(jiǎn)單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。
另外，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請(qǐng)他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。
可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù)
依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對(duì)承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對(duì)土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].
首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。
如前所述，家庭承包經(jīng)營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，勢(shì)必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過長(zhǎng)，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。
三、土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅與抵押的沖突
土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營者失去對(duì)承包土地的經(jīng)營權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因各異，其對(duì)抵押權(quán)的影響亦有所不同。
1、國家因公益目的征收承包經(jīng)營的土地
在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無過錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對(duì)抵押權(quán)人而言是顯失公平的。《擔(dān)保法》并沒有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對(duì)此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求給付，未屆清償期，可以向法院請(qǐng)求將補(bǔ)償金予以保全。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對(duì)這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營者所有，也就是說抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。
2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營的土地
依中國現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營的土地：承包經(jīng)營耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營權(quán)，作為主權(quán)利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗承包經(jīng)營權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營期內(nèi)收回承包經(jīng)營權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對(duì)抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對(duì)抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男Я?，發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。
在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對(duì)該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長(zhǎng)于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請(qǐng)求法院對(duì)土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。
四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系
由于中國未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉?dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國有土地上的房屋同時(shí)抵押?！蹦敲匆猿邪?jīng)營取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對(duì)此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：
首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營場(chǎng)合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。
其次，中國現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。
再次，承包經(jīng)營所獲得的土地使用權(quán)，含有對(duì)土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過對(duì)土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對(duì)承包經(jīng)營土地上生長(zhǎng)的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定?？梢娫诖藘煞N情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的年限一般長(zhǎng)于附著林木的生長(zhǎng)年限，在承包經(jīng)營期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。
由于土地承包經(jīng)營權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。
五、設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押期限制度
中國的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對(duì)“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見，中國的物權(quán)擔(dān)保是無抵押期限的。
筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長(zhǎng)期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無法對(duì)林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒有明確規(guī)定抵押期限，但也沒有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對(duì)抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見到自己承包經(jīng)營的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對(duì)抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。
由于現(xiàn)行法律并沒有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長(zhǎng)期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過承包經(jīng)營權(quán)的最長(zhǎng)年限，否則約定無效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限計(jì)算。
筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過登記對(duì)外公示，才能對(duì)外產(chǎn)生效力，如果沒有登記，則不能對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對(duì)外公示才能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的法律效力[15].
六、結(jié) 論
中國的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營者對(duì)土地的經(jīng)營權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對(duì)土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。
土地的承包經(jīng)營權(quán)在國家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。
土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。
土地承包經(jīng)營權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營權(quán)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。
總之，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對(duì)上述問題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。
參考文獻(xiàn)
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[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營土地農(nóng)民的土地使用權(quán)
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條
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[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條
[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條
[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條第4款
論文摘要：通過介紹農(nóng)村人口老齡化形勢(shì)和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能變化說明了農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻，并結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來對(duì)實(shí)施土地?fù)Q保障的典型模式進(jìn)行分析。通過分析土地?fù)Q保障的優(yōu)點(diǎn)和不足，對(duì)基于土地?fù)Q保障模式下農(nóng)村居民養(yǎng)老提出了針對(duì)性的建議，以期使土地?fù)Q保障起到公平和效率、緩解農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的作用。
1 問題提出
2008年底，我國60歲及以上的人口約為15989萬人，占全國總?cè)丝诘?2．0％，65歲及以上的老年人約為109546萬人，占總?cè)丝诘?．3％，這表明我國的人口老齡化現(xiàn)象已經(jīng)十分嚴(yán)重。其中，農(nóng)村人口老齡化的形勢(shì)更加不容樂觀。我國80％以上的老年人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村人口的老齡化水平(7．35％)已經(jīng)超過了城鎮(zhèn)的老齡化水平(6．30％)，高出1．24％，這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將一直持續(xù)到2040年。同時(shí)，由于城市化進(jìn)程的加快和人口的流動(dòng)性，農(nóng)村有較高文化程度的青壯年勞動(dòng)力越來越多地進(jìn)入城市。這在給城市帶來新的活力的同時(shí)，也加重了農(nóng)村人口的老齡化程度。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老一直是農(nóng)村養(yǎng)老的最主要的方式，而土地則是我國歷來傳承的家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和依靠。建國以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老的歷史同時(shí)也是一部土地制度改革變遷的歷史。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，我國不僅大量農(nóng)村土地被征用，而且農(nóng)民取得的土地收入也日益減少，家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)越來越薄弱，再加上嚴(yán)重的人口老齡化，使得農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)日益嚴(yán)峻。wWW.133229.cOm雖然國家沒有統(tǒng)一的政策，但是在很多地方，尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)逐漸改變過去對(duì)農(nóng)民失去土地后單純進(jìn)行貨幣安置的做法，開始探索社會(huì)保障安置的方式，即“土地?fù)Q保障”。土地?fù)Q保障是伴隨著土地征用的擴(kuò)大而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新，即農(nóng)民在自己承包的土地被征用后，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不再是貨幣，而是以這些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為基金建立的社會(huì)保險(xiǎn)。十七屆三中全會(huì)通過的《中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》正式規(guī)定我國允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，這為土地?fù)Q保障的進(jìn)一步發(fā)展提供了平臺(tái)和條件。在土地流轉(zhuǎn)的背景下，可以考慮在有條件的地區(qū)因地制宜地探索實(shí)施土地?fù)Q保障，并配合新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，利用土地的重要作用來為農(nóng)村養(yǎng)老問題的緩解提供可行性途徑，從而維護(hù)農(nóng)村老人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。
2 我國農(nóng)村養(yǎng)老存在的問題
2．1傳統(tǒng)代際養(yǎng)老形勢(shì)嚴(yán)峻，農(nóng)村老人缺乏照料
我國農(nóng)村歷來以家庭代際養(yǎng)老為主，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老有著深厚的經(jīng)濟(jì)和文化基礎(chǔ)，但隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)施、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的發(fā)展，以及因此帶來的子女?dāng)?shù)減少、家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)和功能變遷、人口流動(dòng)尤其是農(nóng)村外出務(wù)工青壯年勞動(dòng)力的增加和人們思想價(jià)值觀念變化等，很多農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)難以為繼。
在導(dǎo)致傳統(tǒng)代際養(yǎng)老功能衰退的因素中，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量外流尤其不容忽視。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年農(nóng)村外出從業(yè)勞動(dòng)力達(dá)到13181萬。由圖1可見，我國農(nóng)村外流勞動(dòng)力多是20～40歲之間的青壯年，而且以男性居多，這對(duì)農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老影響巨大，甚至很多地方已經(jīng)成為“空殼村”。在這種情況下，即使農(nóng)村老人仍然依靠家庭成員供養(yǎng)，也只能是物質(zhì)上的供養(yǎng)，他們?cè)诰窈腿粘Ｉ罘矫嫒匀蝗狈ο鄳?yīng)照料，有的甚至成為“空巢”老人。
由于子女不在身邊，很多農(nóng)村老年人的身體狀況并不理想，有些甚至不能自理，他們只能獨(dú)立生活，缺乏應(yīng)有的照料。據(jù)2005年1％人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村60歲及以上的老年人口中生活不能自理的已達(dá)到18．21％，還有23．3％的老人只能保證基本的工作生活。即使身體健康，大多數(shù)老人不得不照顧被留在家的孫子或?qū)O女。因此，在這種情況下，有相當(dāng)一部分的老人并沒有能力在青壯年勞動(dòng)力外出從業(yè)時(shí)負(fù)責(zé)家里的農(nóng)活，這也是導(dǎo)致很多農(nóng)村地區(qū)土地隱性拋荒現(xiàn)象非常嚴(yán)重的重要原因之一。
2．2農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，難以保障養(yǎng)老權(quán)益
按照社會(huì)學(xué)來講，農(nóng)村傳統(tǒng)代際養(yǎng)老屬于初級(jí)群體功能的范疇，而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則屬于次級(jí)群體功能的范疇。根據(jù)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，次級(jí)群體取代初級(jí)群體是歷史的必然。但是，在傳統(tǒng)代際養(yǎng)老功能衰退的情況下，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的重要作用來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。根據(jù)2008年我國城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障狀況調(diào)查相關(guān)數(shù)據(jù)，在18～69歲的擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口中，有53％的人參加了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)(包含城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn))，而在18～69歲的擁有農(nóng)村戶籍的人口中，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅有5．6％。相對(duì)城鎮(zhèn)而言，依靠領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金養(yǎng)老的農(nóng)村老人所占比例非常小，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率低，覆蓋面小。
當(dāng)前，由于農(nóng)村老齡化愈加的日益嚴(yán)重和青壯年勞動(dòng)力的大量外流，農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)愈加沉重，耕地的隱性拋荒嚴(yán)重兩大問題日趨勢(shì)嚴(yán)峻。在我國人均耕地面積日益減少的背景下，農(nóng)村土地的拋荒更造成了土地資源的浪費(fèi)，影響到了我國糧食安全。
3 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下土地?fù)Q保障的典型模式
土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和目前在農(nóng)村一些地區(qū)已經(jīng)實(shí)施的“土地?fù)Q保障”政策可以相互促進(jìn)、互相作用，從而為農(nóng)村養(yǎng)老和土地隱性拋荒問題的解決提供可行性途徑。因?yàn)楝F(xiàn)行農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍以個(gè)人和集體繳費(fèi)為主，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)就要占大部分。但是農(nóng)民收入水平低，沒有能力繳納社保費(fèi)用，使得農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難以籌集。因此，農(nóng)民可以通過多種形式對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并將獲得的部分收入作為社保基金，這既是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種有效辦法，又可以減少土地流轉(zhuǎn)制度改革的壓力。土地是農(nóng)民的就業(yè)場(chǎng)所和生活保障，農(nóng)民出讓土地意味著失業(yè)和失去生活保障。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，土地流轉(zhuǎn)受到很多限制，流轉(zhuǎn)方式單一，農(nóng)民的土地大多只能通過征用的方式流轉(zhuǎn)出去。而一旦社會(huì)保障取代土地成為農(nóng)民的生活保障，土地對(duì)農(nóng)民的重要性就會(huì)降低，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就可以變得更為容易實(shí)施。目前，我國農(nóng)村地區(qū)實(shí)施土地?fù)Q保障比較成功的模式較多，也各具特色，比較典型的有浙江嘉興模式和成都溫江等。
3．1浙江嘉興模式
浙江省嘉興市在推進(jìn)城市化的過程中，采取以“土地?fù)Q社保”的方式安置失地農(nóng)業(yè)人員，并在1998年出臺(tái)了以“土地?fù)Q社保”的土地征用制度改革。在土地被征用以后，失地農(nóng)民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并進(jìn)入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。通過這一辦法，失地農(nóng)民的基本生活將得到長(zhǎng)期保障。政策主要包括：①16周歲以上人員補(bǔ)嘗費(fèi)計(jì)算。繳納年限以征地時(shí)在農(nóng)村的勞動(dòng)年限計(jì)算，最低從年滿l6周歲起算，每滿1年為其繳納1年的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)，最高為15年。嘉興市社保處為征地人員設(shè)立個(gè)人賬戶。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式：上一年浙江省職工平均工資x85％x17％基數(shù)(繳費(fèi)比例)×15年。②16周歲以下人員補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算。按年齡計(jì)算一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)償費(fèi)(標(biāo)準(zhǔn)為3000+200×年齡)。③征地時(shí)已享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員安置補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算。對(duì)這些人發(fā)給一次性征地安置補(bǔ)償費(fèi)12000元。④養(yǎng)老保障安置方式。征地時(shí)達(dá)到退休年齡(男滿60周歲、女滿50周歲)的被征地人員，與勞動(dòng)部門簽訂協(xié)議后從次月開始按月發(fā)放養(yǎng)老金(按當(dāng)年最低社會(huì)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn));在征地時(shí)男45一60周歲、女35一50周歲的被征地人員，到退休年齡后按月發(fā)放養(yǎng)老金，退休前每月發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療包干費(fèi)160元;對(duì)在征地時(shí)男16一45周歲、女16---35周歲的被征地人員，一次性發(fā)給自謀職業(yè)費(fèi)8000元，達(dá)到退休年齡后按照實(shí)際繳費(fèi)情況享受相應(yīng)養(yǎng)老待遇。
3.2成都溫江模式
在全國率先實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)改革的成都，在全市范圍內(nèi)把對(duì)失地農(nóng)民的一次性補(bǔ)償改成了以土地?fù)Q社保。成都市溫江區(qū)由于當(dāng)?shù)卦S多青壯年都在外打工，造成大量土地?zé)o人耕作與老人無人照料。因此，2006年成都在全國率先提出“雙放棄換社?！钡脑O(shè)想，即農(nóng)民自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。通過推動(dòng)農(nóng)民離開土地成為市民推進(jìn)城市化進(jìn)程，也實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益。政策主要包括:①農(nóng)民自愿實(shí)行雙放棄并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后可購買安置房，按照“雙放棄”社保政策參加社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)行個(gè)人交一點(diǎn)、集體出一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)的“三個(gè)二點(diǎn)”的籌資機(jī)制。②對(duì)男滿60周歲、女滿50周歲及以上的人員，個(gè)人和集體繳納9100元，政府補(bǔ)貼23000元，繳清次月按溫江當(dāng)年城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員最低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時(shí)享受住院醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。③對(duì)男50一59周歲、女40}49周歲的，按城鎮(zhèn)個(gè)體人員參保繳費(fèi)，政府補(bǔ)貼1800元(補(bǔ)10年)，同時(shí)按照城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策享受養(yǎng)老金待遇，并享受門診和住院醫(yī)療待遇。④對(duì)男40一49周歲、女30}39周歲的，按城鎮(zhèn)個(gè)體人員參保繳費(fèi)，政府補(bǔ)貼1200元(補(bǔ)15年)，同時(shí)，按城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策享受養(yǎng)老金待遇，并享受門診和住院醫(yī)療待遇。⑤男不滿40周歲、女不滿30周歲的，按城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定繳費(fèi)，政府不補(bǔ)貼，同時(shí)按照城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策享受養(yǎng)老金待遇，并享受門診和住院醫(yī)療待遇。
在大力推廣“雙放棄”的同時(shí)，溫江還在農(nóng)村試點(diǎn)“兩股一改”，即農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、集體土地股權(quán)化，同時(shí)配套實(shí)施以轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份為目標(biāo)的村改社區(qū)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化和集體土地股權(quán)化后，交由村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一管理，合作社對(duì)全村的土地進(jìn)行一次有項(xiàng)目支撐的村(社區(qū))由合作社統(tǒng)一與項(xiàng)目業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，按股份和股權(quán)享有相應(yīng)的收益。暫時(shí)沒有項(xiàng)目的村，由村級(jí)股份經(jīng)濟(jì)合作社統(tǒng)一經(jīng)營。這對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)?；F(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供了條件，也為農(nóng)民日后的長(zhǎng)期生活來源提供了保障。
3．3兩種模式在農(nóng)村養(yǎng)老方面的比較浙江嘉興模式和成都溫江模式都是當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的在因地制宜的基礎(chǔ)上實(shí)施的解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的新嘗試，但在具體實(shí)施等方面有所不同。
3．3．1實(shí)施對(duì)象和前提不同。浙江嘉興模式主要是針對(duì)久地農(nóng)民提供的養(yǎng)老保障，只有農(nóng)民土地被征用后才能列入土地?fù)Q保障范疇；而成都溫江的雙放棄換保障政策的對(duì)象范圍則更為廣泛，只要農(nóng)民自愿雙放棄(自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán))并且符合以下2個(gè)條件即可享受社保待遇：一是農(nóng)戶年人均純收入必須達(dá)到5000元以上，其中80％以上來自非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；二是在政府規(guī)定區(qū)域內(nèi)居住的農(nóng)民優(yōu)先考慮。因此，溫江模式與嘉興模式相比，其實(shí)施范同更加廣泛，也更具有自愿性和主動(dòng)性。
3．3．2待遇標(biāo)準(zhǔn)不同。浙江嘉興規(guī)定農(nóng)民待遇標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)年最低社會(huì)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，低于城鎮(zhèn)職t的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平；而成都溫江在農(nóng)民雙放棄后將農(nóng)民集中安排在城區(qū)居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雙放棄換社保政策實(shí)施下來，政府先期投在每位雙放棄農(nóng)民身上的資金多達(dá)l2萬。相比較而言，成都溫江模式的待遇水平更具公平性。
3．3．3配套措施方面不同。溫江模式比嘉興模式更加靈活多樣，用“兩股一改”政策作為“雙放棄換保障”政策的配套，兩者相互結(jié)合，為農(nóng)民提供更多的選擇權(quán)，也為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了良好的平臺(tái)。
4 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)背景下土地?fù)Q保障的優(yōu)點(diǎn)與不足
4．1土地?fù)Q保障的優(yōu)點(diǎn)
4．1．1緩解農(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，健全城鄉(xiāng)社保體系。一個(gè)比較完備的、公平的社會(huì)保障體系應(yīng)該覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，在公平和效率之間尋找平衡。而當(dāng)農(nóng)村社會(huì)保障體系缺乏尤其是農(nóng)村老人老無可依時(shí)，整個(gè)社會(huì)就難以實(shí)現(xiàn)公平，最終也會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。從我國農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化的進(jìn)程來看，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立健全是鞏固計(jì)劃生育成果、迎接農(nóng)村人口老齡化挑戰(zhàn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的必然結(jié)果。土地?fù)Q保障通過土地制度和社會(huì)保障制度的創(chuàng)新填補(bǔ)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和社會(huì)保障制度的空缺，使土地養(yǎng)老功能的延續(xù)成為了一種切實(shí)可行的制度安排，是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的新路徑。
當(dāng)然，我國農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、文化等情況各不相同，因此土地?fù)Q保障也并非具有普遍適用性，各農(nóng)村地區(qū)可以在因地制宜的基礎(chǔ)上采取靈活多樣的形式來解決當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老問題。
4．1．2促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和城市化發(fā)展。我國人均耕地僅為0．093hm2，不到世界平均水平的40％，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，許多現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施也無法使用。通過土地?fù)Q保障，農(nóng)民可以通過多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，從而突破“一家一戶”小規(guī)模分散經(jīng)營的局限，推進(jìn)土地的集約化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越；通過提高土地耕種效益來不斷增加農(nóng)民收入，從而有效地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。這樣既解決了農(nóng)民的養(yǎng)老問題，也為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供了契機(jī)。
另外，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)換，通過逐步實(shí)現(xiàn)市民化來推動(dòng)我國城市化的進(jìn)程。政府也可以把人、土地等經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)一步整合起來，提高城鎮(zhèn)化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。
4．1．3有助于解決土地征用和流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須考慮的一個(gè)問題是流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)，即流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生產(chǎn)和生活保障問題。以往對(duì)農(nóng)民征地后采用的補(bǔ)償方式多是一次性貨幣補(bǔ)償，這種方法適宜安置年輕人和已出外打工的農(nóng)民，不適宜安置老年人和勞動(dòng)技能較低的農(nóng)民。因?yàn)樵谀壳吧鐣?huì)條件下，農(nóng)民失去土地后白謀職業(yè)一般比較困難。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于第二、三產(chǎn)業(yè)的繁榮，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后還可以自謀路，但在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民就很難再找到其他就業(yè)出路，這就容易導(dǎo)致很多農(nóng)民因?yàn)檎鞯囟a(chǎn)生的社會(huì)問題。土地?fù)Q保障對(duì)農(nóng)民的保障并不是一次性和一時(shí)的，而是長(zhǎng)期性的來保障農(nóng)民的養(yǎng)老等權(quán)益，這就避免了農(nóng)民失去土地后的后顧之憂，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。
4．2土地?fù)Q保障存在的不足
4．2．1現(xiàn)行政策大多只針對(duì)被征地農(nóng)民，實(shí)施對(duì)象范圍狹小。很多農(nóng)村地區(qū)青壯年勞動(dòng)力大量外出，老人無力耕種或者土地面積較小，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、現(xiàn)代化耕種等，但是由于土地未被征用或者當(dāng)?shù)夭]有實(shí)施土地?fù)Q保障政策，即使他們將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，也難以保證以后的生活，所以這些農(nóng)民寧愿將土地?cái)R置形成資源浪費(fèi)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。因此，土地?fù)Q保障政策和土地流轉(zhuǎn)政策應(yīng)相互配套、共同作用，為流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民建立保障，并因地制官地?cái)U(kuò)大土地?fù)Q保障的實(shí)施對(duì)象和范圍，促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
4．2．2土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度不健全，管理有待完善。目前，指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的政策法規(guī)不盡明確。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利與義務(wù)的明確，利益補(bǔ)償關(guān)系的協(xié)調(diào)，流轉(zhuǎn)價(jià)格依據(jù)的確定，矛盾糾紛的處理等都存在較大的盲目性、隨意性，致使土地糾紛日漸增多，侵權(quán)行為時(shí)有發(fā)生。司法機(jī)關(guān)及有關(guān)行政部門處理這一類問題常常感到無法可依。同時(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，管理制度不健全。主要表現(xiàn)在：①流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，有的沒有流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。②合同不完善、糾紛隱患突出，甚至沒有合同。大多數(shù)合同條款不齊全、權(quán)利與義務(wù)不明確，流轉(zhuǎn)合同未進(jìn)行鑒定、公證等，嚴(yán)重影響流轉(zhuǎn)丁作的正常開展，給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。
5 對(duì)策與建議
5．1完善法律法規(guī)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益，必須健全制度，嚴(yán)格運(yùn)作程序。堅(jiān)持“自愿、依法、有償”原則、堅(jiān)持土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化原則、堅(jiān)持依法簽訂書面合同的原則，正確引導(dǎo)和加強(qiáng)服務(wù)。以《中央推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若十重大問題決定》的頒布實(shí)施為契機(jī)，修訂和完善現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管方面的法規(guī)和辦法，抓緊制定相關(guān)配套制度和規(guī)章，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作有章可循、有法可依。
5．2對(duì)加入土地?fù)Q保障的農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，拓展就業(yè)渠道農(nóng)民加入土地?fù)Q社保后，雖然年老時(shí)可以獲得保障，但多數(shù)的青壯年卻面臨重新就業(yè)的問題。而農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍較低，在土地以外的其他工作崗位的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，大部分難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，建議由政府出資補(bǔ)助，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、政府援助、自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)的原則，推動(dòng)“市場(chǎng)引導(dǎo)就業(yè)，培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)”機(jī)制的形成。此外，可以因地制宜地鼓勵(lì)農(nóng)村土地人股，建立規(guī)模化、集約化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力。
5．3大力發(fā)展農(nóng)村老年服務(wù)業(yè)，宣揚(yáng)傳統(tǒng)“孝文化”相對(duì)城市而言，農(nóng)村地區(qū)的老年服務(wù)人員在農(nóng)村老齡化日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下顯得更為緊缺。發(fā)展農(nóng)村老年服務(wù)業(yè)可以更好地滿足農(nóng)村老年人日益增長(zhǎng)的需求，提高農(nóng)村老年人的生活質(zhì)量，增進(jìn)他們的晚年生活的幸福程度。歷來我國傳統(tǒng)的儒家文化十分柞崇“孝文化”，這種文化背景為我國老年人的健康保障提供了一個(gè)有利的條件，應(yīng)該在傳統(tǒng)“孝”文化的基礎(chǔ)上形成適應(yīng)新時(shí)代的敬老、養(yǎng)老文化，培養(yǎng)敬老、養(yǎng)老的家庭美德，積極構(gòu)建敬老養(yǎng)老的社會(huì)觀念。
[關(guān)鍵詞] 完善 農(nóng)村集體 統(tǒng)一經(jīng)營功能 思考
[中圖分類號(hào)] F3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2014）02-0032-03
農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。自實(shí)行以來，農(nóng)村通過家庭承包經(jīng)營曾極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民解決了溫飽并逐步向富裕發(fā)展；集體統(tǒng)一經(jīng)營功能則因生產(chǎn)經(jīng)營重心，向家庭承包經(jīng)營層次轉(zhuǎn)移而一度削弱，且由于受到“村組干部為主的人的因素、集體資金和資產(chǎn)為主的財(cái)?shù)囊蛩匾约稗r(nóng)村土地為主的物的因素”限制而不能有效發(fā)揮。隨著農(nóng)村改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民對(duì)集體統(tǒng)一經(jīng)營功能需要的急迫性，與集體統(tǒng)一經(jīng)營功能發(fā)揮乏力滯后的矛盾越來越突出，本文以建水縣為例，對(duì)限制農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營功能發(fā)揮的主要因素，以及改善的對(duì)策和措施進(jìn)行分析探討。
一、基本狀況
1. 村組干部建設(shè)狀況及分析
村組干部的產(chǎn)生是隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，自2000年村改委以來，連續(xù)進(jìn)行了五屆村民委員會(huì)換屆選舉，以建水縣第三屆村民委員會(huì)換屆選舉產(chǎn)生村組干部情況為例進(jìn)行分析。
1.1 村黨總支換屆選舉情況
選舉產(chǎn)生村黨總支（支部）委員800名，其中書記133名。在黨總支（支部）書記中，按年齡分：35歲以下的21名、占15.8%，36至45歲的52名、 占39.1%，46至55歲的46名、占34.6%，56歲以上的14名、占10.5%；按學(xué)歷分：初中及以下學(xué)歷的85名、占63.9%；高中以上學(xué)歷48名、占36.1%。連選連任的101名、占75.9%。
1.2 村委會(huì)換屆選舉情況
選舉產(chǎn)生村委會(huì)成員807名，其中：村委會(huì)主任140名。在村委會(huì)主任中，按年齡分：35歲以下的28名、占20%，36歲至45歲的有66人、占47.1%，46歲至55歲的有39人，占27.9%，55歲以上的有7人，占5%；按學(xué)歷分：初中以下的91名、占65%，高中以上學(xué)歷的49名、占35%。連選連任83名、占59.3%。
1.3 村民小組換屆推選情況
全縣共推選產(chǎn)生村民小組長(zhǎng)1539人，其中連選連任775名、占50%；推選產(chǎn)生村民小組副組長(zhǎng)515人。連選連任203名、占39%。
村民委員會(huì)和村總支當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)年齡多數(shù)為36歲至55歲之間，村黨總支連選連任比例較高，村委會(huì)換屆變動(dòng)大，村民小組干部換屆變動(dòng)現(xiàn)象突出，村組干部文化程度多數(shù)為初中以下，文化素質(zhì)偏低。
2. 農(nóng)村集體資金資產(chǎn)管理狀況及分析
2.1 基本概況。1980年實(shí)行時(shí)，農(nóng)村普遍認(rèn)為田地集體資產(chǎn)也分解到戶，農(nóng)村集體資產(chǎn)面臨著瓦解分光的嚴(yán)重威脅，財(cái)務(wù)管理混亂。為了扭轉(zhuǎn)這種局面并加強(qiáng)管理，1984年開始，建立村級(jí)農(nóng)經(jīng)服務(wù)站統(tǒng)一管理村組集體資金和賬目；2001年以來開展了村組財(cái)務(wù)鄉(xiāng)代管和電算化管理試點(diǎn)并在全縣推行。到2013年底，全縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)142個(gè)村（居）民委員會(huì)1563個(gè)村（居）民小組，共有集體資產(chǎn)總額85474.45萬元，集體負(fù)債總額14626.22萬元，所有者權(quán)益總額達(dá)70848.23萬元，集體資源總量達(dá)417.35萬畝。
其中位于縣城所在地的臨安鎮(zhèn)共有280個(gè)村組、占全縣村組總數(shù)的16%，集體資產(chǎn)總額達(dá)58694.4萬元、占全縣的69%，集體負(fù)債總額達(dá)9074.7萬元、占全縣的62%，所有者權(quán)益總額達(dá)49619.7萬元、占全縣的70%。農(nóng)村集體資金資產(chǎn)管理工作逐步改善和加強(qiáng)，但數(shù)量分布不均勻，村組集體間懸殊較大，管理工作任務(wù)艱巨。
2.2 集體經(jīng)營收益。實(shí)行后，多數(shù)村組無收入來源，有收入來源的也基本是機(jī)動(dòng)田地等資產(chǎn)資源的發(fā)包收入。據(jù)2013年農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計(jì)年報(bào)顯示：全縣142個(gè)村（居）民委會(huì)中無經(jīng)營收益的村共有72個(gè)、占總村數(shù)的51%，有經(jīng)營收益但在5萬元以下的村20個(gè)、占總數(shù)14%，5-10萬元的村13個(gè)、占總數(shù)9%，10-50萬元的村22個(gè)、占總數(shù)的15%， 50萬元以上的村15個(gè)、占總數(shù)的11%（其中臨安鎮(zhèn)有8個(gè)、占總數(shù)的6%）。因此多數(shù)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和服務(wù)能力。
3.農(nóng)村土地承包管理狀況及分析
3.1農(nóng)村土地承包及經(jīng)營權(quán)管理完善情況
第一輪土地承包。建水縣于1980年5月到1984年底開展第一輪土地承包工作，歷時(shí)五年，全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、140個(gè)行政村、1571個(gè)農(nóng)業(yè)社、8.41萬戶農(nóng)戶實(shí)行了，土地承包面積34.08萬畝。
第二輪土地承包。第一輪土地承包合同到期后，于1998年11月到1999年4月開展土地延包工作，將土地承包期統(tǒng)一延長(zhǎng)30年即到2030年。對(duì)全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、140個(gè)村處、1564個(gè)農(nóng)業(yè)社的10.92萬戶農(nóng)戶簽發(fā)了《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證書》，續(xù)簽面積達(dá)32.7萬畝。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證補(bǔ)換發(fā)。由于第二輪土地承包未將承包合同書與經(jīng)營權(quán)證分設(shè)，管理不規(guī)范。于2007年4月至6月按云南省統(tǒng)一部署補(bǔ)換發(fā)經(jīng)營權(quán)證、重新簽訂承包合同書，簽發(fā)141個(gè)村委會(huì)、1548個(gè)村民小組、11.41萬戶農(nóng)戶的承包合同書和經(jīng)營權(quán)證。
3.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展變化情況。隨著二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，以及為適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的需要，農(nóng)村土地逐步由自發(fā)、分散流轉(zhuǎn)，向有序、規(guī)模集中流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，有效地促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收。截止2013年底，全縣流轉(zhuǎn)面積14.89萬畝，涉及農(nóng)戶1.79萬戶，形成規(guī)模經(jīng)營（50畝以上）的面積達(dá)10.78萬畝、占流轉(zhuǎn)面積72%，流轉(zhuǎn)期限在10年以上的面積達(dá)11.43萬畝、占流轉(zhuǎn)面積77%。
基層村組既是農(nóng)村土地承包的發(fā)包方，農(nóng)村土地通過村組發(fā)包給農(nóng)戶形成的土地承包關(guān)系，涉及農(nóng)村千家萬戶農(nóng)民的切身利益，工作面寬、量大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)；基層村組又是農(nóng)村集體土地的所有者和管理者，穩(wěn)定以農(nóng)村承包土地為核心的基本經(jīng)營制度與村組管理行為密不可分。農(nóng)村土地通過流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了面積規(guī)模較大、涉及農(nóng)戶多和期限較長(zhǎng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。
4. 集體統(tǒng)一經(jīng)營功能的創(chuàng)新和發(fā)展
4.1 機(jī)制創(chuàng)新。2008年6月以來，部分村組開展了集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革試點(diǎn)工作，成立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作社，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民變股東、集體收益按股權(quán)分配的重大轉(zhuǎn)變，集體收益與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)，集體統(tǒng)一經(jīng)營的功能得到了進(jìn)一步延伸和擴(kuò)展。截止2013年底，全縣共成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社8個(gè)，量化集體資產(chǎn)8946.5萬元，股東總數(shù)達(dá)4417人。
4.2 發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。為了解決農(nóng)戶小生產(chǎn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大市場(chǎng)的矛盾，農(nóng)民按照生產(chǎn)發(fā)展需求，通過專業(yè)合作將更多農(nóng)民團(tuán)結(jié)起來，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提供互助服務(wù)、提高抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力，形成專業(yè)化的合作組織。建水縣于2005年8月開始發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，到2013年底，農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展到187個(gè)（農(nóng)民專業(yè)合作社175個(gè)、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)12個(gè)），有組織成員19324人，帶動(dòng)非成員農(nóng)戶47854戶，農(nóng)戶帶動(dòng)面占全縣的36%。其中，農(nóng)民專業(yè)合作社有組織成員8825人，帶動(dòng)非成員農(nóng)戶達(dá)41969戶。2013年專業(yè)合作社統(tǒng)一組織銷售農(nóng)產(chǎn)品總值29028.7萬元，比上年增12295.65萬元、增幅73%；統(tǒng)一組織購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入品總值7128.9萬元，比上年增2336.03萬元、增幅49%。專業(yè)合作社統(tǒng)一購買農(nóng)用物資和銷售農(nóng)產(chǎn)品服務(wù)成效顯著，已經(jīng)成為增強(qiáng)集體統(tǒng)一經(jīng)營功能的重要力量。
二、存在問題及原因分析
1. 農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理基礎(chǔ)薄弱?；鶎哟褰M干部文化素質(zhì)偏低，辦公設(shè)施不齊全，特別是賬據(jù)和經(jīng)濟(jì)合同檔案管理普遍不完善；村民小組無辦公用房，相關(guān)資金資產(chǎn)資源資料完全由在職干部保存，保管不善，換屆移交遺漏現(xiàn)象突出。
2. 農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理規(guī)范難
2.1 村組干部頻繁變換。村委會(huì)三年進(jìn)行一次換屆，村組干部頻繁變換，管理部門永遠(yuǎn)有培訓(xùn)不完的業(yè)務(wù)新手，整體業(yè)務(wù)素質(zhì)難提高。
2.2 財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。有的對(duì)財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不力，有的村組干部長(zhǎng)時(shí)間自收自支、自用自批，收支單據(jù)不交報(bào)賬員，又不到中心結(jié)報(bào)賬；有的村報(bào)銷憑證不規(guī)范、支出憑證手續(xù)不完整；財(cái)務(wù)公開欠規(guī)范，走過場(chǎng)，民主理財(cái)小組形同虛設(shè)。
2.3 集體利益缺乏保障。有的村組干部在集體山林、土地、果園、房屋設(shè)施等資產(chǎn)資源發(fā)包出租時(shí)，搞暗箱操作，個(gè)人撈取好處費(fèi)，或進(jìn)行長(zhǎng)期承包，有的承包期達(dá)70年，甚至永久承包，一次性收取承包費(fèi)；有的揮霍浪費(fèi)，亂發(fā)福利；有的村換屆前“突擊用錢”現(xiàn)象突出等。但由于云南省農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理的法規(guī)和政策措施建設(shè)滯后，各種侵害集體合法權(quán)益的行為無法進(jìn)行有效懲處，集體利益缺乏保障。
3. 農(nóng)村土地承包管理中存在的隱患多。無論是第一承包、第二輪延包，還是經(jīng)營權(quán)證補(bǔ)換發(fā)，都涉及全縣各村各組各農(nóng)戶，時(shí)間緊，任務(wù)重，在少數(shù)專業(yè)人員無法完成工作任務(wù)的情況下大量抽調(diào)其他人員。特別是基層村組，一方面村組干部素質(zhì)參差不齊；另一方面抽調(diào)來的人員不具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致部分村組的基礎(chǔ)資料不齊全、不詳實(shí)，經(jīng)營權(quán)證書填寫不規(guī)范、不詳細(xì)甚至有差錯(cuò)等。
在日常管理工作中，有的基層村組干部隨意涂改農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)證書；發(fā)生承包糾紛時(shí)，調(diào)處方式方法簡(jiǎn)單、依據(jù)不足，有的甚至為減少麻煩而不以事實(shí)為依據(jù)，按糾紛當(dāng)事人的意愿出具虛假證明材料。
土地流轉(zhuǎn)工作中，一些村組干部對(duì)土地承包政策和法規(guī)領(lǐng)會(huì)不夠，不能及時(shí)對(duì)土地流轉(zhuǎn)提供相應(yīng)的指導(dǎo)和引導(dǎo)，流轉(zhuǎn)土地以口頭協(xié)議代替合同，即使簽訂書面合同，也存在內(nèi)容不規(guī)范等情況；特別是一些規(guī)模較大、涉及農(nóng)戶較多的土地流轉(zhuǎn)，在無農(nóng)戶委托依據(jù)的情況下由村組干部與老板簽訂流轉(zhuǎn)合同，致使流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位，使土地流轉(zhuǎn)糾紛隱患重重。
4. 基層村組履行統(tǒng)一經(jīng)營能力弱?；鶎哟褰M干部在選舉過程中因受家族、宗派勢(shì)力、自然村人口多少等因素的影響，在投票選舉時(shí)難以做到公正，使一些政治素質(zhì)高、有能力的人難以當(dāng)選；當(dāng)選的村組干部往往在任職第一年需要熟悉情況、第二年履行職責(zé)辦事情、第三年準(zhǔn)備換屆參競(jìng)選，有效履職期短。村組干部屬半脫產(chǎn)干部，報(bào)酬低，客觀上不可能將全部精力用于集體統(tǒng)一經(jīng)營的管理和服務(wù)方面，加之多數(shù)村組干部的素質(zhì)較低、集體無開展統(tǒng)一經(jīng)營服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不能及時(shí)為農(nóng)戶開展產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的各種服務(wù)。
5. 履行集體統(tǒng)一經(jīng)營功能的載體有待進(jìn)一步發(fā)展
集體經(jīng)濟(jì)股份合作社還處于試點(diǎn)探索階段，相關(guān)的管理政策和措施有待進(jìn)一步健全和完善；農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展還處于起步階段，很多干部和農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織特別是農(nóng)民專業(yè)合作社還不能全面認(rèn)識(shí)，管理人才缺乏、發(fā)展基金薄弱、群眾觀念落后缺乏合作意識(shí)的現(xiàn)象比較普遍；農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)品科技含量不高，農(nóng)產(chǎn)品基本停留在粗加工上，精深加工產(chǎn)品、高附加值產(chǎn)品少，在技術(shù)引進(jìn)、產(chǎn)品加工、產(chǎn)銷對(duì)接、市場(chǎng)培育等方面還不能滿足農(nóng)民增收致富的發(fā)展需要。
三、改善的對(duì)策和措施
1. 健全和完善基層村組干部管理機(jī)制。延長(zhǎng)村組干部任期，從三年延長(zhǎng)到五年，村干部的產(chǎn)生應(yīng)在民主選舉的基礎(chǔ)上，增加對(duì)競(jìng)選人員的審查把關(guān)環(huán)節(jié)，做到只有符合候選條件并經(jīng)上一級(jí)審查通過，才能成為正式候選人參加競(jìng)選；提高村干部的報(bào)酬和待遇，逐步將高校畢業(yè)生和農(nóng)村各方面的能人引入村干部領(lǐng)導(dǎo)崗位，鼓勵(lì)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到村幫助工作，提高基層村組干部的素質(zhì)，逐步解決集體統(tǒng)一經(jīng)營中“人的限制因素”。
2. 加強(qiáng)和改善村組基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在新農(nóng)村建設(shè)和基層組織建設(shè)中，應(yīng)把基層村組辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重要內(nèi)容，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，使各村組都有較完善的辦公場(chǎng)所和辦公設(shè)施，為強(qiáng)化基層組織建設(shè)和鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位創(chuàng)造良好的硬件條件；村組集體應(yīng)立足本地資源優(yōu)勢(shì)，組織好人力物力并積極爭(zhēng)取農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，為發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營創(chuàng)造硬件條件。
3. 加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村資金資產(chǎn)資源管理，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。加快地方法規(guī)和管理制度建設(shè)，進(jìn)一步明確紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政、經(jīng)管等部門在資金資產(chǎn)資源管理工作中的職責(zé)范圍，各司其職、密切配合，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)查違法案件，嚴(yán)格責(zé)任追究。全面推行農(nóng)村集體財(cái)務(wù)委托制度，加強(qiáng)票據(jù)領(lǐng)用登記等管理工作，做到所有行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)等單位撥付村組集體的資金資產(chǎn)都必須使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托中心的票據(jù)；財(cái)務(wù)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)必須取得或填制有效的原始憑證，做到手續(xù)齊全，并經(jīng)過民主理財(cái)和領(lǐng)導(dǎo)審批后方可入賬。資產(chǎn)資源建立健全臺(tái)賬登記管理，做到賬實(shí)相符；盤活集體資產(chǎn)資源，通過入股、承包等方式借助農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社或個(gè)體老板等經(jīng)營主體提高經(jīng)營收益，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，逐步解決集體統(tǒng)一經(jīng)營中“無錢辦事”的問題。
4. 加強(qiáng)和規(guī)范土地承包管理。加強(qiáng)對(duì)村組干部的培訓(xùn)和教育，提高村組干部對(duì)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)水平和依法辦事能力，堅(jiān)持在承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整土地，搞好縣鄉(xiāng)村各級(jí)的協(xié)調(diào)配合，逐步解決和完善前期管理工作中資料不齊全、不詳實(shí)的問題，堅(jiān)持在群眾自愿的基礎(chǔ)上引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)；在連片規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)中，村組集體作為基層管理者，因在流轉(zhuǎn)期間要協(xié)助流轉(zhuǎn)雙方協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，應(yīng)按流轉(zhuǎn)面積收取一定的管理協(xié)調(diào)費(fèi)用，既能體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)對(duì)等的關(guān)系，又能為集體創(chuàng)造一定的收入來源；及時(shí)調(diào)處土地承包經(jīng)營糾紛和流轉(zhuǎn)糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系，解決和管理好集體統(tǒng)一經(jīng)營功能發(fā)揮中“物的限制因素”，促進(jìn)農(nóng)民增收和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
5. 進(jìn)一步發(fā)展和培育發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營功能的載體。在農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展中，應(yīng)重視管理人才培養(yǎng)，加大政策扶持和項(xiàng)目扶持，加強(qiáng)規(guī)范指導(dǎo)和管理監(jiān)督，增強(qiáng)帶動(dòng)能力，通過專業(yè)合作社創(chuàng)建農(nóng)戶與市場(chǎng)連接鏈，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)和銷售的各種服務(wù)。加快發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，提高農(nóng)副產(chǎn)品加工能力，圍繞市場(chǎng)需求搞活流通，指導(dǎo)農(nóng)民種、幫助農(nóng)民賣，加強(qiáng)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的配套服務(wù)，把生產(chǎn)、加工、流通緊密結(jié)合起來，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，通過加工增值，打造品牌優(yōu)勢(shì)，使龍頭企業(yè)成為市場(chǎng)、基地、農(nóng)戶相銜接的樞紐。繼續(xù)搞好集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革試點(diǎn)工作，資產(chǎn)量化的范圍，逐步從經(jīng)營性資產(chǎn)的折股量化延伸到資源性資產(chǎn)的折股量化，將自然資源轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益。充分利用各地自然資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)根據(jù)土地面積折股成立股份合作社，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，按股分紅，通過招商引資承包經(jīng)營等多種經(jīng)營形式，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進(jìn)一步搞好農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。
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論文關(guān)鍵詞 新疆兵團(tuán) 土地流轉(zhuǎn) 法律對(duì)策
一、土地流轉(zhuǎn)問題概述
(一)近年來,國內(nèi)外學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)問題的理論和實(shí)證研究有一定積累
改革開放后,我國于1988年修改憲法,廢除了土地不得出租的規(guī)定,立法確認(rèn)“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。隨后中央人民政府根據(jù)憲法修正案的新規(guī)定,頒布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。至此,土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國合法和順應(yīng)憲法和民心的事實(shí)。在學(xué)術(shù)界,土地流轉(zhuǎn)問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段:早期嘗試階段、中期擴(kuò)展階段和后期深入階段,涉及土地所有權(quán)與使用權(quán)分離等普遍問題;以及區(qū)域土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營的影響因素及形成過程;輔助金融機(jī)制與信用體系構(gòu)建;流轉(zhuǎn)過程監(jiān)管及農(nóng)民利益保障;在土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系,及政府職能與責(zé)任重塑;耕地保護(hù)和資源優(yōu)化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉(zhuǎn)的制度改革創(chuàng)新。三個(gè)階段總體上遵循由無到有、由簡(jiǎn)入深、從實(shí)踐到理論再指向制度的規(guī)律。
第一階段從1990年到2001年,學(xué)者們主要從土地流轉(zhuǎn)的必要性出發(fā),研究了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化需求,兼及土地合同的有效性、轉(zhuǎn)包、抵押、繼承等法律技術(shù)問題,分析了土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因,提出了土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制的雛形。代表性論著有楊學(xué)成的《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化》載《中國社會(huì)科學(xué)》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉(zhuǎn)的合法性和正當(dāng)性,有少量的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告,純法律技術(shù)問題及制度創(chuàng)新研究初見端倪。
第二階段從2002年到2007年,主要研究方向有土地流轉(zhuǎn)的效率和模式,也有探討土地流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任;土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村人口流動(dòng)的關(guān)系;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素及其解決途徑被作為一個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行討論,強(qiáng)調(diào)制度性保障在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化中的作用;經(jīng)濟(jì)學(xué)方法尤其制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法被廣泛使用于土地流轉(zhuǎn)的論證分析,并初步提出較完整的土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)模型。這一階段的研究數(shù)量急劇增多,經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和法學(xué)角度的研究從廣度到深度都有較大推進(jìn),應(yīng)該與黨的十六大報(bào)告“積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的指導(dǎo)正相關(guān)。
第三階段從2003年開始至今,其最顯著的特點(diǎn)是:開始以農(nóng)民的基本權(quán)利為視角進(jìn)行專門性研究,側(cè)重土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究;開始出現(xiàn)大量外國土地制度的對(duì)比研究;土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)話以制約行政權(quán)的理論模型已經(jīng)較為全面;較多文獻(xiàn)基于原有理論或?qū)嵶C成果建立,也有文獻(xiàn)將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向資源優(yōu)化配置方向;作為制度形成類型研究,除股份制合作等流轉(zhuǎn)形式繼續(xù)深化外,還呈現(xiàn)出與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合,加強(qiáng)金融配套制度建設(shè)等特點(diǎn);也開始出現(xiàn)述評(píng)類的總結(jié)著述,典型如張會(huì)萍的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究綜述》載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年3期。這一階段的研究明顯體現(xiàn)“關(guān)注民生”的特點(diǎn),研究中的農(nóng)民利益保障問題被重點(diǎn)凸顯;調(diào)查報(bào)告等實(shí)證研究方式較多使用,理論研究也進(jìn)一步深入。部分問題已經(jīng)解決,如土地經(jīng)營權(quán)的法律定性,但仍有已經(jīng)提出但尚未解決的新問題,如對(duì)策性研究中的農(nóng)民權(quán)益保障制度構(gòu)建,也有需要提出的新問題,如本課題研究的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效的法學(xué)方法評(píng)價(jià)問題。
(二)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象背后的規(guī)律性研究尚顯不足,土地流轉(zhuǎn)的效果評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建還有待探討
其一,政府在土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控中的干預(yù)路徑與干預(yù)程度選擇,土地流轉(zhuǎn)如何與現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度協(xié)同改革,土地流轉(zhuǎn)中的利益向量評(píng)估等等研究,目前較多停留在描述性分析,尚未進(jìn)一步探求其背后的規(guī)律性決定因素。其二,針對(duì)土地流轉(zhuǎn)效果的評(píng)價(jià)研究,現(xiàn)有研究大多是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法針對(duì)一個(gè)區(qū)域從某一角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。而缺乏一種法學(xué)的評(píng)價(jià)方法。即在構(gòu)建一種新的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上,針對(duì)一個(gè)區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)模式,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀層面和農(nóng)戶家庭的微觀層面全方位進(jìn)行效果評(píng)價(jià)。通過規(guī)則的有效性對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度和模式進(jìn)行評(píng)價(jià)的理論和方法,目前都還有待探討。
二、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)問題的研究思路和方法
(一)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的政策現(xiàn)狀
根據(jù)新疆兵團(tuán)相關(guān)政策文件的指示,兵團(tuán)始終堅(jiān)持以職工家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度不動(dòng)搖。新疆兵團(tuán)各團(tuán)場(chǎng)全面推行了“兩費(fèi)自理”、“租賃承包”等多種形式的土地承包責(zé)任制,增強(qiáng)了干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),有效地調(diào)動(dòng)了干部職工的生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性。兵團(tuán)國土資源局以開展“回頭看”為契機(jī),全面抓好學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)后續(xù)工作,并以構(gòu)建保障、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制為主線,嚴(yán)格落實(shí)國家土地政策和制度,全面提升兵團(tuán)國土系統(tǒng)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和綜合服務(wù)的能力,為兵團(tuán)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。兵團(tuán)國土資源局在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中,堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線,圍繞兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。該局將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)分解到各年度,實(shí)行耕地保護(hù)“一票否決制”;建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制,對(duì)完成任務(wù)好、新增耕地多的師,在項(xiàng)目開發(fā)和土地利用上予以傾斜;指導(dǎo)各師按照兵團(tuán)土地利用總體規(guī)劃修編確定的指標(biāo),合理確定各類用地?cái)?shù)量和布局,為實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)。這個(gè)布局圍繞重大項(xiàng)目建設(shè)積極實(shí)施用地重點(diǎn)保障,嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)審制度,按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規(guī)定的原則審核用地?cái)?shù)量,積極引導(dǎo)建設(shè)用地向高產(chǎn)出、少用地、節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。力爭(zhēng)在職工家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上,全面規(guī)范兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為,維護(hù)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地政策的長(zhǎng)期固定。有的團(tuán)場(chǎng)已經(jīng)實(shí)行新的改革措施,譬如部分團(tuán)場(chǎng)對(duì)職工承包的土地提高等級(jí):一是建立土地等級(jí)的改良提升制度,激勵(lì)職工自覺的加大投入改良土壤,在3—5年提高一個(gè)土地等級(jí)。二是連隊(duì)督促承包職工加大投入改良土壤,并給予合理化建議和具體指導(dǎo)。三是處里出臺(tái)優(yōu)惠政策,土地等級(jí)差進(jìn)行輪作倒茬,水稻按棉花的120%實(shí)物量上交。四是加大基礎(chǔ)性的投入,清挖排渠,硬質(zhì)防滲等措施,降低地下水位,提高土地等級(jí),提高作物單產(chǎn)。
(二)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的研究思路
首先,針對(duì)政府政策這一最重要變量對(duì)于現(xiàn)行各種土地流轉(zhuǎn)模式的制度性影響因素進(jìn)行實(shí)證調(diào)研并進(jìn)行分析,兼對(duì)土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進(jìn)行定量研究;其次,通過農(nóng)戶的需求與滿意度調(diào)查,對(duì)兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)已取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的現(xiàn)實(shí)問題充分思考?xì)w納;此時(shí),現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)充分總結(jié)。最后,結(jié)合國外土地制度比較研究,引申出用法律妥善規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的原則與規(guī)則,并基于前述成果,力爭(zhēng)構(gòu)建新的土地流轉(zhuǎn)效果法學(xué)評(píng)價(jià)體系,同時(shí)提出科學(xué)可行的發(fā)展和完善兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的法律對(duì)策。其中有正向研究部分,即中外土地制度比較研究和兵團(tuán)土地制度實(shí)證研究,再通過逆向研究部分,即對(duì)土地轉(zhuǎn)讓糾紛判例分析研究和土地制度運(yùn)行中的法律規(guī)避研究,最終實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)可行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度設(shè)計(jì)。研究方法則首先是調(diào)查研究方法,擬由農(nóng)一師國土局領(lǐng)導(dǎo)主持實(shí)地調(diào)研,依托塔里木大學(xué)周圍團(tuán)場(chǎng)政研室的大力幫助,收集實(shí)證資料,再由實(shí)踐回到理論,由塔里木大學(xué)教師邀約行內(nèi)人士合議研究分析,力爭(zhēng)作出開創(chuàng)性結(jié)論。其次是對(duì)比研究方法,通過國外土地制度的分析與借鑒,作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現(xiàn)在,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置必不可少的一環(huán),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),要注重保障農(nóng)民的權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本,應(yīng)將資本下鄉(xiāng)盡量限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi),防止資本對(duì)農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。對(duì)于眾多土地流轉(zhuǎn)模式,需要構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系來考評(píng)土地流轉(zhuǎn)的績(jī)效等問題。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快,需要鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供完善的服務(wù)。同時(shí),應(yīng)當(dāng)加大對(duì)職工土地承包的土地的面積、等級(jí)、期限、地號(hào)等的民主監(jiān)督管理力度。
三、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)政策的法律定位與對(duì)策
兵團(tuán)土地總面積7457千公頃,農(nóng)用地4206千公頃。新型團(tuán)場(chǎng)建設(shè)需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化的發(fā)展,要保證土地向種田能手流轉(zhuǎn),還要保證防止耕地的減少和兵團(tuán)職工的大量失業(yè),使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實(shí)現(xiàn)團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營權(quán)的充分流轉(zhuǎn)為前提。土地流轉(zhuǎn)糾紛最終需要司法的裁決?，F(xiàn)有國內(nèi)成文法無論土地管理法還是農(nóng)村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團(tuán),兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)由法律規(guī)范,必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團(tuán)至今有政府無人大,地方性立法無從談起。因此,欲使兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)糾紛有法可依,構(gòu)建地方性司法解釋,并且是政策司法化的司法解釋,并對(duì)其正當(dāng)性和可操作性作更深的理論研究,成為艱難卻必經(jīng)的途徑。
論文關(guān)鍵詞：物權(quán)法 財(cái)戶抵押 物權(quán)變動(dòng)
一、《物權(quán)法》第十五條的含義
首先，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的基礎(chǔ)關(guān)系，應(yīng)該依據(jù)合同法來判斷，也就是說合同的生效必要條件是設(shè)立，變更，轉(zhuǎn)讓和消滅不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。因此判斷標(biāo)準(zhǔn)不能僅只是以不動(dòng)產(chǎn)是否已辦理物權(quán)登記。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)受到具備法律規(guī)定生效要件的合同的約束，這表明該合同中的關(guān)系已經(jīng)生效。而違反合同約定的一方當(dāng)事人，應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任。然而合同的生效必要條件中并沒有包括物權(quán)變動(dòng)的成立與否。這其中的原因是，如果合同的一方當(dāng)事人出現(xiàn)違約或者別的原因，就算合同生效了也未必可以完成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記，所以不能一概而論認(rèn)為只要是沒辦理物權(quán)登記的，合同就當(dāng)然無效。其次，登記才是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的必要條件，并不是在生效合同中包括了設(shè)立，轉(zhuǎn)讓，消滅和變更不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)就一定會(huì)發(fā)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)。在債權(quán)法上發(fā)生效果意味著合同的生效。但不一定能在《物權(quán)法》上發(fā)生效果。只有進(jìn)行了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示登記后才能產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的效果。如果不進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，就算合同已經(jīng)生效，權(quán)利人的權(quán)利也僅為債法上的請(qǐng)求交付權(quán)利，并失去對(duì)不動(dòng)產(chǎn)支配的權(quán)利。再次，合同約定或者法律另行規(guī)定的能在當(dāng)事人之間訂立關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立，轉(zhuǎn)讓，變更和消滅的合同，以通過辦理物權(quán)登記為合同生效要件的，應(yīng)當(dāng)從其約定或者按照相關(guān)法律的規(guī)定。那就是說，在上述的條件下，沒有辦理物權(quán)登記的，合同則不生效。還有，當(dāng)事人的意思表示并不是物權(quán)變動(dòng)的原因，類似依照事實(shí)行為或法律的直接規(guī)定引起的物權(quán)變動(dòng)，不適用《物權(quán)法》第十五條的規(guī)定。因?yàn)樵摲l要求的前提是，在當(dāng)事人之間訂立有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立，轉(zhuǎn)讓，變更和消滅之合同，依照法律的直接規(guī)定引起的或者事實(shí)行為引起的物權(quán)變動(dòng)。發(fā)生何種效力、何時(shí)發(fā)生效力，應(yīng)當(dāng)適用《物權(quán)法》第28，29，30，31條的規(guī)定。
二、物權(quán)區(qū)分原則
孫憲忠教授在《論物權(quán)變動(dòng)的原因與結(jié)果的區(qū)分原則》一文中最早提出我國民法理論體系中的物權(quán)區(qū)分原則。這篇文章把物權(quán)區(qū)分原則定義為：在發(fā)生物權(quán)變動(dòng)時(shí)，物權(quán)變動(dòng)的原因與物權(quán)變動(dòng)的結(jié)果作為兩個(gè)法律事實(shí)，他們的成立生效依據(jù)不同的法律根據(jù)的原則。孫憲忠在《中國物權(quán)法總論》一著中仍然堅(jiān)持他的這個(gè)觀點(diǎn)，并提出區(qū)分原則的法理基礎(chǔ)是支配權(quán)和請(qǐng)求權(quán)的區(qū)分、處分行為和負(fù)擔(dān)行為的區(qū)分，物權(quán)關(guān)系變動(dòng)和債權(quán)關(guān)系變動(dòng)的區(qū)分。孫教授認(rèn)為，民法學(xué)理上關(guān)于請(qǐng)求權(quán)與支配權(quán)的區(qū)分，對(duì)于負(fù)擔(dān)行為與處分行為的概念以及實(shí)踐作用是認(rèn)可的，所以負(fù)擔(dān)行為和處分行為的差別在于客觀現(xiàn)實(shí)的是否存在，在任意一個(gè)以物權(quán)的設(shè)立，轉(zhuǎn)移，變更的交易中，都有著負(fù)擔(dān)行為和處分行為的區(qū)分。正是因?yàn)橛兄錂?quán)和請(qǐng)求權(quán)的區(qū)分即民事權(quán)利最基本的區(qū)分為前提，從而使負(fù)擔(dān)行為和處分行為的區(qū)分也成為法律行為中最基本的區(qū)分。從孫憲忠教授對(duì)區(qū)分原則的定義、討論中不難發(fā)現(xiàn)，他所定義的區(qū)分原則與德國民法中區(qū)分原則內(nèi)容上是一致的。是承認(rèn)物權(quán)行為理論并以負(fù)擔(dān)行為和處分行為區(qū)分作為理論基礎(chǔ)而建立的。這種區(qū)分不但在法理上很科學(xué)，而且在實(shí)踐作用也起到積極作用。
三、《物權(quán)法》與“區(qū)分原則”頒布前的法律適用情況
在《物權(quán)法》頒布前，由于缺少了區(qū)分原則，經(jīng)常發(fā)生僅僅依據(jù)《合同法》來確定物權(quán)的變動(dòng)，從而危害到了第三人的正當(dāng)利益的問題。可以這么說，在《物權(quán)法》出臺(tái)前，我國還沒有任何法律明確的規(guī)定了“區(qū)分原則”，《民法通則》第72條的規(guī)定也只是對(duì)物權(quán)變動(dòng)的時(shí)間做了規(guī)定，該法條明確說明是“自交付時(shí)起”，并僅限于動(dòng)產(chǎn)。但是，權(quán)利人占有時(shí)生效。這樣的規(guī)定把抵押權(quán)生效和抵押合同生效兩個(gè)不同的概念混在一起?！稉?dān)保法》第42條規(guī)定，雙方訂立的書面抵押合同成立后，對(duì)當(dāng)事人并不產(chǎn)生債權(quán)上的約束力，即財(cái)產(chǎn)抵押的，抵押合同須經(jīng)登記后才能生效。特別是抵押權(quán)人沒有請(qǐng)求抵押人進(jìn)行登記的權(quán)利，如果在這種情況下，抵押人惡意不辦理登記，此時(shí)，抵押合同還沒有生效，最多就承擔(dān)締約過失責(zé)任。后來出臺(tái)的《擔(dān)保法司法解釋》并沒有從根本上解決抵押人惡意的問題。后，適用《物權(quán)法》的規(guī)定。 從該《司法解釋》第56條第2款中可以看出，該司法解釋意在對(duì)《擔(dān)保法》的規(guī)定進(jìn)一步的加以明確，也僅只是強(qiáng)調(diào)違背誠實(shí)信用的情形下，由抵押人承擔(dān)責(zé)任。在責(zé)任承擔(dān)方面也沒具體說明，所以是否構(gòu)成違約責(zé)任也就沒有定論了。并且除《擔(dān)保法》直接規(guī)定了合同效力與物權(quán)變動(dòng)的條文外，其他法律，基本上都回避提及該問題。類似的法律規(guī)定諸如《城市管理法》第60條、《房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》第15條、《土地管理法》等。這些條文都沒有說明登記與合同效力之間是什么關(guān)系。而1999年頒布并實(shí)施的《合同法》，雖然規(guī)定了合同何時(shí)生效的問題。但是沒有徹底的把物權(quán)變動(dòng)和合同生效這兩者的關(guān)系區(qū)分開來。
四、《物權(quán)法》第15條的價(jià)值取向
該條明確了物權(quán)行為的獨(dú)立性，把合同效力和登記效力區(qū)別開，對(duì)保護(hù)合同當(dāng)事人私權(quán)具有重要意義及價(jià)值：（1）有利于保護(hù)第三人的正當(dāng)利益。在現(xiàn)實(shí)交易中，經(jīng)常有第三人在合同成立生效之后取得物權(quán)的情況，如一物二賣等。當(dāng)事人和第三人之間的物權(quán)變動(dòng)是否發(fā)生成為了保護(hù)第三人利益的前提條件。若還是以傳統(tǒng)固有思想認(rèn)為合同生效使物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的原則對(duì)現(xiàn)實(shí)的交易秩序進(jìn)行規(guī)范，肯定會(huì)對(duì)市場(chǎng)交易的安全帶來威脅和損害。物權(quán)的獨(dú)立性是《物權(quán)法》所認(rèn)可的，把債權(quán)變動(dòng)與物權(quán)變動(dòng)區(qū)分開，有效解決了這一問題。（2）對(duì)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益起到很好的保障第一，對(duì)無過錯(cuò)方當(dāng)事人利益的保護(hù)和確定違約責(zé)任。如果在合同成立并且生效之后一方當(dāng)事人不進(jìn)行登記，或者主觀上存在惡意不履行登記的義務(wù)，該拒不履行登記行為就構(gòu)成違約，須承擔(dān)違約責(zé)任。而不動(dòng)產(chǎn)合同已經(jīng)生效但是沒有辦理登記，標(biāo)的物所有權(quán)也沒有發(fā)生變動(dòng)。在這種情況下，無過錯(cuò)方仍然可以通過“違約責(zé)任”請(qǐng)求救濟(jì)。第二，買受人占有權(quán)的合法性能得到很好的保護(hù)。就算是沒有辦理過登記手續(xù)，但不動(dòng)產(chǎn)合同成立，標(biāo)的物交付后，合同已經(jīng)生效。這樣當(dāng)事人就取得了對(duì)合同對(duì)標(biāo)的物的占有權(quán)。在對(duì)第三人的侵害行為方面，就算是對(duì)標(biāo)的物沒有所有權(quán)但能以占有權(quán)提起占有之訴，以此來維護(hù)買受人的利益。（3）對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的影響。在應(yīng)用債權(quán)的合同關(guān)系設(shè)定物上所有權(quán)的情況，承包合同有效是土地承包經(jīng)營權(quán)存在的前提。假如承包合同無效或被解除，則相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)也同時(shí)失去效力。其實(shí)利用債權(quán)合同來設(shè)定物權(quán)的做法，存在著許多的弊端。比如，該制度不經(jīng)意的助長(zhǎng)和鼓勵(lì)發(fā)包方任意毀約以此侵害大部分是農(nóng)民的承包方的利益，也缺少了法律邏輯的順序。債權(quán)合同的設(shè)定具有多重性，這是源自債權(quán)的平等性與包容性。而物權(quán)的對(duì)世性決定了用益物權(quán)的設(shè)定體現(xiàn)出“絕對(duì)性”，所以債權(quán)和用益物權(quán)會(huì)因?yàn)樾再|(zhì)的不同發(fā)生沖突?！拔餀?quán)的獨(dú)立性”是《物權(quán)法》中明確的，合同雙方當(dāng)事人可以在設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)也對(duì)物權(quán)的設(shè)定達(dá)成協(xié)議，并通過登記取得物權(quán)。這樣既可以解決法律邏輯上的混亂，又能維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)力。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條件逐步成熟和物權(quán)法承認(rèn)物權(quán)行為的獨(dú)立性，土地承包經(jīng)營權(quán)采用物權(quán)的形式設(shè)立勢(shì)在必行。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；土地產(chǎn)權(quán)；土地流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地包括耕地、宅基地、草地、林地、荒地和道路、水面、場(chǎng)院等十地資源。其中，耕地最為重要。在我國，土地流轉(zhuǎn)一般就是指耕地流轉(zhuǎn)，但也包括諸如山地、草地、荒地、水面等土地使用權(quán)的變更或轉(zhuǎn)移。
1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)概念
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)：法律上是指農(nóng)村土地權(quán)利人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包含農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。廣義的定義認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括土地產(chǎn)權(quán)變更及土地利用方式轉(zhuǎn)變，包括農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)和非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；狹義的定義只包括農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)，非農(nóng)建設(shè)用地則不屬于土地流轉(zhuǎn)。
2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題
2.1 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全
目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖然很普遍，但是并沒有形成規(guī)?；氖袌?chǎng)，是具有自發(fā)性的零星式的流轉(zhuǎn)交易，供應(yīng)方和需求方之間沒有形成有效的信息交流，并且各相關(guān)部門無法有效溝通，信息閉塞，嚴(yán)重阻礙土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模化和市場(chǎng)化發(fā)展。另外，價(jià)格評(píng)估、公證交易、信息咨詢等機(jī)構(gòu)的職能不完善，也沒有相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督保障，農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)農(nóng)村集體土地的管理職責(zé)不明確，因此未形成健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。各部門重復(fù)出臺(tái)法律、法規(guī)、政策甚至法律、法規(guī)、政策存在不一致、甚至相悖的現(xiàn)象。有關(guān)土地流轉(zhuǎn)審批、合同手續(xù)、流轉(zhuǎn)資料匱乏等成了刻不容緩、亟待解決的問題。
2.2 部分干部群眾思想過于保守
部分干部群眾對(duì)土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識(shí)是目前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化的首要問題。一方面，部分農(nóng)村基層干部沒有經(jīng)過深入系統(tǒng)地學(xué)習(xí)國家的法律法規(guī)政策，對(duì)近幾年的的土地政策理解不透徹，對(duì)土地流轉(zhuǎn)思想的認(rèn)識(shí)不夠，不清楚土地的歸屬、承包、經(jīng)營權(quán)屬等，甚至錯(cuò)誤地把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)理解成變賣土地承包權(quán)或者所有權(quán)，害怕因此違背我國“堅(jiān)決不允許變賣土地”的土地政策，而觸犯法律。
另一方面，由于我國幾千年來形成封建傳統(tǒng)思維，農(nóng)民對(duì)長(zhǎng)期以來的賴以生存的土地形成了強(qiáng)烈的依附心理，因此他們擔(dān)心如果到城里生活，除了無力購買昂貴的商品房以外，更不可能享受城鎮(zhèn)職工所享有的醫(yī)療保障、教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)等權(quán)利，而且原來自己在農(nóng)村承包的土地因?yàn)殚L(zhǎng)期居住在城里而被別人占有，甚至還有些人對(duì)今后國家土地私有化心存幻想，種種問題心理勢(shì)必阻礙土地在更大范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的合理流轉(zhuǎn)。
2.3 農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏保障
規(guī)定，農(nóng)民通過承包土地獲得其經(jīng)營權(quán)，并且在承包期內(nèi)享有對(duì)所承包土地自主經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、出租等權(quán)利。但是即使農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了土地，其個(gè)人利益也無法從根本得到保障，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然災(zāi)害和市場(chǎng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)很大。而且有些農(nóng)民與企業(yè)主簽訂的合同期限都比較長(zhǎng)，一般來說合同中的補(bǔ)償價(jià)格是固定的，短期看來貌似農(nóng)民獲得了一定收益或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；但從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光來看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)的上漲，企業(yè)的經(jīng)營收益是會(huì)有大幅度增長(zhǎng)的，而這時(shí)農(nóng)民靠出租土地獲得的收益卻還維持在幾年前甚至幾十年前合同上固定金額的水平，這勢(shì)必?fù)p害農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。此外，部分企業(yè)在包租大片農(nóng)村土地以后，由于各種主觀或客觀的原因而從事其他非農(nóng)行業(yè)的經(jīng)營，例如耕地建樓、辦廠，從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途，合同到期后農(nóng)民也無法繼續(xù)耕作。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由于缺乏完善的法律和制度的保護(hù)，在很多情況下存在不合規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，如缺乏透明度、沒有實(shí)行公開招標(biāo)、沒有按照規(guī)范的合同文本簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議等。其中，農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)十分不規(guī)范，一是不按規(guī)范簽訂合同，權(quán)責(zé)不明，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相矛盾相沖突；二是個(gè)別土地流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)公證機(jī)關(guān)公證或有關(guān)管理機(jī)構(gòu)審查、鑒證；三是口頭約定土地流轉(zhuǎn)，沒有書面合同或書面合同內(nèi)容不完整，甚至還有些農(nóng)民未經(jīng)村集體審查就私下約定，這是法律所不允許的。
目前，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有建立起完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案相對(duì)比較缺乏。
3 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題成因分析
3.1 農(nóng)村土地市場(chǎng)不成熟或未建立
最合理公平地將土地資源劃分到各村每一個(gè)人手中是不可能做到的，因此要保證土地產(chǎn)權(quán)的完整準(zhǔn)確性，便就可以通過發(fā)展、改革、流通逐步完善土地資源達(dá)到最佳配比。
目前看來，市場(chǎng)條件下的土地流轉(zhuǎn)還是盲目的、具有自發(fā)性的，不規(guī)范的土地使用權(quán)交易，嚴(yán)重影響國有土地市場(chǎng)的有效經(jīng)營運(yùn)作，并且制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正確發(fā)展，導(dǎo)致政府及相關(guān)部門機(jī)構(gòu)無法掌握準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，因而國家無法在宏觀上控制調(diào)節(jié)土地。因此，必須為土地供應(yīng)總量的計(jì)劃調(diào)節(jié)提供合理準(zhǔn)確的依據(jù)，保證土地市場(chǎng)供需平衡。否則，不但國家投入的巨額資金得不到回報(bào)，還會(huì)給國家土地利用規(guī)劃、區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地用途管制等帶來隱患，從而嚴(yán)重影響農(nóng)村土地權(quán)屬管理。
3.2 城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)淡薄
我國由于長(zhǎng)期存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分隔二元結(jié)構(gòu)，致使農(nóng)民普遍存在小農(nóng)思想，嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。農(nóng)民依靠種地生存繁衍生息，即使他們意識(shí)到守著“一畝三分地”根本無法達(dá)到小康水平，多年積累下來的思想局限性也使他們不愿離開自己祖祖輩輩賴以生存的土地。雖然很多人外出爭(zhēng)工，但仍把家里的土地作為最后的保障，而不愿出讓。這樣就造成了土地資源的極大浪費(fèi)，無法產(chǎn)生收益。
其根源在于目前我國城鄉(xiāng)分隔的二元結(jié)構(gòu)。由于農(nóng)村人口不能享受同城市市民的社會(huì)保障體系，并且醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的風(fēng)險(xiǎn)都由農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)，加之公共品供給缺失，進(jìn)城的農(nóng)民工工資水平低，甚至被克扣、拖欠，其權(quán)益無法保障，付出與所得的反差，致使農(nóng)民不愿放棄家中賴以生存的土地，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)顧慮頗多，觀念意識(shí)跟不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
3.3 缺乏規(guī)范的操作程序和健全的法律規(guī)定
農(nóng)村土地立法不足、缺乏規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)及政策。在進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)出現(xiàn)的很多問題都還沒有明確的解決方法，例如土地流轉(zhuǎn)的前提條件、合同雙方的權(quán)利義務(wù)及主體地位、收益分配等問題均缺乏必要的法律規(guī)范?，F(xiàn)行的法律沒有一部針對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出了明確的規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)私下簽訂的合同不是前后矛盾就是權(quán)利義務(wù)不均，這將帶來不必要的司法糾紛，并且為解決糾紛造成了難度和增加了成本。立法不足為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定“土政策”提供了“方便”，使集體土地流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民的權(quán)益。
目前，政府及有關(guān)部門機(jī)構(gòu)一方面積極鼓勵(lì)進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而另一方面又沒有制定規(guī)范的操作程序及建立完備的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)政策，這就會(huì)嚴(yán)重影響到土地規(guī)范、合理、有效的流動(dòng)，也為少數(shù)不法分子“暗箱操作”提供了可能。
4 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化策略
4.1 建立健全機(jī)制，完善法規(guī)政策
目前全國處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時(shí)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置成為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的首要前提。針對(duì)不健全的流轉(zhuǎn)體制，以國家土地法規(guī)政策為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際問題制定保證土地使用權(quán)流
轉(zhuǎn)順利實(shí)施的法律法規(guī)和政策措施，建立具有完善法規(guī)制度政策的健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，避免土地流轉(zhuǎn)中的“土政策”--“一哄而起”；其次增強(qiáng)“尊重農(nóng)民意愿”的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)原則，保證農(nóng)民長(zhǎng)期的、有保障的土地使用權(quán)，以規(guī)范引導(dǎo)正確處理集體與農(nóng)民的利益關(guān)系，建立良性的并且有序的土地流轉(zhuǎn)程序。堅(jiān)決不改變土地所有權(quán)和土地使用性質(zhì)。
不僅要把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其相關(guān)內(nèi)容納入我國已經(jīng)頒布實(shí)施的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》等法律中，還應(yīng)該出臺(tái)專門的法律法規(guī)以規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，如2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，進(jìn)一步完善了土地流轉(zhuǎn)的詳細(xì)做法、基本原則、流轉(zhuǎn)程序、合同規(guī)范、監(jiān)督管理、受讓雙方的權(quán)責(zé)等，使得土地流轉(zhuǎn)有法可依、有據(jù)可循，確保農(nóng)村土地使用權(quán)平穩(wěn)地流轉(zhuǎn)和有效地推廣。
地方政府須在不違背我國現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)中央相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)或完善符合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的土地承包政策法規(guī)，以保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。
4.2 政府積極參與引導(dǎo)，解放農(nóng)民思想糾正錯(cuò)誤觀念
面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新形勢(shì)，政府應(yīng)當(dāng)廣泛宣傳，積極引導(dǎo)，糾正農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時(shí)的舊的錯(cuò)誤觀念，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序進(jìn)行。具體可通過座談會(huì)、接待日等方式，向農(nóng)民宣傳有關(guān)土地承包、土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)，統(tǒng)一并深入理解土地流轉(zhuǎn)的含義。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府應(yīng)及時(shí)明確第一責(zé)任人及直接責(zé)任人，由農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心具體實(shí)施，輔之相關(guān)部門的密切配合，加強(qiáng)經(jīng)管站的業(yè)務(wù)訓(xùn)練，使其承擔(dān)起土地承包流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等相關(guān)工作。與此同時(shí)，政府應(yīng)積極創(chuàng)建示范典型，使農(nóng)民消除疑慮，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的益好，熟悉規(guī)范操作程序并主動(dòng)進(jìn)行參與。
另外，政府及相關(guān)部門在推廣土地流轉(zhuǎn)制度時(shí)，應(yīng)制訂土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，建立土地交易市場(chǎng)，并通過給予一定的經(jīng)濟(jì)支持確保農(nóng)民的利益錯(cuò)誤！未定義書簽。。農(nóng)村經(jīng)管部門要充分發(fā)揮其職能優(yōu)勢(shì)，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)及管理工作。應(yīng)制定切實(shí)可行的土地經(jīng)營長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，作好土地整理存檔工作，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，依法規(guī)范管理土地的承包流轉(zhuǎn)。同時(shí)，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的時(shí)候要規(guī)范合同管理，以確保其真實(shí)有效、有據(jù)可查，不但使土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行規(guī)范，還要保證好農(nóng)民的利益。
4.3 構(gòu)筑覆蓋整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度
實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的首要條件是要打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，使得農(nóng)村人口享有社會(huì)保障。這樣才能使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民安心離開“土地”，把依托的重心轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上去。而進(jìn)城爭(zhēng)工的農(nóng)民工應(yīng)該納入城市人口的勞動(dòng)保障待遇。
要從根本上解決農(nóng)民工問題，政府及相關(guān)部門要以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)持當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，從打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)著手，研究解決涉及農(nóng)民工利益的深層次問題。并且大力推行工資集體協(xié)商制度，通過多種方式幫助進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，例如幫忙解決農(nóng)民工子女上學(xué)難問題。
逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度，建立保障農(nóng)民工合法權(quán)益的法律法規(guī)和執(zhí)法監(jiān)督體制，建立惠及全體農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。
參考文獻(xiàn)
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[3]百度百科，baike.省略/ view/6054077.htm