時(shí)間：2023-05-08 18:11:51
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第一，土地所有制怎樣確定
有的學(xué)者提出，中國(guó)的土地應(yīng)當(dāng)私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應(yīng)當(dāng)私有化。實(shí)際上這種主張除了我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復(fù)雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補(bǔ)和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實(shí)行土地集體所有制，但強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長(zhǎng)農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國(guó)有城市建設(shè)用地時(shí)，公益性用地，政府征收為國(guó)有后使用；商業(yè)性用地，國(guó)家征購(gòu)后，再公開競(jìng)價(jià)出讓給用地商，或者直接進(jìn)入建設(shè)用的市場(chǎng)。但是，要提高征收和征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲?guó)有土地。但是，農(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。
實(shí)際上，除了廣東沿海特別發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟(jì)有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實(shí)際上淪為村委會(huì)和村支部所有制，一些地方甚至為村長(zhǎng)所有制，導(dǎo)致村長(zhǎng)暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費(fèi)入畝，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村土地集體所有，對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農(nóng)村集體土地實(shí)際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級(jí)黨政組織任命的，許多地方，即使當(dāng)選村長(zhǎng)也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可不認(rèn)可有關(guān)。因此，在政府低價(jià)征地時(shí)，村組織不但不能起保護(hù)農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。
因此，我認(rèn)為，全部土地國(guó)有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國(guó)土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時(shí)，一般不會(huì)被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實(shí)行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國(guó)有制的爭(zhēng)論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復(fù)雜性，可能會(huì)向著修補(bǔ)和改良目前土地管理體制的路徑推進(jìn)。但是，修補(bǔ)和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會(huì)產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國(guó)有土地的改革可能性是很大的。
第二，土地的使用年期到底應(yīng)當(dāng)定為多長(zhǎng)
當(dāng)土地為私有制時(shí)，不存在國(guó)有和集體出租意義上的土地年期問題。因?yàn)橥恋厝绻挟a(chǎn)權(quán)，則永遠(yuǎn)為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長(zhǎng)，則是土地私有者與租用者之間的契約，國(guó)家和集體用不著管。但是，當(dāng)土地是集體所有和國(guó)有時(shí)，土地的使用年期，則成為一個(gè)重大的問題。因?yàn)椋恋氐氖褂脵?quán)要使用和交易，當(dāng)一塊土地的使用權(quán)年限越長(zhǎng)時(shí)，這塊土地的使用和再轉(zhuǎn)讓價(jià)值就越高；反之，使用年限越短，其價(jià)值就越低。為什么雖然規(guī)定農(nóng)民的承包土地可以轉(zhuǎn)讓，但實(shí)際成交的較少呢？就是因?yàn)槌邪谔蹋屹?gòu)買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產(chǎn)開發(fā)土地，期限為50年，當(dāng)房屋到期后，國(guó)家還能收回土地嗎？目前深圳就發(fā)生這種問題，即當(dāng)初政府出讓給房地產(chǎn)商的年限為20年，房地產(chǎn)商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關(guān)了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實(shí)際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國(guó)，不論是農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地，還是城市里的企業(yè)和居民住宅用地，年期都太短。我認(rèn)為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地使用年期應(yīng)當(dāng)為999年，企業(yè)用地一般應(yīng)當(dāng)為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時(shí)間太短，應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。改良的辦法：農(nóng)村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業(yè)用地，一般的年期延長(zhǎng)為70年。
第三，農(nóng)村集體土地是不是可以直接進(jìn)入建筑等用地市場(chǎng)
如果土地所有制度進(jìn)行改良的改革，則需要討論的一個(gè)問題是，農(nóng)村集體土地是不是可以不通過國(guó)家征用，直接進(jìn)入建設(shè)和各種用地市場(chǎng)？實(shí)際上，目前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村開發(fā)住房用地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)被城市建設(shè)所包容，這些企業(yè)沒有通過征用程序已經(jīng)用地多年，若將其改為國(guó)有用地，讓企業(yè)和住戶再交一次出讓金，實(shí)際是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)于農(nóng)村耕地等集體用地，怎樣進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，有著兩種意見：一是農(nóng)村集體用地必須先征用為國(guó)有土地，再由政府出讓給用地商。二是農(nóng)村集體土地可以直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，用不著先征用為國(guó)有土地，再由政府進(jìn)行出讓。我認(rèn)為，先征用為國(guó)有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國(guó)有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農(nóng)村集體如果要出售自己生產(chǎn)的糧食，是不是先要由政府收購(gòu)，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認(rèn)為，從所有權(quán)的法理上講，要么將農(nóng)村土地全部收歸國(guó)有，國(guó)家可以收購(gòu)其年期使用權(quán)，再將使用權(quán)出讓給其他使用者；或者讓農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，政府不應(yīng)當(dāng)再在中間干涉交易。現(xiàn)在的問題是，雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價(jià)格壓得較低，出讓價(jià)格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財(cái)政。如果是這樣，還不如將農(nóng)村土地全部國(guó)有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國(guó)有，則農(nóng)村的集體土地應(yīng)該可以直接進(jìn)入用地市場(chǎng)。
第四，土地怎樣交易和價(jià)格如何確定
土地的交易應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)來分配，出價(jià)最高的，應(yīng)當(dāng)是土地的受讓者。而價(jià)格應(yīng)當(dāng)由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價(jià)格就應(yīng)當(dāng)高一些，而需求不旺地段的土地價(jià)格就應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍?，而不?yīng)當(dāng)由政府操縱土地價(jià)格。土地的出租，也應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來確定。政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)土地出租市場(chǎng)的租價(jià)水平。
政府需要做的事情是，對(duì)土地價(jià)格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關(guān)鍵是，土地的交易不能一對(duì)一協(xié)商，而是要公開透明競(jìng)爭(zhēng)，只要土地買家是理性的，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格是市場(chǎng)最合理的價(jià)格。但是，土地出租則要區(qū)別對(duì)待，主要是土地產(chǎn)權(quán)明確的前提下，土地所有者和使用權(quán)所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個(gè)需求者出價(jià)的情況下選擇的租用者，出租價(jià)格就是合理的。但是，不排除農(nóng)村土地集體所有時(shí)，村長(zhǎng)為了自己的私利，將土地低價(jià)出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農(nóng)村土地不能國(guó)有化的情況下，村民公開監(jiān)督，是非常必要的。
第五，土地在宏觀上如何管理
1994年的宏觀調(diào)控，實(shí)行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調(diào)控的舉措。但是，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在任何國(guó)家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因?yàn)橥恋厥且环N生產(chǎn)要素，它要象資金、勞動(dòng)、原材料等一樣隨著市場(chǎng)的調(diào)節(jié)而自由在用地企業(yè)和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。
土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項(xiàng)。
關(guān)鍵詞：土地制度改革；土地信托流轉(zhuǎn)；信托制度
中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）33-0036-05
收稿日期：2013-09-29
作者簡(jiǎn)介：汪超（1987-），男，重慶墊江人，碩士，從事宏觀調(diào)控、財(cái)稅體制改革、土地信托流轉(zhuǎn)研究。
引言
近代中國(guó)土地制度經(jīng)歷了三次制度變遷，其中包括兩次強(qiáng)制性制度變遷和一次誘致性制度變遷。（1）時(shí)期（1949—1955年），政府立法強(qiáng)制廢除了封建地主土地所有制，實(shí)行了農(nóng)民土地所有制，即農(nóng)民享有土地的所有權(quán)和使用權(quán)；（2）互助合作化及化時(shí)期（1955—1978年），國(guó)家加速改造小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)民走社會(huì)主義道路，實(shí)行土地集體所有和集體使用；（3）。改革開放以后，由安徽鳳陽(yáng)小崗村發(fā)起并在全國(guó)普及的土地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度成為中國(guó)現(xiàn)行的土地制度。三次土地制度變遷都對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響，據(jù)李曉明（2006）研究表明：GDP增長(zhǎng)率在時(shí)期、互助合作化及化時(shí)期、時(shí)期分別為1.14%、2.12%和16.78%，與此對(duì)應(yīng)農(nóng)民純收入增長(zhǎng)率分別為1.13%、1.61%和19.63%。
由此可見，三次土地制度變遷雖然都促進(jìn)了農(nóng)業(yè)GDP 和農(nóng)民純收入的增長(zhǎng)，但影響程度是大不相同的。前兩次土地制度變遷屬政府強(qiáng)制行為，是鑒于當(dāng)時(shí)的政治歷史環(huán)境下的特殊選擇，因此制度效果有限。而后實(shí)行的家庭承包責(zé)任制，則是農(nóng)民按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律自發(fā)選擇的結(jié)果，因而能夠充分體現(xiàn)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用?？梢哉f，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系做出了調(diào)整，責(zé)、權(quán)、利實(shí)現(xiàn)了基本一致，形成了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，避免了外部性損失，不失為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度中的好形式，具有某種程度帕累托改進(jìn)的性質(zhì)。
但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益相對(duì)下降，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移至其他行業(yè)，導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力數(shù)量銳減，部分地區(qū)出現(xiàn)較嚴(yán)重的土地拋荒現(xiàn)象。此外，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也出現(xiàn)了土地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化，農(nóng)戶土地分散、零碎，小規(guī)模的家庭農(nóng)業(yè)難以利用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，土地被限制在以家庭為單位的狹小范圍，難以實(shí)現(xiàn)由土地流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)來提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益等一系列問題。
針對(duì)出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，理論界逐步形成了一種共識(shí)，認(rèn)為家庭承包制雖然對(duì)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及各種利益主體的利益關(guān)系進(jìn)行了一定程度的調(diào)整，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，卻并未觸及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一些深層次問題，存在產(chǎn)權(quán)主體不清晰、內(nèi)涵不具體的問題。因而部分學(xué)者主張實(shí)行土地私有化，促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)和集中，以實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率。
但由于中國(guó)的實(shí)際國(guó)情，決策層在土地私有化問題上一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，因?yàn)橥恋刈鳛橐环N特殊的生產(chǎn)要素在中國(guó)具有三重職能。一是基本生產(chǎn)資料的職能，即使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)和獲取收入的手段。二是社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)職能，即土地可以在特殊的時(shí)期和特定環(huán)境下，發(fā)揮對(duì)其所有者的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)職能。三是財(cái)產(chǎn)職能。土地作為一種財(cái)產(chǎn)，盡管不像其他生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣，在地理位置上可以自由移動(dòng)，且其作用的發(fā)揮也不得不受自然條件的制約，但其作為財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)和交易的。在中國(guó)，土地所體現(xiàn)的第一位職能是其基本生產(chǎn)資料職能，第二位職能是其肩負(fù)的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)職能，這一點(diǎn)在中國(guó)社會(huì)保障體系還無法覆蓋所有農(nóng)村居民的情況下，顯得格外重要。
因而在不推行土地產(chǎn)權(quán)私有化、充分發(fā)揮土地社會(huì)保障職能的基礎(chǔ)上，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的前提下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，發(fā)展多種形式的規(guī)?；?、專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為理論界深入探討的話題。所有這些客觀條件的變化都呼吁一種新的與之對(duì)應(yīng)的土地制度的出現(xiàn)。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為生產(chǎn)要素的土地必須流動(dòng)，并且在城市和農(nóng)村需建立平等的要素交換關(guān)系，而具備獨(dú)特金融特征與靈活資金運(yùn)用方式的信托制度，作為一種集成、分享新型社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系，可以在農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收上構(gòu)建一個(gè)集合平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，將相關(guān)各方的知識(shí)、資源和資本集合起來，并讓相關(guān)各方按照貢獻(xiàn)分享收益。這種集成共享的“公有制”模式天然地契合了中國(guó)社會(huì)主義制度安排，可以在保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定不變的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。由此土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。
一、土地信托流轉(zhuǎn)的必要性和可行性
（一）土地信托流轉(zhuǎn)的必要性分析
1.變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)
土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民積累財(cái)富的主要來源。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，土地碎片化且分散經(jīng)營(yíng)，缺乏規(guī)模化、集約化，導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，農(nóng)業(yè)比較收益下降，難以促進(jìn)農(nóng)民致富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)耕地面積為3畝～10畝，而美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)耕地面積為3 000畝～10 000畝。如在保持農(nóng)村土地承包關(guān)系不變的前提下，農(nóng)民將其擁有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)委托給信托公司，由信托公司集合土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，通過土地出租或土地使用權(quán)入股等方式，使得土地向?qū)I(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)或種植能手集中，則可實(shí)現(xiàn)通過土地信托流轉(zhuǎn)，形成規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
2.加速農(nóng)村人口流動(dòng)，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
近些年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重迅速增加，對(duì)勞動(dòng)力的需求也日益增強(qiáng)，2003年在中國(guó)東部沿海地區(qū)廣泛出現(xiàn)的“民工荒”預(yù)示著中國(guó)劉易斯拐點(diǎn)的臨近，如何進(jìn)一步釋放農(nóng)村勞動(dòng)力成為當(dāng)前必須考慮的問題。但在農(nóng)村，把土地作為生活最后的保障的觀念十分普遍，由于農(nóng)民外出務(wù)工受到年齡和體力制約，這種風(fēng)險(xiǎn)性和不穩(wěn)定性，使得他們大部分選擇保留土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在尚未建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的情況下，農(nóng)民的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列后顧之憂只有依靠土地解決。因而在釋放農(nóng)村勞動(dòng)力的同時(shí)，還不能剝奪農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在土地信托制度下使農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，移轉(zhuǎn)給土地信托機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理或承包給他人經(jīng)營(yíng)，既可實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模化運(yùn)作，又使農(nóng)民在向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程中擺脫小塊土地的鉗制，從而安心離開土地去創(chuàng)業(yè)、務(wù)工。在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有信托利益，信托終止，還可以恢復(fù)行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此舉一方面將釋放部分農(nóng)村勞動(dòng)力，另一方面也免除了他們的后顧之憂，將加速農(nóng)村人口流動(dòng)。此外，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)民定期從信托機(jī)構(gòu)獲得一定的收益，這將增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)村人口的流動(dòng)和農(nóng)民收入的增加也將對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到推動(dòng)作用。
3.加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平
分田承包的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是以小地塊、小機(jī)器、體力勞動(dòng)為主，科技投入?yún)T乏，科技培訓(xùn)較少。通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托把土地集中起來轉(zhuǎn)移給具有一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)，可以在集中的土地上進(jìn)行大規(guī)?？萍纪度?。通過增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、加快科技成果推廣應(yīng)用、完善農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等措施，將先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的融合。土地信托流轉(zhuǎn)與資本支持的結(jié)合將更加有助于開展大規(guī)模機(jī)械耕作，實(shí)施更加科學(xué)有效的病蟲害防治，更加有利于深化與科研院所合作，在農(nóng)作物育種、畜禽良種培育、農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)等領(lǐng)域取得進(jìn)展。土地信托制度會(huì)大大提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，從而可以按照新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的要求，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行新一輪的科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，這將改善農(nóng)村基本公共設(shè)施。此外，隨著土地信托流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益將逐步提高，這也將改善農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政收入水平，農(nóng)村公共服務(wù)水平也會(huì)相應(yīng)提高。
4.引領(lǐng)農(nóng)業(yè)要素集聚，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源改良和優(yōu)化
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受土地、水、勞動(dòng)力、技術(shù)、資本和知識(shí)等要素的約束較為明顯。土地作為最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，對(duì)其他農(nóng)業(yè)資源要素資源的流動(dòng)和整合具有引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。信托作為一項(xiàng)重要的資源整合平臺(tái)，它能整合各種要素資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的集聚整合與質(zhì)量?jī)?yōu)化。例如，通過土地信托可以形成穩(wěn)定的、規(guī)模化的土地使用權(quán)，有助于持續(xù)開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、加大土地改良投入，推進(jìn)中低產(chǎn)田改造，改良土地資源。此外，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的背景下，隨著農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外移，許多地方出現(xiàn)農(nóng)忙季節(jié)缺人手問題，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化愈加明顯，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化副業(yè)化更為普遍。“誰來種地”和“地怎么種”的問題更加突出。資本、勞動(dòng)力和知識(shí)均有撤離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的跡象。土地信托流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，有助于提高務(wù)農(nóng)工作的人均收益，使得從事農(nóng)業(yè)工作的收入達(dá)到社會(huì)平均收入水平，有助于為中國(guó)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化吸引人才、資本和其他生產(chǎn)要素。
5.保護(hù)土地資源，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益
農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，本質(zhì)上既是一種土地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)管理的制度安排，也是一種土地承包人與受托人之間的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系。作為土地信托流轉(zhuǎn)的信托機(jī)構(gòu)，既要承擔(dān)受人之托、代人理財(cái)?shù)穆氊?zé)，又要履行忠人之事、為人維權(quán)的義務(wù)。真正做到“不打圈地注意”，“不與百姓爭(zhēng)利”，切實(shí)保障土地資源、保證農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益，讓農(nóng)業(yè)在土地信托流轉(zhuǎn)中增效，讓農(nóng)民在土地增值中受益。
（二）土地信托流轉(zhuǎn)的可行性分析
1.從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，中國(guó)部分地區(qū)已進(jìn)行了土地流轉(zhuǎn)的有益嘗試，為土地信托流轉(zhuǎn)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)
近幾年，在中國(guó)少數(shù)農(nóng)村地區(qū)如浙江紹興、湖南瀏陽(yáng)和貴州安龍等地開展了以農(nóng)村土地信托服務(wù)促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)。實(shí)踐表明，土地信托流轉(zhuǎn)制度是一種有效的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，在實(shí)踐中受到了農(nóng)民的歡迎。雖然現(xiàn)存于中國(guó)實(shí)踐的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)僅處于初級(jí)探索階段，時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，還很不規(guī)范，還不能稱其為嚴(yán)格意義上的土地信托流轉(zhuǎn)方式。但是，信托觀念的漸入民心以及各地土地信托服務(wù)中心的成立，為中國(guó)開展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
2.從理論上看，中國(guó)已經(jīng)具備推行土地信托流轉(zhuǎn)的基本條件
世界銀行的研究表明，當(dāng)區(qū)域人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營(yíng)為主，這種傳統(tǒng)方式的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)只能是單純循環(huán)的自然經(jīng)濟(jì)；當(dāng)人均GDP大于1 000美元時(shí)，農(nóng)村土地規(guī)模生產(chǎn)的價(jià)值開始體現(xiàn)，農(nóng)村土地使用權(quán)就有了較大規(guī)模流轉(zhuǎn)的根本動(dòng)力。中國(guó)科學(xué)院中美環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所中心中方主席牛文元在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》撰文指出，依據(jù)經(jīng)濟(jì)理論的分析和中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，在滿足宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（人均GDP大于1 000美元）的總體約束下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)順利實(shí)現(xiàn)須具備5個(gè)主要條件：（1）農(nóng)村人口中的恩格爾系數(shù)應(yīng)在45%以下；（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在社會(huì)總產(chǎn)值中的比例小于10%；（3）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中的非農(nóng)活動(dòng)收人在75%以上；（4）農(nóng)村勞動(dòng)力人口中從事非農(nóng)勞動(dòng)的數(shù)量大于50%；（5）農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)作物種植面積占總面積的30%以上。中國(guó)東部沿海等農(nóng)村地區(qū)人均GDP已超過1 000美元，且大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)接近、達(dá)到甚至超出了上述條件，具備了發(fā)揮土地信托流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)和推動(dòng)較大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的客觀條件和可行性。
二、土地信托流轉(zhuǎn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)——美、日土地信托模式及特點(diǎn)
（一）美國(guó)土地信托模式及特點(diǎn)
美國(guó)土地信托模式是開發(fā)者（委托人）購(gòu)買一塊生地（raw land），再將該土地所有權(quán)信托給受托人，簽訂信托契約，受托人發(fā)行土地信托受益憑證，而由委托人銷售該受益憑證給市場(chǎng)上的投資人，受益憑證代表對(duì)信托財(cái)產(chǎn)（土地所有權(quán)）的受益權(quán)，銷售受益憑證所得資金用來改良土地，然后將土地出租給由該開發(fā)者組成的公司。受托人收取租金，負(fù)有給受益憑證持有人固定報(bào)酬的義務(wù)，并將剩余租金用來買回受益憑證。
該模式具有以下特點(diǎn)：通過資金的“集合”，解決了開發(fā)土地尤其是生地所需的巨額資金；為投資者提供了投資于利潤(rùn)豐厚的土地產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也降低了個(gè)體投資風(fēng)險(xiǎn)；投資人所擁有的受益憑證可以流動(dòng)，具有較強(qiáng)的變現(xiàn)性（如圖1所示）。
（二）日本土地信托的模式及特點(diǎn)
1984年，日本開展了對(duì)有效利用土地起積極作用的土地信托。1986年，《國(guó)有財(cái)產(chǎn)法》、《地方自治法》的修改以及同年《稅法》的實(shí)施，大大加速了土地信托的發(fā)展。日本的土地信托是土地所有者將土地信托給受托人（信托銀行），并從受托人管理和使用該土地的收益中獲取信托利益。土地信托包括出售型和租賃型，前者指委托人將信托財(cái)產(chǎn)委托信托業(yè)者出售，受托人將出售所得，在扣除受托人的報(bào)酬及其他手續(xù)費(fèi)用后，交付給委托人；后者指受托人無處分信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，在信托期間信托業(yè)者應(yīng)定期給付委托人信托收益，信托終了時(shí)，委托人仍保有原土地的所有權(quán)。該模式具有以下特點(diǎn)：替代性，即通過土地信托方式解決了土地所有者具有土地開發(fā)的積極性，但無能力開發(fā)的現(xiàn)象，具有替代性；穩(wěn)定性，即土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內(nèi)如租賃信托可獲取穩(wěn)定的信托利益；高效性與多樣性，即吸取民間土地信托制度能夠高效配置利用土地的特點(diǎn)，使國(guó)有土地的管理與處置手段多樣化（如下頁(yè)圖2所示）。
三、中國(guó)土地信托流轉(zhuǎn)模式的構(gòu)建
（一）模式構(gòu)建
鑒于中國(guó)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)目前仍處于探索階段，缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范和統(tǒng)一的運(yùn)行模式，因而本文在結(jié)合信托公司實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了中國(guó)未來土地信托流轉(zhuǎn)可能的模式（見下頁(yè)圖3）。農(nóng)戶將土地信托給信托公司，每年從信托公司那里獲得固定的信托收益；信托公司接受農(nóng)戶的委托，利用受托土地在交易所進(jìn)行土地資產(chǎn)證券化發(fā)行受益憑證，向社會(huì)投資者出售受益憑證，社會(huì)投資者每年將從信托公司處享受浮動(dòng)信托收益，社會(huì)投資者也可在交易所自行交易受益憑證，期限屆滿信托公司回購(gòu)受益憑證。信托公司利用從交易所籌集的資金對(duì)土地進(jìn)行改造，完善土地基礎(chǔ)設(shè)施，提高土地質(zhì)量，再將整理好的土地出租給承租人，也可充分發(fā)揮信托公司金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，利用從交易所募集的資金支持承租人擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高科技投入，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收。承租人定期向信托公司支付租金。與此同時(shí)在此結(jié)構(gòu)中也引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由承租人按期向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)交付保費(fèi)，但保險(xiǎn)的受益人為信托公司，鎖定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。
此模式利用信托制度的優(yōu)勢(shì)不僅集合了農(nóng)戶手中的土地，使得土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為可能，同時(shí)，它還利用信托公司作為金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為農(nóng)地整理、農(nóng)地基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技投入和承租人擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提供了資金支持。此外，信托公司利用其集合平臺(tái)也整合了相關(guān)各方的信息、資源和知識(shí)，例如投資者在購(gòu)買受益權(quán)憑證時(shí)，承租人在選擇租種土地時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供保險(xiǎn)服務(wù)時(shí)，他們都會(huì)利用自身具備的專業(yè)知識(shí)和資源去收集盡可能多的關(guān)于未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的信息，做出理性的行為選擇。相應(yīng)地，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就具備了提高經(jīng)營(yíng)效率的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、科技化和集約化。
（二）對(duì)策建議
第一，明確土地信托流當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，設(shè)計(jì)合理的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)信托不僅包括委托人（農(nóng)戶）、受托人、受益人（通常為委托人）三方當(dāng)事人，而且還應(yīng)包括具有農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的經(jīng)營(yíng)者（承租人），具有資金實(shí)力的投資人、具備專業(yè)知識(shí)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及擁有其他資源稟賦的參與者。委托人和受益人是指農(nóng)村土地承包者（農(nóng)戶），受托人是指具備受托資格的資產(chǎn)管理人，經(jīng)營(yíng)者主要為具備專業(yè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的生產(chǎn)者，投資者是具有資金的自然人或機(jī)構(gòu)法人，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制能力。土地信托流轉(zhuǎn)中受托人的義務(wù)應(yīng)主要包括：（1）盡職管理信托財(cái)產(chǎn)義務(wù)；（2）及時(shí)信息披露義務(wù)；（3）及時(shí)分配信托利益的義務(wù)；（4）對(duì)土地信托流轉(zhuǎn)相關(guān)參與方進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)等。受托人的權(quán)利應(yīng)主要包括：（1）以自己的名義處理信托財(cái)產(chǎn)；（2）收取信托報(bào)酬等權(quán)利。土地信托流轉(zhuǎn)中委托人除了有協(xié)助受托人對(duì)信托土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的義務(wù)，并且委托人可以對(duì)受托人土地經(jīng)營(yíng)管理狀況隨時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、審查外，其權(quán)利義務(wù)基本上與受托人的權(quán)利、義務(wù)相對(duì)應(yīng)。投資人的權(quán)利包括按期獲得收益、對(duì)重大事項(xiàng)具有知情和決策的權(quán)利，其義務(wù)主要為按時(shí)交付資金，及保證資金來源合法等義務(wù)。承租人主要享有經(jīng)營(yíng)土地的權(quán)利，并附有按期交付租金和合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)享有收取保費(fèi)的權(quán)利，并承擔(dān)賠償農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失的義務(wù)。
農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中的收益分配及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)是土地信托法律關(guān)系中的一個(gè)重要方面，依據(jù)信托的基本原理，信托利益應(yīng)全部歸受益人和投資人所有。但在經(jīng)營(yíng)信托土地過程中所產(chǎn)生的各種費(fèi)用、債務(wù)以及稅收等應(yīng)在信托利益中予以扣除。一般而言，農(nóng)戶承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力較小，因而本文認(rèn)為在信托利益分配上，優(yōu)先分配農(nóng)戶的固定收益，在農(nóng)戶收益獲得足額分配后可再分配投資者浮動(dòng)收益，為體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益匹配原則，投資者獲得的收益應(yīng)適當(dāng)高于農(nóng)戶。此外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定風(fēng)險(xiǎn)較大，所以應(yīng)引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
第二，建立土地信托流轉(zhuǎn)多的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。為了保證農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)規(guī)范而有序地運(yùn)行，必須建立多功能土地信托中介托服務(wù)機(jī)構(gòu)，為相關(guān)各方提供信托信息、信托咨詢服務(wù)、信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓等服務(wù)，這樣既可以整合市場(chǎng)資源，提高效率，又可以防止土地信托爭(zhēng)議的發(fā)生。該中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)主要從事以下信托服務(wù)：（1）土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息；（2）土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和指導(dǎo)鑒證；（3）土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)處等。土地信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)能否有效地發(fā)揮信托中介服務(wù)作用，直接關(guān)系到信托能否正常運(yùn)行和當(dāng)事人的切身利益，因此必須對(duì)其設(shè)立進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。
第三，培育土地經(jīng)營(yíng)者，加強(qiáng)政策引導(dǎo)與扶持。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本在于解決“有地?zé)o人種、想種無地種”的問題，培育土地經(jīng)營(yíng)者是土地信托流轉(zhuǎn)能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵。目前中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者主要有：一般農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶、工商業(yè)主等。要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整在質(zhì)量上的提升，以優(yōu)惠政策加大農(nóng)業(yè)招商引資力度。應(yīng)重點(diǎn)支持種養(yǎng)大戶與工商業(yè)主進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，投資高效農(nóng)業(yè)。
第四，完善土地信托流轉(zhuǎn)相關(guān)政策法律法規(guī)。信托法的公布使中國(guó)信托事業(yè)的繁榮和發(fā)展有了較為完善的法律規(guī)范基礎(chǔ)。然而，中國(guó)土地信托發(fā)展滯后，要真正促進(jìn)土地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的發(fā)展，尚需制訂有關(guān)規(guī)范各種土地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的政策、法規(guī)及實(shí)施細(xì)則，特別是土地信托流轉(zhuǎn)收益分配制度、土地信托流轉(zhuǎn)登記制度、土地信托流轉(zhuǎn)監(jiān)管制度、土地信托流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的稅費(fèi)制度等，為農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造公平、有效的法律、法規(guī)環(huán)境。
第五，合理定位政府在農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)中的職能。土地信托流轉(zhuǎn)中，政府要有準(zhǔn)確的定位，發(fā)揮正常的管理和服務(wù)職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能主要是克服市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。具體到農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，政府的管理職能應(yīng)在于：規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)、監(jiān)督以及控制與規(guī)范土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；政府的服務(wù)職能應(yīng)在于：建設(shè)土地信托流轉(zhuǎn)市場(chǎng)軟硬環(huán)境、提供信息服務(wù)、建立市場(chǎng)規(guī)則、維持有效的市場(chǎng)秩序等。
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我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度是改革開放以后確立的，在這一制度的規(guī)定下土地歸集體所有，農(nóng)民具有對(duì)土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，在土地分配上堅(jiān)持按勞分配的原則。這一制度在實(shí)際的生產(chǎn)過程中將集體利益與家庭利益有機(jī)的結(jié)合，既維護(hù)了集體與個(gè)人的權(quán)益，又調(diào)動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。將集體與家庭相結(jié)合。但是隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制由包干到戶及兩種基本模式歷經(jīng)多地試點(diǎn)摸索演進(jìn)為的現(xiàn)行的股份合作制。股份合作制不僅能夠使農(nóng)民增收，且在維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定方面具有很大的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)股份合作制在解決當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不清的問題方面效果明顯。在農(nóng)村實(shí)行股份合作制不僅是經(jīng)濟(jì)取向的要求，同時(shí)也是政治取向的要求。農(nóng)村股份合作制的“股份”最大的優(yōu)勢(shì)在于對(duì)農(nóng)民個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的明確；相應(yīng)的，農(nóng)村股份合作制的“合作”就是對(duì)生產(chǎn)資料歸屬權(quán)的明確。農(nóng)村股份合作制同集體經(jīng)濟(jì)一樣，在生產(chǎn)資料的所有權(quán)上面，體現(xiàn)出了很大的公有制性質(zhì)，這與我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)體相統(tǒng)一。
2我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索及存在的問題
2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的探索
鑒于新時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)多地農(nóng)村對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，較為成功的主要有武漢地區(qū)的武漢模式、益陽(yáng)地區(qū)的益陽(yáng)草尾模式和山東、安徽等地實(shí)行的土地托管模式。武漢模式。湖北省最早在武漢市蔡甸區(qū)的齊聯(lián)村開始了對(duì)農(nóng)村地區(qū)集體資產(chǎn)所有權(quán)制度的探索，在這一創(chuàng)新模式中由當(dāng)?shù)卣畬?duì)已經(jīng)明確產(chǎn)權(quán)的土地資源進(jìn)行登記，再通過科學(xué)的方式對(duì)企業(yè)和農(nóng)民手中的土地資源進(jìn)行整合，然后將土地進(jìn)行公開的公共交易。同時(shí)在交易過程中企業(yè)和農(nóng)民還可以通過資源入股等方式在各種金融市場(chǎng)上進(jìn)行融資，將土地資源資本化，徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)民無產(chǎn)者的身份；益陽(yáng)草尾模式。益陽(yáng)市在草尾鎮(zhèn)進(jìn)行的“土地信托流轉(zhuǎn)”模式的探索是在2009年開始的，到如今已經(jīng)取得了非凡的成就。該模式通過“政府信托”的手段將存在于農(nóng)戶手中的較為分散的土地集中起來，以合同流轉(zhuǎn)的形式再次分散到企業(yè)和能夠承擔(dān)大型生產(chǎn)的農(nóng)戶手中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集中生產(chǎn)。在這種模式的作用下，政府不再只是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理者，還成為了土地流轉(zhuǎn)的中間人，在一定程度上強(qiáng)化了對(duì)土地的管理，解決了傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)所具有的協(xié)議松散和農(nóng)戶違約頻繁的弊端，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；土地托管模式。土地托管模式是我國(guó)山東、安徽等地的農(nóng)業(yè)區(qū)經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的探索而得出的適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的新模式，該模式重新提出了合作社的方式，利用合作社對(duì)農(nóng)民的糧田進(jìn)行管理，在不改變農(nóng)民對(duì)土地所具有的使用權(quán)的情況下，運(yùn)用農(nóng)民對(duì)土地的購(gòu)買能力使農(nóng)民在合作社中購(gòu)買服務(wù)，逐漸的將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向著規(guī)模經(jīng)濟(jì)過渡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收，提高農(nóng)民生活水平。
2.2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題
2.2.1我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的土地產(chǎn)權(quán)制度是，雖然在制度制定的初期對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，但是隨著時(shí)代的發(fā)展，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，甚至導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的主體虛置，也對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)造成了一定的不良影響，嚴(yán)重傷害農(nóng)民生產(chǎn)積極性，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)由于該產(chǎn)權(quán)制度沒有明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，致使農(nóng)民的利益因沒有相應(yīng)的制度的保護(hù)而常常受到社會(huì)其他層面的侵犯，以至于土地流轉(zhuǎn)難以真正的實(shí)行，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)不斷增加，對(duì)農(nóng)業(yè)用地占用和破壞現(xiàn)象屢禁不止，而由此引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件逐年增加，已經(jīng)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定造成一定影響，開始受到國(guó)家和社會(huì)的重視。
2.2.2城鄉(xiāng)土地制度的二元制限制了農(nóng)業(yè)增收我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度因地域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制存在著明顯的差異，但是這種差異隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展已經(jīng)開始對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入產(chǎn)生限制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用下，城市土地實(shí)行的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家允許對(duì)土地進(jìn)行自由的交易。但是對(duì)農(nóng)村而言，由于農(nóng)村實(shí)行的是，農(nóng)民只享有土地的使用權(quán)，致使農(nóng)村土地得不到自由流通，農(nóng)村土地資源無法轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)，對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入的提高造成一定的限制。調(diào)查顯示農(nóng)村土地被征用后獲得的補(bǔ)償只為政府對(duì)土地進(jìn)行招標(biāo)掛賣后獲得的收入的5%左右，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成了嚴(yán)重?fù)p害。
3湖南省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的探討
鑒于十八屆三中全中提出的關(guān)于農(nóng)村綜合改革的若干意見，2014年11月5日，湖南省委書記徐守盛在其發(fā)表的《在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)上尋求新突破》中指出，當(dāng)前湖南省對(duì)農(nóng)村的改革已經(jīng)進(jìn)入到新的發(fā)展階段，全省各個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)要借助于對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行試點(diǎn)登記的手段，逐步完善土地二輪承包和流轉(zhuǎn)等相關(guān)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包的管理。同時(shí)他還在文件中對(duì)當(dāng)前湖南省土地產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹。當(dāng)前湖南省對(duì)土地流轉(zhuǎn)體制的建設(shè)愈加完善，絕大多數(shù)的縣市已經(jīng)建立了較為科學(xué)的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，并且在1000多個(gè)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中成立了相應(yīng)的為農(nóng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)中心。特別強(qiáng)調(diào)的是在2013年，湖南省農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的面積已經(jīng)高達(dá)1300多畝，土地集中率將要達(dá)到30%。到現(xiàn)在，湖南省在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)開辟了眾多的農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)，極大地改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式，在一定程度上使湖南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與國(guó)際接軌，加快了湖南農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際化進(jìn)程。此外，湖南省還下發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作的通知》，以國(guó)家調(diào)控的手段對(duì)制度改革的試點(diǎn)地區(qū)加以確定：長(zhǎng)沙縣果園鎮(zhèn)雙河村、武岡市水西門辦事處富田村、常德市武陵區(qū)東郊鄉(xiāng)三閭港社區(qū)、資興市東坪鄉(xiāng)大水口村、雙峰縣永豐鎮(zhèn)城中社區(qū)共5個(gè)村社作為試點(diǎn)村。這一制度改革的試點(diǎn)在不改變傳統(tǒng)的的基礎(chǔ)上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度樹立了在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。這一改革的具體實(shí)踐為了達(dá)到正確梳理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體系下分配關(guān)系的目的，將保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中相關(guān)成員的合法權(quán)益作為實(shí)踐和核心內(nèi)容，又根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的相關(guān)管理和運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新點(diǎn)對(duì)改革實(shí)踐的發(fā)展方向加以明確，最終通過股份合作的手段來真正的在試點(diǎn)地區(qū)開展改革試點(diǎn)工作，逐步建立起符合社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的科學(xué)合理的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)湖南省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。為了進(jìn)一步加快湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度，促進(jìn)該省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向著規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕，該省對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革可以從以下三個(gè)方面著手：
3.1要重視農(nóng)村土地確權(quán)登記問題，做好頒證工作
為了使相關(guān)改革在相對(duì)穩(wěn)定的環(huán)境下執(zhí)行，湖南省可以利用5年的時(shí)間為農(nóng)民登記和頒發(fā)新的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)證書，避免出現(xiàn)農(nóng)民承包的土地面積不均、四至不清的不良現(xiàn)象；做好林權(quán)辦證的掃尾工作；全面開展對(duì)歸于集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)的登記工作；對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)物權(quán)進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，為制度改革的實(shí)踐創(chuàng)作良好的條件。
3.2對(duì)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行革新
積極的對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行探索，對(duì)其他地區(qū)已經(jīng)成功探索出的相關(guān)模式進(jìn)行實(shí)踐，逐步探索出符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況的產(chǎn)權(quán)制度；由政府對(duì)相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)和農(nóng)民對(duì)各類土地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行嘗試；適當(dāng)?shù)脑黾愚r(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；因地制宜，借鑒全國(guó)各地試點(diǎn)案例，根據(jù)我省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，確認(rèn)相應(yīng)的改革重點(diǎn)，鼓勵(lì)各地探索具有區(qū)域特色的改革模式。
3.3完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障體系
3.3.1為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建設(shè)相應(yīng)的信息服務(wù)平臺(tái)政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的重視，為其建設(shè)一個(gè)可以關(guān)聯(lián)市縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)服務(wù)人員的具有層次性的服務(wù)體系，使其在能夠?yàn)槠髽I(yè)和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息、政策的同時(shí)，也能對(duì)大型土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和評(píng)估，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)健康有序的發(fā)展。
3.3.2加強(qiáng)農(nóng)村金融支持為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)符合農(nóng)村實(shí)際需要的農(nóng)商銀行，逐步組建村鎮(zhèn)銀行，切實(shí)提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的放貸能力，為促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)相應(yīng)的資金互助組織，并對(duì)農(nóng)村地區(qū)原有的小額貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。探索和擴(kuò)大有效抵押物的品種，實(shí)行動(dòng)產(chǎn)抵押、權(quán)益抵押等多種擔(dān)保形式，開展和完善林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)”抵押等項(xiàng)目，特別是在“三權(quán)”抵押承貸的工作中要切實(shí)理順各職能部門的協(xié)調(diào)配合關(guān)系，健全金融機(jī)構(gòu)投貸程序，開通綠色通道，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。
內(nèi)容摘要：本文在對(duì)重慶都市圈土地供應(yīng)制度改革和供應(yīng)模式比較分析的基礎(chǔ)上，提出了對(duì)現(xiàn)實(shí)土地供應(yīng)機(jī)制進(jìn)行修正和創(chuàng)新的建議，建言積極推行土地整治儲(chǔ)備制度，從而優(yōu)化城市土地供應(yīng)模式。
關(guān)鍵詞：土地供應(yīng)制度整治儲(chǔ)備制度
據(jù)重慶市國(guó)土局披露，重慶市區(qū)到2010年總的用地指標(biāo)是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內(nèi)用地已經(jīng)非常緊張。然而，重慶市都市圈內(nèi)土地使用卻極不合理，其根本原因在于現(xiàn)行土地供應(yīng)制度存在缺陷。
重慶市土地供應(yīng)制度改革中的問題
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權(quán)必須通過市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。土地使用制度改革的最終目標(biāo)，就是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市土地有償使用制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的配置作用，促進(jìn)城市總體規(guī)劃有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
重慶市從上世紀(jì)90年代開始的土地供應(yīng)制度改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權(quán)的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權(quán)有償有期的土地批租；土地的資產(chǎn)化運(yùn)作。與這三個(gè)階段所對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)化進(jìn)程表現(xiàn)為：土地市場(chǎng)開放；土地市場(chǎng)的培育與完善；土地市場(chǎng)化改革的深化。重慶市土地供應(yīng)制度改革取得了一定的成績(jī)，主要體現(xiàn)在：變革土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產(chǎn)屬性真正得以實(shí)現(xiàn)；促進(jìn)了土地市場(chǎng)的形成和發(fā)育；增加了政府財(cái)政收入；加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；調(diào)整了城市空間布局。
由于傳統(tǒng)體制的慣性作用，市場(chǎng)機(jī)制的引入對(duì)傳統(tǒng)體制下的一些政策和體制設(shè)置不能馬上徹底改變，導(dǎo)致現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度存在許多缺陷，主要表現(xiàn)在：
政府壟斷和調(diào)控土地力度不夠
因城市土地大部分在土地使用者手中，導(dǎo)致存量土地多頭供應(yīng)的局面；城市用地規(guī)模過度膨脹、開發(fā)區(qū)的盲目設(shè)置，造成局部供地過量，用地結(jié)構(gòu)不合理。
城市規(guī)劃制約著土地市場(chǎng)化配置
規(guī)劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環(huán)境編制土地空間的發(fā)展方向，再用市場(chǎng)機(jī)制選擇最佳的投資者，才能確保土地價(jià)值的最佳體現(xiàn)。但由于規(guī)劃滯后，難以實(shí)現(xiàn)土地按市場(chǎng)方式進(jìn)行供應(yīng)。
土地市場(chǎng)行為不規(guī)范
主要表現(xiàn)在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價(jià)值未真正得到體現(xiàn)；遠(yuǎn)郊區(qū)縣土地供應(yīng)中因短期政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，急于招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招標(biāo)拍賣出讓比重偏低，零地價(jià)出讓土地時(shí)有發(fā)生。
土地資源優(yōu)化配置和利用必須建立在有效的土地供應(yīng)制度上。土地供應(yīng)制度改革要顯化土地生產(chǎn)力級(jí)差，并創(chuàng)造出合理利用的條件。
重慶市都市圈土地供應(yīng)制度選擇分析
土地供應(yīng)機(jī)制的選擇
在特定經(jīng)濟(jì)制度下，土地供應(yīng)要素相互作用而建立起來的內(nèi)在關(guān)系總和叫做土地供應(yīng)機(jī)制，它包括土地供應(yīng)主體、計(jì)劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應(yīng)機(jī)制主要有：
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的土地供應(yīng)機(jī)制這一供地流程簡(jiǎn)單概括為“先立項(xiàng)、規(guī)劃，后得地”，用地者只要有計(jì)劃立項(xiàng)，就可以申請(qǐng)規(guī)劃選址、用地申請(qǐng)，無需競(jìng)爭(zhēng)或有少量競(jìng)爭(zhēng)，其供地程序如圖1。
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地供應(yīng)機(jī)制這一供地模式是依靠以價(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)機(jī)制作用來運(yùn)行的，土地價(jià)格的形成是由土地的供求均衡來決定，
這一流程包括“規(guī)劃、儲(chǔ)備、整治、出讓”四個(gè)環(huán)節(jié)，其核心是依賴土地儲(chǔ)備制度。當(dāng)土地使用者在取得市場(chǎng)準(zhǔn)入許可后方可在市場(chǎng)上選擇已儲(chǔ)備的土地。土地儲(chǔ)備制度是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購(gòu)、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)，根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度。
通過上述兩種供應(yīng)機(jī)制探討，筆者認(rèn)為城市土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)處于“源頭”地位，政府如果要優(yōu)化城市土地使用制度，就必須變需求拉動(dòng)供給為供給引導(dǎo)需求的城市建設(shè)用地供給新機(jī)制。
都市圈土地整治儲(chǔ)備運(yùn)作模式的選擇
許多發(fā)達(dá)國(guó)家在城市發(fā)展過程中不考慮土地資源問題，出現(xiàn)了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發(fā)展過程中的用地問題上，政府和學(xué)術(shù)界都提出了一些新的對(duì)策和理論，其中以“理性發(fā)展”最為突出。“理性發(fā)展”理念就是通過加強(qiáng)對(duì)土地利用的規(guī)劃，確定城市發(fā)展邊界，提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率最大化，復(fù)興現(xiàn)有城區(qū)，保護(hù)自然和重要農(nóng)田，這一措施即為土地整治儲(chǔ)備。目前國(guó)內(nèi)正在實(shí)施的土地整治儲(chǔ)備制度的運(yùn)作模式有三類：市場(chǎng)主導(dǎo)型運(yùn)作模式；政府主導(dǎo)型運(yùn)行模式；政府市場(chǎng)混合型運(yùn)作模式。結(jié)合重慶市實(shí)際，筆者認(rèn)為選擇政府主導(dǎo)型的土地整治儲(chǔ)備制度運(yùn)作模式較為恰當(dāng)。其理由如下：
政府主導(dǎo)型有利于確保土地儲(chǔ)備制度建立建立土地整治儲(chǔ)備制度的主要目標(biāo)是規(guī)范土地市場(chǎng)，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實(shí)城市規(guī)劃等諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須有一定的政府強(qiáng)制性權(quán)力，否則就無法實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，建立城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的意義和作用也無從說起。
政府主導(dǎo)型是確保土地資產(chǎn)保值增值的必然要求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)理應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)，為確保國(guó)家土地所有權(quán)收益的不流失，作為城市土地所有權(quán)代表的城市政府就必然要參與土地市場(chǎng)，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲(chǔ)備全過程，另一方面又要以社會(huì)管理者的身份維護(hù)市場(chǎng)秩序。從而實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地儲(chǔ)備權(quán)和土地批發(fā)權(quán)的三個(gè)統(tǒng)一。進(jìn)入加速城市化發(fā)展進(jìn)程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應(yīng)制度，來發(fā)揮都市圈土地應(yīng)有的功能，實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而促進(jìn)城市功能升級(jí)。
重慶推行都市圈土地整治儲(chǔ)備制度的對(duì)策
隨著土地整治儲(chǔ)備實(shí)踐的不斷深入，會(huì)遇到許多問題，需要深入研究和探討。
土地收購(gòu)價(jià)格的確定
合理分配土地收益，這是土地收購(gòu)儲(chǔ)備成功的基本條件，也是實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備的核心問題，因此，需要合規(guī)、合理地確定土地收購(gòu)儲(chǔ)備價(jià)格。
實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備涉及的價(jià)格或費(fèi)用主要包括土地價(jià)格、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、職工或住戶拆遷安置費(fèi)、企業(yè)遷移經(jīng)營(yíng)建設(shè)費(fèi)以及企業(yè)債務(wù)等。其中土地價(jià)格分兩種：土地原用途價(jià)格；土地規(guī)劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。土地收購(gòu)儲(chǔ)備價(jià)格應(yīng)是介于二者之間的價(jià)格。有的人認(rèn)為土地的增值收益應(yīng)由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃、原土地使用者對(duì)土地進(jìn)行投入等綜合因素來決定的，這里面相當(dāng)部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當(dāng)部分應(yīng)該歸政府。借鑒經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為土地收購(gòu)儲(chǔ)備價(jià)格應(yīng)由具有資格的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，并經(jīng)土地估價(jià)委員會(huì)確認(rèn)評(píng)估價(jià)格，將土地原用途的價(jià)格加上發(fā)展權(quán)價(jià)格與原用途價(jià)格差的35%作為土地使用權(quán)收購(gòu)價(jià)格。
協(xié)調(diào)土地整治與行政管理部門的關(guān)系
為了切實(shí)貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，政府必須高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。市政府按法令規(guī)定的儲(chǔ)備范圍，應(yīng)將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地統(tǒng)一納入市政府土地儲(chǔ)備，實(shí)行“紅線儲(chǔ)備或信息儲(chǔ)備”。
主城各區(qū)政府土地行政主管部門會(huì)同相關(guān)部門，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施時(shí)序要求，提出土地整治計(jì)劃，報(bào)經(jīng)市土地行政主管部門批準(zhǔn)后，交由土地整治機(jī)構(gòu)執(zhí)行。土地整治機(jī)構(gòu)根據(jù)整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購(gòu)、收回、征地情況、土地取得費(fèi)情況、規(guī)劃預(yù)案、資金投入計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)技術(shù)和可行性分析等在內(nèi)的方案，并上報(bào)市土地行政主管部門，經(jīng)審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、土地整治成本等條款，以及約定雙方權(quán)利與義務(wù)在內(nèi)的整治方案，編制土地整治成本預(yù)算報(bào)告。房地產(chǎn)-[飛諾網(wǎng)]
新增建設(shè)用地整治，土地整治機(jī)構(gòu)持當(dāng)年整治計(jì)劃、地塊詳細(xì)規(guī)劃等資料，依據(jù)程序，向土地行政主管部門申請(qǐng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用手續(xù)，依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。
土地行政主管部門與土地整治機(jī)構(gòu)應(yīng)該是委托與被委托的關(guān)系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機(jī)構(gòu)是企業(yè)行為，必須是依法取得土地整治權(quán)。土地使用權(quán)的收回、收購(gòu)、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實(shí)施后，將收回、收購(gòu)、征用取得的土地使用權(quán)交由土地整治機(jī)構(gòu)按合同約定期限實(shí)施工程行為，且達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)后，交回土地行政主管部門定期招標(biāo)拍賣掛牌出讓。
防范土地整治儲(chǔ)備中的投資風(fēng)險(xiǎn)
實(shí)施土地整治儲(chǔ)備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現(xiàn)困難，不僅不能盤活存量土地資產(chǎn)，而且可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)和政府財(cái)政產(chǎn)生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風(fēng)險(xiǎn)。
關(guān)鍵詞：土地；產(chǎn)權(quán)；制度改革
中圖分類號(hào)： D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2013）-24-07-1
我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，人口眾多，要解決溫飽問題就要向土地要效益，要產(chǎn)出。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，到了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。由于對(duì)土地的大量需求，由土地利益引發(fā)的矛盾也層出不窮。如何解決土地問題以及土地引發(fā)的糾紛？這就涉及到土地產(chǎn)權(quán)制度了。然而，我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)50年代，隨著社會(huì)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的腳步。
1 現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端
（1）土地產(chǎn)權(quán)不明確，歸屬不清。這是土地制度最主要的一大弊病。我國(guó)農(nóng)村土地大部分屬于集體所有，農(nóng)民只有土地承包權(quán)，沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。來自土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益所占比重很小。此外還有一些土地邊界不清，使得部分農(nóng)民常因此產(chǎn)生糾紛。這不但影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)也增加了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的不穩(wěn)定性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使農(nóng)民上訪事件不斷增加，增加了政府和基層的維穩(wěn)壓力。
（2）土地的承包有期限，包涵了許多不確定因素，同時(shí)也挫傷了農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，不能達(dá)到土地可持續(xù)發(fā)展的要求。因?yàn)槌邪耐恋刂荒茉谟邢薜钠谙蘩锕┏邪耸褂煤瞳@得收益，農(nóng)民都只為眼前著想，為獲得土地收益最大化，甚至不惜破壞土壤的土質(zhì)搞掠奪式開發(fā)，在農(nóng)田中大量使用化肥、農(nóng)藥等，致使土地板結(jié)或土地沙化，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了不可預(yù)計(jì)的負(fù)效應(yīng)。雖然在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的結(jié)果，但從長(zhǎng)期來看，這是一種“竭澤而漁”的辦法，萬不可取。
（3）在城鎮(zhèn)化過程中，原有的集體土地劃分模棱兩可。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，縣改市，村改居后，原有的農(nóng)民集體所有土地沒有明確的法律規(guī)定其歸屬，一些原有的集體土地還屬于農(nóng)民集體所有，這也許是城中村的一個(gè)來由；還有一些原有的集體土地變?yōu)榱顺鞘型恋?，肥了開發(fā)商，喜了地方政府，苦了農(nóng)民群眾，致使農(nóng)村土地資源大量流失，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)失衡的局面。
（4）現(xiàn)行的土地制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的，已不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求?！稗r(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，這樣的土地制度，限制了土地的自由流通，農(nóng)民因沒有土地的主動(dòng)權(quán)而出現(xiàn)棄農(nóng)現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)民外出務(wù)工，而務(wù)工掙回來的錢也不能取得土地和房屋的產(chǎn)權(quán)，致使部分農(nóng)民對(duì)土地失去信心，影響了農(nóng)民的消費(fèi)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。
2 如何才能讓土地制度為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好的服務(wù)
（1）要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)并理清歸屬。在土地承包制的前提下明確農(nóng)民對(duì)集體土地按份額享有的所有權(quán)，讓農(nóng)民擁有完整的土地占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能，讓農(nóng)民真正成為土地的主人。這樣既沒有改變集體土地所有制的性質(zhì)，又可以極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。
（2）向農(nóng)民宣傳和傳授可持續(xù)發(fā)展土地的科學(xué)方法，以綠色耕種為宗旨，改變農(nóng)民用化肥和農(nóng)藥的堆積來增產(chǎn)的思維和生產(chǎn)方式。讓農(nóng)民在獲得土地收益的同時(shí)，也不再局限于承包期限，擺脫吃祖宗飯，斷子孫路的境地，規(guī)避承包制的風(fēng)險(xiǎn)和弊端，保障農(nóng)民的土地收益，讓農(nóng)民成為新時(shí)期的土地開拓者和建設(shè)者。
（3）在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，明確集體土地的劃分。讓原來屬于農(nóng)民的集體所有制性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)更加明朗，不再出現(xiàn)模棱兩可的現(xiàn)象，這就需要制定出相應(yīng)的制度，給予政策上的支持，使其上升到法律的層次，讓土地權(quán)屬有可靠的保證。
（4）轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場(chǎng)真正成為土地的調(diào)度者，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。可以探索建立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易制度。讓一部分有意愿、有條件遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民將其土地產(chǎn)權(quán)按照“依法、自愿、有償”的原則，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上交易出售，變現(xiàn)為資本，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速流動(dòng)起來，變活，形成良好的經(jīng)營(yíng)氛圍。
我們要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，加快土地產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化和現(xiàn)代化發(fā)展。為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好、更快地發(fā)展而努力。
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【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 土地制度 改革
當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已成為我國(guó)建設(shè)新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。但現(xiàn)行的土地制度限制著土地要素的自由流動(dòng)，阻礙了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大市場(chǎng)的建立，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，必須改革農(nóng)村土地制度，建立適合我國(guó)國(guó)情的土地市場(chǎng)，使之既能保證農(nóng)民的用地利益，又能與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度相協(xié)調(diào)。
一、土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用
1、土地制度改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段
土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略問題之一。農(nóng)村土地制度又是土地問題的核心，是解決“三農(nóng)”問題的突破口。現(xiàn)行的土地制度存在著缺陷和不公平，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，阻礙城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度從農(nóng)民的利益出發(fā)，保障農(nóng)民土地的合法權(quán)益，是從根本上解決農(nóng)村土地問題的正確選擇，為解決“三農(nóng)”問題指明了方向。土地制度改革也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化快速發(fā)展的正確決策。
2、土地制度改革是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措
土地制度改革有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化，從而促進(jìn)農(nóng)村集體土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，進(jìn)一步促進(jìn)土地要素資源的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。通過探索發(fā)展農(nóng)村土地的新模式，打通農(nóng)村土地市場(chǎng)與資本的對(duì)接通道，盤活農(nóng)業(yè)部門的各種資產(chǎn)，提升了農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。
3、土地制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的重要條件
現(xiàn)行的土地制度把農(nóng)民的身份與農(nóng)地捆綁在一起，這實(shí)質(zhì)上是增加了農(nóng)民從事其他產(chǎn)業(yè)的成本。那些離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，被排除在城市社會(huì)保障之外，相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制又缺乏，這些人仍然將農(nóng)地作為最后的屏障。因此，農(nóng)民被迫選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。土地制度改革能確保農(nóng)民的生活保障，解決農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了條件。
二、我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀及存在的問題
1、我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀
（1）產(chǎn)權(quán)制度不完善。盡管中國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是，“集體如何界定”，集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何？法律規(guī)定并不明確。加上中國(guó)相當(dāng)多的地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡，缺乏行使集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的組織形式和程序，因此，極易造成上級(jí)政府替代下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)的假象，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得不到應(yīng)有的保障。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷主要包括農(nóng)村土地所有權(quán)模糊、對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的限制、對(duì)農(nóng)地收益權(quán)的限制、對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制。
（2）土地法律制度失效。目前快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國(guó)農(nóng)村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境。一是農(nóng)村土地法律制度與集體土地權(quán)能之間的困境。當(dāng)前含糊不清且不完整的集體土地權(quán)利劃分模式已嚴(yán)重影響了農(nóng)民開發(fā)利用土地的積極性。二是農(nóng)村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的不健全致使農(nóng)村土地利用的低效率。三是農(nóng)村土地法律制度與農(nóng)民權(quán)益保障之間的困境。長(zhǎng)期忽視對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)必將最終導(dǎo)致對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約。
2、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度引發(fā)的問題
（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)地市場(chǎng)無法形成。一是由于我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)的模糊不清，致使人們利用土地的成本就成了“社會(huì)成本”，使用者不會(huì)考慮土地過度利用的損失，促使土地急劇退化，農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)效率低下；二是所有權(quán)不明晰，利益關(guān)系模糊，在部分土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中難以保障農(nóng)民利益得到充分補(bǔ)償，因而使農(nóng)民失去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，致使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下；三是所有權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提，所有權(quán)模糊必然導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)不成熟，使土地要素價(jià)值無法通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，以及土地資源無法通過市場(chǎng)進(jìn)行最優(yōu)配置。
（2）農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)難以形成，管理要素難以發(fā)揮作用。由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)模糊不清、收益權(quán)部分受限以及轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，又必然使土地資本難以通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓集中，農(nóng)業(yè)難以進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)。規(guī)?；a(chǎn)是管理要素在生產(chǎn)力系統(tǒng)中發(fā)揮作用的前提，所以規(guī)?；a(chǎn)難以形成，也必然導(dǎo)致管理水平低下和管理要素發(fā)揮作用低下。
（3）農(nóng)民沒有真正擁有對(duì)農(nóng)地的處置權(quán)，阻礙了土地要素的市場(chǎng)化配置。目前土地控制權(quán)往往掌握在地方政府和村集體的手中，農(nóng)民沒有真正擁有對(duì)農(nóng)地的處置權(quán)。在農(nóng)村土地交易過程中，農(nóng)民根本就沒有議價(jià)的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)受到了限制，也就阻礙了土地要素的自由流動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。因此，只有當(dāng)農(nóng)民完全擁有了土地的處置權(quán)以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。
三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度改革的對(duì)策建議
土地制度改革應(yīng)該朝著適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求、有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于土地要素自由流動(dòng)的方向改革。土地制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)土地要素的自由流動(dòng)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在決定土地使用權(quán)中起到的基礎(chǔ)性作用，不再是通過分配到農(nóng)民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具體措施包括以下幾個(gè)方面。
1、多舉措改革戶籍制度與土地制度
以地級(jí)市為單位，在轄區(qū)范圍內(nèi)，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，改為居民登記制，應(yīng)取消實(shí)行了幾十年的城鎮(zhèn)戶籍、農(nóng)業(yè)戶籍的分類，統(tǒng)一按就業(yè)地或居住地登記戶籍。其具體措施：一是通過戶籍制度改革使長(zhǎng)期在城市生產(chǎn)生活的農(nóng)民工變?yōu)槭忻?，將其納入城市社會(huì)保障制度管轄范圍，消除土地的社會(huì)保障功能，減少他們對(duì)土地的依賴；二是允許自愿放棄土地的農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，給予他們城市居民身份和相應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)農(nóng)民人口城市化。
2、不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度
一是明確土地所有權(quán)主體，將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。國(guó)土局1995年的“確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定”中規(guī)定集體土地所有權(quán)主要指：時(shí)分給農(nóng)民并頒布了土地所有證的土地，屬于農(nóng)民集體所有。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中提出的土地制度改革內(nèi)容，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民宅基地的物權(quán)性。農(nóng)民不僅擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且擁有集體土地所有權(quán)。二是賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，特別是要按照“權(quán)利平等”的原則，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化。
3、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度和組織建設(shè)
一是加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。其一，建立一個(gè)開放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易和租賃市場(chǎng)，建立市、鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，每個(gè)村設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，形成市、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。其二，建立、健全農(nóng)業(yè)投入保障制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。為保證糧食安全，一方面必須嚴(yán)格土地征用制度；另一方面應(yīng)對(duì)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田和種糧所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。其三，為了降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。由政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，降低農(nóng)村土地合作社土地使用權(quán)的抵押風(fēng)險(xiǎn)和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織建設(shè)，健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一方面可動(dòng)用社會(huì)力量，成立民間或非官方的中介機(jī)構(gòu)；另一方面可成立土地銀行，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，土地銀行應(yīng)該是國(guó)家成立的政策性銀行，可暫設(shè)在農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)。
4、積極推進(jìn)農(nóng)地股份制試點(diǎn)
農(nóng)村土地股份制是我國(guó)目前具有突破意義的農(nóng)村土地制度變革和經(jīng)營(yíng)方式的探索。農(nóng)民把家庭聯(lián)產(chǎn)承包獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，以合作的方式由村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)或建立股份公司經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)戶按照股權(quán)的多少參與經(jīng)營(yíng)收益的分配。對(duì)以農(nóng)戶承包地和村集體資產(chǎn)共同入股而建立的股份制，可考慮將集體資產(chǎn)部分的股份隨著村集體人員的調(diào)整，以戶籍為依據(jù)實(shí)行每?jī)赡暾{(diào)整一次，原則上可分設(shè)“人口股”和“農(nóng)齡股”。這樣既可以解決第二輪土地承包合同中規(guī)定的在承包期內(nèi)實(shí)行增人不增地、減人不減地而給農(nóng)民帶來的收益分配不公平矛盾，也便于通過“調(diào)股”代替“調(diào)地”，從而避免因人口數(shù)量變動(dòng)而頻繁調(diào)整土地帶來的一系列操作上的問題和矛盾。
5、探索土地的種植經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化模式
一是以村為單位，進(jìn)行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分給村里的農(nóng)村居民耕種，其余1/3的土地由村里統(tǒng)一招標(biāo)（招標(biāo)的對(duì)象可以越出縣、市甚至面向全國(guó)），在保證土地種植規(guī)劃用途的前提下，實(shí)行對(duì)外承包制，出價(jià)高者得。這樣可以把土地讓給產(chǎn)量最大化的經(jīng)營(yíng)者種植經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)出效率的最大化。部分實(shí)行土地集中種植，符合未來農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)發(fā)展要求的大趨勢(shì)。二是的范圍要先村后鎮(zhèn)，逐漸擴(kuò)大至縣市省以致全國(guó)。在村級(jí)逐漸實(shí)行土地種植使用權(quán)的市場(chǎng)化招投標(biāo)制度之后，可根據(jù)具體情況，實(shí)行全鎮(zhèn)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃。如此類推，在鎮(zhèn)內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地種植使用權(quán)的平均化之后，進(jìn)一步在縣內(nèi)實(shí)現(xiàn)上述辦法，然后在全地級(jí)市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地種植使用權(quán)的平均化。
（注：本論文系“唐山市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究資金資助”。）
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摘 要 進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無限擴(kuò)展，我國(guó)土地資源的相對(duì)稀缺性越來越明顯，簡(jiǎn)單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個(gè)人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價(jià)值和效益最大化的實(shí)現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)問題越來越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護(hù)農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實(shí)行耕地保護(hù)制度勢(shì)在必行。
關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地所有權(quán) 改革
一、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)及核心內(nèi)容
（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)
1．明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位
土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，以及農(nóng)民對(duì)土地利益的要求需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權(quán)的保護(hù)問題。當(dāng)前，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革無疑是解決問題的核心。
2．強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，弱化集體所有權(quán)
黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割。承包合同越是長(zhǎng)期化、固定化，承包權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個(gè)有力、可靠的保障。
（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，讓農(nóng)民擁有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并使土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)的根本途徑。
土地承包權(quán)的物權(quán)化可以保障農(nóng)民的權(quán)益不受土地所有權(quán)變動(dòng)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民的直接經(jīng)營(yíng)和交易預(yù)期，減少未來不確性因素對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化可以強(qiáng)化農(nóng)民的土地所有權(quán)，對(duì)作為發(fā)包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還可以直接對(duì)抗任何組織和個(gè)人對(duì)農(nóng)民土地的侵權(quán)行為，有效保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化會(huì)使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這對(duì)于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)城市化進(jìn)程將具有重要的意義。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的歷程與未來改革模式展望
（一）既有的政策和法律對(duì)土地承包權(quán)的規(guī)定
從土地承包期限上來看， 2002年8月29日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門的批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！?/p>
從土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)來看，既有的政策和法律所賦予農(nóng)民對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的土地的處置權(quán)的自由度越來越大。2002年8月9日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定： “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式”；第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他流轉(zhuǎn)方式的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。
（二）《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)與未來改革模式選擇
關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定在一定程度上背離了其作為一種物權(quán)的性質(zhì)。《物權(quán)法》第133條規(guī)定： “通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！币?guī)定說明，可以作為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的土地是“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”，表面上包含了“等農(nóng)村土地”，但其意義有限，標(biāo)的范圍受到很大限制。而且對(duì)于抵押權(quán)， 《物權(quán)法》第180條第三款規(guī)定債務(wù)人或者第三人有權(quán)將“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”用于抵押，可在第184條中卻規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)，那么其作為一種相對(duì)權(quán)直接關(guān)系到合同另一方當(dāng)事人即發(fā)包人的利益，這就在法律上需要對(duì)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓作出限制。但如果將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種真正的物權(quán)，那么土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，只是流轉(zhuǎn)的期限不得超過原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同剩余的期限，并且流轉(zhuǎn)合同需報(bào)發(fā)包人備案。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過多限制，妨礙了土地的優(yōu)化配置，為發(fā)包人干預(yù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同提供了法律依據(jù)，也為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經(jīng)營(yíng)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)的自，法律不應(yīng)再對(duì)這種財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓施加過多的限制，只有這樣才能真正促使農(nóng)民與土地的利益結(jié)合在一起，更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)土地資源。
結(jié)束語：
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)指向是以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予真正的物權(quán)屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，集體合作經(jīng)濟(jì)組織保留對(duì)土地的終極所有權(quán)，并通過一定的收益權(quán)來體現(xiàn)。對(duì)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標(biāo)的起點(diǎn)。
參考文獻(xiàn)：
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；產(chǎn)權(quán)制度
一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀
（一）產(chǎn)權(quán)相關(guān)概念
產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是人與財(cái)產(chǎn)之間一種行為權(quán)利，是一種客觀的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)權(quán)利包含四部分即：所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)。]產(chǎn)權(quán)制度對(duì)人與財(cái)產(chǎn)的各項(xiàng)行為權(quán)利進(jìn)行系進(jìn)行法律化的規(guī)范。根據(jù)產(chǎn)權(quán)主體的多少可將其分為私有產(chǎn)權(quán)及共有產(chǎn)權(quán)，與共有產(chǎn)權(quán)不同私有產(chǎn)權(quán)帶有排他性，其財(cái)產(chǎn)的權(quán)利邊界完全建立在私人范疇；而共有產(chǎn)權(quán)對(duì)組成該權(quán)利內(nèi)的所有成員所擁有，當(dāng)某成員對(duì)其行使產(chǎn)權(quán)權(quán)利時(shí)并不排斥其他人進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利行為。相比較于以上兩者，還存在著集體產(chǎn)權(quán)，即我國(guó)目前在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所設(shè)立的集體產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)權(quán)主體為一個(gè)集體，在其做出各權(quán)利行為之前必須由集體內(nèi)部通過民主決策對(duì)產(chǎn)權(quán)行為做出決定。
（二）我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀
第一，產(chǎn)權(quán)的殘缺。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將產(chǎn)權(quán)不完整的情況稱作產(chǎn)權(quán)殘缺，產(chǎn)權(quán)所具有的排他性、可分離性、可讓度性等主要基本權(quán)利存在被人為（或質(zhì)國(guó)家）刪除的情況即產(chǎn)權(quán)殘缺，其中所有權(quán)對(duì)其主體而言應(yīng)當(dāng)包括占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。就所有權(quán)而言，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中依照我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)民集體只擁有占有權(quán)和使用權(quán)，其收益權(quán)受到一定程度的限制同時(shí)沒有處置權(quán)。
第二，城市國(guó)有土地邊界趨于模糊。在中國(guó)現(xiàn)階段，城市不斷擴(kuò)張，城市建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，而且占用的土地多是農(nóng)村土地?！稇椃ā芬?guī)定：“城市土地歸國(guó)家所”，“ 國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。而目前我國(guó)法律在對(duì)征地問題所涉及的公共利益的內(nèi)涵定義上并沒有一個(gè)清晰明確的概念，導(dǎo)致城市邊界從法律的角度上可以依靠“公共利益”無限擴(kuò)張，造成城市土地與農(nóng)村土地在邊界問題上日趨模糊化。
第三，農(nóng)地所有權(quán)主體模糊。在市場(chǎng)價(jià)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)主的內(nèi)涵帶有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)性，產(chǎn)權(quán)主體作為產(chǎn)權(quán)最終的歸屬，其主體的清晰性必不可少，其需具備承擔(dān)民事責(zé)任的能力。但“集體”的含義目前在立法及相關(guān)政策上均較為虛化，而“農(nóng)民集體”從立法的角度上來講既不屬于法人也不屬于民事責(zé)任主體是無法實(shí)現(xiàn)相關(guān)權(quán)利的行使。
第四，土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也存在不穩(wěn)定的問題，使得各地方政府、村（鎮(zhèn)）政府也存在運(yùn)用超經(jīng)濟(jì)手段對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)施行不正當(dāng)干預(yù)的問題時(shí)有出現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全農(nóng)民缺乏健全的社會(huì)保障也制約著土地的流轉(zhuǎn)。同時(shí)流轉(zhuǎn)租期不確定或租期較短使得流轉(zhuǎn)受讓方規(guī)模效應(yīng)受到影響，不少土地鑒于種糧經(jīng)濟(jì)回報(bào)低都采取“非糧化”流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后的用途也缺乏有效的監(jiān)管對(duì)耕地造成破壞或未按照合同條款進(jìn)行經(jīng)營(yíng)都為糧食安全問題埋下了隱患。
二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向
第一，以集體所有權(quán)為主體，對(duì)所有權(quán)主體及其行為進(jìn)行明確。依照我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地三級(jí)所有的主體界定很難對(duì)具體的主體進(jìn)行明確從而不能夠?qū)ζ湫袨檫M(jìn)行有效的規(guī)范，鑒于我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)的實(shí)踐多是通過廣泛存在于農(nóng)村的村民委員會(huì)進(jìn)行相關(guān)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利實(shí)施，因此應(yīng)該在立法上對(duì)主體由原先模糊的說明明確為村委會(huì)進(jìn)行說明，同時(shí)成立村民議事會(huì)對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)的問題進(jìn)行公開，使村民借助村民議事會(huì)參與到權(quán)利行使的過程中來。
第二，在產(chǎn)權(quán)的期限上進(jìn)行穩(wěn)定，在實(shí)踐中農(nóng)民作為最終使用、經(jīng)營(yíng)土地的主體，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的期限在很大程度上影響了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性，目前以承包地為例是以30年作為具體的期限，若能夠?qū)ζ谙捱M(jìn)行長(zhǎng)期或永久的確定有助于農(nóng)戶穩(wěn)定的在土地上進(jìn)行投入與經(jīng)營(yíng)。
第三，建立健全的農(nóng)地土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目前由于我國(guó)法律在國(guó)有土地與農(nóng)村土地的制度建立上存在著較為明顯的二元化，農(nóng)村土地相比較城市土地而言除了產(chǎn)權(quán)上權(quán)能的缺失以外還表現(xiàn)為在流轉(zhuǎn)方面的限制較多，產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性較差因此在現(xiàn)實(shí)中造成了諸多的閑置用地、撂荒土地、土地的整體利用呈現(xiàn)出碎片化的狀態(tài)，因此，需要建立相關(guān)的行政、經(jīng)濟(jì)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村土地能夠通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的利用。與城市土地相比農(nóng)村土地雖然不能產(chǎn)生較多的二級(jí)級(jí)差地租，然而農(nóng)村土地內(nèi)部還是存在著較強(qiáng)因區(qū)位因素而造成的一級(jí)級(jí)差地租，應(yīng)當(dāng)引入價(jià)格機(jī)制，其中的一級(jí)級(jí)差地租得到釋放，相應(yīng)的建立農(nóng)村土地評(píng)估制度劃定相應(yīng)的基準(zhǔn)地價(jià)為土地的價(jià)格進(jìn)行指導(dǎo)保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)注重對(duì)產(chǎn)權(quán)交易中介及人才的培養(yǎng)，并在培養(yǎng)的政策及資金上進(jìn)行扶持。
最后，農(nóng)村是一個(gè)涉及多項(xiàng)因素的綜合性的改革，與之相關(guān)聯(lián)的制度同樣需要得到調(diào)整，例如征地制度、農(nóng)村社會(huì)保障制度、農(nóng)村住宅保障制度等等，需要各個(gè)制度之間相互匹配才能夠最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度適應(yīng)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地確權(quán)；集體產(chǎn)權(quán)制度；改革
中圖分類號(hào)：S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161233139
農(nóng)村土地確權(quán)的內(nèi)容直接Q定了農(nóng)村集體改革的發(fā)展方向。在開展農(nóng)村集體改革的過程中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)的應(yīng)用和拓展，并且應(yīng)當(dāng)加速完善農(nóng)村土地使用所有權(quán)等權(quán)利的鑒定登記機(jī)構(gòu)的工作的完善性、全面性以及有序性。以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以有效的保證農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的順利、高效開展。
1 以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義
農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，因此農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革工作的順利開展意義重大。社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制度，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段主要的基本經(jīng)濟(jì)制度。隨著經(jīng)濟(jì)制度的不斷發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中始終堅(jiān)持著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式和發(fā)展方向不動(dòng)搖。
由于我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)模和范圍十分的龐大，因此農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的工作開展的難度也相對(duì)較大。并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展速度也得到了有效的提升。但是我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的清晰度始終都不夠理想，并且產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任的分配不明確，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)措施開展的也相對(duì)不全面，從而很大程度上限制了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的有效改革[1]。將土地確權(quán)應(yīng)用于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革過程中，可以使得農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)的關(guān)系更加的明確，此舉使得農(nóng)村能夠更好緊跟我國(guó)城市的發(fā)展步伐，共同做到經(jīng)濟(jì)的飛速進(jìn)步。
同時(shí)隨著我國(guó)工業(yè)的不斷發(fā)展，我國(guó)城市的邊界的擴(kuò)展速度也在不斷地增高。因此農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸法也在不斷的變化，大量的農(nóng)村土地資源存在著流失問題。并且隨著農(nóng)村與城市流動(dòng)人口的不斷增加，在農(nóng)村土地占有賠償?shù)葐栴}上，出現(xiàn)分歧和沖突的現(xiàn)象也十分常見，因此開展以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定都存在著重要的意義。
2 以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方式
2.1 通過農(nóng)村土地確權(quán)的應(yīng)用保證農(nóng)村土地的集體所有權(quán)
農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于廣大的農(nóng)民，是農(nóng)村在開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中所要堅(jiān)持和明確的基本原則。我國(guó)的相關(guān)法規(guī)章制度，例如《物權(quán)法》、《土地管理法》以及《憲法》都對(duì)于我國(guó)的土地確權(quán)和集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是由于我國(guó)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)施過程中沒有有效的確立產(chǎn)權(quán)的法人地位，因此制度的實(shí)施效果仍然不夠理想。通過農(nóng)村土地確權(quán)的應(yīng)用保證農(nóng)村土地的集體所有權(quán)可以使得我國(guó)的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)施過程中的產(chǎn)權(quán)法人地位更加明確，從而使得我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度得以有效的改革。
2.2 通過農(nóng)村土地確權(quán)的應(yīng)用強(qiáng)化農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)保障
農(nóng)村土地確權(quán)應(yīng)用的基本內(nèi)容就是應(yīng)用法律的方式明確農(nóng)村土地的集體所有權(quán)的各個(gè)方面的內(nèi)容和涵義[2]。從土地管理的角度上分析，集體土地所有權(quán)主要具有以下的幾個(gè)方面的內(nèi)容：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的發(fā)包權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的發(fā)包權(quán)的基本內(nèi)容是指：農(nóng)民擁有對(duì)其所有土地或者是國(guó)家依法分配其的土地資源的發(fā)包的權(quán)利；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的調(diào)整權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的調(diào)整權(quán)的基本內(nèi)容主要包括：正常情況下已經(jīng)簽訂的合同不能夠隨意的調(diào)整或者是變更，但是如果在承包過程中出現(xiàn)自然災(zāi)害等不可抗力和不可預(yù)期的因素，可以應(yīng)用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整合同上規(guī)定的內(nèi)容；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的管理權(quán)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的管理權(quán)的基本內(nèi)容主要包括：農(nóng)民在國(guó)家和政策和法律的允許范圍內(nèi)，對(duì)于承包放流傳土地承包的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的管理權(quán)限。
3 總結(jié)語
開展以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)當(dāng)明確以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義：農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。探究以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要方式：通過農(nóng)村土地確權(quán)的應(yīng)用保證農(nóng)村土地的集體所有權(quán)以及通過農(nóng)村土地確權(quán)的應(yīng)用強(qiáng)化農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)保障。通過開展以農(nóng)村土地確權(quán)促進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，可以促使農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的種類和劃分制度更加明確，從而使得我國(guó)的農(nóng)村在集體產(chǎn)權(quán)制度的改革下迎來發(fā)展的新紀(jì)元。
參考文獻(xiàn)