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關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記頒證工作；措施；福建將樂
中圖分類號 F301.11 文I標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）21-0293-01
1 基本情況
將樂縣國土總面積2 246 km2，國土“二調(diào)”耕地面積1.3萬 hm2，轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，135個行政村，農(nóng)業(yè)人口15.7萬人。該縣按照“試點先行，全面鋪開”的工作思路，于2015年12月17日召開試點村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作動員會議，并積極開展試點工作。2016年3月7日，在試點工作基本完成的基礎(chǔ)上，召開了全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作動員大會，全面推開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。截至8月底，全縣已完成航攝及DOM制作1 300 km2，占57.9%；完成土地確權(quán)資料收集的村44個，占 32.6%；農(nóng)戶1.2萬戶，占36.5%；完成權(quán)屬調(diào)查的村12個，占8.9%；完成公示的村5個，占3.7%。
2 主要工作措施
2.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)
縣委、縣政府高度重視確權(quán)登記頒證工作，成立了以縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各相關(guān)單位主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并印發(fā)《將樂縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》（將政辦〔2015〕2號），明確了工作目標(biāo)、主要任務(wù)和工作要求；縣政府多次召開專題會議對土地確權(quán)工作進行研究部署、落實工作經(jīng)費，及時協(xié)調(diào)解決遇到的困難和問題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案，135個行政村也分別成立工作小組和矛盾糾紛調(diào)處小組。全縣上下形成縣領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，縣直有關(guān)單位通力協(xié)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村具體實施的良好工作格局。
2.2 廣泛宣傳發(fā)動
為有效推進工作，將樂縣精心組織開展了形式多樣、內(nèi)容豐富的宣傳和培訓(xùn)工作。一方面，抓好政策宣傳。全縣共印發(fā)《致農(nóng)民朋友的一封信》等宣傳材料逾4萬份。各村村務(wù)公開欄均張貼有宣傳海報，并懸掛宣傳標(biāo)語、橫幅。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村還通過短信、微信等方式，開展政策宣傳。通過宣傳，讓農(nóng)戶都了解此次確權(quán)登記頒證工作的目的、意義、內(nèi)容和原則，有效地提高了群眾對此項工作認知度和支持度，并調(diào)動起農(nóng)民群眾的積極性和主動性。另一方面，抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？h、鄉(xiāng)兩級先后召開了13場動員大會，通過以會代訓(xùn)形式培訓(xùn)縣、鄉(xiāng)、村工作人員675人[1]。通過培訓(xùn)，工作人員對作業(yè)流程、相關(guān)政策等有了更加深入的了解，為確權(quán)工作的開展打下良好基礎(chǔ)。
2.3 加強督促檢查
把各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地確權(quán)登記頒證工作列入重點工作目標(biāo)責(zé)任制進行考核?？h農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作領(lǐng)導(dǎo)小組定期、不定期組織人員到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行跟蹤檢查，對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題及時了解并解決，對工作進展情況進行通報，從而督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實落實責(zé)任，同時加快工作進度。
2.4 及時化解矛盾
土地確權(quán)登記頒證工作關(guān)乎農(nóng)民群眾切身利益，必須依法依規(guī)有序推進。2016年以來，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合實際，以1998年二輪延包時簽訂的土地承包合同和頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，開展入戶摸底調(diào)查，同時結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包現(xiàn)狀，依據(jù)政策“對癥下藥”。堅持公開、公平、公正的原則，實行“一村一策、一事一議”解決矛盾的辦法，村一級成立村糾紛調(diào)解小組，由村民選出的有威望、了解實情、辦事公道、說話有分量的老組長、老黨員和老干部擔(dān)任小組成員，負責(zé)協(xié)調(diào)解決本村的問題和各種矛盾糾紛，并實行縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，以充分發(fā)揮村綜治協(xié)管員和土地協(xié)管員的作用，力爭做到“糾紛不出組，矛盾不出村，大事不出鎮(zhèn)”。自開展農(nóng)村土地確權(quán)工作以來，全縣還沒有出現(xiàn)土地確權(quán)的和上訪事件[2]。
3 存在的問題
雖然將樂縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作取得了一定進展，但也存在一些困難和問題：一是中標(biāo)單位未能及時交付航攝及DOM制作數(shù)據(jù)，導(dǎo)致確權(quán)工作一直停留在土地確權(quán)資料收集階段，無法開展后續(xù)的權(quán)屬調(diào)查指界、審核公示等工作，造成將樂縣土地確權(quán)工作進度較慢。二是部分村主干對本次土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作心存顧慮，積極性不高。且二輪土地承包至今已10余年，部分村人地矛盾突出、土地糾紛不少，特別是城中村，人多地少，原來被征地農(nóng)戶在此次確權(quán)工作中提出不要糧差要承包地，村里無法解決，承包方案難以確定，影響確權(quán)工作開展。三是將樂縣外出務(wù)工人數(shù)較多，全縣各村基本上均有50%以上的農(nóng)民外出務(wù)工，溝通、協(xié)調(diào)方面工作量較大，影響工作進度[3-4]。
4 下一階段工作安排
下一階段，將樂縣將針對存在的問題按照市委、市政府的統(tǒng)一部署要求，進一步落實責(zé)任，制定切實可行的整改措施和辦法，加大工作推進力度。一是加快工作進度。目前，中標(biāo)單位已提交部分航攝底圖，將進一步督促中標(biāo)單位增加人手，重點安排作業(yè)人員入駐已出圖的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展權(quán)屬調(diào)查指界、審核公示等后續(xù)工作，力爭年底保質(zhì)保量完成“50%以上行政村完成權(quán)屬調(diào)查、30%以上行政村完成確權(quán)登記頒證”的年度工作目標(biāo)。二是積極破解難題。針對將樂縣農(nóng)村外出
務(wù)工人員較多的現(xiàn)狀，充分利用外出經(jīng)商、務(wù)工人員中秋、春節(jié)、清明返鄉(xiāng)的有利時機，發(fā)動鄉(xiāng)、村干部進村入戶開展點對點宣傳，組織返鄉(xiāng)群眾參與確權(quán)調(diào)查、指界、公示，確保工作順利進行。三是解決矛盾糾紛。針對部分村存在的承包地糾紛，發(fā)揮村矛盾糾紛排查小組的作用，本著“尊重歷史，面對現(xiàn)實”原則，依法依規(guī)協(xié)調(diào)、化解矛盾，突破瓶頸，加快確權(quán)工作進度。四是強化督促檢查[5]。圍繞確權(quán)登記頒證工作進度，加強督促指導(dǎo)，實行“每月一通報、一季一督查”，并對進度明顯滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進行約談，切實增強工作責(zé)任感和緊迫感。
5 參考文獻
[1] 張曉山.關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的幾個問題[J].上海國土資源，2015（4）：1-4.
[2] 尚旭東.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證：快速推進的“近憂”與“遠慮”[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2016（1）：80-83.
[3] 胡曉濤.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記面臨的困境與對策[J].南都學(xué)壇，2014（6）：86-88.
一是穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作。今年，全市有24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的276個村開展了農(nóng)村土地確權(quán)工作。市確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《關(guān)于做好2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知》，對2016年確權(quán)工作提出新要求，對2014年和2015年確權(quán)工作進行了再部署。截至目前，全市各級共召開動員會議19次；印發(fā)宣傳材料9.3萬余份，張貼宣傳標(biāo)語、條幅453條；舉辦培訓(xùn)班61期，培訓(xùn)人員938人次；已有258個試點村開展土地實測工作，實測面積110萬畝，實測地塊42.3萬塊。
二是加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。按照“加快發(fā)展、逐步規(guī)范、創(chuàng)新機制、提檔升級”的思路，繼續(xù)加大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體工作培育力度，鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，規(guī)范合作社內(nèi)部運行機制，引導(dǎo)建立專業(yè)合作社聯(lián)合社，提升帶動農(nóng)戶能力、自我發(fā)展能力和市場競爭能力，帶動農(nóng)戶在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合中實現(xiàn)增收，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。目前，全市已評定示范性家庭農(nóng)場22家，并頒發(fā)“通化市市級示范性家庭農(nóng)場”牌匾。這22家示范性家庭農(nóng)場分別從事水稻玉米種植、食用菌培育、養(yǎng)豬養(yǎng)殖等行業(yè)。
三是農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作。自吉林省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作啟動以來，通化市認真貫徹落實《關(guān)于印發(fā)〈吉林省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作方案（試行）〉的通知》要求，通過加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，突出管理服務(wù)的重點，夯實管理服務(wù)的基礎(chǔ)，全市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點工作進展順利，取得了較好的成效，得到了廣大農(nóng)民，特別是家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的歡迎。目前，各試點分別與農(nóng)行、農(nóng)村信用社密切配合，已為43戶農(nóng)民發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款1418萬元，抵押面積6745.08畝。
四是積極推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點已正式啟動。按照《吉林省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點方案》要求，通化市經(jīng)過層層把關(guān)，確定輝南縣朝陽鎮(zhèn)新勝村、柳河縣柳河鎮(zhèn)先鋒村、通化縣快大茂鎮(zhèn)東安村為全市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革試點村。截至目前，各試點縣都成立了組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，制定了試點方案，已完成試點村前期基礎(chǔ)資料摸底工作?，F(xiàn)正在開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點村資產(chǎn)清查核實工作。確保試點工作有計劃、有組織、有步驟地進行。
為全面貫徹落實黨的十精神，積極穩(wěn)妥推進全鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進農(nóng)業(yè)基本現(xiàn)代化，現(xiàn)結(jié)合我鎮(zhèn)實際，提出如下實施意見。
一、指導(dǎo)思想
堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為總抓手，以穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)要素配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、增加農(nóng)民收入為目標(biāo)，著力創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式，著力培育新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策支持、指導(dǎo)服務(wù)體系，實現(xiàn)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、標(biāo)準化、規(guī)?；图s化。
二、目標(biāo)任務(wù)
2013年全鎮(zhèn)完成2個村的確權(quán)登記頒證工作，新增5個規(guī)模經(jīng)營整體推進村，新增48個規(guī)模經(jīng)營面積100畝以上的種植大戶、家庭農(nóng)場，新增規(guī)模經(jīng)營面積7605畝（詳見附件）。到2015年全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積占比達85%。
三、基本原則
1.堅持穩(wěn)定家庭承包、放活經(jīng)營方式的原則。在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度和土地承包關(guān)系的前提下，實行土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，鼓勵農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、互換等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，促進土地資源的合理配置、有效使用。
2.堅持農(nóng)民自愿、積極引導(dǎo)的原則。引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營必須切實保障農(nóng)民合法權(quán)益和經(jīng)濟利益，通過政策宣傳和典型示范等，積極引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。
3.堅持保護耕地、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞耕作層，切實保護耕地質(zhì)量；要尊重農(nóng)民承包權(quán)，實行有償流轉(zhuǎn)，切實維護農(nóng)戶的合理收益。
4.堅持集中連片、集約經(jīng)營的原則。土地流轉(zhuǎn)要與農(nóng)業(yè)區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、土地整理開發(fā)結(jié)合起來，與培育規(guī)模經(jīng)營主體結(jié)合起來，實現(xiàn)土地集中連片經(jīng)營和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置。
5.堅持規(guī)范操作、公開透明的原則。要充分發(fā)揮鎮(zhèn)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)交易平臺功能，積極探索土地流轉(zhuǎn)儲備機制，遵循現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策規(guī)定，做到公開、公平和公正，依法規(guī)范操作。
四、工作措施
1.因地制宜，分類實施。緊密結(jié)合鎮(zhèn)村經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)狀況和資源優(yōu)勢，堅持因地制宜，選擇經(jīng)營方式，主推三種模式：一是積極推進土地集中型，通過租賃、轉(zhuǎn)包、置換等形式流轉(zhuǎn)，集中土地實施規(guī)模經(jīng)營。二是大力發(fā)展專業(yè)合作型，通過引導(dǎo)農(nóng)戶以承包土地入股組建土地股份合作社，以及發(fā)展“生產(chǎn)在家、服務(wù)在社”的農(nóng)民專業(yè)合作社等途徑，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三是全面實施統(tǒng)一服務(wù)型，實行統(tǒng)一布局、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一植保、統(tǒng)一管理，為農(nóng)民提供全程專業(yè)化服務(wù)。
2.確權(quán)登記，夯實基礎(chǔ)。加快開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記，精心編制方案，明確目標(biāo)任務(wù)、業(yè)務(wù)操作、時間部署和責(zé)任要求，確保確權(quán)登記有序開展。規(guī)范工作流程，實施“七步”登記工作流程：即宣傳發(fā)動、業(yè)務(wù)培訓(xùn)；實地核實、繪制圖籍；圖表公示、查漏糾錯；上門服務(wù)、申請登記；完善資料、張榜公示；登記發(fā)證、歸檔留存；錄入系統(tǒng)、信息管理。實現(xiàn)一組一圖表、一組一登記、一戶一檔案。確保年內(nèi)全鎮(zhèn)完成2個村的確權(quán)登記頒證工作，利用三年時間全面完成登記頒證工作。
3.培育主體，防范風(fēng)險。立足提升傳統(tǒng)農(nóng)民，引入新型農(nóng)民，培育骨干農(nóng)民，推動規(guī)模經(jīng)營主體職業(yè)化。明確規(guī)模經(jīng)營主體培訓(xùn)范圍，鼓勵從農(nóng)村實用人才、農(nóng)村青年致富帶頭人、鎮(zhèn)農(nóng)技、農(nóng)機、農(nóng)經(jīng)人員、村組干部、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、農(nóng)民經(jīng)紀人中培育一批專業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場主、合作組織領(lǐng)辦人。加強規(guī)模經(jīng)營主體培訓(xùn)，深入實施“萬民農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)工程”、農(nóng)村勞動力培訓(xùn)“陽光工程”，加強勞動技能、實用技術(shù)、經(jīng)營管理等方面的知識培訓(xùn)，提高規(guī)模經(jīng)營主體生產(chǎn)管理能力。建立規(guī)模經(jīng)營主體招投標(biāo)評審體系，嚴防選人不當(dāng)造成經(jīng)營風(fēng)險，影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益。
4.搭建平臺，完善服務(wù)。依托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)綜合服務(wù)平臺，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的供求登記、信息、政策咨詢、合同簽訂、資料歸檔等工作。鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心對農(nóng)民入股土地實行公開流轉(zhuǎn)競標(biāo)交易，發(fā)揮農(nóng)村土地市場價值潛能，讓農(nóng)民獲得更多的土地股權(quán)收益。組建農(nóng)機、農(nóng)技、植保等各類服務(wù)型農(nóng)民專業(yè)合作社，實現(xiàn)從種到收為農(nóng)服務(wù)功能全覆蓋，每個村確保組建1個農(nóng)機合作社、1個植保合作社。
五、組織領(lǐng)導(dǎo)
1.強化組織領(lǐng)導(dǎo)。各村由村支部書記牽頭，建立村兩委會全體成員參加的工作組，制訂具體工作方案；分工鎮(zhèn)干要會同村兩委會共同作戰(zhàn)，認真做好群眾工作，確保本村任務(wù)的完成。
一、指導(dǎo)思想、任務(wù)目標(biāo)
（一）指導(dǎo)思想。認真貫徹落實黨的全會精神，以第二次土地調(diào)查為契機，以建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織合法權(quán)益，促進農(nóng)村土地合理利用，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，加快城鄉(xiāng)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。
（二）任務(wù)目標(biāo)。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證按照土地總登記模式開展，其主要工作任務(wù)是對城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的所有農(nóng)村集體土地進行確權(quán)登記發(fā)證，包括集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)。到年底，全區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作全面完成，全區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作完成50％以上。到年底，全面完成全區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作。在此基礎(chǔ)上，基本建立全區(qū)城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)。
二、基本原則
（一）依法依規(guī)。以“權(quán)屬來源合法、界址清楚無爭議、面積量算準確”為原則，嚴格執(zhí)行土地確權(quán)登記發(fā)證的法律、法規(guī)、政策規(guī)定和技術(shù)規(guī)范要求。嚴禁通過土地確權(quán)登記發(fā)證將違法違規(guī)用地合法化。
（二）便民高效服務(wù)。本著方便群眾、提高效率的原則，以鎮(zhèn)（街道）為單位設(shè)立服務(wù)窗口，抽調(diào)業(yè)務(wù)精干人員，嚴格遵守法定程序，簡化辦事流程，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。
（三）妥善處理權(quán)屬糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。本著依法依規(guī)、尊重歷史、面對現(xiàn)實、實事求是、維護和諧穩(wěn)定的原則，妥善處理因土地權(quán)屬而引起的爭議或糾紛，積極化解土地矛盾。
（四）充分利用已有成果資料。包括第二次土地調(diào)查工作中形成的圖件、數(shù)據(jù)庫成果資料，年以來土地確權(quán)登記發(fā)證的成果資料，還包括近年的土地利用動態(tài)遙感影像資料、土地統(tǒng)計臺帳等資料。
（五）加強信息化管理。與日常地籍管理、地籍管理信息化建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)土地登記與土地調(diào)查有機銜接，推進地籍信息化動態(tài)管理、查詢，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)，全面提高地籍管理在國土資源管理中的基礎(chǔ)和核心地位。
三、工作步驟
（一）準備階段。底前，完成全區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作實施方案的編寫、論證工作，成立加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組；確定全區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作范圍，根據(jù)確定的范圍落實工作經(jīng)費；根據(jù)工作實施方案成立區(qū)、鎮(zhèn)（街道）集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作相應(yīng)機構(gòu)，落實培訓(xùn)區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村、國土資源所以及專業(yè)測繪隊伍參與確權(quán)調(diào)查有關(guān)工作人員；全區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記公告。
（二）實施階段。開展集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查和村莊地籍調(diào)查，建設(shè)農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫和城鄉(xiāng)一體的地籍管理信息系統(tǒng)。以農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，按照土地總登記的要求，集中受理確權(quán)登記申請。登記申請資料和地籍調(diào)查成果經(jīng)初審符合登記要求的，以村為單位將權(quán)屬審核結(jié)果進行公告，公告期滿無異議的，經(jīng)國土資源部門審核、區(qū)政府審批后，為權(quán)利人頒發(fā)集體所有權(quán)證書、集體建設(shè)用地使用權(quán)證書或宅基地權(quán)利證書。
（三）總結(jié)檢查階段。對集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作進行檢查總結(jié)；對集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)發(fā)證工作進行檢查總結(jié)。對集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作中的成果資料進行整理、自查和數(shù)據(jù)匯總，對工作的組織實施情況進行總結(jié)，形成工作成果、數(shù)據(jù)報告和工作總結(jié)，上報市加快推進集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
四、有關(guān)要求
（一）權(quán)屬確認。
1．區(qū)別對待，依法確認集體土地所有權(quán)。
（1）凡是土地界線清楚，土地更新調(diào)查時已簽訂了土地權(quán)屬界線協(xié)議書，由相鄰權(quán)屬單位重新簽字蓋章確認后，采取“組有村管”的方式，將《集體土地所有證》發(fā)放給村民委員會。
（2）屬于鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體所有的土地，確認給該鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體，沒有鎮(zhèn)（街道）農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的，鎮(zhèn)（街道）集體土地所有權(quán)由鎮(zhèn)政府（街道辦事處）代為行使。
（3）不能證明屬于鎮(zhèn)（街道）農(nóng)民集體所有或村（社區(qū)）小組農(nóng)民集體所有的集體土地，應(yīng)依法確認村農(nóng)民集體所有。對于已經(jīng)打破了村（社區(qū)）小組農(nóng)民集體土地界線的地區(qū)，應(yīng)本著尊重歷史，面對現(xiàn)實的原則，將集體土地所有權(quán)確認給村農(nóng)民集體。
（4）因“合村并組”導(dǎo)致行政村或村（社區(qū)）小組區(qū)劃調(diào)整的，將土地所有權(quán)確定給合并后的村農(nóng)民集體所有，但不得改變各農(nóng)業(yè)集體成員在合并前所享有的土地份額。
（5）因采煤塌陷村莊搬遷、土地綜合整治等情形，涉及土地所有權(quán)調(diào)整的，要在經(jīng)農(nóng)民集體協(xié)商同意或按土地調(diào)整協(xié)議約定，確保農(nóng)民利益不受人侵害的前提下確定土地所有權(quán)。
2．注重現(xiàn)實，穩(wěn)妥開展集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記。
（1）凡屬于經(jīng)過依法批準使用的集體建設(shè)用地，按照批準文件確權(quán)。
（2）凡屬于歷史沿用的集體建設(shè)用地，按不同時期的政策規(guī)定確權(quán)。之前占用并使用至今的，按實際使用狀況確權(quán)。至之間占用并使用至今的，按照《村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理條例》等規(guī)定處理后確權(quán)。以后占用的，按照占用時的《土地管理法》等法律法規(guī)的規(guī)定處理后確權(quán)。
（3）依法取得集體建設(shè)用地的鎮(zhèn)（街道）、村企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并、改制等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更土地登記。但鎮(zhèn)（街道）、村辦的企業(yè)以及學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等單位因管理權(quán)限上收的，土地的所有權(quán)、使用權(quán)不因此而發(fā)生變化，土地權(quán)利仍確定給原權(quán)利人。
（4）鎮(zhèn)（街道）、村辦企、事業(yè)單位因倒閉、合并等原因?qū)е峦恋亻e置的，其集體建設(shè)用地使用權(quán)由原土地所有權(quán)人收回，另行安排使用。
下列情況之一的不予確權(quán)登記：
①土地權(quán)屬爭議尚未解決的；
②土地違法違規(guī)行為尚未處理或正在處理的；
③以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鎮(zhèn)（街道）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用（租用）農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的；
④以租代征使用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的；
⑤明確定性為“小產(chǎn)權(quán)房”的；
⑥土地管理政策法規(guī)規(guī)定的其他情形。
3．尊重歷史，分階段確認宅基地使用權(quán)。
（1）根據(jù)《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十三條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶不得超過200平方米。超出面積只登記不確權(quán)發(fā)證。
（2）年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，按實際使用面積進行勘丈，制作宗地圖和進行土地登記，按法定面積標(biāo)準予以確權(quán)。
（3）年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至年《中華人民共和國土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，應(yīng)按當(dāng)時的政策規(guī)定確權(quán)宅基地使用權(quán)，超過面積標(biāo)準的，超過部分按當(dāng)時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，按實際使用面積進行勘丈，制作宗地圖和進行土地登記，按法定面積標(biāo)準予以確權(quán)。
（4）年《中華人民共和國土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，應(yīng)依法確權(quán)宅基地使用權(quán)，超過面積標(biāo)準的，按照實際批準面積進行確權(quán)，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標(biāo)準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定進行處理，并按照法定的土地面積標(biāo)準重新確權(quán)登記。
（5）非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村的宅基地，只要房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可以確定其宅基地使用權(quán)，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員”。房屋拆遷后沒有批準重建的，宅基地使用權(quán)由農(nóng)民集體收回。
（6）符合宅基地申請條件的，依法接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地，可確認宅基地使用權(quán)；因繼承房屋而取得的宅基地，可以確認宅基地使用權(quán)。
（7）空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確認宅基地使用權(quán)。已經(jīng)確認宅基地使用權(quán)并頒發(fā)證書的，報經(jīng)區(qū)人民政府批準，注銷其土地登記，宅基地由農(nóng)民集體收回。
（8）新申請的宅基地，按照國家和省有關(guān)規(guī)定辦理宅基地使用權(quán)確權(quán)和登記發(fā)證。
（9）原為本集體經(jīng)濟組織成員，因集體經(jīng)濟組織機構(gòu)調(diào)整而轉(zhuǎn)到其他集體經(jīng)濟組織，因工作需要離開本集體經(jīng)濟組織或轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口等原因，宅基地仍在繼續(xù)使用，面積符合規(guī)定的，由所在集體經(jīng)濟組織出具證明材料，確定宅基地使用權(quán)。
下列情況之一的不予確權(quán)登記：
①宅基地使用者未申請登記的；
②地上建筑物權(quán)屬不清的；
③土地權(quán)屬爭議尚未解決的；
④土地違法違規(guī)行為尚未處理或正在處理的；
⑤一戶多宅的；
⑥城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和建造住宅的；
⑦不符合土地利用總體規(guī)劃或鄉(xiāng)、村建設(shè)規(guī)劃的；
⑧出租、出賣住房后，再次申請宅基地的；
⑨經(jīng)批準即將征用、拆遷的宅基地；
⑩土地管理政策法規(guī)規(guī)定的其他情形。
（二）建立土地登記簿。宗地劃分、宗地編號、地類編號、界址點編號、宗地圖編繪及要素內(nèi)容等按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。凡確權(quán)登記的宗地，必須根據(jù)土地登記審批表填寫土地登記卡，將登記卡按街坊(村)及宗地號順序排列組裝成土地登記簿，并按土地登記卡建立土地歸戶卡。在建立紙質(zhì)土地登記簿同時建立電子土地登記簿，并明確專人管理及更新，確保其現(xiàn)實性、真實性。
（三）爭議地、插花地、無權(quán)源土地等土地的處理。切實做好對爭議地、插花地、飛地及無權(quán)源土地的處理。加強對土地權(quán)屬爭議的調(diào)處，對協(xié)商不成無法確認權(quán)屬的土地，以爭議地單獨劃出統(tǒng)計造冊，暫不確權(quán)發(fā)證。插花地及飛地，能夠確定權(quán)屬的，應(yīng)予登記發(fā)證；暫時無法劃定權(quán)屬的地塊，可維持現(xiàn)狀，但應(yīng)調(diào)查統(tǒng)計造冊。對無權(quán)屬來源的集體建設(shè)用地、宅基地，可調(diào)查上圖，統(tǒng)計造冊，暫不確權(quán)登記。
（四）工作協(xié)作。區(qū)人民政府是農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的主體，具體負責(zé)和推進集體土地確權(quán)登記工作。鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責(zé)每個集體土地所有權(quán)主體權(quán)屬界線調(diào)查確定和集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)界址調(diào)查確定的部署和組織落實，并協(xié)助國土資源部門對集體土地登記申請情況進行初步審查。村委會負責(zé)在指定時間內(nèi)，按照歷史形成及目前實際擁有的土地權(quán)屬范圍，協(xié)商劃定各集體土地所有權(quán)主體之間的權(quán)屬界線，埋設(shè)界線拐點，按規(guī)定完成指界人簽字蓋章確認手續(xù)，組織完成村內(nèi)的集體土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的界址調(diào)查、設(shè)定和指界人簽字蓋章確認等工作。
五、工作程序
（一）申請。
1.集體土地所有權(quán)
農(nóng)村集體土地所有權(quán)分別屬于鎮(zhèn)（街道）、村、村民小組農(nóng)民集體所有，其中村是我區(qū)集體土地所有權(quán)最基本的權(quán)利主體。
請登記應(yīng)當(dāng)提供下列資料：
（1）土地登記申請書；
（2）申請人身份證明材料；
（3）土地權(quán)屬來源證明；
（4）其他證明材料。
有下列資料之一的，可以認定為集體土地所有權(quán)權(quán)屬來源資料：
（1）土地詳查時頒發(fā)的土地所有權(quán)證；
（2）實施《六十條》時確定為集體土地的相關(guān)資料；
（3）鎮(zhèn)（街道）、村共同出具有關(guān)面積和界線證明；
（4）其他有關(guān)證明農(nóng)村土地權(quán)屬的歷史資料及集體土地所有權(quán)形成和演變的資料。
2.集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)
集體建設(shè)用地使用權(quán)由使用集體土地的單位（組織）及法定代表人或使用集體土地的個人申請登記，宅基地由戶主申請。
請登記應(yīng)當(dāng)提供下列資料：
（1）土地登記申請書；
（2）申請人身份證明材料；
（3）土地權(quán)屬來源證明；
（4）地上附著物權(quán)屬證明（由村委會出具證明，鎮(zhèn)或街道審查）；
（5）其他證明材料。
（二）地籍調(diào)查。國土資源管理部門負責(zé)組織各鎮(zhèn)（街道）及專業(yè)測繪隊伍開展地籍調(diào)查。全區(qū)農(nóng)村土地所有權(quán)調(diào)查統(tǒng)一使用1:10000比例尺的基礎(chǔ)圖件。集體土地所有權(quán)確認以第二次土地調(diào)查及年度土地變更調(diào)查中形成的村集體土地權(quán)屬調(diào)查的資料、圖件為基礎(chǔ)，充分利用《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》等指界資料，開展集體土地所有權(quán)界址點的現(xiàn)場標(biāo)定和測量工作，采用GPS定位技術(shù)實測所有權(quán)界址坐標(biāo)。原簽訂的《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》及調(diào)查成果不能滿足此次所有權(quán)總登記發(fā)證要求，需增設(shè)界址的，可按原《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》確定的界線和走向，由各方法定代表或委托人現(xiàn)場指認和設(shè)置界標(biāo)，并作為原協(xié)議書的補充，用于所有權(quán)登記發(fā)證。集體土地所有權(quán)的界線核定工作優(yōu)先采用雙邊確界模式；其次可采用農(nóng)民集體各自單邊走界模式（重疊部分為爭議區(qū)）；如相鄰農(nóng)民集體中的一方不配合、不提供單邊界線的，可采用缺席指界模式核定雙方界線。集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確認以行政村為單位，按照《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》和《省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證及數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)細則》的要求，開展集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的調(diào)查工作，全區(qū)村莊地籍調(diào)查統(tǒng)一使用1：500比例尺的基礎(chǔ)圖件，土地用途具體分類按《土地利用現(xiàn)狀分類》確定。
已辦理土地登記發(fā)證的國有農(nóng)場和其他國有土地，可直接以登記確認的界址為依據(jù)，確認相鄰的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)屬界線。
（三）登記材料組織匯總。以村為單位，各鎮(zhèn)（街道）負責(zé)組織本轄區(qū)內(nèi)已完成的集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查成果及申請資料，并對材料初審，按每月一次匯總初審?fù)ㄟ^的材料報送至區(qū)國土資源分局；
（四）審核。區(qū)國土資源分局根據(jù)各鎮(zhèn)（街道）報送的地籍調(diào)查成果及申請資料，對土地權(quán)屬性質(zhì)、權(quán)屬來源、四至、面積、用途（地類）等進行審核。
（五）公告。經(jīng)審核，符合登記條件的，將確權(quán)登記結(jié)果在現(xiàn)場予以公告，公告期限為15日。集體土地所有權(quán)登記公告張貼在鎮(zhèn)政府（街道辦事處）宣傳欄或村委會宣傳欄內(nèi)；集體建設(shè)用地使用權(quán)登記公告張貼在登記宗地現(xiàn)場和該宗地所有權(quán)人辦公場所宣傳欄內(nèi)；宅基地使用權(quán)登記公告以村為單位集中張貼在該村委會宣傳欄內(nèi)。
（六）注冊登記、頒發(fā)土地證書。集體土地所有權(quán)、使用權(quán)公告期滿無異議的，由區(qū)國土資源分局報區(qū)人民政府批準，予以注冊登記，并向土地所有權(quán)人、使用權(quán)人頒發(fā)土地證書。登記卡應(yīng)記載權(quán)屬總面積及耕地面積和建設(shè)用地面積，土地證書填寫土地權(quán)屬總面積。利用第二次全國土地調(diào)查工作成果的，應(yīng)在土地證記事欄加以備注。
六、工作成果
（一）文字資料：工作方案、工作總結(jié)、有關(guān)文件、會議資料等。
（二）圖件成果：反映集體土地所有權(quán)界線、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的村莊地籍圖，宗地圖。
（三）調(diào)查統(tǒng)計表冊：以行政村為統(tǒng)計單位的集體建設(shè)用地、宅基地、未確權(quán)登記宗地（含有爭議宗地）及國有土地權(quán)屬面積統(tǒng)計表；以鎮(zhèn)（街道）為統(tǒng)計單位的集體所有土地、集體建設(shè)用地、宅基地、未確權(quán)登記宗地（含有爭議宗地）及國有土地權(quán)屬面積匯總表。
（四）土地登記資料成果：土地登記申請表及有關(guān)權(quán)源文件，土地登記審批表，土地登記申請審核情況公告（存根和照片），土地登記卡、歸戶卡、土地證書簽收簿，宗地圖（界線相鄰各方簽字蓋章）、坐標(biāo)冊等資料。
（五）數(shù)據(jù)庫成果：建立全區(qū)農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)，包括調(diào)查數(shù)據(jù)、登記數(shù)據(jù)等。
七、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)政府組織成立加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證工作的組織實施、督導(dǎo)檢查和情況綜合。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)國土資源分局，負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查，推進工作落實；財政部門負責(zé)將工作經(jīng)費納入預(yù)算，確保資金落實到位并監(jiān)督資金使用；農(nóng)業(yè)部門負責(zé)協(xié)助確定集體土地地類、位置和面積；公安部門負責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)閱戶籍檔案；民政部門負責(zé)行政邊界確定和行政邊界爭議調(diào)處工作；林業(yè)部門負責(zé)協(xié)調(diào)國有林區(qū)與農(nóng)村集體土地的權(quán)屬界限工作；水務(wù)部門負責(zé)協(xié)調(diào)水利設(shè)施占用的國有土地與農(nóng)村集體土地的權(quán)屬界限工作；公路部門負責(zé)國道、省道等道路占用的國有土地與農(nóng)村集體土地的權(quán)屬界限相關(guān)工作；區(qū)、法制部門負責(zé)協(xié)調(diào)在簽界工作中可能出現(xiàn)的維穩(wěn)問題，并提供相關(guān)法律支撐。
（二）保障工作經(jīng)費。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)工作經(jīng)費足額納入財政預(yù)算，統(tǒng)籌安排，保障工作的順利開展。同時，要加強專項經(jīng)費的使用管理和監(jiān)督工作，切實做到?？顚Ｓ?。
（三）嚴格規(guī)范工作。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作嚴格執(zhí)行國土資源部《土地登記辦法》及相關(guān)的法律法規(guī)；使用國土資源部統(tǒng)一制發(fā)的土地登記表格。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證具體操作規(guī)程，依據(jù)《省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證及數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)細則》實施。要加強農(nóng)村集體土地登記發(fā)證資料的管理，保證資料的全面、完整和規(guī)范。嚴禁在工作中，，弄虛作假，亂發(fā)證書。加強農(nóng)村集體土地登記發(fā)證資料的管理，保證登記資料的全面、統(tǒng)一和規(guī)范，確保土地權(quán)利證書發(fā)放到權(quán)利人，嚴禁以統(tǒng)一保管等名義扣留、延緩發(fā)放。
（一）加強規(guī)劃的龍頭和管控力度，完成土地利用總體規(guī)劃修編工作。一是完成了全市縣、鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)，其中鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫已報國土部備案，縣級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫已完成并報省廳審查。二是完成了《市土地整治規(guī)劃（2011-2015）》編制并報市政府批準實施，完成并上報了《市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》實施情況中期評估。三是進一步完善預(yù)審制度，全年共安排28個建設(shè)項目用地預(yù)審，重點支持生態(tài)旅游項目用地以及新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展用地需求。四是按照省廳《關(guān)于開展2013年度國土資源供需總量平衡研究工作的通知》的要求，按時編制完成了《市2013年度國土資源供需平衡分析報告》，對2013年度國土資源的需求供給形勢進行了科學(xué)合理的預(yù)測，配合國土資源部對我市國土資源供需平衡工作進行調(diào)研，提出了意見和建議。五是嚴格執(zhí)行土地利用年度計劃，分解下達保障性住房用地計劃、合理安排提前預(yù)下達用地計劃，發(fā)揮用地計劃對用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)作用，重點保障首位產(chǎn)業(yè)、保障性住房、重點基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè)用地。
（二）積極推進建設(shè)用地依法報批，嚴格執(zhí)行征地程序，保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。截止目前，我市共依法上報新增建設(shè)用地18363畝（含江南集中區(qū)5101畝），其中農(nóng)用地12451畝、建設(shè)用地3412畝、未利用地2500畝。已經(jīng)省政府批準用地9617畝。批準保障性住房用地1172畝，全市1.7912萬套保障性住房用地全部得到了落實。另外，S321西延（南沿江一級公路高嶺至牛頭山段）工程項目、東至縣生活垃圾處理工程項目、集中示范區(qū)道路和物流中心項目、縣318國道改建工程（南陵至段）、人口學(xué)院、市精神病醫(yī)院等一批重點基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程項目用地也得到了保障，促進了我市經(jīng)濟又好又快發(fā)展。
（三）精心編制年度土地供應(yīng)計劃，并及時公布。根據(jù)全市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，編制了2013年市本級土地年度供應(yīng)計劃，并根據(jù)前五年住房用地的實際供應(yīng)情況，按不少于前五年的平均數(shù)編制了年度住房用地供應(yīng)計劃，并通過國土資源部土地動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)及時向社會公布。
（四）啟動市區(qū)宗地統(tǒng)一代碼編制工作。根據(jù)省廳《關(guān)于印發(fā)保發(fā)展保紅線工程2013年行動實施方案的通知》（皖國土資[2013]93號）和《全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作實施方案》的精神和要求，全面啟動了宗地統(tǒng)一代碼編制工作，目前此項工作已經(jīng)基本完成，并于11月上旬開展市、省級驗收。同時，扎實推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證后續(xù)工作。下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證后續(xù)工作的督辦通知》，督查督辦，加快推進。目前我市農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記率達97.73%；農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記率達97.83%；農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記率達97.62%。縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作通過了國土資源部檢查驗收。
（五）進一步提高地質(zhì)資料信息管理和服務(wù)水平。完善全市地質(zhì)資料匯交檔案，全市195家采礦權(quán)全部建立了地質(zhì)資料檔案，實行統(tǒng)一監(jiān)管。委托324地質(zhì)隊編制了《市城市地質(zhì)調(diào)查》，著力做好為重大工程、民生項目提供數(shù)字資料產(chǎn)品服務(wù)，現(xiàn)已進入成果驗收階段。在全省率先開展1：5萬地質(zhì)災(zāi)害區(qū)劃調(diào)查，石臺縣已完成外業(yè)工作，其它兩縣一區(qū)完成了項目招標(biāo)和方案評審工作。
二、全面實施節(jié)約集約用地制度，促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型
（一）精心安排，做好土地出讓工作。進一步加強土地市場推介宣傳力度，通過平面媒體、網(wǎng)絡(luò)、編印宣傳冊等方式大力向外宣傳推介。利用閩商商會換屆和全國第三屆綠運會之機，分別在合肥、舉辦了三場土地推介會，百余企業(yè)參與，效果顯著。截止目前，全年出讓土地749.66公頃，成交價款57.44億元，其中市本級16宗，面積96.3公頃，實現(xiàn)出讓價款13億元，占年初目標(biāo)任務(wù)的162%。
（二）加強土地出讓金的清欠和追繳工作。對市本級近年來土地出讓金交納情況進行了全面清理，分類制定清繳措施，采取電話催交、下發(fā)催交函、上門催交和約談等多種方式，嚴格兌現(xiàn)國有土地使用權(quán)出讓合同約定，加大土地出讓金的催交力度。截止目前，共追繳入庫土地出讓金7.35億元，有力維護了國有資產(chǎn)收益權(quán)益。
（三）強土地供后監(jiān)管。對近幾年市本級出讓地塊出讓合同履行情況進行了檢查，充分發(fā)揮土地動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的作用，對項目建設(shè)情況進行檢查，實行動態(tài)監(jiān)管，對未能按合同約定如期開竣工的下發(fā)監(jiān)促整改通知書。
（四）積極開展批而未供和閑置、低效利用土地的清理處置。加大閑置、低效利用土地清理處置力度，擬定了《市閑置及低效利用土地處置辦法》，并提請市政府出臺。開展土地出讓合同履行情況檢查，及時解除了2宗國有土地使用權(quán)出讓合同，啟動了5宗涉嫌閑置土地調(diào)查工作，累計依法收回土地287畝，核減正威電子用地1000畝。大力支持標(biāo)準化廠房建設(shè)，全年全市計劃興建標(biāo)準化廠房493萬平方米，截止目前在建標(biāo)準化廠房186萬平方米。開展節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動，縣已榮獲“全國節(jié)約集約模范縣”光榮稱號，東至縣正在穩(wěn)步推進創(chuàng)建全國節(jié)約集約模范縣工作。
三、不斷完善耕地保護激勵機制，切實守住耕地紅線
（一）開展2012年縣級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)履行情況考核。按照市政府《市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)各縣區(qū)政府管委會耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法的通知》要求，對各縣、區(qū)人民政府2012年耕地保護目標(biāo)責(zé)任履行情況（包含2012年度實施的高標(biāo)準基本農(nóng)田建設(shè)）進行了考核并打分。市政府對考核優(yōu)秀的東至縣和貴池區(qū)分別獎勵200萬元和100萬元。
（二）督查指導(dǎo)整體推進農(nóng)村土地整治示范項目、土地整理項目的實施和驗收。一是開展月調(diào)度，督促和指導(dǎo)各地開展土地整治。東至縣大渡口鎮(zhèn)勝利鎮(zhèn)整體推進農(nóng)村土地整治示范建設(shè)項目的農(nóng)地整理部分于7月2日至3日通過了省國土資源廳驗收。涓橋鎮(zhèn)1.32萬畝土地整理項目、大渡口和勝利鎮(zhèn)2.76萬畝土地整理項目已分別完成100%和97%，將于年底前完成驗收。二是強力推動實施清溪河上游“先行復(fù)墾”項目。按照市政府有關(guān)部署和要求，今年8月份以來，對市重點工程清溪河上游“先行復(fù)墾”項目進行現(xiàn)場調(diào)度，每10天開展一次，調(diào)度通報至貴池區(qū)人民政府，并報市政府主要領(lǐng)導(dǎo)，取得了良好效果。該項目于9月底基本完成了土地復(fù)墾任務(wù)，局部調(diào)整方案業(yè)經(jīng)省國土資源廳審批，驗收材料已上報省廳。
（三）積極開展高標(biāo)準基本農(nóng)田建設(shè)。今年我市計劃完成高標(biāo)準基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)13.26萬畝。其中貴池區(qū)2.8萬畝、東至縣6.86萬畝、縣3.1萬畝、石臺縣0.5萬畝。目前各地的基本具備項目已基本完成。稍加改造項目貴池區(qū)已基本完成，東至縣完成75%、縣完成50%、石臺縣完成60%，年底前完成驗收和報備。
（四）推動永久基本農(nóng)田劃定和建庫工作。始終對永久基本農(nóng)田劃定工作常抓不懈，強力推進。于今年4月底至5月初組織有關(guān)人員對各縣（區(qū)）永久基本農(nóng)田劃定工作進行了市級初驗，原則上全部通過驗收，同時督促各縣區(qū)按照市級驗收組提出的整改意見落實整改，全部整改到位后申請省級驗收。目前，各地正在按照國土資源部最新的數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)定，重新整改完善。
（五）不斷完善補充耕地項目實施管理機制。一是到各縣（區(qū)）專題調(diào)研新增耕地工作，對新增耕地實際利用情況和后備資源有關(guān)情況進行實地調(diào)研查看，指導(dǎo)和幫助解決有關(guān)困難和問題。二是出臺了《關(guān)于加強和規(guī)范土地開發(fā)復(fù)墾補充耕地工作有關(guān)問題的通知》（池國土資[2013]251號），重點從補充項目立項，項目實施，項目資金，項目驗收等方面做了明確要求。建立了補充耕地項目復(fù)核制度，健全了耕地占補平衡指標(biāo)管理制度，規(guī)范了民間資本投資補充耕地的指標(biāo)管理，從而進一步規(guī)范了補充耕地各個環(huán)節(jié)，以達到“數(shù)質(zhì)并重”。三是今年省下達我市補充耕地任務(wù)8000畝，目前經(jīng)省廳驗收確認的補充耕地面積為750畝，有7092畝已實施完成并開展驗收。另外，根據(jù)省廳“土地整治示范建設(shè)項目、土地整理項目驗收確認的新增耕地也可納入年度補充耕地任務(wù)”的精神，今年全市預(yù)計完成驗收確認的土地整治示范建設(shè)項目、土地整理項目新增耕地約5200畝，今年可望完成年度目標(biāo)任務(wù)。
（六）做好土地利用變更調(diào)查，保持土地調(diào)查數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。一是完成了2012年度土地變更調(diào)查信息套合標(biāo)注工作。根據(jù)國土資源部關(guān)于2012年度土地變更調(diào)查“四下三上”的工作方案要求，我市2012年度土地變更調(diào)查工作已經(jīng)完成了“四下三上”，完成了新增建設(shè)用地圖斑與國土資源部批供用綜合監(jiān)管平臺套合數(shù)據(jù)信息的標(biāo)注工作，并通過了省國土資源廳的驗收并報國土部，并將下發(fā)的“四下”成果將應(yīng)用于衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地報批及地籍信息化管理平臺。二是下發(fā)了《關(guān)于建立土地利用變更調(diào)查日常工作機制的通知》，進一步規(guī)范土地利用變更調(diào)查工作機制，做好土地利用變更調(diào)查日常工作，為土地資源管理做好基礎(chǔ)服務(wù)。
（七）認真配合南京督察局開展2012年度用地報批集中審核督查工作。今年3月，按照南京督查局、省國土資源廳要求，精心組織安排、積極準備材料，認真配合南京督察局開展審核督查工作。對南京督查局提出的整改問題，積極督促各地進行整改，并形成整改方案報南京督察局。8月，南京督察局對我市前一階段的整改工作進行了再次檢查，在充分肯定前一階段整改成果的同時，也指出了征地過程中存在的一些新問題，要求在今后的工作中予以糾正完善，切實維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益。
（八）進一步強化“批、供、用”監(jiān)管平臺應(yīng)用。將“批、供、用”監(jiān)管平臺應(yīng)用作為當(dāng)前國土資源管理部門日常性工作來抓，購置專門設(shè)備、指派專人，定期維護和更新監(jiān)管平臺信息數(shù)據(jù)。一是出臺了《關(guān)于進一步加強土地報批審查工作的通知》（池國土資[2013]280號），采取建立土地報批動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫、委托市局信息中心審核項目用地勘測定界成果和是否符合總體規(guī)劃、對疑問地塊進行現(xiàn)場復(fù)核、建立土地中介機構(gòu)“黑名單”制度等四項措施，進一步規(guī)范土地報批工作，提高用地報批信息化管理水平。二是按照省廳《關(guān)于進一步做好征地信息公開工作的通知》（皖國土資函[2013]467號）和《省國土資源廳關(guān)于加強征地信息公開工作的通知》（皖國土資函[2013]1696號）通知，市、縣（區(qū)）局積極采取措施，在局門戶網(wǎng)站的“建設(shè)用地報批項目查詢”、“用地審批”、“公示公告”、“業(yè)務(wù)公告”專欄，及時公開建設(shè)用地批復(fù)文件、被征收土地的位置、面積和用途等相關(guān)信息，公開征收土地公告、征地補償安置方案公告等內(nèi)容，提高征地工作的透明度，確保廣大群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
（九）不斷加強土地執(zhí)法力度。一是根據(jù)《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2012年度全省土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作方案的通知》，及時擬發(fā)了《全市土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作方案》，建立衛(wèi)片執(zhí)法檢查周報告制度，召開全市衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作推進會，確保圓滿完成各項工作，并成立督察指導(dǎo)組于8月6日至9日到三縣一區(qū)督察指導(dǎo)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，全面查清了違法用地圖斑。二是狠抓土地礦產(chǎn)變更調(diào)查違法用地查處整改工作。針對2012年度土地變更調(diào)查全市上報違法用地49個圖斑，通過督導(dǎo)，全市立案并作出行政處罰49件，沒收建筑物44541平方米，沒收違法所得9.6萬元，拆除建筑物3493平方米，罰款50.56萬元。針對部下發(fā)我市2012年度458個土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查疑似違法用地圖斑，3個礦產(chǎn)衛(wèi)片疑似圖斑，全面細致核查整改，全市違法用地51宗，共立案查處土地衛(wèi)片違法案件41件，已基本查處落實到位，罰款51.01萬元、沒收違法所得24.3萬元，沒收建筑物5.114萬平方米，已申請法院建筑物面積0.52675萬平方米；非立案處理10宗，自行拆除復(fù)耕面積24.61畝。立案查處礦產(chǎn)衛(wèi)片違法案件2件，沒收違法所得36.68萬元，罰款3.084萬元，1宗為歷史開采遺跡，作為非立案處理。同時，認真開展個案查處工作，截止目前，今年市本級共立案查處土地違法案件4件，沒收建筑物1648.4平方米，罰款16.1532萬元；申請法院強制執(zhí)行4件。立案查處礦產(chǎn)違法案件3件，罰沒款114.89萬元；移送公安1件非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞案件。三是創(chuàng)新完善國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機制，積極同公安部門溝通合作，在縣區(qū)設(shè)立國土資源警務(wù)室，目前，縣、東至縣“國土資源警務(wù)室”已掛牌運行。同時，指導(dǎo)相關(guān)縣、區(qū)政府出臺了具體監(jiān)察問責(zé)辦法，將問責(zé)措施延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四是不斷加強國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設(shè)，今年3月，組織開展了對市、縣兩級164名執(zhí)法監(jiān)察人員全封閉執(zhí)法資格及業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并進行考試考核。五是認真開展執(zhí)法模范縣創(chuàng)建工作，申報東至縣為“全省國土資源執(zhí)法模范縣”創(chuàng)建活動參評單位。
（十）及時受理辦結(jié)群眾來信來訪，維護群眾合法權(quán)益。截止目前，累計受理各類件40件，其中來訪來電30件，來信10件，已辦結(jié)39件，另1件正在辦理中，辦結(jié)率97.5%，全年未發(fā)生突發(fā)事件和，總量同比有大幅度下降。
（十一）不斷強化教育和培訓(xùn)力度，認真抓好干部隊伍建設(shè)。一是認真研究部署2013年黨風(fēng)廉政建設(shè)工作任務(wù)，層層簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書，細化分解年度廉政建設(shè)任務(wù)。結(jié)合市委市政府“三查三評”活動，組織全系統(tǒng)干部職工認真學(xué)習(xí)中央“八項規(guī)定”、省委省政府“三十條規(guī)定”和市委市政府“二十條規(guī)定”，強化機關(guān)內(nèi)部管控。出臺了《財務(wù)管理制度》、《機關(guān)內(nèi)部管理規(guī)定》、《關(guān)于進一步嚴明工作紀律的通知》，促進廉政建設(shè)。二是利用周五學(xué)習(xí)日、中心組學(xué)習(xí)、干部在線學(xué)習(xí)、“大比武、大練兵”知識比賽等形式，積極組織全系統(tǒng)干部參加培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，不斷提升業(yè)務(wù)知識。三是對全市國土資源系統(tǒng)15名干部進行了考察，提任15名同志，啟動并完成了機關(guān)13個科室主要負責(zé)人交流輪崗。
四、加強領(lǐng)導(dǎo)，保障實施
省廳2013年雙保工程實施方案下發(fā)后，我局高度重視，立即向市政府進行了專題匯報，市政府就認真開展好全市2013年“雙?！惫こ绦袆幼鞒隽嗣鞔_要求和部署。一是成立了市委常委、分管副市長為組長，市直相關(guān)部門負責(zé)人為成員的“雙保工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，強化保障、提升規(guī)格，形成部門聯(lián)動、共同參與的工作機制。二是制定下發(fā)了市《保發(fā)展保紅線工程2013年行動實施方案》，分解工作任務(wù)、細化工作目標(biāo)，將工作逐項落實到責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任科室、責(zé)任人。三是印發(fā)了《市國土資源局開展保發(fā)展保紅線工程2013年行動宣傳工作方案》，細化措施、明確任務(wù)。利用“6.25”土地日等重大時點、節(jié)點，進行廣泛宣傳；在日報發(fā)表宣傳專版，在省國土資源廳門戶網(wǎng)站“雙保專欄”中發(fā)表信息，大力宣傳我市國土資源建設(shè)成果。
五、2014年工作打算
（一）繼續(xù)深入開展“雙?！惫こ绦袆?。加強對農(nóng)村土地整治、土地整理、高標(biāo)準農(nóng)田建設(shè)和永久基本農(nóng)田劃定等重點工作調(diào)度，加大土地開發(fā)復(fù)墾新增耕地工作力度，努力實現(xiàn)耕地占補平衡，確保我市耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積有增不減?？茖W(xué)把握政策，依法積極報批土地，為重點項目和民生工程用地提供有力保障。
（二）構(gòu)建理性土地供需機制。切實健全完善節(jié)約集約利用土地標(biāo)準體系、政策措施和退出機制，加大土地供后監(jiān)管和閑置土地清理力度，努力提高供地率。積極開展土地節(jié)約集約利用綜合評價考核，對達不到投資強度的工業(yè)企業(yè)實行退地政策，鼓勵退廠進園。充分發(fā)揮市場配置土地資源應(yīng)有作用，科學(xué)組織土地出讓，為全市經(jīng)濟和社會發(fā)展提供資金支持。
（三）加快實施美好鄉(xiāng)村建設(shè)，統(tǒng)籌抓好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整理整治、高標(biāo)準基本農(nóng)田建設(shè)和永久基本農(nóng)田劃定工作?？茖W(xué)安排拆遷安置點及建新區(qū)的建設(shè)用地比例和布局，優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，促進我市小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，加速推進城鎮(zhèn)化進程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐。
關(guān)鍵詞：土地確權(quán)；頂層設(shè)計；鄉(xiāng)村自治
中圖分類號：F121 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）07-127 -03
農(nóng)村承包地的土地確權(quán)指的是各級政府推進的對農(nóng)村承包地的確權(quán)登記頒證工作，通過解決承包地面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全的問題，實現(xiàn)“四相符”即承包地面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書的相符，“四到戶”即承包地塊、四至邊界、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書到戶，同時還要分級建立省、市、區(qū)（縣）土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理系統(tǒng)，進一步建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。從行政法與管理學(xué)的角度來說，確權(quán)是各級政府以國家的法律、政策為指導(dǎo)，經(jīng)過入戶調(diào)查、實地測量、公示、審核批準、登記注冊、頒發(fā)權(quán)證等一系列的程序，最終確認某塊地的所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)屬關(guān)系和權(quán)利內(nèi)容。
一、土地確權(quán)的頂層設(shè)計屬性
頂層設(shè)計是網(wǎng)絡(luò)工程學(xué)中的一個學(xué)術(shù)詞語，英文是Top-Down Design，國內(nèi)學(xué)者將其翻譯為“頂層設(shè)計”。Top-Down Design的本意是在明確目標(biāo)后，從高層開始自上而下的層層設(shè)計，讓所有層次和子系統(tǒng)能夠圍繞著總體目標(biāo)產(chǎn)生所預(yù)期的整體效應(yīng)。由此可見，頂層設(shè)計應(yīng)該是自上而下的層層設(shè)計，而不是我們一直誤以為的高層設(shè)計。頂層設(shè)計作為改革的戰(zhàn)略思想是有其深刻的意義的：一是改革進入“深水區(qū)”“攻堅期”后，原有的利益格局和體制機制制約了經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們難以僅僅靠“修復(fù)”來解決問題；二是單純“摸石頭過河”的改革方式已經(jīng)很難滿足當(dāng)前形勢需要，得從長遠和整體出發(fā)，系統(tǒng)、科學(xué)地設(shè)計改革路線；三是今后的改革更像“網(wǎng)絡(luò)工程”，應(yīng)有全局性意義的“藍圖”來指導(dǎo)推進。土地確權(quán)工作從其目的、內(nèi)容和實施方式來看，更具有頂層設(shè)計的性質(zhì)，而不僅僅是對底層需求的呼應(yīng)和以往探索的總結(jié)。土地確權(quán)的理論源泉就是土地權(quán)利束的概念，政策目的在于強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，所以從一開始就帶著明晰權(quán)利的烙印，是一種產(chǎn)權(quán)制度的安排。從其的推行方式來看，中央統(tǒng)一部署、地方全面負責(zé)，則可以看出土地確權(quán)的行為主體是各級地方政府，具體來說實踐的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村自治組織。所以土地確權(quán)工作不是農(nóng)村基層農(nóng)戶自發(fā)組織的行為，也不是部分地方政府因地制宜的政策探索，而是全局性有著明確藍圖目標(biāo)的頂層設(shè)計。
二、傳統(tǒng)利益觀與產(chǎn)權(quán)明晰的沖突
裴宜理通過中西方權(quán)利觀念比較發(fā)現(xiàn)，中國人的權(quán)利觀念更多集中在生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，奉行實用主義而非抽象的產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利，更多體現(xiàn)的是“規(guī)則意識”而非“權(quán)利意識”。相比起學(xué)理上的排他清晰的產(chǎn)權(quán)認識，農(nóng)民更關(guān)注的是實際的土地種植或流轉(zhuǎn)收益。土地確權(quán)的理論內(nèi)核決定了其更多出于對個體權(quán)屬的尊重，尤其在當(dāng)下的農(nóng)村社會，個體權(quán)利意識的覺醒正當(dāng)其時。但站在農(nóng)村社會傳統(tǒng)的公平價值取向以及土地承載的道德意義而言，土地承包權(quán)是一種“成員權(quán)”，利益均沾才是集體行動的邏輯。集體力量的運行往往會借由“集體”的名號而超越個體的權(quán)利，這就容易導(dǎo)致個體權(quán)利與集體行動邏輯之間的尖銳張力。在權(quán)屬關(guān)系混亂、二輪承包未開展或者不規(guī)范開展，治理條件差的村組，政策因無法適應(yīng)村莊社會需求而導(dǎo)致表達與實踐之間的脫節(jié)，則會出現(xiàn)土地確權(quán)工作遭到基層自治組織（主要是村委會和生產(chǎn)隊）、農(nóng)村社會以及農(nóng)民的抵制。但土地確權(quán)有著強大的行政背書不得不推行下去，農(nóng)村社會和農(nóng)民就會被動式的接受而非主動式的體認，最終很可能導(dǎo)致土地確權(quán)在打破了現(xiàn)存的村莊秩序和利益分配格局卻沒有馬上植入一套契合于農(nóng)村社會現(xiàn)實和農(nóng)民需要的秩序機制。
三、土地確權(quán)中政府介入的外部性
學(xué)者汪錦軍認為，構(gòu)建一個有效的農(nóng)村社會管理體制，政府的介入是必要的。但伴隨著政府介入，其產(chǎn)生的外部性很可能不完全是正外部性的。下文將探討土地確權(quán)工作中，政府介入的外部性。
（一）正外部性
對于中國社會而言，由于鄉(xiāng)村社會自身發(fā)育的不完善，很多時候必須依賴強制強制性外來制度為農(nóng)村社會構(gòu)建運行機制，而政府的介入可以有效避免村民自治可能出現(xiàn)的停轉(zhuǎn)，同時也有以利于優(yōu)化村干部隊伍結(jié)構(gòu)和素質(zhì)，為政府、社會、農(nóng)民三者間互動創(chuàng)造良好條件。以土地確權(quán)工作為例，首先這是一項需要財力、物力、人力支持的工程浩大的活動，如果沒有各級政府的介入，是無法全面、高效地開展這項工作；其次土地確權(quán)是對目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一種改革，具有前瞻性甚至是需要打破慣有的平衡，如果沒有政府介入建立一個制度框架，僅憑鄉(xiāng)村治理的力量很難克服現(xiàn)有的利益鉗制；最后土地確權(quán)很可能帶來鄉(xiāng)村社會土地產(chǎn)權(quán)利益的洗牌，所以面對大量的涉土矛盾，如果沒有政府介入，很難保障鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。中央提出在成都、安徽等試點的基礎(chǔ)上，用五年時間完成全國的土地確權(quán)工作，如果沒有政府牽頭對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行明晰，在全國這么大范圍開展確權(quán)工作幾乎是不可能。而在五年的任務(wù)面前，各地推進的效率也是有目共睹，以江蘇省常州市武進區(qū)為例，區(qū)委區(qū)政府下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實施意見》中指出要用兩年時間基本完成全區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作。
（二）負外部性（行政侵蝕）
政府介入是一把雙刃劍，正如福山所指出的，國家過多地介入社會內(nèi)部會削弱人民進行組織和協(xié)調(diào)的能力。學(xué)者汪錦軍把政府為加強管理而侵蝕農(nóng)村社會生長的政府管理模式稱為行政侵蝕。一方面，政府介入一旦加大，很可能會放大缺陷，比如說基層自治組織（村委會）已經(jīng)從傳統(tǒng)的民間組織變?yōu)榘胝降墓倭沤M織，其科層化、正規(guī)化、行政化和滲透力得到前所未有的加強，如果這一過程中鄉(xiāng)村自治能力卻沒有與之增長，則極有可能政府介入是以鄉(xiāng)村社會的退出為代價，鄉(xiāng)村自治能力被破壞和取代。而且政府介入加大后，控制力和影響力也會逐漸膨脹，最終也可能演變成馬基雅維利所說的“利維坦”式的怪物，這種基層政府侵害鄉(xiāng)村利益的例子也不在少數(shù)；另一方面，分權(quán)的“壓力型體制”，也就是說各級政府將工作以指標(biāo)任務(wù)的形式層層下壓，最終以考核來進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲，使得基層政府和自治組織在行政人物和村民需求沖突時選擇“唯上”和“維穩(wěn)”，結(jié)果導(dǎo)致越是下一級政府農(nóng)民信任度越低。在土地確權(quán)過程中，有些農(nóng)民遇到問題，就直接越過生產(chǎn)隊、村而找到鎮(zhèn)級確權(quán)辦，如果沒有得到自己滿意的答復(fù)就趕到區(qū)、市，甚至揚言要到省、中央一級去“告御狀”。這背后既折射出村組集體影響力的式微，同時又反映出農(nóng)民擔(dān)心村組集體與民爭利或者偏袒不公。
四、在土地確權(quán)中構(gòu)建政府與鄉(xiāng)村社會的良性互動
要使土地確權(quán)工作能夠又好又扎實的推進，最好的路徑在于構(gòu)建政府與鄉(xiāng)村社會的良性互動，構(gòu)建政府介入與社會運行的“吸納增效”模式，也就是說政府縣無論對有效社會管理和農(nóng)村社會發(fā)育，都是增效的。
首先，在政府主導(dǎo)下，需要推進社會協(xié)同和公眾參與。上文所述，在鄉(xiāng)村自治能力仍很薄弱的階段少不了政府構(gòu)建制度安排，要讓土地確權(quán)這種制度安排更好地融入鄉(xiāng)村肌理從而發(fā)揮作用，還需要社會協(xié)同和最廣大農(nóng)民的支持和參與。信息公開、增加透明度是構(gòu)建現(xiàn)代政治體制，建設(shè)法治、創(chuàng)新、廉潔政府的有效途徑，也能夠極大提升公眾參與度，激發(fā)公眾的責(zé)任感。土地確權(quán)工作雖然是一項以行政權(quán)力作為保障的政治任務(wù)，但其更是一項適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、有效打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的偉大的農(nóng)村改革，最終能夠賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性收益。所以應(yīng)當(dāng)激發(fā)出農(nóng)民的參與積極性，才能真正的實現(xiàn)工作目標(biāo)。通過多渠道的土地確權(quán)政策、工作方案步驟、工作進展的宣傳，可以將民主自治的形式、程序以范例形式下發(fā)至村組，監(jiān)督好村組落實民主自治，比如，下發(fā)民主決議文本，村民（代表）大會流程范例等，使得農(nóng)民能夠及時全面地了解土地確權(quán)，避免農(nóng)民對于政策的各種誤讀，真正引導(dǎo)農(nóng)民參與到確權(quán)工作以及確權(quán)矛盾糾紛的化解中，真正“以民之力行為民之事”。
其次，要為農(nóng)村多種社會組織發(fā)展提供平臺和空間。改革開放以來，我國農(nóng)村社會傳統(tǒng)治理模式主要是政府、民政部門主導(dǎo)下的以村黨支部和村委會為主體的二元混合治理模式。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的變遷以及公民社會的成長，目前“強鄉(xiāng)政、弱村治”的格局已然不夠適應(yīng)當(dāng)今利益多元、矛盾多發(fā)的現(xiàn)實。要在土地確權(quán)的工作中，除了讓更多的村民參與其中，還應(yīng)該發(fā)揮好已有的自治監(jiān)督力量，比如村務(wù)監(jiān)督委員會、民主理財小組。同時培育更高層次的民間自治組織，讓有較高文化、威信的村里人在土地矛盾糾紛調(diào)解、土地確權(quán)方案的制定、土地確權(quán)績效的監(jiān)督方面發(fā)揮更多的作用。這種自治力量是間于基層政府和村委會，沒有承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的義務(wù)，帶有客觀性與超然性。從目前實踐來看，各地探索建立了“議事會”這種第三方自治民間組織，前黃鎮(zhèn)也應(yīng)借鑒經(jīng)驗，積極培育發(fā)展自治民間組織，構(gòu)建起“小政府”“大社會”的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。
最后就是政經(jīng)分離。有學(xué)者認為由于基層政府本身具有強化行政主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)激勵，因此需要從機制上為消減這種主導(dǎo)型提供制度安排。但筆者認為，基層政府也有一定的自利性，而且由于事權(quán)下沉需要加強對鄉(xiāng)村社會的控制，所以一定意義上來看，很難從哪一級政府自發(fā)主動的消減主導(dǎo)型。目前來看，廣東南海試點的基層自治組織的“政經(jīng)分離”給消減行政主導(dǎo)破解壓力型基層提供一種可行路徑。政經(jīng)分離指的是自治職能與經(jīng)濟職能的分離，村經(jīng)濟社管理人員不能同時從事村委會管理工作。從自治職能來看，最好應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮晒闪α浚还墒屈h委政府主導(dǎo)力，一股是村代會、村監(jiān)會等組成的自治力。主導(dǎo)力負責(zé)承接上級的指標(biāo)任務(wù)，自治力負責(zé)監(jiān)督和矛盾解決。而經(jīng)濟職能從現(xiàn)在形式上由村經(jīng)濟合作社管理變?yōu)閷嵸|(zhì)上的管理，負責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟事務(wù)，接受黨委政府和村代會、村監(jiān)會的監(jiān)督。
五、結(jié)論
土地權(quán)屬不僅在于國家構(gòu)建，更與基層治理有著緊密的關(guān)系。土地確權(quán)作為不得不往前推進的行政改革任務(wù)，應(yīng)在推行過程中妥善彌合好政策的頂層設(shè)計與基層踐行中的隔閡，在政策執(zhí)行的邏輯與鄉(xiāng)村社會治理間能夠建立起有效的溝通。通過構(gòu)建社會協(xié)同、農(nóng)民參與的制度安排，培育各類鄉(xiāng)村自治組織以及嘗試探索政經(jīng)分離等路徑，促使鄉(xiāng)村社會與基層政府的“共舞”，才能更好地將土地確權(quán)深入鄉(xiāng)村社會肌理。
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根據(jù)州人大常委會20__年監(jiān)督工作計劃安排，州十三屆人大常委會第十六次會議將聽取和審議州人民政府《關(guān)于全州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作情況的報告》，為了審議好這個報告，州人大常委會組織以副主任侯強為組長，部分州人大常委會委員、州人大代表和州“三權(quán)三證”辦相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員的調(diào)查組，于8月上旬對__、__兩縣進行了調(diào)查，調(diào)查組采取隨機抽查、實地查看、走訪座談，聽取匯報、查閱資料等方式進行，先后深入到__縣__鄉(xiāng)、__鄉(xiāng)，__縣__鎮(zhèn)、__鎮(zhèn)、__鄉(xiāng)5個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5個村民委、9個村小組、5個專業(yè)合作社、1個專業(yè)合作社聯(lián)社、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心、縣信用聯(lián)社進行調(diào)查，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、縣信用聯(lián)社召開座談會5次，走訪了部分基層干部和農(nóng)戶以及專業(yè)合作社負責(zé)人，廣泛聽取了他們的意見建議，現(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：
20__年以來，兩縣政府高度重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，采取措施積極推進。__縣已在全縣12個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）61個村民委員會712個村小組開展農(nóng)村房屋所有權(quán)和101個村民委員會1268個村民小組開展宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作，目前分別累計完成30100戶、33901戶，發(fā)證到戶率分別是41％、35％。新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證已在2個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5個村民委員會86個村民小組開展，已測繪12.4萬畝，完成確權(quán)登記5474戶。林權(quán)確權(quán)頒證到戶率100％；__縣已在6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）71個村民委員會907個村民小組開展農(nóng)村房屋所有權(quán)和在全縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）77個村民委911個村小組開展宅基地使用權(quán)確權(quán)頒證工作，目前分別累計完成53844戶、74561戶，發(fā)證到戶率分別是33％、47％。新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)在10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）5個村民委員會69個村民小組開展工作，完成82__戶的測繪登記。林權(quán)確權(quán)頒證已完成99％。
20__年以來，__縣“三權(quán)三證”抵押貸款余額為9526.5萬元，其中：林權(quán)抵押貸款余額3079萬元，農(nóng)村房屋和宅基地抵押貸款余額為6373萬元，土地承包經(jīng)營權(quán)貸款余額為74.5萬元。20__年州下達“三權(quán)三證”抵押貸款任務(wù)4.1億元，截至6月30日完成 1809萬元，占任務(wù)的 4％；__縣“三權(quán)三證”抵押貸款余額為9773萬元，其中：林權(quán)抵押貸款余額為4516萬元，農(nóng)村房屋和宅基地抵押貸款余額為4957萬元。土地承包經(jīng)營權(quán)貸款余額為300萬元。20__年州下達“三權(quán)三證”抵押貸款任務(wù)6.5億，截至6月30日完成2172萬元，占任務(wù)數(shù)的3％。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心成功辦理3筆林權(quán)交易，流轉(zhuǎn)林地面積__272.2畝，轉(zhuǎn)讓金額1__.2萬元。
兩縣政府高度重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資推進工作，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，建立機構(gòu)，明確責(zé)任，狠抓落實?？h、鄉(xiāng)兩級均成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，從相關(guān)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）站（所）抽調(diào)專人集中辦公，負責(zé)計劃的制定、落實、監(jiān)督、考核、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、信息收集等各項工作，為以“三權(quán)三證”為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作提供組織保障。
兩縣政府把“三權(quán)三證”確權(quán)頒證工作作為解決農(nóng)村融資難的一項重要基礎(chǔ)工作來抓，認真貫徹落實省、州關(guān)于“三權(quán)三證”確權(quán)頒證的一系列政策措施，并結(jié)合實際，分別制定“三權(quán)三證”確權(quán)頒證登記工作方案，工作中按照突出重點，摸清底數(shù)，先易后難，分類確權(quán)，聯(lián)動推進的要求，把重點放在有條件、有基礎(chǔ)、有產(chǎn)業(yè)、有信貸需求的村寨和農(nóng)戶，優(yōu)先對合法合規(guī)的產(chǎn)權(quán)進行確權(quán)頒證，對違法違規(guī)的產(chǎn)權(quán)進行清理備案。在確權(quán)頒證過程中，統(tǒng)一委托中介機構(gòu)，組織人員進村入戶，進行調(diào)查、測繪、登記、建檔、確權(quán)；加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處力度，有效化解權(quán)屬爭議，推進了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證工作。
為了解決“三農(nóng)”資金短缺，兩縣政府采取措施，創(chuàng)新服務(wù)方式，多渠道解決“三農(nóng)”融資難問題。一是組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押融資牽線搭橋，暢通融資路徑。兩縣相繼成立了縣級服務(wù)中心，并積極籌建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)中心，其中__縣成立了18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)中心，__縣成立了1個鄉(xiāng)級服務(wù)中心，其它鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）服務(wù)中心正在籌建中。二是創(chuàng)建信息共享平臺，建立農(nóng)村信用體系。__縣充分利用“三農(nóng)”大規(guī)劃到戶信息采集成果，建立農(nóng)村信用體系信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，已完成農(nóng)戶信用體系信息采集__.6萬戶，并制定了《__縣農(nóng)村農(nóng)戶信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)管理使用辦法》。在此基礎(chǔ)上，全面推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村、自然村、農(nóng)戶授信評級工作，嚴格考核兌現(xiàn)獎懲，20__年兌現(xiàn)授信評級獎補金額達110.08萬元，有力地推動了農(nóng)村信用體系建設(shè)。三是創(chuàng)新金融服務(wù)便民方式。__縣建立“三權(quán)三證”抵押融資貸款“直通車”服務(wù)平臺，全縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）需要貸款的農(nóng)戶，直接到所在村民委員會申請，經(jīng)村民委員會審核出具意見后，轉(zhuǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核后將符合貸款條件的申請資料通過系統(tǒng)傳送到各金融機構(gòu)，金融機構(gòu)進行貸前考察并將符合貸款條件的轉(zhuǎn)到各職能部門，職能部門調(diào)查核實后，出具他項權(quán)利證書，轉(zhuǎn)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府通知貸款申請人到貸款銀行辦理貸款手續(xù)。截止7月31日，全縣通過直通車申請貸款4258筆24893萬元，成功放貸3738筆16165萬元。四是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險機制。__縣出臺了《“三權(quán)三證”抵押融資風(fēng)險補償金管理辦法》、《損失代償管理辦法》和《擔(dān)保管理辦法》。今年5月由縣財政安排1000萬元專項資金設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償金，專項用于發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)三證”抵押貸款風(fēng)險補償。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款發(fā)生不良貸款時，由金融機構(gòu)和縣財政按30%和70%的比例共同承擔(dān)貸款本息損失。風(fēng)
險金發(fā)生代償后，不足1000萬元部分于次年元月份補足，確保每年有1000萬元風(fēng)險補償金，降低了金融機構(gòu)對貸款風(fēng)險的顧慮，增強了金融機構(gòu)參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款的信心。同時積極探索建立形式多樣的擔(dān)保方式，“三權(quán)三證”抵押貸款可以單獨設(shè)定抵押擔(dān)保，也可以作為其他擔(dān)保方式的有效補充，還可以通過“三權(quán)”打包，統(tǒng)一評估貸款。如__縣組建的__泛愛農(nóng)業(yè)開發(fā)農(nóng)民合作社聯(lián)社，實行捆綁打包，抱團經(jīng)營。目前已有8家專業(yè)合作社、2個自然人加社，有58個專業(yè)合作社意向性加社，部分專業(yè)合作社社員將“三權(quán)三證”抵押貸款作為股金入股聯(lián)社，目前聯(lián)社入股資金達266萬元，不僅壯大了聯(lián)社實力，而且解決了一家一戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)散、小、弱的狀況。為了推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作，兩縣政府在財力有限的情況下，將“三權(quán)三證”確權(quán)頒證工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，積極籌措風(fēng)險抵押擔(dān)保資金，為推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押工作提供經(jīng)費保障。__縣籌資1000萬元作為抵押擔(dān)保風(fēng)險金，今年安排農(nóng)村房屋、宅基地、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證經(jīng)費預(yù)算2948萬元，確保工作的正常開展。
兩縣政府采取動員會、培訓(xùn)會、廣播電視、宣傳標(biāo)語、宣傳欄、印發(fā)宣傳資料等形式多樣的宣傳方式，廣泛宣傳“三權(quán)三證”抵押融資工作的重要意義和相關(guān)政策，統(tǒng)一各級各部門和廣大干部群眾的思想認識，調(diào)動廣大干部群眾積極參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作的積極性，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作創(chuàng)造了良好氛圍。
主要表現(xiàn)在：一是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)存在著非法買賣、違規(guī)、違法建房、一戶多宅等現(xiàn)象，尤其是城鎮(zhèn)周邊、公路主干道沿線、風(fēng)景旅游區(qū)尤為突出，難以進行登記確權(quán)。二是新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)省級未出臺指導(dǎo)性意見，到目前為止全省新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)證還無統(tǒng)一的樣本模式，且由誰印制也未明確，給確權(quán)頒證工作帶來了一定的困難。三是林權(quán)確權(quán)頒證仍然存在著少數(shù)林地面積與現(xiàn)實面積不相符的現(xiàn)象，難以確權(quán)頒證。四是確權(quán)測繪投資大、經(jīng)費困難。如__縣要完成宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)和新一輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作預(yù)計總需經(jīng)費9924.5萬元。五是產(chǎn)權(quán)信息資料收集困難，由于外出務(wù)工人員較多，難以現(xiàn)場指界，所提供的信息資料不全，信息資料錄入系統(tǒng)工作進度緩慢。六是確權(quán)過程中的產(chǎn)權(quán)矛盾糾紛也不同程度的影響確權(quán)頒證進度。
縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心雖已掛牌成立，開展服務(wù)，但由于人員少，功能和各項管理制度不完善，還不適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作的需要。__縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺雖已全部掛牌成立，但大多數(shù)都還未正常運行。
（一）要加快確權(quán)頒證進度。一是要加大工作力度，積極探索創(chuàng)新工作方式，健全機構(gòu)，充實力量，強化部門聯(lián)動協(xié)調(diào)配合機制，加強工作指導(dǎo)，采取有力措施，加大督促落實力度，加快確權(quán)頒證步伐。二是要突出重點，全面推進。把確權(quán)頒證重點放在經(jīng)濟發(fā)展、有產(chǎn)業(yè)、有項目、有條件的縣、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)和公路沿線周邊地區(qū)村寨。三是要加大矛盾排查調(diào)查糾紛力度，對違規(guī)違法亂占亂建房屋的要研究處理辦法和措施，逐步依法依規(guī)處理，妥善解決各類歷史遺留問題。四是要積極籌措資金，為確權(quán)頒證工作提供經(jīng)費保障。五是要積極反映存在的困難問題，如新一輪土地承包證書的樣本、印制等要積極反映，爭取上級有明確的意見。六是要加大力度，督促各中標(biāo)單位按技術(shù)要求，加快測繪進度，力求測繪面積、登記信息全面、準確、真實。規(guī)范完善登記資料和相關(guān)文件檔案，建立健全電子信息系統(tǒng)，以便檔案的更新和利用。
（二）要積極探索建立完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資服務(wù)機制。一是要建立健全縣、鄉(xiāng)兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心，突出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記、交易流轉(zhuǎn)、價值評估、交易簽證、產(chǎn)權(quán)處置五大功能，切實解決縣、鄉(xiāng)服務(wù)中心人員、經(jīng)費、業(yè)務(wù)能力等問題，確保正常運轉(zhuǎn)。積極研究農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值低、變現(xiàn)難問題，整合盤活農(nóng)村資產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村資產(chǎn)包團經(jīng)營。同時要加大培育產(chǎn)業(yè)力度，逐步解決農(nóng)村貸款難、無產(chǎn)業(yè)、無項目發(fā)展的問題，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資和流轉(zhuǎn)有序、持續(xù)推進。二是積極探索創(chuàng)新投資抵押擔(dān)保機制。設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險補償專項資金，不斷完善貸款風(fēng)險抵押擔(dān)保補償機制；引進社會資本建立投資擔(dān)保公司；引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、合作社聯(lián)社組建擔(dān)保機構(gòu)；積極爭取商業(yè)保險，加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的保險力度，逐步形成多渠道、多形式的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保機制，調(diào)動金融機構(gòu)參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的積極性，提高農(nóng)戶獲取信貸資金的能力。三是扎實推進農(nóng)村信用體系建設(shè)，建立農(nóng)村信息共享平臺。
（三）要進一步加強銀政合作，調(diào)動金融機構(gòu)參與的積極性。政府要不斷完善金融支持政策，激發(fā)金融機構(gòu)內(nèi)生動力，引導(dǎo)支持金融機構(gòu)積極爭取信貸規(guī)模，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，擴大涉農(nóng)貸款規(guī)模，支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作順利推進，為突破“三農(nóng)”發(fā)展融資難瓶頸，促進我州“三農(nóng)”發(fā)展作貢獻。
（四）要規(guī)范完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的貸款統(tǒng)計口徑。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資貸款與涉農(nóng)貸款要單獨分開統(tǒng)計，以便總結(jié)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作取得的成效，分析研究存在的困難問題，科學(xué)研究布置下步工作，有力推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作。
一、凡房屋坐落于大連市中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)、甘井子區(qū)和大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)國有土地范圍內(nèi)，1997年12月31日以前在市房地產(chǎn)行政管理部門登記并已領(lǐng)取《房產(chǎn)執(zhí)照》的房屋所有權(quán)人和本通告前尚未確權(quán)登記領(lǐng)取房屋權(quán)屬證書的單位和個人，均應(yīng)申報請換發(fā)和確權(quán)登記領(lǐng)取全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書。其他縣（市）、區(qū)和大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、大連保稅區(qū)、大連金石灘國家旅游度假區(qū)，按當(dāng)?shù)厝嗣裾凸芪瘯挠嘘P(guān)規(guī)定，換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書。
二、申請換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書的期限為1999年4月1日至1999年12月31日，特殊情況經(jīng)批準后可延長至2000年6月30日。申報確權(quán)登記并領(lǐng)取全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書的期限為本通告之日起至1999年9月30日止。屆時，原《房產(chǎn)執(zhí)照》一律失效。
三、房屋所有權(quán)人在申請換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書時，需提交原《房產(chǎn)執(zhí)照》和本人身份證明。房屋所有權(quán)人是法人或者其他組織的，需提交資格證明。房屋所有權(quán)人名稱發(fā)生變化或?qū)υ课葸M行改擴建的，應(yīng)提交相應(yīng)的合法證明材料或批準文件。新建或購買房屋尚未確權(quán)登記的，應(yīng)提交新建房屋的批準文件、購房合同書和發(fā)票。
四、已經(jīng)抵押或者典當(dāng)?shù)姆课荩?dāng)事人雙方應(yīng)持抵押、典當(dāng)合同和《房產(chǎn)執(zhí)照》辦理他項權(quán)利登記，領(lǐng)取新的《房屋所有權(quán)證》和《房屋他項權(quán)證》。
五、市內(nèi)四區(qū)和大連高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的房屋所有權(quán)人，申請換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書，由房屋所在地市房地產(chǎn)管理局所屬房地產(chǎn)管理處各房管站和園區(qū)管委會房地產(chǎn)局受理。
六、換發(fā)全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書是關(guān)系到保護國家和人民財產(chǎn)利益的一項十分重要而又嚴肅的基礎(chǔ)性工作。各級房地產(chǎn)行政管理部門應(yīng)在同級人民政府和管委會的領(lǐng)導(dǎo)下，制定周密的工作方案和提供周到的便民服務(wù)措施，公布查詢、舉報電話和辦公地址，堅決杜絕亂收費、失職和以權(quán)謀私等不正之風(fēng)的發(fā)生。政府各有關(guān)部門應(yīng)協(xié)助房地產(chǎn)行政管理部門貫徹落實好本通告。
七、全國統(tǒng)一房屋權(quán)屬證書包括《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》、《房屋他項權(quán)證》，是房屋所有權(quán)人擁有房屋權(quán)利的合法憑證，受國家法律保護。除政府授權(quán)部門外，任何單位和個人不得印制和發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證書；違者，依法追究其法律責(zé)任。
關(guān)鍵詞：河道分級管理現(xiàn)狀
中圖分類號：TV147文獻標(biāo)識碼： A
承德縣地處河北省北部，是京津地區(qū)重要水源之一，屬于灤河水系，境內(nèi)有灤河、老牛河、武烈河等25條匯水面積50平方公里以上河流，河道總長度約656千米。
一、河道分級管理現(xiàn)狀
承德縣河道實行統(tǒng)一管理與分級管理、屬地管理相結(jié)合，專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的管理制度，責(zé)權(quán)統(tǒng)一。按照承德市人民政府《加快河道現(xiàn)代管理體系建設(shè)實施方案》明確的河道管理范圍和河道分級管理職責(zé)，承德縣境內(nèi)，灤河干流為市級市管河道，其涉河建設(shè)項目和活動審批由市級負責(zé)，但日常管理維護由縣級負責(zé)。縣水行政主管部門對所轄區(qū)域內(nèi)河道實施統(tǒng)一管理，具體事權(quán)包括：①域內(nèi)河道涉河建設(shè)項目實施的監(jiān)督管理，下放事權(quán)的市級河道、縣級河道涉河建設(shè)項目建設(shè)方案的審批；②域內(nèi)河道采砂規(guī)劃的編制、采砂許可審批及監(jiān)督管理；③規(guī)定區(qū)域內(nèi)河道工程修建維護管理費的征收、上解、使用；④調(diào)處域內(nèi)河道水事矛盾，查處各類違法、違規(guī)行為；⑤域內(nèi)河道堤防建設(shè)、運行及維護管理；⑥域內(nèi)河道清障和防汛任務(wù)。
在河道管理體制上主要由承德縣水政監(jiān)察大隊、建設(shè)管理股、防汛抗旱辦公室具體負責(zé)河道監(jiān)察及工程建設(shè)的審批、違法違規(guī)、糾紛矛盾的處理以及河道堤防水利工程保護工作。
縣內(nèi)堤防管理現(xiàn)狀是――灤河、老牛河縣城段堤防為4級堤防，保護著承德縣城人民群眾財產(chǎn)的安全，比較重要，由縣水務(wù)局設(shè)立專門機構(gòu)管理；其它農(nóng)村河段堤防一般為5等以下堤防，所有權(quán)為沿河各村組所有，基本上由沿河各村組管理。
為加強河道采砂管理，縣水務(wù)局科學(xué)編制采砂規(guī)劃，嚴格采砂審批與監(jiān)管，劃定禁采區(qū)，明確縣內(nèi)武烈河全段和老牛河自三溝鎮(zhèn)下游河段為禁采區(qū)。制定河道巡查制度、河道巡查表及監(jiān)管制度。嚴格落實巡查制度，加大河道日常巡查和監(jiān)管，細化河道監(jiān)管人員職責(zé)。為加強河道管理，經(jīng)縣水務(wù)局黨委研究決定，在水政監(jiān)察大隊的基礎(chǔ)上，又成立七個水政監(jiān)察中隊，分別與7個基層水務(wù)服務(wù)站合署辦公，要求各水政監(jiān)察中隊負責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)河道日常巡查。
在管護經(jīng)費落實方面，努力拓寬資金籌集渠道，在爭取上級財政資金的同時，加大地方資金投入，加強河道維修養(yǎng)護工作。
二、河道分級管理的經(jīng)驗和做法
由于我縣所處山區(qū)，河流數(shù)量較多，河道管理長度較大，而管理隊伍相對薄弱，因此我縣采取多方措施、突出重點加強河道管理工作。主要經(jīng)驗和做法有以下幾點。
（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，措施得力。
為認真貫徹落實省政府《關(guān)于加快河道現(xiàn)代管理體系建設(shè)的意見》（冀政[2012]97號）、市政府《承德市加快河道現(xiàn)代管理體系建設(shè)實施方案》（承市政字[2014]14號）精神要求，承德縣政府制定并印發(fā)了《承德縣加快河道現(xiàn)代管理體系建設(shè)實施方案》，成立以主管縣長為組長、縣水務(wù)、發(fā)改國土、財政等相關(guān)單位負責(zé)同志為成員的縣加快河道現(xiàn)代管理體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)河道現(xiàn)代管理體系建設(shè)工作。為全面加強河道清障及污染治理工作，縣政府印發(fā)了《承德縣河道清障工作工作實施方案》，并專門成立了縣河道清障工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)檢查全縣河道清障工作。
（二）加快推動河道劃界豎樁工作，明確河道管理范圍
為貫徹落實市水務(wù)局《承德市河道管理范圍劃界豎樁工作方案》（承政水[2014]56號）等有關(guān)文件精神，進一步明晰河道管理職責(zé)，明確河道管理范圍,承德縣相應(yīng)制定了《承德縣河道管理范圍劃界豎樁工作方案》，由縣水務(wù)部門專門成立了劃界工作辦公室，具體負責(zé)和推進河道管理范圍劃界豎樁工作，此項工作現(xiàn)正積極開展。
（三）部門協(xié)調(diào)，形成合力。
各有關(guān)部門各負其責(zé)，密切配合，形成合力，共同推進河道分級管理建設(shè)?？h水務(wù)局與縣國土、住建、交運、林業(yè)、農(nóng)牧、宣傳等部門協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進河道劃界及清障工作。水務(wù)、司法和公安等部門實行聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊違法違規(guī)采砂行為，規(guī)范河道采砂秩序，確保河勢穩(wěn)定、行洪暢通?？h電臺、電視臺、報社等宣傳媒介配合做好宣傳工作。
三、存在問題及建議
一是承德縣河流眾多，河道管理長度大，僅匯水面積50平方公里以上河流河道長度就達656千米，如再加上更小支流河道長度可達上千公里，造成河道執(zhí)法隊伍和資金相對薄弱，河道監(jiān)管和執(zhí)法困難。建議：配齊配強執(zhí)法隊伍，增大河道管理資金支持，將部分農(nóng)村匯水面積較小河道、山洪溝等下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級管理。
二是河道劃界工作尚未完成，管理范圍不明確，所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)不清晰，河道管理部門不能有效依法行使國家賦予的管護權(quán)力，致使河道違法行為不能及時有效制止，與河爭地、與堤爭地及非法設(shè)障等行為時有發(fā)生。因此，承德縣按照上級要求，在土地緊張的情況下，采取使用權(quán)與管理權(quán)分離的形式，盡快完成河道管理范圍劃界工作，向社會公布除正常耕種外其它活動的受限范圍，有效開展河道監(jiān)管和執(zhí)法，建立完善的河道管理責(zé)任體系。存在的問題是劃界工作需要大量資金和人力，還會涉及到界樁占地問題，縣級財政困難，工作難度較大。河道劃界完成后、為了有效管理，應(yīng)進一步完成確權(quán)工作，河道管理范圍內(nèi)有很多土地為農(nóng)民在冊內(nèi)土地、樹木等，征占補償所需費用巨大；河道管理范圍內(nèi)不在冊內(nèi)的土地和樹木，涉及到許多農(nóng)民個人利益及穩(wěn)定問題，治理難度大，需要各級政府出臺強而有力地政策。
三是隨著農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村的建筑垃圾和生活垃圾也越來越多，無法有效處理，向河道偷倒垃圾問題嚴重，不僅阻礙行洪，更會帶來水質(zhì)污染問題，而農(nóng)村河道又是各大河流的源頭或上游、一旦污染、后患無窮，所以建議各級政府部門，加大資金投入和管理，花大力氣解決好農(nóng)村垃圾處理問題，有效防止污染的發(fā)生。
作者簡介：張印滿男出生日期 1976 年 3月14 ；