時間：2022-07-19 14:26:09
導(dǎo)語：在土地復(fù)墾條例的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
1月16日，云南省國土資源廳、中國建設(shè)銀行云南省分行和云南省農(nóng)村信用社聯(lián)合社在昆明共同簽署“云南省土地復(fù)墾費用監(jiān)管合作協(xié)議”。此舉標(biāo)志著云南在全國率先推出了土地復(fù)墾費用聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。
云南地處低緯高原，地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，每年因礦產(chǎn)資源開采及交通、水利、能源建設(shè)等生產(chǎn)建設(shè)活動壓占、損毀的土地達(dá)30萬畝左右，如不及時復(fù)墾恢復(fù)利用，將造成土地資源浪費和生態(tài)惡化，對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)帶來嚴(yán)重影響。為改變這一狀況，云南省建立了土地復(fù)墾方案編報審查、土地復(fù)墾項目管理、土地復(fù)墾定期報告、土地復(fù)墾檔案管理等制度，并將土地復(fù)墾監(jiān)管納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)和年度國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制考核，逐步建立和完善了土地復(fù)墾監(jiān)管機(jī)制。同時，在云南省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省國土資源廳與發(fā)展改革、工信、財政、交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)及金融等部門加強(qiáng)協(xié)同配合，形成齊抓共管的社會氛圍，初步構(gòu)建起云南省的土地復(fù)墾共同責(zé)任機(jī)制。
2011年國務(wù)院頒布施行《土地復(fù)墾條例》，2013年3月國土資源部頒布施行《土地復(fù)墾條例實施辦法》，為認(rèn)真落實好《條例》和《實施辦法》要求，云南省國土資源廳和金融部門積極探索土地復(fù)墾費用監(jiān)管新機(jī)制。根據(jù)《合作協(xié)議》，土地復(fù)墾義務(wù)人在土地復(fù)墾費用銀行開設(shè)專門賬戶，由項目所在地縣級國土資源管理部門、土地復(fù)墾義務(wù)人和銀行三方簽訂土地復(fù)墾工作監(jiān)管協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案確定的資金數(shù)額，在專門賬戶中足額預(yù)存土地復(fù)墾費用，遵循“土地復(fù)墾義務(wù)人所有，國土資源主管部門監(jiān)管，專戶儲存專款使用”的原則管理使用。
為實現(xiàn)土地復(fù)墾費用監(jiān)督管理信息化，圍繞加強(qiáng)土地復(fù)墾資金監(jiān)管的要求，云南省國土資源廳與建行云南省分行和云南省信用聯(lián)社創(chuàng)新土地復(fù)墾資金監(jiān)管模式，聯(lián)合開發(fā)了“云南省土地復(fù)墾費用監(jiān)管業(yè)務(wù)系統(tǒng)”，土地復(fù)墾費用監(jiān)管系統(tǒng)借助省國土資源廳三級聯(lián)網(wǎng)審批平臺，通過查詢、統(tǒng)計和預(yù)警等功能，滿足各級國土資源部門對土地復(fù)墾費用監(jiān)管的需要，實現(xiàn)全省土地復(fù)墾費用三級聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管，推動土地復(fù)墾工作全面深入開展。充分發(fā)揮了國土資源部門、銀行、復(fù)墾義務(wù)人三方的優(yōu)勢，并確保土地的有效利用和資金的合理使用。
（云 嶺）
關(guān)鍵詞：采煤塌陷地；復(fù)墾；投資機(jī)制
中圖分類號：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673－291X(2008)03－0051－02
煤炭開采破壞土地的類型有三種：塌陷地、挖損地和占壓地。在我國的煤炭開采生產(chǎn)中，造成的土地破壞以塌陷地為主，每萬噸煤造成塌陷的土地面積為3～5畝。塌陷地是煤礦地下開采的一個突出的環(huán)境問題，它導(dǎo)致相應(yīng)位置內(nèi)的地面建筑、管道、鐵路、公路和橋梁等設(shè)施變形以至破壞，大片土地陷落和裂縫，農(nóng)田灌溉失效。塌陷地除部分土壤深厚，稍加平整可耕種外，50％的耕地都會大幅度減產(chǎn)絕產(chǎn)，需要恢復(fù)治理后才能重新使土地進(jìn)入可利用狀態(tài)。
一、問題的提出
我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展的階段，對能源的需求逐年快速增長。煤炭作為我國最重要的戰(zhàn)略能源，由于其資源豐富，煤種齊全，分布范圍廣等特點，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。然而大規(guī)模的煤炭開采造成了大面積的土地塌陷、荒蕪、返堿、退化等土地破壞現(xiàn)象，對礦區(qū)土地的開發(fā)利用也產(chǎn)生不利影響，特別是對平原地區(qū)的煤炭開采，造成地表面嚴(yán)重不均勻的土地塌陷，使得大片耕地失去耕種價值。
為改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)耕地，國家加大了土地復(fù)墾工作的力度。自1989年國務(wù)院頒布實施《土地復(fù)墾規(guī)定》后，采煤塌陷地復(fù)墾工作已逐漸引起各級政府、有關(guān)部門的重視，采煤塌陷地復(fù)墾取得了一些成效?！锻恋貜?fù)墾條例》(草案)頒布后。土地復(fù)墾相關(guān)的立法工作將進(jìn)一步深入。但是，塌陷地復(fù)墾的投資機(jī)制不完善，制約著復(fù)墾工作的順利進(jìn)行。
二、采煤塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制現(xiàn)狀分析
1、采煤塌陷地復(fù)墾資金缺乏
土地復(fù)墾的核心問題是資金問題，造成資金缺乏的原因有三：一是投資主體單一，目前資金主要來源于政府投資；二是采煤塌陷地復(fù)墾項目難度的加大；三是采煤塌陷地復(fù)墾任務(wù)重。
2、復(fù)墾后土地產(chǎn)權(quán)不清晰
煤礦企業(yè)從事地下采煤工作，待地表發(fā)現(xiàn)沉降后，這些國家征用后的塌陷地是歸煤炭企業(yè)使用，還是歸地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用，沒有統(tǒng)一的規(guī)定。各利益主體之間土地產(chǎn)權(quán)不清、糾紛頻繁，土地權(quán)屬關(guān)系難以理順，協(xié)調(diào)工作繁重，缺乏采煤塌陷地復(fù)墾的動力，造成生產(chǎn)建設(shè)單位履行土地復(fù)墾義務(wù)困難。
3、采煤塌陷地復(fù)墾投資激勵機(jī)制不完善
煤礦土地復(fù)墾技術(shù)復(fù)雜，工程量大，需要雄厚的資金，而復(fù)墾后的土地經(jīng)濟(jì)效益相對非常之小，煤礦企業(yè)不愿意投資復(fù)墾。相應(yīng)的復(fù)墾投資機(jī)制不完善，不能進(jìn)行有效地激勵，造成投資主體和復(fù)墾后土地經(jīng)營方式單一。
4、采煤塌陷地復(fù)墾的政策法規(guī)不健全
到目前為止，國家尚沒有出臺一部完整的采煤塌陷地復(fù)墾投資法規(guī)，僅有的《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地復(fù)墾條例》(草案)等的法律規(guī)定，還不能涉及具體的采煤塌陷地復(fù)墾投資問題，對確保采煤塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制的形成以及良性運作的要求還相差甚遠(yuǎn)，各級國土資源部門執(zhí)法依據(jù)不足，缺少相應(yīng)的制度來規(guī)范。
三、完善煤炭塌陷地復(fù)墾投資機(jī)制的對策
1、完善復(fù)墾資金管理制度
為解決當(dāng)前項目資金渠道不暢和到位遲緩的弊端，一方面，疏通資金撥付渠道，切實提高資金流速。對中央投資的項目，資金應(yīng)當(dāng)直接撥付給項目實施法人單位，考慮到財政監(jiān)管，項目資金也可先由財政部直接撥付到省級財政部門，再由省級財政部門直接撥付給項目實施法人單位。國土資源管理部門做好項目實施監(jiān)管與任務(wù)完成確認(rèn)工作。對地方投資的項目，其資金由地方財政部門直接撥付給項目實施法人單位。根本的辦法是，在改進(jìn)老辦法的基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門制定一個專門的文件規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范、管理與監(jiān)督項目資金，保障資金安全，提高資金效率。另一方面，應(yīng)建立多元投融資渠道。積極探索以地入股、新增耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、政府貼息貸款、提供信用支持等途徑，廣泛吸納社會資金和民間資金，逐步形成采煤塌陷地復(fù)墾的多元化投融資機(jī)制。
2、完善采煤塌陷地使用權(quán)制度
針對采煤塌陷地產(chǎn)權(quán)不明確，塌陷土地產(chǎn)權(quán)的非專一性和責(zé)權(quán)利的不對稱性，搭便車行為，缺乏投資復(fù)墾的動力等問題，根據(jù)合理進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割，則可以提高資源的利用效率的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，完善采煤塌陷地使用權(quán)制度，可增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)安全性和可實施性。同時，完善塌陷及復(fù)墾采煤塌陷地合理利用的政策，并以法律的形式固定下來，使采煤塌陷地復(fù)墾投資者具有穩(wěn)定的預(yù)期。建立塌陷及復(fù)墾的采煤塌陷地轉(zhuǎn)讓、出租、交換，形成社會多元化投資的機(jī)制，實現(xiàn)采煤塌陷地的可持續(xù)利用。
3、建立采煤塌陷地復(fù)墾市場體系
采煤塌陷地復(fù)墾是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，只有專業(yè)化復(fù)墾公司按照土地總體規(guī)劃的要求，制定詳細(xì)的復(fù)墾專項規(guī)劃及設(shè)計，采用先進(jìn)設(shè)備和技術(shù)進(jìn)行復(fù)墾，實現(xiàn)土地復(fù)墾集約化，才能降低復(fù)墾成本，提高復(fù)墾工程質(zhì)量，避免各單位小規(guī)模的盲目復(fù)墾，粗放利用。組建專業(yè)化的土地復(fù)墾公司，各破壞土地單位可以通過支付復(fù)墾費的形式，將復(fù)墾任務(wù)交給土地復(fù)墾公司，由復(fù)墾公司統(tǒng)一復(fù)墾，使采煤塌陷地復(fù)墾社會化、市場化、企業(yè)化和專業(yè)化，以提高采煤塌陷地復(fù)墾的科學(xué)化水平和經(jīng)濟(jì)效益。同時，培育和發(fā)展統(tǒng)一、開放、競爭、有序的采煤塌陷地復(fù)墾市場體系，充分發(fā)揮市場機(jī)制對資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)作用。
4、完善相關(guān)政策法規(guī)
關(guān)鍵詞：煤礦；土地復(fù)墾；探索
中圖分類號：TU272.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：
土地復(fù)墾是對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動。其主要目的是為了合理利用土地，改善生態(tài)環(huán)境。
一、西部山區(qū)土地復(fù)墾的現(xiàn)狀
西部地區(qū)煤礦開采早在50年代初期就開始了，在早期的開采中，人們不注重環(huán)境的保護(hù)造成了大量的環(huán)境破壞?，F(xiàn)在由于大規(guī)模生產(chǎn)建設(shè)活動的開展，更造成了對土地及環(huán)境的破壞，形成了現(xiàn)在的“舊賬未還、新賬又欠”的局面。就全國來講80%以上的歷史遺留廢棄地未得到恢復(fù)利用，因生產(chǎn)建設(shè)活動，每年新增大量廢棄地得不到及時復(fù)墾。僅煤炭開采破壞土地，每年仍以70萬畝左右的速度遞增，其中約60%是好耕地。在西部云貴高原山區(qū)，由于其特殊的地理地貌，使得該地區(qū)煤礦采用的都是井下作業(yè)的開采方式。這種開采方式壓占了大量地表資源、造成了水環(huán)境以及空氣的污染等問題，更嚴(yán)重者造成大量地表沉陷。這些問題給人們的生產(chǎn)生活帶來了諸多不便。
1、煤礦土地復(fù)墾工作起步晚，基本處于癱瘓，復(fù)墾難以開展。2007年以來我國才正式要求煤礦生產(chǎn)單位必須編制《土地復(fù)墾方案》，開展土地復(fù)墾工作?！锻恋貜?fù)墾方案》是煤礦業(yè)主辦理相關(guān)手續(xù)的必備報件之一。依據(jù)規(guī)定煤礦業(yè)主們紛紛請有資質(zhì)的單位編制了土地復(fù)墾方案，但其編制方案的目的僅僅是為了能順利辦理相關(guān)手續(xù)，而不是去了解方案的實際內(nèi)容和如何開展土地復(fù)墾。對于各級部門提出開展土地復(fù)墾工作的要求置之不理、不管不問。
2、煤礦業(yè)主私下買賣煤礦情況嚴(yán)重，業(yè)主更換頻繁，煤礦管理相對較難。一是國家從保護(hù)環(huán)境出發(fā)，從控制生產(chǎn)規(guī)模入手，要求生產(chǎn)規(guī)模達(dá)不到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的煤礦必須關(guān)閉或整合。煤礦業(yè)主們?yōu)榱吮ＷC自己的礦權(quán)，生產(chǎn)能力較小的各個煤礦之間進(jìn)行了整合，由原來的3-5萬噸整合為現(xiàn)在的15萬噸甚至30萬噸以上；二是一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱又不愿意整合的煤礦只能轉(zhuǎn)讓其礦權(quán)，私下交易泛濫成為了該地區(qū)的一個普遍現(xiàn)象，各職能部門也無法對其進(jìn)行控制，更不用說要求其開展土地復(fù)墾工作；三是“炒礦”之風(fēng)的興起。一些不法分子抓住了煤礦整合的機(jī)遇，收購了一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱的煤礦，然后私下高價拍賣礦權(quán)，在其相關(guān)手續(xù)還未辦理完備時，煤礦礦權(quán)又轉(zhuǎn)入他人之手，即損害了一部分人的利益，也使得地方礦權(quán)管理處于混亂，造成土地復(fù)墾工作的難以開展。
3、復(fù)墾資金來源不足，復(fù)墾責(zé)人不明確，復(fù)墾的效益不顯著。土地復(fù)墾資金來源不足是我國生產(chǎn)建設(shè)復(fù)墾的普遍現(xiàn)象之一，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是對于煤礦業(yè)主來說，開展土地復(fù)墾工作會占用大量的資金，造成資金周轉(zhuǎn)困難而不愿意投入資金復(fù)墾；二是沒有外來資金投入，因煤礦土地復(fù)墾周期性長，復(fù)墾地點零星分布，面積小復(fù)墾效益不明顯；三是政府無力投入，西部地區(qū)大多縣財政收入微薄，政府部門無力投資對已廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾。
4、復(fù)墾技術(shù)監(jiān)督體系不健全，監(jiān)管難度大。煤礦土地復(fù)墾工
作是一個長期性、投入大的工程，由于煤礦私下買賣嚴(yán)重，業(yè)主不愿投資、地方財政收入低等多方面原因，使得投入在土地復(fù)墾中的工作經(jīng)費相對較少、人員匱乏。再加上對我國來說土地復(fù)墾體系不健全，針對煤礦土地復(fù)墾沒有專門的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在管理中沒有可參照執(zhí)行的法律體系，由于投入資金少、執(zhí)法成本高，使得煤礦土地復(fù)墾管理相對混亂，造成了監(jiān)管難度大，復(fù)墾難以實施的現(xiàn)狀。
二、西部山區(qū)土地復(fù)墾存在的問題
在西部山區(qū)土地復(fù)墾工作中，除了具有全國煤礦土地復(fù)墾的存在的普遍問題外，還主要存在以下幾個較特殊的問題：
1、政府及社會對于土地復(fù)墾工作認(rèn)識不到位，重視程度不夠。煤礦生產(chǎn)一直都是西部地區(qū)某些縣的主要經(jīng)濟(jì)增長支柱，只有煤礦生產(chǎn)上去了，才會給地方帶來較大的經(jīng)濟(jì)效益，對于地方政府來說總是把GDP的增長做為衡量經(jīng)濟(jì)是否增長的一個重要目標(biāo)，忽視了環(huán)境保護(hù)。在我國一直以來都沒有下發(fā)過要求生產(chǎn)建設(shè)單位開展土地復(fù)墾的文件，直至2011年3月總理才正式簽署了針對生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)行土地復(fù)墾工作的土地條例，條例中明確規(guī)定了“誰破壞誰復(fù)墾”，要求生產(chǎn)單位必須把土地復(fù)墾工作提高到日常管理工作中來。雖然如此，對大多數(shù)政府及社會各階層的人來說，也從未對土地復(fù)墾工作引起過重視。
2、編制的實施方案可操作性不強(qiáng)，上下級之間缺乏溝通平臺，技術(shù)指導(dǎo)和支撐相對匱乏。最初編制土地復(fù)墾方案時，都處于摸索階段，只能按固定的模式編制方案，編制出來的方案中項目設(shè)計方案較粗略且項目實施地塊圖件比例尺大多為1：5000或1：10000的小比例尺無法實施，可操作性不強(qiáng)，實施起來相對困難。造成了有些煤礦依據(jù)方案開展土地復(fù)墾工作時，處于無法實施的狀態(tài)，嚴(yán)重影響了土地復(fù)墾工作的開展。這就要求加強(qiáng)各部門之間的相互溝通，同時在各級監(jiān)管部門之間應(yīng)建立一個交流平臺，進(jìn)行互通利弊，研究對策，給予技術(shù)力量的支持。
3、土地復(fù)墾費預(yù)存困難，復(fù)墾資金相對潰乏。為了加快土地復(fù)墾工作的開展，增強(qiáng)煤礦業(yè)主對土地復(fù)墾工作的重視力度，根據(jù)各礦編制的《土地復(fù)墾方案》，要求各煤礦業(yè)主預(yù)存土地復(fù)墾費，但在復(fù)墾費預(yù)存過程中，主要存在以下幾點問題：一是預(yù)存土地復(fù)墾費后會造成資金周圍困難，加重煤礦負(fù)擔(dān)，使得煤礦業(yè)主不愿意預(yù)存相關(guān)土地復(fù)墾費；二是一些煤礦為了擴(kuò)大自己的生產(chǎn)規(guī)模，不斷地收購其他煤礦，卻打著蒙騙的幌子謊稱資金短缺，騙取政府支持，緩存土地復(fù)墾費，緩存時間到來時卻不預(yù)存土地復(fù)墾費；三是土地復(fù)墾費的預(yù)存讓業(yè)主們誤認(rèn)為是國土資源部門又在以其他方式收取相關(guān)費用，而不愿意預(yù)存。殊不知土地復(fù)墾費的預(yù)存是在其編制土地復(fù)墾方案時，早已明確在方案中的一項工作內(nèi)容，而且規(guī)定了預(yù)存資金的金額。但方案編制出來以后，對業(yè)主們來說只是國家要求必須履行的一項手續(xù)，而沒有人詳細(xì)地去查閱方案的相關(guān)內(nèi)容。盡管做了大量的解釋，生產(chǎn)建設(shè)單位也給予理解，但在預(yù)存土地復(fù)墾費時，預(yù)存多少復(fù)墾費卻成為了煤礦業(yè)主進(jìn)行討價還價的一個籍口。
4、土地復(fù)墾存在不確定因素。塌陷區(qū)土地復(fù)墾是煤礦土地復(fù)墾的重點之一。以山東濟(jì)寧為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，自上個世紀(jì)70年代以來，因采煤累計塌陷土地約40萬畝，導(dǎo)致40萬農(nóng)民無地可種，同時，目前每年還要新增塌陷地4萬畝左右。塌陷區(qū)土地復(fù)墾不是人力所能控制的，牽涉到很多的因素，在針對擬塌陷區(qū)的土地復(fù)墾這一方面，只能以其實際塌陷為復(fù)墾手段，無法預(yù)測其塌陷時間及破壞程度，塌陷的相對規(guī)律難以掌控。
第二條 本辦法適用于本省行政區(qū)域內(nèi)從事開采礦產(chǎn)資源、礦山排渣、電廠排灰、油田開發(fā)、燒制磚瓦等生產(chǎn)建設(shè)活動用地，以及淘金、挖沙、取土、地質(zhì)勘探等各類臨時使用土地的企業(yè)和個人。
第三條 土地復(fù)墾實行“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，凡造成土地破壞的企業(yè)和個人均必須履行土地復(fù)墾義務(wù)。
第四條 各級人民政府土地管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地復(fù)墾的管理和監(jiān)督檢查工作。
各級計劃管理部門負(fù)責(zé)土地復(fù)墾的綜合協(xié)調(diào)工作；各有關(guān)行業(yè)管理部門負(fù)責(zé)本行業(yè)土地復(fù)墾規(guī)劃的制定與實施。
第五條 土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)根據(jù)自然條件和土地破壞程度，確定復(fù)墾用途。不能復(fù)墾為耕地的，宜林則林，宜牧則牧，宜漁則漁，也可報經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府批準(zhǔn)，用于企業(yè)排矸、排灰、排渣的堆存場地。
第六條 挖損、塌陷土地的復(fù)墾應(yīng)充分利用鄰近企業(yè)的廢棄物充填。企業(yè)排放廢棄物應(yīng)與土地復(fù)墾充填相結(jié)合。對利用廢棄物進(jìn)行土地復(fù)墾和在指定的復(fù)墾區(qū)傾例廢棄物的，擁有廢棄物一方和有復(fù)墾區(qū)一方均不得向?qū)Ψ绞召M。利用廢棄物作為土地復(fù)墾充填物的，應(yīng)征求當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門的意見，防止造成新的污染。
第七條 開辦磚瓦窯占用集體所有土地的，應(yīng)與土地所有權(quán)單位簽訂土地復(fù)墾協(xié)議書，報縣級人民政府土地管理部門備案；占用國有土地的，應(yīng)與縣級以上人民政府土地管理部門簽訂土地復(fù)墾協(xié)議書，報上一級人民政府土地管理部門備案。
第八條 磚瓦窯生產(chǎn)占用土地或挖地賣沙、賣土的，必須報經(jīng)縣級以上人民政府土地管理部門批準(zhǔn)，并按每畝500元－1000元的標(biāo)準(zhǔn)收取土地復(fù)墾押金。復(fù)墾為耕地的，經(jīng)驗收合格后全部返還土地復(fù)墾押金。否則，沒收土地復(fù)墾押金。
第九條 企業(yè)和個人因采礦造成集體所有土地塌陷、污染而絕產(chǎn)的，應(yīng)給予遭受損失的單位一次性補(bǔ)償或辦理征地手續(xù)，并進(jìn)行復(fù)墾利用；未造成絕產(chǎn)的，應(yīng)逐年向遭受損失的單位支付土地?fù)p失補(bǔ)償費，并負(fù)責(zé)復(fù)墾后交遭受損失的單位耕種?；虬吹V產(chǎn)物的年產(chǎn)量每噸提取0.2元－1元的整治費，交縣級以上人民政府土地管理部門，專項用于被破壞土地的復(fù)墾和土地?fù)p失補(bǔ)償。整治費的具體標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府土地管理部門會同財政、物價部門確定。
第十條 電力、冶金、煤炭、建材等企業(yè)占用耕地排灰、排渣的，必須按占用耕地的同等面積造地還田；占用非耕地排灰、排渣，復(fù)墾為耕地的，免征三年農(nóng)業(yè)稅和定購任務(wù)，并給予獎勵。
第十一條 復(fù)墾后土地的所有權(quán)和使用權(quán)按以下原則確認(rèn)：
（一）企業(yè)和個人破壞自己依法使用的國有土地，凡自行復(fù)墾的，土地使用權(quán)不變；
（二）企業(yè)和個人破壞外單位使用的國有土地，應(yīng)將土地恢復(fù)到原用途，土地使用權(quán)不變；
（三）企業(yè)和個人破壞集體所有土地，必須限期恢復(fù)到原用途，土地的集體所有性質(zhì)不變；
（四）企業(yè)（不含鄉(xiāng)村的集體企業(yè)和私營企業(yè)）破壞集體所有土地?zé)o法恢復(fù)到原作用，集體同意放棄土地所有權(quán)的，由企業(yè)征用并復(fù)墾到可利用程度，土地所有權(quán)歸國家所有。有建設(shè)項目計劃的，按計劃進(jìn)行建設(shè)；無建設(shè)項目計劃的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，收回其土地使用權(quán)，交縣級以上人民政府土地管理部門按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排使用。
第十二條 企業(yè)和個人破壞集體所有土地或其他單位使用的國有土地需支付的復(fù)墾費用，必須交由縣級以上人民政府土地管理部門安排使用，?？顚Ｓ茫糜诮M織土地復(fù)墾。
第十三條 土地復(fù)墾費、土地補(bǔ)償費和復(fù)墾押金的來源：
（一）基本建設(shè)過程中破壞土地的復(fù)墾費用和土地?fù)p失補(bǔ)償費從基本建設(shè)投資中列支；
（二）生產(chǎn)過程中毀壞土地的土地?fù)p失補(bǔ)償費列入或分期列入生產(chǎn)成本。復(fù)墾費用和復(fù)墾押金從企業(yè)更新改造資金和生產(chǎn)發(fā)展基金中列支；
（三）生產(chǎn)過程中被毀壞的土地，復(fù)墾后可以直接用于基本建設(shè)的，土地復(fù)墾費可列入該項基本建設(shè)投資；
（四）國有土地復(fù)墾后，能以其收益形成償還能力的，復(fù)墾費用可用集資或向銀行貸款的方式籌集。
第十四條 復(fù)墾為耕地的，覆蓋土層平均厚度應(yīng)在30厘米以上，并達(dá)到基本耕種條件。復(fù)墾后用于造林、種植果樹、養(yǎng)魚、植葦?shù)模瑧?yīng)達(dá)到相應(yīng)的種植和養(yǎng)殖條件。具體標(biāo)準(zhǔn)由市、縣人民政府土地管理部門制定。
第十五條 企業(yè)和個人破壞自己依法使用的國有土地并未按要求復(fù)墾的，由土地管理部門責(zé)令其限期復(fù)墾；逾期不復(fù)墾或復(fù)墾后連續(xù)兩年不使用的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)收回其土地使用權(quán)，由土地管理部門統(tǒng)籌安排使用。
第十六條 有土地復(fù)墾任務(wù)但未按本辦法規(guī)定進(jìn)行復(fù)墾的，由土地管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上人民政府土地管理部門按每畝每年200元－1000元的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。在其提出新的建設(shè)用地申請時，土地管理部門不予受理。
第十七條 擾亂、阻礙土地復(fù)墾工作或破壞土地復(fù)墾工程設(shè)備的，由公安機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
乍一看，國土資源部門作出的行政處罰決定并無不當(dāng)，然而實際上并非如此。我國現(xiàn)有的土地管理法律、法規(guī)，對于臨時用地規(guī)定了嚴(yán)格的適用范圍?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第27條規(guī)定，“搶險救災(zāi)等急需使用土地的可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)?！币虼?，從現(xiàn)有的法律法規(guī)來看，臨時用地適用于三種情況：第一，建設(shè)項目施工；第二，地質(zhì)勘查；第三，搶險救災(zāi)。
法律還規(guī)定，臨時用地必須遵循嚴(yán)格的程序。第一，須經(jīng)縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)；第二，土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補(bǔ)償費。臨時使用土地的土地使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過兩年。臨時使用土地期滿后，應(yīng)當(dāng)將土地交還原土地使用者，占用耕地的，應(yīng)在一年內(nèi)恢復(fù)種植條件。
《土地管理法》第80條、《土地管理法實施條例》第35條、第43條和第44條，規(guī)定了違反“臨時用地”有關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任。第一，臨時使用土地期滿拒不歸還的，或不按照批準(zhǔn)的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交還土地，處以每平方米10元以上30元以下罰款；第二，在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期拆除；第三，臨時使用耕地，逾期不恢復(fù)種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處以耕地復(fù)墾費兩倍以下罰款。
本案中，企業(yè)獲批準(zhǔn)使用的臨時用地，應(yīng)屬于“建設(shè)項目施工”臨時使用土地的情況。企業(yè)在獲得批準(zhǔn)后，在臨時用地上建造了鋼架結(jié)構(gòu)廠房，屬于“在臨時用地上建造了永久性建筑物、構(gòu)筑物”的土地違法行為。按照《土地管理法實施條例》第35條規(guī)定，當(dāng)?shù)赝恋匦姓鞴懿块T應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期拆除。如果企業(yè)在法定的期限內(nèi)仍未自行拆除，則由土地行政主管部門申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。違章建筑被拆除后，土地行政主管部門還應(yīng)責(zé)令企業(yè)恢復(fù)耕種條件，一年內(nèi)仍未恢復(fù)的，則應(yīng)依照《土地管理法實施條例》第44條的規(guī)定處理，責(zé)令限期改正，可以處以耕地復(fù)墾費兩倍以下罰款。
【關(guān)鍵詞】煤礦開采；土地破壞；預(yù)測；統(tǒng)計分析
本文分析了礦井建設(shè)以及生產(chǎn)過程中因挖損、壓占和塌陷等原因?qū)ΦV區(qū)土地不可避免的造成損害。為有效減少因煤礦開采而生產(chǎn)的土地?fù)p毀現(xiàn)象，按照《土地復(fù)墾條例》（2011年國務(wù)院令592號），生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個人負(fù)責(zé)復(fù)墾，為此對土地破壞預(yù)測性分析是土地復(fù)墾工作的必須條件。
1 該煤礦煤層賦存形式與開采狀況
1.1 煤層特征
本區(qū)可采煤層為K1煤層，賦存于二疊系上統(tǒng)龍?zhí)督M（P2l）第二段的砂泥巖中，含兩層夾矸，呈層狀產(chǎn)出，上分層煤層厚0.26～0.52m，中分層煤層厚0.24～0.28m，下分層煤層厚0.29～0.40m。煤層較穩(wěn)定、大部可采。
1.2 煤礦開拓方式
礦井采用平硐+暗斜井開拓方式，設(shè)置有+1094.75m主平硐和+1198.88m回風(fēng)平硐。
水平劃分：礦井設(shè)置三個水平，即+1100m水平、+950m水平和+770m水平。其中：+1100m水平為上山開采，+950m水平和+770m水平為下山開采。
采區(qū)劃分：每個水平劃分為一個采區(qū)，礦井共劃分三個采區(qū)。
1.3 矸石產(chǎn)量
礦井年排矸量約為12kt/a。
2 土地?fù)p毀環(huán)節(jié)及時序
2.1 土地?fù)p毀環(huán)節(jié)及時序分析
該煤礦對土地造成損壞的環(huán)節(jié)主要發(fā)生在煤礦建設(shè)期及生產(chǎn)期兩個階段。
煤礦建設(shè)期：在該煤礦投產(chǎn)需要建立的地面設(shè)施主要包括了主工業(yè)廣場、排矸場、風(fēng)井等；地面設(shè)施的修建會導(dǎo)致土地發(fā)生壓占現(xiàn)象，區(qū)域內(nèi)地形地貌和土地地表形態(tài)發(fā)生根本改變，土地失去原有功能，地面的破壞范圍通過現(xiàn)場勘測及征地協(xié)議對其進(jìn)行確定。
煤礦生產(chǎn)期：根據(jù)煤礦工藝流程，本項目生產(chǎn)過程中（生產(chǎn)期）可能造成的土地破壞主要表現(xiàn)為采煤塌陷破壞土地，出現(xiàn)的主要現(xiàn)象將是地表裂縫與地面沉陷，另外還有排放矸石等固體廢棄物壓占土地。
2.2 沉陷預(yù)測分析方法及參數(shù)
（1）預(yù)測方法
本方案中地表塌陷范圍及程度的預(yù)測采用《開采規(guī)程》中的概率積分法，概率積分法事以正態(tài)分布函數(shù)為影響函數(shù)、用積分式表示地表下沉盆地的方法。同時采用與已損毀采空區(qū)影響程度調(diào)查相結(jié)合方法分析。
（2）預(yù)測模式
1）移動盆地走向主斷面上的移動變形最大值
式中： -地表最大下沉值，mm；
-地表最大傾斜值，mm/m；
-地表最大曲率值，10-3/m；
-地表最大水平變形值，mm/m；
-地表最大水平移動值，mm；
-煤層法線采厚，m；
-下沉系數(shù)；
-煤層傾角，deg
-水平移動系數(shù)；
-主要影響半徑，m。
2）地表移動盆地內(nèi)任意點的變形預(yù)測
以過采空區(qū)傾斜主斷面內(nèi)下計算邊界且與走向平行的方向為計算的橫坐標(biāo)，以過采空區(qū)走向主斷面左計算邊界且與傾斜方向平行的方向為計算的縱坐標(biāo)，任意剖面（與煤層走向φ角）上任意點（x ， y）的移動和變形計算公式如下：
①地表下沉
②地表傾斜
③地表曲率
④地表水平移動
⑤地表水平變形
式中：D-開采煤層區(qū)域；其它符號意義同前。
（3）預(yù)測參數(shù)選擇
3土地?fù)p毀分析和預(yù)測
3.1已損毀土地現(xiàn)狀
（1）臨時建設(shè)用地占用土地
本項目已建成地面設(shè)施包括：主工業(yè)廣場一處，該廣場壓占面積共9026m2，包括采礦用地，有林地，其它草地等；風(fēng)井工業(yè)廣場一處，該廣場占地3030m2，壓占土地類型為旱地和有林地；廢井一處（原潼儀煤礦二風(fēng)井），沒有壓占土地?，F(xiàn)狀已破壞表土。
壓占地土損毀程度分析標(biāo)準(zhǔn)：
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾方案編 制規(guī)程》，本方案是根據(jù)類似工程的土地破壞因素調(diào)查情況，參考各相關(guān)學(xué)科的實際經(jīng)驗數(shù)據(jù)，采用主導(dǎo)因素法進(jìn)行評價及劃分等級，具體標(biāo)準(zhǔn)見下表3：
根據(jù)以上所述，該煤礦工業(yè)廣場區(qū)域和風(fēng)井區(qū)域占用土地類型為壓占，排土高度5-10m，邊坡坡度15-40°，破壞程度均為重度破壞。
（2）采煤沉陷影響土地
該煤礦自從2008年后進(jìn)行了一段時間的試生產(chǎn)，未進(jìn)行正式開采。2012年聯(lián)合試運轉(zhuǎn)期間工作面采煤動用儲量5.7kt。該部分已形成了采空區(qū)，目前已在地表形成沉陷區(qū)。具體分析見下圖所示。
圖1 該煤礦采煤影響沉陷現(xiàn)狀下沉等值線圖 圖2 該煤礦采煤影響沉陷分階段預(yù)測下沉等值線圖（左為第一階段，右為第二階段）
3.2 擬損毀土地預(yù)測
對于該煤礦來說，建設(shè)期間產(chǎn)生的工業(yè)場地、生產(chǎn)生活設(shè)施將不再新增損毀土地。因此針對擬損毀土地預(yù)測主要為開采沉陷預(yù)測。
按照土地復(fù)墾原則，將礦山剩余服務(wù)年限7.5年劃分為兩個階段（1～5年和6～7.5年），分別進(jìn)行土地沉陷預(yù)測。具體分析結(jié)果如下所示。
3.3 土地破壞結(jié)果
（1）土地破壞等級劃分標(biāo)準(zhǔn)
礦山土地?fù)p毀程度分析實際上是礦山開發(fā)活動引起的礦山土地質(zhì)量變化程度的分析，因此本方案根據(jù)已損毀采空區(qū)實際情況及預(yù)測結(jié)果進(jìn)行分析。
綜合上述因素，本方案將水平變形值大小作為該煤礦地表沉陷土地破壞程度分級標(biāo)準(zhǔn)，具體見下表4。
各損毀程度分級分述如下：
輕度：地面有輕微的裂縫，但寬度和深度較小，分布密度較小，裂縫基本不在地表顯現(xiàn)，不影響地表植物生長和耕地的耕種。主要分布在盤區(qū)或井田的外側(cè)邊緣。
中度：地表可能出現(xiàn)較為明顯的縫，裂縫寬度100-300mm，裂縫深度較小，基本不影響植被生長和耕地耕種，在耕作過程中可以恢復(fù)。主要分布在煤柱或盤區(qū)的邊緣地帶，即下沉盆地的邊緣部分，在盤區(qū)中央部分區(qū)域亦有分布。
重度：地面出現(xiàn)明顯的裂縫，寬度大于300mm，裂縫深度較大，可能影響裂縫周邊耕種和植被生長，有水土流失現(xiàn)象。地表水蓄積將產(chǎn)生影響。
【關(guān)鍵詞】農(nóng)村用地；開發(fā)整理
一、土地管理開發(fā)的相關(guān)要求
依據(jù)《土地管理法》的規(guī)范要求，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行未利用地的開發(fā)。而相對的未確定土地使用權(quán)的那種土地可以用于從事種植業(yè)、畜牧業(yè)或者其他生產(chǎn)業(yè)的使用。土地主要是那些交通欠發(fā)達(dá)的荒山、荒地等，經(jīng)過縣級以上的政府批準(zhǔn)之后，確定已將土地的使用權(quán)和承包的時限進(jìn)行分配，在規(guī)定中已經(jīng)直接將土地的經(jīng)營范圍以及使用者在土地上的規(guī)劃要求直接顯現(xiàn)了出來。
土地開發(fā)者在經(jīng)營推動的使用權(quán)明確規(guī)定時限之后，政府不得收回開發(fā)者的土地使用權(quán)或者承包所有權(quán)，但開發(fā)者只能用于適用的經(jīng)營范圍之內(nèi)，但在使用過程中必須以保護(hù)環(huán)境以及改善生態(tài)環(huán)境為主要的目的，防止水土流失或土壤沙化的情況發(fā)生。而且大多開發(fā)者都是針對其中的《土地管理法》合理利用土地使用權(quán)的，一般都是能開采成耕地就開采成耕地，其次再開發(fā)成其他的用地。
1.農(nóng)用地的開發(fā)程序
對于已開發(fā)過國有的土地，從事農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)方面的生產(chǎn)的單位或者個人，按照一定的法律程序進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)。若在此基礎(chǔ)上利用未開墾的土地，經(jīng)法律批準(zhǔn)后，禁止毀壞森林進(jìn)行開發(fā)，損壞生態(tài)環(huán)境。其程序如下：
首先開發(fā)單位提出書面的申請，表明資金狀況、開發(fā)能力、方案以及日后的用途。在經(jīng)政府批準(zhǔn)后，雙方簽訂開發(fā)利用合同，并標(biāo)注清雙方的權(quán)利與義務(wù)。對于其中的土地利用情況，由開發(fā)單位以及土地的行政管理部門進(jìn)行驗收，凡符合開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的，發(fā)驗證合格證書。在所有驗證手續(xù)辦理完成之后，建立土地的綜合管理臺賬，這也便于為征收或減免稅收提供依據(jù)。
若由于其他原因?qū)е峦恋氐霓D(zhuǎn)讓變更等情況時，應(yīng)依法向原有單位申請變更登記，填寫相關(guān)的變更信息，全面的反映土地權(quán)屬和利用情況，這樣下一土地使用者使用時，同樣具有法律效力。
2.農(nóng)用地整理管理
農(nóng)用地是指在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，依據(jù)一定土地利用的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，通過一定的經(jīng)濟(jì)實施，對田、水、路、林進(jìn)行綜合的整治，改善土地的利用結(jié)構(gòu)，以提高土地的質(zhì)量，增加耕地的面積。
一般來說，土地整理主要合一劃分為農(nóng)用地與非農(nóng)用地兩種?，F(xiàn)階段，我國的荒地大部分開發(fā)為農(nóng)用地整理的形式，這些整理主要是綜合整理與專項整理之分。其具體的內(nèi)容主要是對土塊的結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分，合并那種零散的地塊，平整土地面積，改良土壤，擴(kuò)大土地的利用規(guī)模，來有效的利用耕地。
二、土地的復(fù)墾
土地復(fù)墾主要是針對生產(chǎn)建設(shè)中的土地的破壞的政治措施，使土壤能有效地恢復(fù)到可以利用的農(nóng)用地狀態(tài)。具體而言，土地復(fù)墾主要是針對的是礦區(qū)的土地遭到一定破壞的；地下水位下降，導(dǎo)致地表下沉的土地；廢棄的土地或者工廠以及城市垃圾等對土地造成一定污染的地塊。
1.土地復(fù)墾的管理
土地的復(fù)墾主要實行的是誰破壞，誰復(fù)墾的原則進(jìn)行的，這也是懲罰破壞者的一種形式。土地的復(fù)墾的投入也被列入到基本的生產(chǎn)成本當(dāng)中，在復(fù)墾后的土地得到當(dāng)?shù)卣尿炇蘸细窈笤龠M(jìn)行使用。這也映照了誰復(fù)墾，誰受益的政策，而且復(fù)墾者可以優(yōu)先得到土地使用權(quán)。
復(fù)墾沒有達(dá)到驗收要求的，應(yīng)繳納復(fù)墾金，專項用于復(fù)墾的資金，由當(dāng)?shù)氐恼块T進(jìn)行復(fù)墾，若沒有能力復(fù)墾也沒有繳納復(fù)墾資金的將要受到一定的處罰。企業(yè)或者個人對于以為內(nèi)土地的受破壞而遭到損失的，應(yīng)當(dāng)支付一定的補(bǔ)償費用，這項費用主要是耕地的損失費、林地的損失費以及其他土地的損失的總和。對于資金的多少，主要依據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》做出一定的原則性控制，由破壞土地的企業(yè)或者個人按照規(guī)定的范疇，與被破壞土地的單位和個人進(jìn)行協(xié)議解決，若協(xié)商未果，則交土地的行政部門做出決定，若雙方不服，則可向人民法院提訟。
2.土地復(fù)墾管理制度
國家對土地的復(fù)墾管理主要有各級的人民政府土地的行政管理部門負(fù)責(zé)，并對本區(qū)域內(nèi)的土地的使用進(jìn)行監(jiān)督與驗收工作，并綜合各級管理部門進(jìn)行協(xié)調(diào)工作。
在土地的復(fù)墾管理的整體利用上，制定一定規(guī)劃目標(biāo)，以及指導(dǎo)方針政策，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需求，對自然以及土地破壞的狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測，在整體的估算后，與復(fù)墾后的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行對比，使之符合經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展需求的目標(biāo)要求。不同的地區(qū)復(fù)墾的要求有不同的標(biāo)準(zhǔn)。在城區(qū)，復(fù)墾主要依照誠實的規(guī)劃進(jìn)行的，符合整體的城市形象標(biāo)準(zhǔn)，凡是發(fā)生在生產(chǎn)建設(shè)當(dāng)中而破壞到土地的，土地的復(fù)墾應(yīng)當(dāng)符合整體的城市規(guī)劃要求標(biāo)準(zhǔn)，若有復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)應(yīng)把土地的復(fù)墾納入到本企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的目標(biāo)當(dāng)中，而且其可行性的目標(biāo)控制主要是在其他的土地的復(fù)墾項目中有所體現(xiàn)，對于土地的復(fù)墾應(yīng)涉及到工藝的要求，達(dá)到檢驗的標(biāo)準(zhǔn)，若企業(yè)未將土地復(fù)墾的義務(wù)進(jìn)行規(guī)劃，建設(shè)部門一經(jīng)審查，應(yīng)不予與批準(zhǔn)。
凡有土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)或者個人，應(yīng)按照一定的規(guī)定履行復(fù)墾義務(wù)，這也是在縣級及以上的部門批準(zhǔn)的情況下進(jìn)行的；若未履行義務(wù)，逾期并沒有改正的，有必要繳納一定的復(fù)墾資金，專項用于復(fù)墾的義務(wù)資金，對于騷擾、阻礙復(fù)墾工作實施，也可按照《治安管理條例》對其進(jìn)行處以罰款。若情形嚴(yán)重的，當(dāng)由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行，追究其刑事責(zé)任。
3.土地復(fù)墾的方式
在生產(chǎn)建設(shè)的過程中地區(qū)性破壞的土地，可以由企業(yè)或者個人自行復(fù)墾，也可以支出一部分資金，讓其他單位或者個人進(jìn)行承包復(fù)墾。企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)的過程中破壞的土地，可以由國家征用，也可以用集體留用。若企業(yè)的生產(chǎn)活動啟用國家的土地，其使用權(quán)屬和分配情況主要是由當(dāng)?shù)氐耐恋氐男姓芾聿块T負(fù)責(zé)的。其他企業(yè)依照土地的復(fù)墾合同以及約定的條款來確定，這一部分費用可以由國家進(jìn)行征用，也可以對其進(jìn)行自行的補(bǔ)償。在土地復(fù)墾之后，土地行政管理部門應(yīng)按照土地驗收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實施，達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)后并經(jīng)行政主管部門驗收合格后，方可交付使用。生產(chǎn)建設(shè)過程中在經(jīng)復(fù)墾后屬于依法進(jìn)行變更的，必須進(jìn)過國家正規(guī)的渠道進(jìn)行辦理。
4.土地復(fù)墾后的用途
被破壞的土地經(jīng)過復(fù)墾后一般都優(yōu)先進(jìn)行農(nóng)業(yè)的耕地用地，其他規(guī)劃的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依照國家的政策規(guī)定給以優(yōu)惠，而且另一方面國家也鼓勵單位或企業(yè)優(yōu)先使用復(fù)墾的土地。
[關(guān)鍵詞]土地復(fù)墾，投資估算，湖北省
中圖分類號：TD88 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）30-0338-01
1.樣本的選取與數(shù)據(jù)處理
本研究在樣本選取上，遵循以下原則：（1）全域覆蓋的原則，在各行政區(qū)域內(nèi)選擇具有代表性的土地復(fù)墾項目樣本；（2）分門別類的原則，土地復(fù)墾項目類別多，各類型復(fù)墾措施不同，對土地復(fù)墾資金影響較大，因此所選樣本應(yīng)盡量涵蓋不同的項目種類。
按常規(guī)，一般將收集的土地復(fù)墾項目的復(fù)墾投資費用值取平均值即可直接作為全省土地復(fù)墾投資平均水平，但是經(jīng)對樣本仔細(xì)分析，發(fā)現(xiàn)樣本存在以下主要問題：
（1）采用的定額標(biāo)準(zhǔn)不一致
案例約85%采用財政部、國土資源部《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，15%采用《水土保持工程概算定額》，二者在取費費率標(biāo)準(zhǔn)上也不太一致，前者根據(jù)《土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制暫行規(guī)定（試行）》來取費，后者則根據(jù)水利部或水利廳關(guān)于水土保持工程概算定額規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)取費。
2012年1月5日財政部、國土資源部對原《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)（試行）》進(jìn)行了修訂，重新印發(fā)了《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》（2012年），因此2012年以后的土地復(fù)墾項目基本會按新的《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行測算，我們收集的2008-2012年土地復(fù)墾樣本也得按照新的《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行修正，這樣才會對今后湖北省土地復(fù)墾項目的復(fù)墾費用標(biāo)準(zhǔn)具有參考價值和指導(dǎo)作用。
（2）人工單價標(biāo)準(zhǔn)差異大
各案例對人工單價采用的標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致復(fù)墾費差異較大。即使同一地區(qū)，約60%樣本采用財政部《土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制暫行規(guī)定（試行）》人工費單價，30%則采用湖北省國土廳2010年規(guī)定的低丘崗地的人工費標(biāo)準(zhǔn)，10%樣本則采用人力成本的市場價，使得樣本復(fù)墾費概算資金不具有可比性。特別是采用財政部《土地開發(fā)整理項目預(yù)算編制暫行規(guī)定（試行）》的樣本，其人工單價遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離市場價格，可能導(dǎo)致概算資金嚴(yán)重偏低，存在后期實施資金嚴(yán)重不足、復(fù)墾項目無法落實的風(fēng)險。
（3）樣本測算的時間點不同
收集的樣本跨2008年-2012年5個年度，其間國內(nèi)能源、材料價格、人工單價等都發(fā)生了很大變化，因此需要對樣本統(tǒng)一測算時間點，使材料價格盡量統(tǒng)一，才能得出有可比性的土地復(fù)墾費用標(biāo)準(zhǔn)。
（4）土地復(fù)墾的工程施工費遠(yuǎn)較土地整理的低，其他費用取照財政部、國土資源部《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》則欠合理。對土地復(fù)墾案例進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)91.67%的復(fù)墾樣本復(fù)墾費用在500萬以下，復(fù)墾費用超過1000萬以上的樣本僅占4.49%，其中復(fù)墾費用在200萬以下的樣本占到了82.69%，這說明土地復(fù)墾投資規(guī)模普遍不高。
2.測算結(jié)果及分析
對于人工單價，土地整理施工單位普遍反映近幾年來勞動力成本不斷上漲，2012年土整定額標(biāo)準(zhǔn)對人工單價規(guī)定過低，遠(yuǎn)低于市場實際價格，施工單位招勞力困難，工程難以順利開展。為此本研究擬定了兩個測算方案，即按定額規(guī)定的人工費單價（甲類工51.04元/工日，乙類工38.84元/工日）作為方案1，市場價（甲類工100元/工日，乙類工80元/工日）為方案2，分別對所有樣本的復(fù)墾投資重新做了預(yù)算（保持樣本復(fù)墾的工程量不變），得到樣本新的復(fù)墾投資概算值，最后對生產(chǎn)類、建設(shè)類樣本按不同類型區(qū)、不同復(fù)墾單元、不同復(fù)墾方向進(jìn)行統(tǒng)計。
2.1 生產(chǎn)類復(fù)墾投資測算
通過對生產(chǎn)類復(fù)墾項目在不同人工單價水平下進(jìn)行測算，我們從測算結(jié)果中分析得出：（1）從復(fù)墾方向看，土地復(fù)墾為費用從高到低的排序總體如下：耕地>坑塘>林地>草地；（2）從復(fù)墾單元看，復(fù)墾費用從高到低的排序總體如下：工業(yè)場地>露天采場>廢石場>塌陷地>儲礦場>尾礦庫>取土場>施工道路>表土堆場>排土場。復(fù)墾為耕地方向，工業(yè)場地的費用最高，畝均投資額方案1、方案2分別為3.87萬元、6.48萬元，與其他復(fù)墾單元相比，其建筑物拆除和運輸費用比較高；最低為表土堆場，因為其壓占不破壞土層，復(fù)墾工序簡單，畝均投資額方案1、方案2分別為0.33萬元、0.37萬元。（3）從類型區(qū)看，3種地形類型區(qū)總體上復(fù)墾費用差異并不明顯，因此今后在復(fù)墾費用的征收上，不提倡分地形類型區(qū)差別征收。
2.2 建設(shè)類復(fù)墾投資
通過對建設(shè)類復(fù)墾項目在不同人工單價水平下進(jìn)行測算，我們從測算結(jié)果中分析得出：（1）從復(fù)墾方向看，土地復(fù)墾為費用從高到低的排序總體如下：耕地>林地>園地>草地；（2）從復(fù)墾單元看，方案1復(fù)墾為耕地，土地復(fù)墾為費用從高到低的排序總體如下：棄土（渣）場>施工道路>施工場地>取土場；方案2復(fù)墾為耕地，土地復(fù)墾為費用從高到低的排序總體如下：施工道路>施工場地>棄土（渣）場>取土場，可以看出人工費對各復(fù)墾單元的復(fù)墾費影響較大。
對建設(shè)類復(fù)墾費用分析得出以下結(jié)論：（1）復(fù)墾費用從高到低排序：電站>鐵路>公路>輸變電工程>輸油氣管道，其中最高的是電站，畝均投資額方案1、方案2分別為2.7萬元、5.08萬元；畝均投資最低的是輸油氣管道，畝均投資額方案1、方案2分別為0.52萬元、0.91萬元。（2）從樣本差異性分析，公路、鐵路、輸油氣管道復(fù)墾費用的極差倍數(shù)在4-6倍以上；輸油氣管道復(fù)墾費用離差系數(shù)方案1、方案2分別達(dá)到1.7、1.52，原因在于大者將覆土、破壞溝渠等恢復(fù)工程計入復(fù)墾工程中，小者僅將覆土計入了主體工程。
3.結(jié)論
通過樣本分析，可以看出同類型復(fù)墾費用樣本差異較大。本研究認(rèn)為提出一個適用于湖北省的復(fù)墾費用標(biāo)準(zhǔn)值不太符合各復(fù)墾項目的實際情況，如相關(guān)部門按平均標(biāo)準(zhǔn)收取復(fù)墾費用，可能造成一些項目復(fù)墾費收取過少，而另一些項目又收取過多，而項目復(fù)墾資金一般又是存儲在各復(fù)墾責(zé)任人賬戶上，各項目資金并不能互相調(diào)劑使用。同時各項目復(fù)墾工程量、表土剝離方式（人工或機(jī)械）、表土運距、樹種選擇等影響因子復(fù)雜，樣本差異大，難以得到復(fù)墾平均值對應(yīng)的理想樣本，而從平均值到真實樣本的修正是困難的。鑒于以上理由，本研究建議按復(fù)墾方案所確定的復(fù)墾費用提留各項目復(fù)墾保證金，本研究提出的湖北省復(fù)墾費的平均標(biāo)準(zhǔn)僅供相關(guān)部門參考。
參考文獻(xiàn)
[1] 國土資源部，發(fā)展改革委，財政部等.關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項目土地復(fù)墾管理工作的通知[J].國土資源通訊，2006，（19）：7-8.
[2] 王立彬.國務(wù)院公布實施《土地復(fù)墾條例》1988年11月8日的《土地復(fù)墾規(guī)定》同時廢止[J].國土資源通訊，2011，（5）：6-13.
一、關(guān)于建設(shè)用地審批的前提條件
各級人民政府要按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，積極做好土地利用總體規(guī)劃的修編和審查報批工作。在修編的土地利用總體規(guī)劃未正式審批和年度用地計劃未正式下達(dá)之前，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和各類建設(shè)用地審批應(yīng)以經(jīng)過驗收的土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌安排，確保重點，用地指標(biāo)的預(yù)安排不得突破上報計劃數(shù)的1／2，并在上報用地請示中出具本地年度用地計劃的承諾。
各級人民政府要按照《土地管理法》和國土資源部《關(guān)于切實做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕39號）要求，認(rèn)真落實占用耕地補(bǔ)償制度。
二、關(guān)于建設(shè)用地審批的范圍
在年度用地計劃下達(dá)前，下列項目可按法定的權(quán)限和程序報批用地：①不屬于“凍結(jié)”范圍內(nèi)的國家和省重點項目、經(jīng)濟(jì)適用住房項目（包括搬遷、移民、救災(zāi)等）。②投資拉動項目（國家確定的6個方面投資建設(shè)項目）。③城市規(guī)劃區(qū)外建設(shè)項目（《條例》第二十三條規(guī)定的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等）。
三、關(guān)于建設(shè)用地審批的權(quán)限
建設(shè)占用土地為農(nóng)用地的，按《土地管理法》第四十四條和第二十一條規(guī)定執(zhí)行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五條規(guī)定執(zhí)行。使用國有土地的建設(shè)用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五條規(guī)定執(zhí)行。其中，劃撥土地的，原則上由市、縣人民政府批準(zhǔn)；出讓土地的，仍按原規(guī)定執(zhí)行。企業(yè)改制中土地估價確認(rèn)和資產(chǎn)處置方案仍按原國家土地管理局《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（第8號令）執(zhí)行。改變用途的項目用地按《土地管理法》第五十六條規(guī)定執(zhí)行。使用集體土地（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公益事業(yè)用地和農(nóng)村宅基地）的建設(shè)用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二條的規(guī)定執(zhí)行。臨時用地，原則上由市、縣土地管理部門按《土地管理法》第五十七條規(guī)定執(zhí)行。收回國有土地可按《土地管理法》第五十八條規(guī)定執(zhí)行，收回集體土地可按《土地管理法》第六十五條規(guī)定執(zhí)行。
四、關(guān)于建設(shè)用地報批的程序
建設(shè)用地的報批程序嚴(yán)格按《條例》第二十、二十一、二十二、二十三條規(guī)定執(zhí)行。
五、關(guān)于建設(shè)用地報件的要求
規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地應(yīng)按規(guī)定上報農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、征用土地方案、補(bǔ)充耕地方案和建設(shè)項目用地呈報說明書；規(guī)劃區(qū)外用地，除報上述三個方案和一個說明書外，還須上報供地方案。具體內(nèi)容要符合國土資源部頒布的《建設(shè)用地審查報批管理辦法》（第2號令）。