時間：2023-11-01 10:06:21
導語：在土地開發(fā)規(guī)劃的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領您探索更多的創(chuàng)作可能。
1交通供需量化關系構建
為限制容積率確定的主觀隨意性、彌補控規(guī)階段交通規(guī)劃的缺失，文章提出在控規(guī)中以交通供需量化關系為基礎控制土地開發(fā)強度的應對理念，并從實施層面對其量化關系進行組織，闡述該理念向實踐轉化的現(xiàn)實可行性。
1．1交通供需關系量化及其可行性論證
交通供給即城市各種交通設施所能提供的交通承載量，其主體為路網(wǎng)承載力;交通需求則為城市生產(chǎn)、生活所催生的各類出行總和，其根源為土地開發(fā)。不同的土地利用性質與開發(fā)強度產(chǎn)生的交通需求各異，對于同一用地性質，開發(fā)強度越高所產(chǎn)生的交通需求越大。顯然，土地開發(fā)強度不可能無限增加，當其增大到一定程度后勢必會超出交通供給水平，產(chǎn)生交通供需矛盾。因此，交通供給與需求之間存在某一平衡值，此時交通與土地利用彼此協(xié)調，兩者之間具備對等關系，這是建立交通供需量化關系的基礎。交通需求源于土地開發(fā)，土地開發(fā)強度表征交通需求的增減;交通供給重在城市路網(wǎng)，路網(wǎng)承載力反映交通供給的大小，因此交通供需關系可表達為土地開發(fā)強度與路網(wǎng)承載力之間的關系，在地塊用地面積明確的前提下，土地開發(fā)強度又可描述為地塊建筑面積。路網(wǎng)承載力實際等同于路網(wǎng)最大分配交通流，兩者只是概念的不同，在一定方法、條件下可實現(xiàn)與各地塊間出行分布量(OD交通量)的雙向過渡，進而轉化為各地塊出行生成量。由此，交通供需關系轉變?yōu)榈貕K建筑面積與出行生成量之間的關系，而出行生成率便是建立這一關系的中間媒介(如圖1所示)。出行生成率是目前建設項目交通影響評價中預測建設項目出行生成量的常用指標，已實施交通影響評價的地區(qū)大都結合本地特點制訂了切合自身的出行生成率指標，可直接應用于本研究。對于尚未實施交通影響評價的地區(qū)，其出行生成率指標確定須經(jīng)充分的交通調查，綜合考慮各種影響要素，根據(jù)控規(guī)編制中常見的用地分類將建設用地或建筑物進行細分，以不同區(qū)位與交通方式分別進行統(tǒng)計分析，使出行生成率指標與控規(guī)編制充分對接。此外，應結合城市發(fā)展動態(tài)，定期對出行生成率進行修正，以確保指標取值的合理性。在當前交通發(fā)展態(tài)勢下，小汽車仍占據(jù)道路交通主導地位，其對路網(wǎng)沖擊最大，對路網(wǎng)服務水平的變化最為敏感，因此在整個量化關系組織過程中宜以小汽車為主體，以簡化實施過程。
1．2交通供需關系量化技術
根據(jù)交通供需平衡起點不同，可從兩個方面建立對等量化關系，即:(1)交通需求自主適應交通供給;(2)交通供給主動迎合交通需求。其量化關系的建立均需一定的方法、理論作為基礎。
1．2．1OD反推技術
當交通供給(路網(wǎng)承載力)既定時，交通供需量化關系組織如圖2所示。該流程可看作由交通供給向交通需求的逆反饋過程，其核心技術為OD反推，OD反推是一個迭代計算過程，基本原理是以一個初始矩陣為推算起點，重復進行交通分配和OD矩陣反推過程，直至滿足設定的收斂條件，獲得估算的OD矩陣［19］，OD反推模型由式(1)表示為MinF(t，v)=γ1F1(t，t⌒)+γ2F2(v，v⌒)st．v=assign(t)v，t＞{0(1)式中:t為推算的OD矩陣;v為推算的路段流量;t⌒為先驗OD矩陣;v⌒為路段觀測流量;γ1和γ2分別為權重系數(shù)。在路網(wǎng)承載力已定的前提下，反推基礎數(shù)據(jù)為路網(wǎng)中經(jīng)一定飽和度折減后的各條道路通行能力值，即路網(wǎng)中所有路段的流量計數(shù)均可通過對通行能力的折減獲取，從而提高反推OD矩陣精度，使該方法更具可行性。
1．2．2交通需求預測“四階段”法
當交通需求(地塊初定開發(fā)強度)既定時，其交通供需量化關系組織如圖3所示。圖3交通需求既定下供需量化關系組織流程圖該流程為交通需求向交通供給的正反饋過程，其核心技術為交通需求預測“四階段”法?！八碾A段”法是目前交通規(guī)劃領域應用最為廣泛的一整套技術體系，主要包括出行生成、出行分布、交通方式劃分及交通流分配四個預測階段。其中出行生成與交通方式劃分在第二步中同步完，交通分布與交通分配則在第三步中相繼實現(xiàn)。當控規(guī)方案中交通供給(路網(wǎng)承載力)滿通需求(土地開發(fā)強度)時，可認為這一單向平衡是合理的，即初定的地塊開發(fā)強度是恰當?shù)?當前者無法滿足后者時，理論上應對路網(wǎng)容量進行擴容，但此法通常會對規(guī)劃方案造成較大變動，增加規(guī)劃編制工作量，此外，如何擴容、擴容多少將是一個十分復雜的問題。為回避此技術難點，該流程運用逆向思維依據(jù)路網(wǎng)承載力對土地開發(fā)強度進行反饋調整，以達到兩者之間的相互協(xié)調。事實也證明，徒增路網(wǎng)容量對于解決交通問題往往無濟于事，在巨大的交通需求壓力下新增容量很快就會消失殆盡，使供需矛盾繼續(xù)惡化，這已成為共識。
2交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強度控制的技術路線
由于交通與土地利用關系的復雜性，城市不同開發(fā)片區(qū)業(yè)已形成的交通供需關系存在較大差異，綜合各類片區(qū)背景交通特點，將控規(guī)編制中城市開發(fā)建設用地分為兩類，即新開發(fā)片區(qū)與舊城更新片區(qū)，在此基礎上分別建立兩類片區(qū)交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強度控制的技術路線。
2．1交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強度控制技術路線———新開發(fā)片區(qū)
城市新開發(fā)片區(qū)通常尚未與建成區(qū)建立穩(wěn)定的交通聯(lián)系，其交通供需處于一種“空白”狀態(tài)，為構建理想的交通與土地利用關系提供了可能。結合新開發(fā)片區(qū)出行特點，以交通供給(路網(wǎng)承載力)為既定條件，提出基于OD反推法的開發(fā)強度控制技術路線。其步驟如下:(1)分別以不同門檻飽和度(為保證城市道路服務水平需對其通行能力進行一定比例折減，該折減值即為門檻飽和度。通?？焖俾?、主干路、次干路、支路分別取0．75、0．80、0．85、0．90)。對規(guī)劃路網(wǎng)中各等級道路通行能力進行折減，作為路網(wǎng)承載力;(2)在控規(guī)土地利用規(guī)劃方案地塊邊界線基礎上劃分交通小區(qū)，以確保各交通小區(qū)屬性數(shù)據(jù)與各地塊相對應;(3)在前兩步基礎上利用OD反推技術估計出OD分布矩陣，得到各地塊間分布交通量;(4)分別對OD矩陣行、列求和獲得各地塊發(fā)生與吸引交通量;(5)以出行生成率為媒介建立土地開發(fā)強度與發(fā)生吸引交通量之間的互動約束關系，進而推算出各地塊容積率。經(jīng)該方法所得容積率賦值應作為控規(guī)方案中各地塊開發(fā)強度的上限值，即最終確定的容積率不應超出該值，從而實現(xiàn)對土地開發(fā)強度的有效控制，確保交通與土地利用協(xié)調發(fā)展。OD反推法簡單、易操作，能夠從理想狀態(tài)考慮片區(qū)最大過境交通量及各地塊允許的土地開發(fā)強度，適用于無現(xiàn)狀交通資料的城市新開發(fā)片區(qū)。特別地，由于該方法僅從地塊交通條件去設定土地開發(fā)強度，易造成個別地塊容積率反推值偏離正常范圍，當?shù)貕K容積率反推值過大(浪費路網(wǎng)容量資源)或過小(限制土地開發(fā)潛力)時，結合OD反推自身特點提出OD加載法的調整策略，其步驟為采用反推的OD矩陣標定重力模型(重力模型是應用較為廣泛的交通分布預測模型，也是本研究中所應用的關鍵技術之一，因此需事先對模型進行標定)。(1)利用出行生成率與反推容積率計算各地塊發(fā)生與吸引交通量;(2)使用標定的重力模型進行交通分布預測獲得新的OD矩陣;(3)對于反推容積率過大的地塊，設定其容積率上限并通過出行生成率推算該容積率下地塊發(fā)生與吸引交通量;(4)計算新舊矩陣中這些地塊發(fā)生或吸引交通量(當交通發(fā)生量大于吸引量時，所需比值為新舊矩陣中交通發(fā)生量之比;反之，則為交通吸引量之比)之比，將新矩陣中該部分地塊對應的行、列單元交通量分別與所得比值相乘，完成地塊容積率下調所對應的OD矩陣調整;(5)使用OD加載法將新矩陣中被調整地塊(指容積率下調地塊周邊的地塊。某地塊開發(fā)強度降低，必定會改善周邊地塊交通條件，使其開發(fā)強度具備上升潛力，故可分別對周邊地塊容積率進行上調)所對應的行、列單元交通量分別按一定比例上調并加載到規(guī)劃路網(wǎng)中;反推容積率過小的地塊應優(yōu)先作為被調整地塊，以確保各地塊具有平等的開發(fā)機會;(6)觀察路網(wǎng)運行狀態(tài)直至達到承載能力，對矩陣中被調整地塊對應的行、列值分別求和，得到其發(fā)生與吸引交通量;(7)再次利用出行生成率計算出各地塊調整后的容積率。以OD反推法為基礎的土地開發(fā)強度控制技術路線如圖4所示。
2．2交通供需平衡狀態(tài)下開發(fā)強度控制技術路線———舊城更新片區(qū)
與城市新開發(fā)片區(qū)不同，舊城更新片區(qū)具有相對穩(wěn)定的過境交通需求，“破壞”了OD反推法所要求的理想條件，即從交通需求適應交通供給方面無法建立所求供需量化關系，轉而從交通供給迎合交通需求角度建立了基于交通需求預測“四階段”法的土地開發(fā)強度控制技術路線。其步驟為(1)在舊城更新片區(qū)控規(guī)編制之前進行路段交通量調查;(2)通過OD反推獲取現(xiàn)狀OD分布矩陣并以此標定重力模型;(3)使用反推的OD矩陣計算開發(fā)片區(qū)交通小區(qū)現(xiàn)狀發(fā)生與吸引交通量，采用趨勢外推法或增長率法預測規(guī)劃年交通小區(qū)發(fā)生與吸引交通量;已建立交通規(guī)劃模型的城市，交通小區(qū)規(guī)劃年發(fā)生與吸引交通量可從交通規(guī)劃模型中提取;(4)根據(jù)出行生成率及土地利用規(guī)劃方案初定容積率計算各地塊發(fā)生與吸引交通量;(5)利用標定的重力模型進行交通分布預測，獲取新的OD矩陣;(6)對所得OD矩陣進行交通分配并對路網(wǎng)運行狀況進行檢驗。若路網(wǎng)運行狀態(tài)良好，則方案初定的土地開發(fā)強度與路網(wǎng)承載力相協(xié)調;反之則不協(xié)調，需對部分地塊開發(fā)強度進行調整，調整對象為過負荷路段周邊容積率具備下調條件的地塊，方法為OD加載法，如圖5所示。
3實施策略
3．1實施節(jié)點
對于城市新開發(fā)片區(qū)，交通供需量化關系建立應在控規(guī)土地利用規(guī)劃方案路網(wǎng)、地塊劃分及用地性質初步確定后進行，以指導下一步地塊開發(fā)強度指標制定，為之提供輔助依據(jù);對于舊城更新片區(qū)，其量化關系建立應在方案及容積率指標初定后進行，以對所確定容積率進行修正，使開發(fā)強度服從既定路網(wǎng)承載力。以交通供需平衡量化關系來控制土地開發(fā)強度的方法一方面將交通規(guī)劃的核心內容有效納入到控規(guī)指標確定之中，使二者合為一體，抵消當前控規(guī)交通規(guī)劃缺失之不足;另一方面也為開發(fā)強度指標的確定引入了理性依據(jù)，有利于強化控規(guī)穩(wěn)定特性。固然，以純粹的交通視角來確定容積率有其片面性，交通因素只是左右容積率變化的因子之一，它同時還要受到城市區(qū)位、用地性質、地價、景觀、歷史文化以及城市設計等各方面因素的影響，因此使用該方法所制定的容積率指標僅為“一家之言”，通?？勺鳛槿莘e率確定的輔助依據(jù)。但對于城市核心區(qū)、老城區(qū)、中央商務區(qū)等開發(fā)強度較高、路網(wǎng)資源相對緊束的開發(fā)片區(qū)來說，交通條件自然上升為影響容積率的主導因素之一，以此確定的開發(fā)強度指標理應作為確定最終容積率的重點參考依據(jù)。
3．2實施成果
出具《交通供需關系量化與土地開發(fā)強度控制研究報告》，作為對控規(guī)成果的補充與完善，并將其納入規(guī)劃附件。主要研究結論應寫入控規(guī)文本，作為規(guī)劃管理中容積率給定及調整的依據(jù)。
3．3成果審查
當前，專家評審會是各類規(guī)劃成果的主要審查形式之一，該組織形式通常適合于以定性分析為主的成果審查，即可進行有效把關又能提高審查效率。對于以定量分析為主的規(guī)劃審查考慮到定量分析涉及大量數(shù)據(jù)與運算，建議由交通技術咨詢機構(即第三方)對報告研究成果進行審查，主要包括數(shù)據(jù)可用性、方法有效性、計算準確性以及結果合理性等四個方面，并出具審查意見［20］。
4結語
關鍵詞：規(guī)劃環(huán)境影響評價 土地開發(fā) 項目環(huán)境影響評價
一、土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價的作用
土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價作為一種戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，具有以下不可替代的作用：
(一)更早地參與規(guī)劃方案的形成。規(guī)劃的環(huán)境影響評價可以在規(guī)劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態(tài)環(huán)境保護與建設的角度出發(fā)，分析規(guī)劃方案可能引發(fā)的積極與消極的影響，從而進一步改善規(guī)劃方案。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價的著眼點不在于規(guī)劃實施后減緩不利環(huán)境影響，而是從源頭上盡量減少產(chǎn)生不利影響的可能性；
(二)土地利用規(guī)劃涵蓋各類用地，可以從規(guī)劃區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)建設的整體角度出發(fā)，考慮諸多建設項目的協(xié)同效應和累計效應；
(三)土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價可以全面考慮替代方案，它可以在對規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境目標分析和評價的基礎上，針對規(guī)劃方案的潛在環(huán)境影響，評價影響的范圍和程度，擬訂替代方案，并提出消除、減緩不利環(huán)境影響的措施。
二、土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價與項目環(huán)境影響評價的關聯(lián)性分析
(一)環(huán)境影響評價的層次性。環(huán)境評價的層次性取決于決策過程的層次性?？傮w而言決策過程具有自上而下的層次關系。一個完整的決策鏈應該是遵循“政策——規(guī)劃——計劃——項目”的順序。首先是在較高層次上形成政策，其次是規(guī)劃、計劃，最后則是具體的項目。政策可以視為行動的方針和指南，規(guī)劃是實施政策的一套具體的時空目標，計劃則是在特定區(qū)域內實施規(guī)劃目標的一系列項目。因此，政策、計劃、規(guī)劃和項目在同一決策過程中具有自上而下的層次聯(lián)系，上一層次的決策為下一層次提供背景和依據(jù)。
環(huán)境評價系統(tǒng)的這種層次性要求將土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價和項目環(huán)境影響評價進行關聯(lián)性分析，而這種關聯(lián)性分析應遵循如下原則：首先進行較高層次的環(huán)境評價，并為其下面層次的環(huán)境評價提供背景和分析框架；環(huán)境影響分析在決策過程中的適當層次進行，其詳細程度及所需資源應以在該層次上能做出恰當?shù)臎Q策為依據(jù)；不同層次的環(huán)境評價應相互一致并互為補充，避免不必要的重復。
(二)關注重點不同，存在模糊地帶
1.土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價需要回答的基本問題
對一項政策、規(guī)劃或計劃的決策，可能引發(fā)或帶動一系列的經(jīng)濟活動和具體項目的開發(fā)建設，或者規(guī)劃、計劃本身就包括了一系列擬議的具體建設項目，從而可能導致不利的環(huán)境影響，而且這些影響可能是大范圍的、長期的、具有累積效應的。將環(huán)境影響評價納入到政策、規(guī)劃和計劃的制定與決策過程中，實際上是在決策的“源頭”避免、防護不利的環(huán)境影響。
宏觀上，規(guī)劃、計劃的環(huán)境影響評價重點解決與戰(zhàn)略決策有關的三個方面的問題，一是“是否需要”(Whether)、“何處實施”(Where)、“選擇何種類型”(What type)的“3w”問題，當然，在規(guī)劃、計劃層次上也需要考慮“如何實施”(HOW)的問題。
2.項目環(huán)境影響評價需要回答的基本問題
在項目環(huán)境影響評價層次上，主要回答“如何實施”(HOW)的問題，也考慮“在何處實施”(Where)的問題，但只是在一定的范圍內考慮。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
——建設項目選址選線的環(huán)境合理性：
——建設項目規(guī)模、布局的環(huán)境合理性：
——工藝流程的環(huán)境合理性和可行性：
——染物排放的環(huán)境可行性與不利環(huán)境影響的最小化；
——不利環(huán)境影響的公眾接受程度(公眾參與意見)。
三、協(xié)調土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價與項目環(huán)境影響評價的對策
(一)介入時機較早，為戰(zhàn)略抉擇提供依據(jù)。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價一開始就介入發(fā)展規(guī)劃的制定過程，并且貫穿始終。這樣能夠及早預測和防止可能出現(xiàn)的各種問題，并對發(fā)展戰(zhàn)略進行不斷的選擇和調整。從而真正從源頭上解決環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展。
(二)拓寬評價范圍。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價評價的范圍在地域上更廣泛，不僅包括區(qū)域級、國家范圍的而且包括全球范圍的；時間尺度上，土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價開展于項目立項前期，先于項目環(huán)境影響評價進行，以便在規(guī)劃決策中考慮其可能帶來的顯著環(huán)境影響。因此，土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價能夠從區(qū)域環(huán)境范圍充分考慮資源的可持續(xù)利用，并能對項目生命周期進行全過程評價。環(huán)境影響識別時空范圍的擴大，促進全面識別環(huán)境影響，保證可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施。
(三)實現(xiàn)累積影響評價。土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價能夠在早期的區(qū)域范圍(或行業(yè)范圍)內開展多個開發(fā)項目的綜合環(huán)境影響評價，并能考慮多個“小”建設項目影響造成的顯著性累積影響，從而解決項目環(huán)境影響評價在累積影響上所遇到的難題。
(四)考慮間接環(huán)境影響
土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價通過介入規(guī)劃戰(zhàn)略決策，把項目附帶的環(huán)境影響以及項目廢棄后的環(huán)境影響納入土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價考慮。從而在全局上把握住直接間接影響，保證對環(huán)境影響的全面考慮。
(五)能夠實施替代方案。由于土地開發(fā)中規(guī)劃環(huán)境影響評價在抉擇早期介入，對不適的選址、布局和生產(chǎn)工藝進行調整和重新選擇的空間余地很大。因此能夠真正考慮替代方案，選擇更加合適的場址，確定更加合理的布局。
參考文獻
[1]仇惠瓊.土地利用規(guī)劃與建設項目環(huán)境影響評價之我見，建材與裝飾(中旬刊)2007／10
關鍵詞 土地開發(fā)；整理；復墾；解決措施
中圖分類號 P271 文獻標識碼 A 文章編號 1673-9671-（2012）102-0219-01
土地開發(fā)整理即為了提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境而在一定的區(qū)域內，按照土地利用總體規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術手段，對土地利用現(xiàn)狀進行調整改造，綜合整治的過程。我國人均土地面積少，因此土地開發(fā)整理對增加耕地有效面積、加快城鄉(xiāng)一體化步伐、調整人地對應關系，優(yōu)化土地利用結構、提高土地生產(chǎn)能力和實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用都有著重要的作用，這也是目前我國土地開發(fā)整理承擔的重要任務和目標。
1 土地開發(fā)整理遇到的若干問題
1.1 沒有進行科學的規(guī)劃和管理
在土地開發(fā)復墾上，有的地方并沒有進行充分的論證和科學的規(guī)劃。由于機構不健全，管理手段差，導致大多數(shù)市、縣管理力度不夠，使重點土地開發(fā)整理項目的可行性論證還停留于傳統(tǒng)方法上，整個項目管理過程混亂。項目資金難以及時到位，甚至被擠占挪用等問題，直接影響項目的進展和質量。
1.2 土地開發(fā)整理的難度越來越大
按可持續(xù)發(fā)展的實際，土地開發(fā)整理在體現(xiàn)退耕還林還湖還草等社會、經(jīng)濟和生態(tài)三種效益并重的基礎上進行，目前，我市在土地開發(fā)整理和標準農(nóng)田建設方面，對面積較大、較易整理的地塊，基本上已經(jīng)實施了開發(fā)整理，經(jīng)過對未利用地的調查，可以通過簡單開發(fā)能夠成為耕地的很少，而且難度比以前大的多。由此可見，今后土地開發(fā)整理將面臨著后備資源越來越少，困難越來越多，投資越來越大的局面。
1.3 土地開發(fā)整理的耕地質量低
《土地管理法》中明確規(guī)定：占補平衡必須由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母亍Ｈ欢簧匍_發(fā)整理項目為了使建設項目占用耕地能夠得到及時的補充，以滿足建設項目占用耕地審批的需要，對補充耕地的質量往往只停留在幾個簡單的數(shù)字上，項目質量不符合要求。開發(fā)后的成果管理等方面缺乏有效的監(jiān)督措施。因而開發(fā)出的耕地質量較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，甚至一邊開發(fā)整理一邊拋荒。這不僅沒有實現(xiàn)真正意義上的“耕地占補平衡”，而且造成了資源的破壞和開發(fā)資金的浪費。
1.4 土地開發(fā)整理專業(yè)隊伍素質不高，標準規(guī)范不完善
土地開發(fā)整理的專業(yè)隊伍中有部分為獲取建設用地指標和資金，整理項目未嚴格按批準的規(guī)劃組織實施，對施工質量檢查監(jiān)督也不夠，影響了土地開發(fā)整理的質量。并不是真正從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高耕地質量，促進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經(jīng)濟發(fā)展的高度出發(fā)，沒有領會到土地開發(fā)整理對社會環(huán)境的重要意義。另外國家在這方面的標準和規(guī)范沒有完善，缺乏強有力的監(jiān)督和約束。
1.5 土地開發(fā)整理過程中以犧牲長遠的整體利益來換取近期的局部利益
土地開發(fā)整理投資周期長、投資金額大，一些地方急功近利，追求當年開荒、當年收益而不顧被開發(fā)區(qū)域的小氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質水文環(huán)境，對后備資源的開發(fā)沒有充分考慮生態(tài)環(huán)境的適應性。這邊退耕還林，那邊毀林開荒；這里退耕種草，那里毀果園開發(fā)的怪現(xiàn)象，或者在土地整理項目中只重視田塊的方整，而忽視對河流、丘陵地等生態(tài)景觀的規(guī)劃，其結果是短期得益，隨著時間的推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn)，致使所開發(fā)的土地再一次荒蕪。
2 相關對策研究
1）土地開發(fā)整理應圍繞土地利用總體規(guī)劃、城市建設規(guī)劃、通盤考慮各種工程措施進行周密規(guī)劃，確保工程設施按規(guī)劃，有步驟地進行。土地整理是政府行為，從編制規(guī)劃、制定政策、籌集資金到組織實施都應在政府的統(tǒng)一領導下有條不紊地進行。另外要加強監(jiān)督檢查，對土地開發(fā)整理項目立項標準、立項程序、項目實施、驗收標準、項目材料及建檔要求等，以規(guī)劃性文件進行規(guī)定，推進項目的規(guī)范化管理。
2）土地資源的有限性和人類需求的無限性，使得提高耕地質量和改善生態(tài)環(huán)境尤為重要。政府部門應加強培養(yǎng)專業(yè)技術人才，依靠科技進步，提高土地資源利用率。要求人類對土地利用以提高土地集約利用程度為主，同時利用科技杠桿，增加科技投入，通過對基層工作人員的培訓來加強土地開發(fā)整理科技成果和經(jīng)驗的推廣，研究使補充的耕地質量達到最優(yōu)化的科學方法，尤其是在基礎設施建設過程中，應充分考慮到科學技術的推廣運用，應使土地利用環(huán)境建設朝著有利于科技推廣的方向發(fā)展。耕地數(shù)量、質量和生態(tài)保護是耕地全面保護的一個有機整體，當前農(nóng)村經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收的情況下，從保障糧食生產(chǎn)能力出發(fā)，對土地開發(fā)整理補充耕地任務還有待于進一步分析研究，進一步提出衡量標準。
3）土地開發(fā)整理，應立足于建造質量高、生態(tài)效益好的耕地，應嚴格按照規(guī)定，不論是國家征地，還是集體建設占地和農(nóng)房建設用地，凡占用耕地的，均應實行“占一墾一”制度，對確屬無法復墾的，要就地整改為適宜發(fā)展種養(yǎng)植造業(yè)的用地。農(nóng)房建設新占耕地，舊基必須當年還耕種植，因地制宜，綜合利用。各用地單位或個人的新墾土地，須經(jīng)士地開發(fā)整理專門機構驗收達標。
4）土地開發(fā)整理的規(guī)劃應充分考慮保護生態(tài)環(huán)境。土地開發(fā)整理的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結合起來。實行生態(tài)型土地開發(fā)整理，搞好必須的農(nóng)田基本建設和基礎設施建設，適應農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀中，構成和諧的統(tǒng)一整體，做到既增加耕地，又不破壞環(huán)境。實現(xiàn)經(jīng)濟效益、資源、環(huán)境三者有機地統(tǒng)一。
3 結束語
土地開發(fā)整理工作涉及面廣、技術要求高、政策性強，加之土地開發(fā)整理情況復雜，制約因素多，又不能立竿見影．在一定程度上制約了土地開發(fā)工作的開展。因此土地開發(fā)整理工作應以提高土地利用率和產(chǎn)出率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境為宗旨和目標，結合實際情況，解決相關難題，使土地開發(fā)整理科學化、規(guī)范化，真正為社會和人民謀福。
參考文獻
關鍵詞 土地測繪；土地開發(fā)管理；應用
中圖分類號F301 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2012）65-0161-02
0 引言
土地的開發(fā)管理和人民的生活和國家的長治久安有著密切的關系，而土地測繪作為土地開發(fā)的基礎，因此，土地測繪在土地的開發(fā)管理中具有重要的作用。在經(jīng)濟快速發(fā)展的時代背景下，做好土地測繪工作，關系到經(jīng)濟建設和社會的發(fā)展的科學性。
1 土地開發(fā)管理和土地測繪
1.1 土地開發(fā)管理
近年來，土地資源的稀缺性使土地的供求矛盾日益尖銳。對土地資源進行開發(fā)管理，能夠實現(xiàn)土地的再利用，節(jié)省土地資源，從而增加有效耕地面積、提高耕地的質量，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境；通過土地的開發(fā)管理，還能夠優(yōu)化土地的利用結構、增強土地的集約利用，從而提高土地的利用率，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供必要的建設用地；對土地的開發(fā)管理，可以從根本上控制城市的外延擴張，減少對耕地的占用，進而實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。因此，土地開發(fā)管理可以說是實現(xiàn)土地可持續(xù)利用的新途徑，對土地進行科學的開發(fā)、管理是一種必然的趨勢。
1.2 土地測繪
土地測繪作為一種快速發(fā)展的科學技術，在土地詳查、城鎮(zhèn)地籍調查、耕地的動態(tài)調查中得到了廣泛的應用，幾乎所有的土地管理基礎業(yè)務的開展都離不開測繪技術的支持，由此可以看出，測繪技術為土地管理工作的發(fā)展起到了巨大的作用。
1.3 土地開發(fā)管理和土地測繪的關系
國家對土地資源使用管理工作的加強，會使土地測繪在土地開發(fā)管理中的基礎和技術支持作用更加明顯。因此，認清土地測繪和土地開發(fā)管理的關系，充分利用土地測繪技術對土地的利用現(xiàn)狀和開發(fā)潛力進行調查，是保證土地開發(fā)管理目標可靠、準確完成的重要資料保障和技術支持。
1）土地測繪和測繪的土地資源狀況是土地開發(fā)管理的基礎。土地的開發(fā)管理，首先要進行選址，選址的根據(jù)是土地利用的總體規(guī)劃和城市、村莊、城鎮(zhèn)的發(fā)展目標，而地籍、地形等資料則依靠土地測繪得到資料，才能制定各類規(guī)劃。因此，土地測繪是土地資源調查和土地開發(fā)管理的基礎；
2）土地測繪為土地的開發(fā)管理提供技術支持。土地測繪技術貫穿于從土地開發(fā)項目批報到項目編制所需的征地勘測、耕地占補平衡劃地勘測，到批后監(jiān)管竣工復測，甚至是違法占用地的測量等過程的始終。因此，土地測繪服務于土地的開發(fā)管理，是土地開發(fā)管理的技術支持。
2 土地測繪在土地開發(fā)管理中的應用
1）土地測繪在農(nóng)村集體土地管理中的應用。農(nóng)村集體土地的登記、征集、開發(fā)主要以管理區(qū)為權屬單位，涉及的土地測繪范圍比較大。所以，在對農(nóng)村土地的開發(fā)管理中，可以用土地測繪中的正射影像技術對土地的權屬界線和位置進行劃定。土地測繪的面積、精確度都可以達到現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地開發(fā)管理的需要；
2）土地測繪在土地規(guī)劃審批中的應用。土地測繪工作的展開，可以為土地規(guī)劃審批工作提供各種所需要的資料，把不同時期的土地測繪成果與國家、地方的土地利用規(guī)劃圖進行對比，能夠對土地利用是否按照規(guī)劃進行、土地開發(fā)和規(guī)劃方案是否合理進行判斷，從而促進規(guī)劃的合理性和修編的科學進行。
還可以利用不同時期的土地測繪資料，掌握城鎮(zhèn)的擴建國模和擴建速度，根據(jù)擴建情況分析人口、土地資源和環(huán)境發(fā)展的關系，從而制定出更加合理的土地開發(fā)規(guī)劃方案，促進土地利用和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展；
3）土地測繪在土地開發(fā)使用監(jiān)管部門中的應用。土地測繪的數(shù)字正射影像、衛(wèi)星影像技術等可以實現(xiàn)對違法占地用地的監(jiān)測，有利于監(jiān)管部門及時掌握違法占地用地的地點、時間與占用面積等信息，為監(jiān)管部門及時、依法處理非法使用土地行為提供可靠證據(jù)。例如，為更好的實施國家保護耕地的政策，可以建立農(nóng)田保護區(qū)信息系統(tǒng)，對保護區(qū)的農(nóng)田位置、面積、范圍、責任人與保護區(qū)比例能達標情況進行定期的測量，能夠有效的對農(nóng)田的質量和數(shù)量進行保護。將不同使其農(nóng)田保護區(qū)的影響進行疊合處理，還可以得到農(nóng)田保護區(qū)變遷的情況；
4）土地測繪技術在土地資源調查與檢測中的應用。我國國土面積遼闊，國土資源豐富，國土資源的調查和檢測面臨著很大的困難。土地測繪技術中的遙感技術，經(jīng)過快速的發(fā)展，高分辨率的遙感數(shù)據(jù)不斷涌現(xiàn)，在資源調查中起到了重要的作用，在土地概查、土地利用現(xiàn)狀調查、土地利用動態(tài)監(jiān)測、土地利用更新調查等工作中得到了廣泛的應用；
5）全球定位系統(tǒng)（GPS）技術為土地開發(fā)管理數(shù)據(jù)采集的準確性和監(jiān)督管理提供了有力的支撐。全球定位系統(tǒng)可以高精度、快速的對各級控制點的坐標、GPS靜態(tài)、快速靜態(tài)相對定位進行測量，無需點間通視就能夠高精度的對各要素進行高質量的控制測量。還可以用關于對地形測圖中的控制測量，地籍測量中的控制測量等方面，所采集的數(shù)據(jù)具有高準確性，為土地的開發(fā)管理提供了快速、有效、準確的數(shù)據(jù)支持；
6）土地測繪在土地開發(fā)管理中信息系統(tǒng)建立中的應用。土地測繪技術中的地理信息系統(tǒng)（GIS）最初就是建立和土地管理、地籍管理、土地數(shù)據(jù)庫等有關系統(tǒng)的管理和規(guī)劃等相關的土地信息系統(tǒng)領域的應用。土地信息管理系統(tǒng)主要對土地進行調查、登記、統(tǒng)計和評價，為地籍管理提供依據(jù)。在城鄉(xiāng)土地管理領域，還建立了地籍管理系統(tǒng)、城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)、農(nóng)村地籍管理信息系統(tǒng)、時域地籍信息系統(tǒng)、日常地籍管理信息系統(tǒng)等各大系統(tǒng)，為城鄉(xiāng)土地管理作出了極大的貢獻。
3 結論
綜上所述，土地測繪為土地的開發(fā)管理提供基礎資料和技術支持，為土地開發(fā)管理起到了明顯的推動作用。土地測繪新技術的發(fā)展，有力的提高了土地開發(fā)管理中資料的準確度和土地開發(fā)管理的科學性。
參考文獻
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關鍵詞:土地 開發(fā)整理 項目 管理
一、引言
在人類改造自然、利用自然的過程中,對于土地的開發(fā)整理是一種主要的手段,同時這也是一項功在當代利在千秋，造福子孫不可推卸的社會職責。有計劃地利用國土資源，保持耕地總量穩(wěn)定平衡，目前應當是國土資源管理部門著重解決的問題。自國家、省、市實施土地開發(fā)整理項目以來, 土地開發(fā)整理作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎建設性工作，具有多目標、多管理層次、多管理部門的特點。土地開發(fā)整理項目實施階段的管理有很多內容,但主要是質量管理和資金管理，最終的目的是讓有限的土地資源得到充分的開發(fā)和利用，這是本文所要論述的主要目的。我們以江蘇省豐縣土地開發(fā)整理項目為例，進行探討和分析土地開發(fā)整理項目管理。
二、土地開發(fā)整理項目的管理措施
（一）建立組織領導機制
為搞好土地開發(fā)整理工作，縣、鎮(zhèn)兩級政府和縣國土資源局要成立工作領導小組，分管縣長任縣領導小組組長，縣國土、財政、水利、審計及各鎮(zhèn)主要負責人為縣領導小組成員；項目所在地鎮(zhèn)長任鎮(zhèn)領導小組組長，鎮(zhèn)國土、財政、水利、審計部門等主要負責人為成員；縣國土資源局領導小組由分管局長任組長、耕保、規(guī)劃、地籍、開發(fā)所、財務、監(jiān)察等科室主要負責人為成員?？h、鎮(zhèn)兩級政府及國土局領導機構的成立，一是體現(xiàn)了縣、鎮(zhèn)兩級政府的重視，二是加強了對該項工作的領導，為土地開發(fā)整理項目的實施提供了強有力的保障。
（二）現(xiàn)場勘查，制定實施方案
項目申報入庫前，縣國土資源局抽調耕保、地籍、規(guī)劃、開發(fā)所、測量隊等專業(yè)技術人員深入每個項目區(qū)核定項目區(qū)范圍、確認新增耕地面積、測算施工的工程量，核算工程所需資金，制定切實可行的規(guī)劃方案和施工方案，確保項目能夠按設計方案完成。
（三）聘請專業(yè)人員，科學指導土地開發(fā)整理工作
為使土地開發(fā)整理項目能夠按照省、市要求，嚴格程序，規(guī)范實施，縣國土資源局聘請有資質的規(guī)劃設計公司專業(yè)骨干作為技術指導，對項目的規(guī)劃設計、現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖等資料進行全面審核修改，并親臨現(xiàn)場指導施工中出現(xiàn)的一些技術問題，確保了項目能夠按照規(guī)劃設計，規(guī)范施工、科學實施。
（四）明確分工，實行責任制
為確保項目能夠在規(guī)定的時間內完成，各項工作實行了分工負責，耕?？曝撠焹葮I(yè)資料整理、項目審驗工作；開發(fā)所負責外業(yè)施工工作；測量隊負責項目勘測定界工作；規(guī)劃科做好土地利用總體規(guī)劃和土地復墾專項規(guī)劃的審核工作；地籍科負責審核確認新增耕地面積的數(shù)量及圖斑變化、地籍臺帳核對工作，各項工作分工細致，責任明確，確保了項目的順利實施。
（五）落實制度、規(guī)范實施
項目在實施過程中嚴格按“五制”的要求，落實項目法人制、公告制、招投標制、監(jiān)理制和項目的合同制等五項制度。
1、項目公告制
項目在實施前，將項目名稱、建設位置、建設規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、建設工期、土地權屬情況、項目承擔單位、施工單位、監(jiān)理單位、設計單位等內容在項目區(qū)向社會進行了公告。
2、項目法人制
項目所在地鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長為項目法人，具體負責項目的招標、工程實施及資金使用等工作，按照項目公告制、項目法人制、工程招投標制、工程監(jiān)理制和工程合同制的要求做好項目的實施。
3、項目招投標制
項目工程采用公開招標方式，在縣政府網(wǎng)站招投標公告欄上招標公告，按投標單位報名、資格預審、開標、評標、綜合評估等程序，完成了項目工程的招投標工作。
4、工程監(jiān)理制
項目工程監(jiān)理在省財政廳、省國土資源廳提供的監(jiān)理單位備選庫中指定，監(jiān)理公司對項目工程實行全程跟蹤監(jiān)督，直至工程結束并完善一整套監(jiān)理材料。
5、項目合同制
項目所在地鎮(zhèn)政府與每一個施工單位都簽訂了施工合同。合同明確了雙方的責、權、利，確保了項目的規(guī)范實施。
（六）嚴格程序，強化資金管理，做到?？顚Ｓ?/p>
項目資金均建立了專門賬戶，由項目所在鎮(zhèn)財政所專人管理，做到了專款專用，嚴格按照工程進度及合同約定的付款方式撥付資金，項目實施結束后財政部門進行了工程財務決算，審計部門進行了資金審計，保證了資金的安全運行，保證了項目資金用到了項目上。
（七）建立健全土地開發(fā)整理巡查制度，保障項目有序實施
為及時發(fā)現(xiàn)解決土地開發(fā)整理工作中存在的問題，確保新增耕地的數(shù)量和質量，耕保、規(guī)劃、地籍、開發(fā)所等人員組成巡查小組，做到每周到施工現(xiàn)場巡查一次，及時掌握、指導和解決各個項目的進度和出現(xiàn)的問題，查出問題及時匯報，及時召開調度會，及時與各鎮(zhèn)及各施工隊溝通情況，及時協(xié)調，確保了項目的進度和質量。
三、土地開發(fā)整理項目與耕地占補平衡
耕地占補平衡，是土地開發(fā)整理項目管理中的一個重要的指標，2005-2010年豐縣共實施耕地占補平衡項目庫項目76個，項目建設總規(guī)模36894.131畝，新增耕地面積23751.7665畝，已經(jīng)省國土資源廳驗收合格。2011年實施耕地占補平衡項目庫項目11個，項目建設總規(guī)模2146.7625畝，新增耕地面積2014.608畝。自2006年以來，江蘇省國土資源廳在豐縣共下達省以上投資土地開發(fā)整理項目4個，項目區(qū)總規(guī)模71420.44畝，可整理面積55381.05畝，項目實施后可新增耕地3057.86畝，總投資8191.55萬元。這些項目的實施，提供了足量的新增耕地指標，為我縣經(jīng)濟發(fā)展奠定了堅實的基礎，確保了我縣耕地占補平衡；通過廣泛實施以田、水、路、林、村綜合整治為主要內容的土地開發(fā)整理，完善農(nóng)田基礎設施，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)步提高了土地質量，增強了糧食綜合生產(chǎn)能力；優(yōu)化了土地利用結構，促進了土地集約利用；降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入，取得明顯的經(jīng)濟效益；改善了農(nóng)村居住環(huán)境，有力推進了新農(nóng)村建設。
通過以江蘇省豐縣土地開發(fā)整理項目為例，要從總體上對土地開發(fā)整理項目的管理進行掌握，從而進一步對土地開發(fā)整理項目進行總結。通過這個具體的實例可以看到我國在土地開發(fā)整理項目管理中的前景和未來，讓我們更加相信土地開發(fā)整理項目，作為影響百年大計的規(guī)劃，真正可以功在當代利在千秋，是我們需要長久堅持不可以忽略的“民生”大計。
參考文獻：
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【關鍵詞】領導重視；科學規(guī)劃；優(yōu)質高效
松滋市地處湖北一個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，全市總人口56.88萬人，土地總面積1433.18平方公里，屬低山丘陵區(qū)，山區(qū)丘陵分別占總面積的40.9%和43.3%，土地后備資源比較豐富.多年來，松滋市把開展土地開發(fā)整理，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為落實土地基本國策，實現(xiàn)全市耕地總量動態(tài)平衡的重要措施來抓，堅持保護與開發(fā)并重，開源與節(jié)流并舉，在嚴格控制非農(nóng)建設占用耕地的同時，努力搞好土地后備資源的開發(fā)利用。開展山、水、林、村土地綜合開發(fā)，取得顯著成效。自2001年以來松滋市實施國家和省、市、縣四級土地開發(fā)整理項目30個，累計投入2.1億元，項目總規(guī)模0.913萬hm2，新增耕地0.10萬hm2，確保了全市耕地面積的相對穩(wěn)定，為實現(xiàn)全市耕地總量動態(tài)平衡，促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
1 松滋市土地開發(fā)整理的成效及經(jīng)驗
松滋市通過對土地整理項目的實施取得了很好的社會效益，經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。一是社會效益，通過土地開發(fā)整理，增加了耕地，緩解了突出的人地矛盾，實現(xiàn)了全市耕地總量動態(tài)平衡，也保障了全市城市化、工業(yè)化用地，有力地支持了經(jīng)濟建設。二是經(jīng)濟效益通過土地開發(fā)整理，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化了土地利用結構，促進了農(nóng)民增收，如畢郭鎮(zhèn)近年來共組織土地開發(fā)整理2390hm2，新增耕地面積達333.3hm2，全部用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，成為遠近聞名的西瓜、甜瓜生產(chǎn)基地，大幅度提高了農(nóng)民收入。三是生態(tài)效益，通過土地開發(fā)整理，項目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到保護，從根本上改變土地干旱問題，減少了水土流失，增加了耕地面積，提高了林木覆蓋率。
1.1 幾點經(jīng)驗
1.1.1 提高認識領導高度重視是搞好土地開發(fā)整理工作的關鍵。松滋市委、市政府對土地開發(fā)整理非常重視，市委、市政府主要領導、分管領導多次對土地開發(fā)整理工作作出批示，提出明確要求，推動了全市土地開發(fā)整理工作的開展。
1.1.2 多方籌措加大土地開發(fā)整理資金投入是搞好土地開發(fā)整理工作的保障。目前，松滋市在土地開發(fā)整理資金投入上，主要把握了以下幾點：一是充分利用后備資源潛力較大的優(yōu)勢，積極爭取國家和省土地開發(fā)整理專項資金。二是嚴格按標準收取非農(nóng)建設占用耕地新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，把新增建設用地有償使用費地方返成部分和耕地開墾費，全部用于土地開發(fā)整理。
1.1.3 完善制度規(guī)范化管理是搞好土地開發(fā)整理的基礎。松滋市政府先后出臺了《松滋市土地開發(fā)整理復墾項目管理暫行辦法》、《松滋市土地開發(fā)整理項目質量管理暫行辦法》和《招遠市土地開發(fā)整理項目施工招投標管理暫行辦法》。這些辦法的制定和出臺，為進一步規(guī)范土地開發(fā)整理項目的實施奠定了基礎。保證了工程質量，確保了項目的順利實施。
2 松滋市強化土地開發(fā)整理的對策
2.1 進一步強化領導，完善目標責任。土地開發(fā)整理是一項系統(tǒng)工程，政策性、技術性和實踐性很強，單靠哪一個部門難以為繼，必須切實加強組織領導，各有關部門互相配合，充分發(fā)揮各自工作優(yōu)勢，爭取多渠道投資，加大項目投入力度。項目所在鎮(zhèn)相應成立鎮(zhèn)長任組長的土地開發(fā)整理項目管理領導小組，負責項目實施過程中督促檢查和協(xié)調，保證工程的順利實施和質量保障。健全完善土地開發(fā)整理目標管理責任制，市和鎮(zhèn)、鎮(zhèn)和村層層簽訂責任狀，明確各級的職責和任務，切實為民辦實事、辦好事、造福子孫后代。
2.2 進一步深化改革，完善管理制度。隨著實踐的深入，土地開發(fā)整理從立項到實施，從項目管理到資金管理，必須建立和完善相應的配套制度。國家、各省投資的重點項目要全面實行公告制、法人制、合同制、招投標制、監(jiān)理制等“五制”管理方式，項目庫項目本著“因地制宜、先易后難”的原則，平衡推進，穩(wěn)步發(fā)展。要建立土地開發(fā)整理專項資金，引導和調動集體和個人投資積極性，國家、集體、個人一起上，多方集資搞開發(fā)整理。相應完善提高耕地開墾費征收標準、土地開發(fā)整理與建設用地審批掛鉤制度、異地占補平衡制度、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、竣工項目獎勵制度、鎮(zhèn)村干部責任考核制度等配套政策，建立健康、良性的運作機制，實現(xiàn)項目管理制度化、程序化。
一、指導原則和總體思路
(一)指導原則。以黨的十七大精神為指導,深入貫徹落實科學發(fā)展觀,堅持“在保護中開發(fā),在開發(fā)中保護”和“積極推進土地整理,大力進行土地復墾,適度進行土地開發(fā)”的方針,統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)范管理、突出重點、整體推進,建立起政府引導、市場運作、社會參與的土地開發(fā)整理新機制,嚴格保護耕地,高效開發(fā)利用土地資源,增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,改善生態(tài)環(huán)境,促進全市經(jīng)濟社會科學發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展。
(二)總體思路。
1.堅持土地開發(fā)整理面向支持和促進社會主義新農(nóng)村建設,面向提高單產(chǎn)水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力,面向優(yōu)化調整農(nóng)業(yè)結構增加農(nóng)民收入。
2.確保項目規(guī)模效益,確保糧食安全,確保農(nóng)民增收,確保經(jīng)濟社會發(fā)展。
3.實現(xiàn)由分散布局向集中布局轉變,由中小項目向重大項目轉變,由粗放數(shù)量型向質量效益型轉變,由單純的土地開發(fā)整理復墾向全方位推動農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展轉變,由單純依靠政府主導向政府引導、市場運作、社會參與轉變。4.堅持國家、省級投資土地開發(fā)整理項目以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為主,市、縣(區(qū))級投資土地開發(fā)整理項目以新增耕地為主,確保全市耕地占補平衡。
二、確立重點領域,實施重大工程
根據(jù)省政府《意見》精神,結合*市土地資源現(xiàn)狀和未來經(jīng)濟社會發(fā)展需要,確定*市今后土地開發(fā)整理的重點領域和實施的重大工程。
(一)土地開發(fā)整理重點領域。
1.建設基本農(nóng)田保護示范區(qū),保障糧食安全。2.建設特色農(nóng)業(yè)示范區(qū),增加農(nóng)民收入。3.開發(fā)閑置土地和灘涂地,保障建設用地需求。4.整治山區(qū)丘陵、廢棄采礦地,改善生態(tài)環(huán)境。
(二)土地開發(fā)整理重點工程。
1.基本農(nóng)田保護工程。加大基本農(nóng)田建設投入,每年設立基本農(nóng)田保護示范區(qū)2萬畝,全面引進和推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、節(jié)水灌溉等技術,確?；巨r(nóng)田增產(chǎn)增效。加強基本農(nóng)田保護基礎工作,力爭到2010年實現(xiàn)基本農(nóng)田標準化、基礎工作規(guī)范化、保護責任社會化、監(jiān)督管理信息化。
2.特色農(nóng)業(yè)示范工程。充分發(fā)揮*市部分農(nóng)產(chǎn)品和經(jīng)濟作物的獨特優(yōu)勢,通過土地開發(fā)整理,突出*特色,實施名牌戰(zhàn)略,增強核心競爭力,增加農(nóng)民收入。力爭3年內,以章丘大蔥、平陰玫瑰、商河大蒜、濟陽優(yōu)質糧棉瓜果、歷城唐王和董家蔬菜基地、南部山區(qū)干鮮果品等為主,建設一批高效農(nóng)業(yè)示范工程。3.未利用地和灘涂開發(fā)利用工程。按照國家有關政策,在保護生態(tài)的前提下,計劃3年內開發(fā)閑置廢棄地1756畝,復墾廢棄壓占破壞地4014畝,改造灘涂5000畝,開發(fā)未利用地4.8萬畝。開發(fā)整理出的土地,將根據(jù)國家有關規(guī)定和政策,部分置換、調整為建設用地。4.山區(qū)丘陵河流湖泊生態(tài)建設工程。3年內整治2萬畝山區(qū)丘陵未利用地和6000畝湖泊未利用地,重點用于環(huán)境綠化和改善生態(tài)建設。5.廢棄采礦地綜合治理工程。3年內綜合治理廢棄采礦地1萬畝,填土造地,綠化環(huán)境。6.村莊改造整理工程。在土地開發(fā)整理項目區(qū)內綜合整治村莊217個,整治面積1.9萬畝。實施田、水、路、林、村綜合治理,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。
三、貫徹措施和具體要求
(一)分類實施,市場運作。對基本農(nóng)田和特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、村莊整治等基礎性、公益性土地整理項目,堅持以政府投入為主,由國土資源、財政、農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一規(guī)劃,分年度、有計劃、有重點地滾動安排;對未確定使用權的荒山、荒坡、荒灘等可以采取租賃、承包等形式進行開發(fā)利用;對采礦塌陷地,嚴格履行“誰破壞,誰復墾”的法定責任,對確無能力復墾的,由建設單位按規(guī)定繳納復墾費,按照“因地制宜,綜合利用”的原則,堅持宜農(nóng)則農(nóng)、宜漁則漁、宜林則林、宜建則建,采取政府主導與市場化運作相結合的形式進行復墾整治。
(二)完善制度,規(guī)范管理。加快全市土地開發(fā)整理制度化、規(guī)范化建設,制定全市土地開發(fā)整理復墾項目具體管理辦法,對市級投資土地開發(fā)整理項目立項、規(guī)劃設計與預算、資金管理、項目實施、項目審計、項目驗收等予以規(guī)范。組織實施土地開發(fā)整理項目,要嚴格落實法人制、招投標制、合同制、監(jiān)理制、公告制等制度,確保土地開發(fā)整理工作在公開、公平、公正、透明的原則下運行。對項目資金要實行專賬核算,?？顚Ｓ?嚴禁截留、挪用和擠占。要加強專項資金的監(jiān)督管理,確保資金安全和高效運行。各級國土資源、財政部門要積極發(fā)揮職能作用,對土地開發(fā)整理項目的立項審核、規(guī)劃設計、預算評審和項目實施進行統(tǒng)一組織和管理,做到按規(guī)劃確定項目、按項目進行管理、按設計組織施工、按規(guī)程檢查驗收。嚴格執(zhí)行國家有關規(guī)定,確保國有土地出讓金純收益的20%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和高標準基本農(nóng)田建設。各級要充分利用高新技術,加快土地開發(fā)整理管理信息系統(tǒng)建設步伐,不斷提高土地開發(fā)整理的現(xiàn)代化管理水平。
(三)明確權屬,合理使用。要認真做好土地開發(fā)整理項目權屬管理,切實保護好土地權利人的合法權益。土地開發(fā)整理前要編制權屬調整方案,項目竣工后要按照權屬調整方案和協(xié)議,及時做好土地變更調查和登記工作。要進一步加強項目工程的后期管護,確保土地開發(fā)整理成果得到可持續(xù)有效利用。實施政府投資的土地開發(fā)整理項目新增加的集體所有未確定使用權的耕地,要科學安排,合理使用。對企事業(yè)單位和個人投資開發(fā)未確定使用權且符合開墾條件的荒山、荒地、荒灘新增加的耕地,經(jīng)驗收合格后,按照“誰投資、誰受益”的原則,可歸其使用,使用期不少于30年,在承包或租賃期內,可繼承和有償轉讓。對工礦廢棄地、采煤塌陷地等土地,確實難以恢復農(nóng)用,且投資過大、效益過低的,經(jīng)確認后,可按絕產(chǎn)地征用。征用后的絕產(chǎn)地歸國家所有。
2003年以來，杭州市在丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設實踐中，針對當前城市土地開發(fā)管理中普遍存在的突出矛盾和問題，探索出了一條符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新模式，并取得了良好的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益。丁橋大型居住區(qū)在短短的三年時間內基本建成，成為杭州城市建設起步最晚、拆遷最快、交地最多的區(qū)域，被譽為“丁橋速度”。
“丁橋模式”，其基本經(jīng)驗就是城市土地開發(fā)的目標取向從片面追求經(jīng)濟發(fā)展轉到全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展上來；城市土地開發(fā)理念及價值取向從“以利為本”轉到“以人為本”上來；城市土地開發(fā)的模式從房地合一開發(fā)轉到土地一、二級開發(fā)分離模式上來；城市土地開發(fā)管理的體制從多部門的條塊管理模式轉到以土地為主線的公共管理模式上來。
“丁橋模式”是怎么運作的?
浙江省杭州丁橋大型居住區(qū)位于杭州市區(qū)東北部江干區(qū)的丁橋鎮(zhèn)內，規(guī)劃為未來大杭州的CLD(即中央生活區(qū))。為切實解決中低收入家庭的居住問題，2003年杭州市委、市政府及時啟動了丁橋大型居住區(qū)建設計劃，確定以保障性住房建設為主，并列入杭州市2003年重點工程。
在丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設中，針對傳統(tǒng)城市建設和土地開發(fā)所普遍存在的問題或矛盾，特別是征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市基礎設施、公建配套供給不足或建設滯后等問題，杭州市委、市政府以科學發(fā)展觀為指導，對城市土地開發(fā)的理念、組織體制、運作機制和運作模式等進行了大膽的創(chuàng)新實踐。
丁橋大型居住區(qū)一期規(guī)劃用地總面積5491畝，建筑總面積350萬平方米，建成區(qū)總居住人口10萬人。在短短的3年內，丁橋大型居住區(qū)一期土地開發(fā)建設任務基本完成，至2007年底，已順利完成征地4715畝，房屋拆遷65萬平方米，興建拆遷安置房35萬平方米，已有1051戶5000多人人住新建安置房。同時，還提供了902畝經(jīng)濟適用房用地和897畝中低價商品房用地，其中2006年提供經(jīng)濟適用房用地614畝，開工建設面積達60萬平方米，占當年杭州市區(qū)經(jīng)濟適用房總開工面積的60％。曾經(jīng)偏居一隅、乏人問津的城郊小鎮(zhèn)，如今被現(xiàn)代化的安居房小區(qū)、寬闊的公路、嶄新的學校以及齊備的基礎設施所代替。
分析總結丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)與建設的成功經(jīng)驗，核心在于確立了一套符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新理念、新機制、新模式。
(一)貫徹“以民為先”思想，樹立符合科學發(fā)展觀要求的土地開發(fā)新理念
城市土地開發(fā)不只是“生地”變“熟地”、“熟地”變“建筑”的工程過程，而且涉及到政府公共利益、開發(fā)企業(yè)利益和各種經(jīng)濟個體利益(包含原用地企業(yè)、被征地拆遷農(nóng)民、不同階層的城市居民等)之間復雜的經(jīng)濟、社會關系的重新協(xié)調平衡過程。丁橋的成功實踐經(jīng)驗，就是以科學發(fā)展觀“以人為本”的核心理念為指導，率先樹立“以民為先”的土地開發(fā)新理念，并通過貫徹實施“五個先”的原則加以落實。
1 實施“三個先”原則，優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益，破解征地拆遷難題
杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設中，不僅在現(xiàn)行征地拆遷政策框架下，對征地補償、拆遷安置等給予政策傾斜，切實維護被征地拆遷戶的合法利益，而且貫徹了“以民為先”的新理念，通過實施“安置房先建設”、“10％留用地先定位”和“社會保障先落實”的“三個先”原則，來打消被征地拆遷農(nóng)戶對后續(xù)生活保障的疑慮，從而得到了被征地拆遷農(nóng)戶的贊同和支持，基本破解了征地拆遷的難題。
“安置房先建設”，是指房屋拆遷實施“先建后拆”，并在安置房建設中做到被征遷群眾“三參與一監(jiān)督”(即征遷對象參與安置房地塊的選擇，參與安置房設計方案的確定，參與安置房建筑材料的選擇，參與監(jiān)督安置房建設工程的質量)，從而大大縮短甚至避免拆遷戶過渡之苦。目前，總用地面積329畝、總建筑面積達35萬平方米的安置房建設已完工，1051戶拆遷農(nóng)戶已入住功能齊全、環(huán)境優(yōu)美的安置房。
“10％留用地先定位”，是指按照“確定先、分配先、引導先”原則對目前杭州市執(zhí)行的留用地政策予以優(yōu)先落實。“確定先”，即征遷之初，事先征求鎮(zhèn)、村意見，在規(guī)劃中先行將314畝留用地指標全部落實到了區(qū)位條件較好的具體地塊；“分配先”，即由當?shù)劓?zhèn)政府牽頭，將通過審核的留用地指標分配到每個村；“引導先”，即丁橋大型居住區(qū)前期建設指揮部會同當?shù)劓?zhèn)政府對留用地進行開發(fā)性建議規(guī)劃，引導留用地資源有效配置與科學定位，確保居住區(qū)“三產(chǎn)”配套的充足與科學，從而不僅可以提供三產(chǎn)的就業(yè)崗位，還可以使村民從留用地的收益中獲得穩(wěn)定的分紅。
“社會保障先落實”，是指按照杭州市現(xiàn)行征地農(nóng)轉非人員基本生活保障有關政策，在征地拆遷之初，先行核定各村被征地農(nóng)民的社保指標；征地拆遷之中確保征地補償費及時到位，確保符合參保條件的被征地農(nóng)民100％參保。從而率先落實好被征地農(nóng)戶的基本生活保障，解除他們的后顧之憂。
2 實施基礎及公共配套設施先行建設原則，既及時滿足居民生活之需，又促進土地保值增值
現(xiàn)行的城市土地開發(fā)模式往往只將有關的市政基礎設施建設予以實施，如“七通一平”等，而對有關的公共服務設施等并無強制性要求，致使實踐中無論是經(jīng)濟適用房還是商品房項目，公共配套設施未建成或未投入運營就倉促交付的現(xiàn)象非常普遍，不僅使得居民生活便捷度難以提高，容易引發(fā)多方面問題，也影響城市土地價值增值的有效實現(xiàn)。
針對這些問題，杭州丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設實踐中，率先提出“基礎及公共配套設施先行建設”的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃指導下，將道路、學校、商場等公建配套設施與安置房建設一起先行建設，以盡量減少因居住區(qū)建設給征地拆遷群眾帶來的不便，滿足當?shù)鼐用窈唾彿咳胱【用裆?、出行等方面的需求。此過程中，不僅被拆遷居民和新購房入住居民享受到了城市開發(fā)的益處，開發(fā)商也享受到城市發(fā)展的益處。截至2007年底，區(qū)內配套道路已基本貫通；河道整治正在進行；杭州師范大學附屬丁蘭實驗學校已投入使用；污水泵站已經(jīng)建成；丁蘭公園、健身公園已基本建成；居住配套中心正在建設；自來水加壓泵站、11萬伏變電所、公交中心
站等其他配套項目也正在抓緊實施。所有基礎設施和公共服務設施等均將在經(jīng)濟適用房投入使用前，全面建成并投入使用。
3 實施保障性民生用地優(yōu)先供給原則，保障中低收入居民居住權的實現(xiàn)
從貫徹落實科學發(fā)展觀看，當前城市土地開發(fā)應更加重視社會公平，應將更多的眼光投向城市中大量的無房戶、住房困難戶等弱勢群體，以實現(xiàn)“居者有其屋”。杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)項目無論是項目立項、規(guī)劃選址、還是供地政策，都始終樹立并貫徹優(yōu)先保障民生問題的理念。
首先，丁橋大型居住區(qū)建設立項的初衷，就是為了解決中低收入家庭的住房困難問題，是杭州市實施“居者有其屋”工作目標的重要組成部分，并被列為杭州市2003年重點工程計劃和“實事工程”之一。
其次，在規(guī)劃上，明確規(guī)定整個丁橋地塊按照50％的比例建設經(jīng)濟適用住房和中低價格的商品房，以充分保證保障性用地的土地供給和經(jīng)濟適用住房的建設，切實保障中低收入階層居住權的實現(xiàn)。
再次，在供地政策上，優(yōu)先供給經(jīng)濟適用房用地。按照規(guī)劃，丁橋大型居住區(qū)三年內要交付經(jīng)濟適用房用地902畝，規(guī)劃建筑總面積150多萬平方米。截至2007年底，所有經(jīng)濟適用房地塊的交地工作全部完成，成為杭州市區(qū)經(jīng)濟適用房交地最快、最多的區(qū)域，丁橋大型居住區(qū)指揮部還連續(xù)三年被評為杭州市經(jīng)濟適用房和保障性住房建設先進單位。
(二)以土地儲備為平臺，構建符合科學發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)新機制
丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設實踐中，摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理模式和機制，以新型的城市土地儲備制度為平臺，實施成片土地分級開發(fā)模式。即按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”原則，在土地出讓前，通過土地儲備，由政府先行組織實施土地前期開發(fā)，即實施城市土地一級開發(fā)模式。從而不僅使得政府能依法行使土地征用權、收購權，履行公共品提供的職責，而且有利于促進國有土地資產(chǎn)保值增值，也為優(yōu)先保障被征地拆遷農(nóng)民利益等“五個先”原則的貫徹落實奠定制度基礎。
(三)以國土管理部門為主導，構建符合科學發(fā)展觀要求的新型城市土地一級開發(fā)運作模式
如前所述，以土地儲備制度為平臺，實施土地一級開發(fā)將是我國新時期城市土地開發(fā)的主導模式。因此。如何探索建立一套行之有效的城市土地一級開發(fā)模式顯得尤為關鍵。丁橋大型居住區(qū)開發(fā)建設實踐中，為確?！拔鍌€先”原則的貫徹落實。摒棄了傳統(tǒng)的城市土地開發(fā)管理組織體制，率先引入了公共管理的理念，探索出了一條以國土管理部門為主導，土地開發(fā)前期指揮部與政策性土地開發(fā)公司為載體，實現(xiàn)政府主導與市場運作有效結合、多部門多級聯(lián)動的新型城市土地一級開發(fā)運作模式。
1 引人公共管理的理念，建立國土管理部門主導的新型城市土地開發(fā)管理組織體制
丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實踐中，率先引入公共管理的概念，以土地經(jīng)營為主線，構建起以國土管理部門為主導的新型城市土地開發(fā)經(jīng)營管理組織體制。
首先，在領導體制上，丁橋大型居住區(qū)一期成立了由杭州市國土資源局、建委、發(fā)改委、財政和規(guī)劃各職能部門及江干區(qū)在內的丁橋大型居住區(qū)前期建設領導小組，以協(xié)調各職能部門關系，提高土地開發(fā)審批效率。
其次，建立了以杭州市國土資源局為主的丁橋大型居住區(qū)前期建設指揮部，采取“市、區(qū)、鎮(zhèn)、村”四級合力建設、各部門協(xié)調配合、全社會共同參與的工作機制，以更好地協(xié)調處理征地、拆遷環(huán)節(jié)各項工作，更好地貫徹落實好“三先”工作。
第三，在具體運作層面，以國土資源管理部門為主導，實施城市土地開發(fā)和建設中的各項具體的事務性和經(jīng)營性工作。一方面，以土地儲備中心為依托，完成立項、規(guī)劃、整理和供地等政策面工作；一方面，以前期建設指揮部作為建設單位，統(tǒng)一征地拆遷、統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一公開招標；一方面，成立附屬于國土部門的國有獨資的城市土地發(fā)展公司，既解決所需的大量資金問題，又能夠按照公司化運作要求具體實施土地開發(fā)和建設工作。
2 組建政策性土地開發(fā)公司，實現(xiàn)政府主導與市場運作的有效結合
土地儲備制度建立以來，作為事業(yè)性單位的土地儲備機構理所當然承擔土地一級開發(fā)中的事務性管理工作。而對于土地一級開發(fā)過程中涉及的融資活動、基礎設施及公共設施建設等具體經(jīng)營性活動，理應是開發(fā)企業(yè)的優(yōu)勢所在。但若完全由追求利潤最大化為目標的開發(fā)企業(yè)來承擔土地一級開發(fā)的所有經(jīng)營性活動，又很難確保土地開發(fā)過程中的社會、生態(tài)目標的有效落實。
為較好解決企業(yè)的“贏利性”與“公共性”之間的矛盾，既提高土地一級開發(fā)的效率，降低開發(fā)成本，又能貫徹政府意圖，且較好避免政企不分或企業(yè)唯利是圖的隱患等，丁橋大型居住區(qū)的開發(fā)建設實踐中，專門組建了附屬于國土部門的國有獨資性質的政策性土地開發(fā)公司――杭州城市土地發(fā)展公司。由該公司通過貸款等形式籌措開發(fā)資金先行投入，再通過經(jīng)濟適用房土地移交土地成本回收、部分商品房土地出讓金及安置房部分成本回收等形式回籠建設資金，并實現(xiàn)自我滾動平衡，從而較好解決了城市土地開發(fā)所需的大量資金問題；同時，又在前期建設指揮部統(tǒng)一領導下，以該公司為主導，按照市場化、公司化運作機制，具體落實征地拆遷、基礎設施及公共設施開發(fā)、安置房建設等經(jīng)營性活動。從而實現(xiàn)政府主導與市場運作的有效結合，既確保社會目標的有效實現(xiàn)，又保證運作效率的提高。
“丁橋模式”的啟示
城市土地開發(fā)要貫徹落實科學發(fā)展觀，必須積極創(chuàng)新土地開發(fā)的理念、機制、體制、模式。針對我國當前城市土地開發(fā)模式普遍存在的問題及矛盾，我們認為丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設的成功經(jīng)驗，至少可以給我們以下的啟示：
1 城市土地開發(fā)必須始終堅持科學發(fā)展觀，切實貫徹“以人為本、利益共享”的理念
縱觀當前城市土地開發(fā)管理中的突出矛盾和難題，主要在于征地拆遷難題、中低收入群體民生問題以及城市公共設施與基礎設施供給不足問題。因此，要確保城市土地開發(fā)有序展開，在城市土地開發(fā)的指導思想和理念上，必須要從片面追求經(jīng)濟增長為主轉向“以人為本”、“利益共享”、“和諧發(fā)展”的軌道上來。
丁橋模式的成功經(jīng)驗，首先在于確立了“以人為本”、“以民為先”的基本理念，更在于制定了具體的落實措施，特別是通過實施“五個先”原則，將“以民為先”的理念切實貫徹到城市規(guī)劃制定、用地指標分配、政策傾斜(如對失地農(nóng)民的補償和社會保障、經(jīng)濟適用房建設)等方面及其征地拆遷、土地整理、供地環(huán)節(jié)等土地開發(fā)的全過程，從而真正建立起
土地開發(fā)利益共享、和諧統(tǒng)籌發(fā)展的良性機制。其中征地拆遷環(huán)節(jié)的“以民為先”做法，不僅對于破解征地拆遷難題具有重要的實踐指導意義，對于指導我國征地制度改革創(chuàng)新也具有重要現(xiàn)實意義。
2 土地儲備制度是適應科學發(fā)展觀要求的新型城市土地使用管理制度的重要組成部分
從丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)建設的實踐看，土地儲備這項創(chuàng)新制度就制度本身而言是中性的，片面追求土地收益并非是土地儲備這項制度本身所致，而是發(fā)展觀的偏差及現(xiàn)行征地制度等的缺陷所致。非但如此，土地儲備制度恰是引導城市土地開發(fā)步入科學發(fā)展軌道的重要制度保障，理應成為科學發(fā)展觀指導下的我國新型城市土地開發(fā)管理制度的重要組成部分。
從貫徹落實科學發(fā)展觀角度看，土地儲備的目標導向不僅僅只關注通過商品性、贏利性用地的儲備、供給，以獲得土地增值收益，而更應當關注社會性和生態(tài)性目標，通過土地儲備運作，將土地投放于非贏利性的、或微利性、公益性的用地類型，以實現(xiàn)如建設保障性住房(包括村民的安置房和居民的經(jīng)濟適用房)等。
3 城市土地一級開發(fā)應當堅持政府主導、市場化運作模式，組建政策性土地一級開發(fā)企業(yè)的模式具有較大的優(yōu)勢
城市土地一級開發(fā)應當堅持政府主導，也就是說城市土地一級開發(fā)的主體應當是政府，這不僅是我國社會主義土地公有制的內在規(guī)定性，也是科學發(fā)展觀的內在要求。從目前各地實踐上看，由土地儲備機構承擔土地一級開發(fā)全過程的完全政府主導型土地一級開發(fā)模式，實踐效果不盡理想，且多局限于零星地塊之上。政府主導、市場化運作應是我國城市土地一級開發(fā)的主導模式。
丁橋模式通過組建政策性土地一級開發(fā)企業(yè)的模式，較好地實現(xiàn)了政府主導和市場運作的有效結合，較好地解決了一般開發(fā)企業(yè)“贏利性”與“公共性”之間的矛盾問題。而這種模式也是英國、我國香港、新加坡等國家或地區(qū)城市新區(qū)開發(fā)、市區(qū)重建等工作中的主導模式，并取得了很好的效果。從我國各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)開發(fā)模式的比較上看，組建國有土地開發(fā)公司，在開發(fā)區(qū)管委會領導下實施土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)的模式，開發(fā)效果比較理想，比較符合我國國情。因此，我們認為杭州丁橋大型居住區(qū)土地開發(fā)實踐中探索出的“政府主導+政策性國有土地開發(fā)公司”模式，具有重要的示范價值和推廣意義。
關鍵詞：GPS，GIS，土地開發(fā)，土地整理
中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：
前 言
隨著科學技術日新月異的發(fā)展, 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快,耕地日益減少, 質量日益下降，用地需求和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾愈來愈多。保持耕地總量動態(tài)平衡, 由粗放型向集約型轉變土地利用方式, 改善土地利用結構與布局, 提高土地產(chǎn)出率和綜合利用效益, 是緩解這一矛盾的關鍵因素。
在此背景下，我國土地開發(fā)整理工作迅速地開展了起來，期待以此提高耕地面積數(shù)量，實現(xiàn)區(qū)域內的耕地平衡與總量提升。在這一大背景下，傳統(tǒng)的測繪與建庫技術顯然難以滿足大規(guī)模工程的需要，而GPS與GIS技術憑借快捷性、高效率、高精度等優(yōu)勢，其應用得以廣泛認可，為土地開發(fā)整理工作的開展提供根本技術保障。本文作者結合自己多年從事地形測繪的親身經(jīng)驗，對GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應用方法與流程進行了簡要分析，對廣大從事土地整理開發(fā)工作的技術人員有一定的借鑒作用。
GPS與GIS技術
GPS技術
GPS是20世紀70年代由美國陸?？杖娐?lián)合研制的新一代空間衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)。該系統(tǒng)由地面控制、空間和用戶裝置等構成，其主要優(yōu)點有：全天候、全覆蓋、高精度三維定位定速定時和快速省時高效。GPS RTK測量系統(tǒng)主要由GPS接收設備、數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)構成。
通過應用GPs技術，具有觀測時間短、精確度高等特征，可對三維坐標數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測，提高土地整理工作效率與質量水平，具有一定應用價值。以我國土地開發(fā)整理工作要求來看，一般繪圖比例尺為1：2000、1：5000或者1：10000，而GPS技術可以在特定范圍內將精確度控制到厘米級，與工作要求完全相符。因此，在土地開發(fā)整理測繪工作中應用GPS技術，可對項目進行可行性研究，在項目規(guī)劃、設計、施工放樣等環(huán)節(jié)應用，更好地滿足測繪要求，其中涉及到陡坎、地類邊界、獨立地物、控制點、權屬邊界、行政邊界、道路橫斷面、高程點等諸多領域。
GIS技術
地理信息系統(tǒng)強調空問與實體關系，注重空間分析與模擬操作，它具有空間數(shù)據(jù)處理能力和空間信息分析能力強，屬性數(shù)據(jù)和圖形數(shù)據(jù)并存的特點，可根據(jù)用戶的要求迅速地獲取滿足需要的各種信息，并能以地圖、圖形或數(shù)據(jù)的形式表示處理的結果。G IS有兩個顯著特征：（1）它不僅可以像傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)( DBMS)那樣管理數(shù)字和文字(屬性)信息，而且可以管理空間(圖形)信息; （2）它可以利用各種空間分析的方法, 對多種不同的信息進行綜合分析, 尋求空間實體間的相互關系, 分析和處理在一定區(qū)域內分布的現(xiàn)象和過程。
因此，G IS 技術在土地開發(fā)整理中的各個領域得到了廣泛的應用, 利用G IS可以對土地開發(fā)整理規(guī)劃編制和實施過程中的數(shù)據(jù)進行采集、編輯、組織、管理、輸出及更新, 為高質量、高效率、高水平地完成土地開發(fā)整理規(guī)劃的編制、項目管理和實施監(jiān)測等工作提供了可靠的保障。
3 總體流程圖
GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應用總體流程圖如圖1所示：
圖1GPS與GIS在土地開發(fā)整理中應用總體流程圖
4 詳細流程
4.1 GPS測繪
(1) 控制測量
在土地整理項目區(qū)內GPS控制點位置應該均勻分布，GPS控制點問應通視良好，為了方便以長期利用GPS測量成果并進行重復觀測，GPS控制點選定后應設置具有中心標志的標石，以精確標志點位。點的標志和標石必須穩(wěn)固以利于保存和利用?？刂泣c位置選擇通常應遵循以下原則：
(1)選擇易于安置儀器的地方，視場要開闊；
(2)遠離高壓線路和大功率無線電發(fā)射臺，以免磁場對GPS衛(wèi)星信號干擾；
(3)遠離大面積的水域或對電磁波反射或吸收強烈的物體，以減弱多路徑效應的影響；
(4)選擇交通便利的地方，便于用其他測量手段聯(lián)測和擴展。
結合土地整理項目特點，GPS控制點多做在項目區(qū)內固定的水工建筑物上和居民點內易于觀測、永久保留的地方，但是必須滿足每平方公里做一個GPS控制點且點位分布均勻。需要做標石時，可以在林邊與路邊處埋設混凝土標石或道班釘。測區(qū)的控制測量遵循從高級到低級，從整體到局部的原則。利用測區(qū)已有原國家二、三等點作為起算點布設GPSE級控制點作為測區(qū)首級。
(2) 可行性研究階段
在土地開發(fā)整理項目的可行性研究階段，可作為項目投資的基礎時期。在這一過程中，對于項目的土地面積、高程等參數(shù)精確度要求較低，只需要通過常規(guī)性的圖件參考即可；或者通過應用GPS技術，只需要在項目現(xiàn)場進行概括性測量即可，簡單地了解項目規(guī)模、道路、土地權限、排灌溝渠等狀況，尤其在這一階段，沒有對項目區(qū)的邊界提出較高要求，只需要獲得控制點坐標、經(jīng)緯度坐標，這些都可以通過GPS技術輕易獲得。因此，結合工程項目現(xiàn)場的實際情況，包括地形、地貌以及地表植被等，綜合考慮各種儀器使用的優(yōu)勢與劣勢，利用GPSRTK實行全野外數(shù)字化地形圖測繪。
(3) 規(guī)劃設計階段
項目投資前期的框架性基礎研究工作就是對項目進行可行性研究。土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計階段對項目區(qū)的土地面積、長度、高程等沒有很嚴格的精度要求，可采用國家測繪部門提供的地形圖作為工作底圖，圖件比例尺一般
以1：10000為宜。該階段要求邊界控制點的平面坐標及經(jīng)緯度坐標，因其對項目區(qū)邊界的要求較高。對項目區(qū)進行概略性的現(xiàn)場實測，實地測量項目區(qū)的規(guī)模、道路、土地權屬界線、電力線、排灌溝渠等。GPS—RTK測量方法可以實時精確的提供各點的三維坐標，并可轉換成經(jīng)緯度坐標，滿足可行性研究的需要。
在項目規(guī)劃設計階段對項目區(qū)各類土地的面積、長度、高程有相對較高的精度要求，對項目區(qū)地形地貌的準確性、現(xiàn)勢性上有較高的要求。
尤其涉及項目規(guī)劃方案的優(yōu)劣判斷、溝渠路林工程的詳細設計、工程概(預)算及土方計算的準確性等，所以通常要求實測比例尺大于1：2000的全要素地形圖作為設計底圖。該階段對測量數(shù)據(jù)及成果的高要求體現(xiàn)了GPS—RTK技術的靈活、快速、省時、省力等優(yōu)點，在測量的過程中實時測點的三維坐標，可達到邊測量、邊規(guī)劃設計的效果。
4.2 GIS數(shù)據(jù)處理
(1) 總體要求
土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計是土地開發(fā)整理規(guī)劃的要求，對開發(fā)整理規(guī)劃項目進行勘測、布局規(guī)劃設計，是根據(jù)中華人民共和國國土資源行業(yè)標準《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范》(TD／T 1012—2000)的要求。結合地方土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，編制土地開發(fā)整理項目規(guī)劃，并對具體項目地形和利用現(xiàn)狀進行勘測與布局規(guī)劃設計，制定實施計劃和措施，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用管理。土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計成果圖包括開發(fā)整理項目勘界圖、地形圖、土地利用現(xiàn)狀圖、平面布局圖、工程端面設計圖。這些圖件的編制，根據(jù)《規(guī)范》和實際可操作的要求，基礎圖件必須采用1／1000或更大成圖比例尺，為了及時準確完成制圖任務，我們在實際工作中，采用MAPGIS平臺，通過數(shù)字測圖、成果圖編輯、圖庫集成、成果圖輸出4個環(huán)節(jié)，編制了4hm以上的土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計系列數(shù)字化地圖。
(2) 內業(yè)處理
數(shù)據(jù)采集回來后，首先把電子手簿數(shù)據(jù)傳輸?shù)接嬎銠C指定文件夾，然后確定啟動繪圖處理進行展點，再是采用無碼作業(yè)對地物進行編輯。一般是先展繪測量控制點，獨立地物，再連接管線、道路、坎線、房屋等，同時進行地形等高線等綜合編輯、圖形圖幅整飾。并以點、線、面文件保存文件或轉換成其它矢量圖形格式(如CAD、MAPINFO等)。
最后以數(shù)字測圖成果圖為底圖，按照《規(guī)范》和GIS圖形編輯手冊，進行平面布局設計和端面設計，并生成設計參數(shù)、指標文件和成圖。
(3) 田塊劃分
田塊規(guī)劃設計包含以下4個方面的要素：田塊大小、田塊方向、田塊長寬和田塊形狀。田塊大小一般由單井灌溉控制面積確定，大致在5～8hm范圍內。田塊方向是指田塊長邊的方向，往往是播種與耕作管理的方向，也是末級固定渠道、田問道和護田林帶主林帶的方向。選定田塊方向應滿足以下4個方面的要求：1)有利于作物的生長發(fā)育；2)有利于田間機械作業(yè)；3)有利于水土保持和排水；4)有利于防風。田塊長寬應根據(jù)合理組織生產(chǎn)和有效利用農(nóng)機具以及地形特點、田塊面積等因素具體加以確定。在風害地區(qū)還要考慮合理配置護田林帶的要求。田塊形狀應根據(jù)機械作業(yè)要求，必須使設計的田塊至少具有一個直角和田塊兩個長邊平行。因此，田塊形狀最好為夾角90?；驃A角接近90。的方形。確定了以上4個因素后，利用GIS的編輯功能，很容易生成符合長寬條件的標準田塊。
(4) 土地平整工程規(guī)劃設計
項目區(qū)土地平整時，要考慮項目區(qū)的地形、農(nóng)田灌排等水利工程設施和整理后田塊適宜種植作物的特性。各田塊的高程設計和土方量計算方法采用DTM分析法，利用GIS的DTM分析，生成數(shù)字高程模型DEM，然后利用GIS“蓄積量／表面積計算”功能，計算田塊設計高程和挖填土方量。
(5) 圖件輸出
GIS輸出系統(tǒng)可完成圖件輸出，為了得到高質量的輸出結果，一般先將矢量數(shù)據(jù)分色光柵化處理，然后再發(fā)送到打印機，以提高打印質量和速度。打印時容易出現(xiàn)設置紙張大小已經(jīng)足夠，但打印輸出圖還是被分幅打印的問題，即一張圖被切割打印在兩張圖紙上。解決這一問題的關鍵是在MAPGIS排版輸出時要明確圖紙空間、頁面空間、硬件設備紙張空間這3個不同概念，只有它們的設置正確且相互匹配，才不至于產(chǎn)生被分幅打印的問題。
5 小 結
利用GPS與GIS技術，開展區(qū)域土地開發(fā)整理規(guī)劃編制，突破了傳統(tǒng)模擬成圖的技術和方法，本文將2S技術作為新技術、新方法應用于土地開發(fā)整理當中，是信息化社會發(fā)展的一個必然結果，隨著科技技術日新月異的發(fā)展，土地開發(fā)整理的要求也越來越高，而GPS與GIS技術作為土地開發(fā)整理的技術手段，也會發(fā)展得越來越成熟。
參考文獻
[1] 薛連春．淺談3S測繪技術在土地整理中的應用[J]．山西建筑，2007，33(3)：43—44．