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內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位日常管理與實踐的保證，又是一項重要的制度安排，還是組織加強(qiáng)治理的前提基礎(chǔ)，是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，能夠以合理的程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，提高管理的質(zhì)量及效率。這里的內(nèi)控不僅包括內(nèi)部會計控制，還包括對各種活動進(jìn)行的指導(dǎo)、調(diào)節(jié)、約束和促進(jìn)等，可以提高行政事業(yè)單位的工作效率，從更宏觀的層面降低各種風(fēng)險。行政事業(yè)單位通常服務(wù)于社會，受控于政府，因此應(yīng)通過制定制度、實施措施、執(zhí)行程序和信息公開等方式建立健全其內(nèi)部管理體系，以防范由經(jīng)濟(jì)活動帶來的風(fēng)險。[1]

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義

（一）有效防范風(fēng)險，促使管理者廉潔自律

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涉及單位業(yè)務(wù)活動的各個層面，包括人力資源、財務(wù)管理、業(yè)務(wù)流程等，是一種全面、全員、全過程的控制。我國行政事業(yè)單位有其特殊的管理模式，相對于企業(yè)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理既要注重業(yè)務(wù)間的相互協(xié)調(diào)，又要注重管理的頂層設(shè)計，同時要以評價監(jiān)督為準(zhǔn)繩。對于一個組織來說，有效的內(nèi)部控制是防范各種風(fēng)險的基礎(chǔ)，既能保證其可以有效應(yīng)對突發(fā)事件和意外災(zāi)害，維穩(wěn)全局，又能促使管理層廉潔自律，避免權(quán)力濫用。[2]

（二）規(guī)范國有資產(chǎn)管理，提高財政資金使用效率

加強(qiáng)內(nèi)部控制，根據(jù)單位的實際情況制定規(guī)范且與時俱進(jìn)的資產(chǎn)使用管理制度。首先，可以規(guī)避現(xiàn)金使用的漏洞；其次，能夠使固定資產(chǎn)得到合理配置，正確計提折舊；最后，可以使無形資產(chǎn)得到準(zhǔn)確的認(rèn)定，及時攤銷。通過內(nèi)部控制，可以使資產(chǎn)管理做到有章可循，產(chǎn)權(quán)明晰，資產(chǎn)及時入賬，不存在賬外資產(chǎn)；能夠?qū)Τ雠渲脴?biāo)準(zhǔn)的資產(chǎn)調(diào)劑使用，并對固定資產(chǎn)進(jìn)行定期盤查，從而規(guī)范行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理，提高其資產(chǎn)使用效率，避免國有資產(chǎn)的流失。[3]

（三）提高行政管理效率，提升政府形象

行政事業(yè)單位是政府服務(wù)的窗口，其整體管理水平既代表著本單位的服務(wù)質(zhì)量又關(guān)乎政府的形象。行政事業(yè)單位要為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，樹立為人民群眾服務(wù)的意識，做到主動公開信息，接受社會公眾的監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部控制，不斷加強(qiáng)整體層面與業(yè)務(wù)層面的框架管理，可以進(jìn)一步優(yōu)化行政事業(yè)單位的管理層思維，使其能為整個社會提供及時有效的公共服務(wù)。[4]

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)控意識不強(qiáng)

事業(yè)單位受單位性質(zhì)及服務(wù)目標(biāo)的影響，其收入相對穩(wěn)定且主要來自政府，單位工作以執(zhí)行行政計劃與命令為主，不以營利為目的。因此，其經(jīng)濟(jì)賬目較為簡單，相關(guān)管理者及工作人員往往也缺少防范風(fēng)險的意識。部分單位的領(lǐng)導(dǎo)以事業(yè)發(fā)展為主線，忽略配套的管理模式，對內(nèi)控知識的了解不夠深入，認(rèn)為內(nèi)部控制僅是財務(wù)人員工作的一部分，而內(nèi)控問題也是財務(wù)業(yè)務(wù)層面的問題，與其管理本身及其他業(yè)務(wù)無關(guān)，導(dǎo)致其工作缺乏制約性和監(jiān)管力。此外，許多事業(yè)單位未設(shè)置專門的內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，通常只是在工作過程中根據(jù)需要兼顧風(fēng)險控制，甚至只是在提送相關(guān)資料及應(yīng)對相應(yīng)檢查時才考慮到內(nèi)部控制，弱化了內(nèi)控工作的實施效果。[5]

（二）內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全

由于社會公眾難以單獨(dú)形成組織對行政事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督，因此其內(nèi)部控制與監(jiān)督機(jī)制循環(huán)往往在同一體系中，易導(dǎo)致內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全的問題。其一，管理人員在利己價值觀的驅(qū)動下，重視自身的政績，缺乏對內(nèi)部控制的認(rèn)識，使財務(wù)人員存在不按規(guī)定用途使用資金或?qū)ｍ椯Y金與日常經(jīng)費(fèi)互相挪用等行為。其二，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。內(nèi)部監(jiān)督強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，但在實際工作中，內(nèi)審部門與財務(wù)、業(yè)務(wù)部門常受同一領(lǐng)導(dǎo)或同一部門管理，導(dǎo)致其獨(dú)立性較差，易造成錯誤成本低，處罰力度不夠的后果。[6]

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏力度

預(yù)算是單位對資源進(jìn)行分配、控制與考核評價的基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位的預(yù)算以部門預(yù)算為主，這也是行政事業(yè)單位重要的內(nèi)控方法之一。在編制預(yù)算時，需要相關(guān)業(yè)務(wù)部門提供詳細(xì)的預(yù)算說明、立項依據(jù)、實施計劃及目標(biāo)，經(jīng)單位管理層審批后，財務(wù)部門再根據(jù)相關(guān)資料起草預(yù)算草案。也就是說，全面預(yù)算管理需由財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門相互協(xié)作、溝通，共同完成。但實際執(zhí)行中，由于各種原因，預(yù)算工作被認(rèn)為應(yīng)由財務(wù)部門單獨(dú)完成，因?qū)嶋H業(yè)務(wù)知識的缺乏，財務(wù)人員可能高估或低估項目成本，造成預(yù)算成本管控出現(xiàn)偏差。在預(yù)算下達(dá)后，實際執(zhí)行中花費(fèi)金額與預(yù)算指標(biāo)差距過大，造成預(yù)算執(zhí)行不力，或資金冗余造成浪費(fèi)，或資金緊張不足以完成相關(guān)項目。

（四）職工激勵機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位人員規(guī)模通常較小，因此績效考核易出現(xiàn)指標(biāo)單一、僅由領(lǐng)導(dǎo)決策的現(xiàn)象。由于未及時制定專門的績效考評制度，工作人員不重視其所在崗位的職能職責(zé)，造成內(nèi)部控制管理流于形式，激勵機(jī)制未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。[7]

（五）信息化建設(shè)不夠先進(jìn)

雖然近些年政務(wù)公開常態(tài)化，政府財務(wù)報告逐年完善，但行政事業(yè)單位在信息溝通體系方面的建設(shè)仍不完善。首先，信息公開透明力度不足，即使政府財務(wù)工作以云平臺為主，但諸多接口未打通，只是紙質(zhì)版的電子化，并未實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)式的應(yīng)用，如政府審計往往無法通過云平臺了解相關(guān)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，還是以原有的方式獲取相關(guān)業(yè)務(wù)信息。其次，信息相互獨(dú)立，未達(dá)到公開信息共享的目的，如此便帶來了諸多安全隱患。例如，記賬平臺、政府采購平臺和固定資產(chǎn)管理平臺相互獨(dú)立，無對接端口，這加大了資產(chǎn)確認(rèn)與管理不規(guī)范的可能性，造成國有資產(chǎn)存在被低估或流失的風(fēng)險。最后，信息反饋機(jī)制不完善。如在社會公眾對政務(wù)公開或政府財務(wù)報告披露的信息提出質(zhì)疑后，存在回應(yīng)滯后、回應(yīng)含糊等問題。[8]

（六）資產(chǎn)管理與運(yùn)行匹配度有待提高

資產(chǎn)是組織正常運(yùn)行的基礎(chǔ)和財力保證，行政事業(yè)單位由于資金來源的多樣化，易出現(xiàn)采購不規(guī)范、管理混亂的現(xiàn)象，導(dǎo)致資產(chǎn)的使用權(quán)和管理權(quán)出現(xiàn)不對等的情況，在實際工作中常常出現(xiàn)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記與其實際占有使用權(quán)分布在不同單位的情況。而在使用過程中，部分單位的不動產(chǎn)管理和使用程序也不規(guī)范，導(dǎo)致內(nèi)控實施效果較差或無法實施。例如，對于出租不動產(chǎn)而言，部分不動產(chǎn)在租前未經(jīng)過資產(chǎn)價值評估，未經(jīng)過公開招租程序，存在未履行相關(guān)程序而導(dǎo)致租金過低造成國有資產(chǎn)流失等問題，影響了行政事業(yè)單位內(nèi)控的推進(jìn)效果。此外，對于固定資產(chǎn)與辦公易耗品的界定不夠?qū)I(yè)或未能與時俱進(jìn)。例如，一些辦公家具因單價未達(dá)到固定資產(chǎn)的界定標(biāo)準(zhǔn)，行政事業(yè)單位便將其統(tǒng)一歸類為辦公易耗品，但這樣的分類方式事實上過于粗獷。因為單位對辦公用品尤其是辦公機(jī)具的采購經(jīng)費(fèi)在日常經(jīng)費(fèi)中是占有一定比例的，因此該采購屬于日常事項，若將該類業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸為辦公易耗品，必然會低估整體固定資產(chǎn)的賬面價值。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的解決對策及建議

（一）提高內(nèi)部控制意識

優(yōu)秀的單位文化是保證行政事業(yè)單位良好運(yùn)行的前提。內(nèi)部控制能否積極向前推進(jìn)，很大程度上受單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制態(tài)度的影響。因此，管理者需轉(zhuǎn)變思維，提升認(rèn)識，為營造良好的內(nèi)控氛圍打下基礎(chǔ)。首先，應(yīng)注重管理層的基本素養(yǎng)，確保其道德能力、業(yè)務(wù)知識與職務(wù)相配位。其次，應(yīng)完善單位層面的內(nèi)控體系，例如，健全組織架構(gòu)，完善工作機(jī)制，落實關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵人員責(zé)任制，落實?？顚Ｓ玫募?xì)節(jié)等，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控體系，如規(guī)范合同業(yè)務(wù)管理控制，完善政府采購控制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理控制等。最后，行政事業(yè)單位還可以建立決策問責(zé)機(jī)制，以形成內(nèi)部控制正向的循環(huán)體系。

（二）成立專項工作小組

受政策、單位性質(zhì)及人員編制等因素影響，行政事業(yè)單位的運(yùn)營管理并不像企業(yè)一樣處于完全的市場競爭環(huán)境中，其內(nèi)控工作具有自身的特點(diǎn)。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)針對本單位特點(diǎn)，成立專項工作小組，使其包括業(yè)務(wù)部門、審核部門、財務(wù)部門及管理部門的相關(guān)工作人員，必要時可以外聘專家，共同探討相關(guān)工作，制定內(nèi)控制度，并監(jiān)督各部門執(zhí)行內(nèi)控，及時發(fā)現(xiàn)問題并對其提出建議，以促使相關(guān)部門進(jìn)行整改。

（三）完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位相關(guān)責(zé)任人應(yīng)辨析其管理不規(guī)范帶來的風(fēng)險，完善內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，并不斷對其進(jìn)行維護(hù)、優(yōu)化，以確保組織機(jī)構(gòu)健全，人員素質(zhì)穩(wěn)定，單位文化積極。除此之外，還應(yīng)明確各崗位的職責(zé)權(quán)限，不相容崗位要相分離，記賬人員、資產(chǎn)保管人員、審核人員、業(yè)務(wù)對口人員等應(yīng)各司其職，明確歸口管理部門；應(yīng)制定內(nèi)部評價流程、指標(biāo)等，使其既符合內(nèi)部風(fēng)險的防范要求又能確保人盡其才，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。針對重大、重要事項的決策，要制定集體決議制度，明確風(fēng)險應(yīng)對策略，以將風(fēng)險降至可接受的合理水平。

（四）完善激勵考核機(jī)制

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全科學(xué)的績效考核機(jī)制。加大對職工的管理力度，以獎懲機(jī)制為依托，以規(guī)章制度為約束，防止出現(xiàn)徇私舞弊的情況，職工考核和評價機(jī)制應(yīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對職工起到激勵作用，促使職工更盡職盡責(zé)地工作。例如，對執(zhí)行內(nèi)部控制制度良好的員工應(yīng)給予物質(zhì)或精神方面的獎勵，對于執(zhí)行內(nèi)部控制制度不力的情況，則應(yīng)建立倒追問責(zé)機(jī)制，將責(zé)任落實到具體的個人或部門，并按情節(jié)嚴(yán)重程度給予其一定的懲罰，取消其評優(yōu)資格，必要時給與警告、記過、記大過等處罰。除此之外，應(yīng)將人員培訓(xùn)與繼續(xù)教育列入人才培養(yǎng)計劃并實施，只有使職工的業(yè)務(wù)技能與專業(yè)知識與時俱進(jìn)，才能讓其更好地配合組織進(jìn)行內(nèi)部管理與控制工作。

（五）完善預(yù)算管理機(jī)制，將成本控制落實到責(zé)任主體

行政事業(yè)單位應(yīng)由財務(wù)人員牽頭匯編預(yù)算，并協(xié)調(diào)各部門積極配合，對發(fā)現(xiàn)的問題要積極溝通。預(yù)算編制應(yīng)以增量預(yù)算與零基預(yù)算相互協(xié)調(diào)為主。預(yù)算指標(biāo)需層層分解，以將具體事項落實到各部門，業(yè)務(wù)部門在認(rèn)真辨析各個項目可能存在的隱藏風(fēng)險后，報經(jīng)財務(wù)部門審核，財務(wù)部門通過定性分析、定量分析等方法對風(fēng)險因子進(jìn)行挖掘后，要組織相關(guān)人員完善工作細(xì)節(jié)，改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，使成本控制具體落實到責(zé)任主體。預(yù)算編制需以量入為出、收支平衡為基本原則，對支出結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化，把好流程銜接關(guān)卡，完善預(yù)算編制方式。在預(yù)算執(zhí)行過程中，確保事項真實、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、與決算結(jié)果相對應(yīng)，健全預(yù)決算的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（六）加強(qiáng)信息化建設(shè)

在行政事業(yè)單位的日常管理中，合理使用信息技術(shù)不但能準(zhǔn)確及時地發(fā)現(xiàn)問題，更能提高辦事效率，達(dá)到事半功倍的效果。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對信息技術(shù)的開發(fā)，使全部業(yè)務(wù)得以在高效先進(jìn)的平臺中妥善辦理。其次，確保信息建設(shè)的安全性，信息公開或共享并不代表信息可以被隨意公示或濫用，這便從信息技術(shù)方面對監(jiān)管提出了更高的要求。最后，行政事業(yè)單位應(yīng)重視信息反饋，信息的生成應(yīng)具有高效性，以及時對公眾質(zhì)疑做出解釋，降低或消除不好的影響。

（七）定期對資產(chǎn)進(jìn)行核實、盤查

行政事業(yè)單位應(yīng)制定并完善資產(chǎn)管理制度。對于現(xiàn)金管理，做到及時入賬、日清月結(jié)、不坐支、無白條抵庫的現(xiàn)象。結(jié)算方式原則上以轉(zhuǎn)賬、公務(wù)卡為主，盡量減少現(xiàn)金支付。對于固定資產(chǎn)，要定期對其進(jìn)行盤查，使資產(chǎn)賬務(wù)與實物分崗分則管理，賬實定期核對，使賬務(wù)金額與實物相對應(yīng)，確保賬實相符。區(qū)分有形資產(chǎn)及無形資產(chǎn)，對于需要報廢的資產(chǎn)，按財政相關(guān)程序盤點(diǎn)，及時上報，完善報廢流程，維護(hù)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。

四、結(jié)束語

綜上所述，強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是加強(qiáng)政府管理的重要組成部分，是使單位更好地提供公共服務(wù)、完成工作目標(biāo)和規(guī)避風(fēng)險的有效途徑。內(nèi)控管理要做到具體問題具體分析，加強(qiáng)對權(quán)力的規(guī)范和約束，完善內(nèi)控監(jiān)督與考核機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算管理及成本控制，規(guī)范資產(chǎn)管理及信息化系統(tǒng)建設(shè)，從實際出發(fā)，以提升管理者與職工的內(nèi)控意識為基礎(chǔ)，公平、公正、公開地分配社會資源，強(qiáng)化對資金的使用和監(jiān)督，以為行政事業(yè)單位的良好運(yùn)行夯實基礎(chǔ)。

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作者:劉彥辰