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一、城鎮(zhèn)化進程與城鄉(xiāng)社會保障一體化統(tǒng)籌相關(guān)概念綜述

城鎮(zhèn)化是在社會經(jīng)濟發(fā)展水平提高過程中產(chǎn)生的一個伴隨結(jié)果，在每個城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，相應的城鄉(xiāng)社會保障水平不盡相同，社會保障的城鄉(xiāng)一體化建設是城鎮(zhèn)化進程穩(wěn)定發(fā)展的一個重要加持。

(一)城鎮(zhèn)化進程

城鎮(zhèn)化是指在農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移集中的過程中，該地區(qū)常住于城鎮(zhèn)的人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤岣?，隨之城市規(guī)模不斷擴大，其社會發(fā)展狀態(tài)逐步向工業(yè)化、現(xiàn)代化邁進的過程。截至2018年3月，我國的城鎮(zhèn)化率達到58.5%，加快新型城鎮(zhèn)化建設是縮小城鄉(xiāng)差距的必然選擇。

(二)城鄉(xiāng)社會保障一體化統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)社會保障一體化統(tǒng)籌是在符合各項社保工作城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的條件下，為了使社會保障覆蓋全民，使國民在不分城鄉(xiāng)的前提下平等享有無差別、分別適應各地區(qū)發(fā)展進程的社會保障福利，在城鄉(xiāng)原本社會保障體系的政策、制度、待遇等方面進行系統(tǒng)的變革調(diào)整，一致性整改后實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本社會保障在福利、待遇、制度、資源等方面均等化。

(三)城鎮(zhèn)化和社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的緊密關(guān)系

1.社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌助推城鎮(zhèn)化進程。社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌是深入貫徹落實新時代中國特色社會主義思想的重要戰(zhàn)略。我國社會在整體上已經(jīng)進入了“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的城市反哺農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌交融發(fā)展階段，統(tǒng)籌社會保障制度城鄉(xiāng)銜接，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的良性制度環(huán)境，對加快城鎮(zhèn)化進程有著極大的助推作用。2.城鎮(zhèn)化是社會保障城鄉(xiāng)一體化加速統(tǒng)籌的重要前提。根據(jù)社會城鎮(zhèn)化發(fā)展本階段所呈現(xiàn)出來的社會面貌、現(xiàn)狀，相應地對社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提出新要求。隨著近年來城鎮(zhèn)化進程不斷加快，社會保障城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)籌力度和效率亟待提高。3.城鎮(zhèn)化與社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的實質(zhì)關(guān)系是相輔相成、互為動力的，二者的有機結(jié)合和科學發(fā)展，能使城鎮(zhèn)化的良性效應得到更好的發(fā)揮，讓社會朝著更加公平公正、穩(wěn)定和諧的方向發(fā)展。

二、我國城鄉(xiāng)一體化社會保障統(tǒng)籌的現(xiàn)狀和現(xiàn)實支持

(一)我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系框架亟待完善

近年來我國社會保障體系的整改與仍然存在著覆蓋范圍不全、制度基礎(chǔ)薄弱、管理效率不高、資金資源支付壓力大且分配不均、群體分立即部分社會群體社會保障待遇不合理等一系列突出問題，將長期面臨因城鎮(zhèn)化進程帶來的社會需求與社會保障制度不匹配而導致的一系列嚴峻挑戰(zhàn)。我國還未在全國范圍內(nèi)建立起一套統(tǒng)一的社會保障標準。當前比較突出的問題之一是進城務工人員的社會保障歸屬問題即社會保障群體分立問題。進城務工人員如農(nóng)民工等勞動人員的社會保障得不到平等的待遇和福利、城鄉(xiāng)居民在社會保障待遇上的不公正不合理所導致的矛盾與沖突，凸顯城鄉(xiāng)一體化社會保障統(tǒng)籌對維護社會公正穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要性。

(二)當前社會保障在區(qū)域間發(fā)展不平衡

區(qū)域間、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，早期社會保障資金資源投入在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間不公平、不合理的配置，是全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的兩大阻礙。在區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展上，社會保障資源分配不均衡、發(fā)展不平衡的現(xiàn)象依舊存在。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上多年的“二元”分割所導致的社會保障城鄉(xiāng)分割是這個現(xiàn)象的矛盾根源，社會保障舊制凸顯出的弊端直接促使城鄉(xiāng)差距進一步擴大?？鐓^(qū)域的社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)依然有很大難度，社會保障制度在很多方面仍舊毫無章法，比如制度銜接整合應當如何判定統(tǒng)一標準，是否要按區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀逐級劃分標準、城鄉(xiāng)差別待遇將如何消除與有效對接。這一系列存在的疑問表明我國在社會保障制度的改革進程中效率偏低。

(三)國內(nèi)外實踐經(jīng)驗的參考與借鑒

1.部分西方發(fā)達國家在二戰(zhàn)后就著手各國的社會保障體系建設，健全完善了各類社會保障制度體系建設，甚至有的國家還建立起了一整套“從搖籃到墳墓”政府“一條龍”服務的社會保障體系。結(jié)合我國現(xiàn)實的國情出發(fā)，這些經(jīng)驗與模式為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系提供了可借鑒的方向。2.近年來我國根據(jù)科學考察、系統(tǒng)分析做出在部分地區(qū)進行社會保障城鄉(xiāng)一體化的試點實踐，為全國范圍的城鄉(xiāng)社會保障制度銜接和整合提供了成功范例。許多地區(qū)(尤其是東部經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū))基于具備試點實踐的公共財力物力資源和制度基礎(chǔ)被選為試點城市，在探索社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌中取得良好成果，表明我國社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的發(fā)展方向和主要政策符合科學發(fā)展要求。

(四)黨和政府相當重視社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作

改革開放以來直至《十三五規(guī)劃綱要》的制定、黨的召開，都將“全面鋪開城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度全覆蓋”作為加快城鎮(zhèn)化進程和解決“三農(nóng)問題”的重要舉措。隨著國家各項相關(guān)政策的出臺，我國已經(jīng)形成了基本的社會保障制度框架，受眾群體不斷擴大，社會保障的質(zhì)量水準大幅提高，預示著公正合理、全國統(tǒng)一的社會保障制度初具雛形。我國近年經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展成果顯著，持續(xù)以平穩(wěn)較快的發(fā)展速度維持社會運轉(zhuǎn)，公共財政收入大大提高，為社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌提供了有力的財政支撐；行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變同步開展則為之提供了制度支撐；我國以改善城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系為方向，逐年加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的支持力度，農(nóng)村的經(jīng)濟現(xiàn)狀已經(jīng)得到了很大改善。

三、城鎮(zhèn)化進程中社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的對策

加快建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系及其一體化統(tǒng)籌、推進城鎮(zhèn)化進程，是黨和國家貫徹落實新時代中國特色社會主義思想的基本方略，為保障人民基本生活所提出的重要戰(zhàn)略方針。按照黨中央的總體要求，建設具有中國特色、全面覆蓋城鄉(xiāng)居民、全國統(tǒng)一的社會保障體系，應該堅持黨的指導思想，堅持全民覆蓋、保障適度、權(quán)責清晰、運行高效[1]。按照黨的報告與政府的《十三五規(guī)劃綱要》的總體目標，我們要加大對各類低收入群眾的支持救助力度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標準；要盡快制定實施全國統(tǒng)一的社會保險在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間移動對接的辦法；完善養(yǎng)老保險制度在省一級別的統(tǒng)籌規(guī)整，為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)；做好新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的一系列試水、研究、探索和推廣等工作，穩(wěn)步推進改革試點。

(一)繼續(xù)建立健全社會保障基本制度框架

建立健全社會保險制度，包括養(yǎng)老、生育、失業(yè)和工傷保險，改善某些相關(guān)制度欠缺、受眾群體覆蓋有遺漏偏差等問題。完善包括各專項救助、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、救災救濟、扶貧等制度在內(nèi)的社會救助制度，落實“精準扶貧”政策，根據(jù)現(xiàn)實情況對癥下藥，幫助貧困人口、低收入家庭以及災民的生活得到基本保障。完善社會福利制度，為社會弱勢群體如優(yōu)撫安置對象、老年人、殘疾人、孤兒等提供一整套特殊專屬待遇。目前，我國已經(jīng)制定并施行了覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)低保制度，制度安排已經(jīng)落實并升級到“擴大各社保項目的覆蓋面”這一層次。其一，重點落實參加城鎮(zhèn)職工或居民保險的相應規(guī)定群體擴充；其二，加大社會保險費征繳工作力度，開拓社會保險基金籌資渠道，做好社會保險費的征繳核實和基金管理。通過不斷加快建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，不斷提高社會保障制度的公正合理性，增強制度發(fā)展的可持續(xù)性。

(二)做好社會保障制度的城鄉(xiāng)區(qū)域間統(tǒng)籌銜接

1.養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度建設已有初步框架，可以先進行城鄉(xiāng)制度銜接后進行整合。需要做好城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保三項制度的銜接；并且應適時將城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合制度統(tǒng)一整合；而城鄉(xiāng)低保制度各項目上也可以直接對接以改變制度零碎現(xiàn)狀。2.整合社會保障同一項目的不同類別或加以區(qū)分或進行合并，清除制度重疊或沖突的部分，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障制度標準。首先，利用城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保的共通性，進行制度和政策上的銜接和整合；其次，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保仍需加大覆蓋，統(tǒng)籌空間比較大。3.根據(jù)我國當前社會保障體系現(xiàn)實基礎(chǔ)，可將層面分為區(qū)域內(nèi)趨同與融合、區(qū)域間銜接與整合。應著重解決制度銜接和社保轉(zhuǎn)移歸屬問題，制定社保關(guān)系在城鄉(xiāng)間區(qū)域間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，以保證流動就業(yè)人員在區(qū)域間的社保關(guān)系能夠依法對接[2]。促進城鄉(xiāng)基本社會保障制度統(tǒng)籌與社保公共服務整改間的協(xié)調(diào)，做好區(qū)內(nèi)與區(qū)際的制度靈活銜接。以“區(qū)域內(nèi)-跨區(qū)域-推廣全國”分步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險后，再分步統(tǒng)籌其他社會保障相關(guān)制度，做到循序漸進。

(三)加強社會保障法律法規(guī)建設與制度設計

確保城鄉(xiāng)社會保障法律的統(tǒng)一。及時彌補對于農(nóng)民工司法空白、層次低的問題，完善農(nóng)民工的法律援助工作、仲裁制度；嚴格按照相關(guān)法律的規(guī)定約束用人單位的行為；出臺流動就業(yè)人員社保關(guān)系的對接辦法。構(gòu)建完整的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度法律框架，健全社會保險法，從法律上保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和各方面現(xiàn)實條件，借鑒發(fā)達國家社會保障城鄉(xiāng)一體化建設的成功經(jīng)驗，加大公共財政對社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌的投入力度，不降低制度統(tǒng)籌前后社會保障待遇，逐步提高農(nóng)村各項社會保險的補助水準，提高農(nóng)民養(yǎng)老保險金、低保金及新型農(nóng)合醫(yī)療補助金，調(diào)整機制控制財政資金補助的及時調(diào)撥，研究解決社會保障制度的各項歷史遺留問題。

(四)提升社會保障管理服務水平和社會保險基金管控能力

加快政府社會保障職能轉(zhuǎn)變，建立高效的配套管理服務機制，提高城鄉(xiāng)居民社會保障的服務和管理效率。提高基本社會保障制度統(tǒng)籌層次，完善公共預算支出結(jié)構(gòu)；建立對應基本社會保障制度的公共服務評估機制。進一步調(diào)整公共財政在社會保障制度建設方面的支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)保證政府把控社會保障個人賬戶；推進開辟社會保障基金投資渠道以確保社會保障基金穩(wěn)定發(fā)展可持續(xù)，制定法律法規(guī)、設立相關(guān)部門加強對社會保險基金的執(zhí)法監(jiān)督管理，并不斷提高社會保險經(jīng)辦管理的服務質(zhì)量和水平來提高公共服務的供給效率。

四、結(jié)語

目前我國社會保障城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌雖然面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，但也存在有利條件。首先要從改變“二元”的社會保障結(jié)構(gòu)入手，有步驟、有規(guī)劃地統(tǒng)籌與其社會保障措施相配套的各項城鄉(xiāng)社會保障制度；完善新農(nóng)保制度，積極穩(wěn)妥地解決在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中出現(xiàn)的各種問題；在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中完善各項相關(guān)配套法律，使城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度有法可依。其次再逐步過渡到全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系構(gòu)建，這在現(xiàn)階段有很大的可行性。當務之急，是要在農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)社會保障全面覆蓋，逐步建立和完善農(nóng)村基本社會保障制度，在探索試點的過程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)政策、制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度一體化，真正實現(xiàn)全體國民在社會保障待遇上的平等，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌健康發(fā)展，加快我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

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作者:吳麗麗 單位:福建師范大學