時(shí)間：2022-07-26 10:40:39
導(dǎo)語：在道路運(yùn)輸行政管理研究的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了一篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
摘要：針對我國正處于從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)，理性分析和探討了道路運(yùn)輸行政管理職能定位對于構(gòu)建道路運(yùn)輸公共服務(wù)型政府，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要意義。結(jié)合西方國家公共管理的改革趨向，提出了我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的三維理論框架，對我國道路運(yùn)輸行政管理職能進(jìn)行了定位分析。
關(guān)鍵詞：道路運(yùn)輸；行政管理；三維框架；職能定位
一 道路運(yùn)輸行政管理職能的概念
（一）行政管理職能的概念
根據(jù)公共管理學(xué)理論，行政管理職能是指行政機(jī)關(guān)在依法管理國家、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)中的基本職責(zé)和功能作用。行政管理職能不是一成不變的，而是不斷發(fā)展變化的，它受制于國家的根本制度、國內(nèi)外環(huán)境以及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。
行政管理職能是社會(huì)發(fā)展到一定階段時(shí)，行政機(jī)關(guān)從國家和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，依法管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)應(yīng)履行的職責(zé)和發(fā)揮的功能及其作用。
（二）道路運(yùn)輸行政管理職能概念的界定
根據(jù)行政管理職能的概念，我們界定道路運(yùn)輸行政管理職能是指根據(jù)法律規(guī)定，各級道路運(yùn)輸管理組織在依法管理道路運(yùn)輸事務(wù)活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用。道路運(yùn)輸行政管理的主體是各級政府的交通主管部門及其下屬的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)。各級政府的交通主管部門負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的道路運(yùn)輸管理工作，縣級以上道路運(yùn)輸管理部門，有省級道路運(yùn)輸管理局（處）、市級道路運(yùn)輸管理處（局、科）和縣級道路運(yùn)輸管理所（站、股）及其下屬的運(yùn)管站，負(fù)責(zé)具體實(shí)施道路運(yùn)輸管理工作。道路運(yùn)輸行政管理的客體是指道路運(yùn)輸領(lǐng)域內(nèi)所有從事道路運(yùn)輸客貨經(jīng)營、道路運(yùn)輸相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營的主體以及它們從事的經(jīng)營活動(dòng)等，它包括道路旅客運(yùn)輸經(jīng)營、道路貨物運(yùn)輸經(jīng)營、道路客貨運(yùn)站場經(jīng)營、機(jī)動(dòng)車維修經(jīng)營、駕駛員培訓(xùn)等[1]。
二、我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的三維職能理論框架
改革開放30多年以來，我國政府已經(jīng)完成了政治統(tǒng)治型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了第一次政府轉(zhuǎn)型的跨越。當(dāng)前，在國外新公共管理浪潮的沖擊下，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的內(nèi)在訴求下，我國正處于第二次政府轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
筆者認(rèn)為我國目前的政府范型是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為主導(dǎo)的，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)條件已經(jīng)具備，但由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府對社會(huì)的超強(qiáng)管控和憲政意識的貧乏，實(shí)際上政治統(tǒng)治的色彩仍然存在。經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是政府的主導(dǎo)職能，政府在一定程度上忽略了社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。因此，政府第二次轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)行政管理職能由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)向以公共服務(wù)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的框架內(nèi)，理性分析和探討行政管理職能定位對于我國構(gòu)建公共服務(wù)型政府，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)具有重要意義[2]。
公共服務(wù)型政府與政治統(tǒng)治型政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府相比而言，是一種政府公共治理范型，它強(qiáng)調(diào)的是行政管理職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，它涵蓋有豐富的內(nèi)容，集中表現(xiàn)在政府與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的關(guān)系上[3]。
第一，政府與市場的關(guān)系。在資源配置上市場發(fā)揮主導(dǎo)性作用，政府主要糾正市場失靈，為市場創(chuàng)造好的環(huán)境，提供市場不能解決的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
第二，政府與社會(huì)的關(guān)系。公共服務(wù)型政府不再具體干涉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)，這也就要求政府要促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)利益的均衡發(fā)展。
第三，政府與公民的關(guān)系。公共服務(wù)型政府從傳統(tǒng)的官本位、政府本位、權(quán)力本位轉(zhuǎn)向公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位，強(qiáng)調(diào)法治基礎(chǔ)上的公民權(quán)利，依法劃分政府與公民之間的權(quán)限。
可以看出，公共服務(wù)型政府在行政管理職能上是要求以公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)以提供維護(hù)性和社會(huì)性的公共服務(wù)為主。經(jīng)濟(jì)學(xué)只是從政府與市場關(guān)系的角度，主要是從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，研究了行政管理職能，但行政管理職能的范圍不只限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還有社會(huì)現(xiàn)象領(lǐng)域。因此，根據(jù)治理理論，結(jié)合西方國家公共管理改革趨向，筆者提出我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的框架。在這個(gè)理論框架中，其三大支柱是政府管理、市場機(jī)制和公民社會(huì)自主管理，政府、市場和社會(huì)三者的有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)行政管理職能轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。
這個(gè)理論框架改變了社會(huì)科學(xué)中長期存在的政治國家與公民社會(huì)、市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門的兩分法，只強(qiáng)調(diào)政府與市場二者關(guān)系的傳統(tǒng)思維方式，國家與市場、政府與社會(huì)之間的界線模糊，它強(qiáng)調(diào)的是政府、社會(huì)與市場三者之間的合作和互動(dòng)，從政府、市場、公民、社會(huì)的多維度、多層面上觀察和思考問題。這為行政管理職能改革提供了一個(gè)更為開闊的、新的理論視角，打破了傳統(tǒng)的單中心的政府統(tǒng)治模式，構(gòu)建了政府、市場和社會(huì)三維框架下的多中心公共服務(wù)供給模式。
在這個(gè)理論框架下行政管理職能要正確定位，就要厘清政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)自治。政府的基本職能，主要從以下三個(gè)方面體現(xiàn)。
第一，政治職能。政府要全心全意為人民服務(wù)，為社會(huì)各階層，尤其是為弱勢群體提供一個(gè)公平和民主的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國家的有效治理。
第二，經(jīng)濟(jì)職能。政府的角色是經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，糾正市場失靈，加強(qiáng)市場監(jiān)管，提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造保證市場競爭有效性的公平環(huán)境。
第三，社會(huì)職能。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展，政府要有效地解決社會(huì)貧富差距過大的問題，要為人民提供義務(wù)教育、穩(wěn)定的就業(yè)、打擊違法犯罪等社會(huì)保障性公共服務(wù)，保證社會(huì)健康有序可持續(xù)地發(fā)展。
三、道路運(yùn)輸行政管理職能界定
由于道路運(yùn)輸行政管理屬于國民經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理，它的政治職能體現(xiàn)不明顯，因此對于道路運(yùn)輸行政管理職能的定位，我們主要從市場和社會(huì)方面分析其經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。對于道路運(yùn)輸行政管理職能定位的內(nèi)在機(jī)理，依據(jù)實(shí)際狀況，我們可以從以下三方面進(jìn)行剖析。
（一）針對市場缺陷的管理職能
建立市場機(jī)制的兩個(gè)重要條件是完全的競爭市場和充分的信息。信息不對稱和不充分在現(xiàn)實(shí)中會(huì)導(dǎo)致市場失靈，此外還會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)、公共物品供給不足、不公平等問題。這些問題，市場自身無法克服，必須通過政府的宏觀管理才能解決[4]。
1.市場競爭失效。有效競爭可以實(shí)現(xiàn)資源充分合理的配置。企業(yè)在充分競爭中實(shí)現(xiàn)集中和聯(lián)合，組織規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大甚至發(fā)展為壟斷。當(dāng)實(shí)行壟斷時(shí)，產(chǎn)品價(jià)格高且產(chǎn)量少，這時(shí)資源配置效率低下。同時(shí)，如果存在信息不對稱情況，服務(wù)和產(chǎn)品的消費(fèi)者和提供者都可能通過犧牲交易一方的利益來獲取高利潤，結(jié)果消費(fèi)者的利益受到損害。為達(dá)到促進(jìn)競爭，防止市場競爭失效，限制壟斷的目的，運(yùn)政管理必須制定市場競爭規(guī)則和行業(yè)開放政策，并通過履行監(jiān)督職能來實(shí)現(xiàn)。
2.市場供給失效。由于公共物品的提供是無利可圖的，所以市場往往不愿提供。但由于其社會(huì)的必需性，政府提供或在政府支持下由市場提供是必然的。運(yùn)輸業(yè)是社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，具有非排他性和非競爭性，其場站、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資等屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所以個(gè)體或私人在此方面有效供給肯定不足，此時(shí)政府作為社會(huì)服務(wù)主體責(zé)無旁貸要提供或支持公益性設(shè)施建設(shè)，以有效發(fā)揮行政管理職能。
3.市場的總量調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)中由于市場形成的物價(jià)穩(wěn)定和暫時(shí)平衡常常被不平衡不穩(wěn)定打破，以及價(jià)格規(guī)律的內(nèi)在作用常常受到各種干擾因素的破壞和影響，所以保障國民經(jīng)濟(jì)總量平衡和持續(xù)發(fā)展，靠單純的市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用是無法實(shí)現(xiàn)的。為維持國民經(jīng)濟(jì)與部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，道路運(yùn)輸業(yè)必須由政府從全局對其進(jìn)行宏觀調(diào)控與總體規(guī)劃，以達(dá)到運(yùn)輸供求平衡，所以調(diào)控職能和規(guī)劃職能是對運(yùn)政管理的要求。
4.公平問題。利益是市場機(jī)制的導(dǎo)向，市場競爭在提高效率的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致兩極分化。因?yàn)槭袌鲋黧w在市場交易活動(dòng)中本是等價(jià)和平等的，但由于主體稟賦差異、非公平性、競爭條件不同等原因，競爭主體的經(jīng)營收入就存在差距，甚至產(chǎn)生兩極分化，偏離社會(huì)公平原則。資源較多或技能較高的競爭主體獲得的利潤就高，反之則利潤低甚至無利可圖。在這種情況下，就需要政府運(yùn)用行政命令、政策等手段在各利益主體之間進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。
5.外部性問題。當(dāng)存在負(fù)外部性時(shí)，完全競爭就不能有效配置資源，此時(shí)對個(gè)人或企業(yè)決策最優(yōu)，而對社會(huì)不一定決策最優(yōu)。以運(yùn)輸污染為例，私人或企業(yè)的環(huán)境污染成本由大家分擔(dān)，所以社會(huì)成本高于其私人成本，正因?yàn)榇?，政府要?yán)格地管制危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)染哂胸?fù)外部性的領(lǐng)域。
（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能
由于市場發(fā)育不完善，國家發(fā)展到一定階段，依靠市場自身調(diào)節(jié)功能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很困難。因此，在激烈的國際競爭中，我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，就必須充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)職能，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[5]。
1.推動(dòng)道路運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展。國家具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，包括制定道路運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略；協(xié)調(diào)、緩解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi)的各種利益矛盾，并提供一定的補(bǔ)償，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；直接投資建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大促進(jìn)作用的重要道路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施；制定并實(shí)施有利于促進(jìn)道路運(yùn)輸發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。
2.培育道路運(yùn)輸市場。市場發(fā)育程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，道路運(yùn)輸市場發(fā)育處于市場分割，市場體系不健全，市場運(yùn)作缺乏組織性，市場規(guī)則不規(guī)范等較低程度。此時(shí)，政府就應(yīng)該擔(dān)負(fù)起培育道路運(yùn)輸市場的責(zé)任，通過有效組織和規(guī)范市場競爭，推動(dòng)市場發(fā)育。政府培育道路運(yùn)輸市場主要包括：通過制定規(guī)則有效監(jiān)督，為道路運(yùn)輸企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；培育道路運(yùn)輸市場主體，提升道路運(yùn)輸業(yè)組織水平，建立自主的企業(yè)制度；對道路運(yùn)輸市場依法進(jìn)行組織，建立市場運(yùn)作方式，市場準(zhǔn)入及退出，市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)運(yùn)作機(jī)制；發(fā)展道路運(yùn)輸市場中介組織，發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通作用。
3.發(fā)展道路運(yùn)輸中介組織。在道路運(yùn)輸市場完整的體系中，道路運(yùn)輸中介組織也發(fā)揮著重要作用。
（1）市場中介組織。它包括汽車駕駛員培訓(xùn)、裝卸維修、貨運(yùn)信息配載服務(wù)、倉儲(chǔ)理貨、運(yùn)輸?shù)冉M織。溝通承托信息是中介服務(wù)組織的主要功能，充分發(fā)揮其作用有利于緩解運(yùn)力與貨源之間的矛盾，提高運(yùn)輸?shù)男?，促進(jìn)運(yùn)輸專業(yè)化分工與協(xié)作。監(jiān)管市場中介組織主要是對其經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范，包括界定服務(wù)質(zhì)量、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營范圍；提高網(wǎng)絡(luò)化組織，提高其服務(wù)能力；適應(yīng)運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展的需要，堅(jiān)持合理布局尤其是對貨運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)合理布局。
（2）行業(yè)協(xié)會(huì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)組織的功能有：協(xié)助政府制定行業(yè)法規(guī)政策；協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)外部關(guān)系；參與行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；參與價(jià)格制定，認(rèn)證產(chǎn)品質(zhì)量；經(jīng)授權(quán)后，參與或承擔(dān)運(yùn)輸企業(yè)資質(zhì)、資信評定及登記工作，解決行業(yè)矛盾糾紛，執(zhí)行社會(huì)監(jiān)督；為協(xié)會(huì)會(huì)員提供咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展應(yīng)注意的問題是：首先，行業(yè)協(xié)會(huì)是由運(yùn)輸企業(yè)自愿參與組成，它代表的是協(xié)會(huì)會(huì)員的利益，所以要去除其官辦色彩，突出企業(yè)代表的作用。其次，從政策法規(guī)上要嚴(yán)格界定其職能，主要開展協(xié)調(diào)、服務(wù)、技術(shù)性工作，這部分工作是從政府管理職能分離出的部分管理職能。
（三）加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，在道路運(yùn)輸行業(yè)中公共服務(wù)和社會(huì)管理職能也顯得更加重要。政府不但要維護(hù)公共秩序，以管理者的面目出現(xiàn)，而且要保障公民的基本需要，以服務(wù)者的面目出現(xiàn)，并具體提供那些道路運(yùn)輸市場無法提供的服務(wù)和需求。如道路運(yùn)輸對災(zāi)害救援和救助，道路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路運(yùn)輸引起的環(huán)境污染的治理，道路運(yùn)輸公共信息的收集、處理和提供，以及其他社會(huì)需要而社會(huì)自身無法提供的服務(wù)等。對于這些問題的解決，必須要不斷地提升和改善道路運(yùn)輸公共服務(wù)和社會(huì)管理水平[6]。
1.加強(qiáng)道路運(yùn)輸危機(jī)管理。根據(jù)各級人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急方案和《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》的規(guī)定，在道路運(yùn)輸領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、統(tǒng)一、高效、規(guī)范的道路運(yùn)輸應(yīng)急處理指揮體系，提高預(yù)防和處置道路運(yùn)輸突發(fā)事件的應(yīng)急能力。這樣，才能確保道路運(yùn)輸部門在突發(fā)狀態(tài)下，能夠以最佳的效能和最快的速度實(shí)施救援工作，從而最大限度地控制和減少突發(fā)事件造成的損失，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。
2.大力推行道路運(yùn)輸公共服務(wù)市場化。由于建設(shè)資金不足，樞紐、場站發(fā)展緩慢且服務(wù)能力差是當(dāng)前我國道路運(yùn)輸發(fā)展過程中仍然存在的問題。由于其良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，政府要拓寬投融資渠道，加快運(yùn)輸樞紐、場站的建設(shè)。
3.提供道路運(yùn)輸公眾信息服務(wù)。市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的一個(gè)重要條件是擁有充分的市場信息。運(yùn)輸市場信息按來源可分為三部分：一是行業(yè)發(fā)展信息；二是政府管制信息；三是市場交易信息，如運(yùn)輸產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量和類別等。首先，提供道路運(yùn)輸公眾信息服務(wù)有助于運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營決策。其次，提高運(yùn)政管理效率的重要途徑是管理信息。道路運(yùn)政信息應(yīng)采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行管理，及時(shí)將有價(jià)值的信息提供給道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國道路運(yùn)政管理信息的網(wǎng)絡(luò)化，減輕管理工作量，提高工作效率。
【摘要】改革開放至今，中國道路運(yùn)輸行業(yè)獲得了巨大的發(fā)展，在全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，因此加強(qiáng)對道路運(yùn)輸行業(yè)的行政管理勢在必行。當(dāng)前中國道路運(yùn)輸行政管理仍然存在一定的問題，執(zhí)法效率仍然有待提高，行政管理職能交叉，行政人員素質(zhì)不高，管理方式陳舊。為此，道路運(yùn)輸行政管理部門應(yīng)當(dāng)精簡整合道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)，完善道路運(yùn)輸行政管理法律體系，轉(zhuǎn)變和優(yōu)化道路運(yùn)輸行政管理職能，加速推進(jìn)高素質(zhì)的人才隊(duì)伍建設(shè)。唯有如此，山西省道路運(yùn)輸行政管理的目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)，維護(hù)道路運(yùn)輸行業(yè)的市場秩序，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮積極作用。
【關(guān)鍵詞】道路運(yùn)輸；理論研究；問題；對策建議
隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國行政體制改革也進(jìn)入到了新的發(fā)展階段，對道路運(yùn)輸行政管理體制改革的研究也迫在眉睫，這對于推進(jìn)道路運(yùn)輸行政管理職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)交通行政管理隊(duì)伍建設(shè)等方面具有重要意義。
一、道路運(yùn)輸行政管理相關(guān)理論研究
第一，道路運(yùn)輸行政管理的機(jī)構(gòu)。在改革開放的背景下，道路運(yùn)輸行政管理制度能夠開始初步建立和逐步完善。1998年，交通運(yùn)輸部提出地方交通組織改革計(jì)劃，在地方交通行政管理體制改革意見的指導(dǎo)下，在31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市交通部門之下設(shè)置省級道路交通管理局或運(yùn)輸管理局，在省級道路交通管理局下設(shè)立市級和縣級管理部門，由此，國家道路運(yùn)輸行政管理組織結(jié)構(gòu)逐漸形成，構(gòu)建起部、省、市、縣由上到下垂直管理體系。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是同級別交通管理部門的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，更注重于對道路運(yùn)輸整個(gè)行業(yè)的管控，它是在交通部門的領(lǐng)導(dǎo)下行使政府對道路運(yùn)輸行業(yè)的管理職能，是以政府的名義對道路運(yùn)輸全行業(yè)的指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。第二，道路運(yùn)輸行政管理的范圍。在研究道路運(yùn)輸行政管理之前，首先需要對道路運(yùn)輸行政管理的執(zhí)法范圍進(jìn)行合理界定，以便有助于更好地對道路運(yùn)輸行政管理進(jìn)行研究。道路運(yùn)輸行政管理作為交通管理全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其管理范圍涉及到旅客的運(yùn)輸、貨物裝卸、運(yùn)輸服務(wù)、機(jī)動(dòng)車維修、司機(jī)培訓(xùn)和行業(yè)安全生產(chǎn)管理等。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，道路運(yùn)輸行業(yè)也進(jìn)入到了新的發(fā)展階段，舊式的道路運(yùn)輸行政管理職能范圍劃分能否能夠滿足現(xiàn)實(shí)的需要值得思考，因此，2012年國務(wù)院對《中華人民共和國道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修正，于2013年正式實(shí)施。新的道路運(yùn)輸行政管理更加具有科學(xué)性，堅(jiān)持了與時(shí)俱進(jìn)和實(shí)事求是的原則，這有利于道路運(yùn)輸行政管理工作的合理安排，有利于促進(jìn)道路運(yùn)輸行政管理工作圓滿完成。第三，道路運(yùn)輸行政管理的原則。目標(biāo)性原則。建立科學(xué)合理的道路運(yùn)輸行政管理體系應(yīng)當(dāng)以明確行政目標(biāo)作為重要依據(jù)，并根據(jù)相應(yīng)的職能設(shè)計(jì)出適應(yīng)道路運(yùn)輸市場需要的管理模式，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展踏上了新的臺(tái)階，道路運(yùn)輸行政職能轉(zhuǎn)變也進(jìn)入到了新的階段，面對新形勢和新挑戰(zhàn)，道路運(yùn)輸行政管理應(yīng)當(dāng)遵循目標(biāo)性原則，切實(shí)制定行政管理的目標(biāo)，進(jìn)一步與道路運(yùn)輸行政管理職能相適應(yīng)，建立健全道路運(yùn)輸管理體系。效率性原則。道路運(yùn)輸點(diǎn)具有點(diǎn)、線、面相結(jié)合的特點(diǎn)，其運(yùn)作過程中呈現(xiàn)出網(wǎng)狀模式，動(dòng)態(tài)和跨區(qū)域性較強(qiáng)。由于需要跨區(qū)域運(yùn)作，因此道路運(yùn)輸行政管理強(qiáng)調(diào)效率性原則，唯有在較短的時(shí)間內(nèi)完成較多的工作，才能保證管理工作的圓滿完成，沒有疏漏。服務(wù)性原則。自黨的十八大以來，黨和政府始終堅(jiān)持加快推進(jìn)道路運(yùn)輸行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。道路運(yùn)輸行政管理部門是政府在道路運(yùn)輸行業(yè)實(shí)施行政管理的主體，是政府在道路運(yùn)輸活動(dòng)中意志的承載者，所以道路運(yùn)輸行政管理強(qiáng)調(diào)了服務(wù)的理念。道路運(yùn)輸行政管理的服務(wù)性原則在諸多方面都有所反映，而交通運(yùn)輸部所提出的“三個(gè)服務(wù)”則是道路運(yùn)輸行政管理的根本服務(wù)宗旨。
二、道路運(yùn)輸行政管理存在的問題
第一，執(zhí)法效率較低。道路運(yùn)輸行政執(zhí)法追求的是效率，這不僅是依法行政的需要，同時(shí)還是及時(shí)解決道路運(yùn)輸問題的關(guān)鍵。盡管中國道路運(yùn)輸行政管理改革在打擊道路運(yùn)輸違法經(jīng)營行為上取得了不少成績，但仍有少數(shù)部門執(zhí)法效率低下，導(dǎo)致無法從根本上治理道路運(yùn)輸市場的違法經(jīng)營活動(dòng)。第二，管理方式陳舊。中國道路運(yùn)輸行政管理體制曾處于較為落后的階段，雖然目前體制改革取得了階段性成果，但是一些后遺癥未能根除，例如道路運(yùn)輸管理部門的權(quán)力意識較為嚴(yán)重，基層與中層管理人員的服務(wù)意識淡薄。道路運(yùn)輸行政管理部門整體職能不明確，執(zhí)法人員有一定的官僚思想。道路運(yùn)輸業(yè)是一個(gè)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面。特別是在當(dāng)前的形勢下，行政部門結(jié)構(gòu)調(diào)整速度進(jìn)一步加快。就當(dāng)前國內(nèi)的整體情況來看，道路運(yùn)輸行政管理方式比較單一，其管理模式仍然帶有計(jì)劃的性質(zhì)，具有統(tǒng)一分配任務(wù)的痕跡，甚至出現(xiàn)直接管理市場運(yùn)行的行為。在現(xiàn)行的體制下，道路運(yùn)輸業(yè)的規(guī)劃和市場活動(dòng)基本都需要經(jīng)過行政審批才能得以實(shí)現(xiàn)，這就使得市場的調(diào)節(jié)作用受到了遏制。簡言之，目前中國道路運(yùn)輸行政管理方式始終在不斷調(diào)整變化，但是仍然存在一定的不足。第三，行政管理職能交叉。一方面，多個(gè)行政管理部門職能交叉，管理不順暢，各部門間溝通協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致管理真空。雖然中國政府在職能轉(zhuǎn)變上做了極大的努力，并且取得了較多的成果，但是職能轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的。道路運(yùn)輸行政管理受到管理職能交叉的影響，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)管理真空的現(xiàn)象，工作效率受到一定的制約。關(guān)于道路運(yùn)輸管理方面，目前相關(guān)的職能部門包括道路運(yùn)輸管理局、公路局、公安交警部門等，甚至連工商部門都有一定的職能。這種職責(zé)不明確和職能重疊的現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致道路運(yùn)輸行政管理效率低下的問題。第四，行政人員素質(zhì)不高。當(dāng)前道路運(yùn)輸行政管理人員的素質(zhì)普遍較低，道路運(yùn)輸執(zhí)法人員缺乏思想素質(zhì)。當(dāng)前部分道路運(yùn)輸行政管理人員缺乏思想素質(zhì)，沒有真正的做到愛崗敬業(yè)。導(dǎo)致他們沒有自主思想，不敢想也不敢干，沒有創(chuàng)新意識；道路運(yùn)輸執(zhí)法人員缺乏知識素質(zhì)，當(dāng)前道路運(yùn)輸執(zhí)法人員的知識貯備不足，并沒有與道路運(yùn)輸執(zhí)法結(jié)合，也沒有形成一定的知識體系，因此道路運(yùn)輸執(zhí)法人員的總體素質(zhì)仍有待提高；道路運(yùn)輸執(zhí)法人員缺乏能力素質(zhì)，道路運(yùn)輸行政管理活動(dòng)是一項(xiàng)非常專業(yè)的工作，作為一名合格的道路運(yùn)輸執(zhí)法者不僅需要具備一定的知識素質(zhì)，更應(yīng)當(dāng)具有必要能力素質(zhì)；道路運(yùn)輸執(zhí)法人員缺乏身體素質(zhì)，身體素質(zhì)人的身體方面和人的腦力方面兩個(gè)部分，身體方面要求執(zhí)法人員要擁有強(qiáng)健的體魄，旺盛的精力，腦力方面要求執(zhí)法人員要擁有良好的記憶能力。身體是革命的本錢，對道路運(yùn)輸執(zhí)法人員而言，身體素質(zhì)是他們進(jìn)行道路運(yùn)輸管理活動(dòng)的基礎(chǔ)，沒有好健康的身體就不可能進(jìn)行管理活動(dòng)，更不用說提高執(zhí)法的效率。
三、道路運(yùn)輸行政管理的改革措施
第一，設(shè)置綜合性的道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，道路運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展也踏上了新的平臺(tái)，為了滿足道路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展的需要，設(shè)置綜合性的道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為道路運(yùn)輸行政管理改革的必然趨勢。道路運(yùn)輸管理部門掌控者國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生命線，即使在美國、日本、英國等發(fā)達(dá)國家也屬于關(guān)鍵性部門。自從2013年大部制改革至今，道路運(yùn)輸行政管理部門也在不斷的革新和變化，但是政出多門和多頭管控的現(xiàn)象還是存在，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)置綜合性的道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)，從而提高工作效率和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)不同運(yùn)輸方式的銜接與協(xié)調(diào)，提高道路運(yùn)輸資源的利用效率，避免浪費(fèi)資源和提高成本。組織機(jī)構(gòu)扁平化是道路運(yùn)輸行政管理改革的方向。扁平化組織與中國傳統(tǒng)的科層制組織存在較大的區(qū)別，科層制組織模式是建立在以專業(yè)分工，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的假設(shè)為基礎(chǔ)之上的，各功能部門之間界限分明。而而扁平化組織，則是需要行政人員突破部門的隔閡，取消中間管理層。道路運(yùn)輸行政管理部門現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程是以任務(wù)和職能為核心，將整個(gè)道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)的任務(wù)和職能進(jìn)行橫向部門分解與縱向?qū)蛹壏纸狻Ｔ谶@種體系下必然會(huì)造成上下級溝通費(fèi)時(shí)費(fèi)力，審批環(huán)節(jié)眾多、辦理流程重復(fù)。因此，道路運(yùn)輸行政管理部門需要將組織機(jī)構(gòu)扁平化，在流程式設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，也就是說，道路運(yùn)輸行政管理部門的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照辦成一件事情的最簡流程來設(shè)置，將分散于各部門的職能進(jìn)行重新組合，對多余的部門及重疊的“流程”予以合并，對不必要的管理程序予以精簡取消。第二，完善道路運(yùn)輸行政管理法律體系。從宏觀角度來看，道路運(yùn)輸行政管理的實(shí)踐表明，道路運(yùn)輸行政管理的有效運(yùn)行與道路運(yùn)輸相關(guān)法規(guī)的完善有著密切聯(lián)系，無論是道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，又或者是它們的職能、權(quán)力和責(zé)任都必須通過法律的形式作出明確規(guī)定，如此道路運(yùn)輸行政管理部門的設(shè)置和活動(dòng)才具有了合法性。法律法規(guī)為道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)和其它相關(guān)部門的關(guān)系和權(quán)限范圍進(jìn)行了規(guī)范，為道路運(yùn)輸行政管理職能的實(shí)施提供法律保障。自從《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》頒布之后，道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)有了巨大的發(fā)展，在法制化道路上又邁進(jìn)了一步。目前道路運(yùn)輸行政管理部門的國家性法律依據(jù)是《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》、《中華人民共和國行政賠償法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國公路法》（修正）和《中華人民共和國道路交通安全法》。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大道路運(yùn)政管理法制建設(shè)，通過立法避免現(xiàn)行規(guī)章、條例規(guī)定的缺點(diǎn)，有利于維護(hù)道路運(yùn)輸市場的秩序。第三，轉(zhuǎn)變優(yōu)化道路運(yùn)輸行政管理職能。在道路運(yùn)輸行政管理系統(tǒng)中，管理職能對道路運(yùn)輸行業(yè)的健康發(fā)展具有核心作用，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、深化行政體制改革具有積極意義。原有的道路運(yùn)輸行政管理職能已不能完全適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變道路運(yùn)輸行政管理職能。從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三個(gè)層面來看，道路運(yùn)輸行政管理部門應(yīng)當(dāng)明確道路運(yùn)輸行業(yè)的社會(huì)服務(wù)性質(zhì)，明確道路運(yùn)輸行政管理職能是對市場不能規(guī)范的行為而做出的處理，其宗旨是提高管理職能的服務(wù)性，管理職能應(yīng)該從政府的一元模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)、市場、政府多元治理的模式；優(yōu)化道路運(yùn)輸行政管理的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能，徹底摒棄只有GDP才代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展的陳舊思路，加強(qiáng)道路運(yùn)輸行政管理的長遠(yuǎn)規(guī)劃能力和組織協(xié)調(diào)能力，通過制定科學(xué)的方針政策建立統(tǒng)一的道路運(yùn)輸市場，進(jìn)一步協(xié)調(diào)道路運(yùn)輸市場。第四，加速推進(jìn)高素質(zhì)的人才隊(duì)伍建設(shè)。道路運(yùn)輸行政管理隊(duì)伍普遍存在專業(yè)素質(zhì)不高、人員龐雜的問題，因此應(yīng)當(dāng)優(yōu)化道路運(yùn)輸管理隊(duì)伍系統(tǒng)，從以下幾個(gè)方面來提高管理團(tuán)隊(duì)的綜合素質(zhì)。根據(jù)當(dāng)前道路運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一道路運(yùn)輸人員編制，妥善解決事業(yè)編制與公務(wù)員編制同時(shí)存在的弊端，逐步將事業(yè)編制轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員編制，對其進(jìn)行統(tǒng)一管理。通過轉(zhuǎn)換編制，能夠確保道路運(yùn)輸行政管理部門對執(zhí)法人員進(jìn)行統(tǒng)一管理，并且所有的執(zhí)法人員都可以利用《公務(wù)員法》進(jìn)行人才選聘，從而解決道路運(yùn)輸管理人員編制的混亂問題。對于道路運(yùn)輸行政管理人員的選聘條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行精細(xì)化處理，提高選聘門檻，壓縮人員招收數(shù)量，各地區(qū)道路運(yùn)輸行政管理部門必須根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況提高人才的選聘條件。通過設(shè)立新的準(zhǔn)入條件，進(jìn)一步提高道路運(yùn)輸管理人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，從而提高管理效率。道路運(yùn)輸行政管理是交通運(yùn)輸行政管理的重要子系統(tǒng)，也是交通運(yùn)輸行政管理系統(tǒng)優(yōu)化與改革的重要環(huán)節(jié)，通過研究道路運(yùn)輸行政管理存在的問題，并針對這些問題提出一系列的解決措施，定然能夠?yàn)榈缆愤\(yùn)輸行政管理的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也有利于道路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
作者：牛婷婷
【摘要】隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)程不斷推進(jìn)，我國的道路運(yùn)輸事業(yè)也有了長足的進(jìn)步。然而，在日益冗雜的道路運(yùn)輸體系中，我國道路運(yùn)輸?shù)耐獠凯h(huán)境卻在某些時(shí)候顯得有些混亂。這些不僅給我國的道路交通運(yùn)輸管理帶來了巨大的壓力，而且還對我國道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的決策執(zhí)行產(chǎn)生了較多的不利影響。本文筆者將立足于當(dāng)前我國道路運(yùn)輸?shù)幕粳F(xiàn)狀，并選取墊江道路的運(yùn)輸情況為例，從行政管理改革的角度出發(fā)，深入探討當(dāng)前我國道路運(yùn)輸?shù)母母锴闆r。并針對道路運(yùn)輸?shù)囊恍﹩栴}，提出相應(yīng)行之有效的改革措施。供廣大同僚參考交流使用。
【關(guān)鍵詞】行政管理改革;墊江道路;運(yùn)輸分析
在我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的基礎(chǔ)上，我國的道路交通逐漸成為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)不可缺少的要素。然而，道路交通網(wǎng)絡(luò)的壓力不斷增大，帶來的卻是我國行政管理的機(jī)構(gòu)重疊等問題。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是一項(xiàng)有多重機(jī)構(gòu)組成的，以行政管理手段為主要措施的管理機(jī)構(gòu)。無論是從法律地位上，還是從對于機(jī)構(gòu)的職能建設(shè)上來說，道路交通運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的行政管理措施都會(huì)在一定程度上推進(jìn)我國的道路交通建設(shè)。為我國的道路體制改革做出非常重要的貢獻(xiàn)。下面筆者將選取墊江道路的運(yùn)輸情況，分析其行政管理手段。
一、墊江道路運(yùn)輸概述
隨著重慶市的道路建設(shè)的發(fā)展腳步日益加快，重慶墊江縣的道路運(yùn)輸設(shè)施有了很大的發(fā)展，尤其是道路交通基礎(chǔ)建設(shè)。然而，道路交通的基礎(chǔ)建設(shè)會(huì)在多個(gè)方面促進(jìn)墊江縣的道路管理。并且，在促進(jìn)墊江縣的道路生產(chǎn)方面上，也會(huì)有很大的積極作用。例如從墊江縣的客運(yùn)體系上來說，全縣的客運(yùn)車輛在2014年已經(jīng)基本接近600輛，貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車已經(jīng)達(dá)到了2300輛，相比于往年上升了好幾個(gè)百分點(diǎn)。這些都在很大程度上完善了墊江縣的道路運(yùn)輸體系。
1、道路概述。墊江縣的政府長期以來就在墊江縣的道路交通建設(shè)方面制定了許多有效的措施。這些措施極大地增加了墊江縣道路的發(fā)展空間。僅僅幾年工夫，墊江縣道路的公路通車?yán)锍叹瓦_(dá)到了以往所遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及的2300公里，高速公路的通車?yán)锍谈怯辛撕艽蟮脑黾?。已接?90公里?？h城通道為304公里，省內(nèi)通道為176公里，在這些道路之中，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路居多，為1700公里。在如此眾多的道路和密集的交通網(wǎng)絡(luò)下，墊江縣人民的出行水平已經(jīng)有了遠(yuǎn)遠(yuǎn)的提高，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)便捷出行。對于全縣的300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，通暢率高達(dá)80%。目前，包括墊江縣的所有交通運(yùn)輸體系，基本實(shí)現(xiàn)了以公路交通為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路為輔的建設(shè)體系。
2、運(yùn)輸現(xiàn)狀概述。墊江作為重慶的一個(gè)重要的縣城，其道路運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)在很大程度上受到重慶市道路運(yùn)輸建設(shè)的影響。交通運(yùn)輸作為墊江縣的一個(gè)主要的支柱產(chǎn)業(yè)，它能夠得到迅速發(fā)展主要得益于重慶市的行政管理手段。為了在多個(gè)地區(qū)加強(qiáng)重墊江的道路運(yùn)輸情況，墊江縣政府出臺(tái)了一系列加強(qiáng)墊江縣的資源配置的措施，這些措施的出臺(tái)和推廣完善了墊江縣的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，并且提高了墊江縣資源配置的效率，并有利于墊江縣工農(nóng)業(yè)布局的形成。針對墊江縣的運(yùn)輸情況來說，墊江縣已經(jīng)成為重慶市的一個(gè)重要的公路樞紐。起到了緩解重慶市的物流壓力和交通運(yùn)輸壓力的作用。在墊江縣的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中，其中尤以公路運(yùn)輸為主。公路運(yùn)輸不同于鐵路運(yùn)輸，它在運(yùn)輸上有著很大的靈活性。并且公路運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢還體現(xiàn)在公路運(yùn)輸能夠運(yùn)輸一些不容易保存的東西，或者是一些脆弱的，經(jīng)不起長距離運(yùn)輸?shù)呢浳铩９愤\(yùn)輸還能夠溝通鐵路運(yùn)輸和水路運(yùn)輸，因此其能夠在墊江縣的道路運(yùn)輸中具有重要的地位。并且，由于墊江縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于正在上升的黃金時(shí)節(jié)，加強(qiáng)公路運(yùn)輸?shù)慕ㄔO(shè)能夠在一定程度上與縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡相吻合，加速城市的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和科技的進(jìn)步。
二、行政管理改革的重要性
就墊江縣的交通運(yùn)輸事業(yè)來說，其行政管理的有效性與高效性直接決定了墊江縣的道路運(yùn)輸狀況，并且也會(huì)反映到社會(huì)的資源配置效率上。不僅如此，行政管理是否具有一定的規(guī)范性還會(huì)關(guān)系到墊江縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。在我國的改革開放時(shí)期，交通運(yùn)輸管理在很大程度上依賴于墊江縣的行政管理措施。然而，在我國道路管理的過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)有關(guān)行政舉措面對道路管理無能為力的情況。這就需要根據(jù)墊江縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整相應(yīng)的行政管理措施，制定出嚴(yán)格的道路交通行政管理執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。近年來，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國的道路交通執(zhí)法部門經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法不力的現(xiàn)象，這些情況表明了我國的道路交通執(zhí)法部門在某些方面，尤其是執(zhí)法力度上，還需要很大的改善，完善和落實(shí)體制性建設(shè)是當(dāng)前道路交通建設(shè)所必須要做的。然而，解決這些道路交通管理的漏洞不僅需要人民的監(jiān)督，還需要相關(guān)媒體的大力支持。然而，對于交通管理進(jìn)行改革，并對于管理部門的各項(xiàng)職能進(jìn)行準(zhǔn)確的分配，保證在執(zhí)法能夠?qū)崿F(xiàn)其有效性和準(zhǔn)確性。是當(dāng)前時(shí)代對于交通運(yùn)輸管理的硬性要求，也是為了使得交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展能夠和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很好地協(xié)調(diào)起來，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)展。交通運(yùn)輸管理結(jié)構(gòu)的變化能夠更深一步推進(jìn)社會(huì)主義民主建設(shè)。并解決當(dāng)前道路運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展面臨的主要問題。
三、行政管理在墊江道路運(yùn)輸中的基本分析
隨著重慶市道路建設(shè)的進(jìn)程加快，墊江的道路運(yùn)輸?shù)捏w制已經(jīng)有了很大的發(fā)展空間。然而，墊江的道路交通管理仍然存在著許多的不足。尤其是行政管理手段，存在的問題不一而足。首先，第一個(gè)重大的問題就是墊江的交通執(zhí)法存在著嚴(yán)重的漏洞。雖然墊江的道路執(zhí)法系統(tǒng)被分成了許多個(gè)部分，每個(gè)部分都具有各自的職能。但是說到具體的行政管理上，往往存在著執(zhí)法人員多重執(zhí)法的問題。尤其是以公路運(yùn)輸執(zhí)法所存在的問題最為突出。以公路運(yùn)輸中的小型貨車為例，有些執(zhí)法人員擅自利用職權(quán)，在某些不應(yīng)該對于機(jī)動(dòng)車進(jìn)行處罰的路段實(shí)施處罰，從而產(chǎn)生了亂執(zhí)法的問題，這不僅僅會(huì)降低道路交通的管理水平，而且還會(huì)加劇社會(huì)的不穩(wěn)定性。更為重要的是，在墊江縣的某些高速公路的路段，交通運(yùn)輸部門非法采取不公正的手段，私自扣押某些貨運(yùn)車輛或者是將某些車輛重復(fù)處罰，導(dǎo)致了公路交通運(yùn)輸執(zhí)法不嚴(yán)。因此，需要從根本上對墊江縣的道路交通運(yùn)輸管理做出探討，以探索有利于墊江縣道路運(yùn)輸?shù)男姓芾硎侄巍?
1、體制改革。體制混亂是造成墊江縣道路執(zhí)法混亂的主要問題之一。墊江縣的道路交通執(zhí)法人員大多都是國有企業(yè)的人員，但是他們其中有許多人卻存在著僥幸的心理，認(rèn)為工資是死的，因此就會(huì)對于工作產(chǎn)生疏忽懈怠的心理。導(dǎo)致企事業(yè)單位整體人員的素質(zhì)下降。這更加大了行政管理的難度。并且，從長遠(yuǎn)上來分析，這種管理體制無疑會(huì)給道路交通運(yùn)輸帶來更多的問題。因此，需要深入改革墊江道路的道路管理體制，例如重新對于道路管理人員的隊(duì)伍進(jìn)行劃分，對于各個(gè)人員的責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格的劃分，保證在出現(xiàn)意外情況時(shí)，人員之間不會(huì)出現(xiàn)推卸責(zé)任的情況。另外，道路交通管理部門還應(yīng)該對于人員進(jìn)行定期的培訓(xùn)，從加強(qiáng)人員素質(zhì)的角度入手，嚴(yán)禁某些編外人員私自執(zhí)法，濫用權(quán)力，對人民的利益產(chǎn)生損害。不僅如此，企事業(yè)單位還應(yīng)該對于道路交通運(yùn)輸?shù)母鱾€(gè)部門之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，提高行政管理的效率。
2、體制創(chuàng)新。傳統(tǒng)的道路交通在行政管理的基礎(chǔ)上，經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法漏洞的情況。并且，傳統(tǒng)的管理體制還會(huì)給整體企事業(yè)單位的財(cái)政造成巨大的壓力。為了研究一個(gè)適應(yīng)當(dāng)下的道路交通運(yùn)輸狀況，需要采取將道路的管理職權(quán)，監(jiān)督職權(quán)以及決策職權(quán)分開，以有利于決策制定的合理性與鮮明性。并且從理論上而言，將交通運(yùn)輸?shù)男姓徟殭?quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)，也有利于建立一個(gè)職權(quán)分明的管理體制。從另一個(gè)角度而言，道路交通管理體制的核心就在于將權(quán)利和責(zé)任分開。這樣做可以有利于市場監(jiān)管，保證了執(zhí)法公平如一。
3、體制落實(shí)。在研究出一個(gè)適合墊江縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的道路交通行政管理體制之后，還需要采取一定的有效措施對于研究出的體制進(jìn)行落實(shí)。改革后的體制應(yīng)該加強(qiáng)對于行政管理和處罰的手段，并將行政管理的權(quán)利依法落實(shí)到個(gè)人，以求行政執(zhí)法能夠從法律的角度體現(xiàn)執(zhí)法的合理性與公平性。
綜上所述，從行政管理改革的視角出發(fā)，深入研究和探討墊江縣的道路交通運(yùn)輸，將會(huì)為墊江縣的道路運(yùn)輸謀求到一條更好的發(fā)展之路，并且對于墊江縣的行政管理體制進(jìn)行改革，將會(huì)促進(jìn)整個(gè)重慶市道路管理的發(fā)展水平。進(jìn)而帶動(dòng)全國道路行政管理的發(fā)展，加強(qiáng)我國交通運(yùn)輸業(yè)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)步和發(fā)展，有利于全國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長期進(jìn)步。
作者：謝小平 單位：重慶市墊江縣白家鎮(zhèn)人民政府 重慶公共管理學(xué)院
一、我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的三維職能理論框架
改革開放30多年以來，我國政府已經(jīng)完成了政治統(tǒng)治型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了第一次政府轉(zhuǎn)型的跨越。當(dāng)前，在國外新公共管理浪潮的沖擊下，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的內(nèi)在訴求下，我國正處于第二次政府轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為我國目前的政府范型是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為主導(dǎo)的，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)條件已經(jīng)具備，但由于長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府對社會(huì)的超強(qiáng)管控和憲政意識的貧乏，實(shí)際上政治統(tǒng)治的色彩仍然存在。經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是政府的主導(dǎo)職能，政府在一定程度上忽略了社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。因此，政府第二次轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)行政管理職能由以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)向以公共服務(wù)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的框架內(nèi)，理性分析和探討行政管理職能定位對于我國構(gòu)建公共服務(wù)型政府，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)具有重要意義。
公共服務(wù)型政府與政治統(tǒng)治型政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府相比而言，是一種政府公共治理范型，它強(qiáng)調(diào)的是行政管理職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變，它涵蓋有豐富的內(nèi)容，集中表現(xiàn)在政府與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的關(guān)系上。第一，政府與市場的關(guān)系。在資源配置上市場發(fā)揮主導(dǎo)性作用，政府主要糾正市場失靈，為市場創(chuàng)造好的環(huán)境，提供市場不能解決的公共產(chǎn)品和服務(wù)。第二，政府與社會(huì)的關(guān)系。公共服務(wù)型政府不再具體干涉經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展服務(wù)，這也就要求政府要促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)利益的均衡發(fā)展。第三，政府與公民的關(guān)系。公共服務(wù)型政府從傳統(tǒng)的官本位、政府本位、權(quán)力本位轉(zhuǎn)向公民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位，強(qiáng)調(diào)法治基礎(chǔ)上的公民權(quán)利，依法劃分政府與公民之間的權(quán)限?？梢钥闯觯卜?wù)型政府在行政管理職能上是要求以公共服務(wù)職能為主導(dǎo)，在完善市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)以提供維護(hù)性和社會(huì)性的公共服務(wù)為主。經(jīng)濟(jì)學(xué)只是從政府與市場關(guān)系的角度，主要是從經(jīng)濟(jì)效率出發(fā)，研究了行政管理職能，但行政管理職能的范圍不只限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還有社會(huì)現(xiàn)象領(lǐng)域。因此，根據(jù)治理理論，結(jié)合西方國家公共管理改革趨向，筆者提出我國行政管理職能轉(zhuǎn)變的框架。在這個(gè)理論框架中，其三大支柱是政府管理、市場機(jī)制和公民社會(huì)自主管理，政府、市場和社會(huì)三者的有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)行政管理職能轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)。這個(gè)理論框架改變了社會(huì)科學(xué)中長期存在的政治國家與公民社會(huì)、市場與計(jì)劃、公共部門與私人部門的兩分法，只強(qiáng)調(diào)政府與市場二者關(guān)系的傳統(tǒng)思維方式，國家與市場、政府與社會(huì)之間的界線模糊，它強(qiáng)調(diào)的是政府、社會(huì)與市場三者之間的合作和互動(dòng)，從政府、市場、公民、社會(huì)的多維度、多層面上觀察和思考問題。這為行政管理職能改革提供了一個(gè)更為開闊的、新的理論視角，打破了傳統(tǒng)的單中心的政府統(tǒng)治模式，構(gòu)建了政府、市場和社會(huì)三維框架下的多中心公共服務(wù)供給模式。在這個(gè)理論框架下行政管理職能要正確定位，就要厘清政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)自治。政府的基本職能，主要從以下三個(gè)方面體現(xiàn)。第一，政治職能。政府要全心全意為人民服務(wù)，為社會(huì)各階層，尤其是為弱勢群體提供一個(gè)公平和民主的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國家的有效治理。第二，經(jīng)濟(jì)職能。政府的角色是經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，糾正市場失靈，加強(qiáng)市場監(jiān)管，提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)造保證市場競爭有效性的公平環(huán)境。第三，社會(huì)職能。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展，政府要有效地解決社會(huì)貧富差距過大的問題，要為人民提供義務(wù)教育、穩(wěn)定的就業(yè)、打擊違法犯罪等社會(huì)保障性公共服務(wù)，保證社會(huì)健康有序可持續(xù)地發(fā)展。
二、道路運(yùn)輸行政管理職能界定
由于道路運(yùn)輸行政管理屬于國民經(jīng)濟(jì)專業(yè)管理，它的政治職能體現(xiàn)不明顯，因此對于道路運(yùn)輸行政管理職能的定位，我們主要從市場和社會(huì)方面分析其經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。對于道路運(yùn)輸行政管理職能定位的內(nèi)在機(jī)理，依據(jù)實(shí)際狀況，我們可以從以下三方面進(jìn)行剖析。
（一）針對市場缺陷的管理職能
建立市場機(jī)制的兩個(gè)重要條件是完全的競爭市場和充分的信息。信息不對稱和不充分在現(xiàn)實(shí)中會(huì)導(dǎo)致市場失靈，此外還會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)、公共物品供給不足、不公平等問題。這些問題，市場自身無法克服，必須通過政府的宏觀管理才能解決。
1．市場競爭失效。有效競爭可以實(shí)現(xiàn)資源充分合理的配置。企業(yè)在充分競爭中實(shí)現(xiàn)集中和聯(lián)合，組織規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大甚至發(fā)展為壟斷。當(dāng)實(shí)行壟斷時(shí)，產(chǎn)品價(jià)格高且產(chǎn)量少，這時(shí)資源配置效率低下。同時(shí)，如果存在信息不對稱情況，服務(wù)和產(chǎn)品的消費(fèi)者和提供者都可能通過犧牲交易一方的利益來獲取高利潤，結(jié)果消費(fèi)者的利益受到損害。為達(dá)到促進(jìn)競爭，防止市場競爭失效，限制壟斷的目的，運(yùn)政管理必須制定市場競爭規(guī)則和行業(yè)開放政策，并通過履行監(jiān)督職能來實(shí)現(xiàn)。
2．市場供給失效。由于公共物品的提供是無利可圖的，所以市場往往不愿提供。但由于其社會(huì)的必需性，政府提供或在政府支持下由市場提供是必然的。運(yùn)輸業(yè)是社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，具有非排他性和非競爭性，其場站、道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資等屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所以個(gè)體或私人在此方面有效供給肯定不足，此時(shí)政府作為社會(huì)服務(wù)主體責(zé)無旁貸要提供或支持公益性設(shè)施建設(shè)，以有效發(fā)揮行政管理職能。
3．市場的總量調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)中由于市場形成的物價(jià)穩(wěn)定和暫時(shí)平衡常常被不平衡不穩(wěn)定打破，以及價(jià)格規(guī)律的內(nèi)在作用常常受到各種干擾因素的破壞和影響，所以保障國民經(jīng)濟(jì)總量平衡和持續(xù)發(fā)展，靠單純的市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用是無法實(shí)現(xiàn)的。為維持國民經(jīng)濟(jì)與部門的協(xié)調(diào)發(fā)展，道路運(yùn)輸業(yè)必須由政府從全局對其進(jìn)行宏觀調(diào)控與總體規(guī)劃，以達(dá)到運(yùn)輸供求平衡，所以調(diào)控職能和規(guī)劃職能是對運(yùn)政管理的要求。
4．公平問題。利益是市場機(jī)制的導(dǎo)向，市場競爭在提高效率的同時(shí)，會(huì)導(dǎo)致兩極分化。因?yàn)槭袌鲋黧w在市場交易活動(dòng)中本是等價(jià)和平等的，但由于主體稟賦差異、非公平性、競爭條件不同等原因，競爭主體的經(jīng)營收入就存在差距，甚至產(chǎn)生兩極分化，偏離社會(huì)公平原則。資源較多或技能較高的競爭主體獲得的利潤就高，反之則利潤低甚至無利可圖。在這種情況下，就需要政府運(yùn)用行政命令、政策等手段在各利益主體之間進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。
5．外部性問題。當(dāng)存在負(fù)外部性時(shí)，完全競爭就不能有效配置資源，此時(shí)對個(gè)人或企業(yè)決策最優(yōu)，而對社會(huì)不一定決策最優(yōu)。以運(yùn)輸污染為例，私人或企業(yè)的環(huán)境污染成本由大家分擔(dān)，所以社會(huì)成本高于其私人成本，正因?yàn)榇?，政府要?yán)格地管制危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)染哂胸?fù)外部性的領(lǐng)域。
（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能
由于市場發(fā)育不完善，國家發(fā)展到一定階段，依靠市場自身調(diào)節(jié)功能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很困難。因此，在激烈的國際競爭中，我國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，就必須充分發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)職能，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
1．推動(dòng)道路運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展。國家具有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，包括制定道路運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略；協(xié)調(diào)、緩解計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過渡期內(nèi)的各種利益矛盾，并提供一定的補(bǔ)償，保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型；直接投資建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大促進(jìn)作用的重要道路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施；制定并實(shí)施有利于促進(jìn)道路運(yùn)輸發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。
2．培育道路運(yùn)輸市場。市場發(fā)育程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相互關(guān)聯(lián)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，道路運(yùn)輸市場發(fā)育處于市場分割，市場體系不健全，市場運(yùn)作缺乏組織性，市場規(guī)則不規(guī)范等較低程度。此時(shí)，政府就應(yīng)該擔(dān)負(fù)起培育道路運(yùn)輸市場的責(zé)任，通過有效組織和規(guī)范市場競爭，推動(dòng)市場發(fā)育。政府培育道路運(yùn)輸市場主要包括：通過制定規(guī)則有效監(jiān)督，為道路運(yùn)輸企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；培育道路運(yùn)輸市場主體，提升道路運(yùn)輸業(yè)組織水平，建立自主的企業(yè)制度；對道路運(yùn)輸市場依法進(jìn)行組織，建立市場運(yùn)作方式，市場準(zhǔn)入及退出，市場服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等行業(yè)運(yùn)作機(jī)制；發(fā)展道路運(yùn)輸市場中介組織，發(fā)揮其協(xié)調(diào)溝通作用。
3．發(fā)展道路運(yùn)輸中介組織。在道路運(yùn)輸市場完整的體系中，道路運(yùn)輸中介組織也發(fā)揮著重要作用。（1）市場中介組織。它包括汽車駕駛員培訓(xùn)、裝卸維修、貨運(yùn)信息配載服務(wù)、倉儲(chǔ)理貨、運(yùn)輸?shù)冉M織。溝通承托信息是中介服務(wù)組織的主要功能，充分發(fā)揮其作用有利于緩解運(yùn)力與貨源之間的矛盾，提高運(yùn)輸?shù)男?，促進(jìn)運(yùn)輸專業(yè)化分工與協(xié)作。監(jiān)管市場中介組織主要是對其經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范，包括界定服務(wù)質(zhì)量、資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)營范圍；提高網(wǎng)絡(luò)化組織，提高其服務(wù)能力；適應(yīng)運(yùn)輸生產(chǎn)力發(fā)展的需要，堅(jiān)持合理布局尤其是對貨運(yùn)網(wǎng)點(diǎn)合理布局。（2）行業(yè)協(xié)會(huì)組織。行業(yè)協(xié)會(huì)組織的功能有：協(xié)助政府制定行業(yè)法規(guī)政策；協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)外部關(guān)系；參與行業(yè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定；參與價(jià)格制定，認(rèn)證產(chǎn)品質(zhì)量；經(jīng)授權(quán)后，參與或承擔(dān)運(yùn)輸企業(yè)資質(zhì)、資信評定及登記工作，解決行業(yè)矛盾糾紛，執(zhí)行社會(huì)監(jiān)督；為協(xié)會(huì)會(huì)員提供咨詢、培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展應(yīng)注意的問題是：首先，行業(yè)協(xié)會(huì)是由運(yùn)輸企業(yè)自愿參與組成，它代表的是協(xié)會(huì)會(huì)員的利益，所以要去除其官辦色彩，突出企業(yè)代表的作用。其次，從政策法規(guī)上要嚴(yán)格界定其職能，主要開展協(xié)調(diào)、服務(wù)、技術(shù)性工作，這部分工作是從政府管理職能分離出的部分管理職能。
（三）加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能
隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，在道路運(yùn)輸行業(yè)中公共服務(wù)和社會(huì)管理職能也顯得更加重要。政府不但要維護(hù)公共秩序，以管理者的面目出現(xiàn)，而且要保障公民的基本需要，以服務(wù)者的面目出現(xiàn)，并具體提供那些道路運(yùn)輸市場無法提供的服務(wù)和需求。如道路運(yùn)輸對災(zāi)害救援和救助，道路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，道路運(yùn)輸引起的環(huán)境污染的治理，道路運(yùn)輸公共信息的收集、處理和提供，以及其他社會(huì)需要而社會(huì)自身無法提供的服務(wù)等。對于這些問題的解決，必須要不斷地提升和改善道路運(yùn)輸公共服務(wù)和社會(huì)管理水平。
1．加強(qiáng)道路運(yùn)輸危機(jī)管理。根據(jù)各級人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急方案和《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》的規(guī)定，在道路運(yùn)輸領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)、統(tǒng)一、高效、規(guī)范的道路運(yùn)輸應(yīng)急處理指揮體系，提高預(yù)防和處置道路運(yùn)輸突發(fā)事件的應(yīng)急能力。這樣，才能確保道路運(yùn)輸部門在突發(fā)狀態(tài)下，能夠以最佳的效能和最快的速度實(shí)施救援工作，從而最大限度地控制和減少突發(fā)事件造成的損失，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。
2．大力推行道路運(yùn)輸公共服務(wù)市場化。由于建設(shè)資金不足，樞紐、場站發(fā)展緩慢且服務(wù)能力差是當(dāng)前我國道路運(yùn)輸發(fā)展過程中仍然存在的問題。由于其良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，政府要拓寬投融資渠道，加快運(yùn)輸樞紐、場站的建設(shè)。
3．提供道路運(yùn)輸公眾信息服務(wù)。市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的一個(gè)重要條件是擁有充分的市場信息。運(yùn)輸市場信息按來源可分為三部分：一是行業(yè)發(fā)展信息；二是政府管制信息；三是市場交易信息，如運(yùn)輸產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量和類別等。首先，提供道路運(yùn)輸公眾信息服務(wù)有助于運(yùn)輸企業(yè)經(jīng)營決策。其次，提高運(yùn)政管理效率的重要途徑是管理信息。道路運(yùn)政信息應(yīng)采用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行管理，及時(shí)將有價(jià)值的信息提供給道路運(yùn)政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國道路運(yùn)政管理信息的網(wǎng)絡(luò)化，減輕管理工作量，提高工作效率。
本文作者：李妮 單位：長安大學(xué)政治與行政學(xué)院
論文關(guān)鍵詞：道路運(yùn)輸 機(jī)構(gòu)性質(zhì) 管理體制
論文摘要：我國的道路運(yùn)輸行政管理體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，絕大多數(shù)道路運(yùn)輸管理部門都是事業(yè)單位建制，道路運(yùn)輸行政管理人員采用事業(yè)編制進(jìn)行管理。這種不科學(xué)的性質(zhì)定位，導(dǎo)致道路運(yùn)輸行政管理人員超編、機(jī)構(gòu)膨脹、道路運(yùn)輸管理不能發(fā)揮應(yīng)有職能。從理論和實(shí)踐兩個(gè)層而分析我國道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)定{=7=的不科學(xué)性，提出我國道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和人員管理的理想模式。
道路運(yùn)輸管理部門是各級交通行政主管部門所屬的管理道路運(yùn)輸?shù)膶ｉT機(jī)構(gòu)，對維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序、促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用。但由于我國的道路運(yùn)輸行政管理體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全國除個(gè)別地區(qū)外，絕大多數(shù)道路運(yùn)輸管理部門都是事業(yè)單位建制，運(yùn)輸行政管理人員采用事業(yè)編制進(jìn)行管理。正是由于道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)這種不科學(xué)的性質(zhì)定位，導(dǎo)致道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)人員超編、機(jī)構(gòu)膨脹，從而形成“養(yǎng)人罰款、罰款養(yǎng)人”的惡性循環(huán)。本文試圖從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面分析我國道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位的不科學(xué)性，提出我國道路運(yùn)輸機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位和人員管理的理想模式。
1道路運(yùn)輸管理部門定性不科學(xué)
各級道路運(yùn)輸管理部門作為事業(yè)單位的定性在全國具有普遍性，但從理論上說這種性質(zhì)定位是不科學(xué)的。
1.1事業(yè)單位的概念和特點(diǎn)
事業(yè)單位是接受國家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、沒有生產(chǎn)收入、所需經(jīng)費(fèi)由國庫支出、不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算、提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織。一般具備以下特征:①向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù);②向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)的過程中必須具備一定的專業(yè)技術(shù)力量或必要設(shè)備;③向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)時(shí)由政府支付成本。
1.2行政組織的概念和特征
“行政組織是國家為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而建立的組織，它承擔(dān)對社會(huì)實(shí)施公共管理的職責(zé)，即通常人們所說的政府組織，包括一級政府及其所屬的政府機(jī)構(gòu)”。行政組織具有以下特性:從行政法的角度看，行政組織的特征主要表現(xiàn)在:①行使國家行政職權(quán)，管理國家行政事務(wù);②在組織體系上實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)從屬制;③在決策體制上一般實(shí)行首長負(fù)責(zé)制;④行使職能通常是主動(dòng)的、經(jīng) 常的和不間斷的;⑤最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與組織、個(gè)人打女 道。從行政管理的角度看，行政組織具有:①完整性。行政組織}` 完整性由國家權(quán)力的不可分割性決定。②政治性。行政組織是g 家的重要組成部分，是執(zhí)行國家公務(wù)的組織，因而必然具有政泥 性。③法制性。行政組織的設(shè)置、人員編制、職能的確定、權(quán)利}` 劃分都必須符合憲法和相關(guān)法律規(guī)定。④權(quán)威性。行政組織代表 國家行使行政權(quán)，它的一切合法規(guī)定、命令每個(gè)公民都必須遭 守。⑤執(zhí)法性。行政的最大特點(diǎn)是執(zhí)法性。行政組織作為國家為 實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的公共管理而建立的組織，是國家的執(zhí)法組織。⑥社 會(huì)性。在現(xiàn)代社會(huì)國家設(shè)置行政組織干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)、科技、文 教、衛(wèi)生、交通、郵電、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)，這是其社會(huì)性的表現(xiàn)。⑦服務(wù)性。這是行政組織的根本屬性，行政組織產(chǎn) 生于社會(huì)，高于社會(huì)，又要服務(wù)于社會(huì)。
1.3道路運(yùn)輸行政管理部門性質(zhì)分析
從事業(yè)單位的概念和特征看，道路運(yùn)輸管理部門不屬事業(yè)單位。事業(yè)單位最大的特點(diǎn)是向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)，而且這種勞務(wù)的成本由政府支付，不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算。道路運(yùn)輸行政管理部門的主要職責(zé)是代表國家維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序，是交通主管部門所屬的專門行業(yè)管理部門，不具有事業(yè)單位的三個(gè)特征:①道路運(yùn)輸行政管理部門不向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)。盡管道路運(yùn)輸行政管理部門有為客戶服務(wù)的義務(wù)，但這種服務(wù)的目的是為了維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序，與非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)是有本質(zhì)區(qū)別的。②道路運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)沒有為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)所需要的專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備。盡管道路運(yùn)輸行政管理部門也擁有一些專業(yè)技術(shù)人員和一定的檢驗(yàn)檢測設(shè)備，但這是為管理道路運(yùn)輸市場服務(wù)的，而不是為提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的。道路運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)開展管理活動(dòng)的工具是國家政策、法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件。③既然道路運(yùn)輸行政管理機(jī)關(guān)不向社會(huì)提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)，也就不存在政府支付成本的問題。但這里的成本與政府支付國家工作人員的工資以及日常的行政管理經(jīng)費(fèi)開支是截然不同的兩個(gè)概念。
從國家設(shè)立道路運(yùn)輸管理部門的目的和各地道路運(yùn)輸管理部門開展活動(dòng)的過程看，道路運(yùn)輸管理部門應(yīng)當(dāng)屬行政組織。國家設(shè)立道路運(yùn)輸行政管理部門的目的是為了管理并維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序。從道路運(yùn)輸行政管理部門開展管理活動(dòng)的過程，可以概括出道路運(yùn)輸行政管理部門具有以下特性:①道路運(yùn)輸管理部門是依法設(shè)立的國家專門管理機(jī)構(gòu)。②道路運(yùn)輸管理部門行使國家行政職權(quán)。道路運(yùn)輸行政管理部門作為各級交通行政主管機(jī)關(guān)的專門行政部門，行使國家行政法規(guī)所賦予的行政職權(quán)，代表國家對道路運(yùn)輸市場進(jìn)行管理。③道路運(yùn)輸行政管理部門實(shí)施的道路運(yùn)輸行政管理活動(dòng)是經(jīng)常的、主動(dòng)的、不間斷的，道路運(yùn)輸行政管理部門要主動(dòng)并隨時(shí)對道路運(yùn)輸市場進(jìn)行監(jiān)控，積極主動(dòng)而不是消極被動(dòng)地打擊非法經(jīng)營，維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序和道路運(yùn)輸參與者的合法權(quán)益。④道路運(yùn)輸行政管理部門有上下級機(jī)構(gòu)、有完整的組織體和系統(tǒng)的運(yùn)作程序。⑤道路運(yùn)輸行政部門的管理活動(dòng)具有政治性，代表統(tǒng)治階級的利益—維護(hù)廣大人民參與道路運(yùn)輸?shù)暮戏?quán)益，打擊非法經(jīng)營。⑥道路運(yùn)輸行政管理部門運(yùn)用國家的法律、法規(guī)對道路運(yùn)輸市場進(jìn)行管理，特別是對道路運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理具有唯一性和國家權(quán)威性，所以，其依法實(shí)施的正確管理活動(dòng)具有強(qiáng)制性。⑦道路運(yùn)輸行政管理部門的管理活動(dòng)幾乎涉及社會(huì)中的每個(gè)成員，最廣泛、最經(jīng)常、最直接地與組織和個(gè)人打交道。總之，道路運(yùn)輸行政管理部門具有行政組織的一般特點(diǎn)和屬性。
從以上對事業(yè)組織和行政組織的一般特點(diǎn)和屬性的比較分析可以看出，把道路運(yùn)輸行政管理部門定性為事業(yè)單位是不科學(xué)的。
2道路運(yùn)輸管理部門不科學(xué)的定性帶來的問題
從管理實(shí)踐看，道路運(yùn)輸管理部門被定性為事業(yè)單位，有其特殊的歷史背景。這種不科學(xué)的定性給道路運(yùn)輸行政管理工作帶來了很多矛盾和問題。
建國前，中國經(jīng)濟(jì)相當(dāng)落后，政府興辦的事業(yè)極其有限，即使有一些學(xué)校和醫(yī)院，一般也由外國教會(huì)、商人和私人基金會(huì)投資運(yùn)營。新中國成立后，國家采取公有化措施，建立起高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。在這種計(jì)劃體制下，政府控制相應(yīng)的人權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)，也必然承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)和職責(zé)。政府直接進(jìn)行社會(huì)資源配置，承接組織生產(chǎn)活動(dòng)，控制整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)行。另外，建國后百廢待興，如何組織和管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)是一個(gè)嶄新的課題。在既不能保留原體制，也不能模仿西方國家管理模式的情況下，全盤引進(jìn)了蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)事業(yè)管理模式。我國的事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府大力興辦社會(huì)的產(chǎn)物，是“大政府，小社會(huì)”管理方式的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，安徽省公路運(yùn)輸管理局就是這一模式的產(chǎn)物。
這種由于特殊的歷史原因造成的對道路運(yùn)輸管理部門的不科學(xué)定性，給道路運(yùn)輸行業(yè)管理帶來了很多的矛盾和問題。
2.1各級道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)人員超編、機(jī)構(gòu)膨脹
科學(xué)的人事行政要求人員編制、考核、工資福利等職權(quán)應(yīng)由專門部門統(tǒng)一行使、系統(tǒng)運(yùn)作，這樣才能保持人事行政(或人力資源管理)的科學(xué)性、完整性和嚴(yán)肅性，才能使人事行政真正發(fā)揮有效的激勵(lì)和監(jiān)督作用，做到人盡其才，各得其所。各級道路運(yùn)輸行政管理人員的編制在地方，經(jīng)費(fèi)和工資卻脫離地方財(cái)政，來源于自身收取的交通規(guī)費(fèi)，破壞了人事行政的統(tǒng)一性和完整性，是人員過度膨脹的根源所在。盡管地方人事行政管理具有一定的嚴(yán)肅性，但由于道路運(yùn)輸管理人員的增加不會(huì)給地方財(cái)政造成壓力，因而地方政府對這部分編制的控制自然不會(huì)像全額財(cái)政撥款事業(yè)單位那樣嚴(yán)格，基本處于半松半控的狀態(tài)。再加上道路運(yùn)輸管理部門工資福利相對較好，大量具有社會(huì)背景的人以及交通系統(tǒng)內(nèi)部的子女被安排到道路運(yùn)輸執(zhí)法崗位上來，造成運(yùn)輸行政管理人員嚴(yán)重超編。以某省為例，從人員編制執(zhí)行情況來看，某縣的道路運(yùn)輸執(zhí)法人員達(dá)800余人，嚴(yán)重超編，一個(gè)縣幾乎占滿了該市所有編制名額。從人員的學(xué)歷層次看，在該省10176名執(zhí)法人員中，大專以上學(xué)歷4141人，占40.1%，高中(中專)4645人，占45.6%，初中以下1390人，占13.7%。這離現(xiàn)代行政執(zhí)法的要求還有很大差距。從執(zhí)法人員的來源渠道看，大部分是通過社會(huì)關(guān)系或內(nèi)部招工安排到執(zhí)法崗位上的，某縣的78名道路運(yùn)輸執(zhí)法人員中有11名畢業(yè)于大(中)專院校，1名轉(zhuǎn)業(yè)軍人，其余66人則是通過內(nèi)部招工、部隊(duì)退伍或通過社會(huì)關(guān)系安排到道路運(yùn)輸行政執(zhí)法崗位上，約占84.6%:另外，ii名大中專院校畢業(yè)生全部是在國家實(shí)行高校畢業(yè)生分配制度下進(jìn)入執(zhí)法崗位的，亦即在高校實(shí)行畢業(yè)生雙向選擇后，未采取公開招聘的辦法吸收高校畢業(yè)生進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍的。作為掌握國家行政權(quán)的部門，這樣的人員進(jìn)入渠道是值得深思的。
2.2經(jīng)費(fèi)開支制度導(dǎo)致績效評估編額
<1)人員和辦公經(jīng)費(fèi)的來源渠道導(dǎo)致交通行政主管部門和道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)重罰款輕管理。交通行政主管部門和道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)人員工資福利和辦公經(jīng)費(fèi)全部來自自身收取的交通規(guī)費(fèi)，省交通廳則根據(jù)各市上繳規(guī)費(fèi)的比例返還辦公經(jīng)費(fèi)。這一方面極大地調(diào)動(dòng)了各地征費(fèi)的積極性，同時(shí)也從體制上促進(jìn)了重罰款輕管理思想的形成，具體表現(xiàn)在:①各地由于機(jī)構(gòu)膨脹，人員增多，人員經(jīng)費(fèi)開支壓力增大。為了保證正常支出，交通行政主管部門和道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)不斷加大征費(fèi)力度，因?yàn)檎髻M(fèi)數(shù)額增多，返還數(shù)額越大，越能改變和提高職工福利，而好的福利待遇則越來越吸引更多的人涌向道路運(yùn)輸行政管理機(jī)構(gòu)，從而形成“罰款養(yǎng)人，養(yǎng)人罰款’，的惡性循環(huán)。②道路運(yùn)輸市場管理的考核定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少，沒有責(zé)任追究機(jī)制，而且一般由上級業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行考核，在現(xiàn)有的用人體制下，考核方與被考核方博弈的結(jié)果是皆大歡喜，馬虎了事?；谝陨蟽蓚€(gè)因素，各級交通主管部門重罰款、輕管理的思想在所難免。
(2)重罰款輕管理的思想導(dǎo)致人員激勵(lì)貨幣化。道路運(yùn)輸行政管理部的主要職責(zé)是道路運(yùn)輸市場管理，因此，道路運(yùn)輸市場管理的好壞應(yīng)當(dāng)是道路運(yùn)輸行政管理績效評估的主要參考依據(jù)，交通規(guī)費(fèi)征收只是其中一個(gè)方面的內(nèi)容。但在目前的這種體制下，道路運(yùn)輸行政管理的職能基本異化成規(guī)費(fèi)征收，權(quán)力與利益掛鉤，而不是與責(zé)任相連。各級交通行政主管部門為了提高規(guī)費(fèi)征收數(shù)額，采取各種各樣的超任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)辦法促進(jìn)規(guī)費(fèi)征收，如前文所說的某縣采取目標(biāo)責(zé)任制的辦法進(jìn)行考核?？h交通局給所屬各交通運(yùn)輸管理站下達(dá)任務(wù)目標(biāo)，目標(biāo)完成領(lǐng)取全額工資，完不成則按比例扣除工資，超額部分按30%進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。阜陽市的某縣甚至采取包干制，即按任務(wù)完成的40%返還各交通運(yùn)輸管站，作為工資福利和獎(jiǎng)勵(lì)資金。這種人員激勵(lì)的貨幣化，完全偏離了公共部門人力資源管理的基本原則。
(3)人員激勵(lì)的貨幣化造成市場的失控，公路“三亂”久治不愈。人員激勵(lì)的貨幣化對掌握公共權(quán)利的公共管理人來說，具有更大的破壞性。因?yàn)榈缆愤\(yùn)輸行政管理人員具有“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，即使沒有激勵(lì)措施，在沒有嚴(yán)格的制度約束下，他們也會(huì)尋求自身利益的最大化。這種人員貨幣化的激勵(lì)機(jī)制，使得這些‘經(jīng)濟(jì)人”堂而皇之地去謀求自身的利益，表現(xiàn)在工作中就是以罰款代替市場管理，根本沒有人去進(jìn)行市場調(diào)研和運(yùn)力調(diào)控，想盡一切辦法避開“三亂”。
3改革對策
綜上所述，筆者認(rèn)為無論在理論上還是在實(shí)踐上，對道路運(yùn)輸管理部門的定性都是不科學(xué)的。實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，道路運(yùn)輸行政管理部門己經(jīng)真正地?fù)?dān)負(fù)起了代表政府管理道路運(yùn)輸市場的職責(zé)，己由原來政府辦社會(huì)、為社會(huì)提供運(yùn)輸勞務(wù)的職能，轉(zhuǎn)變成了代表政府管理道路運(yùn)輸市場的行政管理職能，具有行政組織的本質(zhì)屬性。因此，應(yīng)將道路運(yùn)輸管理部門列入行政序列進(jìn)行管理，相應(yīng)的道路運(yùn)輸行政執(zhí)法人員應(yīng)列為公務(wù)員，人員工資和福利保障應(yīng)列入同級財(cái)政或垂直到省級進(jìn)行管理，這樣才能從根本上改善道路運(yùn)輸管理的不良現(xiàn)狀，保持道路運(yùn)輸行政管理的同一性、科學(xué)性和完整性。
3.1機(jī)構(gòu)性質(zhì)和建制
各級道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)是專業(yè)行政管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)納入行政序列管理，獨(dú)立對外實(shí)施行政管理職權(quán)。省級道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)以副廳級建制為宜，市級以副處級為宜，而縣級以副科級建制為宜。
3.2人員和經(jīng)費(fèi)管理
領(lǐng)導(dǎo)成員管理。省級道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的黨政一把手應(yīng)由省交通廳和省委組織部門共同管理，其它成員應(yīng)根據(jù)管理權(quán)限分別由省交通廳黨組和省人事廳管理:市、縣一級依此類推。
普通人員和經(jīng)費(fèi)管理。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的人員應(yīng)全部納入公務(wù)員的序列進(jìn)行管理，人員編制由省交通廳配合人事主管部門按照精簡、實(shí)際需要的原則進(jìn)行統(tǒng)一管理，人員經(jīng)費(fèi)在費(fèi)改稅前可由省交通廳統(tǒng)一劃入省級財(cái)政部門，再由各級財(cái)政部門逐步核發(fā)。費(fèi)改稅以后按國家政策規(guī)定執(zhí)行。
3.3績效考核
針對不同的崗位制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。行政服務(wù)崗位要制定規(guī)范的行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，執(zhí)法崗位要對執(zhí)法程序和執(zhí)法行為準(zhǔn)則進(jìn)行考核。對執(zhí)法部門業(yè)績的考核，在制定切實(shí)可行的市場管理標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行。
考核主體根據(jù)不同的考核對象，由不同的人員組成，一般由行政主管部門、第三部門和其服務(wù)對象代表按有效的比例組成。但對道路運(yùn)輸執(zhí)法部門的考核，因其工作的特殊性，如其執(zhí)法對象直接參與，對其考核可能造成失真，可由業(yè)務(wù)主管部門、人大法工委以及政府法制部門共同進(jìn)行考核，但應(yīng)當(dāng)聽取執(zhí)法相對人的意見。