時(shí)間:2023-10-12 09:45:56
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【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口 社會(huì)融入 心理調(diào)適 【中圖分類號】C912.6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
近年來,隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和失地農(nóng)民快速向城市轉(zhuǎn)移,并成為城市流動(dòng)人口。他們渴望融入城市社會(huì)之中,成為城市的一員。為更好地推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,就必須探究城市流動(dòng)人口對城市的態(tài)度、適應(yīng)狀況、留城意愿以及心理健康狀況。
城鄉(xiāng)一體化背景下流動(dòng)人口社會(huì)融入現(xiàn)狀
社會(huì)融入是指個(gè)體或群體相互滲透與融合的過程,人們通過分享經(jīng)驗(yàn),獲得情感、態(tài)度等的認(rèn)同,最終實(shí)現(xiàn)文化生活的有機(jī)整合。與城市居民相比,流動(dòng)人口在多方面處于弱勢地位,在社會(huì)融入過程中往往要依靠自身的力量,而且能否成功融入城市生活還要受多種因素的影響,如政策支持因素、子女教育問題等。另外,城市居民對待流動(dòng)人口的態(tài)度對流動(dòng)人口社會(huì)融入也有直接影響。
近年來,我國政府多次強(qiáng)調(diào)人人平等享有社會(huì)發(fā)展成果,享有圓夢機(jī)會(huì),在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中堅(jiān)持以人為本理念,推動(dòng)流動(dòng)人口與社會(huì)的融合。但實(shí)際上,多數(shù)流動(dòng)人口的社會(huì)融入面臨困難,融入程度不高。從整體上看,流動(dòng)人口群體的收入相對較低,多從事較為基礎(chǔ)的工作,缺乏一定的生活和社會(huì)保障,在居住地的選擇上通常與城市居民隔離,二者之間缺乏有效的互動(dòng)與交流,進(jìn)而容易出現(xiàn)心理層面的“二元社區(qū)”。盡管流動(dòng)人口已經(jīng)在城市生活很多年,但其面臨的社會(huì)融入問題始終沒有得到有效地解決,以至于“農(nóng)民工”“外來人口”等詞匯不絕于耳,對于流動(dòng)人口而言,面臨著“回鄉(xiāng)難”“留城難”的兩難境地。城鄉(xiāng)一體化背景下,流動(dòng)人口社會(huì)融入面臨諸多困難,社會(huì)該做出哪些方面的努力來推動(dòng)流動(dòng)人口與城市居民的密切融合,值得我們深思。
流動(dòng)人口在融入城市過程中容易出現(xiàn)一些心理問題
社會(huì)融入是流動(dòng)人口在流動(dòng)過程中無法避免的問題,流動(dòng)人口在融入城市過程中很容易出現(xiàn)一些心理問題。從外延上講,流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理問題包含在價(jià)值觀、人格和社會(huì)適應(yīng)能力等幾個(gè)層面,流動(dòng)人口攜帶不同的文化和思想,與現(xiàn)代都市文化相遇,對自身心理產(chǎn)生的影響,如果不能及時(shí)疏導(dǎo)便可能導(dǎo)致不良心理狀況。城鄉(xiāng)一體化背景下,一方面,人們之間的交流與互動(dòng)增加,流動(dòng)人口的流動(dòng)性增強(qiáng);另一方面,流動(dòng)人口的心理問題表現(xiàn)形式也更為復(fù)雜,且表現(xiàn)為群體性問題,由于文化差異、社會(huì)歧視等導(dǎo)致的心理問題和不適應(yīng)狀態(tài)亟需社會(huì)疏導(dǎo)。
流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理問題有不同表現(xiàn),如流動(dòng)人口步入城市之初,城市與農(nóng)村生活具有顯著差異,因而存在很多的不適應(yīng),可能會(huì)產(chǎn)生一些心理問題,如緊張、焦慮、悲觀等。再如,在與城市居民相處和融合的過程中出現(xiàn)一些心理問題,如自卑、孤單、懷舊等心理,甚至出現(xiàn)一些極端心理問題,仇視和報(bào)復(fù)等。如果流動(dòng)人口社會(huì)融入時(shí)不能進(jìn)行很好的心理調(diào)適,將會(huì)影響流動(dòng)人口對城市的認(rèn)同,反過來,也會(huì)阻礙城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
流動(dòng)人口社會(huì)融入心理問題產(chǎn)生的原因主要有以下方面:一是個(gè)體的思想和文化差異。流動(dòng)人口與城市居民成長與生活的背景不同,尤其是一些少數(shù)民族地區(qū)的流動(dòng)人口,差異更為明顯,這種差異必然會(huì)影響兩者的積極互動(dòng);二是社會(huì)環(huán)境支持因素。流動(dòng)人口的社會(huì)融入離不開社會(huì)系統(tǒng)的支持,包括社會(huì)大眾對流動(dòng)人口的態(tài)度,國家政策的支持,大眾媒體的正向引В城市社區(qū)為流動(dòng)人口和城市居民交流互動(dòng)創(chuàng)造的空間等。為此,城鄉(xiāng)一體化背景下流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理調(diào)適應(yīng)多方考慮,綜合協(xié)調(diào)。
流動(dòng)人口對城市的認(rèn)同是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,不僅要在心理上形成認(rèn)同感,還要在情感上形成歸屬感
為進(jìn)一步加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民與農(nóng)村居民的和諧發(fā)展,解決流動(dòng)人口的心理問題是促進(jìn)其融入城市的根本問題。因此,唯有調(diào)適和消解流動(dòng)人口的心理問題,才能實(shí)現(xiàn)其對城市的心理適應(yīng)。同時(shí),流動(dòng)人口對城市的認(rèn)同是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,行動(dòng)上要求其應(yīng)將城市的行為規(guī)范和生活方式內(nèi)化,不僅要在心理上形成認(rèn)同感,還要在情感上形成歸屬感,惟其如此,才能實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)融合;從城市居民角度而言,要積極接納流動(dòng)人口,避免對外來人口的歧視,主動(dòng)向流動(dòng)人口提供幫助,形成友愛、和諧的城市氛圍。
首先,心理調(diào)適要以情感為基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)一體化背景下,流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理調(diào)適標(biāo)準(zhǔn)在于跨地域接觸的過程中,個(gè)體在融入新社會(huì)過程中沒有出現(xiàn)焦慮、緊張、失望、退縮等負(fù)面情緒,我們就可以說這一流動(dòng)群體在融入社會(huì)中達(dá)到了心理適應(yīng)。這種心理調(diào)適更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)體層面參與社會(huì)活動(dòng)的過程,而不涉及社會(huì)文化和結(jié)構(gòu)的變遷,在這里談到的心理調(diào)適與傳統(tǒng)意義上的心理學(xué)概念還有所區(qū)別,在城鄉(xiāng)一體化背景下,研究流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理調(diào)適更多地通過個(gè)體到城市中生活,通過城市生活和文化調(diào)適完成的心理適應(yīng)。研究流動(dòng)人口這一群體的心理調(diào)適,不僅要關(guān)注這一群體的物質(zhì)維度還要關(guān)注制度與精神維度,特別這種心理調(diào)適要以感情作為基礎(chǔ)。融入過程中一旦感情出現(xiàn)沖突就會(huì)直接導(dǎo)致文化沖突,最終會(huì)引起流動(dòng)群體心理問題,不愿意融入到城市。由此,我們可以看出心理調(diào)適的重要作用,應(yīng)通過科學(xué)合理的心理調(diào)適,恰當(dāng)處理流動(dòng)人口與城市群體之間的關(guān)系,并通過雙向調(diào)適來推動(dòng)流動(dòng)人口的社會(huì)融入問題的解決。
其次,心理調(diào)適要完善相關(guān)機(jī)制建設(shè)。如何解決流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理調(diào)適問題,成為了很多心理專家學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn),多數(shù)學(xué)者都非常贊同構(gòu)建一套適合流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理調(diào)適機(jī)制。從構(gòu)建結(jié)構(gòu)上看,心理調(diào)適機(jī)制要包含預(yù)警機(jī)制、支撐機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制和疏導(dǎo)機(jī)制。預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的主要目的是對流動(dòng)人口在社會(huì)融入過程中產(chǎn)生的心理問題及時(shí)進(jìn)行預(yù)測預(yù)警,并提醒相關(guān)職能部門做好相關(guān)心理疏導(dǎo)工作準(zhǔn)備。支撐機(jī)制的主要目的是盡可能地滿足流動(dòng)人口在社會(huì)融入過程中產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)需求,通過滿足其現(xiàn)實(shí)需求為心理調(diào)適提供物質(zhì)支撐。引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建的主要目的是采取有效方式和多種途徑來推動(dòng)流動(dòng)人口科學(xué)合理的在心理上主動(dòng)適應(yīng)城市生活。構(gòu)建疏通機(jī)制的主要目的,是解決流動(dòng)人口在社會(huì)化融入過程中遇到的各種心理問題,并通過采取積極主動(dòng)措施來幫助流動(dòng)人口解決心理適應(yīng)問題,進(jìn)而提升流動(dòng)人口的心理素質(zhì),緩解流動(dòng)人口面臨城市融入過程中的心理壓力。
最后,心理調(diào)適需要提升社會(huì)支持力度。流動(dòng)人口大多是從農(nóng)村涌入城市謀取生活的,從物質(zhì)基礎(chǔ)上看他們背井離鄉(xiāng)不具備在城市馬上立足的物質(zhì)條件;從文化層次看他們文化程度相對較低,在城市中謀求工作崗位多是最底層的勞動(dòng)工作;從心理調(diào)適看他們心理調(diào)適過程較慢,由于自身?xiàng)l件限制,從農(nóng)村到城市謀取生活不僅需要極大勇氣,而且到城市生活還需要面對很多問題,容易產(chǎn)生自卑心理。因此,在城鄉(xiāng)一體化背景下流動(dòng)人口社會(huì)融入的心理調(diào)適需要社會(huì)給予更大支持,才能夠增強(qiáng)這部分流動(dòng)人口的信心。一方面,要正視流動(dòng)人口文化與城市文化之間的差異,城市人口管理部門要結(jié)合工作實(shí)際切實(shí)制定符合流動(dòng)人口現(xiàn)實(shí)需求的工作方案。在調(diào)適的內(nèi)容上包括政策宣傳引導(dǎo)、社區(qū)工作調(diào)適和入戶調(diào)適等。另一方面,要為流動(dòng)人口融入城市生活提供良好的社會(huì)空間,不斷提升流動(dòng)人口文化素質(zhì),增強(qiáng)社會(huì)交往能力,進(jìn)一步增強(qiáng)心理綜合素質(zhì)。
(作者單位:中國藥科大學(xué))
【參考文獻(xiàn)】
關(guān)鍵詞:江蘇 公共服務(wù)與管理 一體化
為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化,貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,江蘇省提出了一系列方針政策,如公共財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜,努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃,大力推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)社會(huì)事業(yè)資源進(jìn)入農(nóng)村等,在付諸實(shí)踐的過程中也取得了較大進(jìn)步,同時(shí)也存在不少問題。
江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化現(xiàn)狀
江蘇省近年來著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化,在各方面都取得為人矚目的成果,尤其體現(xiàn)在其醫(yī)療衛(wèi)生一體化改革及社會(huì)保障的發(fā)展方面。
(一)醫(yī)療衛(wèi)生體制一體化改革初見成效
醫(yī)療體制全面改革,城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迅速。第一,財(cái)政投入增加,城鄉(xiāng)基層醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)一步完善。江蘇省針對群眾“看病難、看病貴”問題,采取積極措施加以化解,取得一定成效;第二,城鄉(xiāng)醫(yī)療資源放量增長,民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。截至2010年底,全省衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)13451個(gè),城市社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到95%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1219個(gè),床位5.2萬張,衛(wèi)生技術(shù)人員5.8萬人,鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員6.2萬人,農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成;第三,城鄉(xiāng)惠民醫(yī)療形式多樣,城鄉(xiāng)資源共享,困難群眾醫(yī)療問題得到緩解。江蘇省惠民醫(yī)院普遍實(shí)行“五免五減半”政策,人均診療費(fèi)和住院費(fèi)普通費(fèi)用低30%左右。
(二)居民養(yǎng)老保障初步實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”
農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)率達(dá)到65%,集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2600元,分散供養(yǎng)每人每年不低于2000元。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高9.3%和21.8%。80%的縣建有示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu),建成57所示范性殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu),全面開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè),推進(jìn)多種形式的養(yǎng)老服務(wù),基本實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。
(三)城鄉(xiāng)居民生活水平穩(wěn)步上升
政府鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民增加財(cái)產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入;同時(shí)健全“低?!睒?biāo)準(zhǔn)增長機(jī)制,2012年江蘇省農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)最高可達(dá)515元。實(shí)施臨時(shí)生活救助制度,對家庭人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)、但低于低保標(biāo)準(zhǔn)2倍范圍內(nèi)的生活困難人群,以及因大重病或遭遇突發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致基本生活困難的家庭,由政府實(shí)施臨時(shí)生活救助,居民的生活水平明顯提高。
(四)積極的扶持政策保障居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)
加大就業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度,激勵(lì)廣大群眾自主創(chuàng)業(yè),促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。零就業(yè)家庭高校畢業(yè)生由政府實(shí)行保底就業(yè),保持零就業(yè)家庭當(dāng)年動(dòng)態(tài)清零。確保城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)符合條件的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等就業(yè)扶持政策。年內(nèi)新增城鎮(zhèn)就業(yè)85萬人以上,下崗失業(yè)人員再就業(yè)25萬人。城鎮(zhèn)新增就業(yè)115萬人,城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭連續(xù)28個(gè)月保持動(dòng)態(tài)為零,高校畢業(yè)生就業(yè)率超過90%,新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移31萬人,返鄉(xiāng)農(nóng)民工基本實(shí)現(xiàn)就業(yè)。
總之,江蘇按廣覆蓋、?;尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的要求,構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng),社會(huì)保障體系不斷完善,實(shí)現(xiàn)多層次全面覆蓋,公共服務(wù)走上新臺階。
江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化過程中存在的問題
江蘇城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化建設(shè)過程中存在諸多亟待解決的問題,其中包括公共服務(wù)機(jī)制不健全、社會(huì)資本參與不足、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡等幾個(gè)方面。
(一)公共服務(wù)管理機(jī)制不健全
管理力度不到位,基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制欠缺的問題尤為突出。調(diào)查顯示約50%的城市居民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高醫(yī)保報(bào)銷額度,降低醫(yī)療費(fèi)藥費(fèi);在具體操作規(guī)范層面,有的醫(yī)生工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn),書寫醫(yī)囑或藥方不規(guī)范,字跡潦草,致使收費(fèi)人員少收費(fèi)或多收費(fèi);此外,不合理使用高額耗材,醫(yī)生在手術(shù)或治療過程中誘導(dǎo)病人選用一次性高額耗材的現(xiàn)象很常見,導(dǎo)致收費(fèi)價(jià)格較高。對農(nóng)民而言,往往越是在城市的醫(yī)院、較大的醫(yī)院報(bào)銷比例就越低,農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)手續(xù)繁瑣,時(shí)效性差,這正是新農(nóng)合的困境。
社會(huì)保障方面,從表1可知,蘇南、蘇中、蘇北分別有77.58%、67%、46.71%的農(nóng)村居民表示城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距太大,而對蘇南、蘇中和蘇北市民的調(diào)查結(jié)果顯示,仍有分別為52.53%、56%和43.75%的人認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距太大,社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距仍然是三地社會(huì)保障面臨的嚴(yán)重問題。在蘇南地區(qū),雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,但由于社會(huì)保障機(jī)制不健全,社會(huì)弱勢群體利益未能得到充分保護(hù),他們未能與社會(huì)其他群體一樣分享到同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的成果,生活仍舊十分艱辛;社會(huì)養(yǎng)老覆蓋面不夠廣泛,部分未辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老金的群眾,其子女面臨較大生活壓力,養(yǎng)老問題依然比較突出。
(二)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)異體的公共服務(wù)供給機(jī)制,導(dǎo)致條塊分割的狀況相當(dāng)嚴(yán)重,城鄉(xiāng)差距較大,二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換至今仍存在困難,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致了江蘇省城鄉(xiāng)失衡局面,表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的“三個(gè)差距”。
1.城鄉(xiāng)居民收入差距大。雖然江蘇省農(nóng)民人均純收入已連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長,但農(nóng)民人均純收入增速依然低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長速度,城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴(kuò)大,2007年為2.50∶1,到2010年達(dá)到了2.53∶1。同時(shí)醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升,高于同期農(nóng)民人均收入增長的一倍以上,給農(nóng)民看病造成了沉重負(fù)擔(dān)。農(nóng)民和城鎮(zhèn)低收入者在面臨大病時(shí),無法承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用者絕非個(gè)別,收入的不平等轉(zhuǎn)化為醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)的不平等,并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)消費(fèi)水平的不平等,這將會(huì)進(jìn)一步影響農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。
2.城鄉(xiāng)公共投入不平衡。長期存在的城鄉(xiāng)財(cái)政二元分割體制導(dǎo)致江蘇省公共投入城鄉(xiāng)之間存在差距,具體體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)支出、社會(huì)資本向城市傾斜,而農(nóng)村公共投入嚴(yán)重不足等方面。長期以來,政府偏重于支持城市發(fā)展,而農(nóng)民幾乎只能依靠農(nóng)村集體所有的資源和財(cái)產(chǎn)來謀求生存和發(fā)展。近年來,江蘇出臺一系列有利于農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的政策,但是農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入依然不足,基層政府財(cái)政壓力仍然很大,比如蘇北在城鄉(xiāng)公共投入上的差距就已經(jīng)尤為明顯。
3.城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)失衡發(fā)展。江蘇省綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全國一直處于前列,但江蘇省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后,已成為制約江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化建設(shè)的瓶頸。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,無論城市與農(nóng)村之間,還是蘇南與蘇北之間,社會(huì)事業(yè)在資源配置、基礎(chǔ)建設(shè)、人才配備上仍存在較大差距;網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐力度小,信息化不夠;覆蓋面沒有達(dá)到村級機(jī)構(gòu);另外,市和各個(gè)市區(qū)層面的辦理經(jīng)費(fèi)沒落實(shí)到位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基本未納入體制范圍。這種種資源的缺乏及不合理配置現(xiàn)象,制約了江蘇省社會(huì)事業(yè),尤其是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。
(三)社會(huì)服務(wù)主體單一且缺乏多元化保障格局
政府在提供公共服務(wù)中扮演著雇主與擔(dān)保人的雙重角色,這樣的“全能政府”不但要承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任,其提供服務(wù)的過程中還需要進(jìn)行自我監(jiān)督,因而其服務(wù)質(zhì)量往往不能保證。且在農(nóng)村地區(qū),經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,單純依靠政府財(cái)政提供農(nóng)村公共服務(wù),壓力很大。隨著社會(huì)的變革和發(fā)展,居民生活水平逐漸提高,收入水平也出現(xiàn)了較大差距,導(dǎo)致不同社會(huì)階層的出現(xiàn),相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)需求在不斷增加的同時(shí)也出現(xiàn)多樣化。盡管這些醫(yī)院的條件、設(shè)備、服務(wù)水平等都有了很大提高,但多樣化的供給模式仍未真正形成。并且在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制下,服務(wù)供給模式向中高檔快速發(fā)展,醫(yī)療費(fèi)用不斷增加,而單一的公立醫(yī)院占主導(dǎo)的供給模式卻無法滿足居民多樣化的需求。政府財(cái)力有限,醫(yī)療市場準(zhǔn)入機(jī)制不健全,門檻過高,導(dǎo)致醫(yī)療資源不足,公立醫(yī)院缺乏有力競爭,故而很難促進(jìn)醫(yī)院節(jié)約成本、降低費(fèi)用,提高服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)水平,這是目前醫(yī)療保障水平提高的一個(gè)瓶頸,也是整個(gè)社會(huì)保障發(fā)展困境的一個(gè)縮影。
(四)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡影響一體化進(jìn)程
1.“蘇南模式”弊端成為制約該地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化進(jìn)程的瓶頸。在探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初期,蘇南地區(qū)利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢,依靠鄉(xiāng)村工業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,走出了一條具有蘇南特色的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化”的蘇南模式,但是蘇南模式的成果卓著,弊端也不少,蘇南行政區(qū)經(jīng)濟(jì)行為方式制約城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。鄉(xiāng)村企業(yè)在農(nóng)村當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社區(qū)內(nèi)投資建設(shè),并招收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工作,實(shí)際上形成了由一塊塊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的社區(qū)經(jīng)濟(jì)組合模式。這種模式的成敗與否,由封閉在社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰起落決定,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰起落也勢必同社區(qū)政府的決策思路和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的機(jī)制密不可分。從長遠(yuǎn)來看,這種模式的發(fā)展必然使企業(yè)局限于某一個(gè)地區(qū),不能形成規(guī)模,加深了蘇南各個(gè)地區(qū)的分割,人為分割了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn);由于人口居住相對集中,資源相對匱乏,基礎(chǔ)物資的價(jià)格也比蘇中、蘇北地區(qū)高上許多,這為蘇南地區(qū)的基層群眾增添了負(fù)擔(dān)。公共服務(wù)價(jià)格是居民最關(guān)心的問題,而蘇南地區(qū)價(jià)格往往高出其他地區(qū)數(shù)倍,而財(cái)富分配并不均勻,即使在富裕地區(qū),人民生活條件還是有著一定差異,對于弱勢群體來說,物價(jià)始終是牽動(dòng)心頭的大問題。
2.蘇中缺乏符合當(dāng)?shù)靥厣恼?。蘇中地區(qū)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間差距拉大的傾向比較嚴(yán)重,如果不能及時(shí)糾偏和調(diào)控,將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。蘇中公共服務(wù)的發(fā)展缺乏符合當(dāng)?shù)靥厣呐涮渍?。蘇中地區(qū)作為蘇南、蘇北的連接帶,地區(qū)發(fā)展往往帶有某些蘇南、蘇北發(fā)展的影子,整體發(fā)展缺乏特色。雖然目前的政策在一定程度上促使了蘇中公共服務(wù)的發(fā)展,可是如果沒有適宜的政策出臺,在公共服務(wù)發(fā)展到一定程度上必然會(huì)出現(xiàn)倒退現(xiàn)象,這會(huì)給蘇中的發(fā)展帶來不必要的損失,也會(huì)給城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化工作的推進(jìn)帶來隱憂。
3.蘇北地區(qū)落后的文化與經(jīng)濟(jì)水平影響其公共服務(wù)與管理的一體化。蘇北地域文化相對落后,勞動(dòng)力素質(zhì)相對不高,思想較為保守,缺乏保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的思想基礎(chǔ)。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù),蘇北地區(qū)的文盲率為6.92%,政府工作仍舊是重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng);廣大百姓的思想觀念仍舊落后,他們依然囿于官本位的思想,不能為自身合法權(quán)益與政府積極對話;另一方面,蘇北經(jīng)濟(jì)落后致使城鄉(xiāng)一體化工作缺乏動(dòng)力,經(jīng)濟(jì)落后致使公共服務(wù)資源不足,基礎(chǔ)設(shè)施落后,阻礙了城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化的順利開展,政府所提供的公共產(chǎn)品很難滿足當(dāng)?shù)匦枨蟆?/p>
江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化的建議
(一)創(chuàng)新管理機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“五個(gè)一體化”
從制度和機(jī)制上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度,加快戶籍制度改革,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市有序流動(dòng);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度,建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力培訓(xùn)制度,增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力;加大農(nóng)村教育事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)投資力度,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生均衡發(fā)展,提高農(nóng)村教育和衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平。要從政策上推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)一體化,從實(shí)際出發(fā),科學(xué)制訂促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會(huì)發(fā)展的政策措施,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)均等化。
積極創(chuàng)新有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展的體制機(jī)制,倡導(dǎo)“以人為本、服務(wù)至上”的政府理念,從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,以公民本位、社會(huì)本位為主導(dǎo),服務(wù)公眾和社會(huì)為核心職能,以高效為服務(wù)目標(biāo),公民的滿意為宗旨。大力推動(dòng)公共服務(wù)與管理一體化機(jī)制創(chuàng)新,科學(xué)劃分公共服務(wù)范圍,合理分工落實(shí)責(zé)任,統(tǒng)籌管理各職能部門,搭建城鄉(xiāng)一體化服務(wù)機(jī)制,推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化健康、穩(wěn)定發(fā)展。大力推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè),創(chuàng)造更多機(jī)遇和提供更多便利,為試點(diǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)提供更多的政策支持,以加快推進(jìn)全省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化建設(shè)進(jìn)展,創(chuàng)建江蘇城鄉(xiāng)發(fā)展新局面。
(二)構(gòu)建統(tǒng)一平臺,整合城鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)
就江蘇省目前的公共服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀來看,經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)不再是阻礙其實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的主要因素,公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的主要障礙是其不合理的公共服務(wù)管理體制。不僅農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)欠缺合理設(shè)置,而且城市也存在著設(shè)置混亂、職責(zé)權(quán)力相互交叉、政出多門、政策不統(tǒng)一等不合理現(xiàn)象,嚴(yán)重降低了公共服務(wù)建設(shè)的效率,使得政府對人民群眾的服務(wù)落不到實(shí)處。
對此可分兩步走,首先,按照大部門體制的思想,進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),打通各個(gè)部門之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)通道,形成領(lǐng)導(dǎo)體制一體化,建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),為城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化提供統(tǒng)一的組織平臺。形成城市工作、農(nóng)村工作相互對接、良性互動(dòng)的新格局,推進(jìn)政府職能部門的功能向農(nóng)村延伸。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接,設(shè)立專門的公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)機(jī)構(gòu),整合城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu),合理調(diào)整部門職責(zé),避免因職能交叉而導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清、效率低下,實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,建立相互對應(yīng)的服務(wù)與管理機(jī)構(gòu),在管理平臺上做好準(zhǔn)備;其次,政府應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),以城鄉(xiāng)服務(wù)對象一體化,服務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)化,服務(wù)內(nèi)容協(xié)調(diào)化為目標(biāo),借助平臺優(yōu)勢,將城鎮(zhèn)現(xiàn)有服務(wù)體系和經(jīng)驗(yàn)向鄉(xiāng)村推廣和延伸,促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)資源共享??傊诜?wù)與管理的過程中應(yīng)突破原有條塊式的管理模式,整合各個(gè)相關(guān)職能部門的資源,打通各個(gè)部門之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)通道,根據(jù)以人為本、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)群眾的原則為農(nóng)民提供高品質(zhì)服務(wù)。
(三)培植第三部門體系,促進(jìn)服務(wù)主體多元化
公共服務(wù)的供給主體主要有兩種:政府和第三部門。政府代表著體制內(nèi)的供給方式,而第三部門則是一種體制外供給方式。體制內(nèi)的供給者和體制外的供給者需要通過各種方式相互合作,結(jié)成伙伴關(guān)系同時(shí)相互監(jiān)督、協(xié)同發(fā)展。當(dāng)前中國的第三部門大部分是體制內(nèi)的,即具有官民二重性;而西方國家的第三部門基本都是體制外的,更有利于為社會(huì)提供更加便利的公共服務(wù)。
基于當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、公共服務(wù)水平差異突出的現(xiàn)狀,城鄉(xiāng)公共服務(wù)運(yùn)行模式宏觀上應(yīng)采用“多元化”保障模式,即強(qiáng)調(diào)政府肩負(fù)的公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任,在健全的法律、法規(guī)規(guī)范下構(gòu)建由政府主導(dǎo),盈利組織、非盈利組織及社會(huì)成員個(gè)人共擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)與管理模式,發(fā)揮第三部門的作用。首先,要強(qiáng)化第三部門的社會(huì)責(zé)任,最重要的就是政府要擴(kuò)大第三部門自,使其運(yùn)作更高效,讓第三部門能更好地為社會(huì)提供公共服務(wù),減輕政府壓力,優(yōu)化第三部門各項(xiàng)職能,建立“小政府、大社會(huì)”的新型社會(huì)。其次,要調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,擴(kuò)大第三部門的覆蓋范圍,使其占據(jù)到各行各業(yè),均衡分布到城鄉(xiāng)的各個(gè)區(qū)域,尤其是要在農(nóng)村大力發(fā)展第三部門,達(dá)到城鄉(xiāng)第三部門服務(wù)一體化。最后,政府指導(dǎo)第三部門發(fā)展,必要時(shí)給予一定資金支持,并建立良好的監(jiān)督體系。最終建立起“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理”的第三部門體系,促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化承擔(dān)主體多元化。
(四)尊重地方特色,統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
江蘇城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理既存在城鄉(xiāng)差異,也存在區(qū)域差別。蘇南是江蘇經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū),城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化已初具成效,蘇北、蘇中雖然也在工業(yè)、投資和消費(fèi)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅上,超過全省平均水平,主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈快速發(fā)展,為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化增加了一定的后發(fā)優(yōu)勢,但是蘇中和蘇北城鄉(xiāng)公共服務(wù)和管理一體化才剛剛起步。因而,蘇中要保持經(jīng)濟(jì)增長勢頭,借助蘇南的帶動(dòng)作用,搞活自己的特色經(jīng)濟(jì),利用已經(jīng)取得的成果,繼續(xù)大力建設(shè)“金保工程”,推廣城鄉(xiāng)社會(huì)保障“一卡通”,帶動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化;蘇北則要取長補(bǔ)短,借鑒蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化的經(jīng)驗(yàn),分階段逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程。
與此同時(shí),城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展也是不容忽視的一個(gè)環(huán)節(jié),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化,建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)和推動(dòng)農(nóng)民市民化尤為重要,即“三農(nóng)”問題是核心問題,依然是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧持續(xù)發(fā)展,當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度及戶籍制度的試點(diǎn)改革,積極創(chuàng)新有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展的新體制,加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制,營造有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、壯大新組織、培育新農(nóng)民、建設(shè)新農(nóng)村的體制條件和政策環(huán)境,促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播。
結(jié)論
江蘇省在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略下,采取了一系列措施,取得了令人矚目的成就,但也面臨著很多現(xiàn)實(shí)的困境和障礙。蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況迥異,城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平懸殊,必須結(jié)合各地實(shí)際情況,開拓一條具有江蘇各地區(qū)特點(diǎn)且符合科學(xué)發(fā)展觀要求的發(fā)展路子,因地制宜,適時(shí)調(diào)整,全面統(tǒng)籌全省三個(gè)區(qū)域公共事業(yè)發(fā)展,兼顧城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)性,從管理機(jī)制、管理平臺建設(shè)、第三部門體系建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)幾個(gè)方面,分部門分階段施行,形成區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢互補(bǔ)、和諧共進(jìn)的局面。
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[關(guān)鍵詞]霍華德;田園城市;城鄉(xiāng)一體化
[中圖分類號] F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X(2013)12-0054-03
黨的十報(bào)告把實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化放在現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略布局中進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃,提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。城鄉(xiāng)一體化,也是一個(gè)城市化過程中的世界性命題。英國學(xué)者埃比尼澤?霍華德提出的“田園城市”理論就是這方面的杰出代表,對于我們今天推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有非常重要的借鑒意義。
一、霍華德與“田園城市”理論
霍華德出生于倫敦一戶商人家庭。青年時(shí)移民美國,后來回到倫敦,成為一名議會(huì)記錄員。其豐富的人生經(jīng)歷使他對許多社會(huì)問題有了獨(dú)特的思考和認(rèn)識。由于人口急劇膨脹,城市規(guī)模迅速擴(kuò)張;由于缺乏合理的控制與規(guī)劃,公共衛(wèi)生、環(huán)境污染、失業(yè)和貧困等社會(huì)問題大量涌現(xiàn),當(dāng)時(shí)倫敦事實(shí)上已陷入一種社會(huì)抗議和規(guī)模性的混亂當(dāng)中。
霍華德勾畫出“田園城市”圖景,給當(dāng)時(shí)英國社會(huì)和人民打了一劑“強(qiáng)心針”。1898年,霍華德發(fā)表了后來成為名著的《明日:一條通向真正改革的和平道路》(1902年第二版時(shí)書名改為《明日的田園城市》)。書中闡述了人類生活的三種模式:“城市生活”、“鄉(xiāng)村生活”和“城市――鄉(xiāng)村一體生活”,它們猶如三塊磁鐵,吸附著人們的生存狀態(tài)。惟有城鄉(xiāng)一體化的生活,把“一切最生動(dòng)活潑的城市生活的優(yōu)點(diǎn)和美麗、愉快的鄉(xiāng)村環(huán)境和諧地組合在一起”[1],而迸發(fā)出新的希望與新的文明?;羧A德提出:實(shí)現(xiàn)全社會(huì)美好生活的途徑,是打破現(xiàn)有格局,在大都市之外建設(shè)自由合作的田園城市和田園城市群落?;羧A德“田園城市”理論具有三個(gè)基本點(diǎn):
首先,“田園城市”的主體,是“人”而不是“物”。人是城市的靈魂,一個(gè)城市的建設(shè)應(yīng)以人為中心對城市面積、人口布局、居民社區(qū)等作出精良規(guī)劃。城市應(yīng)體現(xiàn)它應(yīng)有的有利于人的生存和集聚的功能,城市應(yīng)擁有足夠的園林、綠地,以保證居民的生理和心理健康?;羧A德為他的“田園城市”設(shè)立了一個(gè)象征性的“水晶宮”,其既是購物中心又是城市花園,距離最遠(yuǎn)的居民也不超過600碼即548米――它不是單純工程性的或片面技術(shù)效率性的,而是著眼于為人性發(fā)展和公共交往提供富有生氣的公共空間,是一個(gè)極富吸引力的公共場所。
其次,“田園城市”的精髓,是城鄉(xiāng)一體化?;羧A德構(gòu)想的“田園城市”是一種社會(huì)城市,也是一種城市簇群。它以鄉(xiāng)村為背景,甚至鄉(xiāng)村就是居民優(yōu)美生活空間的一部分,人們可以步行到田園和農(nóng)場。城市之間通過市際鐵路連接,為人們提供廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)機(jī)會(huì)?!疤飯@城市”的城鄉(xiāng)一體化模式與今天一些現(xiàn)代城市中的“新城”和“衛(wèi)星城”只有形式的連接而無本質(zhì)的耦合,是城市與鄉(xiāng)村的完美聯(lián)姻和快樂結(jié)合。
再次,“田園城市”的本質(zhì),是規(guī)劃和推行各項(xiàng)社會(huì)改革。土地問題是城市發(fā)展的基本問題,它既制約城市發(fā)展的空間,又決定了城市發(fā)展的規(guī)模與形態(tài)?;羧A德認(rèn)為,城鄉(xiāng)之間最顯著的差別在于土地租金不同。城市之所以比鄉(xiāng)村租金昂貴,是因?yàn)榇罅咳丝谫x予了土地巨大額外價(jià)值?;羧A德嘗試給出一個(gè)解決辦法,在1898年提出要想達(dá)到一個(gè)理想社會(huì),就要逐漸實(shí)現(xiàn)土地社區(qū)所有制,消滅土地私有制?!疤飯@城市”構(gòu)想意在通過一系列社會(huì)改革解決以土地問題為核心的城市過分集中、鄉(xiāng)村加劇衰竭這樣一種慣象。
二、霍華德“田園城市”理論的三重審辨
我們今天城市化所經(jīng)歷的路程,有些類似于英國100多年前所走過的道路。在霍華德那個(gè)時(shí)代所經(jīng)歷的“城市病”和“鄉(xiāng)村病”,也是我們今天正在經(jīng)歷的?!疤飯@城市”構(gòu)想問世已逾100多年,但霍華德開出的解決城市問題的藥方,對今天中國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,仍具有相當(dāng)重要的借鑒價(jià)值。
審辨一:城鄉(xiāng)一體化是一種臆想,還是一種邏輯?城鎮(zhèn)化作為一種歷史過程,不僅是一個(gè)城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大的過程,同時(shí)也是一種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過程。它一方面表現(xiàn)為人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)方式與生活方式的演變;另一方面表現(xiàn)為城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化和集約化程度的提高。而城鄉(xiāng)一體化作為城鎮(zhèn)化的后繼結(jié)果,事實(shí)上是人類城市文明發(fā)展的必然邏輯,是城市發(fā)展的必然選擇。從城市發(fā)展整個(gè)脈絡(luò)看,城鄉(xiāng)一體化是個(gè)漫長過程。
從城市生態(tài)上說,城市與鄉(xiāng)村不僅應(yīng)是一個(gè)物理的整體,還應(yīng)是一種文化和精神層面的整體。因此城鄉(xiāng)一體化既是城市發(fā)展的必然選擇,也是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的一種邏輯結(jié)果,差異在于對這種“邏輯”認(rèn)知自覺或滯后。
審辨二:城鄉(xiāng)一體化是鄉(xiāng)村城市化,還是城市鄉(xiāng)村化?城鄉(xiāng)一體化要實(shí)現(xiàn)的是一種內(nèi)在平衡狀態(tài),即城市內(nèi)部功能的平衡、鄉(xiāng)村內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡以及城市與鄉(xiāng)村之間的平衡。這種平衡并不意味著城市要放慢甚至停下發(fā)展的腳步,降低水平去遷就鄉(xiāng)村發(fā)展,而是要在提高鄉(xiāng)村發(fā)展水平的基礎(chǔ)上,達(dá)到城市和鄉(xiāng)村高層次的融合。這種平衡將不降低或破壞,而是有助于城市和鄉(xiāng)村的統(tǒng)一與和諧,使其成為財(cái)富和力量的源泉。因此城鄉(xiāng)一體化既不是單純的“鄉(xiāng)村城市化”,也不是單純的“城市鄉(xiāng)村化”,而應(yīng)是兩者“愉快的結(jié)合”。
霍華德指出,把城鄉(xiāng)一體化片面理解為鄉(xiāng)村城市化或者城市鄉(xiāng)村化,都是有失偏頗的。如果鄉(xiāng)村都“城市化”了,形成一種“城市連綿區(qū)”,是很可怕的。用美國學(xué)者劉易斯?芒福德的話來說,這并不是一種新的城市形式,而是一種“反城市”。反之,如果城市都“鄉(xiāng)村化”了,亦是很可怕的,從城市文明的角度看,這是一種倒退。
審辨三:城鄉(xiāng)一體化是一種技術(shù)修補(bǔ),還是一種社會(huì)改革?霍華德“田園城市”理論蘊(yùn)含著深刻的社會(huì)改革思想,即塑造一種城鄉(xiāng)一體的全新社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài),用以取代城鄉(xiāng)分離的舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài),通過城市功能的分散而不是城市規(guī)模的擴(kuò)張,對人口進(jìn)行合理的安排與有效的轉(zhuǎn)移。
霍華德的“田園城市”理論是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大改革,只有伴隨以有效的改革,才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的“田園城市”。我國正處在從“生存型”社會(huì)向“發(fā)展型”社會(huì)過渡的歷史階段,主要任務(wù)由解決溫飽轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)人的全面發(fā)展。因此推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,只有通過社會(huì)體制領(lǐng)域的創(chuàng)新變革,才能優(yōu)化人的發(fā)展境遇,促進(jìn)思想觀念和文化層面的轉(zhuǎn)變提升,并創(chuàng)造良性社會(huì)環(huán)境,為擴(kuò)大人們參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域的活動(dòng),提供基本的保障。
三、關(guān)于加快推進(jìn)中國城鄉(xiāng)一體化的幾點(diǎn)思考
在現(xiàn)階段,中國城鄉(xiāng)一體化有這樣幾層突出的含義:其一,它是現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的新階段,是人類社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果;其二,城鄉(xiāng)一體化是提高城市層級,增強(qiáng)城市綜合競爭力和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。因此中國在進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中,需要注重解決好以下幾個(gè)關(guān)鍵性問題:
(一)大膽借鑒發(fā)達(dá)國家城鄉(xiāng)一體化的成功經(jīng)驗(yàn)。英國的城市化始于18世紀(jì)60年代,與工業(yè)革命同步。城市化初期,英國出現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展滯后,人口過分向城市集中的現(xiàn)象,并由此引發(fā)交通擁堵、環(huán)境惡化等問題?;羧A德正是針對這一社會(huì)現(xiàn)實(shí),研究構(gòu)想了“田園城市”的圖景。他主張通過一系列社會(huì)改革,最終形成一個(gè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的社會(huì)城市。1899年霍華德組織成立了“田園城市協(xié)會(huì)”,宣傳和實(shí)踐他的主張;1909年“田園城市協(xié)會(huì)”更名為“田園城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)會(huì)”,旨在促進(jìn)田園城市建設(shè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃;1941年更名為“城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會(huì)”,并推動(dòng)了英國《新城法》的出臺。1946年至今英國建設(shè)了28座新城。盡管在實(shí)際操作中,“新城”沒有形成霍華德所構(gòu)想的“田園城市”簇群,但作為一項(xiàng)從大都市疏散人口和擴(kuò)大就業(yè)崗位計(jì)劃,新城取得了突出的成就。
中國正處于城市化乃至現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段,應(yīng)吸取英國城市化初期盲目發(fā)展、無序增長的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),制定完善的城市發(fā)展規(guī)劃,同時(shí)借鑒英國在新城建設(shè)過程中形成的有益經(jīng)驗(yàn),結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況,有效推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
(二)把制度創(chuàng)新和政策引導(dǎo)作為城鄉(xiāng)一體化重要保障?;羧A德構(gòu)想的田園城市,是通過以為核心的一系列社會(huì)改革作為實(shí)施途徑的,它不是對細(xì)枝末節(jié)的修剪,而是對制度和體制的創(chuàng)新與變革。中國城鄉(xiāng)一體化過程歸根結(jié)底是制度創(chuàng)新的過程。城鄉(xiāng)一體化不是把所有的鄉(xiāng)村變?yōu)槌鞘?,?shí)現(xiàn)空間上的“一體化”,而是通過制度層面、政策層面的統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)公民文化、公民心靈、生活習(xí)俗、公共服務(wù)、教育醫(yī)療等方面的一體化。由此,中國城鄉(xiāng)一體化本質(zhì)上是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形態(tài)下由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度創(chuàng)新。
在進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中,要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展,積極探索推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的有效政策,通過政策引導(dǎo)保證城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
(三)按照“世界城市”的目標(biāo),規(guī)劃和推進(jìn)中國的城鄉(xiāng)一體化?!笆澜绯鞘小笔侵改切┰谑澜缯?、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等事務(wù)中產(chǎn)生重要影響的世界重鎮(zhèn),體現(xiàn)了人類城市文明的高層級形態(tài)。理想的“世界城市”必然是城鄉(xiāng)一體化的城市,而非城鄉(xiāng)分割型的城市。
霍華德構(gòu)想的城鄉(xiāng)一體化的“田園城市”,是一個(gè)環(huán)境友好的生態(tài)城市,也是一個(gè)以人為本的宜居城市,更是一個(gè)公平正義的和諧城市。而這正是“世界城市”的終極目的。按照“世界城市”建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)中國城鄉(xiāng)一體化,不僅要按照“世界城市”的容貌和標(biāo)準(zhǔn),高水平地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村,更要注重大力改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,使農(nóng)村居民與城市居民享受同等水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),才能站在城市發(fā)展的戰(zhàn)略制高點(diǎn)上,高質(zhì)量地推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程。
(四)盡快建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的公共財(cái)政體制。公共財(cái)政是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要支撐力量?;羧A德構(gòu)想的“田園城市”,基于對財(cái)政的考量,深入探索了城市的公共財(cái)政體制。霍華德從土地問題、城市收入來源、城市財(cái)政支出以及經(jīng)營管理等方面,都提出了具體的改革建議。由于長期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置的城市偏好、工業(yè)偏好,以及城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)制度安排,我國形成了典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)成為我國“三農(nóng)”問題的主要癥結(jié)所在,也是農(nóng)村現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最大障礙。要探索建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的公共財(cái)政體制,建立公平覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共財(cái)政制度,盡快建立適度傾斜于農(nóng)村的稅收制度,加大財(cái)政用于“三農(nóng)”支出的投入力度,理順財(cái)政管理體制,完善轉(zhuǎn)移支付制度,這是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要任務(wù)之一。
(五)把“人”放在城鄉(xiāng)發(fā)展的中心,實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。霍華德構(gòu)想的“田園城市”不僅提供了人類生存的必需條件,而且提供了人性成長和發(fā)展的公共空間。人們生活在“田園城市”可以享受新鮮空氣、干凈水源,也可以享受與大都市一樣的就業(yè)、教育、醫(yī)療條件,還可以享受大家共同創(chuàng)造出來的社會(huì)福利,實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,不僅要改善農(nóng)村道路、水利、環(huán)境等硬件基礎(chǔ)設(shè)施,注重教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等軟件的建設(shè)與發(fā)展,更要注重為人的全面發(fā)展提供現(xiàn)實(shí)條件。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,不僅要看新修了多少條路、增加了多少公交,還要看就業(yè)、教育、醫(yī)療、收入分配、社會(huì)保障等一系列涉及人民群眾切身利益的問題得到了多大程度的解決,更要看人的綜合素質(zhì)、公民的幸福指數(shù)等是否得到了切實(shí)提升。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,人是核心,是靈魂。道路寬廣、環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施健全,都是為“人”服務(wù)的,最終落腳點(diǎn)是人真正意義上的“全面發(fā)展”。
(六)立足于現(xiàn)階段實(shí)際,既不超越歷史發(fā)展階段,又不延宕發(fā)展時(shí)機(jī),分階段、按步驟穩(wěn)步推進(jìn)。中國的現(xiàn)代化事業(yè)起步較晚,各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)文化差異很大,發(fā)展極不平衡。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不能一刀切,要貫徹“實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)”的思想路線,根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r,制定相應(yīng)的發(fā)展節(jié)奏和發(fā)展計(jì)劃,有步驟、分階段推進(jìn)?;羧A德認(rèn)為,一座城市就像一棵花、一株樹或一個(gè)動(dòng)物,它是有機(jī)的,應(yīng)該在成長的每一階段保持統(tǒng)一、和諧、完整。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)不僅要有整體規(guī)劃,而且要根據(jù)社會(huì)發(fā)展最新狀況,形成階段性推進(jìn)規(guī)劃。
此外,中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要瞄準(zhǔn)世界發(fā)達(dá)國家先進(jìn)水平,利用后發(fā)優(yōu)勢,形成動(dòng)態(tài)追趕、局部超越態(tài)勢。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化絕不在于數(shù)字和指標(biāo)的“好看”,而在于引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)向著優(yōu)質(zhì)城市的方向更好、更快、更科學(xué)地發(fā)展。需要予以警示的是,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展須在謹(jǐn)防急躁冒進(jìn)的同時(shí),力戒形式主義和政績競賽。由于城市一體化是個(gè)系統(tǒng)工程,牽涉面廣,工作量大,推進(jìn)這項(xiàng)工程必須有前瞻意識,能科學(xué)預(yù)見未來發(fā)展可能出現(xiàn)的問題,把握未來發(fā)展趨勢,未雨綢繆地解決好各種發(fā)展中面臨的問題。當(dāng)問題出現(xiàn)時(shí),絕不能頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳,而要從根本處入手,從源頭上解決問題。
參考文獻(xiàn):
一、蘇州城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的經(jīng)驗(yàn)
蘇州以較小的城鄉(xiāng)居民收入差距、較高的城鄉(xiāng)文明程度、較完善的城鄉(xiāng)公共服務(wù)保障體系,使城鄉(xiāng)一體化水平居于全國領(lǐng)先地位。
構(gòu)建以城鄉(xiāng)一體化為宗旨的城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。改革實(shí)踐中,蘇州市政府站在維護(hù)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的高度,按照集約、智能、低碳、生態(tài)和可持續(xù)的發(fā)展要求,制定城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃,通過建立城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革領(lǐng)導(dǎo)小組以及跨部門綜合辦公室,改變“管城的不管鄉(xiāng)、管鄉(xiāng)的不管城”的二元管理體制,使土地利用、城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)融合、協(xié)調(diào)一致。
健全以“三集中”為特征的城鄉(xiāng)利益生成機(jī)制。目前,蘇州建設(shè)用地占陸地面積已超過40%,從生態(tài)和宜居角度看,粗放式增量擴(kuò)張的路子難以為繼。為此,蘇州通過工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向社區(qū)集中,即“三集中”,引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)和農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營以獲取規(guī)模效益,引導(dǎo)農(nóng)民集中居住以節(jié)約土地資源,拓展發(fā)展空間。
形成以“三置換”為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)利益交換機(jī)制。在改革過程中,蘇州積極引導(dǎo)農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及農(nóng)村住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會(huì)保障和社區(qū)住房,即“三置換”,并參照市場原則,形成利益交換機(jī)制。通過該機(jī)制,最大限度地使農(nóng)民擺脫土地、農(nóng)村住房、集體資產(chǎn)的牽A,提升農(nóng)村資源的“動(dòng)能”。
建立以服務(wù)均等化為內(nèi)涵的城鄉(xiāng)利益保障機(jī)制。目前,蘇州已建立起城鄉(xiāng)一體的交通、通信、供水、供電、污水和垃圾集中處理基礎(chǔ)設(shè)施體系;已建立起集黨員活動(dòng)、就業(yè)社保、商貿(mào)超市、衛(wèi)生計(jì)生、教育文體、綜治警務(wù)、民政事務(wù)、環(huán)境保護(hù)等多種功能于一體的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系;已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的“三大并軌”,成為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障典型示范區(qū)”。
二、蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所面臨的問題
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。在上述所分析的“三集中”所涉及的產(chǎn)權(quán)中,除置換后的房屋產(chǎn)權(quán)完整外,土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)均表現(xiàn)為“權(quán)能”不足。這就使得農(nóng)民手中的“股權(quán)證”,僅有表決權(quán)和分紅權(quán),不能抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓,沒有“用腳投票”的權(quán)力,存在較大的“委托―”風(fēng)險(xiǎn),無形中增加了行政成本,也使“集中”的效率難以得到充分發(fā)揮。
農(nóng)村合作組織治理低效。截至2013年底,蘇州共有各類農(nóng)村合作組織4168家,持股農(nóng)戶比例超過96%,村均集體收入達(dá)到650萬元。然而,調(diào)查顯示,這些合作組織也存在著諸多的發(fā)展桎梏,如分紅水平不高,分紅收入占家庭收入比重太低,影響了合作社凝聚力;超過90%的合作社經(jīng)營管理層與村“兩委”有疊合,這種疊合雖在短期內(nèi)可提升農(nóng)村基層組織執(zhí)行力,但從長期來看,并不利于合作社成長,導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)虛置,形成新的“政社不分”,制約了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。
城鎮(zhèn)社區(qū)管理不夠健全。目前,蘇州鎮(zhèn)域常住人口規(guī)模一般在15萬~30萬之間,經(jīng)濟(jì)總量堪比內(nèi)地縣級市。雖然蘇州正試點(diǎn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”,但其僅限于將開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)管理職能與鎮(zhèn)的社會(huì)管理職能合并,并未真正突破“鎮(zhèn)”建制束縛。另外,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,以失地農(nóng)民為主的新型社區(qū)大量涌現(xiàn),大量撤并村進(jìn)駐同一社區(qū)。這一方面會(huì)導(dǎo)致新型社區(qū)自治與撤并前村民自治在銜接方面存在困難。另一方面也會(huì)導(dǎo)致原村集體財(cái)產(chǎn)在分割、繼承、管理等方面出現(xiàn)較多的管理漏洞。
三、深化蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議
建立產(chǎn)權(quán)交易市場,實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。明晰產(chǎn)權(quán)歸屬,順暢產(chǎn)權(quán)交易,是確保農(nóng)民權(quán)益,發(fā)展農(nóng)業(yè)組織,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障。對此,農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和集體資產(chǎn)所有權(quán)要在“確權(quán)”的基礎(chǔ)上,賦予其抵押和擔(dān)保的權(quán)能,并在此基礎(chǔ)上,可探索性地建立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。這一方面主要是允許農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在村鎮(zhèn)內(nèi)部的有償轉(zhuǎn)讓以及在資產(chǎn)市場上的有效交易,確保農(nóng)民手中的土地及相關(guān)資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的市場價(jià)值。另一方面,對于零碎的產(chǎn)權(quán),可在健全保障的基礎(chǔ)上促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)適當(dāng)集中,以此促進(jìn)資源能夠集聚在最有效率的使用者手中。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場,借助市場的力量,可以激活各農(nóng)業(yè)合作組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),進(jìn)而有效推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。
培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式?,F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,是加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的主要推動(dòng)力。這方面可借鑒荷蘭農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),通過大力發(fā)展基于家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)合作社來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的自營能力。對此,可結(jié)合蘇州實(shí)際,建議重點(diǎn)扶植和培育千畝規(guī)模以上的家庭農(nóng)場,并適時(shí)出臺《家庭農(nóng)場法規(guī)》,為家庭農(nóng)場經(jīng)營提供相應(yīng)良好的法制、稅收、資金、裝備等條件,并規(guī)定家庭農(nóng)場承租經(jīng)營期不宜少于10年,適時(shí)推動(dòng)家庭農(nóng)場之間的專業(yè)合作。同時(shí),要理順家庭農(nóng)地與土地股份合作社的關(guān)系,即家庭農(nóng)場主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日常管理,而合作社主要負(fù)責(zé)加工、技術(shù)和服務(wù)等,努力形成以承包經(jīng)營權(quán)入股組成土地股份合作社和專業(yè)合作社,并通過聘請職業(yè)經(jīng)理人,將土地(林地)招標(biāo)給家庭農(nóng)場耕種,努力探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的有效路徑。
提高農(nóng)民收入水平,加快城鄉(xiāng)一體融合步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì),2013年蘇州市農(nóng)民人均收入為21569元,其中工資性收入、家庭經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比分別為64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入構(gòu)成中,工資性收入主要由市場決定,一般而言,只能通過長期的教育投資慢慢轉(zhuǎn)化為農(nóng)民現(xiàn)實(shí)收入增長;對于家庭經(jīng)營性收入,政府可通過采取加快城鎮(zhèn)化步伐,拓寬農(nóng)民經(jīng)營內(nèi)涵,提高種植、養(yǎng)殖平均經(jīng)營規(guī)模等方式,多管齊下地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收入的快步增長;對于財(cái)產(chǎn)性收入,政府可通過政策規(guī)定和審計(jì)督查等方式,確保農(nóng)民合作組織能將當(dāng)年盈利的60%用于分紅和返還社員,確實(shí)提升農(nóng)民福祉。同時(shí),為避免失地農(nóng)民“上樓萬事愁”,所有新型社區(qū)都應(yīng)提供良好的基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和公民素質(zhì)教育等,以此構(gòu)建社區(qū)終身教育體系,增強(qiáng)農(nóng)民收入獲得能力和現(xiàn)代社會(huì)適應(yīng)能力,加快城鄉(xiāng)融合。
實(shí)施政社分離,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村社組織自治關(guān)系。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,農(nóng)村人口會(huì)逐漸進(jìn)入新型社區(qū),但村集體的經(jīng)濟(jì)利益和原村民的自治組織在此過程中可能會(huì)依舊保留和存在。為改變這種“政社不分”的傳統(tǒng)村社治理方式,在構(gòu)建和推進(jìn)新型社區(qū)時(shí),特別要注意統(tǒng)籌社區(qū)自治與村民自治的關(guān)系。對此,可建議將原村自治組織改造為經(jīng)濟(jì)組織,而社區(qū)組織則維持其社會(huì)管理服務(wù)職能,目的在于實(shí)行政社分離的管理模式,給予村組織充分的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)。在該模式的引導(dǎo)下,在不斷提升村組織發(fā)展活力的同時(shí),社區(qū)組織應(yīng)為其提供多方面的服務(wù)保障,積極改進(jìn)村組織的管理方式,帶動(dòng)和推進(jìn)村組織的現(xiàn)代化進(jìn)程。借助統(tǒng)籌村社組織發(fā)展關(guān)系的契機(jī),在優(yōu)化村社組織治理結(jié)構(gòu)的同時(shí),努力探索基層政府行政管理與群眾自治有效銜接的多樣實(shí)現(xiàn)形式。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè);存在的問題;改進(jìn)策略
一、引言
隨著近年來我國國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,為城市化進(jìn)程迅猛發(fā)展提供了依據(jù),城鄉(xiāng)一體化是城市化的重要組成部分,但是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中存在許多問題,這些問題主要表現(xiàn)在軟實(shí)力方面,相關(guān)部門有時(shí)候一味的注重城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中的硬件問題,往往會(huì)忽視城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的軟實(shí)力,這些問題就在一定程度上影響城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的問題進(jìn)行統(tǒng)籌的歸納和總結(jié),期望在結(jié)合實(shí)際情況的前提下,提出改進(jìn)策略,從而促進(jìn)城鄉(xiāng)的進(jìn)一步發(fā)展。
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的問題
城鄉(xiāng)一體化是我國現(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù),只有良好的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)才能有助于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。對于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的問題主要有以下幾個(gè)方面:
首先:城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)沒有“因地制宜”。對于我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的主要問題是,有些城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)沒有遵照自身的基本特點(diǎn),提出切實(shí)有效可行的解決方案,而是一味的照搬照抄,盲目的遵循其他的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的良好經(jīng)驗(yàn)。雖然說,剛開始,在一定程度上取得了一定的成功,但是隨著時(shí)間的推移,逐漸發(fā)現(xiàn),隨著設(shè)施的投資加大,相應(yīng)的運(yùn)營和維護(hù)成本逐漸升高,這樣一來最終必將導(dǎo)致東西部的地域差異更加明顯。
其次,城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)必須從全局出發(fā),把所有主客觀因素都考慮在內(nèi)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)是一件關(guān)乎生計(jì)民生的大事,因此在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中必須統(tǒng)籌規(guī)劃,以全局出發(fā)。對于我國目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作過程中,存在著嚴(yán)重的全面性考慮欠缺的問題,只是一味的注重個(gè)別地區(qū)的片面性發(fā)展,雖然當(dāng)時(shí)能見到效益,但是只是注重眼前的利益,對于長遠(yuǎn)的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一味的強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的唯一性,而忽略了長久的發(fā)展,導(dǎo)致多元化發(fā)展受到嚴(yán)重的限制。
再者,城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)沒有遵循以“人”為本的基本要求。在一些城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中,政府相關(guān)的人員在對城鄉(xiāng)進(jìn)行基本規(guī)劃的過程中,由于進(jìn)行民意調(diào)查太復(fù)雜,而且過程比較繁瑣,因此就主觀臆斷,選擇性的忽略民意調(diào)查的重要性,這樣的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)沒有遵循以“人”為本的基本要求,從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)沒有按照群眾的需求實(shí)現(xiàn),這樣的結(jié)果就會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)沒有按照群眾的意愿進(jìn)行,無法對城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量全面提高,甚至造成怨聲載道的局面。
最后,沒有徹底的考慮基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)施。隨著近年來我國國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,為城市化進(jìn)程迅猛發(fā)展提供了依據(jù),城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)利益逐漸由單一化的利益向多元化的方向進(jìn)行發(fā)展。但就現(xiàn)階段而言,城鄉(xiāng)規(guī)劃建筑過程中,沒有考慮基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)置,只是一味的進(jìn)行主題的建設(shè),這樣造成的局面就是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)無法適應(yīng)現(xiàn)代化的要求。因此我們必須以在考慮主體設(shè)施的同時(shí),適當(dāng)?shù)目紤]基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)置。
三、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的問題的改進(jìn)策略
我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基本工作仍然處于非常初級的階段,因此來說所面臨的問題依然非常多。為了有效的提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的效率,我們必須針對現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的問題提出相應(yīng)的策略。從而實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)快速的發(fā)展。
第一,堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)“因地制宜”的基本原則。對于這一原則必須經(jīng)過緊身的考慮和分析,必須基于某地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行考量,而不是一味的照搬照抄,盲目的遵循其他的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的良好經(jīng)驗(yàn)。這樣雖然道理漫長,但是未來是非常光明的,這樣經(jīng)過一些比較繁瑣的考察工作,得到的結(jié)果是此地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)得以快速健全的發(fā)展。
第二,堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為重要依據(jù)。科學(xué)發(fā)展觀是我國現(xiàn)階段的主要指導(dǎo)思想。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中也是如此,我們不要知識一味的注重當(dāng)前的利益,必須以長久的發(fā)展為最終的目的,因此來說必須以科學(xué)發(fā)展觀為重要依據(jù),對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌的安排分析,從而盡可能的適應(yīng)科學(xué)發(fā)展管的要求。并且嚴(yán)格遵循可持續(xù)發(fā)展原則,對城鄉(xiāng)資源進(jìn)行科學(xué)配置,從而盡可能的促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的以最有序、規(guī)范的姿態(tài)發(fā)展。
第三,城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)格遵循以“人”為本的基本要求。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中,政府相關(guān)的人員要自始至終堅(jiān)持在對城鄉(xiāng)進(jìn)行基本規(guī)劃的過程中,意識到民意調(diào)查的重要性,切實(shí)為人民服務(wù)。這樣通過對娛樂設(shè)施、安全防護(hù)設(shè)施的設(shè)置就會(huì)最大程度的提高全民的生活質(zhì)量。
最后,始終貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中經(jīng)濟(jì)與文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。使城鄉(xiāng)建設(shè)有過去的單一化發(fā)展向現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)和文化共同發(fā)展的轉(zhuǎn)變,這就需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的過程中不僅僅實(shí)現(xiàn)工業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展,這樣提高城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)競爭力,而且要注重城鄉(xiāng)的文化建設(shè),注重城鄉(xiāng)的文化氛圍建設(shè)。通過對城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè),不僅能提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的質(zhì)量,而且提高了城鄉(xiāng)的知名度和國際競爭力,使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)逐漸向現(xiàn)代會(huì)、國際化的方向發(fā)展,從而提高城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的品味。
四、結(jié)語
綜上所述,我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的基本工作仍然處于非常初級的階段,因此來說所面臨的問題依然非常多。因此,對于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)人員來說,是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),我們必須進(jìn)行全面思考,“因地制宜”,針對不同城鄉(xiāng)的基本特點(diǎn)進(jìn)行分析,這樣通過城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)問題的發(fā)現(xiàn)與解決,才能實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)快速的發(fā)展。相信,在不久的將來我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)必將走向國際化的道路。
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【關(guān)鍵詞】一體化;城鄉(xiāng)規(guī)劃;問題;途徑
城鄉(xiāng)一體化要想更好更快的發(fā)展,就必須搞好科學(xué)規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化就是對城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo),性質(zhì)和規(guī)模,總體布局,功能分區(qū)以及重點(diǎn)建筑和主要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理規(guī)劃,展示城鄉(xiāng)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展前景,是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的依據(jù)和方向。
1.我國城市發(fā)展的現(xiàn)狀
1.1高度化
自改革開放以來,我國的城市建設(shè)就進(jìn)入了快車道,各地的城市規(guī)模不斷向外擴(kuò)張,城市高度逐年提高。尤其是最近十幾年,隨著房地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展,我國的城市發(fā)展又進(jìn)入了新一輪的,各地摩天大樓拔地而起,層出不窮。我國的城市建設(shè)好像進(jìn)入了一個(gè)怪圈,如果那座城市沒有高樓,那座城市的高度不哆,那座城市就沒有達(dá)到現(xiàn)代化,我國的城市建設(shè)的現(xiàn)在化是以城市高度和高樓的數(shù)量來衡量的,這一點(diǎn)已引起了廣大城市建設(shè)規(guī)劃者的關(guān)注。
1.2人口化
計(jì)劃生育控制住了中國人口的增長,卻并沒有控制住城市人口的增長,現(xiàn)在的中國擁有百萬人口的城市比比皆是,政府為此樂此不疲,發(fā)展大城市必須有大的人口規(guī)模,只有城市人口達(dá)到一定的數(shù)量才能成為大城市。大量的農(nóng)民工和外來工作人員涌入城市,使這些城市土地,環(huán)境,水資源難以承受,交通擁堵,社會(huì)穩(wěn)定壓力非常大。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的問題表現(xiàn)
2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)思想存在偏差
一些地方領(lǐng)導(dǎo)在城市建設(shè)上,重地上,輕地下,熱衷于建大馬路,大廣場,大搞人造景觀,假古董,造成很大破壞和浪費(fèi),而地下基礎(chǔ)設(shè)施卻欠帳很多,群眾十分不滿。
2.2城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控職能削弱
一些地方將市一級規(guī)劃,管理權(quán)限下放到區(qū)縣,有的政出多門,多頭審批,開發(fā)區(qū)實(shí)行封閉運(yùn)行,不接受當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門的統(tǒng)一管理,這種狀況嚴(yán)重削弱了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的調(diào)控職能,影響到城鄉(xiāng)建設(shè)的有序協(xié)調(diào)發(fā)展。
2.3城鄉(xiāng)管理體制不健全
此外,還存在土地開發(fā)征用問題,勞動(dòng)力就業(yè)問題,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題,教育,醫(yī)療衛(wèi)生,文化問題和環(huán)境問題等一系列的問題。
2.4規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制不完善
尚未建立起規(guī)劃行政層級監(jiān)督制度,各級規(guī)劃管理部門之間缺乏有機(jī)聯(lián)系,規(guī)劃公眾參與制度,規(guī)劃管理行政追究制度和行政糾錯(cuò)制度還不健全,群眾舉報(bào)制度沒有真正發(fā)揮作用。
2.5城鄉(xiāng)規(guī)劃不科學(xué),布局不合理
城鄉(xiāng)規(guī)劃受短期利益的驅(qū)動(dòng),缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃,空間布局過于分散,“中心地”功能偏弱,工業(yè)的空間,產(chǎn)業(yè)和人口等集聚度很低。
2.6城市規(guī)劃隨意性
城市規(guī)劃經(jīng)常被改變,表現(xiàn)出了很強(qiáng)的隨意性。究其原因有以下三個(gè)方面:第一,任何事物都是發(fā)展變化的,一成不變的事物是不存在的。第二,地方領(lǐng)導(dǎo)的更替。第三,利益驅(qū)使。首先來自地方的利益,地方政府為了尋求財(cái)力大多熱衷于土地出讓,這些都牽涉到城市的規(guī)劃,其次是個(gè)人利益。
2.7城鄉(xiāng)一體化過程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡
政府更注重城市的產(chǎn)業(yè)調(diào)整,投資環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同步推進(jìn),以至于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。
2.8規(guī)劃缺乏前瞻性
目前交通擁擠幾乎成為每個(gè)城市的通病,這除了與中國汽車業(yè)的迅速發(fā)展分不開,還有一個(gè)很重要的原因就是在城市規(guī)劃中缺乏前瞻仰性,特別是近幾年來,由于私家車的普及率提高,城市中道路的數(shù)量和寬度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要,行路難的現(xiàn)象突出顯現(xiàn)出來,在許多舊城區(qū)中,人口密度大,公共設(shè)施缺乏,戶外活動(dòng)空間有限,公眾利益得不到有效的保障,嚴(yán)重影響了城市居住生活質(zhì)量。
2.9缺乏對文化遺產(chǎn)的保護(hù)意識
任何一個(gè)城市,從形成到發(fā)展,都有一個(gè)長期的歷史過程,伴隨著這一過程的必定會(huì)有大量的文化遺跡,但是在現(xiàn)階段的舊城改造過程中,蘊(yùn)涵了深厚文化底蘊(yùn)的大量的文物古跡,風(fēng)景名勝歷史文化街等遭到了嚴(yán)重的破壞。
3.解決對策
堅(jiān)持以人為本的理念,因地制宜科學(xué)地,前瞻性地協(xié)調(diào)性地搞好城鄉(xiāng)一體休規(guī)劃。
(1)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體制。將城鄉(xiāng)分立,多頭分設(shè)的規(guī)劃部門統(tǒng)一于一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的部門之中,對城鄉(xiāng)建設(shè)中涉及的土地利用,工業(yè)園區(qū)建設(shè),城鎮(zhèn)建設(shè),城鄉(xiāng)住宅建設(shè),城鄉(xiāng)道路建設(shè),水面和綠地分布,生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和空間布局。
(2)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的行政管理體制。把市政府有關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)職能由只管城市或城鄉(xiāng)分割管理一律向農(nóng)村延伸,實(shí)行統(tǒng)一管理,創(chuàng)造城鄉(xiāng)一體的行政管理模式。
(3)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地制度。依法保障農(nóng)民對土地承包的各項(xiàng)權(quán)利。鼓勵(lì)和支持農(nóng)民按照“依法,自愿,有償”原則,采取出租,入股,質(zhì)押,置換等各種方式,流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,改革征地制度,完善征地程序,及時(shí)給予農(nóng)民合理補(bǔ)償。
(4)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場體制。深化就業(yè)制度改革,實(shí)行統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和平等就為珈快清理和取消對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性政策,不合理限制和亂收費(fèi)行為。促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,健全農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的服務(wù)體系,建立適合進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)體系,加強(qiáng)對進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民享有平等合法權(quán)益的保護(hù)。
(5)構(gòu)建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體體制。①加快城鄉(xiāng)公路建設(shè),構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公路交通體系。②深化水利體制改革,建立城鄉(xiāng)一體的水資源管理體系,健全供水,防洪和生態(tài)環(huán)境保障體系,重點(diǎn)抓好江河防洪安全工程,微水節(jié)灌工程和人畜飲水工程建設(shè)。③加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造和建設(shè),建立城鄉(xiāng)一體的電網(wǎng)輸送體系。
(6)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制。建立以養(yǎng)老保險(xiǎn),醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障為主要的內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度,并與城市社會(huì)保障制度逐步接軌。
(7)加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的戶籍體制,城鄉(xiāng)一體的生態(tài)環(huán)境體制,城鄉(xiāng)一體的財(cái)政和稅收制度,城鄉(xiāng)一體的產(chǎn)業(yè)布局體制等的改革。
(8)制定規(guī)劃須充分聽取民意。鼓勵(lì)公民參與規(guī)劃是十分重要的,一是可以使市民了解和理解國家和政府正在做什么和需要做什么;二是可以避免城市規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)的錯(cuò)誤和失策,三是市民對他們居住的環(huán)境和生活需求最了解,可以為城市規(guī)劃提供新的點(diǎn)子和建議。
(9)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中應(yīng)密切關(guān)注文物保護(hù)問題。
4.結(jié)束語
當(dāng)前我國城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃發(fā)展中,面臨的困難和問題還很多,但是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,在未來的進(jìn)程中,要堅(jiān)持城市反哺農(nóng)村,工業(yè)支持農(nóng)業(yè),以城帶鄉(xiāng),以工促農(nóng),城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展,走可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化的道路?!科]
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[關(guān)鍵字]城鄉(xiāng)一體化 地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè) 宗地
[中圖分類號] P273 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號] 1000-405X(2013)-3-4-2
地籍管理作為土地資源管理的基礎(chǔ)模式,和城鄉(xiāng)建設(shè)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是聯(lián)系很緊密的,屬于技術(shù)工作的范疇,包括服務(wù)、權(quán)利和責(zé)任。
當(dāng)前地籍管理模式人為地分成兩種管理:
一方面是城市的地籍管理,重點(diǎn)放在資產(chǎn)管理的方式上,以完成地籍調(diào)查、土地登記、變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)為工作范圍,對該地區(qū)的國有土地進(jìn)行管理,包括城鎮(zhèn)和獨(dú)立工礦區(qū)范圍管理。
另一方面是農(nóng)村地籍管理,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對資源管理,通過土地利用現(xiàn)狀管理、土地使用管理和集體土地所有權(quán)狀況管理來實(shí)現(xiàn)土地變更和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。
1 城鄉(xiāng)地籍一體化管理面臨的問題
由于歷史上的多種客觀原因,造成多年來土地資源分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)采用不同的口徑,導(dǎo)致出現(xiàn)了很多矛盾,各種各樣的土地和資源的規(guī)范化管理帶來了負(fù)面影響,影響到國家宏觀管理以及科學(xué)決策。另外,城鎮(zhèn)與農(nóng)村地籍管理模式也不同(圖1)。
2 數(shù)據(jù)銜接的問題
在進(jìn)行城市和農(nóng)村的地籍?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的時(shí)候,必然會(huì)出現(xiàn)重疊的部分,也會(huì)產(chǎn)生遺漏的部分,如何在進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)時(shí)能有效地處理不同精度的邊緣郊區(qū),不出現(xiàn)重疊或遺漏,這也是城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)需要面臨并去解決的問題。
隨著城市化進(jìn)程的加快,新的全國土地調(diào)查工作已經(jīng)開展,在全面和統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上,要充分利用城鎮(zhèn)與農(nóng)村以往土地分類和調(diào)查的結(jié)果,對兩地的土地重新進(jìn)行分類,滿足土地分類協(xié)調(diào)制度的總體要求,使城鄉(xiāng)一體化土地管理具備統(tǒng)一管理的基本條件,通過匯總數(shù)據(jù)和其它調(diào)查數(shù)據(jù)的結(jié)果,建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地?cái)?shù)據(jù)庫,便于統(tǒng)一管理,可以使城市和農(nóng)村土地管理實(shí)現(xiàn)多部門、多通道共享數(shù)據(jù),,最大限度地發(fā)揮信息資源的優(yōu)勢,最大限度地發(fā)揮數(shù)據(jù)庫的價(jià)值。
2.1 城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)集成技術(shù)
應(yīng)用城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)集成力爭去解決城市和農(nóng)村地區(qū)在土地?cái)?shù)據(jù)上的各種不同問題,把不同屬性的城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)從坐標(biāo)系統(tǒng)、大小、類型、土地和組織的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)等在同一標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn),當(dāng)然,還要對采用的這種技術(shù)與原有數(shù)據(jù)的有機(jī)結(jié)合進(jìn)行研究,最終達(dá)到城市土地的不同屬性和農(nóng)村土地的地籍?dāng)?shù)據(jù)能在同一套數(shù)據(jù)管理模式中去進(jìn)行操作。
在進(jìn)行數(shù)據(jù)集成時(shí),要有一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)。目前很多地區(qū)還在采用半個(gè)多世紀(jì)前的北京坐標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行地籍調(diào)查,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需求,個(gè)別地區(qū)應(yīng)用的是上世紀(jì)80年代西安坐標(biāo)系,這些坐標(biāo)系都是以所屬地的城市為中心點(diǎn)的,而對于面積巨大的農(nóng)村坐標(biāo)系標(biāo)的卻很模糊。
城鎮(zhèn)和農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的建立,必須在相同的投影方法及在相同尺度的空間數(shù)據(jù)下進(jìn)行拼接,對于坐標(biāo)系的鄰近地區(qū),可以采用不同的投影方法在相同的坐標(biāo)系中進(jìn)行轉(zhuǎn)換。因此,城鄉(xiāng)地籍一體化建設(shè)必須充分研究并著手解決投影以及坐標(biāo)系的方法,最大限度的保證地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)原始數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性,以確保城市和農(nóng)村地籍調(diào)查和土地利用現(xiàn)狀調(diào)查在坐標(biāo)系統(tǒng)上是一致的,同時(shí)還可以確保原有的效果,能與周邊單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)果整合。
2.2 統(tǒng)一地類
在2001年、2005年先后對土地進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上,2007年的8月份,國土資源部又對土地使用分類作出重大調(diào)整,并頒布了分類標(biāo)準(zhǔn)對全國的土地部門進(jìn)行指導(dǎo),使城市和農(nóng)村土地都使用新的統(tǒng)一的分類系統(tǒng),做到統(tǒng)一管理。土地利用分類國家標(biāo)準(zhǔn)對土地進(jìn)行了兩個(gè)層次的體系分類。
土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,避免各政府部門重復(fù)統(tǒng)計(jì),解決了土地使用分類矛盾,控制了難以分析應(yīng)用等問題,做到了科學(xué)劃分土地利用類型,掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),對城市和農(nóng)村實(shí)施統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理,對國民經(jīng)濟(jì)宏觀管理和決策具有重要的意義。
2.3 統(tǒng)一數(shù)據(jù)組織結(jié)構(gòu)
據(jù)最新的全國土地調(diào)查指導(dǎo)方法和城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求,通過大量的數(shù)據(jù)分析以及調(diào)查研究,并進(jìn)行實(shí)地考察,筆者認(rèn)為,應(yīng)針對城市和農(nóng)村的土地利用數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)之間的差異,建立一套城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)組織標(biāo)準(zhǔn),融合兩個(gè)概念:廣義街坊和廣義宗地,利用它們共同的性質(zhì),消除兩者之間的誤差。對城市和農(nóng)村地界、邊界、地形和其他圖形數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一銜接,在不同規(guī)模的城市和農(nóng)村地區(qū)建立標(biāo)準(zhǔn)的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。
第一種是廣義街坊。就是為了方便管理,進(jìn)行地籍調(diào)查的時(shí)候,按照人工表面特征明顯進(jìn)行劃分,比如河流、道路或行政邊界線等,最終人為的確定地籍的一個(gè)管理區(qū)。該管理區(qū)域包含了許多空地、宗地,一個(gè)管理區(qū)域成為一個(gè)街坊,都有自己唯一的編號。
而在農(nóng)村,為了加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)就建立一個(gè)自然村組織,可能包含若干個(gè)村民小組以及幾個(gè)連續(xù)的成片土地建設(shè),之后再按連續(xù)大片土地建立一個(gè)行政村,也可能按照成片的連續(xù)獨(dú)立采礦區(qū),成立一個(gè)行政村,還有的是按農(nóng)村道路、自然水系(包括一些季節(jié)性水系)等建立一個(gè)自然行政村。
按照城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)組織和處理的數(shù)據(jù)管理模式,一體化的城市和農(nóng)村,社區(qū)和行政村的范圍和目的以及采用的地籍?dāng)?shù)據(jù)管理的方法應(yīng)該是一致的。也就是說他們就可以成為廣義街坊,并且都有自己的編號。數(shù)據(jù)組織庫的基本單位一般為廣義街坊范圍線的數(shù)據(jù)塊組織庫,在廣義街坊內(nèi)各種調(diào)查和評估的數(shù)據(jù)是一個(gè)普遍的區(qū)塊范圍,降低線形成的數(shù)據(jù)稱為數(shù)據(jù)塊。一般在單元庫中的數(shù)據(jù)組織的基本塊有很多,也就是多個(gè)廣義街坊數(shù)據(jù)塊。
第二種:廣義宗地
宗地應(yīng)該是封閉的,以同一所有制界限為主體,根據(jù)最小地塊連成片的數(shù)量來確定宗地使用,以及宗地的所有權(quán)。圖斑就是環(huán)斑類的邊界,具有線性特性的所有權(quán)和行政邊界線的特征,多是以多邊形構(gòu)成。
事實(shí)上,宗地與圖斑在概念可以認(rèn)為是相一致的。二者所屬的地籍要素在土地所有權(quán)、土地面積、土地形態(tài)面積等方面有很多相同的屬性,都是對這幾項(xiàng)進(jìn)行的描述,唯一不一樣的重點(diǎn)是土地所有權(quán)的歸屬。對于宗地的圖形來說,是從面到點(diǎn)再到線,有非常詳細(xì)的圖文介紹,同時(shí)也十分重視點(diǎn)的準(zhǔn)確性。而圖斑對地塊的描述相比如宗地就比較粗糙。每個(gè)廣義的宗地允許有廣義地籍號,可以在圖2中看到。
所以,無論是城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、土地利用調(diào)查,在廣義宗地里都布滿廣義街坊,一個(gè)廣義街坊可以包含多個(gè)村莊,一個(gè)村莊也可以包含多個(gè)廣義街坊,可以同時(shí)滿足城鎮(zhèn)和農(nóng)村地籍組織模式數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)。
2.4 多尺度數(shù)據(jù)融合
城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)管理的集成是一個(gè)統(tǒng)一的管理,不管是在城市還是農(nóng)村,都是大小不同的地籍?dāng)?shù)據(jù)管理的核心問題。
在城市和農(nóng)村地區(qū)對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性,有一個(gè)很大的區(qū)別,考慮到不同的空間規(guī)模,覆蓋的數(shù)據(jù)的連續(xù)性,可以創(chuàng)建不同層次的空間索引層,利用大小不同的數(shù)據(jù)空間索引層來實(shí)現(xiàn)這種管理。根據(jù)實(shí)際數(shù)據(jù),用戶可以選擇不同的級別,如地籍管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、居委會(huì)(村),然后創(chuàng)建空間索引層。打開不同規(guī)模的數(shù)據(jù),以確定調(diào)查區(qū)域,然后找到相應(yīng)的區(qū)域,按照既定的空間索引層,打開區(qū)域內(nèi)的數(shù)據(jù),以達(dá)到統(tǒng)一管理不同大規(guī)模的數(shù)據(jù)的要求??紤]實(shí)際需要,可以建立一個(gè)多層次的空間索引層,打開不同尺度的數(shù)據(jù),根據(jù)描述對象的數(shù)據(jù)來確定最高水平,對空間索引層進(jìn)行自動(dòng)選擇。
不同的線性特征要保證中小城市和農(nóng)村地區(qū)勢必邊緣匹配,必然影響數(shù)據(jù)加工區(qū)、區(qū)域功能區(qū)的功能處理,數(shù)據(jù)處理總是基于對低精度的數(shù)據(jù)提升到高精度數(shù)據(jù)的原則,保留了大尺寸的空間數(shù)據(jù),計(jì)算機(jī)逐漸綜合的方式可能會(huì)顯示為一個(gè)小規(guī)模的空間數(shù)據(jù),大比例的標(biāo)的在小比例的平面元素中可能就是一條線或窄面的情況,重疊部分就應(yīng)按照大比例的數(shù)據(jù)來作為參照,刪除小比例尺數(shù)據(jù);該中心的交界處之間,將小比例尺地物調(diào)整到大比例尺地物中心。
3 關(guān)系數(shù)據(jù)庫及空間數(shù)據(jù)引擎技術(shù)
傳統(tǒng)的根據(jù)圖形數(shù)據(jù)文件管理和大型商業(yè)數(shù)據(jù)庫管理屬性數(shù)據(jù)管理的混合數(shù)據(jù)模型依
然在新的土地地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)時(shí)可以進(jìn)行使用,在實(shí)際工作中,很多地方也正在應(yīng)用這種傳輸完整的數(shù)據(jù)庫管理模式,這也是關(guān)系型數(shù)據(jù)庫里的一個(gè)完整的數(shù)據(jù)庫管理集中管理模式,完整的數(shù)據(jù)庫管理模式的經(jīng)驗(yàn)對城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)其中重要的作用。
GIS數(shù)據(jù)庫建設(shè)特點(diǎn)是,空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)通過大型的商業(yè)關(guān)系數(shù)據(jù)庫,采用二進(jìn)制和面向?qū)ο蠹夹g(shù),對數(shù)據(jù)庫記錄字段進(jìn)行保存,為圖形元素進(jìn)行統(tǒng)一管理。利用空間數(shù)據(jù)引擎技術(shù),對圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲,通過完整數(shù)據(jù)處理,使所有數(shù)據(jù)形成統(tǒng)一的用戶管理,在安全性上得到保障,使基于國土的GIS實(shí)現(xiàn)共享管理。
4 宗地歷史回溯及變更
在定義的情況下,本地?cái)?shù)據(jù)發(fā)生了變化,關(guān)系模型生成一個(gè)新的存儲放置于關(guān)系數(shù)據(jù)庫中,它實(shí)際上是一個(gè)序列快照模型。在元組級模型中,每個(gè)元組在規(guī)定的時(shí)間,當(dāng)另一個(gè)元組的屬性更改時(shí),它就會(huì)創(chuàng)建一個(gè)新的記錄,標(biāo)志著一個(gè)新元祖產(chǎn)生,經(jīng)標(biāo)記上時(shí)間的印記。在屬性級別的模型中,每個(gè)元組在屬性附加都有一個(gè)有效的時(shí)間標(biāo)記,這些時(shí)間印記都很明顯,為了處理這些時(shí)間印記,就可以采用一個(gè)可變長度的字段進(jìn)行編程處理。
應(yīng)當(dāng)指出的是,在空間和時(shí)間上增加數(shù)據(jù)庫操作可以采用傳統(tǒng)的操作模式,可以在數(shù)據(jù)庫中添加一個(gè)新的記錄。對數(shù)據(jù)庫進(jìn)行刪除、修改的時(shí)候,切記不能刪除舊記錄的內(nèi)容,只修改消亡的老記錄時(shí)間印記,然后添加一個(gè)新的記錄,以確保歷史信息的完整性。第一范式的關(guān)系模型結(jié)構(gòu)要加以保留,也可以使用SQL語言查詢操作。保存所有的歷史記錄的好處就是,在想快速還原歷史的時(shí)候,在任何一個(gè)時(shí)間段都可以達(dá)到,地籍?dāng)?shù)據(jù)恢復(fù)提取,可以采用SQL 語句從宗地信息表中提取當(dāng)時(shí)的宗地?cái)?shù)據(jù)。
5 結(jié)語
由于城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的、大規(guī)模的工作,也不是短時(shí)間內(nèi)就可以完成的基礎(chǔ)性工作,筆者在本文中僅對城鄉(xiāng)一體化數(shù)據(jù)庫建設(shè)中的一些基本問題進(jìn)行了分析和討論。對于城鄉(xiāng)一體化地籍管理模式、各種規(guī)模的數(shù)據(jù)集成、一般地籍管理模式這些涉及的都不多,還需要把這幾項(xiàng)做為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)一步的研究,結(jié)合測繪管理與土地管理,建立以現(xiàn)代地籍管理系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)一體化地籍管理模式,建立一個(gè)科學(xué)的、標(biāo)準(zhǔn)的、具有潛力的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫是城鄉(xiāng)一體化的必然趨勢,也是社會(huì)發(fā)展的必然要求。進(jìn)行城市和農(nóng)村統(tǒng)一的土地信息管理和信息技術(shù)的整合,不僅僅是要整合地籍?dāng)?shù)據(jù)庫,掌握現(xiàn)有的土地資源數(shù)量、質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化,維持目前的國土資源調(diào)查結(jié)果,還可以利用土地總體規(guī)劃的決策和規(guī)范所提供的依據(jù),實(shí)現(xiàn)土地資源的科學(xué)管理,做到符合國家政策的,全面落實(shí)維護(hù)、珍惜、合理利用土地和保護(hù)耕地的有力號召,使地籍管理成為管理城鄉(xiāng)一體化土地資源的有效手段。
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與會(huì)專家認(rèn)為,全面推進(jìn)農(nóng)村綜臺改革,切實(shí)加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,鞏固完善支農(nóng)惠農(nóng)政策,著力解決農(nóng)村民生問題,是深化新階段農(nóng)村綜合改革的重大任務(wù)。
一些專家指出,雖然農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)入新階段,但新階段農(nóng)村改革仍面臨突出的矛盾和問題。主要是:(1)城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的趨勢沒有根本改變:(2)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有根本改變,生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之聞的合理流動(dòng)還面臨許多體制性的障礙:(3)農(nóng)村上層建筑方面的改革相對滯后,與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的矛盾日益突出。農(nóng)村基層行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)沒有到位,社會(huì)管理和公共服務(wù)仍顯薄弱,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的要求。
一些專家提出,判斷農(nóng)村綜合改革的措施是否有成效,要看“三農(nóng)”發(fā)展迫切需要的各種資源是否從城市向農(nóng)村流動(dòng),要看是否在建立并不斷完善“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的體制和機(jī)制,要看是否在從制度上沖破城鄉(xiāng)分割的二元制度,實(shí)質(zhì)性推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
對加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,有專家指出,除了城鄉(xiāng)收入差距和消費(fèi)水平差距外,城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展差距也很顯著。當(dāng)前,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著很多挑戰(zhàn)和困難,需要著力解決體制。這需要我們完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制和制度,探索逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的路徑,盡快完善農(nóng)村綜合改革的社會(huì)保障支撐,加快建立“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的體制機(jī)制,積極探索建立“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的社會(huì)機(jī)制。
與會(huì)專家普遍認(rèn)為,在進(jìn)入新階段后,我國農(nóng)村潛在的基本公共需求開始變成全面的現(xiàn)實(shí)要求。適應(yīng)這個(gè)變化,為廣大農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品,已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)。這里包括保障農(nóng)村公共服務(wù)重在加快體制機(jī)制建設(shè),推進(jìn)農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展,全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,全面落實(shí)農(nóng)村最低生活保障,積極開展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn),為農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)。
與會(huì)專家認(rèn)為,由于確保基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)是硬約束,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是硬指標(biāo),縣鄉(xiāng)財(cái)政困難最突出地表現(xiàn)為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)的薄弱財(cái)力。
有的專家指出,農(nóng)村稅費(fèi)改革以來,盡管中央不斷加大對縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度,但縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足、運(yùn)轉(zhuǎn)困難的問題始終未能從根本上解決。如果不從根本上改變由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要支出責(zé)任的局面,農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的矛盾將進(jìn)一步突出。這要求政府加強(qiáng)農(nóng)村基層政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力,并把提供均等化的基本公共服務(wù)作為轉(zhuǎn)移支付的首要目標(biāo)。