時(shí)間：2023-10-11 10:17:21
導(dǎo)語：在城市土地管理的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營；土地市場；城市土地管理；民營經(jīng)濟(jì)
土地經(jīng)營是城市治理市場化條件下政府加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的新理念。其實(shí)質(zhì)就是要運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)土地資產(chǎn)實(shí)行市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的價(jià)值。從資源管理型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營型，這是我國城市土地管理改革的必然選擇與現(xiàn)實(shí)取向。民營經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，如何做大做強(qiáng)對(duì)全國經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展起著重要作用。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，無疑會(huì)受到城市土地管理制度的影響。
一、城市土地管理：從資源管理到資產(chǎn)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變
1.單一的行政主導(dǎo)型管理模式及成因分析
建國后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國城市土地管理模式基本上是單一的行政主導(dǎo)型。其特征主要表現(xiàn)為：（1）從管理主體看，其主體是城市政府及相應(yīng)的職能部門，市民力量（包括社區(qū)）未被充分發(fā)揮；（2）從管理方式看，主要采用行政手段和無償使用的辦法；（3）從管理職能看，過于寬泛和粗糙，承擔(dān)了本該由社區(qū)和社會(huì)中介組織承擔(dān)的社會(huì)職能，而該管的公共職能卻未管好。那么，是什么原因造成這種僵化、低效、無序的城市土地管理模式呢？
就理論而言：（1）把公共行政權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)合二為一。政府管理經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)，又直接經(jīng)營可以市場化的產(chǎn)權(quán)；（2）把土地所有權(quán)與使用權(quán)合二為一。認(rèn)為城市土地屬國家所有，國有企事業(yè)用地就是國家用地，因此，其用地是不要任何代價(jià)的；（3）禁止土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。認(rèn)為土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓就是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。
就觀念而言：（1）重生產(chǎn)輕生活，重建設(shè)輕管理1；（2）對(duì)土地及房產(chǎn)（房地產(chǎn)）的戰(zhàn)略地位、高增值性及“多元性”的經(jīng)濟(jì)功能（如開發(fā)、融資、服務(wù)，等等）未能予以足夠的認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)確的把握。
就實(shí)踐而言：（1）多頭、分散的管理造成執(zhí)法上的漏洞與偏差；（2）城市化進(jìn)程的加快、中心城市地位的凸現(xiàn)、城市功能的急劇擴(kuò)張使國土資產(chǎn)管理改革的步伐相對(duì)滯后；（3）政府“唱獨(dú)角戲”，未充分發(fā)揮市場和社會(huì)的作用，土地配置的市場化率低，市民的參與度低。
2.轉(zhuǎn)變我國傳統(tǒng)的城市土地管理模式的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
（1）經(jīng)濟(jì)全球化及我國加入WTO。經(jīng)濟(jì)全球化意味著資本、技術(shù)、信息、人才等生產(chǎn)要素在全球范圍的大規(guī)模的快速流動(dòng)與交互作用。在這一進(jìn)程中，體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新是城市政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑。經(jīng)營好城市土地，關(guān)鍵要看城市政府是否為用地者營造了一個(gè)良好的土地市場環(huán)境。我國已是WTO成員國，WTO的三大基本原則（透明度、平等和市場準(zhǔn)入）主要就是針對(duì)政府的。
（2）市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。一方面，公開、公平、公正供地，是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善為政府職能與管理模式的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件2。必須充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，努力營造良好的土地市場環(huán)境，使土地市場穩(wěn)定、公平和安全運(yùn)行。
（3）新公共管理運(yùn)動(dòng)。自20世紀(jì)80年代以來，西方各國為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。政府管理的運(yùn)作方式發(fā)生了變化，由傳統(tǒng)的、官僚的、層級(jí)節(jié)制的、缺乏彈性的行政轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的新公共管理。在中國，“經(jīng)營土地”正是城市治理市場化條件下政府加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的新理念。
3.經(jīng)營土地的實(shí)質(zhì)
在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)營的概念無處不在，但土地經(jīng)營的出現(xiàn)卻還是近幾年的事情。目前，國內(nèi)關(guān)于土地經(jīng)營尚無明確而規(guī)范的定義，理論上還停留在探索階段。筆者認(rèn)為，城市土地經(jīng)營應(yīng)包括土地獲取、土地收購、土地出讓、土地儲(chǔ)備以及土地管理等內(nèi)容。政府作為土地所有者的主體，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，制訂一系列引導(dǎo)、培育、調(diào)控土地市場的政策和計(jì)劃，通過市場運(yùn)作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)土地保值增值、實(shí)現(xiàn)國家和企業(yè)的雙贏，其最終目標(biāo)就是合理利用土地、最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的最大價(jià)值。換句話說，經(jīng)營土地，并不是簡單地“以地生財(cái)”，也不是單純地追求土地資產(chǎn)價(jià)值。主要包含土地資源和土地資產(chǎn)并重管理兩方面的內(nèi)容。具體地說：
首先，從管理的目的看，由于城市土地供給的稀缺性，城市綜合實(shí)力的競爭在一定程度上就是土地利用結(jié)構(gòu)的競爭。因此，必須以服務(wù)于城市發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)建設(shè)用地集約利用為主題，優(yōu)化建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)，提高集約利用程度，實(shí)現(xiàn)土地利用方式從粗放向集約的根本性轉(zhuǎn)變。土地供應(yīng)從增量為主向盤活存量、控制增量轉(zhuǎn)變。
其次，從管理的方式看，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，通過法律和經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控市場，保護(hù)土地市場穩(wěn)定、公平、安全運(yùn)行：（1）嚴(yán)格實(shí)行土地有償使用制度，所有經(jīng)營性用地土地使用權(quán)必須以招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓的方式進(jìn)行；對(duì)于非經(jīng)營性土地，同一宗地有兩個(gè)以上的意向者，也應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，換句話說，對(duì)協(xié)議用地，必須嚴(yán)格執(zhí)行地價(jià)評(píng)估、集體決策和結(jié)果公開的程序；（2）重視市場信息的整理與披露工作，引導(dǎo)社會(huì)投資方向；（3）建立和規(guī)范土地有形市場，充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用。
再次，從管理的主體看，（1）實(shí)行建設(shè)用地集中統(tǒng)一管理，把利益分配權(quán)集中在政府手中，而不是某幾個(gè)部門手中；（2）推進(jìn)相關(guān)政策的配套改革。經(jīng)營土地是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，它打破了原有利益格局，涉及多方面的利益調(diào)整，政策性很強(qiáng)，工作難度也很大。因此，政府必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，深入研究制定配套改革的政策措施，這是經(jīng)營城市土地的難點(diǎn)問題，同時(shí)也是直接關(guān)系到土地運(yùn)作成本和效率的問題；（3）建立土地收購儲(chǔ)備制度，扭轉(zhuǎn)分散、多頭供地的局面，使政府成為平衡土地市場供需的主導(dǎo)力量。
二、城市土地管理與民營企業(yè)發(fā)展的相關(guān)性分析
1.土地管理體制的轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)的生存奠立基礎(chǔ)
土地、勞動(dòng)力、資金是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)必不可少的三大基本生產(chǎn)要素，三者的有機(jī)結(jié)合及綜合平衡對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定的作用。作為財(cái)富之母，土地經(jīng)營是民營企業(yè)立足之本、發(fā)展之源。一方面，土地是企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營場地的承載物，屬于生產(chǎn)工具的范疇。企業(yè)只有獲取土地才能進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，并通過產(chǎn)品銷售而獲取生產(chǎn)利潤。另一方面，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，土地本身已經(jīng)成為一種特殊的商品，具有稀缺性、不可再生性以及在流通領(lǐng)域的限制性等特點(diǎn)。也就是說，土地本身可以作為生產(chǎn)的原材料之一，通過企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營，形成新的商品銷售，獲得利潤。因此，土地不僅是一種資源，而且是一種具有保值、增值特性的資產(chǎn)。過去，我們只看重土地的資源屬性，而輕視其資產(chǎn)屬性，因此，在管理體制上，重管理、輕經(jīng)營。顯然，國有土地價(jià)值的體現(xiàn)需要經(jīng)營，民營企業(yè)的發(fā)展和壯大更需要土地經(jīng)營，不僅其自身要有土地經(jīng)營的理念，更需要政府土地經(jīng)營的外部大環(huán)境。這里，企業(yè)土地經(jīng)營是解決如何發(fā)揮企業(yè)土地的最大利用價(jià)值問題，政府土地經(jīng)營則是關(guān)系到包括民營資本在內(nèi)的非公有經(jīng)濟(jì)能否公平進(jìn)入土地市場的問題。況且，企業(yè)土地的價(jià)值能否得到最大限度的體現(xiàn)，還依賴于政府土地經(jīng)營的大環(huán)境。
2.民營企業(yè)發(fā)展對(duì)土地資產(chǎn)經(jīng)營提出新的要求
20世紀(jì)80年代以來，我國土地管理實(shí)行“無償、無期限、無流通”的“三無”政策，但民營企業(yè)不在劃撥對(duì)象之列。1987年，深圳敲響了土地拍賣的第一錘，催發(fā)了走向土地有償使用制度的第一次革命，民營企業(yè)成為土地使用權(quán)的主體，并逐步成為我國市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。新時(shí)期如何建立適合國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的土地制度，即如何經(jīng)營土地、如何經(jīng)營城市，成為各級(jí)政府和土地管理部門的重要課題。如果說第一次革命解決了土地是否可以成為商品的問題，第則是解決如何經(jīng)營商品包括商品如何流通的問題。作為城市土地經(jīng)營的主體之一，民營企業(yè)對(duì)政府在城市土地經(jīng)營方面提出新的要求：
（1）制定切實(shí)可行、長期穩(wěn)定的規(guī)劃。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府對(duì)土地的控制手段主要是計(jì)劃和審批，而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府調(diào)控土地市場是依靠土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃。一方面，規(guī)劃的切實(shí)可行有利于保護(hù)包括民營企業(yè)在內(nèi)的各類企業(yè)的利益；另一方面，規(guī)劃的長期穩(wěn)定也有利于企業(yè)制定相應(yīng)的長期發(fā)展規(guī)劃。
（2）建立規(guī)范統(tǒng)一的土地市場。土地交易市場是經(jīng)營土地的重要場所，也是政府對(duì)土地市場實(shí)施有效管理的場所。政府必須制定市場交易的制度和規(guī)則，采取措施來保證土地交易的合法性和安全性。一為民營企業(yè)構(gòu)筑土地交易公平競爭的平臺(tái)；二是集中交易，提高土地成交率；三是確保土地交易安全性；四是根據(jù)土地市場價(jià)格的波動(dòng)提出穩(wěn)定地價(jià)的具體措施，保護(hù)民營企業(yè)的利益。
（3）建立和完善土地儲(chǔ)備機(jī)制，保證土地流通環(huán)節(jié)暢通。民營企業(yè)發(fā)展需要土地資源的支持，土地資源的稀缺性要求政府加強(qiáng)土地儲(chǔ)備的力度，以充足的土地資源調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系，并在瞬息萬變的市場中，保證土地流通環(huán)節(jié)暢通。
（4）建立公開的信息平臺(tái)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，信息就是財(cái)富，信息就是生產(chǎn)力。政府制定的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、土地利用和供應(yīng)計(jì)劃等重要政務(wù)信息是民營企業(yè)制定長期發(fā)展計(jì)劃的重要依據(jù)，政府必須盡早予以公布，并保持一定的連續(xù)性。
3.土地經(jīng)營機(jī)制促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展
城市土地經(jīng)營運(yùn)行機(jī)制的確立為民營企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了公平有序的土地要素市場環(huán)境，具體表現(xiàn)為：
（1）為民營企業(yè)提供與其他所有制企業(yè)公平競爭的環(huán)境。土地交易市場的建立，改變了過去土地供應(yīng)實(shí)行以協(xié)議出讓方式為主、招標(biāo)拍賣為輔的雙軌制，為包括民營經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的各種所有制經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了公平競爭的政策環(huán)境，給予了民營企業(yè)與其他所有制企業(yè)相同的服務(wù)待遇，讓民營企業(yè)與國有經(jīng)濟(jì)和外資等其他所有制企業(yè)在土地等要素使用方面享有同等待遇，處于平等地位。
（2）民營經(jīng)濟(jì)的體制優(yōu)勢(shì)在競爭中得到充分體現(xiàn)。民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制靈活、具有旺盛生命力的特性，使它天然成為市場經(jīng)濟(jì)的主體。在土地交易領(lǐng)域，民營企業(yè)的低成本運(yùn)作、高效管理、機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)得到充分體現(xiàn)，在土地交易市場激烈競爭中屢戰(zhàn)屢勝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳土地交易市場成立以來，民營企業(yè)累計(jì)競得土地75萬平方米，占總成交土地41%；廈門市目前最大的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目——蓮坂舊城改造也是由本市的一家民營企業(yè)通過競爭中標(biāo)的。
（3）為民營企業(yè)的發(fā)展壯大提供更多土地資源。一個(gè)集中的市場，聚集了大量的供求信息，解決了民營企業(yè)土地信息瓶頸的問題，促進(jìn)土地與民營資本的有機(jī)結(jié)合。另一方面，由于歷史原因，大量未開發(fā)的存量土地由國有企業(yè)掌握，通過土地交易市場的積極引導(dǎo)，存量土地入市，解決了民營企業(yè)土地資源貧乏的瓶頸問題。
（4）為民營企業(yè)的發(fā)展贏得時(shí)間。實(shí)施城市土地經(jīng)營策略后，所有土地的前期審批手續(xù)由政府相關(guān)部門協(xié)商解決，民營企業(yè)通過市場獲得土地后，即可進(jìn)行開發(fā)。由于省去了中間審批環(huán)節(jié)，贏得了寶貴的開發(fā)時(shí)間。
（5）降低交易門檻，盤活民營企業(yè)資產(chǎn)。由于多種原因，部分擁有土地資源的民營企業(yè)無開發(fā)能力，而企業(yè)正常運(yùn)作或調(diào)整產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)需要大量資金。土地交易市場建立后，有限度地放開了土地交易條件，允許未達(dá)到投資開發(fā)條件的土地使用權(quán)在場內(nèi)交易，降低了交易門檻，加速了民營企業(yè)土地資本的套現(xiàn)，解決了資金瓶頸問題。
（6）為民營企業(yè)長期發(fā)展提供信息資源。城市土地經(jīng)營的特征之一就是信息公開，不僅要求交易信息公開，同時(shí)要求政府政務(wù)信息和發(fā)展規(guī)劃信息公開。政府部門定期公布的中長期發(fā)展規(guī)劃和土地供求信息，有助于民營企業(yè)根據(jù)政府計(jì)劃結(jié)合本企業(yè)發(fā)展制定長期計(jì)劃。
三、城市土地管理與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)定位
目前，在我國城市土地管理實(shí)踐中，因政府管理（服務(wù)）土地市場的職能（功能）不到位及相關(guān)法制建設(shè)、運(yùn)行的不健全、不規(guī)范，全國土地市場秩序還存在不少混亂現(xiàn)象，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也因此受到制約。顯然，在政府政策的支持下做強(qiáng)做大民營經(jīng)濟(jì)是中國經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。那么，如何就城市土地管理與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出科學(xué)定位呢？
1.依法行政、加強(qiáng)服務(wù)
就管理主體——政府而言：
（1）依法行政，行為端正，以經(jīng)受各類經(jīng)濟(jì)成分的監(jiān)督和市場的考驗(yàn)。
（2）由傳統(tǒng)行政向規(guī)劃和經(jīng)營轉(zhuǎn)變，面向未來，重視創(chuàng)新、目標(biāo)和戰(zhàn)略，注重顧客導(dǎo)向，提供回應(yīng)，滿足民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和愿望。
（3）配備、培養(yǎng)相關(guān)的人才，管理到位，各種市場交易的信息才能收集起來，才能對(duì)市場進(jìn)行客觀的分析，做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)。
2.加強(qiáng)與完善合同管理方式的運(yùn)用
就政府管理方式而言，必須強(qiáng)化政府供地的整體統(tǒng)一性，把大部分需要政府審批的事項(xiàng)集合在供應(yīng)環(huán)節(jié)和供地合同中。戴維.奧斯本和特德.蓋布勒說過，“簽訂合同是公共組織可以選擇的最困難的方法之一，因?yàn)槠鸩莺贤捅O(jiān)督合同需要高超的技能?！?主要涉及“起草合同、符合招投標(biāo)的法律要求、制定適當(dāng)?shù)目冃дf明書、適當(dāng)?shù)乇O(jiān)督合同、鼓勵(lì)競爭、避免過分依賴承包商”4等方面。具體地說，必須注重對(duì)合同起草、簽訂、履行諸環(huán)節(jié)的連續(xù)管理與追蹤控制。
（1）在合同起草、簽訂方面，必須充分吸收項(xiàng)目相關(guān)群體和專業(yè)人士的意見，確保投標(biāo)的科學(xué)性、公開性、競爭性；對(duì)投標(biāo)商的資信、實(shí)力及項(xiàng)目成本費(fèi)用、業(yè)績質(zhì)量、預(yù)期收益等信息要有可靠的把握和準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)；合同條款盡可能全面、細(xì)致、明確。
（2）在合同履行方面，必須賦予土地管理部門及相關(guān)政府主管部門對(duì)合同條款、合同履行的解釋、監(jiān)管、制裁權(quán)利，保證合同目的按質(zhì)、按量、按時(shí)完成。
（3）在合同規(guī)范方面，必須采取相應(yīng)措施——在合同中同樣為土地管理部門及相關(guān)政府主管部門設(shè)定一些必須履行的程序性義務(wù)，這主要體現(xiàn)在協(xié)商制度、聽政制度、公開制度、說明理由制度、回避制度、教示制度等一系列制度的規(guī)定上——對(duì)政府擁有的主導(dǎo)性權(quán)利進(jìn)行有效的約束，以保證政府的合同管理行為不致蛻變?yōu)閱畏降男姓钚袨椤?/p>
3.建構(gòu)廉潔高效、平等透明、規(guī)范有序、良性互動(dòng)的土地管理運(yùn)行體系
就土地管理機(jī)制而言，必須以土地有形市場（土地交易中心）的建立和完善為契機(jī)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)外、公私部門的學(xué)習(xí)、交流、合作，加快相關(guān)法律、法規(guī)的修改、制訂、出臺(tái)，真正確立起廉潔高效、平等透明、規(guī)范有序、良性互動(dòng)的土地管理運(yùn)行體系。應(yīng)該說，土地交易中心的建立，不僅可以充分發(fā)揮市場配置土地資源的作用，同時(shí)也有利于推動(dòng)政府土地管理的依法行政和廉政建設(shè)。未來五到十年，我國將在更大范圍、更深層次上參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，土地資產(chǎn)合理配置的范圍將大幅度地拓展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略的不斷實(shí)施也會(huì)對(duì)城市土地資產(chǎn)管理運(yùn)作提出更高的要求。
4.面向未來、苦練內(nèi)功
在經(jīng)歷了市場經(jīng)濟(jì)大潮洗禮和精神文明建設(shè)提升后，民營企業(yè)的經(jīng)營理念、管理水平和發(fā)展速度得到相應(yīng)的完善與提高。進(jìn)一步說，面向未來、練好內(nèi)功是民營企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力與可靠依據(jù)。
（1）拓展投資領(lǐng)域，加大投資力度，提高科技含量，不斷增強(qiáng)資源整合能力。具體地說，必須從零售商業(yè)、飲食、服務(wù)、修理等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)分離出來，把二次創(chuàng)業(yè)的目標(biāo)鎖定在電子信息、生物工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等知識(shí)、科技含量較高的領(lǐng)域。
（2）提高內(nèi)部管理水平，融入社會(huì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和文化氛圍，走與國際接軌之路。
（3）吸引、儲(chǔ)備、培養(yǎng)懂得國際慣例和競爭法則的人才，為企業(yè)發(fā)展增強(qiáng)后勁。
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關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)背景；城市土地管理；問題；建議
城市對(duì)土地資源進(jìn)行合理地利用，使城市不斷進(jìn)行擴(kuò)張和發(fā)展，然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口激增，城市對(duì)于土地的要求也越來越高，城市對(duì)土地的管理已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前土地使用現(xiàn)狀。本文主要針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)背景下的城市土地管理展開論述。
1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)概述
1.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵
循環(huán)經(jīng)濟(jì)起源于20世紀(jì)60年代的美國，人作為參與者，借助當(dāng)今的科學(xué)技術(shù)，對(duì)自然資源進(jìn)行有效利用，通過對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行生產(chǎn)、使用、廢棄等過程，來使經(jīng)濟(jì)效益得以實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)增長的過程中，使自然資源在得到有效利用的同時(shí)，還實(shí)現(xiàn)了循環(huán)重復(fù)使用的目標(biāo)，這樣就避免了不可再生資源的消耗，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展向生態(tài)型方向靠攏，這就是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵[1]。當(dāng)今全球范圍內(nèi)，存在著很多嚴(yán)重的問題。一方面，人口的激增，使得地球有限的、不可再生的自然資源得到快速的消耗，另一方面，工業(yè)的發(fā)展，使得資源在大量消耗的同時(shí)，還對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了負(fù)面影響。這些問題引起了國際上的關(guān)注，為了解決這些問題，循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)運(yùn)而生，使人們?cè)谶@種經(jīng)濟(jì)觀念下，對(duì)于自然資源使用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有了很好的認(rèn)識(shí)，能遵循客觀規(guī)律進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容就是在使用自然資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)，要使自然資源得到有效利用，使其產(chǎn)生的廢物能得到二次或多次利用，這樣就實(shí)現(xiàn)了自然資源的循環(huán)重復(fù)利用和廢物減少的目標(biāo)，還減少了對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。從經(jīng)濟(jì)方面講，就是企業(yè)利用有限的資源，生產(chǎn)出高質(zhì)量、高價(jià)值的產(chǎn)品。總之，自然生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，使經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。
1.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原則
循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則有三種，簡稱3R原則，是因?yàn)檫@三種原則的英文形式中首字母都是R，它們分別是減量化原則，再使用原則，再循環(huán)原則，從原則名字上，就可以看出循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵。減量化原則，就是對(duì)原來的資源使用量進(jìn)行減少，加強(qiáng)技術(shù)的使用和對(duì)各方面的調(diào)整，使產(chǎn)品生產(chǎn)只使用有限的資源，就能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量生產(chǎn)、低資源消耗、少環(huán)境污染目標(biāo)。再使用原則就是使產(chǎn)品在保持原有性能的基礎(chǔ)上，能最大程度地對(duì)其進(jìn)行有效利用，使其的使用周期比預(yù)想的長。再循環(huán)原則就是產(chǎn)品在被廢棄后，能回爐改造成新的產(chǎn)品，這樣就實(shí)現(xiàn)了資源的循環(huán)使用。
2 目前我國城市用地現(xiàn)狀
2.1 城市擴(kuò)張占用耕地多，存量土地粗放利用
城市向外擴(kuò)張，城市才會(huì)有發(fā)展的余地。近年來，我國城市市轄區(qū)的面積正呈逐年增長的模式，城市建成區(qū)范圍也在增大，人均城市建設(shè)用地已經(jīng)超過國家定額。這些城市擴(kuò)張會(huì)占用大量的耕地，但是在擴(kuò)張后，卻不能對(duì)其進(jìn)行有效利用，有一部分的土地處于閑置狀態(tài)，此外，被粗放低效利用的土地在城市土地中也占據(jù)相當(dāng)大的比例。
2.2 城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理
雖然進(jìn)入信息化時(shí)代，但在目前，國內(nèi)的工業(yè)發(fā)展形勢(shì)還是很迅猛的，工業(yè)發(fā)展就會(huì)占用大量的土地，而其他第二、第三產(chǎn)業(yè)用地則自然減少，所以城市土地利用結(jié)構(gòu)一點(diǎn)都不合理，這樣的后果就是會(huì)延伸出住房緊張，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，交通緊張等問題[2]。并且在城市中心區(qū)，很少有服務(wù)型產(chǎn)業(yè)分布，這一點(diǎn)和國外恰恰相反，且優(yōu)勢(shì)地位所分布的大多是機(jī)關(guān)事業(yè)單位，工業(yè)分布也十分密集。這種結(jié)構(gòu)沒有將土地所在區(qū)位的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)出來，使土地利用不合理同時(shí)，也沒有使土地利用率達(dá)到最大。
2.3 開發(fā)區(qū)數(shù)量增多，且用地粗放
榱舜俳城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各種開發(fā)區(qū)層出不窮，開發(fā)區(qū)的數(shù)量雖然相比之前要多，但是用地粗放，對(duì)其投入的資金不足以支撐開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展，所以土地不能得到有效利用，另一方面，一些開發(fā)商在將這些開發(fā)區(qū)的地皮使用權(quán)拿到手后，沒有及時(shí)對(duì)其進(jìn)行建設(shè)，這種土地?cái)R置問題，使得土地資源在一定時(shí)間內(nèi)，不能得到利用，就造成了土地浪費(fèi)問題，這一點(diǎn)都不符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)觀[3]。
3 循環(huán)經(jīng)濟(jì)背景下的城市土地管理建議
3.1 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃，從源頭控制用量
在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的原則中，減量化原則也是輸入端原則，就是從源頭上控制自然資源的使用量，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)背景下，土地資源的利用，也要遵循減量化原則，從提供土地資源的源頭進(jìn)行控制，使土地資源是有限的，以此，在增加土地價(jià)值的同時(shí)，還使用地者加強(qiáng)對(duì)土地利用規(guī)劃，使土地資源的利用率達(dá)到最大。在源頭控制中，相關(guān)的政府部門起著決定作用，政府要提高土地使用批準(zhǔn)的門檻，在土地利用規(guī)劃上嚴(yán)格管理，從而對(duì)城市土地進(jìn)行宏觀管理，首先要確立土地規(guī)劃相關(guān)方面的法律，在進(jìn)行土地管理時(shí)，要嚴(yán)格依法執(zhí)法，杜絕開發(fā)商行賄批地的行為，以此來控制城市擴(kuò)張速度，使城市發(fā)展規(guī)模在一定的時(shí)期內(nèi)，不會(huì)發(fā)生大的改變。
此外，還應(yīng)關(guān)注土地用途問題，杜絕大面積的占用耕地行為，舊城區(qū)的土地用途要遵循相關(guān)法律，以用途分區(qū)為依據(jù)。
3.2 存量土地內(nèi)涵挖潛，防止建設(shè)用地增加
此建議遵循的是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的可利用原則，就是對(duì)土地進(jìn)行多次利用，使其的使用周期得到延長。為了適應(yīng)更多的人群，為了滿足經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的土地規(guī)模已經(jīng)不滿足城市發(fā)展的要求，所以城市要向外進(jìn)行擴(kuò)張，但是擴(kuò)張的土地是有限的，所以只能是治標(biāo)不治本，長期以往，還是會(huì)出現(xiàn)土地供不應(yīng)求的局面，所以城市要從內(nèi)部解決此問題，對(duì)城市中的存量土地進(jìn)行有效的挖潛，將浪費(fèi)的土地資源全部利用起來。
所謂的存量土地是指處于優(yōu)勢(shì)區(qū)位，卻沒有被很好地利用，而又分布不集中比較零散的土地，要加強(qiáng)對(duì)其的利用，就需要政府相關(guān)部門通過土地置換或者土地規(guī)劃的方式來使其的用途得以明確，將其與周圍的土地集中起來，重新進(jìn)行功能的配置，使其的經(jīng)濟(jì)效益和土地利用率得到提高，總之就是使城市土地的使用空間增大，使有限的土地資源得到重復(fù)使用[4]。
3.3 優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地循環(huán)使用
此建議遵循的是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的再循環(huán)原則，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理優(yōu)化，使土地資源在保證質(zhì)量的前提下，得以多用途使用，也就是使其可以循環(huán)使用。在土地進(jìn)行下一用途的使用時(shí)，要查看土地的質(zhì)量問題，根據(jù)土地質(zhì)量的實(shí)際情況，選擇合適的土地用途，比如耕地在質(zhì)量達(dá)不到種植標(biāo)準(zhǔn)要求后，可用作質(zhì)量要求相對(duì)比較低的建設(shè)用地。從根本上講，土地的可循環(huán)利用的前提就是土地利用結(jié)構(gòu)合理，所以城市應(yīng)該將商業(yè)區(qū)，居民居住區(qū)與工業(yè)區(qū)，還有農(nóng)業(yè)區(qū)的用地結(jié)構(gòu)合理安排好。
4 結(jié)束語
循環(huán)經(jīng)濟(jì)背景下的城市土地管理遵循三個(gè)重要原則，使有限的土地資源得到有效利用，節(jié)省了用地成本的增加，還保護(hù)了環(huán)境，相關(guān)人員要遵循三個(gè)原則，對(duì)城市土地使用管理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行有效處理，使城市土地使用合理、有效。
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一、征用集體所有土地的建設(shè)項(xiàng)目，市城市規(guī)劃管理部門在核發(fā)《選址規(guī)劃意見通知書》的同時(shí)，開具釘樁條件，由市測(cè)繪院計(jì)算樁點(diǎn)座標(biāo)并量算用地面積，編制建設(shè)項(xiàng)目用地勘測(cè)釘樁圖，建設(shè)單位將《選址規(guī)劃意見通知書》和釘樁成果單報(bào)送市房屋土地管理部門；如用地位置及范圍等發(fā)生變化，由房屋土地管理部門通知建設(shè)單位到市城市規(guī)劃管理部門變更《選址規(guī)劃意見通知書》并更改釘樁條件。
二、新建項(xiàng)目的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》及《國有土地使用證》在用地性質(zhì)、位置、面積上應(yīng)該保持一致。如實(shí)際測(cè)量與建設(shè)用地規(guī)劃許可證面積發(fā)生誤差，允許誤差范圍在總用地規(guī)模的3％以內(nèi)，且絕對(duì)值不得超過1000平方米，可按實(shí)測(cè)的面積頒發(fā)土地使用證書；超出上述范圍的，需由規(guī)劃管理部門校核變更建設(shè)用地規(guī)劃許可證，然后再辦理土地使用證書。
三、建設(shè)工程在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證后，因設(shè)計(jì)或施工誤差造成與竣工實(shí)測(cè)面積不符的，其誤差范圍應(yīng)控制在每幢建筑面積的5％以內(nèi)，且絕對(duì)值不得超過300平方米；在房屋產(chǎn)權(quán)登記測(cè)繪時(shí)，未超出上述范圍的，可按實(shí)測(cè)面積登記發(fā)證；超出上述范圍的建設(shè)單位應(yīng)先向規(guī)劃管理部門申請(qǐng)更改建設(shè)工程規(guī)劃許可證，再由房屋土地管理部門頒發(fā)房屋所有權(quán)證；因封陽臺(tái)增加的面積，不再更改建設(shè)工程規(guī)劃許可證，由房屋土地管理部門處理。
四、歷史遺留延續(xù)使用至今的土地或經(jīng)規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)的臨時(shí)用地，根據(jù)其批準(zhǔn)的年代按以下原則處理：
1.1984年2月10日《北京市城市建設(shè)規(guī)劃管理暫行辦法》公布之前歷史上延續(xù)下來實(shí)際使用的土地以及規(guī)劃管理部門批準(zhǔn)的臨時(shí)用地，其范圍內(nèi)已由規(guī)劃管理部門核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證并按審批內(nèi)容建成永久性建筑且不影響規(guī)劃的，其土地依國家土地管理部門《關(guān)于確定土地權(quán)屬的若干規(guī)定》可確定為國有土地的，可直接辦理房屋土地權(quán)屬登記；不能確定為國有土地的，按程序辦理征地手續(xù)后，再辦理土地登記手續(xù)。
2.1984年2月10日《北京市城市建設(shè)規(guī)劃管理暫行辦法》實(shí)施后至1992年10月1日《北京市城市規(guī)劃條例》公布前批準(zhǔn)的臨時(shí)用地，其范圍內(nèi)已由規(guī)劃管理部門核發(fā)了建設(shè)工程規(guī)劃許可證并按審批內(nèi)容建成永久性建筑的，其房屋可以辦理房屋所有權(quán)證，所占土地先由規(guī)劃管理部門發(fā)《選址規(guī)劃意見通知書》，確認(rèn)其范圍內(nèi)的用地并經(jīng)處理后，核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，房屋土地部門再予其辦理土地登記手續(xù)；屬于農(nóng)村集體土地的，需按程序辦理征地后再辦理土地登記手續(xù)。
3.1992年10月1日以后批準(zhǔn)的臨時(shí)用地內(nèi)建設(shè)永久性建筑的，須由市規(guī)劃、房地管理部門按有關(guān)規(guī)定處理后，再辦理房地權(quán)屬登記。
五、市政建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)使用土地，由市城市規(guī)劃管理部門核發(fā)《臨時(shí)建設(shè)用地規(guī)劃許可證》后，房屋土地管理部門按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審批。
六、對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)登記的，應(yīng)先由規(guī)劃管理部門按照市政府第43號(hào)令《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》、第44號(hào)令《違反〈北京市城市規(guī)劃條例〉行政處罰辦法》及其它有關(guān)法規(guī)予以處罰，并由市規(guī)劃管理部門補(bǔ)辦規(guī)劃管理審批手續(xù)后，房屋土地管理部門再予以登記手續(xù)。
七、區(qū)縣規(guī)劃管理部門和房屋土地管理部門在其管理權(quán)限內(nèi)，參照本辦法執(zhí)行。
摘 要 如今的世界經(jīng)濟(jì)正在波動(dòng)中前進(jìn)，作為特殊經(jīng)濟(jì)體的中國，發(fā)展勢(shì)頭不減。其中，作為體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的城鎮(zhèn)化以及其中的城鎮(zhèn)土地管理，應(yīng)該引起我們的高度關(guān)注。
關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 和諧發(fā)展 城鎮(zhèn)土地管理現(xiàn)狀 土地資源
城市土地資源是指城市市區(qū)內(nèi)的土地資源。城市土地資源是城市建設(shè)的空間載體，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供必要的場所和空間，是城市可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市土地資源作為一種有限的、不可再生的自然資源，在城市可持續(xù)發(fā)展和保持競爭力方面具有重要意義。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，如何加強(qiáng)城市土地資源管理，使其發(fā)揮最大的效益，進(jìn)而擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)總量，提高城市的承載能力，增強(qiáng)城市對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力，提升城市綜合競爭力，已社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。
近些年來，我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市建筑林立，土地資源緊缺現(xiàn)象十分普遍，而土地資源本身是一種不可再生、有限的自然資源，對(duì)保持城市競爭力，維持其持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。市場經(jīng)濟(jì)體制下，如何強(qiáng)化土地資源管理，擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)總量，提升城市承載能力，最終實(shí)現(xiàn)效益最大化已成為當(dāng)前政府思考的重要課題。
何處理好經(jīng)濟(jì)和城市化發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系，是現(xiàn)階段我國城市土地利用急需解決的重要課題。我國的經(jīng)濟(jì)增長方式要從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，對(duì)城市土地利用來說，就是要節(jié)約用地，提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，走集約利用的道路。然而，無論土地學(xué)科還是城市規(guī)劃學(xué)科，目前在這一領(lǐng)域的研究均很少。
本文在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)我國城市土地集約利用的相關(guān)問題進(jìn)行了開創(chuàng)性的研究。首先，對(duì)城市土地集約利用的內(nèi)涵提出了新的見解；其次，系統(tǒng)地闡明了城市土地集約利用的理論基礎(chǔ)和影響回素：第三，建立了我國城市土地集約利用多層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；并提出了較為系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法；第四，應(yīng)用所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系對(duì)福州市進(jìn)行了案例分析。第五，進(jìn)一步探討了實(shí)施城市土地集約利用的途徑和措施。本研究不僅可以豐富土地科學(xué)和城市規(guī)劃的理論和方法，更重要的是可以為土地管理職能部門調(diào)控土地供給，制定城市上地集約利用政策提供科學(xué)依據(jù)。
拿城市住宅來說，隨著建設(shè)生態(tài)住宅、綠色住宅呼聲的日益高漲，許多房地產(chǎn)開發(fā)商開始在住宅小區(qū)建設(shè)的同時(shí)進(jìn)行園林綠化、試圖為住戶營造優(yōu)美的居住環(huán)境。住宅小區(qū)的園林綠化設(shè)計(jì)應(yīng)突出地方特色、具有鮮明的個(gè)性，從而發(fā)揮最佳的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。堅(jiān)持因地制宜因地制宜是住宅小區(qū)園林綠化設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的基本原則。它主要包含兩層意思：一是對(duì)立地條件的合理利用，二是對(duì)園林植物的選擇。人們能在樹蔭下乘涼、聊天、散步，天真活潑的孩子們能在泥土和石縫中尋找小動(dòng)物；老人們買菜回來能有個(gè)歇腳的地方。因此在住宅入口，直到分戶入口，都要進(jìn)行綠化，使人們盡量多接觸綠色，多看到園林景觀，可以隨時(shí)隨地地享受到新鮮空氣、陽光雨露、鳥語花香以及和諧的人際關(guān)系。堅(jiān)持高質(zhì)量優(yōu)美的自然環(huán)境、人文環(huán)境對(duì)人們的工作、生活和健康都會(huì)產(chǎn)生重大影響，因此，關(guān)注生活區(qū)質(zhì)量已成為當(dāng)今住宅建設(shè)的發(fā)展趨勢(shì)。目前，有些設(shè)計(jì)過分強(qiáng)調(diào)標(biāo)志性建筑，占用過多的宛若間建造園林小品，使原本不多的綠化面積更加可憐。強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新住宅小區(qū)園林綠化設(shè)計(jì)與其它設(shè)計(jì)一樣，要不斷創(chuàng)新，切忌在不同的環(huán)境中作出相同的設(shè)計(jì)來?？傊?，住宅小區(qū)的園林綠化設(shè)計(jì)要特別注重利用城市大環(huán)境資源，使小區(qū)與城市空間有良好的過渡與協(xié)調(diào)，為人們創(chuàng)造一個(gè)自然親切的居住空間。
土地是城市和鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求在不斷擴(kuò)展。鄉(xiāng)村土地既要保證為城鎮(zhèn)和本區(qū)域的發(fā)展提供充足的農(nóng)產(chǎn)品，又成為城鎮(zhèn)擴(kuò)展所需土地的直接提供者。以城鄉(xiāng)用地矛盾為主要表現(xiàn)的人地矛盾日漸突出。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思想指引下，進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)研究，是針對(duì)突出的城鄉(xiāng)用地矛盾而開展的，同時(shí)，這項(xiàng)研究對(duì)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的開展有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。
土地資源作為我國自然資源中的最重要組成，相應(yīng)的管理措施必不可少。城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)作為城市發(fā)展速度最快、最活躍的地區(qū)，其土地的合理利用和可持續(xù)性利用顯得尤為重要，是城市發(fā)展中不可忽視的一個(gè)重要問題。提高城市土地的利用率，集約和節(jié)約開發(fā)利用土地，關(guān)鍵應(yīng)從以下方面著手：第一，提高土地利用的集約程度，通過摸清城區(qū)內(nèi)閑置土地的數(shù)量，籌集資金開發(fā)利用存量土地，走內(nèi)涵式的發(fā)展道路；第二，合理布局城市土地，做到地盡其力，優(yōu)地優(yōu)用；第三，綜合開發(fā)城市土地，提高土地容積率，充分利用地上、地下空間；第四，組織科技力量，針對(duì)城市存量土地潛力進(jìn)行分析研究，挖掘城市土地的內(nèi)部潛力。第五，建立和諧的人地關(guān)系，維護(hù)土地資源可更新能力。要在對(duì)現(xiàn)有土地保護(hù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制土地開發(fā)利用的強(qiáng)度，要對(duì)用地單位的容積率和綠化率、公共用地面積等嚴(yán)格控制，以維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力，確保城市土地資源不會(huì)遭受新的破壞。
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關(guān)鍵詞：城市，土地資源，管理，問題，機(jī)制創(chuàng)新
中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
前言：改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市數(shù)量持續(xù)增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大。多方面因素不僅造成土地這一非可再生資源急劇減少，而且價(jià)格也成倍上漲。最近幾年，國家又出臺(tái)了相關(guān)土地政策，加強(qiáng)對(duì)土地使用的監(jiān)管，地方發(fā)展與土地之間產(chǎn)生了不可避免的矛盾。
一、當(dāng)前城市土地資源管理存在的問題
伴隨著工業(yè)、房地產(chǎn)行業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等發(fā)展，我國的地方經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的依賴程度有增無減，逐漸形成了一種土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)模式。地方政府依靠“賣地”維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、養(yǎng)活龐大的公務(wù)員群體，不健全的政績考核制度、疏漏松散的監(jiān)管體系、壟斷式的土地市場模式使得“城市土地”陷入了依靠擴(kuò)張換取增長的怪圈。由此可見，政府掌控的土地資源管理存在著諸多的問題。
1.“雙軌制”土地管理滋生眾多問題
雙軌制土地管理主要是指：第一，按照土地有償使用制度，對(duì)土地資源資產(chǎn)出讓、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行的管理；第二，沿用原有管理體制，針對(duì)劃撥使用的土地資源資產(chǎn)所實(shí)行的管理機(jī)制，這種城市土地資源管理模式在運(yùn)行過程中產(chǎn)生了以下問題。首先，各利益全體（小群眾集體、地方政府、事業(yè)單位、企業(yè)、個(gè)人）等在國家法律之外進(jìn)行大量的土地隱形交易，導(dǎo)致國有土地資源嚴(yán)重流失。其次，引發(fā)土地尋租，滋生腐敗。地方政府擁有對(duì)土地?fù)碛袩o可爭辯的支配權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)無論于公于私，都可以通過強(qiáng)制行政力劃撥城市土地使用權(quán)，整個(gè)利益鏈條中必然產(chǎn)生腐敗。最后，造成國家對(duì)土地調(diào)控的效果不佳。土地管理制度自身存在的問題沒有解決，給“上有政策、下有對(duì)策”的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件。宏觀調(diào)控被變相的“綁架”，國家難以從市場上獲得真實(shí)有效的土地信息。
2.城市發(fā)展缺乏合理長期規(guī)劃造成土地資源浪費(fèi)
城市規(guī)劃是城市發(fā)展的前提條件，科學(xué)、合理、正確、長期的規(guī)劃不僅能夠促進(jìn)城市市容市貌的改變，而且對(duì)于改善人們生活環(huán)境、協(xié)調(diào)各個(gè)行業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)條件。國外一些著名的城市，如紐約、倫敦、巴黎等無不是精心規(guī)劃歷經(jīng)百年而不衰，但是中國的城市規(guī)劃是在行政干預(yù)的基礎(chǔ)上完成的：第一，為了提升業(yè)績，地方政府在沒有科學(xué)論證規(guī)劃的基礎(chǔ)上，盲目的招商引資、大上項(xiàng)目，導(dǎo)致城市土地資源不合理的開發(fā)利用，浪費(fèi)嚴(yán)重；第二，官員的升遷影響城市土地應(yīng)用，地方領(lǐng)導(dǎo)在位時(shí)間較短，主政期間進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)其離職時(shí)，新領(lǐng)導(dǎo)會(huì)原有法案重新規(guī)劃，這就造成了“你方唱罷我登場”的混亂局面，城市土地資源浪費(fèi)也是順理成章。
3.城市土地市場規(guī)范不健全
我國的城市土地市場分為三級(jí)，一級(jí)市場是指國家以土地所有者的身份通過招標(biāo)、協(xié)議、拍賣等方式將土地一定年限的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給使用者，土地使用者向政府繳納出讓金，有一定的壟斷意義；二級(jí)市場是指已獲得土地使用權(quán)的集體、企業(yè)或個(gè)人直接將土地或在土地上所建的建筑投入市場進(jìn)行交易；三級(jí)市場是指在二級(jí)市場的基礎(chǔ)上，以房屋產(chǎn)權(quán)交易的方式對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行支配。國家對(duì)城市土地資源總體策略是：擁有控制一級(jí)市場，放寬二級(jí)、三級(jí)市場的管理。由于我國的城市土地資源市場發(fā)展不成熟，一級(jí)市場帶有壟斷性，二、三級(jí)市場缺乏有效的規(guī)范，發(fā)展比較混亂。加上近年來我國發(fā)地產(chǎn)行業(yè)投資火爆，一級(jí)市場的土地供應(yīng)難以滿足下游市場的需求。受短期發(fā)展利益的刺激，地方政府無形之中放松了對(duì)一級(jí)市場的管控，造成城市土地使用亂象產(chǎn)生。
4.對(duì)土地進(jìn)行破壞性的開發(fā)和利用
有些土地開發(fā)商在得到了土地的使用權(quán)之后，為了盡快收回其投入的成本，對(duì)土地進(jìn)行肆意使用，過度的對(duì)其進(jìn)行開發(fā)和利用，超過了土地本身所能承擔(dān)的范圍這種只顧眼前利益不顧長遠(yuǎn)利益的做法，對(duì)環(huán)境造成了極大的破壞，把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在環(huán)境的基礎(chǔ)上，與我國制定的可持續(xù)發(fā)展國策是相悖的特別是在目前的情況下，權(quán)本位意識(shí)濃厚，特權(quán)就是行政，在土地的使用權(quán)上占得一份位置而廣大民眾因?yàn)槿鮿?shì)地位，在集體中沒有很好地維護(hù)自己的利益，被排斥在土地的所有權(quán)主體之外。
二、城市土地資源管理機(jī)制創(chuàng)新建議
從以上幾個(gè)方面存在的問題可以看出，造成我國城市土地資源緊缺的原因主要在于機(jī)制。因此，對(duì)現(xiàn)有的城市土地資源管理機(jī)制進(jìn)行改革、創(chuàng)新，是擺脫城市發(fā)展困境的關(guān)鍵。
1. 改革城市土地資源管理機(jī)制
首先，打破原有的“雙軌制”土地使用制度和土地資源管理機(jī)制。對(duì)當(dāng)前相對(duì)模糊的土地使用方案予以裁撤、合并，創(chuàng)建一元化的土地管理制度，進(jìn)一步明確實(shí)施細(xì)則。其次，進(jìn)行市場調(diào)查。根據(jù)實(shí)際問題加強(qiáng)土地使用立法，擴(kuò)大法律對(duì)土地管理的覆蓋范圍，避免出現(xiàn)隱形交易。第三，將土地使用納入政績考核，責(zé)任到人，保證國家宏觀調(diào)控的實(shí)施效力。
2. 借鑒新進(jìn)經(jīng)驗(yàn)合理規(guī)劃城市布局
吸取國外城市規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以我為主、為我所用，切實(shí)做好本地區(qū)的城市布局工作。在新城開發(fā)和舊城改造過程中要樹立長期發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)地方實(shí)際需求有條理有步驟的開展項(xiàng)目建設(shè)，杜絕盲目性的大拆大建。另外，建立城市土地使用評(píng)估機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)否決權(quán)利，對(duì)地方政府不科學(xué)、短視的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行“過濾”。最后，加強(qiáng)此方面的體制監(jiān)督、社會(huì)舉報(bào)，讓城市土地使用在“公平、公正、公開”的環(huán)境下運(yùn)轉(zhuǎn)。
3. 完善創(chuàng)新城市土地市場規(guī)范
根據(jù)當(dāng)前土地三級(jí)市場的具體情況，有針對(duì)性的設(shè)定管理規(guī)范。一方面，將土地所有權(quán)與使用權(quán)進(jìn)一步的剝離，提高一級(jí)市場的市場化程度，打壓二、三級(jí)市場土地交易亂象；另一方面，創(chuàng)新對(duì)二、三級(jí)市場的規(guī)范管理，將現(xiàn)有規(guī)范進(jìn)行多元化擴(kuò)展，在適應(yīng)下游市場發(fā)展的同時(shí)，增加對(duì)其控制力，為國家對(duì)城市土地調(diào)控、房地產(chǎn)市場改革創(chuàng)造條件。
4.全面提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)
土地資源管理是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的依法治理，最終依靠的力量還是相關(guān)的工作人員目前我國土地資源管理人員的現(xiàn)狀是:土地管理專業(yè)隊(duì)伍索質(zhì)不高，缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和能力，特別是缺乏整體索質(zhì)高的專業(yè)人才土地資源管理是個(gè)中介性強(qiáng)的領(lǐng)域，這就要求相關(guān)人才必須熟悉這些領(lǐng)域，知道這些專業(yè)領(lǐng)域各有什么樣的特點(diǎn)，這樣工作起來才能更專業(yè)，所以土地管理需要那些具備跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)特點(diǎn)的人才加入進(jìn)來。
5.投資主體應(yīng)遵循市場規(guī)律辦事
在目前的土地投資中仍然是政府的投資占據(jù)主體地位，民間的投資則相對(duì)較少目前在我國迅速發(fā)展的是具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，各個(gè)企業(yè)應(yīng)該按照市場的需求來進(jìn)行投資，而進(jìn)行了土地投資的企業(yè)則應(yīng)該充分的尊重市場規(guī)律，對(duì)土地進(jìn)行科學(xué)合理的開發(fā)與利用。
三、結(jié)語
綜上所述，我國城市土地資源緊缺、流失、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，關(guān)鍵在于管理機(jī)制問題。只有改革創(chuàng)新原有機(jī)制，才能緩解當(dāng)前城市發(fā)展的土地壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
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第二條在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓必須符合城市規(guī)劃，有利于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并遵守本辦法。
第三條國務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)全國城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理的指導(dǎo)工作。
省、自治區(qū)、直轄市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)本省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理的指導(dǎo)工作。
直轄市、市和縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)劃管理工作。
第四條城市國有土地使用權(quán)出讓的投放量應(yīng)當(dāng)與城市土地資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場需求相適應(yīng)。土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)與建設(shè)項(xiàng)目相結(jié)合。城市規(guī)劃行政主管部門和有關(guān)部門要根據(jù)城市規(guī)劃實(shí)施的步驟和要求，編制城市國有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃和計(jì)劃，包括地塊數(shù)量、用地面積、地塊位置、出讓步驟等，保證城市國有土地使用權(quán)的出讓有規(guī)劃、有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行。
第五條出讓城市國有土地使用權(quán)，出讓前應(yīng)當(dāng)制定控制性詳細(xì)規(guī)劃。出讓的地塊，必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。
第六條規(guī)劃設(shè)計(jì)條件應(yīng)當(dāng)包括：地塊面積，土地使用性質(zhì)，容積率，建筑密度，建筑高度，停車泊位，主要出入口，綠地比例，須配置的公共設(shè)施、工程設(shè)施，建筑界線，開發(fā)期限以及其他要求。
附圖應(yīng)當(dāng)包括：地塊區(qū)位和現(xiàn)狀，地塊座標(biāo)、標(biāo)高，道路紅線座標(biāo)、標(biāo)高，出入口位置，建筑界線以及地塊周圍地區(qū)環(huán)境與基礎(chǔ)設(shè)施條件。
第七條城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓合同必須附具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖，出讓方和受讓方不得擅自變更。在出讓、轉(zhuǎn)讓過程中確需要變更的，必須經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)。
第八條城市用地分等定級(jí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市各地段的現(xiàn)狀和規(guī)劃要求等因素確定。土地出讓金的測(cè)算應(yīng)當(dāng)把出讓地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件作為重要依據(jù)之一。在城市政府的統(tǒng)一組織下，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)和有關(guān)部門進(jìn)行城市用地分等定級(jí)和土地出讓金的測(cè)算。
第九條已取得土地出讓合同的，受讓方應(yīng)當(dāng)持出讓合同依法向城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可辦理土地使用權(quán)屬證明。
第十條通過出讓獲得的土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓時(shí)，受讓方應(yīng)當(dāng)遵守原出讓合同附具的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，并由受讓方向城市規(guī)劃行政主管部門辦理登記手續(xù)。受讓方如需改變?cè)?guī)劃設(shè)計(jì)條件，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)。
第十一條受讓方在符合規(guī)劃設(shè)計(jì)條件外為公眾提供公共使用空間或設(shè)施的，經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)后，可給予適當(dāng)提高容積率的補(bǔ)償。受讓方經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)變更規(guī)劃設(shè)計(jì)條件而獲得的收益，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定比例上交城市政府。
第十二條城市規(guī)劃行政主管部門有權(quán)對(duì)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓過程是否符合城市規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督檢查。
第十三條凡持未附具城市規(guī)劃行政主管部門提供的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖的出讓、轉(zhuǎn)讓合同，或擅自變更的，城市規(guī)劃行政主管部門不予辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證。凡未取得或擅自變更建設(shè)用地規(guī)劃許可證而辦理土地使用權(quán)屬證明的，土地權(quán)屬證明無效。
第十四條各級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理情況逐項(xiàng)登記，定期匯總。
第十五條城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)深化城市土地利用規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃管理工作。城市規(guī)劃行政主管部門必須提高辦事效率，對(duì)申領(lǐng)規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖、建設(shè)用地規(guī)劃許可證的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)完成。
關(guān)鍵詞：城市土地資源；管理；對(duì)策
DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.07.246
1 我國城市土地資源管理現(xiàn)狀
在新型行業(yè)持續(xù)發(fā)展的過程中，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的依賴性越來越強(qiáng)了。當(dāng)前，政府在對(duì)土地資源進(jìn)行管理的過程中，主要存在以下幾個(gè)方面的問題。
1.1 人地矛盾激化，土地資源難以得到合理利用
從21世紀(jì)初以來，我國的城市化進(jìn)程得到了飛速發(fā)展。城市用地面積逐年增長，即使在這種情況下，我國的城市人均占用面積還是比較低的，當(dāng)然這是跟世界平均水平比較而言的。在城市中，土地資源的緊缺對(duì)道路交通的順暢造成了較大的影響。住宅費(fèi)用猛漲，基礎(chǔ)設(shè)施擁擠等問題難以滿足人們對(duì)日益增長的物質(zhì)文化的需求，人和土地之間的矛盾越來越突出。從另外一個(gè)角度來看，城市土地資源不合理使用造成的浪費(fèi)會(huì)使城市出現(xiàn)大量的閑置土地，加上體制的不完善，城市土地資源浪費(fèi)問題日漸嚴(yán)重。
1.2 城市土地資源規(guī)劃存在不科學(xué)之處
在我國市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過程中，城市化進(jìn)程也逐漸加快。但是，由于歷史遺留的土地體制問題，城市土地資源配置現(xiàn)已跟不上時(shí)展的要求。目前，存在相當(dāng)一部分城市沒有對(duì)土地資源作可持續(xù)性的發(fā)展規(guī)劃，久而久之也會(huì)使土地資源被大量浪費(fèi)了，對(duì)城市化進(jìn)程的發(fā)展產(chǎn)生影響。當(dāng)前，我國城市規(guī)劃主要手段是行政干預(yù)，有一些地方政府由于過于追求業(yè)績好看，在缺乏科學(xué)論證的前提下，進(jìn)行大量的招商引資，對(duì)城市土地資源造成了很多浪費(fèi)，干擾了土地市場的正常秩序，也會(huì)導(dǎo)致不良后果的產(chǎn)生。
1.3 缺乏健全的土地市場機(jī)制
我國城市的土地市場主體是國家，我們國家主要是通過政府壟斷和行政干預(yù)來對(duì)土地市場進(jìn)行管理。在我國，針對(duì)城市土地資源的措施主要有兩個(gè)，一個(gè)是控制第一階段的市場，另一個(gè)就是管理上放寬第二、三階段的市場。我國的土地市場機(jī)制還不夠成熟，市場混亂現(xiàn)象頻發(fā)。加上地產(chǎn)行業(yè)迅猛發(fā)展的情況的出現(xiàn)，市場土地的面積不能滿足下游市場的要求。土地效益難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致資源浪費(fèi)，這跟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想是背離的。
2 城市土地資源可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策
在城市中，土地是一個(gè)重要的載體，其供應(yīng)情況跟城市的發(fā)展空間和發(fā)展前景息息相關(guān)。所以，要想使有限的城市空間的效用最大化，就要對(duì)土地資源的管理引起高度重視，通過提升土地資本利用率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益而努力。
（1）制定科學(xué)的城市土地資源的規(guī)劃管理，確立合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略。城市土地若不能進(jìn)行超前規(guī)劃，那么就難以對(duì)城市開發(fā)管理土地起到作用。土地使用者要在使用土地之前對(duì)城市規(guī)劃的注意事項(xiàng)有一個(gè)明確的了解。唯有如此，才可使土地的開發(fā)管理在城市規(guī)劃的框架下開展。在城市的土地利用和總體規(guī)劃中，對(duì)于用地規(guī)模、用地的比重、認(rèn)可密度的控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做明確的規(guī)定。與此同時(shí)，城市土地規(guī)劃也需要遵守社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定，使城市規(guī)劃保持可持續(xù)性發(fā)展。
（2）挖掘城市土地的內(nèi)部潛力，提高城市土地的利用率。增加城市土地的利用率，通過集約和節(jié)約的方法來對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，具體措施可從以下幾個(gè)方面入手：首先，可增強(qiáng)土地利用的集約度，通過掌握城區(qū)內(nèi)限制土地面積，集資開發(fā)現(xiàn)有的土地，走出一條正確的發(fā)展道路。其次，通過對(duì)城市土地進(jìn)行合理規(guī)，盡量使優(yōu)質(zhì)土地得到優(yōu)先使用。再次，通過開發(fā)土地提升容積率，地上和地下空間都要合理使用。最后，除了要對(duì)現(xiàn)存土地保護(hù)，要對(duì)土地開發(fā)的利用強(qiáng)度進(jìn)行合理控制，使土地所在的生態(tài)系統(tǒng)保持自我更新，防止城市土地資源被破壞。
（3）改變城市地方政府觀念，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)當(dāng)針對(duì)土地供應(yīng)制定更加合理的計(jì)劃，且要在對(duì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)、文化教育等諸多因素進(jìn)行考慮后制定這些計(jì)劃。在開發(fā)管理土地供應(yīng)計(jì)劃的過程中，要保證計(jì)劃的公開性和透明性。除外，政府應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)、管理的整體思路，保障土地的持續(xù)性利用，進(jìn)而使城市朝可持續(xù)的方向發(fā)展。
（4）建立和完善城市土地市場，規(guī)范城市土地市場管理。在土地市場控制過程中，我國政府部門要對(duì)土地一級(jí)市場進(jìn)行壟斷，根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整情況分配土地。在這個(gè)過程中，政府對(duì)一級(jí)土地的市場出讓總量進(jìn)行合理控制，使用政策來對(duì)土地供給價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。城市二級(jí)市場作為對(duì)城市土地資源的再配置，其管理的重點(diǎn)應(yīng)放在嚴(yán)格審驗(yàn)土地使用者的土地用途及土地規(guī)劃上，把住產(chǎn)權(quán)登記關(guān)，充分利用優(yōu)先購買權(quán)。在土地的三級(jí)市場方面，國家要通過制定規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制來保障消費(fèi)者的權(quán)益，使土地管理制度更加完善，從而使我國的土地得到可持續(xù)性的使用。
3 小結(jié)
在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，由于資源需求的增加，導(dǎo)致環(huán)境的壓力逐漸增大。土地資源的可持續(xù)利用可在一定程度上減小人和城市土地之間的矛盾，為我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供保障。在可持續(xù)發(fā)展的前提下，政府要對(duì)土地市場進(jìn)行規(guī)范化管理，控制好城市土地經(jīng)營管理，使城市土地的效益最大化，進(jìn)而才能使城市建設(shè)朝健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。
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［關(guān)鍵詞］ 城鄉(xiāng)一體化； 背景； 土地管理
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 09. 075
［中圖分類號(hào)］ F301.22 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1673 - 0194（2012）09- 0120- 02
隨著中國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，農(nóng)民與土地的矛盾日益突出，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治的管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代土地管理和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求。并且隨著信息技術(shù)的日益發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)土地資源規(guī)范性、科學(xué)化的管理，建立起一套城鄉(xiāng)一體化的土地管理系統(tǒng)已是當(dāng)前最重要的任務(wù)。本文通過調(diào)研及分析，目前城鄉(xiāng)一體化得土地管理信息系統(tǒng)得現(xiàn)狀及仍然存在問題，探討采用最新商務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái) ，研究我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下的土地管理，以便實(shí)現(xiàn)多個(gè)地區(qū)、多個(gè)數(shù)據(jù)源、多個(gè)尺度、多個(gè)專題的數(shù)據(jù)融合，從而實(shí)現(xiàn)資源共享，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。
1 目前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中土地管理存在的問題剖析
（1） 在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中土地開發(fā)后的質(zhì)量低， 完全沒有實(shí)現(xiàn) “占補(bǔ)平衡”?！锻恋毓芾矸ā吩诖_立“占補(bǔ)平衡制度”的時(shí)候，對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量要求作出明確規(guī)定：“占補(bǔ)平衡”須由占用耕地單位來負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地質(zhì)量及數(shù)量相當(dāng)?shù)母亍５簧匍_發(fā)項(xiàng)目為使建設(shè)項(xiàng)目所用耕地能夠盡快得到補(bǔ)充， 來滿足項(xiàng)目建設(shè)占用耕地所需要的審批要求，對(duì)于補(bǔ)充耕地質(zhì)量只停留在幾個(gè)數(shù)字上，項(xiàng)目的質(zhì)量根本不符合要求，因而新開發(fā)的耕地質(zhì)量都較差，無法形成有效的生產(chǎn)能力，有的還在邊開發(fā)邊撂荒。這樣不僅不能實(shí)現(xiàn)真正的耕地占補(bǔ)平衡， 且造成了資源的高度破壞和開發(fā)資金的過度浪費(fèi)。
（2） 城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的土地開發(fā)管理中，存在先犧牲長遠(yuǎn)整體利益以便換取近期局部利益的問題，土地開發(fā)管理投資的周期長、金額大，有些開發(fā)商急功近利，追求更高更快的收益回報(bào)，并不顧當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)的氣候環(huán)境、地質(zhì)條件及水文環(huán)境，在對(duì)后備資源開發(fā)的時(shí)候未充分考慮到環(huán)境的適應(yīng)性。一邊退耕造林，一邊毀林開墾耕地；這邊種草，那邊廢棄果園，很多土地重組項(xiàng)目忽視了自然生態(tài)的規(guī)劃，雖然帶來短期收益，卻造成長期的生態(tài)環(huán)境惡化，致使土地再次荒蕪。
（3） 在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)中土地管理人員整體素質(zhì)不高。土地管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，主要涉及農(nóng)林業(yè)工程、環(huán)境保護(hù)工程，機(jī)械工程、建筑工程、水利工程、道田工程等諸多分項(xiàng)工程，具有跨行業(yè)、跨學(xué)科等特點(diǎn)。
（4） 在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)中土地管理投資主體過于單一。對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。當(dāng)前，政府投資在土地開發(fā)管理中發(fā)揮著重要作用。政府投資的主要來源。一是新增的建設(shè)用地和土地開墾費(fèi)，二是土地有償使用及農(nóng)業(yè)發(fā)展基金。但只靠政府之力，不能滿足土地開發(fā)管理的資金要求。
2 提高城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理有效性的工作對(duì)策
（1） 土地管理應(yīng)該更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來的調(diào)整并以確實(shí)增加農(nóng)民現(xiàn)有收入作為前提條件。土地管理要同當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，同發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)相結(jié)合，同增加農(nóng)民收入相結(jié)合，成為農(nóng)民收入及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。土地管理的指導(dǎo)思想和規(guī)劃設(shè)計(jì)上， 要從增加高質(zhì)量的耕地和農(nóng)用地出發(fā)，立足點(diǎn)是能夠服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，服務(wù)于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營， 服務(wù)于提高農(nóng)業(yè)的綜合經(jīng)濟(jì)效益。
（2） 土地開發(fā)管理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分考慮到保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境。土地開發(fā)管理的規(guī)劃要結(jié)合土地的整體利用進(jìn)行總體規(guī)劃以及林業(yè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃。進(jìn)行生態(tài)型的土地開發(fā)管理，做好基本農(nóng)田建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)，使其能夠融合于現(xiàn)有的農(nóng)地和社區(qū)景觀建設(shè)中，做到既不破壞環(huán)境又能增加耕地。實(shí)現(xiàn)環(huán)境、資源和經(jīng)濟(jì)效益三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
（3） 土地開發(fā)管理投資主體的多元化，應(yīng)體現(xiàn)其有償性和公益性。土地開發(fā)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除政府投資之外，必須要拓寬籌資渠道。要從社會(huì)各個(gè)方面來籌集資金，建立起市場化的、高效的籌資機(jī)制。從投資主體的多元化來看， 籌資機(jī)制的核心問題是效益問題。各種企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人參與土地開發(fā)整理， 其根本目的是土地開發(fā)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)能夠有非?？捎^的效益和高額的回報(bào)，因此，土地開發(fā)管理中社會(huì)性的投資要求體現(xiàn)其自愿性和有償性的原則。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下， 土地開發(fā)管理體現(xiàn)了政府的管理行為性質(zhì)，并兼顧了市場的選擇，必須從中找到相應(yīng)的政府行為和市場經(jīng)濟(jì)選擇的結(jié)合點(diǎn)。個(gè)人的根本目的是增收， 企業(yè)的根本目的是增效，政府的根本目的是增地，盡管大家角度不同，出發(fā)點(diǎn)不同，但都是以土地作為對(duì)象，這就是個(gè)人、企業(yè)和政府三者間的結(jié)合點(diǎn)。要圍繞這個(gè)結(jié)合點(diǎn)，建立起良性的機(jī)制，政府的投資體現(xiàn)了公益性，企業(yè)和個(gè)人的投資則體現(xiàn)了有償性。
3 結(jié)束語
城鄉(xiāng)一體化建設(shè)背景下的土地管理，應(yīng)以土地的合理有效利用為主導(dǎo)，強(qiáng)化土地的利用規(guī)劃同現(xiàn)有的城市規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃同城市的規(guī)劃相互銜接，通過改革及人員培訓(xùn)逐步完善一體化的規(guī)范管理體制。打破過去狹隘的規(guī)劃思維局限性，綜合考慮未來土地管理規(guī)劃的全局性及發(fā)展趨勢(shì)，管理者應(yīng)創(chuàng)新思維、開拓視野，放眼于未來，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化土地管理的相關(guān)研究與實(shí)踐，為我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的健康發(fā)展做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
主要參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃土地資源合理使用
中圖分類號(hào)：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
引言
隨著我們國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市人口的不斷增長，城市的土地資源不斷的開發(fā)利用。但是城市的擴(kuò)張也是有極限的，城市土地資源利用是具有短時(shí)間內(nèi)的不可逆性，很多的建筑或設(shè)施一旦建成，就無法進(jìn)行隨意的拆毀及更改。由于城市人口的集中程度和城市的功能，就使得城市的土地資源科學(xué)合理的運(yùn)用是具有重要性及必要性的，可以說，城市的每一寸土地都有著其使命，不容一點(diǎn)浪費(fèi)和不合理的使用。所以，土地資源的合理利用成為亟待解決的重要問題，必須依賴科學(xué)合理的城市規(guī)劃。
一、我國土地資源利用存在的問題和隱患
1、盲目與短視
有學(xué)者指出，如果一個(gè)國家城市化已經(jīng)達(dá)到30%，那么這個(gè)國家的城市化進(jìn)程已經(jīng)接近加速階段。我國現(xiàn)階段的城市化早已超過這個(gè)比例，但在城市化的縱深推進(jìn)過程中，存在著大量急功近利的短視現(xiàn)象。比如開發(fā)商搶占自然景觀生態(tài)資源，在水質(zhì)優(yōu)良的河流湖泊資源旁開發(fā)高級(jí)別墅區(qū);部分地方照搬發(fā)達(dá)城市的發(fā)展模式，脫離本城實(shí)際，侵占良好的耕地資源，盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模;以及為吸引開發(fā)項(xiàng)目，隨意調(diào)整城市規(guī)劃等等。這種規(guī)劃倉促、論證不足就開始投入建設(shè)，缺乏對(duì)城市總體發(fā)展的把控，破壞生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)象，會(huì)造成城市建設(shè)的反復(fù)性和耕地資源破壞的不可逆性，從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，最終往往得不償失。在城市的規(guī)劃與建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)提倡因地制宜的土地資源利用模式，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)與特色，減少土地資源開發(fā)利用與保護(hù)之間的矛盾。例如云南省的山區(qū)、半山區(qū)占全省總面積的94%，其盆地、河谷和耕地等土地資源十分有限。為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求不斷增加和土地資源保護(hù)之間矛盾越來越突出的問題，云南省立足自身特色，提出“城鎮(zhèn)上山”理論，揚(yáng)長避短，既巧妙地利用了特有的優(yōu)美山區(qū)景觀，又保護(hù)了稀缺的耕地資源。
2、資源利用不協(xié)調(diào)
目前，我國城市規(guī)劃和土地資源利用的法律法規(guī)配套體系較為完善，但城市規(guī)劃與土地管理部門之間的銜接機(jī)制仍顯薄弱。隨著形勢(shì)的變化，加之各地情況的千差萬別，城市規(guī)劃和土地資源利用之間仍然存在著不相協(xié)調(diào)之處。
（1）城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃內(nèi)容不相協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃由規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)制定，而土地利用規(guī)劃則由土地管理部門負(fù)責(zé)制定。如果兩個(gè)部門在各自規(guī)劃編制過程中缺乏必要的溝通和交流，兩個(gè)規(guī)劃就會(huì)出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)口徑不一致等不相協(xié)調(diào)的地方。
（2）城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃步調(diào)不盡一致
土地利用規(guī)劃已經(jīng)編制，但城市規(guī)劃還沒有覆蓋的地區(qū)，未批先建現(xiàn)象比較多，這個(gè)問題在城市邊緣尤為突出。這種未批先建的行為，在很大程度上給規(guī)劃管理工作造成了被動(dòng)，使規(guī)劃管理部門不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握土地利用的情況，在一定程度上導(dǎo)致了規(guī)劃管理的失控。
3、浪費(fèi)與低效
土地資源的浪費(fèi)突出體現(xiàn)在城市建設(shè)的無序蔓延等問題中，以各種開發(fā)區(qū)為名的圈地運(yùn)動(dòng)此起彼伏，新城建設(shè)脫離實(shí)際發(fā)展需求。土地資源的浪費(fèi)與低效還體現(xiàn)在未將可相互協(xié)作的職能單位形成集群。比如醫(yī)院、學(xué)校和社區(qū)管理等公共服務(wù)設(shè)施過于分散，既浪費(fèi)了土地資源，又不便于人們的使用，增加了城市交通的負(fù)擔(dān)。應(yīng)根據(jù)城市人口的分布情況適度集中布局，部分設(shè)施合理共享，形成土地的混合高效使用，提升城市土地資源的利用率。再者，許多行政管理和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模過大，占用了較多土地資源，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)用主義觀念，不搞面子工程。
4、環(huán)境污染與生態(tài)破壞
環(huán)境污染和生態(tài)破壞是城市規(guī)劃中又一個(gè)需要考慮的嚴(yán)峻問題。城市規(guī)劃與建設(shè)過程中，人們往往過度重視土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽視了土地資源的生態(tài)價(jià)值。如新城開發(fā)大量侵吞農(nóng)林用地和生態(tài)敏感地區(qū)，工業(yè)園區(qū)占用良田、污染水源等。土壤污染、水污染及霧霾等嚴(yán)重大氣污染等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響了城市居民的健康和日常生活，這是城市發(fā)展中對(duì)生態(tài)環(huán)境重視不足的苦果?？茖W(xué)長遠(yuǎn)的城市建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是變鹽堿地為滋生財(cái)富的地方，而不是將優(yōu)美的自然環(huán)境變?yōu)榇绮莶簧亍?/p>
5、土地市場的不規(guī)范
我國現(xiàn)如今的城市土地市場并不健全，其管理與監(jiān)督體制尚需進(jìn)一步完善。如土地交易存在著一些暗地里的不合乎法律法規(guī)的交易和操作等，在很大程度上加重了我國城市土地資源的流失和不合理利用情況。
二、城市規(guī)劃與土地資源的合理利用
1、加強(qiáng)管理
針對(duì)以上問題，我國必須規(guī)范土地市場，加強(qiáng)立法、加強(qiáng)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)城市土地資源利用的監(jiān)督與管理，保障土地資源的合理、集約利用。并設(shè)立投訴體制，接受公眾的監(jiān)督，增加土地買賣的透明度，從而杜絕違法、違章建設(shè)侵占土地資源等現(xiàn)象。
2、加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合
城市規(guī)劃離不開土地需求，土地效益則在很大程度上通過規(guī)劃建設(shè)來實(shí)現(xiàn)，這就決定了城市規(guī)劃和土地管理兩個(gè)部門在城市建設(shè)發(fā)展中相互依存、相輔相成的關(guān)系。合作就是資源，加強(qiáng)規(guī)劃管理和土地管理兩部門間的溝通協(xié)作，可有效解決城市建設(shè)發(fā)展中因兩部門各自為戰(zhàn)所致的“規(guī)劃實(shí)施難”和“土地效益低”的問題。
3、保護(hù)自然生態(tài)
應(yīng)當(dāng)以維持自然生態(tài)為土地開發(fā)的第一條準(zhǔn)則。新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)不能以侵占基本農(nóng)田、植被良好的山林地為代價(jià)。我國是人口大國，耕地資源本就稀缺，必須堅(jiān)持對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)政策。而山體的開挖、植被的破壞等容易造成山體滑坡、沙塵暴等問題。應(yīng)以建設(shè)生態(tài)城市為目標(biāo)，在保持城市生態(tài)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行交通、居住、公共服務(wù)、景觀、市政工程等方面的系統(tǒng)合理規(guī)劃。城市規(guī)劃不僅要考慮城市范圍內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生，還要考慮在更大的空間范圍內(nèi)的生物多樣性保護(hù)，科學(xué)劃分和嚴(yán)格控制禁建區(qū)與限建區(qū)，減少人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞和影響，為生物的棲息和遷徙預(yù)留空間。
4、科學(xué)規(guī)劃
可持續(xù)發(fā)展是我國城市規(guī)劃必須要明確的核心精神。土地是城市的根基，是一切城市設(shè)施的承載者，更是人類賴以生存的根本?？茖W(xué)的城市規(guī)劃，可以使城市在縱深發(fā)展過程中不斷得到優(yōu)化，避免因倉促規(guī)劃和短視在盲目建設(shè)后又不斷拆除重建，避免勞民傷財(cái)，保障城市健康有序發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展的城市規(guī)劃，應(yīng)該是本著人文主義的關(guān)懷，對(duì)建設(shè)生態(tài)文明、物質(zhì)文明和精神文明理想的身體力行。循環(huán)的城市土地資源使用模式已經(jīng)成為我國當(dāng)下以及未來的選擇。要做好科學(xué)的規(guī)劃工作，需要從以下幾個(gè)方面著手。
（1）加強(qiáng)地塊建設(shè)強(qiáng)度控制
進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃用地的開發(fā)強(qiáng)度論證與控制:一是充分發(fā)揮中心城區(qū)土地的潛能，使每一寸土地物盡其用，做好長遠(yuǎn)規(guī)劃，為城市未來發(fā)展預(yù)留備用土地，從根本上杜絕浪費(fèi);二是做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，綜合考慮土地承載力，在集約利用城市周邊土地的同時(shí)保持其優(yōu)良的自然生態(tài)性，使山林水體等優(yōu)良自然景觀與城市景觀形成良好的銜接與互補(bǔ)。
（2）提倡可持續(xù)開發(fā)政策
加強(qiáng)對(duì)舊城、舊村、舊廠等城市荒廢及低效土地進(jìn)行梳理整合，通過城市更新達(dá)到土地的循環(huán)使用。加快扭轉(zhuǎn)城市建設(shè)中的急功近利的短視觀念，穩(wěn)步推進(jìn)發(fā)展。城市的核心服務(wù)對(duì)象是人，城市土地資源的開發(fā)和利用，需要全面考慮大眾的感受與需要，做到公開透明的城市規(guī)劃與建設(shè)。
結(jié)束語
綜上所述，在城市規(guī)劃建設(shè)的過程中對(duì)于土地資源的利用，是決定著一個(gè)城市在未來的發(fā)展建設(shè)中的重要課題。所以，合理且高效的利用城市的土地資源，就決定著這個(gè)城市在未來發(fā)展的方向和潛能。隨著城市的功能及城市體系建設(shè)的日益完善，就需要城市規(guī)劃建設(shè)的管理者以及城市的建設(shè)者們努力的起到積極的推動(dòng)作用。只有著眼于未來，立足于公眾的城市規(guī)劃建設(shè)，才能真正的把城市的土地資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用，并且可以發(fā)揮最大效能。
參考文獻(xiàn)
[1]王二超,謝冬恒.談城市規(guī)劃與城市土地資源的利用[J]. 《城市建設(shè)理論研究》,2014,(9).