時(shí)間：2023-10-09 16:14:54
導(dǎo)語：在關(guān)于申訴的法律規(guī)定的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
近幾年來,在我國高校中,因?qū)W術(shù)權(quán)力的行使而引發(fā)的糾紛時(shí)有發(fā)生,這些糾紛的發(fā)生,一方面說明了廣大師生法律意識(shí)的增強(qiáng),另一方面也折射出我國現(xiàn)行法律的缺陷與不足。此類糾紛如得不到妥善解決,必定會(huì)影響到我國高等教育的健康發(fā)展。
一、學(xué)術(shù)權(quán)力及其糾紛的界定
學(xué)術(shù)權(quán)力是高等教育研究領(lǐng)域中的一個(gè)重要概念,然而學(xué)者們對(duì)其涵義卻有不同的理解。如有學(xué)者認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)和活動(dòng)的管理與統(tǒng)治權(quán)力[1],也有學(xué)者認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力是某些學(xué)術(shù)權(quán)威因?yàn)樽陨淼膶W(xué)術(shù)地位和學(xué)術(shù)成就影響并自發(fā)形成的一種學(xué)術(shù)魅力[2],還有學(xué)者從邏輯層面和制度層面對(duì)/學(xué)術(shù)權(quán)力0一詞提出質(zhì)疑,認(rèn)為應(yīng)是/學(xué)術(shù)(自由)權(quán)利0。[3]上述關(guān)于學(xué)術(shù)權(quán)力的解釋都有一定的合理性,但不夠準(zhǔn)確、完整。要科學(xué)地界定學(xué)術(shù)權(quán)力的涵義,須從探究權(quán)力的含義入手,通過分析學(xué)術(shù)權(quán)力的結(jié)構(gòu)來闡釋其內(nèi)涵。何為權(quán)力,我國5現(xiàn)代漢語辭典6的解釋是/職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量0[4];我國著名法理學(xué)者卓澤淵教授進(jìn)一步認(rèn)為,權(quán)力是特定的主體(包括個(gè)人、組織和國家)在其職責(zé)范圍內(nèi)擁有的對(duì)社會(huì)和他人的強(qiáng)制力量和支配力量。[5]據(jù)此可以認(rèn)為,權(quán)力實(shí)際上是一種控制力和支配力。在學(xué)術(shù)事務(wù)中,學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及其成員行使的學(xué)術(shù)權(quán)力本質(zhì)上是一種公共權(quán)力,其理由是:(1)學(xué)術(shù)權(quán)力的行使具有公共性特點(diǎn),它是社會(huì)基于利益沖突或價(jià)值沖突而設(shè)置的一種強(qiáng)行性調(diào)控權(quán)力。在當(dāng)代,學(xué)歷、學(xué)位、職稱等與人的利益密切相關(guān),為了對(duì)這些利益關(guān)系和資源進(jìn)行分配和調(diào)控,國家設(shè)置相關(guān)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu),行使相應(yīng)的學(xué)術(shù)權(quán)力,使學(xué)術(shù)利益和資源得到合理的配置。(2)學(xué)術(shù)權(quán)力的行使具有單方性特點(diǎn)。學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)在做出決定時(shí),僅憑自己的單方意志和按照議事規(guī)則便可做出決定,而不受相對(duì)人意志的左右。(3)學(xué)術(shù)權(quán)力具有公共權(quán)力的確定性特征。學(xué)術(shù)權(quán)力行使的后果是對(duì)他人的行為和學(xué)術(shù)命運(yùn)產(chǎn)生權(quán)威性的確定效力和約束效果,相對(duì)人自身不可改變這種結(jié)果。因此,作為一種職責(zé)范圍內(nèi)的控制力和支配力,權(quán)力在有關(guān)學(xué)術(shù)活動(dòng)中是客觀存在的。在此基礎(chǔ)上,我們還應(yīng)區(qū)分學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)管理權(quán)力兩個(gè)概念,學(xué)術(shù)管理權(quán)力即高校組成機(jī)構(gòu)及其人員對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力,它包括以學(xué)術(shù)權(quán)能為基礎(chǔ)的學(xué)術(shù)權(quán)力和以行政權(quán)能為背景的行政權(quán)力;學(xué)術(shù)權(quán)力只是學(xué)術(shù)管理權(quán)力的一部分,把兩者等同起來的觀點(diǎn)是不當(dāng)?shù)?。至于有學(xué)者認(rèn)為學(xué)術(shù)權(quán)力是某些學(xué)術(shù)權(quán)威自發(fā)形成的學(xué)術(shù)魅力的觀點(diǎn)也是不可取的,學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的評(píng)審結(jié)果決定著他人的學(xué)術(shù)命運(yùn)和前途,且這種評(píng)審結(jié)果還有一種制度作為保障,使得學(xué)術(shù)權(quán)力成為一種制度性權(quán)力。另一方面,就學(xué)術(shù)權(quán)力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)而言,它包括學(xué)術(shù)權(quán)力主體、權(quán)力客體和權(quán)力載體。學(xué)術(shù)權(quán)力主體即學(xué)術(shù)權(quán)力的掌握者,主要是指代表高校行使學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及其成員;學(xué)術(shù)權(quán)力的客體即學(xué)術(shù)權(quán)力的作用對(duì)象,主要是學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動(dòng);學(xué)術(shù)權(quán)力的載體即學(xué)術(shù)權(quán)力的存在形式,包括學(xué)術(shù)事務(wù)、活動(dòng)的體制和模式。因此綜上所述,所謂學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)術(shù)人員基于其專業(yè)背景和學(xué)術(shù)能力,對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)和學(xué)術(shù)活動(dòng)施加影響和進(jìn)行控制、支配的力量。
二、運(yùn)用法律手段解決學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的必要性
自20世紀(jì)90年代中期以來,高等院校中的學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛不斷發(fā)生,對(duì)于這類糾紛是否需要法律或法院來加以解決(當(dāng)然法律解決不等于法院解決),理論界、實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)并不一致,如劉燕文一案,有學(xué)者認(rèn)為法院處理學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛案件妨礙了高校的自,也有學(xué)者認(rèn)為司法審查與學(xué)術(shù)自由二者并不沖突。[6]依筆者之見,學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛可以通過法律途徑解決,其理由是:(1)這是由學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的性質(zhì)所決定的。學(xué)術(shù)權(quán)力本質(zhì)上是一種公共權(quán)力,而公共權(quán)力只有接受法律的監(jiān)督才能防止其濫用;同時(shí)按照/無救濟(jì)則無權(quán)利0的法治原則,法律賦予了廣大公民的受教育權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán),而這些權(quán)利只有在完善的法律救濟(jì)機(jī)制下才能得到實(shí)現(xiàn)。因此,將學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛納入法制化軌道,允許相對(duì)人在認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到學(xué)術(shù)權(quán)力的不當(dāng)侵害之時(shí),訴諸于法律,這既有利于加強(qiáng)對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力行使的監(jiān)督,也有利于維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)益。(2)學(xué)術(shù)權(quán)力行使的結(jié)果直接或間接地影響到相對(duì)人的重大權(quán)益。在當(dāng)代社會(huì)中,職稱、學(xué)歷、文憑與個(gè)人的職務(wù)晉升、收入分配、社會(huì)評(píng)價(jià)等方面有著直接的關(guān)系,在職稱評(píng)定、畢業(yè)論文等級(jí)評(píng)定與畢業(yè)證書或?qū)W位證書頒發(fā)等方面的學(xué)術(shù)權(quán)力行使?fàn)顩r,將對(duì)個(gè)人的生存和發(fā)展有著重大的影響。現(xiàn)實(shí)中,公民可以因?yàn)楸涣P款幾十元錢甚至幾元錢而能求助于法律救濟(jì)手段,而對(duì)一個(gè)人有重大影響的學(xué)位論文評(píng)價(jià)等學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛如不能求助于法律解決,這顯然是違背常理和法治精神的。(3)學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的法律調(diào)整與維護(hù)高校的自和學(xué)術(shù)自由并不矛盾?，F(xiàn)實(shí)中,學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的發(fā)生情形多種多樣,既可能是相對(duì)人認(rèn)為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的組成不合理、違反規(guī)則侵害自身正當(dāng)權(quán)益而引發(fā)的糾紛,也可能是相對(duì)人認(rèn)為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)違反法定原則、違反正當(dāng)程序損害自己的合法權(quán)益而引發(fā)的糾紛,還有可能是因?yàn)橄鄬?duì)人認(rèn)為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)成員對(duì)相關(guān)學(xué)術(shù)問題評(píng)價(jià)不當(dāng)或錯(cuò)誤而引發(fā)的糾紛等。誠然法律專家只熟悉法律,對(duì)于專業(yè)技術(shù)問題,他們可能是門外漢,但是將學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛訴諸于法律、提交給法律專家處理,他們至少可以從學(xué)術(shù)權(quán)力的行使原則、程序、形式等方面進(jìn)行專業(yè)性審查,以監(jiān)督學(xué)術(shù)權(quán)力的行使,至于專業(yè)的學(xué)術(shù)問題則可以交給依法設(shè)立的學(xué)術(shù)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁。這樣,法律救濟(jì)機(jī)制既為學(xué)術(shù)的公正、學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的處理提供了一種程序上的制度保障,同時(shí)又保證了高校的自和學(xué)術(shù)自由。當(dāng)然,由于學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的特殊性,其法律解決途徑會(huì)與其他糾紛的解決途徑有所差別。
三、我國法律對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛調(diào)整現(xiàn)狀
在學(xué)術(shù)權(quán)力行使過程中,學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)及其成員是根據(jù)法律的授權(quán)或委托代表有關(guān)院校行使公共權(quán)力,其處于管理和支配的地位;而相對(duì)人則處于被管理和被支配的地位,雙方當(dāng)事人所處的法律地位不平等;因此,學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛應(yīng)屬于行政糾紛。我國現(xiàn)行法律關(guān)于行政糾紛的解決方式包括提起申訴、行政復(fù)議和行政訴訟;然而綜觀這些相關(guān)法律規(guī)定,其在對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛進(jìn)行調(diào)整時(shí),存在以下不足:(1)規(guī)定的內(nèi)容不明確。盡管5教育法6第四十二條第(四)項(xiàng)、5教師法6第三十九條、5普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定6第五條第(五)項(xiàng)都規(guī)定學(xué)生或教師對(duì)有關(guān)處分、處理決定不服的,可以向?qū)W校、有關(guān)行政部門提出申訴或依法提訟;但是學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)術(shù)論文的等級(jí)評(píng)定、科研課題和職稱的評(píng)審是否屬于對(duì)教師、學(xué)生的處分、處理,以及它們能否適用上述條文,法律規(guī)定并不明確;而且法律也只是規(guī)定,只有當(dāng)學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到非法侵害時(shí)才能提訟,至于因?qū)W術(shù)權(quán)力引發(fā)的糾紛能否提訟以及能提起哪種類型的訴訟,法律沒有明確規(guī)定。(2)規(guī)定的內(nèi)容不具體。如上文所述,現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定了教師和學(xué)生的申訴權(quán),但這些規(guī)定是相當(dāng)粗糙的,如沒有具體規(guī)定申訴程序、申訴的受理機(jī)構(gòu)、申訴時(shí)效、管轄范圍和相應(yīng)的法律責(zé)任,再加上學(xué)校與教育行政部門的特殊關(guān)系,使得教師和學(xué)生的申訴往往是石沉大海、杳無音信,使申訴制度流于形式。(3)規(guī)定的糾紛解決方式不完善?，F(xiàn)行法律只是規(guī)定了申訴和訴訟兩種糾紛解決方法,對(duì)于行政糾紛法律規(guī)定還可以通過行政復(fù)議方法解決;當(dāng)然,由于學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛的特殊性,它不適宜于用行政復(fù)議的方式來解決,但是我們完全可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn),采用學(xué)術(shù)仲裁的方法來解決比較復(fù)雜的學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛問題。(4)幾種糾紛解決方式之間缺乏有機(jī)銜接。法律雖然規(guī)定了教師和學(xué)生享有申訴權(quán)和訴訟權(quán),但是申訴與訴訟是一種什么關(guān)系,申訴是訴訟的必經(jīng)程序還是選擇程序,提起申訴之后還能不能再提訟,現(xiàn)行規(guī)定并不明確,這就使得這兩種救濟(jì)方式在實(shí)踐中難以有效銜接。我國現(xiàn)行立法的這種狀況,使得現(xiàn)實(shí)中的學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛得不到妥善的解決,這既影響了學(xué)校的穩(wěn)定和發(fā)展,又影響了教師和學(xué)生的合法權(quán)益,因此需要構(gòu)建一套完善的學(xué)術(shù)權(quán)力糾紛法律解決機(jī)制。
近年來，法律各界對(duì)審判監(jiān)督工作中的問題及改革展開了廣泛而深入的理論探討，在改革實(shí)踐上也取得了一定的成果。這些探討和實(shí)踐使我們認(rèn)識(shí)到，審判監(jiān)督改革既是一種工作層面上的改革，某種意義上更是一種自上而下的制度改革。不管是工作改革還是制度改革，須以具體的司法實(shí)踐為基礎(chǔ)，而現(xiàn)今的改革研究往往囿于單純的理論思考或制度借鑒，如何從操作層面上探尋對(duì)審判監(jiān)督工作及制度的改革路徑，依然是擺在我們面前需要進(jìn)一步思考及行動(dòng)的目標(biāo)?；诖?，本文試圖立足于審判監(jiān)督工作實(shí)際，從制度運(yùn)行的實(shí)證考察出發(fā)，對(duì)現(xiàn)有制度框架下的工作改革以及審判監(jiān)督制度改革作一些探討。
一、審判監(jiān)督制度運(yùn)行中的問題
由于法律對(duì)審監(jiān)程序的規(guī)范比較少，審判監(jiān)督庭成立時(shí)間比較短，與審監(jiān)制度相關(guān)的各種關(guān)系尚未理順，審監(jiān)制度本身及改革的定位也未明確，加之審判監(jiān)督工作承載的法律、社會(huì)及政治責(zé)任又比較重，其在整個(gè)法院審判工作中成為矛盾最為突出的部門。
（一）申訴和申請?jiān)賹彑o序化
1、向法院申訴及申請?jiān)賹彽耐緩讲煌〞场?/p>
我國訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)生效裁判不服，可直接向法院申請?jiān)賹彛@一渠道在現(xiàn)實(shí)中并不通暢。如：2002年至2004年9月，浙江省全省法院決定立案復(fù)查的案件，僅占各類申訴（申請?jiān)賹彛┌讣倲?shù)的9.8％；同期全省提起再審的案件，僅占各類復(fù)查案件總數(shù)的23.1％，占申訴案件總數(shù)的2%.與此相比較，通過檢察院抗訴取得再審要容易得多。如浙江省全省檢察院同期的抗訴率（決定抗訴案件數(shù)／檢察院當(dāng)年復(fù)查案件結(jié)案數(shù)×100%）高達(dá)56.2％，比上述法院23.1%的復(fù)查再審率高出一倍多。由于直接向法院申請?jiān)賹彛ㄉ暝V）的請求不能得到很好救濟(jì)，而申訴要獲得成功又必須得到法院的最終支持，故而很大一部分申訴人走上了"曲線申訴"和"關(guān)系申訴"之路，向檢察院、各級(jí)人大、政協(xié)、黨委以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)申訴，通過檢察院提起抗訴、人大個(gè)案監(jiān)督、黨委政協(xié)轉(zhuǎn)申訴材料、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及各種關(guān)系打招呼等方式，要求法院對(duì)案件進(jìn)行復(fù)查或再審。
2、外部監(jiān)督程序不規(guī)范。
各種外部監(jiān)督促使再審的案件占了相當(dāng)大的比重。如：2002年至2004年9月，浙江省高級(jí)法院辦結(jié)檢察院抗訴、人大、政協(xié)、黨委及其他途徑要求法院復(fù)查而進(jìn)入再審程序的案件，占全年再審案件總數(shù)的55.6％。檢察機(jī)關(guān)的抗訴監(jiān)督是訴訟法規(guī)定的審判監(jiān)督方式，而人大、政協(xié)、黨委等對(duì)法院的個(gè)案監(jiān)督，雖然也可歸結(jié)于廣泛意義上的監(jiān)督，但這些監(jiān)督途徑一方面不加區(qū)分地利用了憲法意義上的"申訴"，無法在訴訟法律中找到相應(yīng)的適用程序，很難保障程序上的公正性；另一方面將這些部門原來的工作監(jiān)督推進(jìn)到個(gè)案監(jiān)督，對(duì)個(gè)案形成了事實(shí)上的多頭評(píng)價(jià)，給當(dāng)事人造成了認(rèn)識(shí)上的混亂，助長了申訴人對(duì)待申訴權(quán)"無限化"的傾向，與訴訟法上申請?jiān)賹彊?quán)的有限性特征相違背[01]，同時(shí)也破壞了國家機(jī)關(guān)之間權(quán)力的基本配置，損害了司法機(jī)關(guān)乃至整個(gè)國家機(jī)關(guān)體系的權(quán)威形象，最終不利于司法公正。
3、復(fù)查程序不透明。
我國訴訟法律規(guī)定了當(dāng)事人申請?jiān)賹彽臋?quán)利，但對(duì)法院如何審查當(dāng)事人的再審申請沒有具體規(guī)定。如今審監(jiān)實(shí)務(wù)中的復(fù)查程序，在訴訟法律中沒有涉及，申訴復(fù)查案件的審理長期處于一種沒有具體程序規(guī)范約束的狀態(tài)。當(dāng)事人既未能規(guī)范化地參與到復(fù)查程序中去，也很難通過正當(dāng)途徑了解復(fù)查的過程，故而受到了諸多質(zhì)疑[02].為了更好地保障申請?jiān)賹徣思皩?duì)方當(dāng)事人的訴辯權(quán)利，并盡可能地使復(fù)查程序透明化，近年來許多法院試行"聽證"程序，取得了一定的效果。但是由于該程序本身并無法律規(guī)范約束，法院的職權(quán)及當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)均無明確界定，故其對(duì)復(fù)查程序公正的作用仍然是有限的。
4、提起再審的標(biāo)準(zhǔn)不明確。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于提起再審的標(biāo)準(zhǔn)，普遍反映在實(shí)務(wù)中難以掌握。形成這一狀況，首先是因?yàn)榉蓸?biāo)準(zhǔn)本身不明確。我國法律對(duì)再審事由的規(guī)定[03]相當(dāng)概括而不確定，法律規(guī)定的"確有錯(cuò)誤"概念模糊不清，而且對(duì)"新證據(jù)"、"違反法定程序"等等均未予以具體界定。最高人民法院于2002年9月10日頒發(fā)的《關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》雖對(duì)應(yīng)當(dāng)再審的情形作了一些規(guī)定，但仍不夠具體和明確，執(zhí)行情況并不理想。其次，社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和政治標(biāo)準(zhǔn)的摻入也成為司法實(shí)務(wù)中無法忽視的方面。由于法律標(biāo)準(zhǔn)本身并不明確，就為其他標(biāo)準(zhǔn)的介入提供了可能性。一方面社會(huì)公眾對(duì)裁判"確有錯(cuò)誤"的理解，往往僅依據(jù)自己的親身經(jīng)歷及其對(duì)事物的個(gè)性化判斷，不考慮司法的特殊性和規(guī)律性，為了達(dá)到其申訴目的，經(jīng)常借助新聞媒體等輿論力量以及種種非正常手段對(duì)法院施壓。[04]另一方面，法院對(duì)提起再審實(shí)務(wù)的把握，也未能為社會(huì)提供確定的標(biāo)準(zhǔn)和界限。而且審判監(jiān)督作為司法制度之一，它是存在于司法制度乃至政治制度的大背景之內(nèi)的，法律規(guī)定本身以及實(shí)際運(yùn)行均能夠說明，審判監(jiān)督在某種程度上是服務(wù)于政治需要的，因而政治標(biāo)準(zhǔn)必然緊密地融入了審判監(jiān)督司法實(shí)務(wù)。
5、"人人都可申訴卻又申訴難"的局面。
由于法律對(duì)再審事由的規(guī)定過于寬泛和原則，申訴的途徑并不局限于法院和檢察院，在實(shí)務(wù)中也很難對(duì)申請?jiān)賹彆r(shí)限按照法律規(guī)定的兩年予以嚴(yán)格貫徹，因而申訴權(quán)在法律上和實(shí)踐上都被泛化和無限化了。申訴人基于其對(duì)終審判決的不信任感，為了獲得其內(nèi)心認(rèn)為的"公正"，可以相當(dāng)隨意地提出申訴。如浙江省全省法院2002～2003年審結(jié)一審案件603537件，審結(jié)二審案件40065件，而全省法院收到申訴來信也有57811件次，接待申訴來訪13396人次。由于法院對(duì)申請?jiān)賹彛ㄉ暝V）的復(fù)查極為嚴(yán)格，申訴人獲得再審的比例極低。而提起再審標(biāo)準(zhǔn)的不明確，又可能使法院對(duì)提起再審的權(quán)力行使存在任意性和隨機(jī)性，未必嚴(yán)格依據(jù)對(duì)原審裁判的評(píng)價(jià)決定是否提起再審，再審資源分配不公就不可避免地在一定范圍內(nèi)存在。諸種原因?qū)е铝?申訴難"的局面。
（二）審判監(jiān)督程序操作困難
1、缺乏獨(dú)立的再審訴訟程序規(guī)范。
審判監(jiān)督庭的業(yè)務(wù)涵括了民事、刑事、行政等各個(gè)訴訟領(lǐng)域，相對(duì)于一、二審程序，再審的啟動(dòng)和審理程序亦有其獨(dú)特性。審判監(jiān)督工作所涉及的工作內(nèi)容的廣泛性與特殊性，足以要求國家法律對(duì)審判監(jiān)督程序構(gòu)建一個(gè)獨(dú)立而完備的體系。然而我國三大訴訟法對(duì)審判監(jiān)督程序的規(guī)定卻相當(dāng)簡略，如我國民事訴訟法設(shè)置一審程序條文為39條，而規(guī)定審判監(jiān)督程序的條文僅為12條，尤其在程序操作上，缺乏獨(dú)立的再審程序規(guī)范，大部分是參照一、二審來處理的。我國現(xiàn)行法律對(duì)審判監(jiān)督程序規(guī)定得過于簡單化，致使司法實(shí)踐在很多方面無規(guī)可循。比如：再審當(dāng)事人如何列明、再審（尤其是抗訴）庭審程序如何操作、抗訴案件的審理范圍如何、再審中的主體變化如何處理、再審審理的結(jié)果有哪些，這些重大程序問題法律均未予以明確。
2、程序運(yùn)行先天不足。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
（1）"確有錯(cuò)誤"造成的混亂?，F(xiàn)行訴訟法規(guī)定的再審事由，其落腳點(diǎn)在于"確有錯(cuò)誤"[05]，因而對(duì)經(jīng)復(fù)查提起再審的案件，其前提是已經(jīng)認(rèn)定原生效判決"確有錯(cuò)誤".為適應(yīng)上述法律規(guī)定，體現(xiàn)出對(duì)裁判是否正確判斷的慎重性，司法實(shí)務(wù)中的復(fù)查程序?qū)嶋H上是一個(gè)實(shí)體審查程序，因此復(fù)查程序所得出"確有錯(cuò)誤"的結(jié)論，是一種實(shí)體性判斷。而復(fù)查程序得出的結(jié)論很容易與再審的結(jié)果產(chǎn)生矛盾。如果復(fù)查程序認(rèn)為"確有錯(cuò)誤"的案件，經(jīng)再審審理卻認(rèn)為原判是正確的，并予以維持，那么就會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人認(rèn)知上的混亂，這樣既不利于服判息訴，也削弱了法院裁判的權(quán)威性。
（2）民事、行政抗訴制度矛盾重重。主要表現(xiàn)在：一是檢察機(jī)關(guān)介入民事、行政訴訟，打破了民行訴訟中原告、被告、法院平衡穩(wěn)定的三角關(guān)系，檢察院的地位難以擺正，給整個(gè)程序的運(yùn)行帶來諸多困難[06]；二是檢察機(jī)關(guān)在抗訴中強(qiáng)化其作為與法院同等評(píng)價(jià)力的司法機(jī)關(guān)地位，對(duì)個(gè)案的事實(shí)認(rèn)定和法律適用均強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性，造成了當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上的混亂，增加了法院息訴服判工作的難度；三是這一監(jiān)督方式在近年來有逐步加強(qiáng)之勢，抗訴再審的增加致使訴訟成本的攀升。然而抗訴再審案件的改判率并不高。如2002年至2004年9月份，浙江省全省法院民事抗訴再審案件的改判率平均僅為21.5％?？梢姡l繁啟動(dòng)這一監(jiān)督程序并不符合訴訟以及監(jiān)督上的經(jīng)濟(jì)原則。
3、復(fù)查和再審管轄不科學(xué)。
我國法律沒有對(duì)申訴人應(yīng)當(dāng)向哪一級(jí)法院申訴，申訴復(fù)查案件以及再審案件應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)法院管轄作出明確規(guī)定。司法實(shí)踐中一般要求申訴人首先向原審法院（作出生效判決的法院）提出再審申請，只有原審法院作出復(fù)查或再審決定后，上級(jí)法院才對(duì)申請?jiān)賹彴讣枰允芾?。如《最高人民法院關(guān)于規(guī)范人民法院再審立案的若干意見（試行）》第六條規(guī)定："申請?jiān)賹徎蛏暝V一般由終審人民法院審查處理"，《最高人民法院關(guān)于正確適用〈關(guān)于人民法院對(duì)民事案件發(fā)回重審和指令再審有關(guān)問題的規(guī)定〉的通知》第3條規(guī)定"人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提起抗訴的民事案件，一般應(yīng)當(dāng)由作出生效裁判的人民法院再審".上述程序設(shè)置要求法院對(duì)自己作出的生效裁判予以重新審查，一方面，審理中較難擺脫原判的框架，另一方面，基于裁判的慎重性及法院形象的考慮，對(duì)本院案件改判程序要求較高，即使確有錯(cuò)誤的案件，改判也很難。這種程序設(shè)置難以保障監(jiān)督的效果和再審的客觀公正，不盡科學(xué)。
4、程序煩瑣低效。
在現(xiàn)行審監(jiān)程序下，一個(gè)申訴案件要經(jīng)過審查、復(fù)查、再審層層"把關(guān)"，又由于案件管轄上的不確定性，處理方式的多樣化，有時(shí)法院在選擇上，更多考慮的是處理上的方便，而忽視了訴訟的成本和當(dāng)事人的訟累。于是經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人為一個(gè)案件在幾級(jí)法院之間頻繁來回奔波的"案件旅行"現(xiàn)象。比如：當(dāng)事人不服判決，向原審法院提出申訴，原審法院立案審查后駁回了申訴；當(dāng)事人又向上一級(jí)法院申訴，法院立案受理后，經(jīng)審查認(rèn)為有一定道理，函轉(zhuǎn)原審法院復(fù)查；原審法院復(fù)查后再次駁回申訴；當(dāng)事人不服，向檢察院申訴，檢察院向上一級(jí)法院提出抗訴；法院審查后，函轉(zhuǎn)下級(jí)法院再審。下級(jí)法院再審后認(rèn)為原判正確，又維持了原判；當(dāng)事人再次向上級(jí)法院提出申訴，上級(jí)法院進(jìn)行了提審，經(jīng)審理認(rèn)為原判漏列了當(dāng)事人或認(rèn)定事實(shí)不清，裁定撤銷一、二審判決，發(fā)回一審法院審理……。上述"案件旅行"現(xiàn)象也反映了當(dāng)前審監(jiān)實(shí)務(wù)中"無限申訴、無限再審"的現(xiàn)狀。
（三）審監(jiān)工作體制不成熟
1、審監(jiān)職責(zé)、分工混亂。
審監(jiān)庭的基本工作職責(zé)是辦理再審案件，但實(shí)踐上各級(jí)法院審監(jiān)庭還承擔(dān)了其他龐雜事務(wù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級(jí)法院審監(jiān)庭的工作職責(zé)相當(dāng)多樣化，除了辦理再審案件、辦理申訴復(fù)查案件、案件質(zhì)量評(píng)查、國家賠償確認(rèn)之外，還存在旁聽庭審等審判督查、發(fā)回重審案件的審理、辦理減刑假釋案件、接待日、上訴案件登記移送、改判案件審核及責(zé)任確認(rèn)等十幾種工作職能。關(guān)于審理再審案件上的分工，有的法院是"立案庭形式審查，審監(jiān)庭發(fā)再審裁定并再審"，有的法院是"立案庭進(jìn)行一定程度的實(shí)體審查并發(fā)再審裁定，審監(jiān)庭再審"，也有的法院是"立案庭負(fù)責(zé)登記立案，復(fù)查與再審均由審監(jiān)庭負(fù)責(zé)"，還有個(gè)別法院是"立案庭、審監(jiān)庭對(duì)案件聯(lián)合審查決定是否提起再審，由審監(jiān)庭再審".審監(jiān)庭職能及部門分工的混亂，使上下級(jí)法院間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和工作指導(dǎo)產(chǎn)生了困難。
2、職能與力量不相適應(yīng)。
審判監(jiān)督庭的基本職能是審查已生效的裁判，這一工作本身要求審監(jiān)工作人員應(yīng)當(dāng)具有更高的法律素養(yǎng)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，而實(shí)踐中審監(jiān)工作人員實(shí)際配備難以適應(yīng)其職能需要。據(jù)調(diào)查，浙江省有54%的法院反映審監(jiān)工作人員太少，其中包括大部分中級(jí)法院。工作人員少的問題，在基層法院更加突出，浙江全省有35個(gè)基層法院甚至無法組成一個(gè)合議庭，占基層法院總數(shù)的39％。審監(jiān)工作力量還存在配備不強(qiáng)的問題，審監(jiān)工作人員中整體學(xué)歷不高，全省大專及以下學(xué)歷的占42％；年齡總體偏大，51歲以上的占39%；審監(jiān)庭庭長擔(dān)任院審委會(huì)委員的僅占37.3％，比例太低。審監(jiān)力量上的欠缺，為"精審監(jiān)"原則的貫徹造成了一定程度的障礙。還有63％的法院反映領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審監(jiān)庭的工作不夠重視與支持。
3、工作體制改革矛盾重重。
在以"公正與效率"為指導(dǎo)的審判監(jiān)督改革中，如何貫徹落實(shí)"立審分立"原則，多年以來一直存在爭議。主流觀點(diǎn)（包括最高法院）認(rèn)為：立案庭與審監(jiān)庭分立，審判監(jiān)督職能由兩個(gè)業(yè)務(wù)庭分工行使，再審立案由立案庭負(fù)責(zé)，再審審理由審監(jiān)庭負(fù)責(zé)，通過兩個(gè)部門兩道把關(guān)，能夠保證審判監(jiān)督工作更加公正。事實(shí)上，最高法院的上述設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)操作中弊端頗多：由于復(fù)查階段事實(shí)上是一種實(shí)體審查，如果復(fù)查階段的實(shí)體審查及再審案件的立案均由同一個(gè)審判庭作出，那么實(shí)際上又造成了新的立審不分；對(duì)于一個(gè)立案庭作出再審決定的案件，其在再審裁定中即已經(jīng)認(rèn)定"確有錯(cuò)誤"，如果審監(jiān)庭作出實(shí)體改判，那么實(shí)際上僅僅是對(duì)立案庭"確有錯(cuò)誤"結(jié)論的確認(rèn)，出個(gè)判決書而已，審監(jiān)庭開庭審理的意義就值得檢討了；如果審監(jiān)庭不予改判，那么同一法院對(duì)一個(gè)審監(jiān)案件有兩個(gè)截然不同的結(jié)論，一方面對(duì)法院自身而言是很不嚴(yán)肅的，也會(huì)引起法院內(nèi)部的矛盾，另一方面當(dāng)事人會(huì)無所適從，可能引發(fā)新的申訴，不利于糾紛的解決和服判息訴。另外，立案庭和審監(jiān)庭分立后，由于基層法院的再審案件數(shù)量很少，法院不可能配備很強(qiáng)的審判力量，于是產(chǎn)生了上文提到的很多基層法院審監(jiān)庭尚無法組成一個(gè)合議庭的狀況。這樣，基層法院的審監(jiān)庭職能定位改革又成了一個(gè)新的問題。
二、在現(xiàn)有制度框架下改革的對(duì)策和建議
審判監(jiān)督程序及審判監(jiān)督工作中存在各種問題，均可究及根本的制度因素，審監(jiān)制度改革勢在必行。然而，制度改革需要以理論與實(shí)踐的長期積累為基礎(chǔ)，并不是能夠一蹴而就的。因此，探尋制度內(nèi)的應(yīng)對(duì)措施以及改革舉措，是當(dāng)前之當(dāng)務(wù)之急。筆者在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策和建議。
（一）規(guī)范復(fù)查和再審程序，引導(dǎo)審判監(jiān)督有序化。
1、拓寬當(dāng)事人申請?jiān)賹彽那?，?guī)范其他再審?fù)緩健?/p>
除現(xiàn)行法律規(guī)定的啟動(dòng)再審?fù)緩酵猓谒痉▽?shí)務(wù)中還存在人大查報(bào)、政協(xié)來函、黨政領(lǐng)導(dǎo)交辦等其他的再審案件來源。為彌補(bǔ)這些再審?fù)緩街写嬖诘姆N種制度性缺陷，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立以當(dāng)事人申請?jiān)賹彏橹饕緩?，法院啟?dòng)再審、檢察院抗訴為補(bǔ)充救濟(jì)的再審啟動(dòng)程序制度。
首先，合理規(guī)范啟動(dòng)再審的途徑，拓寬并使當(dāng)事人申請?jiān)賹彽耐緩降靡酝〞?，是關(guān)鍵所在。應(yīng)當(dāng)建立當(dāng)事人申請?jiān)賹彽膶彶橹贫?，?duì)復(fù)查案件的立案標(biāo)準(zhǔn)、審查方式、審查程序、審查期限及結(jié)案方式予以明文規(guī)定。其中應(yīng)明確以下幾方面：一是應(yīng)規(guī)定不管當(dāng)事人申請?jiān)賹忂€是法院、檢察院啟動(dòng)再審，均統(tǒng)一受兩年再審時(shí)限的約束。二是應(yīng)在審判監(jiān)督工作中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)確有錯(cuò)誤、新證據(jù)、主要證據(jù)不足、適用法律不當(dāng)、枉法裁判等事由分別予以具體細(xì)化規(guī)定，統(tǒng)一適用于三種啟動(dòng)再審的途徑中。三是應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人向同一法院只能提出一次申訴或申請?jiān)賹?，一個(gè)法院對(duì)一個(gè)案件只能復(fù)查一次。四是規(guī)范并推廣目前行之有效的申訴聽證制度。這樣，使當(dāng)事人申請?jiān)賹徏皩?duì)申請?jiān)賹彽膶彶榫幸?guī)可循，擺脫"暗箱操作"的嫌疑，增加當(dāng)事人對(duì)法院內(nèi)部監(jiān)督的信任，從而使法院內(nèi)部監(jiān)督的再審渠道得以通暢。
其次，規(guī)范其他監(jiān)督途徑。一是盡量縮小法院主動(dòng)再審和檢察院抗訴啟動(dòng)再審的范圍，因司法裁判統(tǒng)一性的需要、發(fā)現(xiàn)原裁判損害國家利益或社會(huì)公共利益以及有利害關(guān)系案外人申訴等，應(yīng)作為法院、檢察院啟動(dòng)再審的主要情形。二是應(yīng)將人大查報(bào)、政協(xié)來函、黨政領(lǐng)導(dǎo)交辦等案件，統(tǒng)一歸口到申請?jiān)賹彴讣M(jìn)行復(fù)查審理。凡通過有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)過來的申訴材料，如果當(dāng)事人事先沒有向法院申訴或申請?jiān)賹?，?yīng)當(dāng)都必須到立案部門補(bǔ)辦申訴手續(xù)，只有經(jīng)審查符合復(fù)查立案條件的，才予立案。三是應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)的機(jī)關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，在審判監(jiān)督工作方面達(dá)成制度性共識(shí)，使這些監(jiān)督形式更好地納入到審監(jiān)程序意義上的規(guī)范化監(jiān)督中來。
2、規(guī)范再審程序。
規(guī)范再審程序，首先需要規(guī)范的是抗訴案件的再審：一是應(yīng)擺正抗訴機(jī)關(guān)的地位，在因當(dāng)事人申訴而抗訴的案件中，除了證明其提起抗訴符合抗訴條件外，檢察院僅是監(jiān)督者的身份，不應(yīng)過多地參與到再審訴訟過程，再審過程中不應(yīng)允許檢察院如訴訟一方那樣與對(duì)方當(dāng)事人進(jìn)行訴辯活動(dòng)；二是為了保障民事、行政訴訟結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性及雙方當(dāng)事人訴辯權(quán)利的平等性，檢察院不應(yīng)動(dòng)用調(diào)查取證權(quán)為一方當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)，民事、行政訴訟舉證權(quán)利與義務(wù)均應(yīng)歸于當(dāng)事人，如查明證據(jù)屬檢察院為一方當(dāng)事人所取的，再審中應(yīng)不予采納；三是由于抗訴再審案件系因檢察院的抗訴而引起，故法審理抗訴案件的范圍，原則上應(yīng)以抗訴范圍為限。只有在極個(gè)別情況下，如當(dāng)事人超出抗訴范圍的理由確能認(rèn)定原判錯(cuò)誤時(shí)，才能采納當(dāng)事人的申訴理由予以改判。
為了進(jìn)一步規(guī)范再審程序，使其易于操作，可以制定"審判監(jiān)督工作細(xì)則"，對(duì)再審階段的立案標(biāo)準(zhǔn)、管轄、審理方式、審理范圍、審理程序、審理期限、改判標(biāo)準(zhǔn)等具體操作規(guī)程予以細(xì)化規(guī)定。其中應(yīng)明確：第一，為了改變當(dāng)前無限再審的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行一個(gè)法院對(duì)一個(gè)民事、行政案件只能再審一次的規(guī)定；第二，再審案件的審理，應(yīng)針對(duì)申請?jiān)賹徴埱?，在原審訴訟（公訴）請求范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超出原審訴訟（公訴）請求作出判決；第三，對(duì)于改判的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)嚴(yán)格予以把握。對(duì)于確實(shí)有錯(cuò)的案件，堅(jiān)決要改；沒有錯(cuò)的案件，堅(jiān)決不能改；可改可不改，處于法官自由裁量范圍內(nèi)的，一般也不能改。筆者認(rèn)為，對(duì)于下列案件，一般應(yīng)予維持：⑴原裁判在事實(shí)認(rèn)定、適用法律方面存在瑕疵或疏漏，但原裁判結(jié)果正確或者基本正確的；⑵原裁判結(jié)果誤差在法官自由裁量幅度范圍內(nèi)的；⑶原裁判定性有部分錯(cuò)誤，但即使定性問題糾正后，原判結(jié)果仍在可以維持范圍內(nèi)的；⑷雖因有新證據(jù)提供足以原生效裁判，但該新證據(jù)是當(dāng)事人在一、二審期間應(yīng)當(dāng)知道的或已掌握而未舉證或有意不舉證的；⑸不違背法律基本原則，因法律規(guī)定不明確而存在對(duì)證據(jù)判斷及適用法律的不同理解導(dǎo)致裁判結(jié)果有差異的；⑹原裁判應(yīng)一并審理，但未審理部分可以另案解決的；⑺原裁判有錯(cuò)引、漏引法條情況，但原裁判結(jié)果仍在可以維持范圍內(nèi)的；⑻原裁判有錯(cuò)誤，但可以用其他方法補(bǔ)救或已無糾正必要的。
（二）科學(xué)調(diào)整審監(jiān)工作分工，明確審監(jiān)庭職能范圍。
1、因地制宜，合理確定審監(jiān)工作分工。
從工作量的角度看，基層法院與中級(jí)法院的立案工作任務(wù)繁重，申訴復(fù)查及再審案件數(shù)量相對(duì)較少；而對(duì)于高級(jí)法院與最高法院而言，立案數(shù)量相對(duì)較少，申訴復(fù)查及再審案件的辦案工作較為繁重。如果對(duì)于職能分工全國上下一而統(tǒng)之，很有可能造成全國四級(jí)法院審監(jiān)辦案和立案工作的同級(jí)失衡。因此，對(duì)于審判監(jiān)督工作的部門分工問題，不宜搞一刀切，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同級(jí)別、不同地域法院立案及審判監(jiān)督工作的不同實(shí)際情況，因地制宜、各有側(cè)重地確定分工狀況。
從制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性角度而言，對(duì)于審判監(jiān)督工作分工，建議實(shí)行復(fù)查與再審的連續(xù)制。即立案庭負(fù)責(zé)形式審查，凡申訴（申請?jiān)賹彛┓闲问揭模愃朴诿袷掳讣膶彶椋枰粤?，由審監(jiān)庭負(fù)責(zé)復(fù)查和再審。這種復(fù)查與再審有效對(duì)接的連續(xù)制，既符合"立審分立"的內(nèi)在精神，也能有效地避免前述種種問題的產(chǎn)生，既能節(jié)省訴訟成本、提高審判效率，又能更大程度上保障司法公正與司法效益，是符合審監(jiān)改革方向的。
2、明確審判監(jiān)督庭的職能范圍。
作為審判業(yè)務(wù)庭，辦理再審案件應(yīng)是審監(jiān)庭的第一要職，以糾錯(cuò)的形式維護(hù)司法公正是審監(jiān)工作的核心，也是審監(jiān)庭存在的價(jià)值所在。同時(shí)，在法院審判改革引向深入、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制尚未完善的當(dāng)前，可以適當(dāng)拓寬監(jiān)督的渠道，探索具有中國特色的審判監(jiān)督模式，即除法定再審監(jiān)督職能外，審監(jiān)庭其它職能的延伸，可定位在院長授權(quán)對(duì)其他審判業(yè)務(wù)庭進(jìn)行管理監(jiān)督。如有的法院為了強(qiáng)化監(jiān)督及管理參謀作用，重新定位監(jiān)督職能，把審監(jiān)庭定位為案件再審、案件質(zhì)量管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)三位一體的監(jiān)督部門，并采取案件質(zhì)量評(píng)查、庭審旁聽、定期審監(jiān)工作通報(bào)、案例分析等多種監(jiān)督方式，監(jiān)督的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向立案、收費(fèi)、開庭審理、調(diào)解到裁決、執(zhí)行等各個(gè)程序環(huán)節(jié)，使監(jiān)督從辦案結(jié)果監(jiān)督向辦案全過程的監(jiān)督轉(zhuǎn)變。這種從大審判監(jiān)督的角度，對(duì)審判監(jiān)督工作的探索和定位，取得了一定的成效。
三、制度改革——再審之訴的構(gòu)建與規(guī)范
審判監(jiān)督工作實(shí)踐中所反映的種種問題，在現(xiàn)有的制度體系下無法得到根本性的解決。在法律制度上徹底予以修正，建立新的再審制度，已經(jīng)成為理論界與司法界的共識(shí)。審監(jiān)改革走向制度改革之所以成為必然，是因?yàn)樵诂F(xiàn)有制度框架下無法解決以下三方面根本性的問題：一是現(xiàn)有審監(jiān)制度的制度理念是建立在"有錯(cuò)必糾"及強(qiáng)職權(quán)主義的基礎(chǔ)之上，與現(xiàn)代訴訟的規(guī)律及法院的被動(dòng)地位難以契合；二是現(xiàn)行以國家干預(yù)為基礎(chǔ)的審監(jiān)制度設(shè)計(jì)與對(duì)生效裁判異議權(quán)的當(dāng)事人處分性存在強(qiáng)烈矛盾；三是現(xiàn)行審監(jiān)制度未能很好地理清公民申訴權(quán)與訴訟上申請?jiān)賹彊?quán)的關(guān)系，也未能理清分權(quán)意義上權(quán)力監(jiān)督與對(duì)具體案件司法監(jiān)督之間的關(guān)系。
法院作為一個(gè)審判機(jī)關(guān)，不管在何種審判程序之下，均是作為一個(gè)被動(dòng)者而存在的，也就是說，法院只能是被動(dòng)地行使審判權(quán)。現(xiàn)代訴訟理論認(rèn)為，任何的訴訟權(quán)利主張及處分均應(yīng)歸屬于訴訟權(quán)利所有者，而不能由其它主體如行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)來行使。建立在強(qiáng)職權(quán)主義基礎(chǔ)上的現(xiàn)行審監(jiān)制度，使法院、檢察院以及其它權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，不當(dāng)?shù)亟槿肓嗽V訟權(quán)利行使及處分范疇，導(dǎo)致審判監(jiān)督程序的訴訟和審判程序性質(zhì)被歪曲。故擺正相關(guān)國家機(jī)關(guān)的地位，恰當(dāng)規(guī)范審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)等的行使范圍，正確定位再審訴權(quán)，從而恢復(fù)審判監(jiān)督程序的訴訟程序性質(zhì)，是審判監(jiān)督改革的關(guān)鍵。因此，我國的審判監(jiān)督改革應(yīng)使再審制度建立在訴的制度基礎(chǔ)之上，也即以當(dāng)事人積極的再審訴權(quán)和再審法院消極的裁判權(quán)為基本架構(gòu)，構(gòu)建再審之訴制度。再審之訴制度是依據(jù)訴訟規(guī)律而建立的規(guī)范的制度，其能夠有效地運(yùn)用訴的各種要素來規(guī)范"訴"和"審"兩方面，從而能從根本上改變當(dāng)前審監(jiān)工作中訴和審的無序、無限狀況。
更為具體的設(shè)想是，我國應(yīng)當(dāng)修改民事、刑事、行政三大訴訟法，在其中分別以再審之訴為基礎(chǔ)設(shè)定再審程序；或者制定《再審程序法》，由于民事、刑事、行政再審之訴有其不同之處，應(yīng)分成三部分分別規(guī)定。再審之訴和、上訴一樣，均屬于當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，只要符合法定條件，就可以引起再審程序的發(fā)生。因再審之訴針對(duì)的是已生效的判決，其條件應(yīng)比、上訴更加嚴(yán)格。提起再審之訴的條件主要包括提起的主體、客體、事由、形式、期限、管轄、訴訟費(fèi)等，其中，具體而明確地規(guī)定提起再審之訴的主體和事由，應(yīng)是再審之訴條件的核心。再審之訴的審判通常分為兩個(gè)階段依次進(jìn)行。法院受理再審之訴后，首先應(yīng)審查再審之訴是否合法、再審之訴有無再審事由（即再審之訴的形式審查或再審立案審查）。形式審查認(rèn)為合法且具有再審事由的，裁定提起再審。然后是再審案件的審理程序。再審案件的審理與原一、二審均有所不同，應(yīng)根據(jù)再審程序的自身特點(diǎn)設(shè)計(jì)再審審理程序。經(jīng)過再審審理，如原裁判不當(dāng)，可在不服的限度內(nèi)撤銷并作出取代原裁判的裁判；如原裁判雖然存在再審事由，但仍認(rèn)為裁判正當(dāng)?shù)模瑒t應(yīng)判決駁回再審之訴的訴訟請求，維持原裁判。
注釋：
[01]參見章武生：《論民事再審程序的改革》，載《法律科學(xué)》2002年第1期，P108；《再論申請?jiān)賹徶贫取?，載《法商研究》1998年第5期，P68-74.
[02]參見鄭泰安、周偉蓉：《論民事案件申請?jiān)賹徏吧暝V復(fù)查聽證制度》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2002年第6期，P81；張衛(wèi)平：《論民事再審事由審查程序的法定化》，載《法學(xué)》2000年第2期，P18.
[03]見《中華人民共和國刑事訴訟法》第204、205條，《中華人民共和國民事訴訟法》177條、179條、180條、185條，《中華人民共和國行政訴訟法》第62條、63條、64條。
[04]2003年度在浙江省就有兩個(gè)典型案例：一個(gè)是申訴人在省政府門口喝農(nóng)藥自殺，要求法院依其意見改判；另一個(gè)是在法院多次根據(jù)其申訴請求改判的情況下，仍提出更高的超出法律范圍的要求，長期在法院門口擺地?cái)偅瑖?yán)重?cái)_然法院正常的工作秩序。
關(guān)鍵詞：刑事再審程序的啟動(dòng) 利益沖突 存在問題 改革構(gòu)思
一、 我國現(xiàn)行再審制度啟動(dòng)存在的問題
（一）提起再審的理由規(guī)定過于原則
在我國提起刑事再審的比例并不高，似乎理論上的可能并沒與轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)存在，原因就是我國刑訴法對(duì)再審理由的規(guī)定較原則，隨意性較大，不具有現(xiàn)實(shí)的可操作性，一般情況下再審程序很難啟動(dòng)，特別是當(dāng)事人認(rèn)為案件判決有錯(cuò)誤的情況下。
（二）關(guān)于當(dāng)事人申訴的規(guī)定不合理
刑事訴訟法第 203 條規(guī)定,當(dāng)事人及其法定人、近親屬,對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴。筆者認(rèn)為，首先，在國家刑事追訴權(quán)剝奪公民個(gè)人權(quán)利的刑事訴訟程序中，使用“申訴”這個(gè)詞是很不嚴(yán)肅的，因?yàn)樵谏鐣?huì)其他領(lǐng)域中我們也經(jīng)常聽到申訴這個(gè)詞，這會(huì)造成一般人認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤；其次，刑訴法并沒有對(duì)申訴的次數(shù)和申訴主體的申訴順序有明確的規(guī)定，這必然會(huì)造成申訴多，纏訴纏訪，反復(fù)申訴，導(dǎo)致訴訟秩序的混亂；最后，刑事申訴僅僅是提起再審程序的一個(gè)材料來源，并不必然引起再審程序的啟動(dòng)，筆者認(rèn)為，這對(duì)于刑事案件的當(dāng)事人，特別是被告人是不公平的。
（三）提起再審的方式規(guī)定不嚴(yán)密
我國啟動(dòng)再審的方式有以下四種：決定再審；提審；指令再審；抗訴。由于法律規(guī)定的比較概括，在實(shí)踐中引發(fā)了許多爭論，具體如下:(1)關(guān)于法院決定再審。有些學(xué)者認(rèn)為,根據(jù)“無利益即無訴訟”的原則,法院顯然不應(yīng)成為訴訟的發(fā)起者, 未經(jīng)檢察機(jī)關(guān)或者原審被告人雙方提出再審申請,法院絕對(duì)不能主動(dòng)或者自行啟動(dòng)再審程序。①
二、完善我國再審程序的啟動(dòng)之構(gòu)思
（一）區(qū)分有利于被判決人的再審和不利于被判決人的再審, 并分別設(shè)計(jì)相對(duì)應(yīng)的再審理由。
我國大部分學(xué)者都主張將再審分為有利于被判決人的再審和不利于被判決人的再審，筆者也贊成該觀點(diǎn)。我國現(xiàn)行法律并不區(qū)分有利于被告人的再審和不利于被告人的再審, 只要發(fā)現(xiàn)已生效的判決、裁定確有錯(cuò)誤，均應(yīng)提起再審，但是由于法律沒有規(guī)定具體的再審理由，所以在實(shí)踐中，對(duì)于刑事案件終結(jié)后一般都不會(huì)提起再審，很有可能造成一些錯(cuò)案得不到糾正， 因此，我們一定要在區(qū)分有利于被判決人的再審和不利于被判決人的再審的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步明確相對(duì)應(yīng)的再審理由。
（二）賦予被告人再審申請權(quán)，構(gòu)建申請?jiān)賹彸绦蚝蜕暾埧乖V程序
根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，作為與刑事案件結(jié)果有利害關(guān)系的當(dāng)事人在認(rèn)為裁判的結(jié)果有錯(cuò)誤，卻沒有權(quán)利啟動(dòng)再審程序，維護(hù)自己的權(quán)利，這是嚴(yán)重違反訴訟程序理念的。所以我們一定要賦予當(dāng)事人，特別是被告人的申請?jiān)賹彊?quán)。
具體做法是：（1）建立申請?jiān)賹彸绦蚝蜕暾埧乖V程序。申請?jiān)賹彸绦颍@種程序應(yīng)當(dāng)類似于當(dāng)事人的起訴,只是在是否立案的條件規(guī)定上,要明確而又非常嚴(yán)格,人民法院對(duì)再審申請審查以后,決定是否開始重新審理案件。②（2）確定申請?jiān)賹彊?quán)行使的順序和期限。我國刑訴法對(duì)于申請主體的先后主次沒有區(qū)分，一般認(rèn)為，當(dāng)事人及其法定人優(yōu)先，近親屬次之（一般限于配偶、直系親屬）。關(guān)于申請期限，對(duì)于有利于被告人的再審，申請期限應(yīng)當(dāng)不做限制，而對(duì)于不利于被告人的申請期限，應(yīng)但限于被告人所犯罪行之訴訟期限之內(nèi)。（3）由于被告人在刑事訴訟中處于相對(duì)弱勢地位，為更好的保障被告人的權(quán)利，在啟動(dòng)再審的理由上應(yīng)設(shè)計(jì)出最大限度范圍內(nèi)的有利被告人的啟動(dòng)再審理由。這種觀念是一個(gè)社會(huì)走向法治文明的標(biāo)志。
（三）提起再審方式之完善
1.保留法院對(duì)審判錯(cuò)誤且有利于被告人的案件啟動(dòng)再審的權(quán)力
筆者承認(rèn)由人民法院任意提起審判監(jiān)督程序,在某種意義上背離了控審分離原則 ,而且,不可否認(rèn),這種作法也確實(shí)給實(shí)踐帶來了許多問題。但是,筆者反對(duì)完全取消法院提起再審的權(quán)力的主張，即主張保留法院對(duì)審判錯(cuò)誤且有利于被告人的案件啟動(dòng)再審的權(quán)力。
2.明確提審和指令再審的決定主體以及適用情形
我國刑訴法并沒有明文規(guī)定決定提審或者指令再審的主體, 有些學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由合議庭審查,經(jīng)審判委員會(huì)討論決定才能提起。③筆者也支持該觀點(diǎn)，理由是上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院生效裁判的審查,是行使審判監(jiān)督權(quán),關(guān)系到是否變更生效判決、裁定的一項(xiàng)嚴(yán)肅性工作,應(yīng)該和審理一樣,組成合議庭進(jìn)行,并必須經(jīng)過審判委員會(huì)討論決定,才能提審或指令再審。
對(duì)于指令再審和提審的具體情形法律也沒有做出具體規(guī)定，筆者認(rèn)為，當(dāng)原審法院的上級(jí)人民法院決定對(duì)原審法院已經(jīng)生效的刑事裁判提起再審程序時(shí),是提審還是指令原審法院再審,哪些案件應(yīng)當(dāng)提審,哪些案件應(yīng)指令再審,應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面的因素。（1）原審判決或裁定的審理程序。（2）原審裁判的錯(cuò)誤形式。（3）案件的重大程度和影響范圍的大小。此外，上級(jí)人民法院指令下級(jí)人民法院再審應(yīng)當(dāng)使用決定書來告知，并且署名為上級(jí)人民法院的名稱。
注釋：
①陳瑞華.刑事訴訟的前沿問題.北京：中國人民大學(xué)出版社.1999年版.第503 頁.
[關(guān)鍵詞]金融申訴專員；角色定位；啟示
[中圖分類號(hào)] [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672－2728(2012)01－0064－04
世界范圍內(nèi)，根據(jù)法律規(guī)定設(shè)立的，將調(diào)解、仲裁等糾紛解決方式融為統(tǒng)一整體，便于金融消費(fèi)者獲得，能夠獨(dú)立、高效、公平合理處理金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間金融糾紛的機(jī)構(gòu)，在很多國家都已經(jīng)建立。這種機(jī)構(gòu)在不同國家有不同的稱謂，其中以英國的金融申訴專員制度最為典型，影響也最為廣泛。由于我國未建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)，筆者借鑒英國的金融申訴專員服務(wù)公司(Financial OmbudsmanService Limited，F(xiàn)OS)，將此種金融領(lǐng)域內(nèi)，具有該種特殊程序設(shè)計(jì)的替代性解決糾紛機(jī)構(gòu)稱為金融申訴專員機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，金融申訴專員機(jī)構(gòu)能夠在許多國家設(shè)立的驅(qū)動(dòng)力，一方面來自金融消費(fèi)者對(duì)于快捷、易進(jìn)入、低成本、公平合理解決糾紛方式的需求；另一方面來源于金融機(jī)構(gòu)本身需要一種機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立、高效、專業(yè)、公平合理解決糾紛的方式，來處理自身與金融消費(fèi)者之間的金融糾紛，從而提高金融消費(fèi)者對(duì)自身的滿意度，維護(hù)自身聲譽(yù)，提高在金融市場中的競爭力。
一、金融申訴專員機(jī)構(gòu)的法律角色定位
金融申訴專員機(jī)構(gòu)將獨(dú)立性(independence)、易獲得性(accessibihty)、高效性(efficiency)、公平合理性(fair and reasonable)作為其機(jī)構(gòu)設(shè)立以及程序設(shè)計(jì)的指導(dǎo)原則，整個(gè)機(jī)構(gòu)的程序設(shè)計(jì)和實(shí)際運(yùn)行都是為了實(shí)現(xiàn)這些指導(dǎo)原則，以期使金融消費(fèi)糾紛能夠以替代性金融糾紛解決機(jī)制得到圓滿解決。
1 獨(dú)立性。金融申訴專員機(jī)構(gòu)本身不是政府部門，不是金融消費(fèi)者保護(hù)部門，也不是金融機(jī)構(gòu)的自律組織。在法律地位上，區(qū)別于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)；在處理金融糾紛的程序上，不受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的干擾。由于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)“監(jiān)管俘獲”等問題的存在，金融申訴專員機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管者相獨(dú)立有利于樹立其中立、公正的形象，從而吸引金融消費(fèi)者將金融糾紛交由該機(jī)構(gòu)解決。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，由于金融申訴專員機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相獨(dú)立，既不制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，也不監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的行為是否符合監(jiān)管要求，即使金融機(jī)構(gòu)有違反監(jiān)管要求的行為，金融申訴專員機(jī)構(gòu)也沒有進(jìn)行處罰的權(quán)力，也不會(huì)將金融機(jī)構(gòu)違反法律法規(guī)的行為報(bào)告給金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，僅僅是對(duì)金融糾紛進(jìn)行處理。從而減少金融機(jī)構(gòu)對(duì)因金融糾紛的解決引起金融監(jiān)管行為的顧慮，有利于促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作的意愿。
金融申訴專員機(jī)構(gòu)獨(dú)立性意味著其中立性。為了保證獨(dú)立于政府部門，金融申訴專員機(jī)構(gòu)的法律形式一般是受保證的有限責(zé)任公司(Companylimited by guarantee)，如英國的FOS，新加坡以及澳大利亞等國的金融申訴專員機(jī)構(gòu)都采取類似的法人形式；在經(jīng)費(fèi)來源上，出于機(jī)構(gòu)是公司而非政府部門、公司的工作人員亦非政府雇員的考慮，政府并不對(duì)金融申訴專員服務(wù)公司撥款資助，而是來自所管轄的金融機(jī)構(gòu)所上繳的年費(fèi)以及機(jī)構(gòu)在審理案件時(shí)金融機(jī)構(gòu)繳納的個(gè)案審理費(fèi)。同時(shí)，金融申訴專員機(jī)構(gòu)中受理、調(diào)解以及裁決金融糾紛的工作人員具有自身的獨(dú)立性，從而保證整個(gè)金融糾紛的處理在獨(dú)立、不受其他因素干擾的環(huán)境中進(jìn)行。
雖然金融申訴專員機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)相獨(dú)立，但是兩者之間還存在聯(lián)系與互動(dòng)。金融申訴專員機(jī)構(gòu)能夠提供金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管措施的數(shù)據(jù)，以便金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析與調(diào)整，并更加有效地監(jiān)管金融市場。當(dāng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)接受的案件既涉及監(jiān)管問題又有金錢糾紛時(shí)，其只對(duì)有關(guān)監(jiān)管方面的問題進(jìn)行調(diào)查與處罰，同時(shí)告知當(dāng)事人將金錢方面的糾紛提交金融申訴專員機(jī)構(gòu)。如果上述案件先提交金融申訴專員機(jī)構(gòu)，其只處理金錢糾紛。除非案件表明金融機(jī)構(gòu)的行為可能產(chǎn)生重大影響，金融申訴專員才會(huì)告知金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)著手進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，當(dāng)其認(rèn)為會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性問題時(shí)，金融申訴專員機(jī)構(gòu)應(yīng)將相關(guān)糾紛的資料交由監(jiān)管者，同時(shí)暫停對(duì)糾紛的處理，待金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作進(jìn)一步的調(diào)查與處理。比如英國的“廣泛影響”(Wider Implications，WI)程序，就是為了解決金融監(jiān)管者與金融申訴專員機(jī)構(gòu)之間對(duì)重大影響問題上的配合問題。在2009年5月雷曼兄弟結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品問題上，金融監(jiān)管局與FOS就根據(jù)WI程序，由金融監(jiān)管局先行調(diào)查相關(guān)監(jiān)管問題。
2 易獲得性。易獲得性要求金融申訴專員機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者是開放的、友好的，金融申訴專員機(jī)構(gòu)需要對(duì)自身信息通過通俗、適當(dāng)?shù)姆绞较驈V大金融消費(fèi)者進(jìn)行宣傳，使金融消費(fèi)者了解機(jī)構(gòu)的職責(zé)、處理案件程序等內(nèi)容。
首先，使金融消費(fèi)者可以對(duì)范圍廣泛的糾紛通過多樣化的渠道進(jìn)行咨詢和投訴。一般受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律規(guī)定強(qiáng)制性地受到金融申訴專員機(jī)構(gòu)的管轄，金融消費(fèi)者向金融申訴專員機(jī)構(gòu)投訴，不需要事先的協(xié)議，只需要被投訴機(jī)構(gòu)事先在金融申訴專員機(jī)構(gòu)管轄之下即可。投訴、咨詢方式的多樣化，如電話、信件、網(wǎng)絡(luò)等其他貼近金融消費(fèi)者日常生活的方式都可以進(jìn)行咨詢或者投訴，大大提高了將金融糾紛提交金融申訴專員機(jī)構(gòu)的可能性。其次，由于金融申訴專員機(jī)構(gòu)提供的金融糾紛處理服務(wù)對(duì)金融消費(fèi)者是免費(fèi)或者收取很少一部分費(fèi)用，同時(shí)在處理糾紛的程序上根據(jù)案情采取簡便靈活的程序，使得金融消費(fèi)者以低成本獲得糾紛公平合理的解決。
易獲得性表現(xiàn)在金融申訴專員的裁決對(duì)金融機(jī)構(gòu)有單方面的約束性。由于法律要求金融機(jī)構(gòu)需為金融申訴專員的會(huì)員，而金融申訴專員的章程規(guī)定其裁決對(duì)于金融機(jī)構(gòu)有單方面的約束性，可以認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)成為會(huì)員時(shí)已經(jīng)自愿遵守單方面約束性的規(guī)定。如果裁決對(duì)金融機(jī)構(gòu)不具有單方面約束性，就意味著裁決對(duì)金融消費(fèi)者的不確定性，這會(huì)影響金融申訴專員機(jī)構(gòu)解決糾紛的效果，影響金融消費(fèi)者對(duì)金融申訴專員機(jī)構(gòu)的信心。
3 金融糾紛能否高效地解決影響著金融消費(fèi)者對(duì)金融糾紛處理結(jié)果的滿意程度。對(duì)金融機(jī)構(gòu)來說，高效解決金融糾紛也同樣重要，因?yàn)榇嬖谟诮鹑谛袠I(yè)的時(shí)間成本、資金成本和機(jī)會(huì)成本要大大高于其他行業(yè)，一場懸而未決的糾紛有時(shí)候?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的影響甚至比一場失利的糾紛還要大。高效性意味著糾紛的快速處理。金融申訴專員機(jī)構(gòu)通過對(duì)人員進(jìn)行常規(guī)性、專業(yè)性的培訓(xùn)提高人員處理案件的效率，通過相對(duì)簡便靈活的案件受理及處理程序，以及非正式程序與正式程序相結(jié)合等方式
來提高案件處理的效率。
在程序上，保持金融申訴專員機(jī)構(gòu)通過適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)設(shè)立與程序安排，將金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛解決、協(xié)調(diào)、調(diào)解、仲裁等多種糾紛解決方式融合，使諸多糾紛解決方式相互聯(lián)系與影響，共同構(gòu)成整體的系統(tǒng)性的結(jié)構(gòu)體系，從而發(fā)揮各種糾紛解決方式的優(yōu)勢，提高效率，降低成本。以英國FOS為例，其處理糾紛程序可以分為四個(gè)階段，分別為金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理階段、糾紛受理階段、調(diào)解階段和裁決階段。各程序之間具有連續(xù)性，調(diào)解階段、糾紛受理階段、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理階段都受到裁決階段的影響，是FOS能夠有效、快捷解決糾紛原因所在，具體體現(xiàn)在：(1)95％的案件都是在調(diào)節(jié)之下雙方自愿解決。調(diào)解解決之所以有那么高的成功率，很大一部分是因?yàn)槠渑c之后的裁決階段相聯(lián)系。首先，調(diào)解員作出的決定與申訴員作出的決定相似，因?yàn)檎{(diào)解員是由申訴員訓(xùn)練、在個(gè)案上調(diào)解員會(huì)向申訴員征求意見、不時(shí)地向申訴員學(xué)習(xí)以及使用申訴員的決定來進(jìn)行調(diào)解案件。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者來說，即使將案件提交到申訴員階段，其結(jié)果與調(diào)解員的調(diào)解意見也相似，而且會(huì)增加雙方的成本。其次，在調(diào)解階段的文件也會(huì)進(jìn)入申訴階段，同時(shí)如果是金融機(jī)構(gòu)不同意調(diào)解而要求將案件進(jìn)入申訴階段時(shí)，要求其書面解釋原因，以便申訴員判斷其這樣做是因?yàn)楹侠淼脑蜻€是僅僅是程序上的考慮。如果是在大量相似案件中濫用程序的話，F(xiàn)OS會(huì)將信息提交給FSA。因此，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，除非是因?yàn)楹侠淼睦碛蓪讣峤坏缴暝V階段，否則一般都會(huì)接受調(diào)解決定的。(2)在案件受理階段階段與調(diào)解、裁決階段階段的聯(lián)系。一旦案件由該階段進(jìn)入下一階段，金融機(jī)構(gòu)將支付案件費(fèi)用。這種設(shè)計(jì)不僅給FOS提供經(jīng)費(fèi)，而且激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在該階段解決糾紛。(3)在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部處理階段階段。FOS章程規(guī)定，在由FOS解決糾紛之前，金融消費(fèi)者必須先將案件交由金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部糾紛解決機(jī)制進(jìn)行解決。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制解決案件的相關(guān)文件將會(huì)是FOS評(píng)價(jià)案件的根據(jù)，因此金融機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真對(duì)待內(nèi)部機(jī)制的糾紛解決。首先，不適當(dāng)?shù)膬?nèi)部糾紛解決將會(huì)在FOS解決案件時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不利影響。其次，如果金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)部糾紛解決方面有長時(shí)間的不當(dāng)行為，F(xiàn)OS會(huì)將相關(guān)信息轉(zhuǎn)告金融監(jiān)管局，由金融監(jiān)管對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管行為。其中，金融監(jiān)管局將金融機(jī)構(gòu)建立良好的內(nèi)部糾紛解決機(jī)制作為一項(xiàng)監(jiān)管要求。
4 公平合理處理糾紛是金融申訴專員機(jī)構(gòu)公信力的支柱。為了保證其能夠公正合理處理案件，通過保證機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，確保機(jī)構(gòu)不受其他機(jī)構(gòu)制約；通過保證裁決人員的獨(dú)立性，確保其在裁決糾紛時(shí)不受其他的干涉；給予機(jī)構(gòu)充分的經(jīng)費(fèi)保障，維持機(jī)構(gòu)良好運(yùn)行，確保其與其他機(jī)構(gòu)無利益牽連。同時(shí)，為了能夠高效處理案件，在效率與公平方面有一定的權(quán)衡，即其在調(diào)解或者裁定糾紛時(shí)適用的標(biāo)準(zhǔn)有一定的特殊性。法律上沒有要求金融申訴專員機(jī)構(gòu)處理糾紛完全的一致性，也沒有遵循先例的要求。因此，在全盤考慮案情之后，根據(jù)處理案件當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)、政策、監(jiān)管和市場狀況，以及糾紛的實(shí)際情況等因素作出其認(rèn)為較為公平合理的裁定。但是其作出裁決需要考慮相關(guān)法律、監(jiān)管規(guī)則、指引與標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)慣例的規(guī)定。同時(shí)如果裁決與現(xiàn)行法律規(guī)定相違背，需要對(duì)該問題進(jìn)行解釋。
二、對(duì)我國建立金融申訴專員制度的啟示
2005年起，在上海、安徽、山東等地開始試點(diǎn)保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制。2007年4月，中國保監(jiān)會(huì)了《關(guān)于推進(jìn)保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在原來的基礎(chǔ)上將保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制試點(diǎn)推廣到全國?？梢姡覈呀?jīng)開始對(duì)新形式的金融糾紛解決方式特別是在保險(xiǎn)合同方面進(jìn)行了有益的探索。雖然保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制，將其定位于為投保人、被保險(xiǎn)人或者受益人提供便捷的糾紛解決渠道，及時(shí)有效地化解矛盾，既可維護(hù)被保險(xiǎn)人的合法權(quán)益，又能降低其索賠或投訴成本；但是實(shí)際上，由于該處理機(jī)構(gòu)是由保險(xiǎn)協(xié)會(huì)設(shè)立，行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)性的自治組織，必然對(duì)機(jī)構(gòu)的中立性產(chǎn)生影響。保險(xiǎn)公司自愿加入保險(xiǎn)合同糾紛快速處理機(jī)制，即使加入該機(jī)制，由于缺乏強(qiáng)制性，保險(xiǎn)公司也可以對(duì)糾紛的處理不予理睬。由于對(duì)該程序具體內(nèi)容未有規(guī)范性的規(guī)定予以規(guī)范和引導(dǎo)，地區(qū)間相關(guān)機(jī)構(gòu)缺乏交流，導(dǎo)致有些地區(qū)沒有規(guī)范的受理和處理程序嚴(yán)重影響高效、公平合理地解決糾紛。
我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》已將“維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”寫入了銀行業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)中。為了維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)金融消費(fèi)者對(duì)金融業(yè)的信心，建立類似金融申訴專員機(jī)構(gòu)也許是一種選擇。通過國外金融申訴專員機(jī)構(gòu)角色定位問題的考察，對(duì)我國金融申訴專員機(jī)構(gòu)的角色定位，以及整個(gè)制度的設(shè)立具有以下啟示：
1 金融服務(wù)法作為處理金融糾紛的基本法應(yīng)加緊訂立。對(duì)金融服務(wù)中雙方的權(quán)利義務(wù)、金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管義務(wù)、金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任等在金融服務(wù)法中應(yīng)予以詳細(xì)的規(guī)定。金融申訴專員機(jī)構(gòu)作為處理金融糾紛的場所，其要具體適用、考慮相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，因此金融服務(wù)法等相關(guān)法律法規(guī)是金融申訴專員機(jī)構(gòu)處理金融糾紛的基礎(chǔ)與前提。
2 從宏觀角度上，應(yīng)將金融申訴專員機(jī)構(gòu)視為維護(hù)我國金融消費(fèi)者對(duì)于金融業(yè)信心的法定機(jī)構(gòu)之一。在相關(guān)法律法規(guī)中，如在金融服務(wù)法當(dāng)中，明確規(guī)定金融申訴專員機(jī)構(gòu)的法定地位，賦予管轄金融糾紛的權(quán)力，使其設(shè)立具有合法性；賦予金融申訴專員機(jī)構(gòu)裁決的強(qiáng)制力，從而保證其有效解決金融糾紛。
[關(guān)鍵詞]立法現(xiàn)狀；制度；建議
中圖分類號(hào)：D92
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
文章編號(hào)：1006-0278（2013）08-152-01
當(dāng)事人申請?jiān)賹?，是指?dāng)事人對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書，認(rèn)為有錯(cuò)誤，向原審人民法院或者上一級(jí)人民法院申請?jiān)傩袑徖淼男袨椤?/p>
一、當(dāng)事人申請?jiān)賹?/p>
申請?jiān)賹彽闹黧w必須合法，根據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，有權(quán)提出申請?jiān)賹彽模荒苁窃瓕徶械漠?dāng)事人，即原審中的原告、被告、有獨(dú)立請求權(quán)的第三人和判決其承擔(dān)義務(wù)的無獨(dú)立請求權(quán)的第三人以及上訴人和被上訴人。申請?jiān)賹彽膶?duì)象必須是已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書。當(dāng)事人申請?jiān)賹彽姆秶鷹l件還包括不予受理，駁回的裁定。當(dāng)事人申請?jiān)賹彵仨毦邆浞ǘㄊ聦?shí)和理由才可以提起。當(dāng)事人申請?jiān)賹?，?yīng)當(dāng)在判決、裁定和調(diào)解發(fā)生法律效力后六個(gè)月內(nèi)提出。
二、我國關(guān)于民事訴訟當(dāng)事人申請?jiān)賹彽牧⒎ìF(xiàn)狀及不足
（一）立法現(xiàn)狀
1 2007年民事訴訟法修訂中關(guān)于當(dāng)事人申請?jiān)賹徶贫刃抻喌闹饕獌?nèi)容
我國從重實(shí)體輕程序到逐步開始體現(xiàn)實(shí)體、程序并重的理念。對(duì)再審事由的事實(shí)方面進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。
2 2012年民事訴訟法修訂中關(guān)于當(dāng)事人申請?jiān)賹徶贫刃抻喌闹饕獌?nèi)容
（1）完善了申請?jiān)賹徶贫龋瑓^(qū)分“申訴”與“申請?jiān)賹彙薄４藯l修訂，將“按照申訴處理”改為“申請?jiān)賹彙?，這就徹底將“申訴”與“申請?jiān)賹彙苯o區(qū)分開了，將“申請?jiān)賹彸绦颉睆碾s亂無章的“申訴”中獨(dú)立出來，確立“申請?jiān)賹徶贫取薄?/p>
（2）增加了：“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多或雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請?jiān)賹彙！辟x予特定當(dāng)事人選擇權(quán)。這樣的修訂，有其一定的意義，方便了當(dāng)事人申請?jiān)賹彛w現(xiàn)司法便民原則，給了當(dāng)事人更多的選擇權(quán)。
（3）對(duì)申請?jiān)賹徥掠勺鞒鲋卮笮薷摹８鶕?jù)原民事訴訟法第一百七十九條第五項(xiàng)，只有是對(duì)案件審理需要的證據(jù)，法院沒有依法接受當(dāng)事人的書面申請進(jìn)行調(diào)查收集證據(jù)的，就構(gòu)成應(yīng)當(dāng)再審的事由。如果是對(duì)案件審理結(jié)果不構(gòu)成影響的細(xì)枝末節(jié)的證據(jù)遇到這種情況，按原來的規(guī)定也要再審，那樣就過于浪費(fèi)司法資源。因此，此次修改限定這種再審事由僅針對(duì)案件審理需要的“主要證據(jù)”。
根據(jù)原民事訴訟法第一百七十九條第七項(xiàng)，如果原判決、裁定“違反法律規(guī)定，管轄錯(cuò)誤”，法院就應(yīng)當(dāng)再審。修改后的民事訴訟法刪去了這一項(xiàng)再審事由。
（4）調(diào)整了當(dāng)事人申請?jiān)賹彽钠谙蕖Ｐ旅袷略V訟法第二百零五條規(guī)定：“當(dāng)事人申請?jiān)賹彛瑧?yīng)當(dāng)在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個(gè)月內(nèi)提出；有本法第二百條第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第十二項(xiàng)、第十三項(xiàng)規(guī)定情形的，自知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起六個(gè)月內(nèi)提出。”
（二）當(dāng)事人申請?jiān)賹徶贫鹊牟蛔?/p>
1 啟動(dòng)再審程序的方式具有濃厚的職權(quán)主義色彩，我國采用的啟動(dòng)方式是有當(dāng)事人的申請?jiān)賹彛钟蟹ㄔ阂缆殭?quán)再審和人民檢察院抗訴提出再審。同時(shí)我國以“審判監(jiān)督程序”來命名、規(guī)定再審程序的內(nèi)容，主要強(qiáng)調(diào)的是審判監(jiān)督，因此職權(quán)主義色彩較濃。
2 民事再審程序啟動(dòng)主體的設(shè)置不合理
（1）關(guān)于法院提起民事再審程序。不符合法院的中立地位，在法律程序中，人民法院依照法律規(guī)定行使審判權(quán)，是中立的裁判者。既然法院處于中立地位，就應(yīng)該規(guī)定法院在啟動(dòng)審判時(shí)也是中立的。
（2）關(guān)于檢察院抗訴提起再審。違反當(dāng)事人平等原則，檢察院不是訴訟中實(shí)體權(quán)利的承受者，卻可以依法定職權(quán)對(duì)當(dāng)事人案件提起抗訴。顯然法律的規(guī)定不具有合理性。因?yàn)闄z察院不是一方當(dāng)事人，與民事案件沒有直接的利益關(guān)系，不享有訴權(quán)。
（3）關(guān)于當(dāng)事人申請?jiān)賹?/p>
我國民事訴訟法賦予當(dāng)事人有申請?jiān)賹彽臋?quán)利，但是當(dāng)事人申請?jiān)賹彶⒉荒苤苯右鹪賹彸绦?。因?yàn)樗皇欠ㄔ喊l(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤裁判的線索之一，是否引起再審，還需要法院根據(jù)法律的規(guī)定，審查是否符合申請?jiān)賹彽臈l件，造成了當(dāng)事人再審權(quán)利被架空。
3 當(dāng)事人申請?jiān)賹彽拇螖?shù)未做限制，縱觀民事再審程序的具體法律條款，未對(duì)當(dāng)事人申請?jiān)賹彸绦虻拇螖?shù)做出規(guī)定。
三、對(duì)當(dāng)事人申請?jiān)賹徶贫鹊耐晟平ㄗh
（一）立法指導(dǎo)思想的重新定位
以“當(dāng)事人主義”作為再審訴權(quán)的基本原則，使得當(dāng)事人在再審程序中的訴訟權(quán)得到重視，把當(dāng)事人規(guī)定為再審程序的啟動(dòng)主體，確保當(dāng)事人的再審訴權(quán)不受侵犯，從而保障他們的合法訴訟權(quán)益。
（二）準(zhǔn)確界定程序名稱
審判監(jiān)督程序，是指享有審判監(jiān)督權(quán)的法定組織、機(jī)關(guān)和人員行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)法院的生效裁判的錯(cuò)誤進(jìn)行法律監(jiān)督的程序。而再審程序則是法院對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判再次進(jìn)行審理的程序。再審程序除由監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)起外，最主要的是當(dāng)事人申請?jiān)賹彾?。因此審判監(jiān)督程序只是再審程序的一個(gè)組成部分。我認(rèn)為，應(yīng)將我國民事訴訟法的再審內(nèi)容更名為“再審程序”，這樣才更加準(zhǔn)確體現(xiàn)程序的公正性。
（三）民事再審程序啟動(dòng)主體重新設(shè)置
基于所述原因，建議取消法院依職權(quán)提起再審，限制檢察院的抗訴。在設(shè)置我國的民事再審制度時(shí)，要充分體現(xiàn)權(quán)利平等、意思自治理念。
（四）完善當(dāng)事人申請?jiān)賹彺螖?shù)的規(guī)定
2012年修改的《民事訴訟法》進(jìn)一步明確了民事檢察監(jiān)督的對(duì)象、拓展了監(jiān)督范圍、增加了監(jiān)督手段，對(duì)于民事檢察的角色定位更加理性和務(wù)實(shí)，對(duì)民事檢察制度的發(fā)展與完善具有重要的里程碑意義，同時(shí)也將給民行檢察工作帶來前所未有的挑戰(zhàn)。因此需要檢察機(jī)關(guān)及時(shí)采取措施積極應(yīng)對(duì)。本文將結(jié)合修改內(nèi)容，聯(lián)系具體工作，就新民事訴訟法的實(shí)施進(jìn)行分析討論。
關(guān)鍵詞：新民事訴訟法；民行檢察；影響與挑戰(zhàn)
一、新民事訴訟法實(shí)施給基層民行檢察工作帶來的影響
新民事訴訟法的修改延展了法律監(jiān)督的時(shí)間長度和空間范圍，將訴訟過程和訴訟結(jié)果、事和人、訴訟程序和非訴程序均納入其中。同時(shí)法律監(jiān)督手段也更加豐富，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能。具體來說，主要有以下幾方面影響。
（一）擴(kuò)大了法律監(jiān)督范圍。新修改的民事訴訟法將法律監(jiān)督的范圍由“民事審判活動(dòng)”擴(kuò)展為“民事訴訟”。按此規(guī)定，一直被法律排除在監(jiān)督范圍之外的執(zhí)行和調(diào)解程序被納入其中。同時(shí)修改后的民事訴訟法第208條第3款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為亦可進(jìn)行監(jiān)督。由此，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的時(shí)間維度將由修改前的主要進(jìn)行事后監(jiān)督擴(kuò)展為事前對(duì)立案進(jìn)行監(jiān)督和事中對(duì)審判違法行為進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督范圍從對(duì)錯(cuò)誤裁判的監(jiān)督擴(kuò)展為對(duì)造成錯(cuò)誤裁判的原因進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督職能也從單純的救濟(jì)擴(kuò)展到預(yù)防。
（二）增加了監(jiān)督方式。修改前的民事訴訟法只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式，對(duì)于檢察建議（包括再審檢察建議和一般檢察建議）均未予明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察建議監(jiān)督作用顯著卻沒有合法的身份和法律約束力。而修改后的民事訴訟法在第208條第2款規(guī)定了此種監(jiān)督方式，賦予了檢察建議法律身份，有利于發(fā)揮檢察建議方便快捷的優(yōu)勢。
（三）強(qiáng)化了監(jiān)督手段。民行檢察部門由于履行法律監(jiān)督職能的需要，需要對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，而修改前的民事訴訟法未明確規(guī)定調(diào)查權(quán)。實(shí)踐中，民行檢察部門也主要依靠申訴人反映和審閱卷宗進(jìn)行監(jiān)督。此次修改后的民事訴訟法在第210條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)因履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要可以向當(dāng)事人或者案外人進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。
（四）限制了監(jiān)督條件和標(biāo)準(zhǔn)。修改之前的民事訴訟法對(duì)受理申訴的時(shí)間條件和程序要求沒有明確規(guī)定，致使一些案件同時(shí)到法院和檢察院進(jìn)行申訴，浪費(fèi)了司法資源。修改后的民事訴訟法在第209條規(guī)定了申訴前置程序即向人民法院申請過再審。而且依據(jù)第205條的規(guī)定，申請?jiān)賹彂?yīng)該在裁判發(fā)生效力后六個(gè)月內(nèi)提出，這也變相規(guī)定了申訴的時(shí)間。在抗訴標(biāo)準(zhǔn)上，修改后的民事訴訟法第200條排除了違反法律規(guī)定，造成管轄錯(cuò)誤和違反法律規(guī)定程序可能影響案件正確裁判可以進(jìn)行抗訴的規(guī)定，限制了檢察機(jī)關(guān)的抗訴標(biāo)準(zhǔn)。
二、新民事訴訟法實(shí)施給基層民行檢察工作帶來的挑戰(zhàn)
（一）收案數(shù)量和抗訴案件數(shù)量減少且抗訴難度加大。因修改后的民事訴訟法把向法院申請過再審，且再審被駁回、不予受理、再審裁判有明顯錯(cuò)誤作為申訴的前提條件，并將申請?jiān)賹彽钠谙抻啥昕s減至六個(gè)月，因此，預(yù)計(jì)民行檢察部門的收案數(shù)量可能會(huì)受到影響。此外，再審前置程序也將影響申訴案件的監(jiān)督效果，使抗訴更加困難。依此規(guī)定，申訴案件首先要經(jīng)過法院再審程序的審查，一部分存在錯(cuò)誤的裁判將在法院再審程序中被發(fā)現(xiàn)和處理，經(jīng)過再審篩查后，能夠符合抗訴條件的案件少之又少。加之修改后的民事訴訟法規(guī)定對(duì)違反法定程序可能影響裁判結(jié)果的程序違法案件不能進(jìn)行抗訴。因此，在新法實(shí)施后，抗訴難度將加大，隨之抗訴案件數(shù)量也將會(huì)減少。
（二）辦案時(shí)限緊張。修改后的民事訴訟法第209條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的申訴應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月進(jìn)行審查，提出處理意見。實(shí)踐中，由于調(diào)閱審判卷宗、約見當(dāng)事人、進(jìn)行調(diào)解、息訴維穩(wěn)等問題，特別是在法院卷宗遲遲不歸檔的情況下，上述期限很難保證，而法律卻并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的調(diào)卷權(quán)。在二審協(xié)查案件中，經(jīng)兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)調(diào)卷、辦理、匯報(bào)審批、卷宗移送、申訴人接待答復(fù)等，上述時(shí)間更加緊張。
（三）機(jī)制修改和創(chuàng)新問題。隨著民事訴訟法的修改和變化，檢察機(jī)關(guān)制定和修改的辦案規(guī)則等規(guī)范性文件也急需重新制定。同時(shí)隨著監(jiān)督范圍、手段、方式的變化，也需要進(jìn)行新的工作安排部署，與相關(guān)單位、部門制定相應(yīng)的合作機(jī)制等等。
（四）人員辦案能力提升問題。修改后的民事訴訟法正式實(shí)施后，需要辦案人員在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)變化，按照新法的要求進(jìn)行監(jiān)督。而到目前為止，新法的解釋和權(quán)威規(guī)定卻并未出臺(tái)，沒有細(xì)化、明確具體的標(biāo)準(zhǔn)可以參照，對(duì)辦案人員的法律儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)要求較高。如關(guān)于調(diào)解案件中損害國家利益和社會(huì)公共利益的標(biāo)準(zhǔn)是什么，如何開展對(duì)自行發(fā)現(xiàn)案件的監(jiān)督，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是什么，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)，相關(guān)人員不配合怎么辦，檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟等問題均需在辦案中加以解決。
三、應(yīng)對(duì)措施
（一）整合辦案力量，提升辦案能力。1、加強(qiáng)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)修改后民事訴訟法的理解和運(yùn)用。通過聘請專家講解、處室組織討論、派員學(xué)習(xí)交流等形式繼續(xù)加大對(duì)新民事訴訟法的學(xué)習(xí)力度，提高辦案能力。2、優(yōu)化辦案人員結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化辦案專業(yè)化。分案時(shí)根據(jù)處室人員特點(diǎn)和案件類別合理科學(xué)分案，充分發(fā)揮辦案人員的優(yōu)勢，同時(shí)推進(jìn)辦案專業(yè)化。3、制定機(jī)制規(guī)范，強(qiáng)化溝通協(xié)作。根據(jù)法律規(guī)定和上級(jí)規(guī)范性文件精神，及時(shí)歸納總結(jié)實(shí)踐中的問題、經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修改和制定機(jī)制規(guī)范，為辦理民行申訴案件提供依據(jù)。此外，不斷加強(qiáng)與系統(tǒng)內(nèi)對(duì)口部門、法院、司法局等部門和單位的溝通合作，為民行檢察工作的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
（二）嚴(yán)格審限，提高辦案效率。1、嚴(yán)格受理?xiàng)l件，與案管辦溝通協(xié)調(diào)，在符合規(guī)定的條件下，將收案和受理分開，待調(diào)卷后進(jìn)行受理。2、與法院加強(qiáng)關(guān)于案卷歸檔和調(diào)取的溝通協(xié)作。督促法院及時(shí)進(jìn)行卷宗歸檔。3、對(duì)于協(xié)查案件，實(shí)行基層院與分院辦案期限各自單獨(dú)計(jì)算的方式，同時(shí)細(xì)化審批時(shí)間，扣除案卷移送在途時(shí)間。
（三）準(zhǔn)確定位，科學(xué)發(fā)展。在繼續(xù)構(gòu)建和推進(jìn)以抗訴和再審檢察建議為重心的多元化監(jiān)督格局的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化職能意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)自行發(fā)現(xiàn)案件的監(jiān)督，加大對(duì)調(diào)解案件的監(jiān)督力度，審慎開展和推進(jìn)對(duì)立案和執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，合理運(yùn)用調(diào)查權(quán)，同時(shí)高度重視維穩(wěn)息訴工作，不斷提升民行檢察的監(jiān)督能力和效果，增強(qiáng)民行檢察的影響力。
最高人民法院和最高人民檢察院雖然會(huì)簽了關(guān)于開展了執(zhí)行監(jiān)督工作的文件，但由于會(huì)簽文件的效力有限，對(duì)違反文件的情形沒有相應(yīng)的規(guī)定，使得該項(xiàng)工作的開展存在很大的不確定性。目前檢察機(jī)關(guān)開展民事執(zhí)行監(jiān)督的最大障礙有兩處，一是我國的《民訴法》未明確檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)對(duì)法院的民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，使得檢察機(jī)關(guān)試圖對(duì)民事執(zhí)行程序進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)的法律依據(jù)不足，實(shí)踐操作性差，這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行實(shí)行法律監(jiān)督的最大障礙。二是人民法院對(duì)民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的排斥和抵觸，使得民事執(zhí)行監(jiān)督難以發(fā)揮作用。我國對(duì)于民事執(zhí)行的監(jiān)督方式只有法院自我監(jiān)督一種，即上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院違法、錯(cuò)誤裁判等行為的監(jiān)督。近年來，法院系統(tǒng)內(nèi)部試圖通過推行“審執(zhí)分立”來實(shí)現(xiàn)執(zhí)行監(jiān)督的外部化，但實(shí)質(zhì)上來說，這仍屬于法院系統(tǒng)的內(nèi)部分權(quán)，無法徹底彌補(bǔ)民事執(zhí)行監(jiān)督的不足。
筆者認(rèn)為，要從根本上加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督，必須在《民訴法》上明確確立檢察機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行監(jiān)督中的地位、作用、監(jiān)督方式等等。下面筆者從民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍、原則、程序、監(jiān)督方式等方面進(jìn)行探討。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指人民檢察院依照我國法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)人民法院民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督，依法糾正違法、不當(dāng)民事執(zhí)行行為，維護(hù)生效民事判決權(quán)威的過程。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)包括：
一是人民法院在執(zhí)行過程中所作出的生效的裁定、決定是否違反法律規(guī)定。包括執(zhí)行機(jī)關(guān)作出的涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利的裁定或決定違反相關(guān)法律規(guī)定。如法院作出的變更、第三人異議、中止執(zhí)行的裁定錯(cuò)誤等等。
二是民事執(zhí)行活動(dòng)是否違法，也即執(zhí)行機(jī)關(guān)在民事執(zhí)行過程中采取的執(zhí)行措施有沒有違反有關(guān)法律規(guī)定。如法院是否立案之日去超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施，且無正當(dāng)理由的，是否具有立案不立案，不該立案而立案的。
三是對(duì)于執(zhí)行人員違法行為該如何處理。執(zhí)行人員在民事執(zhí)行活動(dòng)中是否存在嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或，不履行法定執(zhí)行職責(zé)，致使當(dāng)事人或其他人的利益遭受重大損失的行為。對(duì)這些執(zhí)行人員該如何處理的問題。
二、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的原則
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督除了要遵守民事訴訟原則外，還應(yīng)遵循檢察制度自身所特有的原則。
1、效率原則。民事執(zhí)行的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)法律文書所確定的權(quán)利，申請執(zhí)行人當(dāng)然的更加側(cè)重于效率。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督時(shí)刻要記得公正與效率的兼顧，既要保證人民法院執(zhí)行活動(dòng)的公正性，又要有利于推進(jìn)法院的執(zhí)行效率。
2、有限監(jiān)督原則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，不能深入到干涉法院的正常執(zhí)行職能，也不能威脅到民事主體的自主處分的權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)被控制在必要的和合理的范圍內(nèi)，既要保證法院執(zhí)行權(quán)的正常運(yùn)作，又要保障民事主體不被法院違法、不當(dāng)行為損害權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行監(jiān)督以達(dá)到維護(hù)公平正義為目的。
3、主要依靠當(dāng)事人申訴原則。民事執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人提出申請為主要前提，這是為了避免造成對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)視為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)，應(yīng)遵循民事訴訟的意思自治原則。只有在特殊的情況下，如嚴(yán)重?fù)p害國家、集體利益的情況下，檢察機(jī)關(guān)才得以自己啟動(dòng)執(zhí)行監(jiān)督程序。
4、同步監(jiān)督原則。民事執(zhí)行活動(dòng)中，在任何一個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)司法不公、損害當(dāng)事人權(quán)益的情況，所以檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行法律監(jiān)督應(yīng)該是全方位、全時(shí)間段的監(jiān)督，即要達(dá)到同步監(jiān)督。隨時(shí)對(duì)違法、不當(dāng)執(zhí)行行為說不，盡最大力量維護(hù)公平正義。
三、民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)有的程序
民事執(zhí)行監(jiān)督案件筆者認(rèn)為可以參照民行其他案件的受理、立案等程序來辦理。但是也要依據(jù)民事執(zhí)行案件特有的個(gè)性來設(shè)定程序。
民事執(zhí)行案件申訴的受理：案件的來源主要有三個(gè)渠道：一是檢察院在檢察工作中自己發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為確需檢察機(jī)關(guān)介入糾正的、監(jiān)督的；二是申訴人自己到檢察院民行部門進(jìn)行申訴，要求檢察院機(jī)關(guān)介入監(jiān)督的；三是上級(jí)檢察院轉(zhuǎn)入下級(jí)檢察院轉(zhuǎn)辦的。申訴人向檢察機(jī)關(guān)提出申訴，應(yīng)當(dāng)提交申訴書、人民法院的執(zhí)行文書，以及證明其申訴主張的證據(jù)材料。
案件的審查：民行檢察部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查受理的民事執(zhí)行案件申訴。審查應(yīng)先從程序上進(jìn)行，包括申訴主體的適格、申訴的材料等。其次是從實(shí)體上審查執(zhí)行行為是否錯(cuò)誤有且屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍之內(nèi)的，然后決定是否受理案件。民事執(zhí)行監(jiān)督案件審查終結(jié)后。應(yīng)該區(qū)分情況及時(shí)作出處理決定。民事執(zhí)行行為沒有違法的，只是當(dāng)事人不服，糾訪、纏訪的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)配合法院做好申訴人的息訴工作。法院的執(zhí)行確有錯(cuò)誤的，根據(jù)具體情況向法院提出抗訴、檢察建議、糾正違法通知書等。
在辦理民事執(zhí)行監(jiān)督的案件中，民行部門應(yīng)該有必要的閱卷、調(diào)卷和必要的偵查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)借閱法院的執(zhí)行卷宗，通過審閱卷宗了解訴訟過程、審理情況及執(zhí)行中裁決、決定等事項(xiàng)，法院應(yīng)當(dāng)配合和提供。在民事執(zhí)行活動(dòng)開展中，參與監(jiān)督的檢察人員認(rèn)為執(zhí)行行為存在違法情形的，得以收集證據(jù)，進(jìn)行必要的偵查，或向法院發(fā)檢察建議。
四、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的方式，學(xué)界的認(rèn)識(shí)也不一致。筆者認(rèn)為為了確保監(jiān)督效果，可以以下列方式對(duì)民事執(zhí)行展開檢察監(jiān)督：
（一）抗訴。部分學(xué)者認(rèn)為抗訴是民行檢察傳統(tǒng)的監(jiān)督職能，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督主要訴求是對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，不是要對(duì)原有的判決的否定，所以覺得抗訴的監(jiān)督方式不適用于民事執(zhí)行監(jiān)督。但是，這種看法沒有考慮的執(zhí)行中可能存在損害國家利益、公共利益的錯(cuò)誤裁定，及涉及實(shí)體權(quán)利方面（執(zhí)行變更等情形）的錯(cuò)誤裁定，執(zhí)行過程中存在貪污受賄、而作出的裁定，檢察院可就該錯(cuò)誤裁定提起抗訴實(shí)施民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，該監(jiān)督方式也是最有力的監(jiān)督方式。
（二）檢察建議。檢察建議具有靈活性、方便性等特性，這種方式能夠把檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督形式轉(zhuǎn)化為法院內(nèi)部監(jiān)督，一定程度上更易于法院接受。但是這種監(jiān)督的方式是沒有強(qiáng)制性，法院可以采納也可以不采納，要是檢察建議沒有得到法院的重視監(jiān)督效果就不會(huì)很好，這是檢察建議的弱勢所在。因?yàn)樗娜岷托?，反而在在司法?shí)踐中較為普遍被使用。檢察建議包含了暫緩執(zhí)行建議。如：人民檢察院正在審查的民事申訴案件，執(zhí)行標(biāo)的涉及國家、集體或者第三人合法利益，繼續(xù)執(zhí)行可能造成執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難或不能執(zhí)行回轉(zhuǎn)的，人民檢察院可以向人民法院發(fā)出暫緩執(zhí)行的檢察建議。
（三）發(fā)送糾正違法通知書。該民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式主要適用于據(jù)以執(zhí)行的法律文書時(shí)正確的，但是執(zhí)行人員在執(zhí)行活動(dòng)中，不依據(jù)文書或者有其他的違法執(zhí)行行為，在這種情況下檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)糾正違法通知書，要求法院糾正違法行為。該方式有便捷、快速的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)保障當(dāng)事人的權(quán)益具有相當(dāng)?shù)募皶r(shí)性。
（四）現(xiàn)場監(jiān)督。人民法院在民事執(zhí)行的時(shí)候可以邀請人民檢察院參與案件的執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)派遣人員到執(zhí)行現(xiàn)場實(shí)施監(jiān)督。該監(jiān)督方式有利于及時(shí)糾正執(zhí)行人員的不當(dāng)行為，也能督促執(zhí)行人員合法執(zhí)行，執(zhí)行效果較好，也可以很好的宣傳檢察機(jī)關(guān)的民行檢察職能。
作為一名民行檢察干警，在辦理民事、行政申訴案件過程中發(fā)現(xiàn)，抗訴方式無疑是一種重要而且有力的監(jiān)督方式；而在某些情況下適用非抗訴方式對(duì)人民法院的民事、行政審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)更加靈活有效并能產(chǎn)生更好的社會(huì)效益。筆者結(jié)合民行工作實(shí)踐，主要就民事案件非抗訴監(jiān)督方式進(jìn)行一些總結(jié)和探討。
人民檢察院適用非抗訴
監(jiān)督方式的法律根據(jù)
人民檢察院對(duì)人民法院確有錯(cuò)誤的民事判決提出抗訴，在《民事訴訟法》中有明確規(guī)定；而非抗訴監(jiān)督方式卻沒有具體、明確的規(guī)定。但從大的原則和立法精神來看，人民檢察院適用非抗訴監(jiān)督方式是可以找到法律根據(jù)的。我國《憲法》在大的原則方面規(guī)定了人民檢察院的法律監(jiān)督職能；《民事訴訟法》也確立了檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事、行政審判的法律監(jiān)督權(quán)。而非抗訴監(jiān)督方式作為監(jiān)督形式的一種，在法律、司法實(shí)踐中都應(yīng)當(dāng)是合法、有效的監(jiān)督方式。因此，人民檢察院適用非抗訴監(jiān)督方式是可以找到原則性的法律根據(jù)的。這里所說的非抗訴監(jiān)督方式主要有提出檢察意見或檢察建議、做雙方當(dāng)事人的和解工作。
l.提出檢察意見或檢察建議。檢察意見書是檢察機(jī)關(guān)在審查民事、行政審判活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)法院審判活動(dòng)存在違法行為而向法院提出糾正意見或建議的文書。由于檢察意見書是一種比抗訴書更靈活、更直接的監(jiān)督手段，也不必像抗訴那樣由下級(jí)檢察院向上級(jí)檢察院提請抗訴，而是由同級(jí)檢察院向同級(jí)法院發(fā)出。因此，近幾年來，檢察意見書在司法實(shí)踐中已經(jīng)有較多的運(yùn)用，并且也取得了不少效果。
2.做雙方當(dāng)事人的和解工作。民事訴訟案件經(jīng)過法院判決之后，進(jìn)入判決的執(zhí)行階段，如果雙方當(dāng)事人都有和解的意愿，在法律上是允許不必執(zhí)行法院判決改而執(zhí)行和解協(xié)議的?！睹袷略V訟法》第十三條規(guī)定：當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。這體現(xiàn)了訴訟當(dāng)事人意思自治的原則。如果雙方當(dāng)事人有和解的共同意愿，則這種和解的共同意愿在法律允許的范圍內(nèi)，其法律地位應(yīng)當(dāng)是至高無上的。先前已生效的判決或裁定在此種情況下便不再執(zhí)行?！睹袷略V訟法》第二百一十一條也有關(guān)于執(zhí)行階段當(dāng)事人和解的具體規(guī)定：“在執(zhí)行中，雙方當(dāng)事人自行達(dá)成和解協(xié)議的，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章。一方當(dāng)事人不履行和解協(xié)議的，人民法院可以根據(jù)對(duì)方當(dāng)事人的申請，恢復(fù)對(duì)原生效法律文書的執(zhí)行?！睆倪@些規(guī)定可看出，雙方當(dāng)事人在執(zhí)行階段和解也是有法律根據(jù)的，因此人民檢察院當(dāng)然也就可以去做雙方當(dāng)事人的和解工作。如果經(jīng)人民檢察院調(diào)解，雙方當(dāng)事人達(dá)成了和解協(xié)議，則其和解協(xié)議的效力應(yīng)當(dāng)是高于法院的判決或裁定的。
人民檢察院適用非抗訴
監(jiān)督方式的幾種情況
l.人民檢察院采取向法院發(fā)出檢察意見書的情況有：當(dāng)人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院在訴訟審判過程中，有實(shí)體上或程序上的錯(cuò)誤，存在明顯不合理或不合法，但根據(jù)“兩法”規(guī)定又還不符合抗訴條件的，可以采取向法院發(fā)出檢察意見書的形式進(jìn)行監(jiān)督。具體情形有：案件已由法院受理，正在或準(zhǔn)備審結(jié)，發(fā)現(xiàn)其擬作的判決、裁定確有錯(cuò)誤或不妥的；案件本應(yīng)由法院受理而沒有受理或案件不屬法院管轄而受理，可能影響判決、裁定的；法院審理民事、經(jīng)濟(jì)案件在適用實(shí)體法和程序法存在不妥且又不利法律正確執(zhí)行的；申訴人在執(zhí)行階段向檢察院申訴，檢察院審查后認(rèn)為判決確有錯(cuò)誤，如果法院執(zhí)行完畢，將造成不可挽回的后果的。
2.人民檢察院適用調(diào)解雙方當(dāng)事人的情形：主要是看該案件有無調(diào)解的基礎(chǔ)和可能，比如一些存在程序違法或不太合理的民事判決，或者是雙方當(dāng)事人只是經(jīng)濟(jì)利益的沖突而沒有太多積怨的民事糾紛，在雙方都有共同利益的基礎(chǔ)上，人民檢察院可對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。
非抗訴監(jiān)督方式在
民行檢察工作中的積極意義
人民檢察院采用抗訴方式對(duì)人民法院進(jìn)行民事案件的監(jiān)督，是一種直接、有效的監(jiān)督方式，也會(huì)必然硬性地導(dǎo)致人民法院啟動(dòng)再審程序?qū)υ摪高M(jìn)行再審。但這種抗訴的方式也會(huì)帶來一些問題，比如：檢、法兩家對(duì)立，抗訴改判率不高或者抗訴再審后久拖不決等。畢竟抗訴是一種強(qiáng)硬的要求，這種強(qiáng)硬的方式對(duì)于法院來說是較難以接受的?；诖?，人民檢察院若能在適合采取非抗訴方式的情況下，采取較溫和的、建議的方式諸如向法院發(fā)出檢察意見書、糾正違法通知書或做當(dāng)事人的和解工作來進(jìn)行民事案件監(jiān)督，則更有利于讓法院接受檢察機(jī)關(guān)的意見，也有利于錯(cuò)案得到及時(shí)糾正。
適用檢察意見書的作用：
1.有利于及時(shí)糾正審判機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤判決或裁定。對(duì)于人民法院審理民事、經(jīng)濟(jì)案件，在其未作出判決、裁定前，發(fā)現(xiàn)可能有錯(cuò)誤時(shí)，及時(shí)通過檢察意見書，把問題解決在判決、裁定前。這樣做能有效地防止錯(cuò)誤判決、裁定的發(fā)生，減少負(fù)面影響，樹立司法機(jī)關(guān)良好的社會(huì)形象。
2.有利于提高檢、法兩家的辦案效率。檢察意見書不受抗訴審級(jí)的限制，與作出生效判決、裁定的法院同級(jí)或上級(jí)檢察院均可提出。將檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督形式轉(zhuǎn)化為法院內(nèi)部監(jiān)督形式，簡化程序，縮短辦案時(shí)間，既有利于提高辦案效率，又有利于檢、法兩家工作協(xié)調(diào)，共同維護(hù)司法公正。
3.有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在人民法院未作出判決、裁定前，發(fā)現(xiàn)可能有錯(cuò)誤，提出檢察意見書，促其糾正，不僅有利于防止錯(cuò)誤判決、裁定的發(fā)生，而且在這個(gè)階段提出，法院也容易接受，改正快，將矛盾解決在基層，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
對(duì)一些不太適合采取抗訴方式的案件，采取檢察機(jī)關(guān)出面做好當(dāng)事人雙方和解工作的方式有可能更能收到社會(huì)實(shí)效。前面已對(duì)民事申訴案件適用調(diào)解方式處理的法律依據(jù)進(jìn)行了論述，應(yīng)當(dāng)說適用調(diào)解方式處理民事申訴案件是有法律根據(jù)并且是行得通的。
人民檢察院采取調(diào)解方式處理民事申訴案件，有利于當(dāng)事人雙方化干戈為玉帛，最終達(dá)到雙贏的局面。打官司對(duì)于雙方當(dāng)事人來說都是在不得已的情況下才作出的決定。其實(shí)當(dāng)事人雙方都知道，打官司是一件既費(fèi)時(shí)間又費(fèi)精力更費(fèi)金錢的事情。這么一件累人、煩人的事情，不是萬不得已恐怕沒有人愿意去做。在檢察機(jī)關(guān)民行部門的調(diào)解下，如果當(dāng)事人雙方都能重新認(rèn)識(shí)自己的行為，采取公平合理、互諒互讓的態(tài)度來重新處理該糾紛，從而達(dá)成一個(gè)對(duì)雙方都有利的和解協(xié)議，這樣就對(duì)雙方都有好處，達(dá)到雙贏的效果。
人民檢察院采取調(diào)解方式處理民事申訴案件，有利于解決當(dāng)事人一方或雙方對(duì)法院判決不服而到處申訴所留下的“后遺癥”。以雙方自愿和解的方式處理糾紛，則能讓當(dāng)事人雙方都感到滿意，從而有利于圓滿地、永久地解決此民事糾紛。
人民檢察院適用調(diào)解方式
處理民事申訴案件的可行性
許多民事訴訟都不會(huì)有全勝的贏家的。如果按照法院判決執(zhí)行，雙方當(dāng)事人都有可能因打官司而受到或多或少的損失，而如果雙方當(dāng)事人能坐下來共同協(xié)商解決，則有可能達(dá)成一個(gè)雙方都滿意的和解協(xié)議，從而也避免了因打官司帶來的損失。同時(shí)適用調(diào)解要求當(dāng)事人雙方的積怨不深，矛盾尚不尖銳，雙方只是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而訴諸法律，并沒有因此太多的傷到感情和面子。或者是對(duì)于某些不太適合采取抗訴方式的案件，采取檢察機(jī)關(guān)出面做好當(dāng)事人雙方和解工作的方式可能更能收到社會(huì)實(shí)效。如果民事申訴案件存在這些條件、情形，那么人民檢察院在受理一方當(dāng)事人提出的申訴后，是有對(duì)雙方進(jìn)行調(diào)解的基礎(chǔ)的。畢竟，許多官司都是一件兩敗俱傷沒有贏家的紛爭，僅僅是為了一時(shí)的意氣而斗得你死我活并沒有什么好處，若能化干戈為玉帛，促成雙方當(dāng)事人本著平等互利原則進(jìn)行協(xié)商和解，則能達(dá)到雙贏的結(jié)果。既然如此，當(dāng)事人在雙方都有利的情況下自然會(huì)考慮這種和解的因素。因此，經(jīng)過判決之后再做當(dāng)事人雙方的和解工作并非沒有成功的可能。
此外，經(jīng)過法院的終審判決，民事案件的申訴人對(duì)爭取更大自身利益的希望已經(jīng)不大，不能再抱僥幸心理來希望實(shí)現(xiàn)其最初的訴訟請求。另一方面，對(duì)于贏得利益較多的一方也面臨著判決執(zhí)行難的問題，若被執(zhí)行人不配合法院的執(zhí)行，其判決亦面臨執(zhí)行難的局面。因此，若能形成一個(gè)對(duì)雙方都有利的和解協(xié)議，相信雙方當(dāng)事人是會(huì)同意并接受的。比如我們所辦的曾某房產(chǎn)買賣申訴案。我院民行科認(rèn)真審查了申訴材料，并到法院調(diào)閱案卷，發(fā)現(xiàn)該案的癥結(jié)在于該公司未及時(shí)辦理房產(chǎn)證而引起糾紛，后該公司也承諾能將房產(chǎn)證補(bǔ)辦下來。在這種情況下，我們認(rèn)為有進(jìn)行和解的基礎(chǔ)，于是便召集雙方當(dāng)事人進(jìn)行耐心細(xì)致的調(diào)解工作。雙方當(dāng)事人也意識(shí)到和解能達(dá)到雙贏的效果，對(duì)雙方都有好處。雖然雙方后來由于積怨過深而未達(dá)成和解，但我們卻發(fā)現(xiàn)了民行工作中采取調(diào)解雙方當(dāng)事人的非抗訴形式，更能達(dá)到社會(huì)實(shí)效，更能發(fā)揮民事行政檢察職能。并且，在其他基層檢察院已經(jīng)有過多宗調(diào)解成功的案例，事實(shí)也說明了采取調(diào)解方式處理民事申訴案件可以收到良好的社會(huì)效果。通過這些案例，我們看到了采取對(duì)當(dāng)事人調(diào)解的方式來解決民行申訴案件是大有可為的，也是很值得去研究和總結(jié)的一個(gè)新領(lǐng)域，因此今后將繼續(xù)進(jìn)行這種非抗訴形式的深入探索。
非抗訴監(jiān)督方式的立法完善
如前所述，人民檢察院采取抗訴方式對(duì)民事案件進(jìn)行監(jiān)督，在法律上有著明確的規(guī)定；而非抗訴監(jiān)督方式在法律大的原則方面只是抽象的概括，卻沒有明確、具體的法律規(guī)定，只有司法實(shí)踐中得到運(yùn)用。因此，完善非抗訴監(jiān)督方式的立法在當(dāng)前是非常有必要而且重要的。也只有進(jìn)一步完善非抗訴監(jiān)督方式的立法，人民檢察院才能對(duì)民事申訴案件進(jìn)行更加靈活、有效、正確地進(jìn)行法律監(jiān)督，人民檢察院才能有章可循地在具體操作程序下進(jìn)行非抗訴方式的監(jiān)督。
l.在法律上明確規(guī)定人民檢察院運(yùn)用檢察意見書對(duì)人民法院進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)及其程序。
經(jīng)過多年的民行檢察實(shí)踐，檢察意見書已經(jīng)產(chǎn)生一定的監(jiān)督效果，并有良好的社會(huì)基礎(chǔ)。作為監(jiān)督方式的一種，檢察意見書同抗訴書一樣發(fā)揮著民事申訴案件的職能。只有積極行使檢察建議權(quán)，才能與抗訴權(quán)形成一套完整的民事檢察監(jiān)督體系，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法公正的目的。
2.在法律上明確規(guī)定人民檢察院有權(quán)可以對(duì)民事申訴案件的雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。
一、申請監(jiān)督與依職權(quán)監(jiān)督并行不悖
民事訴訟案件能夠進(jìn)入檢察監(jiān)督階段，不外乎兩種渠道：當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請、檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督。其中，當(dāng)事人申請監(jiān)督是常態(tài)，占民事申訴案件的90%以上，而依職權(quán)監(jiān)督則是例外情況，司法實(shí)踐中數(shù)量極小。
（一）當(dāng)事人申請監(jiān)督：權(quán)利入法
在民訴法修改以前，只規(guī)定了當(dāng)事人就生效判決可以向人民法院申請?jiān)賹彽臋?quán)利，而向檢察機(jī)關(guān)的申訴權(quán)卻處于“有實(shí)無份”的尷尬境地。1991年民訴法授予檢察機(jī)關(guān)民事抗訴權(quán)，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)民事裁判錯(cuò)誤即可提出抗訴，但是抗訴程序如何啟動(dòng)卻沒有具體規(guī)定。2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中，將“當(dāng)事人或者其他利害關(guān)系人申訴”作為檢察機(jī)關(guān)受理民事案件的四種來源之一，盡管如此，在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)辦理的民行案件仍然有90%以上來自當(dāng)事人的申訴。2012年修改民訴法，在209條明確規(guī)定“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：人民法院駁回再審申請的；人民法院逾期未對(duì)再審申請作出裁定的；再審判決、裁定有明顯錯(cuò)誤的。人民檢察院對(duì)當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或抗訴?！敝链耍?dāng)事人申請抗訴和上訴權(quán)、申請?jiān)賹彊?quán)一樣，作為一種具體的“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利”，正式成為受到法律保護(hù)的程序性權(quán)利。這條規(guī)定，既給予當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督的權(quán)利，又對(duì)其權(quán)利的行使進(jìn)行了限制。首先，應(yīng)當(dāng)確定當(dāng)事人有權(quán)依據(jù)法律的規(guī)定向檢察機(jī)關(guān)提交監(jiān)督申請，檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的監(jiān)督申請必須及時(shí)受理并作出處理。其次，當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督必須先窮盡審判救濟(jì)原則，當(dāng)事人無正當(dāng)理由不行使上訴權(quán)，或者在裁判生效后未向法院申請?jiān)賹彾苯酉驒z察院申請抗訴的，檢察機(jī)關(guān)將不予受理。第三，當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督以一次為準(zhǔn)，只要檢察機(jī)關(guān)做出正式審查意見，當(dāng)事人不得再向其他任何一級(jí)檢察院提出監(jiān)督申請。為了更好地貫徹落實(shí)民訴法，增強(qiáng)司法實(shí)踐當(dāng)中的可操作性，解決“案結(jié)事不了”的纏訪難題，最高人民檢察院即將出臺(tái)的《人民檢察院民事行政檢察監(jiān)督規(guī)則》中，對(duì)當(dāng)事人申訴的受理?xiàng)l件又做了進(jìn)一步細(xì)化，繼續(xù)沿用以前的申訴期限，規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在生效裁判做出的兩年以內(nèi)向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請。基于上述規(guī)定，可以看出申請抗訴行為在性質(zhì)上屬于法律行為，應(yīng)當(dāng)符合一定的條件才能成立，有效成立的申請抗訴行為的法律后果是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)抗訴審查，而不是作出抗訴決定。
（二）依職權(quán)監(jiān)督：審慎行使
檢察監(jiān)督作為公權(quán)力，是否應(yīng)當(dāng)介入民事訴訟曾經(jīng)飽受詬病，但隨著民事訴訟中司法不公現(xiàn)象的增多和檢察監(jiān)督效果的顯現(xiàn)，檢察監(jiān)督作為社會(huì)正義最后一道防線，其對(duì)現(xiàn)代法治正常運(yùn)行的重要保障功能已得到社會(huì)各界的普遍肯定，并在修改后的民訴法中得到體現(xiàn)。2012年《民訴法》第208條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)生效裁判有抗訴事由或者調(diào)解書損害國家利益、社會(huì)公共利益的均“應(yīng)當(dāng)”提出抗訴。這一條作為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的主要依據(jù)，如何理解存在爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照208條的規(guī)定，對(duì)符合《民訴法》第200條當(dāng)事人申請?jiān)賹彈l件的生效裁判和損害兩公利益的調(diào)解書才能依職權(quán)主動(dòng)監(jiān)督；還有觀點(diǎn)認(rèn)為只要是“違法”，就是損害兩公利益，就應(yīng)當(dāng)納入檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范圍。對(duì)此，筆者認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中均難以實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督更應(yīng)當(dāng)從維護(hù)司法權(quán)威的角度出發(fā)，既不能隨意擴(kuò)大監(jiān)督范圍，也不能畏手畏腳，自我限制。對(duì)于符合民訴法第200條的案件，正常情況下，當(dāng)事人會(huì)主動(dòng)行使權(quán)利申請?jiān)賹彛诜ㄔ厚g回再審申請后，要么向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，要么放棄權(quán)利，接受判決結(jié)果，這兩種情況下，檢察機(jī)關(guān)都沒必要依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。但是如果生效判決裁定、調(diào)解書是惡意訴訟或者損害了兩公利益，一般當(dāng)事人雙方都是受益者無人申訴，或者受損害方系國有而申訴主體缺位，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督則是法律監(jiān)督職責(zé)的當(dāng)然體現(xiàn)。還有當(dāng)審判人員在審理該民事案件中有、貪污受賄、枉法裁判等瀆職行為的，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)依職權(quán)監(jiān)督。此外，實(shí)踐中生效判決裁定、調(diào)解書損害第三人利益的情況也并不鮮見，雖然新民訴法規(guī)定了第三人異議之訴，但卻缺乏具體的操作規(guī)范，法院一旦對(duì)第三人異議置之不理，檢察機(jī)關(guān)就可以依據(jù)208條的規(guī)定啟動(dòng)監(jiān)督程序，而不受209條當(dāng)事人申請監(jiān)督受理?xiàng)l件的限制。
因此，當(dāng)事人申請監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督具有不同的條件和范圍，二者互為補(bǔ)充，并行不悖，從不同的層面維護(hù)司法公正。法律既保護(hù)當(dāng)事人的申訴權(quán)，也賦予檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的權(quán)力，在法律無法涵蓋所有社會(huì)問題的情況下，兩種啟動(dòng)檢察監(jiān)督的方式同時(shí)存在，才符合構(gòu)建現(xiàn)代法制體系和維護(hù)社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要。
二、居中審查保障表達(dá)意見權(quán)利的有效行使
檢察機(jī)關(guān)審查民事申訴案件過程中，以客觀中立的立場居中審查，就要求必須給予雙方當(dāng)事人平等的表達(dá)意見的權(quán)利和機(jī)會(huì)，既是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義，也是讓社會(huì)各界監(jiān)督檢察權(quán)行使的一個(gè)有效舉措。
（一）居中審查：檢察監(jiān)督的應(yīng)有之義
居中審查是指審查民事申訴案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)的是整個(gè)訴訟活動(dòng)，而不是直接針對(duì)具體的民事爭議。
（二）表達(dá)意見：尊重當(dāng)事人的正常參與
檢察監(jiān)督的啟動(dòng)，不論抗訴與否，都對(duì)當(dāng)事人的民事權(quán)利義務(wù)影響重大，當(dāng)事人必須積極參與其中，否則就有可能承擔(dān)不利的法律后果。當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)或者相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門提出控告。
檢察機(jī)關(guān)在審查民事申訴案件時(shí)，從程序上必須保障雙方當(dāng)事人表達(dá)意見的權(quán)利，既要聽取雙方當(dāng)事人的意見，又不能單純以聽取意見的情況作為處理案件的事實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，作為一種可以放棄的權(quán)利，當(dāng)事人在檢察機(jī)關(guān)指定的合理期限內(nèi)拒絕表達(dá)意見的，也不影響審查案件工作的正常進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)在審查法院原審卷宗時(shí)發(fā)現(xiàn)的疑問，也可以主動(dòng)要求當(dāng)事人就該具體問題發(fā)表意見、說明情況或者提供證據(jù)材料。當(dāng)事人表達(dá)意見是檢察機(jī)關(guān)審查民事申訴案件的必經(jīng)程序，必須和調(diào)閱原審卷宗、審核新舊證據(jù)一并綜合考量，才能得出全面公正的審查意見。
三、抗訴監(jiān)督尊重當(dāng)事人的處分權(quán)
（一）抗訴監(jiān)督：檢察權(quán)的有限介入
民事案件一旦進(jìn)入訴訟程序，就意味著當(dāng)事人對(duì)公力救濟(jì)的選擇。民事檢察監(jiān)督相對(duì)于審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)而言，主要是一種程序控制權(quán)或程序救濟(jì)權(quán)，是保障審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)合法行使的有限性、輔權(quán)力，而不是無限性的、主導(dǎo)性權(quán)力。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是其程序的啟動(dòng)必須嚴(yán)格依據(jù)法律的規(guī)定，除必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)依當(dāng)事人申訴和依職權(quán)啟動(dòng)程序外，對(duì)法律沒有規(guī)定的則嚴(yán)格限制。如對(duì)一審生效裁判沒有正當(dāng)?shù)牟簧显V理由則檢察機(jī)關(guān)不能受理，以防止檢察監(jiān)督對(duì)法定訴訟秩序造成負(fù)面影響；對(duì)抗訴后維持原判的再審判決，是否再行抗訴也是慎之又慎，除非確有必要一般不會(huì)啟動(dòng)再次抗訴的程序，以遵循民事檢察監(jiān)督程序性救濟(jì)權(quán)利的特性，維護(hù)再審判決的既判力。另一方面，民事檢察監(jiān)督只是啟動(dòng)再審程序，并不能對(duì)民事爭議的具體權(quán)利義務(wù)作出裁斷。檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟中的違法情形有權(quán)提出監(jiān)督意見，對(duì)確有錯(cuò)誤的裁判可以抗訴以啟動(dòng)再審程序，但卻不具有終局或?qū)嶓w處理的效力，對(duì)于民事糾紛中的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，最終裁決權(quán)依舊在審判機(jī)關(guān)。所以說，民事檢察監(jiān)督對(duì)訴訟活動(dòng)是有限監(jiān)督，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利是有限救濟(jì)。
（二）當(dāng)事人處分權(quán)：“私權(quán)自治”的終級(jí)表現(xiàn)
“私權(quán)自治”體現(xiàn)在訴訟程序中的重要內(nèi)涵是當(dāng)事人的處分原則，主要指當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的實(shí)體權(quán)利及訴訟權(quán)利，既體現(xiàn)了訴訟領(lǐng)域私權(quán)自治的價(jià)值，也尊重了當(dāng)事人作為程序主體的地位。對(duì)訴訟權(quán)利的處分包括程序進(jìn)行的過程和程序的存續(xù)選擇，表現(xiàn)在民事檢察監(jiān)督當(dāng)中主要在兩個(gè)方面：一方面是認(rèn)為法院的生效裁判有失公允拒絕接受，充分行使申訴權(quán)要求檢察監(jiān)督的介入，尋求公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的直接干預(yù)，希望通過檢察監(jiān)督啟動(dòng)再審程序，最終達(dá)到保護(hù)私益的目的。另一方面，在檢察監(jiān)督的過程中，適用處分權(quán)，選擇無條件的或者有條件的結(jié)束訴訟程序，如撤回申訴、當(dāng)事人雙方自行達(dá)成和解協(xié)議、由檢察機(jī)關(guān)促成和解等等。不論當(dāng)事人做出什么樣的選擇，只要在法律允許的范圍內(nèi)，不損害國家利益、社會(huì)公共利益及其他人的合法權(quán)益，法律都應(yīng)當(dāng)予以尊重和保護(hù)。
當(dāng)事人處分原則是訴訟法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則，《民事訴訟法》第13條明確規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。在正常情況下，當(dāng)事人自由處分本人權(quán)利，國家不予干預(yù)，然而一旦糾紛發(fā)生，私力救濟(jì)失效時(shí)，當(dāng)事人提訟尋求國家公權(quán)力的強(qiáng)制裁決，也是行使處分權(quán)的一種表現(xiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，從加強(qiáng)法律監(jiān)督、維護(hù)司法公正、保證案件公正處理的角度考慮，只要法院生效裁判發(fā)生錯(cuò)誤檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)抗訴；而從民事訴訟的特點(diǎn)和當(dāng)事人訴權(quán)的角度考慮，應(yīng)當(dāng)建立由當(dāng)事人主導(dǎo)的再審之訴才更符合民事訴訟的規(guī)律和特性，二者似乎存在著矛盾。但是，正是由于民事檢察監(jiān)督一般依當(dāng)事人行使訴權(quán)而啟動(dòng)，使申請監(jiān)督者和監(jiān)督者順理成章的進(jìn)行銜接，從程序上達(dá)成巧妙的結(jié)合，相輔相成，在同一法律框架下協(xié)調(diào)運(yùn)行，既維護(hù)了當(dāng)事人的處分權(quán)，又發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能作用，形成對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督和制約，從而保證司法公正的實(shí)現(xiàn)。
四、對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督保障實(shí)現(xiàn)正當(dāng)私益
（一）對(duì)公權(quán)力監(jiān)督：檢察監(jiān)督的基本性質(zhì)
1991年民訴法中規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，將檢察監(jiān)督直接指向民事審判活動(dòng)，2012年修改后民訴法將“審判活動(dòng)”改為“訴訟”，把民事執(zhí)行活動(dòng)納入到法律監(jiān)督范圍。所以說，民事檢察監(jiān)督在現(xiàn)代法治的運(yùn)作體系中，作為重要的保障性環(huán)節(jié)，所承載的是對(duì)法律執(zhí)行與適用進(jìn)行全面監(jiān)督的任務(wù)。2010年最高人民檢察院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》明確指出，“民事行政檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督”。值得一提的是，修改后民訴法將監(jiān)督范圍擴(kuò)展到調(diào)解程序和執(zhí)行程序，是對(duì)民事檢察監(jiān)督原則的進(jìn)一步深化，使得檢察機(jī)關(guān)圍繞整個(gè)民事訴訟活動(dòng)是否合法開展監(jiān)督：因懷疑有違法行為而啟動(dòng)訴訟違法調(diào)查，因生效裁判、調(diào)解存在錯(cuò)誤而提起抗訴或檢察建議，因違法執(zhí)行而發(fā)出糾正違法通知書等。由此可以看出，民事檢察監(jiān)督的全部方法和程序都是針對(duì)審判機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)而設(shè)計(jì)的，其關(guān)注的內(nèi)容只是民事訴訟活動(dòng)的合法性，基本性質(zhì)是對(duì)審判權(quán)這一公權(quán)力的監(jiān)督。
（二）維護(hù)正當(dāng)私益：檢察監(jiān)督的自然延伸