時(shí)間:2023-09-25 17:40:25
導(dǎo)語(yǔ):在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的撰寫(xiě)旅程中,學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑,好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文,愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感,引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、重點(diǎn)工作開(kāi)展情況
(一)土地確權(quán)“回頭看”工作??鲁菂^(qū)應(yīng)開(kāi)展土地確權(quán)村行政數(shù)有150個(gè),應(yīng)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證49406本。一方面督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道抓緊權(quán)證發(fā)放工作,應(yīng)發(fā)盡發(fā)。截止目前,發(fā)證率95%以上的行政村有140個(gè),占比93.33%;發(fā)證率90%以上的行政村有143個(gè),占比95.33%;實(shí)際頒發(fā)了47496本農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,占比96.07%,部分村未發(fā)到農(nóng)戶(hù)手中的也在陸續(xù)頒發(fā)中。另一方面抓緊組織開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)檔案收集、整理、歸檔及數(shù)字化工作。
(二)消薄工作。一是制訂《柯城區(qū)2019年“消薄攻堅(jiān)作戰(zhàn)圖”》、《120個(gè)省定薄弱村消薄攻堅(jiān)表》。二是積極配合省委巡視組和市扶貧領(lǐng)域交叉審計(jì)有關(guān)要求,積極提供村集體經(jīng)濟(jì)收入情況表等相關(guān)消薄資料,并對(duì)消薄審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行一一核對(duì),提出修改意見(jiàn)。三是搜集整理消薄臺(tái)賬資料,迎接省廳關(guān)于開(kāi)展十四屆省委第五輪巡視發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況“回頭看”調(diào)研檢查。四是完成151個(gè)薄弱村2019年光伏強(qiáng)村收益的劃撥到村工作。截止目前,柯城區(qū)171個(gè)村總收入10萬(wàn)元且經(jīng)營(yíng)性收入5萬(wàn)元以上的村有167個(gè),占比97.66%;其中經(jīng)營(yíng)性收入10萬(wàn)元以上的村有126個(gè),占比73.68%。120個(gè)省定薄弱村中總收入10萬(wàn)元以上且經(jīng)營(yíng)性收入5萬(wàn)元以上的村數(shù)117個(gè),完成率97.5%。
(三)村級(jí)財(cái)務(wù)管理。一是召開(kāi)全區(qū)農(nóng)村集體“三資”培訓(xùn)會(huì)。積極響應(yīng)省廳有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)范化年活動(dòng)要求,積極組織開(kāi)展村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)和農(nóng)村集體“三資”培訓(xùn)工作,組織了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)經(jīng)員、中心會(huì)計(jì)、村報(bào)賬員等共270余人召開(kāi)農(nóng)村集體“三資”管理培訓(xùn)班。此次培訓(xùn)專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)了省、市有關(guān)方面專(zhuān)家授課。二是開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證賦碼工作。截止目前,柯城區(qū)已完成9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)89個(gè)行政村的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證賦碼工作。三是積極開(kāi)展減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作。結(jié)合農(nóng)村“三資”管理檢查,對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)開(kāi)展明察暗訪(fǎng),未發(fā)現(xiàn)有農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈現(xiàn)象。
(四)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)規(guī)范提升工作。根據(jù)省廳推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展有關(guān)文件精神,我們一方面積極與市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)等部門(mén)聯(lián)系,組織開(kāi)展“空殼社”清理工作,目前為止已清理“空殼社”198家。另一方面積極開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)范提升工作,今年上級(jí)對(duì)柯城農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)范提升任務(wù)為21家。完成了省級(jí)和國(guó)家級(jí)示范性農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社申報(bào)與監(jiān)測(cè)工作。組織開(kāi)展2019年大學(xué)生從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)補(bǔ)助申報(bào)工作,今年共有11名大學(xué)生申報(bào)。
(五)農(nóng)村改革。一是農(nóng)村土地集中流轉(zhuǎn)。擬定了《柯城區(qū)關(guān)于關(guān)于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的意見(jiàn)》的草稿。積極組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)示范村等創(chuàng)建工作。二是九華鄉(xiāng)宅基地和農(nóng)房活權(quán)試點(diǎn)村。九華鄉(xiāng)為全市率先探索宅基地“三權(quán)分置”改革的試點(diǎn)區(qū)塊之一,以“三權(quán)分置”改革將非法“一戶(hù)多宅”轉(zhuǎn)換成村集體的合法資產(chǎn)。目前為止,借助中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展家底排摸工作,已完成塢口村、妙源村、茶鋪村共1120戶(hù)農(nóng)房測(cè)繪,完成這三個(gè)村房地資料收集共726戶(hù)。妙源村409棟房屋的房屋外業(yè)測(cè)繪和丈量圖制作;與159戶(hù)農(nóng)戶(hù)簽訂了房屋回收協(xié)議。同時(shí)加班加點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)房確權(quán)工作,進(jìn)行相關(guān)資料收集、整理、公示、發(fā)證等工作。截止10月21日,已辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)42本。三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。目前,柯城區(qū)已經(jīng)初步完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)平臺(tái)搭建,出臺(tái)《柯城區(qū)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法》,在柯城區(qū)農(nóng)村資源交易平臺(tái)已錄入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)103個(gè),資產(chǎn)總額達(dá)476萬(wàn)元。下步將依托農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)平臺(tái),積極試點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易;同時(shí)還將以石梁鎮(zhèn)張西村為試點(diǎn),開(kāi)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)改革試點(diǎn),積極探索多種股份合作模式。四是農(nóng)村股份制改革試點(diǎn)。已確定石梁鎮(zhèn)為我區(qū)農(nóng)村股份制改革試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前,石梁鎮(zhèn)張西村村級(jí)運(yùn)維公司已成立,一期整合項(xiàng)目資金1500萬(wàn)元,推行“公司運(yùn)營(yíng)+集體自營(yíng)+農(nóng)戶(hù)植入”的“張西模式”,組建由村集體控股的股份制運(yùn)營(yíng)公司,以公司化的模式進(jìn)行管理,運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)由入股的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)擔(dān)綱,員工由當(dāng)?shù)卮迕駷橹?。五是鄉(xiāng)賢回歸落戶(hù)試點(diǎn)。確立七里鄉(xiāng)為鄉(xiāng)賢回歸落戶(hù)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前七里已召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議,研究討論制定鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)資格認(rèn)定體系,同步開(kāi)展鄉(xiāng)賢資格認(rèn)定相關(guān)條件調(diào)研工作。
二、下步計(jì)劃。
(1)繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理工作。檢查指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村做好農(nóng)村集體“三資”規(guī)范化管理工作,繼續(xù)組織開(kāi)展村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作,完成剩余4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作。
(2)繼續(xù)開(kāi)展消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村工作。對(duì)標(biāo)省、市“消薄”考核指標(biāo),全面完成各項(xiàng)消薄指標(biāo)。并著手收集、整理2019年“消薄”臺(tái)賬資料。
關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化;土地管理
城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題,而土地問(wèn)題又是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的核心。為了真正實(shí)現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo),必須有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革,充分盤(pán)活農(nóng)村土地資源和資產(chǎn),使農(nóng)村土地由潛在的社會(huì)財(cái)富升華為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
一、農(nóng)村土地問(wèn)題的原因及尋求解決的途徑
當(dāng)前,與中國(guó)將近一半人口的農(nóng)民利益息息相關(guān)的農(nóng)村土地制度問(wèn)題尚未完全解決,農(nóng)民的土地和宅基地資產(chǎn)無(wú)法變成可以流動(dòng)的資本,這既使繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)村居民的利益受到損害,也給轉(zhuǎn)向務(wù)工、務(wù)商的新城市居民安家立業(yè)增加了困難。
(一)農(nóng)村單戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小,經(jīng)營(yíng)所得少。雖然一些農(nóng)民成為城市居民,但他們讓出的土地再次被集體經(jīng)濟(jì)組織成員均分,土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)依然小,土地零碎,流轉(zhuǎn)價(jià)值低??蓪で蟮慕鉀Q途徑:通過(guò)穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,消除產(chǎn)權(quán)的模糊性和不確定性,積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),使土地資源適當(dāng)集中在具有生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)民手中。
(二)土地經(jīng)營(yíng)模式呈現(xiàn)較強(qiáng)的封閉性。農(nóng)民、土地、經(jīng)濟(jì)福利和政治權(quán)利被緊緊捆綁一起,集體外部人很難進(jìn)入其中,土地資源配置效益低??蓪で蟮慕鉀Q途徑:開(kāi)放土地經(jīng)營(yíng)模式,減輕甚至解除特殊福利、政治權(quán)利和身份對(duì)土地的依附,使土地作為生產(chǎn)資源進(jìn)行市場(chǎng)最優(yōu)配置并作為生活保障。
(三)農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)低價(jià)低。青壯年農(nóng)民普遍外出打工,留守的勞動(dòng)力難以承擔(dān)生產(chǎn)技術(shù)的任務(wù)??蓪で蟮慕鉀Q途徑:培養(yǎng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)人才,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù),對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者設(shè)立技術(shù)準(zhǔn)入“門(mén)檻”。
(四)政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)投入不足,農(nóng)民人均產(chǎn)值低、擁有城市居民所沒(méi)有的土地和宅基地作為生活保障??蓪で蟮慕鉀Q途徑:加大政府投入,完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施,鼓勵(lì)農(nóng)民集中居住在小城鎮(zhèn),加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。
二、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理問(wèn)題分析
(一)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地開(kāi)發(fā)整理后的土地質(zhì)量低,沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“占補(bǔ)平衡”?!锻恋毓芾矸ā吩诖_立占補(bǔ)平衡制度時(shí),對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量要求作出了,明確規(guī)定:占補(bǔ)平衡必須由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。但是,不少開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目為了使建設(shè)項(xiàng)目占用耕地能夠得到及時(shí)的補(bǔ)充,以滿(mǎn)足建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批的需要,對(duì)補(bǔ)充耕地的質(zhì)量往往只停留在幾個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)字上,項(xiàng)目質(zhì)量不符合要求,開(kāi)發(fā)出的耕地質(zhì)量較差,很難形成一定的生產(chǎn)能力,甚至一邊開(kāi)發(fā)整理一邊拋荒。這不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“耕地占補(bǔ)平衡”,而且造成了資源的破壞和開(kāi)發(fā)資金的浪費(fèi)。
(二)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理過(guò)程中以犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體利益來(lái)?yè)Q取近期的局部利益。土地開(kāi)發(fā)整理投資周期長(zhǎng)、投資金額大,一些地方急功近利,追求當(dāng)年開(kāi)荒、當(dāng)年收益而不顧被開(kāi)發(fā)區(qū)域的小氣候環(huán)境、土壤環(huán)境和土質(zhì)水文環(huán)境,對(duì)后備資源的開(kāi)發(fā)沒(méi)有充分考慮生態(tài)環(huán)境的適應(yīng)性。這邊退耕還林,那邊毀林開(kāi)荒;這里退耕種草,那里毀果園開(kāi)發(fā)的怪現(xiàn)象,或者在土地整理項(xiàng)目中只重視田塊的方整,而忽視對(duì)河流、丘陵地等生態(tài)景觀(guān)的規(guī)劃,其結(jié)果是短期得益,隨著時(shí)間的推移小區(qū)域環(huán)境的惡化將逐步顯現(xiàn),致使所開(kāi)發(fā)的土地再一次荒蕪。
(三)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍素質(zhì)不高。土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及諸如:農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、機(jī)械土方工程、建筑工程、農(nóng)田水利工程、道路橋梁工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等眾多分項(xiàng)工程,具有跨行業(yè)、多學(xué)科和多技術(shù)的特點(diǎn)。
(四)開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理的投資主體較為單一。對(duì)于土地開(kāi)發(fā)整理,應(yīng)當(dāng)尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。目前,政府的投資存土地開(kāi)發(fā)整理工作中發(fā)揮了重要的導(dǎo)向作用,發(fā)揮了主渠道作用。政府的投資主要來(lái)源于包括新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、上地開(kāi)墾費(fèi)、農(nóng)業(yè)重點(diǎn)發(fā)展基金等等。但是,單靠政府的力量,難以包攬土地開(kāi)發(fā)整理所需的資金。
三、加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中土地管理工作的對(duì)策
(一)土地開(kāi)發(fā)管理要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和切實(shí)增加農(nóng)民的收入為前提。土地開(kāi)發(fā)整理要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展結(jié)合起來(lái),與發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)結(jié)合起來(lái),與增加農(nóng)民的收入結(jié)合起來(lái),成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的增長(zhǎng)點(diǎn)。土地開(kāi)發(fā)整理的指導(dǎo)思想、管理政策與規(guī)劃設(shè)計(jì)上,要從增加和建造高質(zhì)量耕地與農(nóng)用地出發(fā),立足干服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),服務(wù)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng),服務(wù)提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量和綜合經(jīng)濟(jì)效益,只有這樣,土地開(kāi)發(fā)整理才真正具有生命力。
(二)土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃應(yīng)充分考慮保護(hù)生態(tài)環(huán)境。土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、水利工程規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、小流域治理規(guī)劃結(jié)合起來(lái)。實(shí)行生態(tài)型土地開(kāi)發(fā)整理,搞好必須的農(nóng)田基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì),使其融合于現(xiàn)有農(nóng)地與社區(qū)景觀(guān)中,構(gòu)成和諧的統(tǒng)一整體,做到既增加耕地,又不破壞環(huán)境。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源、環(huán)境三者有機(jī)地統(tǒng)一。
(三)土地開(kāi)發(fā)投資主體多元化,要體現(xiàn)公益性和有償性。土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,除政府投資外,必須拓寬渠道。從社會(huì)各方面籌集資金,建立高效的、市場(chǎng)化的籌資機(jī)制。從投資主體多元化看,籌資機(jī)制的核心問(wèn)題就是效益問(wèn)題。各種經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)和個(gè)人參與土地整理,其根本原因就是土地整理的后續(xù)產(chǎn)業(yè)有非常好的效益和非常高的回報(bào),因此,土地開(kāi)發(fā)整理中社會(huì)性投資必須體現(xiàn)自愿和有償?shù)脑瓌t。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地整理體現(xiàn)政府行為的性質(zhì),兼顧市場(chǎng)選擇,要從中找到政府行為和市場(chǎng)選擇的結(jié)合點(diǎn)。政府的目的是增地,企業(yè)的目的是增效,個(gè)人的目的是增收,盡管角度不同,出發(fā)點(diǎn)不一樣,但都以土地為對(duì)象,這就是政府、企業(yè)和個(gè)人三者的結(jié)合點(diǎn)。要圍繞這個(gè)結(jié)合點(diǎn),建立良性機(jī)制,政府投資體現(xiàn)公益性,企業(yè)、個(gè)人投資體現(xiàn)有償性。
(四)盡快建立土地管理專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍的資質(zhì)準(zhǔn)入制度。土地開(kāi)發(fā)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作,要求從業(yè)者具備較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)業(yè)技術(shù)隊(duì)伍多為新手,素質(zhì)不高,而一支高素質(zhì)的隊(duì)伍是保證高質(zhì)量、高效益進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)整理工作的必要條件。加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)伍建設(shè),通過(guò)業(yè)務(wù)培提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。通過(guò)新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn),提高土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃與管理的科學(xué)性與先進(jìn)性。建立土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位的資質(zhì)認(rèn)證和考評(píng)制度,對(duì)其從業(yè)人員也需進(jìn)行執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定。只有具備相關(guān)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人才能承接項(xiàng)目。另外,還需建立一支訓(xùn)練有素的工程質(zhì)量監(jiān)督、工程施工和管理隊(duì)伍,以保障土地開(kāi)發(fā)整理工作科學(xué)有序地發(fā)展。
(五)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度,提供發(fā)展的基礎(chǔ)性保障
一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地和宅基地有償收歸國(guó)家所有,農(nóng)民的土地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)歸屬于個(gè)人,有效期不受時(shí)間限制,可依法自由交易。農(nóng)民僅代表一種職業(yè),與戶(hù)口不再有直接關(guān)系。二是政府給予放棄土地的農(nóng)民和集體以高出一般水平的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并為農(nóng)民提供就業(yè)、教育和醫(yī)療等方面的優(yōu)厚待遇。三是政府出面調(diào)整農(nóng)業(yè)用地,使每一塊待出售土地都具有一定規(guī)模。四是對(duì)新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者設(shè)立技術(shù)準(zhǔn)入“門(mén)檻”,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)。五是積極支持公共事業(yè)發(fā)展,提高公共服務(wù)和社會(huì)福利水平。六是完善小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)制度,提高小城鎮(zhèn)建設(shè)水平。七是加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),提高農(nóng)業(yè)對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)力。八是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的新型小城鎮(zhèn)行政管理機(jī)制。
(六)著力推進(jìn)土地利用及耕地保護(hù)制度改革
以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng),以保護(hù)資源為目標(biāo),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用,確保耕地保有量和基本田保護(hù)面積達(dá)到國(guó)家規(guī)定指標(biāo),探索、建立和完善既有利于保護(hù)耕地,又有利于切實(shí)保障高效服務(wù)、保障科學(xué)發(fā)展的新機(jī)制。
首先,探索保障科學(xué)發(fā)展新機(jī)制。一是嚴(yán)格土地利用規(guī)劃管理。加快新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,統(tǒng)籌安排建設(shè)用地的數(shù)量、空間和開(kāi)發(fā)利用時(shí)序,合理配置土地資源。二是創(chuàng)新土地利用計(jì)劃管理。嚴(yán)格執(zhí)行年度用地計(jì)劃,按照土地用途管制要求,探索城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地利用規(guī)劃確定的非建設(shè)用地只征不轉(zhuǎn)的適用范圍。積極開(kāi)展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤工作。三是推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。強(qiáng)化監(jiān)督管理,改革完善集體土地收益分配監(jiān)管制度和非公益性集體建設(shè)用地使用權(quán)的融資模式,推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地以多種方式依法合規(guī)流轉(zhuǎn),切實(shí)維護(hù)土地所有者、使用者的合法杖益。四是切實(shí)提高節(jié)約集約用地水平。逐步細(xì)化經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用措施,嚴(yán)格執(zhí)行供地標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化節(jié)約集約用地考核評(píng)價(jià)??茖W(xué)制定完善不同地區(qū)工業(yè)用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。引導(dǎo)農(nóng)民集中居住,優(yōu)化農(nóng)村集體建設(shè)用地布局,創(chuàng)新農(nóng)民進(jìn)城后宅基地及其住房管理方式。五是編制國(guó)土規(guī)劃。以此作為土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃以及各項(xiàng)規(guī)劃在國(guó)土資源利用和國(guó)土空間布局等方面的基本依據(jù)。嚴(yán)格實(shí)施國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等,建立土地利用規(guī)劃許可制度和重點(diǎn)地區(qū)土地利用規(guī)劃滾動(dòng)修改機(jī)制。
【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè),經(jīng)濟(jì)建設(shè),面臨挑戰(zhàn),決策方案
一、引言
濟(jì)的全面發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要物質(zhì)保障,同時(shí)新農(nóng)村的建設(shè)也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展,這兩者之間的關(guān)系是相輔相成的。筆者將會(huì)從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的角度出發(fā),綜合探討與分析新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展所存在的一些問(wèn)題以及挑戰(zhàn),并根據(jù)這些問(wèn)題想出了解決的對(duì)策和方案,同時(shí)探究了新農(nóng)村未來(lái)的發(fā)展的趨勢(shì)和方向。
二、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)
1.如何理解社會(huì)主義新農(nóng)村
社會(huì)主義新農(nóng)村在上世紀(jì)中葉被提出,當(dāng)時(shí)提出這個(gè)概念的主要目的是要解決吃飯問(wèn)題。上世紀(jì)80年代初,我國(guó)主要的方向是要全面邁向小康社會(huì),小康社會(huì)的概念就是在吃飽的同時(shí)還有精神的享受,此時(shí)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村便成了實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的主要內(nèi)容之一。本世紀(jì)提出來(lái)的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村就是在全新的歷史背景和指導(dǎo)理念下的一個(gè)綜合性的農(nóng)村變革的開(kāi)始??v觀(guān)整個(gè)時(shí)代背景,我們提出建設(shè)新農(nóng)村的理念,不僅是為了促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展的急切的需求,還是鞏固和增強(qiáng)農(nóng)業(yè)主要地位,保障按時(shí)實(shí)現(xiàn)全面小康終極目標(biāo)的需求,既是新思路,也是老想法。新思路就在于進(jìn)入了這個(gè)新世紀(jì),有新的發(fā)展訴求,由于工業(yè)化的發(fā)展日益蓬勃,我們需要通過(guò)新農(nóng)村建設(shè),讓農(nóng)村有可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),是農(nóng)村更好的融入和諧社會(huì)。
2.如何從經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀新農(nóng)村
新農(nóng)村的建設(shè)是社會(huì)主義性質(zhì)的良好體現(xiàn),社會(huì)主義最初的思想就是解放生產(chǎn)力,拒絕剝削,去除兩極分化的情況,最后時(shí)限共同富裕。我們從最初的農(nóng)業(yè)社會(huì)到今天的現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)是每個(gè)國(guó)家都要走一遍的必經(jīng)之路。我國(guó)從一開(kāi)始的一無(wú)所有,所有收入只能依靠農(nóng)業(yè)到后來(lái)一步步的開(kāi)展工業(yè)化道路,不可不說(shuō),農(nóng)民做出了巨大的貢獻(xiàn),但是隨著發(fā)展越來(lái)越迅速,農(nóng)村的土地、資產(chǎn)以及人才資源都在不斷地流失,農(nóng)村積累的一系列的矛盾也日益凸顯,這已經(jīng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定的威脅,因此,中央政府提出合理分配國(guó)民收入,大力支持農(nóng)業(yè)發(fā)展,城池支持農(nóng)村的政策。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村正好體現(xiàn)出了縮短城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)共同富裕的觀(guān)點(diǎn)。
新農(nóng)村建設(shè)施小康社會(huì)全面創(chuàng)建,首先要解決的就是三農(nóng)問(wèn)題,這一知識(shí)我們?cè)诮ㄔO(shè)中所不可避免的問(wèn)題,也是國(guó)際和黨的關(guān)鍵性問(wèn)題。農(nóng)業(yè)是一國(guó)之基礎(chǔ),同樣也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家發(fā)展的基礎(chǔ),農(nóng)業(yè)的興衰成敗對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體都有十分重要的影響。
新農(nóng)村建設(shè)需要有科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的思想,他的發(fā)展需要依靠科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展以及農(nóng)民素養(yǎng)的提升,建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè),就要有新的思想,以及新技術(shù)的全方位的應(yīng)用,只有用心的科學(xué)技術(shù)培養(yǎng)來(lái)造成新型的高素質(zhì)農(nóng)民,讓農(nóng)民應(yīng)用高科技技術(shù),才能夠更好地推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)生產(chǎn)力快速發(fā)展。
新農(nóng)村的建設(shè)還需要國(guó)家的支持,國(guó)家增強(qiáng)對(duì)它的宏觀(guān)調(diào)控,因?yàn)槭袌?chǎng)存在后滯性、盲目性等缺點(diǎn)與弱勢(shì),所以不能夠簡(jiǎn)單的進(jìn)行市場(chǎng)的調(diào)控,還應(yīng)該增強(qiáng)政府宏觀(guān)的調(diào)控,運(yùn)用各種手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整和控制,現(xiàn)在我們已然具備了城市助力農(nóng)村發(fā)展的條件。
三、新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的主要問(wèn)題
1.村村的設(shè)施不夠完善,綜合生產(chǎn)力低
當(dāng)前很多農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施還十分落后,道路交通、水電供應(yīng)水利條件都比較差,第一個(gè)是水利條件弱,不能防治災(zāi)害,大量的水利設(shè)施的投入不足,損害嚴(yán)重,設(shè)施老化。第二個(gè)是農(nóng)田比例不夠標(biāo)準(zhǔn)化,這使得總的生產(chǎn)力降低,難以形成較大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模。三豐顯得南部地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)范的公路都十分破爛崎嶇,有的甚至還是水泥路,這就導(dǎo)致農(nóng)村的資源很難轉(zhuǎn)變城經(jīng)濟(jì)發(fā)展,農(nóng)村基礎(chǔ)的薄弱嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱,農(nóng)村及組織運(yùn)轉(zhuǎn)日益艱難
近幾年來(lái),尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后,有很大一部分村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺乏規(guī)范管理,經(jīng)濟(jì)幾類(lèi)日益縮水,而債務(wù)卻日益增加,使得村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難,這已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要問(wèn)題之一。
3.農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益低
近些年來(lái),由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展農(nóng)村的供求關(guān)系也適應(yīng)的發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變,市場(chǎng)需求多樣化,方向轉(zhuǎn)向高質(zhì)量產(chǎn)品,導(dǎo)致農(nóng)村的結(jié)構(gòu)越來(lái)越不合理。許多農(nóng)民盲目的跟隨轉(zhuǎn)變,不考慮自身優(yōu)勢(shì),使得種植風(fēng)險(xiǎn)增加,不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展。
4.人才的缺乏,制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展
任何經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都離不開(kāi)人,現(xiàn)在許多年輕人都想離開(kāi)農(nóng)村,去城市發(fā)展,這就使得農(nóng)村人才嚴(yán)重缺失,農(nóng)村只剩下老弱婦孺,使得其發(fā)展陷入困境。
四、如何解決新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問(wèn)題
1.加大投入,加強(qiáng)農(nóng)村設(shè)施建設(shè)
政府出資建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做好水電、水利、道路設(shè)施的建設(shè)與修繕,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)
在農(nóng)村設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)會(huì)社,每個(gè)人都有固定職位,并且做好選產(chǎn)于管理,保證集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3.調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整就是發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),去除劣勢(shì),不滿(mǎn)目跟風(fēng),合適自己發(fā)展的才是最好的,推進(jìn)產(chǎn)品的多樣化和優(yōu)質(zhì)化,使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體提高,為農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)保障。
4.引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)助力
農(nóng)村專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng),應(yīng)該鼓勵(lì)年輕人來(lái)農(nóng)村探索,政府可以出專(zhuān)項(xiàng)紫荊用來(lái)培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才,前提是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出一份力,鼓勵(lì)那些學(xué)業(yè)有成的的回想長(zhǎng)夜,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
五、結(jié)束語(yǔ)
農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新農(nóng)村的建設(shè)更要重視新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。建設(shè)社會(huì)主義興農(nóng)村,我們只有解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題才能夠更上一層樓,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
參考文獻(xiàn):
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作者簡(jiǎn)介:
推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),必須大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),圍繞壯大特色產(chǎn)業(yè),建設(shè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶,形成糧食、生豬、果蔬、花卉等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),通過(guò)發(fā)展都市農(nóng)業(yè),培育壯大龍頭企業(yè),發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),不斷拓寬農(nóng)民增收致富渠道,為建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村創(chuàng)造有利條件,讓城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明成果。都市農(nóng)業(yè)的概念,產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代末60年代初。最早由美國(guó)學(xué)者提出,通常表述為“都市農(nóng)業(yè)區(qū)域”、“都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。1977年艾倫·厄斯在《日本的農(nóng)業(yè)模式》一書(shū)中明確提出了“都市農(nóng)業(yè)”一詞。都市農(nóng)業(yè)就是利用都市中間或周邊的農(nóng)地,利用農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn),為都市生活提供一種全新的服務(wù),為市民繁忙的生活提供休閑觀(guān)光的景觀(guān)、場(chǎng)所、體驗(yàn)環(huán)境,為喧囂的都市增添幾分清新、自然的田園色彩。
一、目前都市農(nóng)業(yè)發(fā)展情況
(一)海外都市農(nóng)業(yè)
1、日本的都市農(nóng)業(yè)
到目前為止,日本已發(fā)展出3種主要的都市農(nóng)業(yè)模式:(1)觀(guān)光型農(nóng)業(yè),即設(shè)立菜、稻、果、樹(shù)等田園,吸引游人參觀(guān)體驗(yàn),其實(shí)質(zhì)是農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)的結(jié)合;(2)設(shè)施型農(nóng)業(yè),即在一定區(qū)域范圍內(nèi)運(yùn)用現(xiàn)代科技與先進(jìn)的農(nóng)藝技術(shù),建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)設(shè)施,一年四季生產(chǎn)無(wú)公害農(nóng)副產(chǎn)品;(3)特色型農(nóng)業(yè),即通過(guò)有實(shí)力的農(nóng)業(yè)集團(tuán)建設(shè)一些有特色的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地,并依托先進(jìn)的科技進(jìn)行深層次開(kāi)發(fā),形成在國(guó)際市場(chǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)能力的特色農(nóng)業(yè)。
2、德國(guó)的都市農(nóng)業(yè)
德國(guó)都市農(nóng)業(yè)以市民農(nóng)園為代表。每一市民農(nóng)園的規(guī)模約有2公頃。大約50戶(hù)市民組成一個(gè)集團(tuán),共同承租市民農(nóng)園,每個(gè)承租人租地100平方米。租賃者要與政府簽訂為期25-30年的使用合同,自行決定如何經(jīng)營(yíng),種花、植草、種菜或是栽樹(shù)、養(yǎng)魚(yú),政府都不加干涉,但其產(chǎn)品卻不能出售。目前,德國(guó)市民農(nóng)園呈興旺之勢(shì),承租者已超過(guò)80萬(wàn)人,其產(chǎn)品總產(chǎn)值占到全國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的三分之一。
(二)國(guó)內(nèi)都市農(nóng)業(yè)
1、臺(tái)灣都市農(nóng)業(yè)
臺(tái)灣都市農(nóng)業(yè)經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn),經(jīng)營(yíng)模式也呈多元化發(fā)展,主要有以下幾種運(yùn)作較為成熟的模式。
(1)休閑農(nóng)場(chǎng)。如飛牛農(nóng)場(chǎng),既欣賞秀麗的牧場(chǎng)景觀(guān),以可品嘗自產(chǎn)牛奶、奶酪、牛肉,還可參加點(diǎn)天燈、搓湯圓、印T恤、做陶藝、摸泥鰍、擠牛奶、農(nóng)耕收獲挖地瓜等體驗(yàn)活動(dòng)。
(2)教育農(nóng)園。是利用農(nóng)場(chǎng)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)資源,將其改造成學(xué)校的戶(hù)外教室,具備教學(xué)和體驗(yàn)活動(dòng)之場(chǎng)所、教案和解說(shuō)員。
(3)觀(guān)光農(nóng)園。是以名、特、優(yōu)、新的農(nóng)作物,以較好的設(shè)施和高科技含量,進(jìn)行生產(chǎn)并以此吸引游人,向人們展示先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和多姿多彩的產(chǎn)品。
(4)民俗民宿。有效利用自然環(huán)境、景觀(guān)、特色產(chǎn)業(yè)和文化、民俗,讓人們自然接觸、自然認(rèn)識(shí)和體驗(yàn)。
(5)親水公園。是結(jié)合治河的水利工程,建成大面積以水為中心的休閑公園,如宜藺縣東三河公園,每年舉行國(guó)際童玩節(jié),吸引國(guó)內(nèi)外兒童戲水、賞景,舉行龍舟比賽。
2、北京都市農(nóng)業(yè)
北京都市農(nóng)業(yè)始于20世紀(jì)80年代,與海外都市農(nóng)業(yè)相比起步較晚,但經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展探索,已初具規(guī)模,呈現(xiàn)出類(lèi)型多元化、功能系列化的特征。目前,北京都市農(nóng)業(yè)分五個(gè)圈層:
這五個(gè)發(fā)展圈分別為:以景觀(guān)農(nóng)業(yè)和會(huì)展農(nóng)業(yè)為主的城市農(nóng)業(yè)發(fā)展圈,主要包括四個(gè)城區(qū)和部分城近郊區(qū);以精品農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)為主的近郊農(nóng)業(yè)發(fā)展圈,主要包括六環(huán)路以?xún)?nèi)的城近郊區(qū);以規(guī)模化的產(chǎn)品和加工農(nóng)業(yè)為主的遠(yuǎn)郊平原農(nóng)業(yè)發(fā)展圈,主要包括遠(yuǎn)郊平原及淺山區(qū);以特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的山區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展圈,主要包括郊區(qū)北部、西部和西南部山區(qū)及與外埠基地橫向聯(lián)系的合作農(nóng)業(yè)發(fā)展圈。
3、南京都市農(nóng)業(yè)
目前該市旅游農(nóng)業(yè)已初步形成了三個(gè)圈層的布局:一是近郊區(qū),這一地區(qū)交通方便,主要開(kāi)發(fā)建設(shè)以觀(guān)賞游覽、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)公園、花卉、觀(guān)賞園等項(xiàng)目,如江心洲農(nóng)業(yè)休閑觀(guān)光園;二是中郊區(qū),主要發(fā)展觀(guān)光休閑、農(nóng)耕體驗(yàn)、農(nóng)業(yè)教育旅游項(xiàng)目,如蔬菜科技園等;三是遠(yuǎn)郊區(qū),以休閑療養(yǎng)、農(nóng)業(yè)文化體驗(yàn)、風(fēng)景觀(guān)光為主,如溧水無(wú)想寺森林公園、東屏湖度假區(qū)、六合石柱林及金牛湖度假區(qū)等。
4、成都都市農(nóng)業(yè)
目前,成都的都市農(nóng)業(yè)還在起步期,目前有名氣的如五朵金花、龍泉桃花節(jié)、郫縣農(nóng)科村、兩河森林公園、北湖公園等。但從目前來(lái)看存在政府投入大,經(jīng)濟(jì)收益不明顯,尤其缺少整體聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)項(xiàng)目(游客參與項(xiàng)目)太少。
二、外環(huán)路外片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀
(一)基本情況
龍?zhí)督值劳猸h(huán)路外,涉及建設(shè)、光明、新民、平豐四個(gè)社區(qū)和院東、高洪部分居民小組,屬土地利用規(guī)劃中的“198”范圍(基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域),距三環(huán)路龍?zhí)读⒔?公里。該片區(qū)共有47個(gè)居民小組,有居民3021戶(hù),人口10481人,幅員面積11352.75畝。
農(nóng)民以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。主要種植糧食(水稻、小麥)、蔬菜和養(yǎng)殖家禽、漁業(yè)。20__年在區(qū)政府的扶持下,建設(shè)、新居光明、平豐、高洪、院東6個(gè)社區(qū)種植了黃金梨1200多畝,目前進(jìn)入試產(chǎn)期。平豐已發(fā)展竹架大棚無(wú)公害蔬菜100多畝,取得較好效益。農(nóng)民收入主要來(lái)源于種養(yǎng)殖收入和務(wù)工收入,20__年人均收入在4900元左右,低于三環(huán)路周邊的農(nóng)民平均收 入。
企業(yè)發(fā)展水平低。由于道路不暢,地理[!]位置偏僻,該片區(qū)的企業(yè)數(shù)量不多,規(guī)模小,經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不明顯。
社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱。光明、新民、平豐、高洪4個(gè)社區(qū)20__年才脫貧。集體經(jīng)濟(jì)收入主要來(lái)源于集體堰塘、土地發(fā)包收入和企業(yè)協(xié)調(diào)管理費(fèi),缺少發(fā)展后勁。20__年社區(qū)集體可支配收入在15-20萬(wàn)元之間。
村民農(nóng)耕意識(shí)較強(qiáng)。由于地方偏僻,社區(qū)干部和群眾的觀(guān)念較落后,小農(nóng)意識(shí)比較強(qiáng),思想阻力比較大。
(二)該片區(qū)發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)分析
外環(huán)路外片區(qū),發(fā)展都市農(nóng)業(yè)具有以下優(yōu)勢(shì):
1、道路暢通,交通方便。該片區(qū)有外環(huán)路經(jīng)過(guò),據(jù)說(shuō)外環(huán)路將在此處開(kāi)設(shè)路口;雙龍路和龍石路以及鄉(xiāng)村路網(wǎng)相連,交通方便,滿(mǎn)足游客通行。
2、距城區(qū)近,與其他景點(diǎn)相呼應(yīng)。距離城區(qū)15公里,同時(shí)與北湖、熊貓基地、昭覺(jué)寺、動(dòng)物園等景點(diǎn)相互呼應(yīng),相互補(bǔ)充。
3、地形起伏,基礎(chǔ)較好。該片區(qū)地形起伏,有山、有水,污染小,空氣清新、環(huán)境優(yōu)美,加之有大量魚(yú)塘、千畝黃金梨、無(wú)公害蔬菜作基礎(chǔ),適合都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。
4、該片區(qū)的村民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),勤勞樸實(shí)、心地善良,熱情好客,民風(fēng)淳樸,安居樂(lè)業(yè)。
三、外環(huán)路外發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的建議
(一)統(tǒng)一思想,提高認(rèn)識(shí)
全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān),堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針,以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村統(tǒng)攬工作全局,著力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),勇于破解“三農(nóng)”難題,大膽探索新形勢(shì)下發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入的新路子,為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)和近郊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。
(二)明確定位,整體打造
在發(fā)展目標(biāo)的定位上,該片區(qū)都市農(nóng)業(yè)要從處于西南大都市的市郊出發(fā),努力建設(shè)成為成都美麗的后花園,既美化市郊環(huán)境和調(diào)節(jié)成都?xì)夂颍譃槭忻裉峁┮粋€(gè)休閑旅游場(chǎng)所,同時(shí)為社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供平臺(tái)。
在功能定位上,應(yīng)該強(qiáng)化人與自然和諧相處的觀(guān)念,發(fā)展多功能的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。在強(qiáng)化生態(tài)功能的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步發(fā)揮豐富文化生活的功能,即發(fā)展綠色環(huán)保、休閑娛樂(lè)的新型生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀(guān)光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等。這些新型農(nóng)業(yè)模式可以與成都的文化底蘊(yùn)相輔相成,滿(mǎn)足市民反璞歸真的旅游心愿,為成都的人文景觀(guān)旅游再添一道自然情趣和旅游美景。
要搞好該片區(qū)的都市農(nóng)業(yè),需要?jiǎng)澐止δ軈^(qū),進(jìn)行整體打造,各個(gè)項(xiàng)目之間遙相呼應(yīng),相輔相成,才能吸引游客、留住游客,并且產(chǎn)生百玩不煩的效果。
(三)科學(xué)規(guī)劃,合理布局
政府根據(jù)該片區(qū)的實(shí)際情況,因地制宜,做好總體規(guī)劃,進(jìn)行功能定位,合理布局相關(guān)項(xiàng)目。必須高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、建設(shè),提高質(zhì)量、限制數(shù)量,杜絕“遍地開(kāi)花”,浪費(fèi)資源。圍繞發(fā)展都市農(nóng)業(yè),打破行政區(qū)劃界限,形成具有特色和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶。
1、觀(guān)光農(nóng)業(yè)區(qū)
觀(guān)光農(nóng)業(yè)以觀(guān)賞農(nóng)業(yè)景觀(guān)為主。
風(fēng)趣田園:打造“稻花香說(shuō)豐年,聽(tīng)取蛙聲一片”、“小橋、流水、人家”的勝境。劃出一片區(qū)域,種植傳統(tǒng)的水稻、玉米、小麥、紅苕等,點(diǎn)綴一些小魚(yú)塘(養(yǎng)殖一些特色水產(chǎn)如:野生鱔魚(yú)、烏龜、青蛙等,享受捕魚(yú)、捉龜、逮鱔、看蝌蚪之趣),再種植一片野菜(供市民采摘),設(shè)置風(fēng)車(chē)、水車(chē)、紡織車(chē)、織布機(jī)、石臼、石磨等傳統(tǒng)生產(chǎn)生活用具,供市民參觀(guān)(憶苦思甜)。
生態(tài)果園:以現(xiàn)有的黃金梨基地為基礎(chǔ),間種一些枇杷、柿子、蘋(píng)果、櫻桃等,既觀(guān)光休閑又預(yù)售(認(rèn)養(yǎng))果樹(shù)。
精品菜園:以平豐無(wú)公害蔬菜基地為基礎(chǔ),擴(kuò)大規(guī)模,種植生態(tài)無(wú)公害時(shí)令蔬菜,提供觀(guān)光、采摘之樂(lè)。
2、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)
休閑度假農(nóng)業(yè)以休閑娛樂(lè)為主。
柳蔭垂釣:整合現(xiàn)有的魚(yú)塘、水庫(kù),開(kāi)發(fā)一片區(qū)域作為垂釣區(qū),種上各種柳樹(shù),養(yǎng)殖多種魚(yú)類(lèi),開(kāi)展釣魚(yú)、網(wǎng)魚(yú)、捉魚(yú)等娛樂(lè)項(xiàng)目,同時(shí)配以游泳池、水上娛樂(lè)等項(xiàng)目,如在水面上建立木屋(亭子),搞個(gè)吃在水上、住在水上,玩在水上項(xiàng)目。
現(xiàn)代農(nóng)莊:打造集旅游、休閑度假、會(huì)議、娛樂(lè)等功能于一體的現(xiàn)代農(nóng)莊,發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。
3、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)區(qū)
體驗(yàn)農(nóng)業(yè)即游客參與生產(chǎn)勞作,體驗(yàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的樂(lè)趣。
教育農(nóng)園:設(shè)置草原、花卉、育苗、水生植物等,用生物種類(lèi)多,活動(dòng)內(nèi)容豐富,吸引眾多中小學(xué)生及家長(zhǎng)。
市民農(nóng)園:劃出一小塊地出租給市民,讓市民自行決定如何經(jīng)營(yíng),如種花、植草、種菜或是栽樹(shù)、養(yǎng)魚(yú)。
(四)市場(chǎng)運(yùn)作,合作開(kāi)發(fā)
政府負(fù)責(zé)總體規(guī)劃,并進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),如道路、管網(wǎng)、水利設(shè)施等。引進(jìn)市場(chǎng)主體與社區(qū)(以土地入股、保底分紅)合作開(kāi)發(fā),同時(shí)進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。建議該片區(qū)成立一個(gè)股份合作社(股份有限公司),各社區(qū)成立分社(分公司)進(jìn)行土地整理、土地流轉(zhuǎn)和項(xiàng)目引進(jìn)。深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革,把集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)通過(guò)折算成苦干股份量化到集體經(jīng)濟(jì)成員,建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度,促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大,優(yōu)化資源配置,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,防止集體資產(chǎn)流失,避免引發(fā)村民上訪(fǎng)事件,進(jìn)一步融洽干群關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。
(五)加大支持,提高水準(zhǔn)
關(guān)鍵詞:京郊;失地農(nóng)民;就業(yè)
1 京郊失地農(nóng)民就業(yè)困難的原因
失地農(nóng)民之所以就業(yè)難,與其自身特點(diǎn),就業(yè)的相關(guān)政策以及首都嚴(yán)峻的就業(yè)環(huán)境密切相關(guān)。
1.1 京郊失地農(nóng)民自身競(jìng)爭(zhēng)力差
據(jù)調(diào)查,京郊農(nóng)民的平均受教育年限為9.6年,其中初中學(xué)歷占主體,雖然完成義務(wù)教育,但是與全市平均受教育12年的教育水平相比還有差距。并且務(wù)農(nóng)的選擇主要是由于在學(xué)習(xí)和深造的問(wèn)題上已沒(méi)有太多的興趣和動(dòng)力,換言之,失地農(nóng)民在能力和進(jìn)取心方面對(duì)自己不是很有信心,加之在失去土地后由于缺乏職業(yè)技能,進(jìn)而影響其失地后就業(yè)的的信心和動(dòng)力。
農(nóng)民原有的工作和生活方式等各個(gè)方面都是自己說(shuō)了算,不受其他人的約束和管制,生活的比較自由大有“采菊東籬下悠然見(jiàn)南山”的閑適之感。但是,失去土地后,自己就要轉(zhuǎn)變就角色,就要為別人打工,事事都要聽(tīng)從安排,服從命令,生活中方式從此將徹底改變,而且不是順向改變,而是逆向發(fā)展??上攵r(nóng)民對(duì)此的抵制情緒是不言而喻的。
1.2 相關(guān)的政策對(duì)于失地農(nóng)民再就業(yè)的影響
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不健全,農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)管理不到位。目前,我們所謂的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念很抽象,既沒(méi)有經(jīng)合法登記的組織機(jī)構(gòu),又沒(méi)有具體的法人治理結(jié)構(gòu);另一方面農(nóng)民集體土地經(jīng)營(yíng)、管理者之間的地位不平等,致使農(nóng)民的自身利益得不到有效保護(hù)。村民委員會(huì)、尤其是村民小組很難維護(hù)本組織內(nèi)農(nóng)民的土地權(quán)益。這是目前很多地方頻頻發(fā)生農(nóng)民失地、失利和失崗的根本原因。
京郊地區(qū)的農(nóng)民在最初的幾年,其規(guī)模和數(shù)量政府給用人單位還可以適當(dāng)安置,提供就業(yè)崗位。但失地農(nóng)民的數(shù)量在短短幾年內(nèi)迅速增加,其增長(zhǎng)速度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了為安置失地農(nóng)民所提供的就業(yè)崗位的增加速度。現(xiàn)在的勞動(dòng)力供給已經(jīng)大于需求,而且供給量仍舊在不斷地增大,這將導(dǎo)致的問(wèn)題就是勞動(dòng)力過(guò)剩,多余的勞動(dòng)力將失去工作的機(jī)會(huì),這也造成了失業(yè)問(wèn)題的加劇。
1.3 首都嚴(yán)峻的就業(yè)環(huán)境對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)的羈絆
隨著近幾年,對(duì)人口流動(dòng)控制的松動(dòng)以及首都這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),生活水平較高的地區(qū),便成為外來(lái)人口的聚集地,而且這種情況在逐年加劇。北京地區(qū)適合失地農(nóng)民的工作崗位,一直處于供大于求的狀態(tài)下,而外來(lái)人口具備的就業(yè)技能及所能從事的工種大部分是低端的體力勞動(dòng),和失地農(nóng)民的工作范疇大致相同。
雖然知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái),各種先進(jìn)的傳播手段,先后問(wèn)世。使就業(yè)信息得到有效的傳達(dá),但這種優(yōu)勢(shì)的收益群體暫時(shí)還停留在有網(wǎng)絡(luò)覆蓋的城區(qū)內(nèi),對(duì)于城鄉(xiāng)結(jié)合部而言,電腦還遠(yuǎn)不是京郊農(nóng)民消費(fèi)品,互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)未深入千家萬(wàn)戶(hù)。目前,雖然網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)增長(zhǎng)速度較快,但總量太少且覆蓋率低,北京地區(qū)才達(dá)到8%的覆蓋率。要真正達(dá)到就業(yè)信息的通暢,覆蓋率還有待提高。
近些年,北京的生產(chǎn)型企業(yè)逐步趨向穩(wěn)定,發(fā)展放緩,在有機(jī)構(gòu)成方面逐年提高,資金趨密,導(dǎo)致就業(yè)彈性下降,對(duì)勞動(dòng)力的需求也隨之相對(duì)減少。而且,北京的產(chǎn)業(yè)布局越來(lái)越高級(jí)化,能夠提供勞動(dòng)密集型的就業(yè)崗位已十分有限,失地農(nóng)民數(shù)量上升和就業(yè)崗位減少的弊端并存的事態(tài)下,京郊失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題也變得越加艱難。
2 京郊地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的幾點(diǎn)建議
2.1 確立就業(yè)優(yōu)先的政策目標(biāo),實(shí)施保護(hù)性就業(yè)措施
政府有責(zé)任在社會(huì)保障體系尚未完善、土地產(chǎn)權(quán)尚未明晰的情況下,通過(guò)明確政策導(dǎo)向,制定政策措施促使失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或得到城市提供的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。一方面,政府可以通過(guò)制定相關(guān)的保護(hù)政策,使在推進(jìn)城市化進(jìn)程中創(chuàng)造的大量就業(yè)機(jī)會(huì),要作為回報(bào)、補(bǔ)償,優(yōu)先錄用、安排因城市建設(shè)擴(kuò)張而失去土地的農(nóng)民。另一方面,政府要發(fā)揮財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的功能,建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金。保障金專(zhuān)項(xiàng)用于失地農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用的補(bǔ)貼;用于獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼安排失地農(nóng)民就業(yè)的工作單位;有償扶持失地農(nóng)民集體就業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng);適當(dāng)補(bǔ)助失地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。
2.2 積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和集體創(chuàng)業(yè)
積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè),自主創(chuàng)業(yè)。鼓勵(lì)失地農(nóng)民從事經(jīng)商開(kāi)店等活動(dòng),并在政策允許條件下對(duì)自主創(chuàng)業(yè)人員在資金、稅收、場(chǎng)地、收費(fèi)等方面予以扶持,以減少他們的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)自主創(chuàng)業(yè)的信心。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面有特長(zhǎng)的農(nóng)戶(hù),要發(fā)揮他們的種植、養(yǎng)殖技能,為他們積極創(chuàng)造條件到農(nóng)業(yè)園區(qū)、異地、基地繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體創(chuàng)業(yè)的新路子。村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展是失地農(nóng)民就業(yè)的重要途徑。國(guó)家征用土地時(shí),應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體,由村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng),安置失地農(nóng)民就業(yè);在村民自愿的前提下,允許村集體利用征地補(bǔ)償費(fèi)作為發(fā)展基金,大力發(fā)展勞動(dòng)密集型的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)。同時(shí),政府應(yīng)制定扶持政策和創(chuàng)造條件,幫助這些集體企業(yè)快速成長(zhǎng)。
2.3 加大職業(yè)培訓(xùn)的力度和規(guī)模,并完善職業(yè)培訓(xùn)體系
進(jìn)一步健全完善勞動(dòng)力培訓(xùn)體系,強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)制度,增強(qiáng)失地農(nóng)民的可持續(xù)就業(yè)能力。強(qiáng)化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)是可持續(xù)地解決失地農(nóng)民就業(yè)難題,解決失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)問(wèn)題的重要手段。應(yīng)在以下方面加強(qiáng)管理:
(1)要盡快健全對(duì)失地農(nóng)民培訓(xùn)的信息采集機(jī)制、師資組織機(jī)制、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制、評(píng)價(jià)考核機(jī)制、反饋跟蹤機(jī)制、資質(zhì)認(rèn)證機(jī)制等,由組織、人事、勞動(dòng)、教育等部門(mén)共同參與實(shí)施,實(shí)實(shí)在在把失地農(nóng)民和剩余勞動(dòng)力的培訓(xùn)轉(zhuǎn)移工作納入政府工作的主要議題。
(2)各級(jí)政府要建立一個(gè)布局合理的人員培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),要根據(jù)不同年齡階段和文化層次區(qū)別對(duì)待,培訓(xùn)內(nèi)容要有針對(duì)性,以市場(chǎng)的需求和農(nóng)民的需求來(lái)定培訓(xùn)項(xiàng)目,有的放矢地安排培訓(xùn)課程。
(3)采取政府補(bǔ)貼與農(nóng)民合理分擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用的措施。就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用政府可給予一定財(cái)政支持,或從土地征用款項(xiàng)和集體積累中按一定比例提取,有條件的地方可免費(fèi)培訓(xùn),也可采取由失地農(nóng)民支付培訓(xùn)費(fèi),政府部門(mén)視具體情況按一定比例或按定額報(bào)銷(xiāo)的方式。對(duì)經(jīng)濟(jì)特別困難人員,要免費(fèi)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn),至少讓每一個(gè)失地勞動(dòng)力掌握一門(mén)非農(nóng)職業(yè)技能,提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。
2.4 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展,對(duì)能夠吸收失地農(nóng)民的中小企業(yè)政策扶持,盡量開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位
(1)加大對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度,盡可能多地吸納京郊失地農(nóng)民,同時(shí)促進(jìn)自主創(chuàng)業(yè)機(jī)制的形成和完善。中小企業(yè)具有經(jīng)營(yíng)靈活、就業(yè)吸納力強(qiáng)的特點(diǎn),由于許多中小企業(yè)屬于自主創(chuàng)業(yè)的結(jié)果,蘊(yùn)涵較強(qiáng)的自主發(fā)展動(dòng)力。中小企業(yè)的發(fā)展反映出企業(yè)主的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新精神,對(duì)其他勞動(dòng)者也發(fā)揮著容納就業(yè)和示范創(chuàng)業(yè)的作用,有利于促進(jìn)自主創(chuàng)業(yè)的擴(kuò)展。為此,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要統(tǒng)籌兼顧技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和適度規(guī)模的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,對(duì)中小企業(yè)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予更大的政策支持。例如,政府可以通過(guò)提供低息貸款等途徑,采取資金援助和技術(shù)指導(dǎo)等多種手段,扶持中小企業(yè)的健康發(fā)展,鼓勵(lì)和幫助失地農(nóng)民自謀職業(yè)乃至創(chuàng)辦新的中小企業(yè)。
(2)大力開(kāi)發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位,隨著城鄉(xiāng)一體化的加快,社區(qū)生活的規(guī)模和數(shù)量會(huì)逐漸增加,進(jìn)而帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展,與此同時(shí)提供相當(dāng)數(shù)量的就業(yè)崗位,為失地農(nóng)民提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì),還有就是把解決失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題同加強(qiáng)城市的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等項(xiàng)事業(yè)結(jié)合起來(lái),使之形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財(cái)富的新循環(huán),推動(dòng)京郊失地農(nóng)民的就業(yè)。
(3)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集中、繁榮,也是失地農(nóng)民就近尋找新的就業(yè)門(mén)路的主要載體和根本支撐點(diǎn)。有關(guān)研究表明,城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力就業(yè)成本,相對(duì)于城市而言比較低,大城市安排一名勞動(dòng)力就業(yè)需要投入1.5萬(wàn)元,小城鎮(zhèn)只需要0.4萬(wàn)元,減低了失地農(nóng)民的就業(yè)門(mén)檻,能有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)非農(nóng)化問(wèn)題。因此,要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系的建設(shè),給農(nóng)村勞動(dòng)者提供必要的科技、資金及信息服務(wù),通過(guò)縮小城鄉(xiāng)差別,使失地農(nóng)民在小城鎮(zhèn)獲得理想的就業(yè)。
2.5 規(guī)范京郊的征地制度,并適當(dāng)提高失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
從國(guó)外對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題的處理方法,不難看出,征地步伐要盡可能和就業(yè)崗位的提供速度同步,雖然現(xiàn)階段二者已經(jīng)產(chǎn)生步調(diào)不一,征地速度遠(yuǎn)超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求速度,政府出面規(guī)范征地過(guò)熱的這種現(xiàn)象,降低失地農(nóng)民增加的速度,緩解一部分失地農(nóng)民的就業(yè)壓力,間接解決京郊失地農(nóng)民的就業(yè)。同時(shí)借鑒國(guó)外對(duì)于失地農(nóng)民的優(yōu)厚的補(bǔ)償政策,盡可能的減少剪刀差產(chǎn)生的機(jī)會(huì),在條件允許的前提下,盡量使被征土地的價(jià)格同其市場(chǎng)價(jià)值接近,保護(hù)失地農(nóng)民的根本利益。增加失地農(nóng)民重新尋找或創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的啟動(dòng)資金,加大成功就業(yè)的機(jī)率。
第一條為了鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,深化農(nóng)村改革,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的合法權(quán)益,增加農(nóng)民收入,提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo),制定本法。
第二條本法所稱(chēng)農(nóng)業(yè),是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè),包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。
本法所稱(chēng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織,是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)企業(yè)和其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織。
第三條國(guó)家把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的首位。
農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)是:建立適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制,不斷解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,提高農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和效益,確保農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和質(zhì)量,滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)、生活改善的需求,提高農(nóng)民的收入和生活水平,促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,縮小城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別,建設(shè)富裕、民主、文明的社會(huì)主義新農(nóng)村,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。
第四條國(guó)家采取措施,保障農(nóng)業(yè)更好地發(fā)揮在提供食物、工業(yè)原料和其他農(nóng)產(chǎn)品,維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多方面的作用。
第五條國(guó)家堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系,壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力,引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路。
國(guó)家在農(nóng)村堅(jiān)持和完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。
第六條國(guó)家堅(jiān)持科教興農(nóng)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的方針。
國(guó)家采取措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、教育事業(yè),保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和信息化,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
第七條國(guó)家保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益不受侵犯。
各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施增加農(nóng)民收入,切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
第八條全社會(huì)應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)業(yè),支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。
國(guó)家對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,給予獎(jiǎng)勵(lì)。
第九條各級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作統(tǒng)一負(fù)責(zé),組織各有關(guān)部門(mén)和全社會(huì)做好發(fā)展農(nóng)業(yè)和為發(fā)展農(nóng)業(yè)服務(wù)的各項(xiàng)工作。
國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)主管全國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作,國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi),負(fù)責(zé)有關(guān)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。
縣級(jí)以上地方人民政府各農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作,林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的林業(yè)工作??h級(jí)以上地方人民政府其他有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi),負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)的為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的工作。
第二章農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制
第十條國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度,依法保障農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定,保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的使用權(quán)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的方式、期限、發(fā)包方和承包方的權(quán)利義務(wù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和流轉(zhuǎn)等,適用《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上,依法管理集體資產(chǎn),為其成員提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息等服務(wù),組織合理開(kāi)發(fā)、利用集體資源,壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
第十一條國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上自愿組成各類(lèi)專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。
農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為成員服務(wù)的宗旨,按照加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返還的原則,依法在其章程規(guī)定的范圍內(nèi)開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)活動(dòng)。
農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以有多種形式,依法成立、依法登記。任何組織和個(gè)人不得侵犯農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)自。
第十二條農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織可以自愿按照民主管理、按勞分配和按股分紅相結(jié)合的原則,以資金、技術(shù)、實(shí)物等入股,依法興辦各類(lèi)企業(yè)。
第十三條國(guó)家采取措施發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),鼓勵(lì)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售一體化經(jīng)營(yíng)。
國(guó)家引導(dǎo)和支持從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通服務(wù)的企業(yè)、科研單位和其他組織,通過(guò)與農(nóng)民或者農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織訂立合同或者建立各類(lèi)企業(yè)等形式,形成收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益共同體,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。
第十四條農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織可以按照法律、行政法規(guī)成立各種農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì),為成員提供生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)、信息、技術(shù)、培訓(xùn)等服務(wù),發(fā)揮協(xié)調(diào)和自律作用,提出農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易救濟(jì)措施的申請(qǐng),維護(hù)成員和行業(yè)的利益。
第三章農(nóng)業(yè)生產(chǎn)
第十五條縣級(jí)以上人民政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目標(biāo)和農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃,制定農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。
省級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,采取措施發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì),促進(jìn)形成合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局,指導(dǎo)和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
第十六條國(guó)家引導(dǎo)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織結(jié)合本地實(shí)際按照市場(chǎng)需求,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè),發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè),提高農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
種植業(yè)以?xún)?yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益為中心,調(diào)整作物結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)。
加強(qiáng)林業(yè)生態(tài)建設(shè),實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林和防沙治沙工程,加強(qiáng)防護(hù)林體系建設(shè),加速營(yíng)造速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林和薪炭林。
加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè),加快發(fā)展畜牧業(yè),推廣圈養(yǎng)和舍飼,改良畜禽品種,積極發(fā)展飼料工業(yè)和畜禽產(chǎn)品加工業(yè)。
漁業(yè)生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源,調(diào)整捕撈結(jié)構(gòu),積極發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)和水產(chǎn)品加工業(yè)。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定政策,安排資金,引導(dǎo)和支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
第十七條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村能源和電網(wǎng)、農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)和流通、漁港、草原圍欄、動(dòng)植物原種良種基地等農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
第十八條國(guó)家扶持動(dòng)植物品種的選育、生產(chǎn)、更新和良種的推廣使用,鼓勵(lì)品種選育和生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)相結(jié)合,實(shí)施種子工程和畜禽良種工程。國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金,用于扶持動(dòng)植物良種的選育和推廣工作。
第十九條各級(jí)人民政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),建立健全農(nóng)田水利設(shè)施的管理制度,節(jié)約用水,發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè),嚴(yán)格依法控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用灌溉水源,禁止任何組織和個(gè)人非法占用或者毀損農(nóng)田水利設(shè)施。
國(guó)家對(duì)缺水地區(qū)發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)給予重點(diǎn)扶持。
第二十條國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織使用先進(jìn)、適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械安全管理,提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。
國(guó)家對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織購(gòu)買(mǎi)先進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械給予扶持。
第二十一條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持為農(nóng)業(yè)服務(wù)的氣象事業(yè)的發(fā)展,提高對(duì)氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)和預(yù)報(bào)水平。
第二十二條國(guó)家采取措施提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量,建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督體系,按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程和質(zhì)量衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn),組織農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。
第二十三條國(guó)家支持依法建立健全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證和標(biāo)志制度。
國(guó)家鼓勵(lì)和扶持發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)??h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地情況,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定采取措施,發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。
符合國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品可以依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定申請(qǐng)使用有關(guān)的標(biāo)志。符合規(guī)定產(chǎn)地及生產(chǎn)規(guī)范要求的農(nóng)產(chǎn)品可以依照有關(guān)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定申請(qǐng)使用農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志。
第二十四條國(guó)家實(shí)行動(dòng)植物防疫、檢疫制度,健全動(dòng)植物防疫、檢疫體系,加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物疫病和植物病、蟲(chóng)、雜草、鼠害的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、防治,建立重大動(dòng)物疫情和植物病蟲(chóng)害的快速撲滅機(jī)制,建設(shè)動(dòng)物無(wú)規(guī)定疫病區(qū),實(shí)施植物保護(hù)工程。
第二十五條農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料、種子、農(nóng)業(yè)機(jī)械等可能危害人畜安全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),依照相關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)行登記或者許可制度。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的安全使用制度,農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織不得使用國(guó)家明令淘汰和禁止使用的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和其他禁止使用的產(chǎn)品。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品的質(zhì)量負(fù)責(zé),禁止以次充好、以假充真、以不合格的產(chǎn)品冒充合格的產(chǎn)品;禁止生產(chǎn)和銷(xiāo)售國(guó)家明令淘汰的農(nóng)藥、獸藥、飼料添加劑、農(nóng)業(yè)機(jī)械等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。
第四章農(nóng)產(chǎn)品流通與加工
第二十六條農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。國(guó)家對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷(xiāo)活動(dòng)實(shí)行必要的宏觀(guān)調(diào)控,建立中央和地方分級(jí)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度,完善倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸體系,做到保證供應(yīng),穩(wěn)定市場(chǎng)。
第二十七條國(guó)家逐步建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系,制定農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)發(fā)展規(guī)劃。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建立農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和農(nóng)產(chǎn)品集貿(mào)市場(chǎng),國(guó)家給予扶持。
縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)按照各自的職責(zé),依法管理農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng),規(guī)范交易秩序,防止地方保護(hù)與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。
第二十八條國(guó)家鼓勵(lì)和支持發(fā)展多種形式的農(nóng)產(chǎn)品流通活動(dòng)。支持農(nóng)民和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定從事農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、批發(fā)、貯藏、運(yùn)輸、零售和中介活動(dòng)。鼓勵(lì)供銷(xiāo)合作社和其他從事農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提供市場(chǎng)信息,開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品流通渠道,為農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售服務(wù)。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,督促有關(guān)部門(mén)保障農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸暢通,降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本。有關(guān)行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化手續(xù),方便鮮活農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸,除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外,不得扣押鮮活農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸工具。
第二十九條國(guó)家支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和食品工業(yè),增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和食品工業(yè)發(fā)展規(guī)劃,引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)形成合理的區(qū)域布局和規(guī)模結(jié)構(gòu),扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品加工和綜合開(kāi)發(fā)利用。
國(guó)家建立健全農(nóng)產(chǎn)品加工制品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),完善檢測(cè)手段,加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工過(guò)程中的質(zhì)量安全管理和監(jiān)督,保障食品安全。
第三十條國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易。
國(guó)家采取加強(qiáng)國(guó)際市場(chǎng)研究、提供信息和營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)等措施,促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口。
為維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷(xiāo)秩序和公平貿(mào)易,建立農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口預(yù)警制度,當(dāng)某些進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)或者可能對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)造成重大的不利影響時(shí),國(guó)家可以采取必要的措施。
第五章糧食安全
第三十一條國(guó)家采取措施保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力,穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)水平,保障糧食安全。
國(guó)家建立耕地保護(hù)制度,對(duì)基本農(nóng)田依法實(shí)行特殊保護(hù)。
第三十二條國(guó)家在政策、資金、技術(shù)等方面對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)給予重點(diǎn)扶持,建設(shè)穩(wěn)定的商品糧生產(chǎn)基地,改善糧食收貯及加工設(shè)施,提高糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)、加工水平和經(jīng)濟(jì)效益。
國(guó)家支持糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷(xiāo)區(qū)建立穩(wěn)定的購(gòu)銷(xiāo)合作關(guān)系。
第三十三條在糧食的市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí),國(guó)務(wù)院可以決定對(duì)部分糧食品種實(shí)行保護(hù)價(jià)制度。保護(hù)價(jià)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有利于保護(hù)農(nóng)民利益、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的原則確定。
農(nóng)民按保護(hù)價(jià)制度出售糧食,國(guó)家委托的收購(gòu)單位不得拒收。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織財(cái)政、金融等部門(mén)以及國(guó)家委托的收購(gòu)單位及時(shí)籌足糧食收購(gòu)資金,任何部門(mén)、單位或者個(gè)人不得截留或者挪用。
第三十四條國(guó)家建立糧食安全預(yù)警制度,采取措施保障糧食供給。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)制定糧食安全保障目標(biāo)與糧食儲(chǔ)備數(shù)量指標(biāo),并根據(jù)需要組織有關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行耕地、糧食庫(kù)存情況的核查。
國(guó)家對(duì)糧食實(shí)行中央和地方分級(jí)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)制度,建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸體系。承擔(dān)國(guó)家糧食儲(chǔ)備任務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定保證儲(chǔ)備糧的數(shù)量和質(zhì)量。
第三十五條國(guó)家建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金,用于支持糧食儲(chǔ)備、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)和保護(hù)農(nóng)民利益。
第三十六條國(guó)家提倡珍惜和節(jié)約糧食,并采取措施改善人民的食物營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)。
第六章農(nóng)業(yè)投入與支持保護(hù)
第三十七條國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系,采取財(cái)政投入、稅收優(yōu)惠、金融支持等措施,從資金投入、科研與技術(shù)推廣、教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)、市場(chǎng)信息、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢疫、社會(huì)化服務(wù)以及災(zāi)害救助等方面扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高農(nóng)民的收入水平。
在不與我國(guó)締結(jié)或加入的有關(guān)國(guó)際條約相抵觸的情況下,國(guó)家對(duì)農(nóng)民實(shí)施收入支持政策,具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。
第三十八條國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。
各級(jí)人民政府在財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的各項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)的資金應(yīng)當(dāng)主要用于:加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng);保護(hù)糧食綜合生產(chǎn)能力,保障國(guó)家糧食安全;健全動(dòng)植物檢疫、防疫體系,加強(qiáng)動(dòng)物疫病和植物病、蟲(chóng)、雜草、鼠害防治;建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督體系、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)及信息服務(wù)體系;支持農(nóng)業(yè)科研教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)民培訓(xùn);加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè);扶持貧困地區(qū)發(fā)展;保障農(nóng)民收入水平等。
縣級(jí)以上各級(jí)財(cái)政用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)田水利的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排,協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。
國(guó)家為加快西部開(kāi)發(fā),增加對(duì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入。
第三十九條縣級(jí)以上人民政府每年財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的各項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)的資金應(yīng)當(dāng)及時(shí)足額撥付。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)資金分配、使用過(guò)程的監(jiān)督管理,保證資金安全,提高資金的使用效率。
任何單位和個(gè)人不得截留、挪用用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金和信貸資金。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政和信貸等資金的審計(jì)監(jiān)督。
第四十條國(guó)家運(yùn)用稅收、價(jià)格、信貸等手段,鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性投入和小型農(nóng)田水利等基本建設(shè)投入。
國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織在自愿的基礎(chǔ)上依法采取多種形式,籌集農(nóng)業(yè)資金。
第四十一條國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè),鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人捐資設(shè)立各種農(nóng)業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技、教育基金。
國(guó)家采取措施,促進(jìn)農(nóng)業(yè)擴(kuò)大利用外資。
第四十二條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持企業(yè)事業(yè)單位及其他各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展農(nóng)業(yè)信息服務(wù)。
縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)及其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)業(yè)信息搜集、整理和制度,及時(shí)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提供市場(chǎng)信息等服務(wù)。
第四十三條國(guó)家鼓勵(lì)和扶持農(nóng)用工業(yè)的發(fā)展。
國(guó)家采取稅收、信貸等手段鼓勵(lì)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和貿(mào)易,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)提供物質(zhì)保障。
國(guó)家采取宏觀(guān)調(diào)控措施,使化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)用柴油等主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品之間保持合理的比價(jià)。
第四十四條國(guó)家鼓勵(lì)供銷(xiāo)合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、其他組織和個(gè)人發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)事業(yè)。縣級(jí)以上人民政府及其各有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)事業(yè)給予支持。
對(duì)跨地區(qū)從事農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的,農(nóng)業(yè)、工商管理、交通運(yùn)輸、公安等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施給予支持。
第四十五條國(guó)家建立健全農(nóng)村金融體系,加強(qiáng)農(nóng)村信用制度建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村金融監(jiān)管。
有關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施增加信貸投入,改善農(nóng)村金融服務(wù),對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供信貸支持。
農(nóng)村信用合作社應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的宗旨,優(yōu)先為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供信貸服務(wù)。
國(guó)家通過(guò)貼息等措施,鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供貸款。
第四十六條國(guó)家建立和完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。
國(guó)家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織,鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。
農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則。任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
第四十七條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,提高農(nóng)業(yè)防御自然災(zāi)害的能力,做好防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)工作,幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn),組織生產(chǎn)自救,開(kāi)展社會(huì)互助互濟(jì);對(duì)沒(méi)有基本生活保障的災(zāi)民給予救濟(jì)和扶持。
第七章農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育
第四十八條國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃,發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、教育事業(yè)。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定逐步增加農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費(fèi)和農(nóng)業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。
國(guó)家鼓勵(lì)、吸引企業(yè)等社會(huì)力量增加農(nóng)業(yè)科技投入,鼓勵(lì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織、企業(yè)事業(yè)單位等依法舉辦農(nóng)業(yè)科技、教育事業(yè)。
第四十九條國(guó)家保護(hù)植物新品種、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志等知識(shí)產(chǎn)權(quán),鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研、教育單位加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究,傳播和普及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)知識(shí),加速科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化,促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。
國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)的科技攻關(guān)。國(guó)家采取措施促進(jìn)國(guó)際農(nóng)業(yè)科技、教育合作與交流,鼓勵(lì)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)。
第五十條國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣事業(yè),建立政府扶持和市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合,有償與無(wú)償服務(wù)相結(jié)合,國(guó)家農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量相結(jié)合的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系,促使先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
第五十一條國(guó)家設(shè)立的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗(yàn)示范基地為依托,承擔(dān)公共所需的關(guān)鍵性技術(shù)的推廣和示范工作,為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提供公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要,穩(wěn)定和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊(duì)伍,保障農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,按照國(guó)家規(guī)定保障和改善從事農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作的專(zhuān)業(yè)科技人員的工作條件、工資待遇和生活條件,鼓勵(lì)他們?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)。
第五十二條農(nóng)業(yè)科研單位、有關(guān)學(xué)校、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)以及科技人員,根據(jù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的需要,可以提供無(wú)償服務(wù),也可以通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)承包、技術(shù)入股等形式,提供有償服務(wù),取得合法收益。農(nóng)業(yè)科研單位、有關(guān)學(xué)校、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)以及科技人員應(yīng)當(dāng)提高服務(wù)水平,保證服務(wù)質(zhì)量。
對(duì)農(nóng)業(yè)科研單位、有關(guān)學(xué)校、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)舉辦的為農(nóng)業(yè)服務(wù)的企業(yè),國(guó)家在稅收、信貸等方面給予優(yōu)惠。
國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷(xiāo)合作社、企業(yè)事業(yè)單位等參與農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作。
第五十三條國(guó)家建立農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育制度??h級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)會(huì)同教育、人事等有關(guān)部門(mén)制定農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育計(jì)劃,并組織實(shí)施。
第五十四條國(guó)家在農(nóng)村依法實(shí)施義務(wù)教育,并保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。國(guó)家在農(nóng)村舉辦的普通中小學(xué)校教職工工資由縣級(jí)人民政府按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一發(fā)放,校舍等教學(xué)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)人民政府按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一安排。
第五十五條國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)職業(yè)教育。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)按照國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)制度的統(tǒng)一規(guī)定,開(kāi)展農(nóng)業(yè)行業(yè)的職業(yè)分類(lèi)、職業(yè)技能鑒定工作,管理農(nóng)業(yè)行業(yè)的職業(yè)資格證書(shū)。
第五十六條國(guó)家采取措施鼓勵(lì)農(nóng)民采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù),支持農(nóng)民舉辦各種科技組織,開(kāi)展農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)民綠色證書(shū)培訓(xùn)和其他就業(yè)培訓(xùn),提高農(nóng)民的文化技術(shù)素質(zhì)。
第八章農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)
第五十七條發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)必須合理利用和保護(hù)土地、水、森林、草原、野生動(dòng)植物等自然資源,合理開(kāi)發(fā)和利用水能、沼氣、太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源和清潔能源,發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。
縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃或者農(nóng)業(yè)資源合理利用和保護(hù)的區(qū)劃,建立農(nóng)業(yè)資源監(jiān)測(cè)制度。
第五十八條農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織應(yīng)當(dāng)保養(yǎng)耕地,合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜,增加使用有機(jī)肥料,采用先進(jìn)技術(shù),保護(hù)和提高地力,防止農(nóng)用地的污染、破壞和地力衰退。
縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施,支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè),并對(duì)耕地質(zhì)量進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)。
第五十九條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,加強(qiáng)小流域綜合治理,預(yù)防和治理水土流失。從事可能引起水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的單位和個(gè)人,必須采取預(yù)防措施,并負(fù)責(zé)治理因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,預(yù)防土地沙化,治理沙化土地。國(guó)務(wù)院和沙化土地所在地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定制定防沙治沙規(guī)劃,并組織實(shí)施。
第六十條國(guó)家實(shí)行全民義務(wù)植樹(shù)制度。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,組織群眾植樹(shù)造林,保護(hù)林地和林木,預(yù)防森林火災(zāi),防治森林病蟲(chóng)害,制止濫伐、盜伐林木,提高森林覆蓋率。
國(guó)家在天然林保護(hù)區(qū)域?qū)嵭薪セ蛘呦薹ブ贫?,加?qiáng)造林護(hù)林。
第六十一條有關(guān)地方人民政府,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)草原的保護(hù)、建設(shè)和管理,指導(dǎo)、組織農(nóng)(牧)民和農(nóng)(牧)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建設(shè)人工草場(chǎng)、飼草飼料基地和改良天然草原,實(shí)行以草定畜,控制載畜量,推行劃區(qū)輪牧、休牧和禁牧制度,保護(hù)草原植被,防止草原退化沙化和鹽漬化。
第六十二條禁止毀林毀草開(kāi)墾、燒山開(kāi)墾以及開(kāi)墾國(guó)家禁止開(kāi)墾的陡坡地,已經(jīng)開(kāi)墾的應(yīng)當(dāng)逐步退耕還林、還草。
禁止圍湖造田以及圍墾國(guó)家禁止圍墾的濕地。已經(jīng)圍墾的,應(yīng)當(dāng)逐步退耕還湖、還濕地。
對(duì)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實(shí)施退耕的農(nóng)民,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定予以補(bǔ)助。
第六十三條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,依法執(zhí)行捕撈限額和禁漁、休漁制度,增殖漁業(yè)資源,保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境。
國(guó)家引導(dǎo)、支持從事捕撈業(yè)的農(nóng)(漁)民和農(nóng)(漁)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織從事水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)或者其他職業(yè),對(duì)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一規(guī)劃轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的農(nóng)(漁)民,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定予以補(bǔ)助。
第六十四條國(guó)家建立與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的生物物種資源保護(hù)制度,保護(hù)生物多樣性,對(duì)稀有、瀕危、珍貴生物資源及其原生地實(shí)行重點(diǎn)保護(hù)。從境外引進(jìn)生物物種資源應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行登記或者審批,并采取相應(yīng)安全控制措施。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)及其他應(yīng)用,必須依照國(guó)家規(guī)定嚴(yán)格實(shí)行各項(xiàng)安全控制措施。
第六十五條各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農(nóng)藥、獸藥,防治動(dòng)植物病、蟲(chóng)、雜草、鼠害。
農(nóng)產(chǎn)品采收后的秸稈及其他剩余物質(zhì)應(yīng)當(dāng)綜合利用,妥善處理,防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
從事畜禽等動(dòng)物規(guī)模養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)對(duì)糞便、廢水及其他廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處理或者綜合利用,從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)合理投餌、施肥、使用藥物,防止造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞。
第六十六條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,督促有關(guān)單位進(jìn)行治理,防治廢水、廢氣和固體廢棄物對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染。排放廢水、廢氣和固體廢棄物造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染事故的,由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)依法調(diào)查處理;給農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織造成損失的,有關(guān)責(zé)任者應(yīng)當(dāng)依法賠償。
第九章農(nóng)民權(quán)益保護(hù)
第六十七條任何機(jī)關(guān)或者單位向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織收取行政、事業(yè)性費(fèi)用必須依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定。收費(fèi)的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公布。沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的收費(fèi),農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織有權(quán)拒絕。
任何機(jī)關(guān)或者單位對(duì)農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織進(jìn)行罰款處罰必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的罰款,農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織有權(quán)拒絕。
任何機(jī)關(guān)或者單位不得以任何方式向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織進(jìn)行攤派。除法律、法規(guī)另有規(guī)定外,任何機(jī)關(guān)或者單位以任何方式要求農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提供人力、財(cái)力、物力的,屬于攤派。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織有權(quán)拒絕任何方式的攤派。
第六十八條各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)和所屬單位不得以任何方式向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織集資。
沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),任何機(jī)關(guān)或者單位不得在農(nóng)村進(jìn)行任何形式的達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收活動(dòng)。
第六十九條農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定承擔(dān)納稅義務(wù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)及代扣、代收稅款的單位應(yīng)當(dāng)依法征稅,不得違法攤派稅款及以其他違法方法征稅。
第七十條農(nóng)村義務(wù)教育除按國(guó)務(wù)院規(guī)定收取的費(fèi)用外,不得向農(nóng)民和學(xué)生收取其他費(fèi)用。禁止任何機(jī)關(guān)或者單位通過(guò)農(nóng)村中小學(xué)校向農(nóng)民收費(fèi)。
第七十一條國(guó)家依法征用農(nóng)民集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益,依法給予農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償,任何單位和個(gè)人不得截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用。
第七十二條各級(jí)人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等過(guò)程中,不得侵犯農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不得干涉農(nóng)民自主安排的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,不得強(qiáng)迫農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)指定的生產(chǎn)資料或者按指定的渠道銷(xiāo)售農(nóng)產(chǎn)品。
第七十三條農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)為發(fā)展生產(chǎn)或者興辦公益事業(yè),需要向其成員(村民)籌資籌勞的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)成員(村民)會(huì)議或者成員(村民)代表會(huì)議過(guò)半數(shù)通過(guò)后,方可進(jìn)行。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依照前款規(guī)定籌資籌勞的,不得超過(guò)省級(jí)以上人民政府規(guī)定的上限控制標(biāo)準(zhǔn),禁止強(qiáng)行以資代勞。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)對(duì)涉及農(nóng)民利益的重要事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)向農(nóng)民公開(kāi),并定期公布財(cái)務(wù)賬目,接受農(nóng)民的監(jiān)督。
第七十四條任何單位和個(gè)人向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提供生產(chǎn)、技術(shù)、信息、文化、保險(xiǎn)等有償服務(wù),必須堅(jiān)持自愿原則,不得強(qiáng)迫農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織接受服務(wù)。
第七十五條農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)單位在收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品時(shí),不得壓級(jí)壓價(jià),不得在支付的價(jià)款中扣繳任何費(fèi)用。法律、行政法規(guī)規(guī)定代扣、代收稅款的,依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。
農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)單位與農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售者因農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量等級(jí)發(fā)生爭(zhēng)議的,可以委托具有法定資質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)。
第七十六條農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用者因生產(chǎn)資料質(zhì)量問(wèn)題遭受損失的,出售該生產(chǎn)資料的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)予以賠償,賠償額包括購(gòu)貨價(jià)款、有關(guān)費(fèi)用和可得利益損失。
第七十七條農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織為維護(hù)自身的合法權(quán)益,有向各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)反映情況和提出合法要求的權(quán)利,人民政府及其有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織提出的合理要求,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定及時(shí)給予答復(fù)。
第七十八條違反法律規(guī)定,侵犯農(nóng)民權(quán)益的,農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提訟,有關(guān)人民政府及其有關(guān)部門(mén)或者人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。
人民法院和司法行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定為農(nóng)民提供法律援助。
第十章農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展
第七十九條國(guó)家堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針,扶持農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),增加農(nóng)民收入,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展,逐步縮小城鄉(xiāng)差別。
第八十條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展,轉(zhuǎn)移富余的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。
國(guó)家完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的支持措施,引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu),更新技術(shù),提高素質(zhì)。
第八十一條縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源條件,按照合理布局、科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約用地的原則,有重點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。
地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)注重運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,完善相應(yīng)政策,吸引農(nóng)民和社會(huì)資金投資小城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè),發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中發(fā)展。
第八十二條國(guó)家采取措施引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間合理有序流動(dòng)。地方各級(jí)人民政府依法保護(hù)進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力的合法權(quán)益,不得設(shè)置不合理限制,已經(jīng)設(shè)置的應(yīng)當(dāng)取消。
第八十三條國(guó)家逐步完善農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度,保障農(nóng)村五保戶(hù)、貧困殘疾農(nóng)民、貧困老年農(nóng)民和其他喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)民的基本生活。
第八十四條國(guó)家鼓勵(lì)、支持農(nóng)民鞏固和發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療和其他醫(yī)療保障形式,提高農(nóng)民健康水平。
第八十五條國(guó)家扶持貧困地區(qū)改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,幫助進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。省級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家關(guān)于扶持貧困地區(qū)的總體目標(biāo)和要求,制定扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃,并組織實(shí)施。
各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針,組織貧困地區(qū)的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織合理使用扶貧資金,依*自身力量改變貧窮落后面貌,引導(dǎo)貧困地區(qū)的農(nóng)民調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源。扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合,促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。
第八十六條中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)把扶貧開(kāi)發(fā)投入列入年度財(cái)政預(yù)算,并逐年增加,加大對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)資金投入。
國(guó)家鼓勵(lì)和扶持金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人投入資金支持貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)。
禁止任何單位和個(gè)人截留、挪用扶貧資金。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督。
第十一章執(zhí)法監(jiān)督
第八十七條縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施逐步完善適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)行政管理體制。
縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)和有關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)劃、指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)職責(zé),依法行政,公正執(zhí)法。
縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)健全行政執(zhí)法隊(duì)伍,實(shí)行綜合執(zhí)法,提高執(zhí)法效率和水平。
第八十八條縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)及其執(zhí)法人員履行執(zhí)法監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí),有權(quán)采取下列措施:
(一)要求被檢查單位或者個(gè)人說(shuō)明情況,提供有關(guān)文件、證照、資料;
(二)責(zé)令被檢查單位或者個(gè)人停止違反本法的行為,履行法定義務(wù)。
農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí),應(yīng)當(dāng)向被檢查單位或者個(gè)人出示行政執(zhí)法證件,遵守執(zhí)法程序。有關(guān)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù),不得拒絕和阻礙。
第八十九條農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位必須在機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)上徹底分離。農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)及其工作人員不得參與和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第十二章法律責(zé)任
第九十條違反本法規(guī)定,侵害農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)或者其他合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)停止侵害,恢復(fù)原狀;造成損失、損害的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
國(guó)家工作人員利用職務(wù)便利或者以其他名義侵害農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織的合法權(quán)益的,應(yīng)當(dāng)賠償損失,并由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分。
第九十一條違反本法第十九條、第二十五條、第六十二條、第七十一條規(guī)定的,依照相關(guān)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。
第九十二條有下列行為之一的,由上級(jí)主管機(jī)關(guān)責(zé)令限期歸還被截留、挪用的資金,沒(méi)收非法所得,并由上級(jí)主管機(jī)關(guān)或者所在單位給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任:
(一)違反本法第三十三條第三款規(guī)定,截留、挪用糧食收購(gòu)資金的;
(二)違反本法第三十九條第二款規(guī)定,截留、挪用用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政資金和信貸資金的;
(三)違反本法第八十六條第三款規(guī)定,截留、挪用扶貧資金的。
第九十三條違反本法第六十七條規(guī)定,向農(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織違法收費(fèi)、罰款、攤派的,上級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以制止,并予公告;已經(jīng)收取錢(qián)款或者已經(jīng)使用人力、物力的,由上級(jí)主管機(jī)關(guān)責(zé)令限期歸還已經(jīng)收取的錢(qián)款或者折價(jià)償還已經(jīng)使用的人力、物力,并由上級(jí)主管機(jī)關(guān)或者所在單位給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分;情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
第九十四條有下列行為之一的,由上級(jí)主管機(jī)關(guān)責(zé)令停止違法行為,并給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分,責(zé)令退還違法收取的集資款、稅款或者費(fèi)用:
(一)違反本法第六十八條規(guī)定,非法在農(nóng)村進(jìn)行集資、達(dá)標(biāo)、升級(jí)、驗(yàn)收活動(dòng)的;
(二)違反本法第六十九條規(guī)定,以違法方法向農(nóng)民征稅的;
(三)違反本法第七十條規(guī)定,通過(guò)農(nóng)村中小學(xué)校向農(nóng)民超額、超項(xiàng)目收費(fèi)的。
第九十五條違反本法第七十三條第二款規(guī)定,強(qiáng)迫農(nóng)民以資代勞的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府責(zé)令改正,并退還違法收取的資金。
第九十六條違反本法第七十四條規(guī)定,強(qiáng)迫農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織接受有償服務(wù)的,由有關(guān)人民政府責(zé)令改正,并返還其違法收取的費(fèi)用;情節(jié)嚴(yán)重的,給予直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分;造成農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織損失的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任。
第九十七條縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的工作人員違反本法規(guī)定參與和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
第十三章附則
內(nèi)容提要透視我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷路徑,近年來(lái),土地資產(chǎn)的商品、資本屬性日益凸顯,土地流轉(zhuǎn)的速度日漸加快,地產(chǎn)交易日趨活躍。然而,因?qū)ν恋亟?jīng)濟(jì)功能認(rèn)識(shí)的不足,農(nóng)地市場(chǎng)交易機(jī)制的短缺,土地市場(chǎng)化程度不高,非市場(chǎng)配置、非法交易活動(dòng)頻繁,交易成本極高,土地資源利用效率低下。規(guī)范農(nóng)地交易行為并提升其市場(chǎng)化水平,刻不容緩。本文重點(diǎn)探討制度缺失對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)展的影響,并基于我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)化發(fā)展的取向,提出農(nóng)地市場(chǎng)政府規(guī)制方向。
關(guān)鍵詞農(nóng)村土地市場(chǎng)化制度缺失政府規(guī)制
我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)由兩部分構(gòu)成:一是農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)(包括國(guó)家征用農(nóng)村集體土地的所有權(quán)交易和不同村集體之間的土地轉(zhuǎn)讓);二是農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng),包括一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)(集體土地使用權(quán)出讓或出租市場(chǎng))和二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)(土地使用者在不違反土地使用權(quán)出讓、租賃契約的前提下將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給第三者的交易關(guān)系)。當(dāng)前農(nóng)村土地市場(chǎng)處于起步階段,發(fā)展很不成熟。目前,我國(guó)農(nóng)業(yè)總體市場(chǎng)化程度為60%左右,然而,要素市場(chǎng)化水平低于農(nóng)業(yè)總體市場(chǎng)化水平15—25個(gè)百分點(diǎn)。其中,農(nóng)業(yè)要素中土地的市場(chǎng)化水平最低。綜合判斷,我國(guó)農(nóng)業(yè)土地市場(chǎng)化程度不足10%,農(nóng)業(yè)要素中土地的市場(chǎng)化水平最低,處于非市場(chǎng)化階段。
一、農(nóng)地市場(chǎng)的制度缺失
現(xiàn)行土地制度框架下,農(nóng)地市場(chǎng)存在著諸多內(nèi)、外生制度性約束,提高了農(nóng)地交易的制度成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本,降低了土地資源的配置效率。
(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度殘缺,交易主體缺位
產(chǎn)權(quán)“是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利,它主要包括使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)?!爆F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致交易主體缺位。交易主體是指買(mǎi)賣(mài)雙方,包括所有權(quán)主體和使用權(quán)主體。他們共同構(gòu)成行為主體、責(zé)任主體和利益主體。現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的,集體財(cái)產(chǎn)缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有,這在我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中,都有明確的規(guī)定。不過(guò),在各種成文法律法規(guī)中,“對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)所指既不明確,又相互矛盾”。各個(gè)法律具體規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體分別有:①村農(nóng)民集體,②鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體,③農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的農(nóng)民集體。而且,各個(gè)法律又沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民集體的組織形式是什么,這個(gè)“集體”無(wú)邊界,“集體所有制內(nèi)涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,既模糊了土地所有者與使用者之間的關(guān)系、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,也模糊了產(chǎn)權(quán)行為主體、責(zé)任主體和利益主體的關(guān)系。一方面,各級(jí)政府可以劃撥和低償征用集體的土地;另一方面,與國(guó)有土地相比,農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用主體和交易的限制較多。按照現(xiàn)行法律,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位和個(gè)人可以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)、共同興辦企業(yè)。
對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的其他交易,我國(guó)法律只規(guī)定對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),由于破產(chǎn)、兼并等原因,集體建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)移,但對(duì)轉(zhuǎn)移的接受主體并沒(méi)有規(guī)定。這些限制的后果,一是將農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易權(quán)變得極為有限,模糊了農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)意義,使正常的市場(chǎng)機(jī)制很難在農(nóng)村建設(shè)用地中發(fā)揮作用;二是造成了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的不平等,從而將建設(shè)用地市場(chǎng)分割為一個(gè)二元結(jié)構(gòu)的市場(chǎng),即國(guó)有土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地市場(chǎng)。而現(xiàn)實(shí)情況是,受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),集體建設(shè)用地的隱形交易雖然沒(méi)有得到政府的承認(rèn),卻一直在半公開(kāi)狀態(tài)下進(jìn)行著。尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部,由于兩個(gè)市場(chǎng)邊界的互連,在“含權(quán)量”較少的集體土地較低價(jià)格吸引下,一些不符合條件的主體經(jīng)常越過(guò)邊界進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng),成為土地市場(chǎng)的“偷渡者”,或稱(chēng)為農(nóng)地的“隱性市場(chǎng)化”現(xiàn)象。這種幕后交易破壞了土地市場(chǎng)的公平機(jī)制,產(chǎn)生了一系列問(wèn)題,如建設(shè)用地的權(quán)源,集體土地資產(chǎn)的管理,新的土地使用主體的權(quán)益保障等問(wèn)題,也為滋生腐敗提供了溫床。
再者,農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益仍然受到各級(jí)政府和集體的侵蝕,未成為市場(chǎng)主體。其土地處置權(quán)即讓渡權(quán)受社區(qū)與所有制、行業(yè)的限制,農(nóng)戶(hù)之間的交易局限在本村、本小組,不能跨區(qū)域、跨所有制流轉(zhuǎn),不能給企業(yè)經(jīng)營(yíng),交易量小。產(chǎn)權(quán)多元化與關(guān)系模糊實(shí)質(zhì)上就是一種主體缺位。
(二)農(nóng)地商品屬性不明,交易客體非價(jià)值化
我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是實(shí)物管理,否定土地是商品,具有價(jià)值。農(nóng)地的商品和資產(chǎn)屬性目前仍無(wú)法律認(rèn)可,割裂了土地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格與價(jià)值之間的聯(lián)系。
首先是國(guó)家與集體之間的產(chǎn)權(quán)交割,交易主要以國(guó)家無(wú)償劃撥或低償征用(象征性補(bǔ)貼)的方式完成。以《土地管理法》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)論,我國(guó)征地補(bǔ)償制度存在兩個(gè)機(jī)制陷阱:①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”,不僅沒(méi)有反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下征用土地的實(shí)際用途的價(jià)值,而且賦予地方政府具體宗地產(chǎn)值和倍數(shù)的很大的自由裁定權(quán),因此制度設(shè)計(jì)本身不公平;②制定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行政主體是政府,而支付補(bǔ)償費(fèi)用的征地主體又是政府,鑒于中國(guó)土地市場(chǎng)的政府已經(jīng)不是單一在征地市場(chǎng)中履行公共職能的政府,而是在征地市場(chǎng)中參與與民爭(zhēng)利的經(jīng)濟(jì)人政府,因此,作為行政主體的政府充任市場(chǎng)主體的目的,就是要“以地生財(cái)”,實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)利益的最大化,從而聚財(cái)實(shí)現(xiàn)任期政績(jī)。政府對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)力,已變成了一種絕對(duì)權(quán)力,極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。
土地作為最基本的要素資源,其一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家壟斷,需經(jīng)過(guò)征用為國(guó)有土地,才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。這種制度安排,造成了土地資源供給與需求脫節(jié),價(jià)值規(guī)律難以發(fā)揮作用,地價(jià)扭曲。在農(nóng)地交易中,或因地區(qū)利益驅(qū)動(dòng),或因估價(jià)工作滯后,表現(xiàn)為入市土地定價(jià)行為不規(guī)范,主觀(guān)隨意性大,缺乏基準(zhǔn)地價(jià)的控制及宗地條件的評(píng)估,地價(jià)明顯偏低,低償甚至無(wú)償交易比例高,哄抬現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,不能真實(shí)反映土地的供求關(guān)系,價(jià)格信息失真??陀^(guān)地說(shuō),農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無(wú)價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。這種交易價(jià)格或者確切地稱(chēng)之為補(bǔ)貼費(fèi)用是在市場(chǎng)發(fā)育不充分的條件下產(chǎn)生和形成的,并不是市場(chǎng)主體在成熟的市場(chǎng)環(huán)境下自由競(jìng)爭(zhēng)所形成的,在很大程度上是由政府各級(jí)主管部門(mén)研究制定的,帶有極強(qiáng)的主觀(guān)性、隨意性,缺乏與國(guó)有土地市場(chǎng)價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地市場(chǎng)基準(zhǔn)地價(jià)和科學(xué)的農(nóng)地評(píng)估制度,造成農(nóng)地所有權(quán)價(jià)格被扭曲,價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體和農(nóng)民多年投入的物化資本價(jià)值和土地增值被剝奪。這種無(wú)視土地價(jià)格和土地運(yùn)動(dòng)規(guī)律的非市場(chǎng)交易,其實(shí)是國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的一種侵犯,違背了價(jià)值規(guī)律。而在國(guó)有土地出讓中,協(xié)議價(jià)格所占比例較大,其實(shí)是屬于行政性定價(jià)。這種協(xié)議價(jià)格不僅不能反映土地市場(chǎng)供求狀況,違背了價(jià)格內(nèi)在的客觀(guān)性、真實(shí)性要求,反而提供了虛假信息,以致于不少地方為了爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目,常常搬出各種優(yōu)惠政策,以低地價(jià)吸引投資,出現(xiàn)了“一元價(jià)”、“零地價(jià)”現(xiàn)象,不僅了價(jià)格的調(diào)節(jié)作用,也導(dǎo)致國(guó)有土地資源的大量流失。近年來(lái),各地雖然實(shí)施了土地供應(yīng)招標(biāo)制,表面上看是由市場(chǎng)需求來(lái)決定土地的價(jià)格,但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實(shí)價(jià)格(表1)。
其次是集體與農(nóng)戶(hù)之間的縱向交易。土地集體壟斷,供給缺乏彈性,必然伴隨有絕對(duì)地租。地租以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的形式出現(xiàn),其數(shù)量不是由土地的市場(chǎng)供求規(guī)律決定的,而是根據(jù)鄉(xiāng)村工作的需要人為匡算。并隨著鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的膨脹和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的攀比效應(yīng)而不斷提高。
再次是土地使用權(quán)的橫向交易即農(nóng)戶(hù)之間的交易,也是非完整意義上的使用權(quán)交易,是排除“非農(nóng)化”前提下的使用者之間的交易。我國(guó)土地制度以保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn),從承包經(jīng)營(yíng)年限、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)范圍、用途管制、征用轉(zhuǎn)用四大方面設(shè)立法律管制集體土地。在這個(gè)法律框架下,集體土地已基本不具備像國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)那樣的完整權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能。因此,土地流轉(zhuǎn)根本不可能滿(mǎn)足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地預(yù)期。政府受制于法律、法規(guī),也不可能為土地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)均衡價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和理性的市場(chǎng)信息預(yù)報(bào)體系。在此約束條件下,引致不可預(yù)測(cè)的非市場(chǎng)因素不斷大量產(chǎn)生、疊加、擴(kuò)散,從而造成土地價(jià)格按照非市場(chǎng)因素自身的需求形成均衡價(jià)格,甚至是交易雙方?jīng)]有任何依據(jù)情況下口頭討價(jià)還價(jià)形成的。交易方式脫離了市場(chǎng)配置的軌道,無(wú)科學(xué)計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的、無(wú)歷史參考價(jià)格的交易扭曲了農(nóng)地承包權(quán)價(jià)值。調(diào)查表明,農(nóng)地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)發(fā)生在本村,半數(shù)以上的交易沒(méi)有顯化的市場(chǎng)價(jià)格。在轉(zhuǎn)出的土地中,有87.6%的土地轉(zhuǎn)包給本村的親戚或其他村民,其中半數(shù)以上不收取任何報(bào)酬。在進(jìn)行過(guò)土地轉(zhuǎn)出的全部農(nóng)戶(hù)中,有50.9%的農(nóng)戶(hù)未收到流轉(zhuǎn)價(jià)款,有33.6%的農(nóng)戶(hù)得到現(xiàn)金補(bǔ)償,有14%的農(nóng)戶(hù)得到糧食補(bǔ)償(圖1)?,F(xiàn)金補(bǔ)償?shù)闹形粩?shù)為133元/畝年,糧食補(bǔ)償?shù)闹形粩?shù)為691斤/畝年。如果以5%的資本回報(bào)率來(lái)計(jì)算,每年每畝133元的回報(bào)大致相當(dāng)于2660元的資產(chǎn)現(xiàn)值。換句話(huà)說(shuō),目前中國(guó)17省農(nóng)地的“沉睡資本”所顯化出來(lái)的價(jià)值平均約為40000元/公頃。
(三)農(nóng)地交易規(guī)則缺失
一是當(dāng)前的法律規(guī)定沒(méi)有給集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置留下空間。雖然《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,但《土地管理法》也同時(shí)規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”;集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移只有在“破產(chǎn)、兼并等情形”下才能進(jìn)行。1990年5月國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施,但對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),至今尚未有全國(guó)性或地方性法規(guī)出臺(tái)。集體建設(shè)用地交易雙方雖然是躲躲閃閃,交易卻又屢禁不絕,暗地進(jìn)行,形成錯(cuò)綜復(fù)雜的集體土地交易“隱性市場(chǎng)”。這種無(wú)法可依、無(wú)章可循的格局,既限制了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),又為土地的私下流轉(zhuǎn)提供了政策邊緣。周其仁認(rèn)為當(dāng)前大多農(nóng)地交易屬于“法外活動(dòng)(extralegalaction)”,即“未經(jīng)法律許可、不受法律規(guī)制的活動(dòng)”。
二是農(nóng)用地登記制度不健全,引致過(guò)高的市場(chǎng)交易費(fèi)用。土地登記的一項(xiàng)重要功能是確保土地交易的安全,維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。土地登記要求按照嚴(yán)格的法定程序,運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)手段對(duì)土地權(quán)屬、位置、面積、用途、級(jí)別等事項(xiàng)在統(tǒng)一的地籍簿中加以記載,由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性,任何一宗土地的宗地圖及其權(quán)屬證書(shū)都必須以統(tǒng)一測(cè)量形成的地籍簿作為最基本的依據(jù),而地籍簿、宗地圖和宗地權(quán)屬證書(shū)是進(jìn)行土地資源管理和推行公共政策的基礎(chǔ)資料。許多土地資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)公共政策的實(shí)施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)用地登記制度不完善,直接影響了土地資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)等方面公共政策的順利實(shí)施。
三是土地監(jiān)察執(zhí)法不力。由于土地監(jiān)察執(zhí)法體制不完善,受到的制約太多,因而對(duì)土地違法行為的查處不力。再者,土地問(wèn)題往往連著個(gè)別鄉(xiāng)村干部越權(quán)批地等違法行為或少數(shù)國(guó)家工作人員的腐敗,因此,有關(guān)部門(mén)有時(shí)對(duì)農(nóng)地的“隱性市場(chǎng)化”不敢管,也不愿管。
(四)農(nóng)地交易中介服務(wù)匱乏
雖然我國(guó)土地交易的中介組織已經(jīng)有了很大發(fā)展,但總體上仍然相當(dāng)匱乏,并顯現(xiàn)出規(guī)模小、機(jī)制不活、市場(chǎng)意識(shí)差、職業(yè)素質(zhì)低、經(jīng)營(yíng)管理弱等缺憾,沒(méi)有一個(gè)自上而下、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能、高質(zhì)量的中介服務(wù)體系,為土地交易穿針引線(xiàn)、牽線(xiàn)搭橋,提供市場(chǎng)信息、價(jià)格和法律咨詢(xún)等。要么是由市場(chǎng)主體自己漫無(wú)目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象,致使其理逐步過(guò)渡為非自覺(jué)性、非邏輯性、盲目性的非理,以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過(guò)程或交易中斷等現(xiàn)象,或者是由集體經(jīng)濟(jì)組織越俎代庖,它們既當(dāng)“裁判員”,又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,既是所有權(quán)主體,又是中介服務(wù)組織,免不了干涉交易主體的活動(dòng),侵蝕其利益,從而使這種中介組織失去應(yīng)有的媒介功能與效率,影響土地交易的速度、規(guī)模和效益。
(五)市場(chǎng)與政府內(nèi)生沖突
目前的土地市場(chǎng)是政府壟斷下的市場(chǎng),政府掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán),只有政府通過(guò)其機(jī)構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬,政府在對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制,已經(jīng)遠(yuǎn)離法律意義的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍。
權(quán)力介入市場(chǎng),造成了這樣一種市場(chǎng)后果:各級(jí)政府既充當(dāng)了土地供給者的角色(相對(duì)于土地需求方),又充當(dāng)了土地需求者的角色(相對(duì)于村集體和農(nóng)民)。于是,土地租金的絕大部分被各級(jí)政府借助土地產(chǎn)權(quán)的殘缺和虛化或是裝進(jìn)了自己的腰包,或是成為土地批租收入。這就類(lèi)似于雙軌制的模式。農(nóng)民在市場(chǎng)上拿到的是按照國(guó)家牌價(jià)(按照使用權(quán)交易而不是按照所有權(quán)交易)出讓的土地收益,而政府拿到的是土地按照市場(chǎng)供求出讓得到的收益。無(wú)疑,市場(chǎng)價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家牌價(jià),其價(jià)格差額就是所謂的“灰市加價(jià)”,灰市場(chǎng)由此產(chǎn)生。一些地方和部門(mén)攜權(quán)力而入市場(chǎng)的行為,已造成了市場(chǎng)的機(jī)能紊亂并產(chǎn)生了嚴(yán)重的后遺癥,扭曲了土地交易市場(chǎng)的自然發(fā)展軌跡,市場(chǎng)品質(zhì)也由此裂變。經(jīng)權(quán)力之手摸過(guò)頂?shù)乃^市場(chǎng)主體,其對(duì)市場(chǎng)本身的破壞,對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的踐踏,已使市場(chǎng)不再成其為市場(chǎng),而成為權(quán)力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場(chǎng)的根基,使市場(chǎng)元?dú)獯髠?。長(zhǎng)此以往,當(dāng)良幣逐個(gè)被劣幣驅(qū)逐,市場(chǎng)的完整性和優(yōu)良品質(zhì)就不復(fù)存在。
二、農(nóng)地交易市場(chǎng)化改革的制度安排
(一)明晰產(chǎn)權(quán)邊界,提高制度效率
產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)约爸贫鹊耐晟疲梢越档徒灰壮杀?,活躍市場(chǎng)交易,提高經(jīng)濟(jì)效率;有利于保障產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益,從而能夠激勵(lì)和約束產(chǎn)權(quán)相對(duì)人的非理性市場(chǎng)行為。
第一,集體土地所有權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán),即出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等,強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。作為地方政府,應(yīng)積極研究并制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法,以使相關(guān)法律具有可操作性。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作,強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序,以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵。原則上應(yīng)取消行政劃撥土地,建立政府公益征地目錄,建立政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民討價(jià)還價(jià)機(jī)制,實(shí)行軍事等極少數(shù)公益用地強(qiáng)制征收、市價(jià)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用制度。
第二,承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán),包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、贈(zèng)與、繼承等。當(dāng)前需要從政府行為、農(nóng)民意識(shí)、市場(chǎng)機(jī)制等方面,解決浮出水面的困擾土地順暢流轉(zhuǎn)的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由交易的突出矛盾,而最為緊迫的任務(wù)是完整界定農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán),拓展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能,實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。
第三,實(shí)行宅基地市場(chǎng)配置制度。國(guó)家賦予農(nóng)民修建、拆除、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押宅基地的權(quán)利。除生活特別困難的新增農(nóng)戶(hù)并經(jīng)村民委員會(huì)討論通過(guò)的情況實(shí)行劃撥外,一律以市場(chǎng)配置;原有宅基地轉(zhuǎn)讓后不能再申請(qǐng)劃撥宅基地。
第四,國(guó)家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財(cái)。農(nóng)業(yè)用地可以興辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社,包括農(nóng)產(chǎn)品加工合作社、信用合作社、消費(fèi)合作社等服務(wù)于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目;農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在產(chǎn)業(yè)政策下可以獨(dú)資、合資、聯(lián)營(yíng)、入股方式直接參與房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等。
第五,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)平等。一是實(shí)行國(guó)有、集體土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一國(guó)民待遇,實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”;二是實(shí)行各地集體土地統(tǒng)一政策。
(二)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值化管理,提高要素效率
1、修正扭曲的土地價(jià)格
價(jià)格是市場(chǎng)的精髓,資源配置的信號(hào),它反映了資源的稀缺度。土地市場(chǎng),其地域性、層次性十分明顯,唯有合理的價(jià)格才能使不同層次及同一層次市場(chǎng)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)化、比例化,并形成一個(gè)有機(jī)整體,從而優(yōu)化土地資源配置和土地市場(chǎng)的運(yùn)行。在農(nóng)村,所有權(quán)的流動(dòng)需要一個(gè)合理的地價(jià),保障農(nóng)民的生存與發(fā)展,保證土地所有者的合法權(quán)益,包括平等交易和受尊重的權(quán)利,征地補(bǔ)償費(fèi)不能同市場(chǎng)形成兩個(gè)價(jià)位,影響未來(lái)收益,更不能“黑箱”操作。使用權(quán)的流轉(zhuǎn),如土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,跨行政區(qū)的連片承包、轉(zhuǎn)包,以土地聯(lián)營(yíng)為條件獲得租金分成,股份合作制把土地的實(shí)物占有轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值占有,并且按股分紅等,同等條件的土地理論上要求它價(jià)格一致,實(shí)際操作過(guò)程中地價(jià)客觀(guān)上也必須一致,因此,須建立一個(gè)公平、公開(kāi)、公正的價(jià)格機(jī)制,這是規(guī)范農(nóng)地市場(chǎng)交易的重要前提。
總體上看,我國(guó)農(nóng)地價(jià)格須遵循兩個(gè)原則:一是分等定級(jí)估價(jià)。必須遵循先定級(jí)、再估價(jià),先分區(qū)、再估價(jià)的技術(shù)路線(xiàn),其程序?yàn)椋恨r(nóng)用地分等定級(jí)及價(jià)格區(qū)劃農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算農(nóng)用地宗地價(jià)格測(cè)算農(nóng)用地估價(jià)成果分析、整理。二是依據(jù)市場(chǎng)來(lái)定價(jià)。農(nóng)地貨幣計(jì)價(jià)的方法很多,如收益資本法、市場(chǎng)比較法、成本法、購(gòu)買(mǎi)年限法、長(zhǎng)期趨勢(shì)法等。我國(guó)土地定價(jià)應(yīng)真實(shí)反映土地市場(chǎng)的供求關(guān)系,在科學(xué)估價(jià)基礎(chǔ)上,進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),最終由市場(chǎng)成交實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格。換言之,使土地價(jià)格如實(shí)反映其稀缺程度,是增強(qiáng)內(nèi)生變量對(duì)價(jià)格有效反映的根本途徑,是規(guī)范市場(chǎng)交易行為的關(guān)鍵。具體而言,流入城市土地一級(jí)市場(chǎng)的農(nóng)地,應(yīng)由政府按市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)買(mǎi);對(duì)國(guó)有企業(yè)的存量土地(主要是無(wú)償或低價(jià)劃撥的土地)收取完全市場(chǎng)價(jià)格的等量使用費(fèi),推動(dòng)其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),從而避免閑置和浪費(fèi);農(nóng)戶(hù)之間的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)供求、土地資源稀缺程度等進(jìn)行市場(chǎng)化定價(jià)。
2、實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)證券化
這是土地價(jià)值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點(diǎn),其流動(dòng)范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代以來(lái),國(guó)際金融市場(chǎng)上出現(xiàn)了融資方式證券化趨勢(shì),土地證券化已成為一種世界性的發(fā)展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉(zhuǎn)變成為資本市場(chǎng)上可銷(xiāo)售和可流通的金融產(chǎn)品的過(guò)程。有如下三個(gè)特點(diǎn):一是土地是融資的載體。在土地證券化過(guò)程中融資載體是將土地承包權(quán)或者使用權(quán)作抵押,而不是以融資主體的所有資產(chǎn)、信用作為擔(dān)保。二是承包權(quán)證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進(jìn)行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場(chǎng)上流通(即背書(shū)轉(zhuǎn)讓),以保證土地證券的流動(dòng)性,體現(xiàn)其金融衍生品的特征。三是土地本身的質(zhì)量和級(jí)差地租決定融資的風(fēng)險(xiǎn)。土地承包權(quán)證券化實(shí)現(xiàn)了證券本身與融資主體的信用等級(jí)分離。其信用等級(jí)取決于土地本身,而與融資者的風(fēng)險(xiǎn)程度沒(méi)有關(guān)系。承包土地融資的主要類(lèi)型有:申請(qǐng)抵押貸款;發(fā)行抵押債券和發(fā)行股票。
借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),我國(guó)可推行土地使用權(quán)證制度,走農(nóng)地證券化道路。使用權(quán)的標(biāo)的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權(quán)后,給使用者頒發(fā)《土地使用權(quán)證》,以維護(hù)土地使用權(quán)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性,確保使用者有較完整意義的使用權(quán)。使用權(quán)證在一級(jí)地產(chǎn)市場(chǎng)交易時(shí)(或承包時(shí))一次性簽發(fā),作為土地交換的媒介以代替土地實(shí)物交易。一般以1畝為單位(類(lèi)似于股票1元1股),允許承包期內(nèi)在二級(jí)市場(chǎng)上交易,土地使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系隨證券持有人(證券持有人交易時(shí)要在土地管理機(jī)構(gòu)過(guò)戶(hù)登記)進(jìn)行流動(dòng)。土地使用權(quán)證的所有者,又可將土地委托、租賃給農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng),也可抵押、入股,實(shí)行使用權(quán)的二次分離。土地使用權(quán)證交易實(shí)行權(quán)屬登記制度,對(duì)權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督,按照“認(rèn)地不認(rèn)人,地證合一”的原則,只與最后登記在冊(cè)的土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生契約責(zé)任關(guān)系。事實(shí)上,土地使用權(quán)的交易變成了證券交易,相當(dāng)于把土地變成了可分割、可流動(dòng)、可攜帶的收藏財(cái)物,擴(kuò)大了其流轉(zhuǎn)范圍。
一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會(huì)融資方式,就是以農(nóng)戶(hù)或者企業(yè)(含土地合作社、土地股份經(jīng)營(yíng)公司)所擁有的集體土地承包權(quán)或者長(zhǎng)期使用權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。其實(shí)這種方式不屬于土地證券化,但是,由于這種方式是以土地承包權(quán)作為載體向金融機(jī)構(gòu)籌集資金,是不動(dòng)產(chǎn)證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權(quán)證券化的范疇。因?yàn)橥恋氐盅嘿J款是土地其他證券化形式的基礎(chǔ),其他證券化形式都是通過(guò)土地抵押申請(qǐng)貸款而發(fā)展起來(lái)的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們,能否進(jìn)行土地抵押貸款是發(fā)展農(nóng)村資本市場(chǎng)增加農(nóng)民貸款來(lái)源的關(guān)鍵因素。
二是發(fā)行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見(jiàn)的方式,就是把土地能夠獲得的收益作為擔(dān)保(抵押品)債券,然后把這些債券賣(mài)掉。抵押債券最典型的是地價(jià)指數(shù)債券。所謂地價(jià)指數(shù)債券,是把預(yù)定償還額規(guī)定為:面額隨著地價(jià)上升而上升。美國(guó)很早用這種方式對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行證券化,日本也用這種方式處理有關(guān)廢舊鐵路用地。筆者建議將農(nóng)戶(hù)所擁有的土地承包權(quán)作為一種單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)來(lái)進(jìn)行抵押發(fā)行債券,并作為擔(dān)保(抵押品)債券,增強(qiáng)資本功能。
三是發(fā)行股票。這種方式就是成立土地股份公司,股份公司以土地作為資產(chǎn)上市融資。這是金融業(yè)向農(nóng)村延伸的必然結(jié)果,也是土地證券化的高級(jí)形式。
土地承包權(quán)證券化意味著創(chuàng)造了一種能夠帶來(lái)與土地同樣的經(jīng)濟(jì)性利益的金融資產(chǎn),其實(shí)質(zhì)就是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融通資金,這就很好地解決了土地資產(chǎn)流動(dòng)性、收益性、融資性和財(cái)產(chǎn)性的問(wèn)題。
(三)強(qiáng)化政府公共管理職能,提高行政效率
1、厘定政府與市場(chǎng)邊界
需以定性和定量設(shè)定政府管理市場(chǎng)的邊界和市場(chǎng)配置資源的邊界。土地市場(chǎng)建設(shè)必然要求建立政府和市場(chǎng)合理分工的資源配置機(jī)制,市場(chǎng)的責(zé)任是提供平臺(tái),政府的職能是指導(dǎo)而不替代。充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能,讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地的供給和需求,讓市場(chǎng)成為控制農(nóng)地交易數(shù)量的“總閥門(mén)”。凡是能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作的,權(quán)力就不要插手;要完善制度和規(guī)范程序,實(shí)現(xiàn)運(yùn)作全過(guò)程的公平、公正、公開(kāi),讓權(quán)力插不上手;對(duì)違規(guī)者加大懲治力度,讓權(quán)力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結(jié)盟,從而確保農(nóng)地市場(chǎng)獲得應(yīng)該屬于它們的市場(chǎng)權(quán)力、權(quán)利和份額。政府的監(jiān)督和調(diào)控,主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場(chǎng)而言,必須全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
2、土地市場(chǎng)的政府規(guī)制取向
一是建立土地市場(chǎng)供需均衡制度。①建設(shè)用地供應(yīng)總量控制制度。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)建設(shè)的實(shí)際需要,對(duì)建設(shè)用地總供應(yīng)量實(shí)行嚴(yán)格控制。各級(jí)土地行政主管部門(mén)要把盤(pán)活存量建設(shè)用地作為土地供應(yīng)的重要來(lái)源,切實(shí)負(fù)起控制建設(shè)用地總量的職責(zé)。依照《土地管理法》,嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求,按《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》、《建設(shè)用地審查報(bào)批辦法》,規(guī)范建設(shè)用地審批。②城市建設(shè)用地集中供應(yīng)制度。城市政府要統(tǒng)一控制新增建設(shè)用地供應(yīng),同一城市范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地應(yīng)由市土地行政主管部門(mén)統(tǒng)一征用、統(tǒng)一提供。市轄區(qū)及各類(lèi)“園、區(qū)”的新增建設(shè)用地也必須納入市政府統(tǒng)一的供應(yīng)渠道。對(duì)原有存量建設(shè)用地,城市政府要積極試行土地收購(gòu)儲(chǔ)備,統(tǒng)一收購(gòu)和回收土地,掌握調(diào)控土地市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)。收回的土地由政府統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開(kāi)發(fā),按市場(chǎng)需求統(tǒng)一供應(yīng)。③城市土地儲(chǔ)備制度。城市土地儲(chǔ)備制度是指城市土地管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)對(duì)土地征購(gòu)、整理、儲(chǔ)備、供應(yīng)和開(kāi)發(fā)集中進(jìn)行管理的制度。城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)行應(yīng)根據(jù)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)運(yùn)作。政府應(yīng)將城郊結(jié)合部的土地納入城市土地儲(chǔ)備體系,在其尚未整理為建設(shè)用地時(shí),應(yīng)將這些土地視為同質(zhì)化的土地,以便將來(lái)根據(jù)城市規(guī)劃的需要、調(diào)控房地產(chǎn)周期的需要(主要是地價(jià)水平),通過(guò)調(diào)節(jié)土地的供求量達(dá)到宏觀(guān)調(diào)控地產(chǎn)市場(chǎng)的目的。目前,要把市地和農(nóng)地結(jié)合地帶作為重點(diǎn)監(jiān)控區(qū)。任何農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地必須經(jīng)過(guò)政府征用的法定程序,由政府壟斷供應(yīng)土地資源的源頭。具體辦法可采?。簩?duì)近期城市的空間拓展,政府可根據(jù)城市規(guī)劃將集體土地成片地征為國(guó)有土地,作為城市土地儲(chǔ)備。對(duì)中期城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地,有條件的可以先征用,然后租賃給農(nóng)民在保持原用途的情況下充分利用,政府需要時(shí)隨時(shí)收回。對(duì)中長(zhǎng)期規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地,政府未做征用處理的,也應(yīng)將之納入城市土地儲(chǔ)備計(jì)劃,允許集體或農(nóng)民個(gè)人在法律和城市規(guī)劃許可的范圍加以利用,并保護(hù)其權(quán)益。對(duì)于現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入“市地”、但不符合城市規(guī)劃的農(nóng)村集體土地,予以清退,并依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰;對(duì)符合城市規(guī)劃要求的,應(yīng)補(bǔ)齊有關(guān)手續(xù),使之依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。把城郊結(jié)合部的集體農(nóng)用地納入城市土地儲(chǔ)備體系,可以避免土地供給和用地結(jié)構(gòu)安排的盲目性,從而可以有效地調(diào)控進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)的土地供應(yīng)數(shù)量、用途結(jié)構(gòu)及布局,進(jìn)而提高土地利用管理水平。
二是完善市場(chǎng)主體入市資質(zhì)審查制度。為保證土地市場(chǎng)運(yùn)作的有序性和主體之間公平競(jìng)爭(zhēng),設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)入市主體進(jìn)行資質(zhì)審查十分迫切。資質(zhì)審查是全面性的,除對(duì)用地需求進(jìn)行審查外,更要重視土地使用權(quán)受讓人的經(jīng)營(yíng)能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會(huì)造成已批租或轉(zhuǎn)讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費(fèi)。
三是加強(qiáng)農(nóng)用地登記管理。①用具有物權(quán)公示意義的土地證書(shū)取代現(xiàn)有的土地承包合同,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化。②統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu),實(shí)行城鄉(xiāng)土地登記的統(tǒng)一管理。世界上土地登記機(jī)關(guān)主要有三種類(lèi)型:其一由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記;其二由專(zhuān)職機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記;其三由土地、房屋行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)登記。筆者認(rèn)為,目前我國(guó)農(nóng)用地登記制度的改革和完善,應(yīng)當(dāng)首先實(shí)現(xiàn)由政府土地管理部門(mén)的統(tǒng)一管理。我國(guó)政府的土地管理部門(mén),已經(jīng)對(duì)城市土地和農(nóng)村大部分的建設(shè)用地實(shí)行了比較規(guī)范的土地登記,在此基礎(chǔ)上由其負(fù)責(zé)包括農(nóng)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一登記管理是很自然的事。在土地管理部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)土地建立起比較規(guī)范的地籍簿和地籍檔案等基礎(chǔ)資料、土地產(chǎn)權(quán)制度趨于規(guī)范的時(shí)候,可以再由司法部門(mén)來(lái)接管土地登記管理工作。③統(tǒng)一土地登記程序,向農(nóng)民頒發(fā)統(tǒng)一的土地權(quán)屬證書(shū)。④分步推進(jìn),在全國(guó)范圍內(nèi)建立具有統(tǒng)一法律效力的土地登記體系。
四是健全交易規(guī)則,規(guī)范市場(chǎng)行為。①加快法治建設(shè)步伐,完善相應(yīng)法律法規(guī),特別是細(xì)化某些原則性條款。例如,目前《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條文大多是原則性規(guī)定,應(yīng)具體細(xì)化;對(duì)允許土地調(diào)整的“特殊情形”應(yīng)做出更具體的規(guī)定;建議制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條例》、《土地使用權(quán)證券化細(xì)則》,關(guān)于集體土地產(chǎn)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的方式、程序和管理辦法的法規(guī),以及土地使用權(quán)價(jià)值化、資產(chǎn)化管理?xiàng)l例等相關(guān)法規(guī)、條例,規(guī)范土地交易程序與手續(xù),使眾多交易從“地下”引到“地上”,漸趨明朗化、規(guī)范化,做到有法可依,有章可循。此外,要保持《農(nóng)村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協(xié)調(diào)。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管力度,依法對(duì)越權(quán)批地、違法占地用地、亂搞開(kāi)發(fā)區(qū)、隨意圈地的行為,進(jìn)行嚴(yán)肅查處??稍诮?jīng)濟(jì)警察中設(shè)立土地警察,在法院里設(shè)立土地審判庭,依法審理和解決各種土地糾紛,防止和打擊土地違法行為。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》有關(guān)文件精神,對(duì)于那些不實(shí)行公開(kāi)交易的、交易不符合相關(guān)法規(guī)而互相串通壓價(jià)的;對(duì)于土地交易機(jī)構(gòu)工作人員在辦理土地使用權(quán)交易過(guò)程中利用職權(quán)接受賄賂、、泄漏秘密、的,或擅自刪除、修改、增加計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中交易信息的,由其所在單位或監(jiān)察部門(mén)給予行政處分,構(gòu)成犯罪的,由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。進(jìn)一步完善土地監(jiān)察管理體制,強(qiáng)化土地監(jiān)察執(zhí)法手段,維護(hù)土地市場(chǎng)的正常秩序??梢钥紤]建立土地監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理體制,以減少來(lái)自“塊塊管理”的約束,并進(jìn)一步探索土地管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人事管理新體制。同時(shí),要加強(qiáng)土地監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),以確保土地監(jiān)察執(zhí)行人員有法必依,執(zhí)法必嚴(yán)。②按照公平競(jìng)爭(zhēng)原則,強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制在配置土地資源中的作用,充分發(fā)揮中介組織、行業(yè)自律的作用,并建立公眾參與機(jī)制,大力推行土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)和掛牌交易,杜絕市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的偏袒、亂攤派等人為現(xiàn)象,防止暗箱操作。在土地供應(yīng)上要一視同仁地對(duì)待境內(nèi)外的用地者,為投資者創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。加強(qiáng)地價(jià)管理,防止競(jìng)相壓價(jià)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。嚴(yán)厲打擊黑市交易,人為增加其交易費(fèi)用,將其逐出隱形市場(chǎng),避免投機(jī)、人為炒作等抬高價(jià)格的現(xiàn)象,保障產(chǎn)權(quán)安全和交易安全,保證土地市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。③按照透明度原則,建立公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)秩序,提高社會(huì)化服務(wù)水平。要向社會(huì)公開(kāi)土地市場(chǎng)管理的法律和政策,提高法律法規(guī)及政策的透明度;拓寬市場(chǎng)信息渠道,公開(kāi)土地交易信息、交易程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),廣泛采用招標(biāo)、拍賣(mài)手段,實(shí)行掛牌公告方式交易,正確引導(dǎo)投資。
五是打造規(guī)范的交易中介組織,提高交易效率。中介組織是要素市場(chǎng)的伴生組織,是連接政府與市場(chǎng)主體、市場(chǎng)主體之間的媒介或橋梁,其成熟程度標(biāo)志著市場(chǎng)的成熟程度。
從國(guó)外和我國(guó)部分地區(qū)的實(shí)踐看,各種類(lèi)型的農(nóng)村市場(chǎng)中介組織,是克服小農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)弱點(diǎn)、引導(dǎo)和保障農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的有效組織形式。但在我國(guó)土地市場(chǎng)的中介機(jī)制還處于待完善或缺位狀態(tài)。盡管目前土地市場(chǎng)中介組織特別是土地估價(jià)機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展,但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,中介組織的制約越來(lái)越明顯。為此,政府須著力培育和促進(jìn)中介組織的發(fā)展。主要包括:①土地投資經(jīng)營(yíng)公司,專(zhuān)門(mén)從事進(jìn)入市場(chǎng)的土地使用權(quán)的交易活動(dòng)。②土地評(píng)估事務(wù)所,顯化農(nóng)村土地價(jià)值,確定土地價(jià)格,為土地流轉(zhuǎn)提供合理的數(shù)量界限,以保證集體土地的保值和增值,從而遏制土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象。農(nóng)村土地評(píng)估而且相對(duì)于城市土地評(píng)估來(lái)說(shuō),面積更大,范圍更廣。因此,需走出傳統(tǒng)下評(píng)估機(jī)構(gòu)由政府壟斷的困境,在加強(qiáng)行業(yè)管理的同時(shí),使評(píng)估事務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化。③土地融資公司,主要從事土地抵押業(yè)務(wù)和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù),對(duì)放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民給予低息或無(wú)息貸款,以便從事
二、三產(chǎn)業(yè)。④土地保險(xiǎn)公司,從事土地投資、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)活動(dòng),同時(shí)也給出讓土地使用權(quán)的農(nóng)民提供新職業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)、養(yǎng)老金;可以通過(guò)收受逾期抵押土地并將其出租、變賣(mài)等活動(dòng),來(lái)充當(dāng)土地交易中介組織。⑤委托機(jī)構(gòu),主要是接受客戶(hù)的要求為之買(mǎi)賣(mài)土地。⑥土地租賃公司,專(zhuān)門(mén)從事收購(gòu)那些無(wú)力經(jīng)營(yíng)者的土地,轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣(mài)給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)戶(hù),促進(jìn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。⑦土地證券公司,專(zhuān)門(mén)從事土地使用權(quán)交易的場(chǎng)所,這種公司可與土地經(jīng)營(yíng)公司合并在一起。⑧信息組織,一種專(zhuān)門(mén)為農(nóng)地交易提供信息服務(wù)的機(jī)構(gòu)。建立信息、土地登記公開(kāi)查詢(xún)制度,土地公開(kāi)交易制度,基準(zhǔn)地價(jià)定期公布和更新制度,完善信息服務(wù)體系,增加預(yù)期信息流量,及時(shí)公布和提供土地供求信息,收集、儲(chǔ)存、土地交易行情及結(jié)果,提供有關(guān)土地政策法規(guī)、市場(chǎng)管理規(guī)則及土地利用投資方向咨詢(xún),從根本上改變信息不對(duì)稱(chēng)、雙邊壟斷的市場(chǎng)格局,降低交易成本。
中國(guó)擁有70%的農(nóng)村人口,這部分人群的衛(wèi)生問(wèn)題對(duì)我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的全面發(fā)展有著重要影響。20世紀(jì)60~70年代,具有中國(guó)特色的三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放后,農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系的生存環(huán)境發(fā)生了變化,衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。因此,各地均就如何建立并完善適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和形勢(shì)需要的衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)行了積極研究和探索。
1.我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展歷程
1.1建立期(1949年~1965年)1951年,第一屆全國(guó)衛(wèi)生會(huì)議提出了縣設(shè)衛(wèi)生院,區(qū)設(shè)衛(wèi)生所,鄉(xiāng)設(shè)衛(wèi)生委員,村設(shè)衛(wèi)生員的要求??h醫(yī)院、衛(wèi)生防疫站、婦幼保健所等縣級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)隨之逐步建立,公社衛(wèi)生院、中心衛(wèi)生院及村衛(wèi)生室(保健站)相繼成立,以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)初步形成。公社衛(wèi)生院兼有提供基本醫(yī)療服務(wù)和初級(jí)衛(wèi)生保健技術(shù)指導(dǎo)及鄉(xiāng)村衛(wèi)生行政管理的功能,成為三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)的基礎(chǔ)。
1.2發(fā)展期(1965年~1979年)1965年,在同志“把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)放到農(nóng)村去”的號(hào)召下,全國(guó)農(nóng)村短期速成培訓(xùn)了一大批半農(nóng)半醫(yī)的農(nóng)村衛(wèi)生人員(“赤腳醫(yī)生”),成為當(dāng)時(shí)重要的農(nóng)村初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)隊(duì)伍。同時(shí),合作醫(yī)療也得到較大發(fā)展。保健站、赤腳醫(yī)生和合作醫(yī)療成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村衛(wèi)生工作的“三大法寶”。
1.3變革期(1979年~)1979年經(jīng)濟(jì)體制改革,農(nóng)村實(shí)行“”,以集體經(jīng)濟(jì)為依托的農(nóng)村三級(jí)預(yù)防保健網(wǎng)受到很大沖擊。農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)一度極度薄弱甚至空白。20世紀(jì)80年代以后,針對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題,各級(jí)政府紛紛研究制定了適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的衛(wèi)生政策,積極進(jìn)行各種衛(wèi)生服務(wù)形式的探索和實(shí)踐。
2農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)現(xiàn)狀
2.1農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)模式
各地探索并嘗試了多種形式的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)模式,主要有下列幾種。
(1)醫(yī)防合一:醫(yī)療、預(yù)防及保健均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院承擔(dān),同時(shí)承擔(dān)同級(jí)政府部門(mén)委托的部分行政管理職能,經(jīng)濟(jì)獨(dú)立核算。這種模式經(jīng)費(fèi)由政府全額或差額撥款,統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生資源,減少了成本,大部分地區(qū)目前仍在沿用。但由于撥款不足,出于生存和發(fā)展的需要,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院往往重醫(yī)輕防,重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益,已不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。
(2)醫(yī)防分設(shè):將預(yù)防保健工作從衛(wèi)生院分離出來(lái),單獨(dú)成立防保所或衛(wèi)生服務(wù)中心(站),承擔(dān)衛(wèi)生保健、委托的衛(wèi)生監(jiān)督等任務(wù)。如江蘇省的南通、揚(yáng)州、宿遷等部分地區(qū)及昆山市即采用這種模式[1]由于有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和人員,職能定位明確,經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用,預(yù)防保健服務(wù)得到了保證。但獨(dú)立的防保機(jī)構(gòu)在組織協(xié)調(diào)社會(huì)各部門(mén)合作方面處于弱勢(shì),一些公共衛(wèi)生中的社會(huì)性工作難以有效落實(shí)。
(3)依院設(shè)所,相對(duì)獨(dú)立:這是對(duì)醫(yī)防合一模式的改革,即“一套班子、兩塊牌子”。防保所在行政上和經(jīng)濟(jì)上接受衛(wèi)生院管理,財(cái)政上實(shí)行定額補(bǔ)助,獨(dú)立核算。承擔(dān)轄區(qū)的預(yù)防保健和公共衛(wèi)生服務(wù)工作。這種模式強(qiáng)化了防保工作,“以醫(yī)養(yǎng)防”轉(zhuǎn)化為“以醫(yī)補(bǔ)防”,有利于促進(jìn)醫(yī)療與防保協(xié)調(diào)發(fā)展。但醫(yī)、防在一個(gè)院內(nèi),人員分工與利益分配的矛盾難以避免,防保工作的開(kāi)展很大程度上取決與分管領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。
(4)縣鄉(xiāng)垂直管理:由縣衛(wèi)生局或縣級(jí)預(yù)防保健機(jī)構(gòu)選定人員派駐鄉(xiāng)衛(wèi)生院,或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu),長(zhǎng)年從事鄉(xiāng)、村防保工作,工作經(jīng)費(fèi)、工資報(bào)酬由衛(wèi)生局撥付,形成上下垂直管理的衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)。據(jù)張子平調(diào)查,重慶市榮昌縣、上海市崇明縣、寧夏平羅縣等采用這種模式[2],加強(qiáng)了上下聯(lián)系,提高了預(yù)防保健工作效率。但由于條塊分隔,在業(yè)務(wù)管理和部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面有難度。
(5)政府購(gòu)買(mǎi):這是由符合條件的公辦或私營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供預(yù)防保健服務(wù),政府依據(jù)其衛(wèi)生服務(wù)的考核情況實(shí)行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。這種模式引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,有助于在農(nóng)村有限的衛(wèi)生資源下,促進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的高質(zhì)量和廣覆蓋。目前,全國(guó)僅浙江省和江蘇省通過(guò)此模式全面開(kāi)展農(nóng)村基本公共衛(wèi)生服務(wù)[3]。
2.2農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)存在的問(wèn)題
(1)投入不足:近幾年政府對(duì)衛(wèi)生投入的總量較以前有了較大的增長(zhǎng),但相對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及農(nóng)村人群衛(wèi)生保健需求的增加,仍顯嚴(yán)重不足,公共衛(wèi)生投入甚至有下降趨勢(shì)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì),1998年政府對(duì)衛(wèi)生事業(yè)投入587.2億元,用于農(nóng)村的92.5億元,僅占15.9%;而衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)中公共衛(wèi)生的投入比例由1990年的19%下降到1995年的12%[4]。
(2)三級(jí)醫(yī)療預(yù)防保健網(wǎng)松散:經(jīng)濟(jì)體制改革后,農(nóng)村衛(wèi)生管理體制發(fā)生很大變革。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的介入使三級(jí)保健網(wǎng)絡(luò)間的協(xié)作關(guān)系變得松散和轉(zhuǎn)為無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),出現(xiàn)網(wǎng)底破裂(村衛(wèi)生室解體)、網(wǎng)中不穩(wěn)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改制)、龍頭(縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu))作用削弱的狀況,防保工作難以落實(shí)。
(3)衛(wèi)生資源配置和利用不平衡:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院重復(fù)設(shè)置,設(shè)備閑置等浪費(fèi)現(xiàn)象突出;而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院發(fā)展相對(duì)滯后,人才匱乏,基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療設(shè)備落后,不能滿(mǎn)足農(nóng)村人群的衛(wèi)生服務(wù)需求。據(jù)衛(wèi)生部有關(guān)數(shù)據(jù),全國(guó)80%的醫(yī)療資源集中在大城市,其中30%又集中在大醫(yī)院。而每年到大醫(yī)院就診的人群有80%左右是在基層醫(yī)院即可解決的常見(jiàn)病、多發(fā)病。
(4)衛(wèi)生服務(wù)重醫(yī)輕防:由于政府投入不足,補(bǔ)償機(jī)制不健全,鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院不得不“以藥補(bǔ)醫(yī)”,“以醫(yī)補(bǔ)防”,縣級(jí)防保機(jī)構(gòu)主要精力也用于開(kāi)展有償服務(wù),醫(yī)、防功能混亂。加上農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)缺乏有效的監(jiān)督考核機(jī)制,疾病控制工作嚴(yán)重滑坡。
(5)農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障:隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的削弱,以集體公益金為基礎(chǔ)的合作醫(yī)療受到?jīng)_擊,農(nóng)民醫(yī)療保健制度基本陷于癱瘓甚至瓦解。據(jù)第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查,2003年,尚有79%的農(nóng)村居民沒(méi)有任何醫(yī)療保障,38.6%的農(nóng)村居民因經(jīng)濟(jì)困難生病而未就診,應(yīng)住院而未住院的農(nóng)村居民占75.4%[5]。
3建設(shè)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系的思考和建議
3.1明確政府的公共衛(wèi)生服務(wù)職責(zé)
實(shí)踐證明,將衛(wèi)生服務(wù)工作全面推向市場(chǎng)并不明智。各級(jí)政府應(yīng)明確職責(zé),加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),增加衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入,尤其要加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度,以促進(jìn)公平、提高效率為原則,嚴(yán)格按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)建設(shè)和人力資源配置,健全農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
3.2實(shí)行多元化衛(wèi)生服務(wù),健全考核評(píng)估制度
依照“農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)要以公有制為主導(dǎo),鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成份衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的發(fā)展”的精神,有效利用農(nóng)村有限的衛(wèi)生資源,嘗試將多種經(jīng)濟(jì)體制的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)列為公共衛(wèi)生服務(wù)提供者,實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi),探索多元化的衛(wèi)生服務(wù)形式。同時(shí)應(yīng)健全衛(wèi)生服務(wù)評(píng)估機(jī)制,統(tǒng)一規(guī)范,制定標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格落實(shí)考核評(píng)估制度,推動(dòng)公共衛(wèi)生服務(wù)的良性競(jìng)爭(zhēng)。
3.3完善法制,建立資質(zhì)認(rèn)證和準(zhǔn)入制度
針對(duì)我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展形勢(shì),應(yīng)盡快完善相關(guān)法律體系,推行衛(wèi)生服務(wù)的法制化管理。對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)建立和完善衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證制度,如建立專(zhuān)業(yè)人員、技術(shù)運(yùn)用、大型設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等衛(wèi)生服務(wù)要素的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),從制度上規(guī)范衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的籌建、設(shè)備設(shè)置、質(zhì)量控制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等,促進(jìn)衛(wèi)生績(jī)效的提高。
3.4積極發(fā)展多種形式的農(nóng)村醫(yī)療保障,健全農(nóng)民醫(yī)療保障體系
結(jié)合各地的實(shí)際情況,積極探索新的農(nóng)村醫(yī)療保障方式,如開(kāi)展商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌公費(fèi)醫(yī)療、企業(yè)職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)等,以充實(shí)農(nóng)村醫(yī)療保障體系。對(duì)試點(diǎn)工作中暴露出的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)調(diào)整并加以改進(jìn),通過(guò)多種途徑解決農(nóng)民的因病致貧、因病返貧問(wèn)題。
[參考文獻(xiàn)]
[1]謝云龍,金健宏,張殿,等.完善農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系,提高農(nóng)民健康保障水平[J].中國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理,2006,26(8):627.
[2]張子平,茆青松.現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)防保體制改革模式的探討[J].衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究,2002,19(12):21222.
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1區(qū)域分布分析
基于縣級(jí)及以下資金實(shí)際落實(shí)情況各異且所占比例較小的實(shí)際,筆者僅從中央、省級(jí)及省級(jí)以下財(cái)政資金進(jìn)行分析,農(nóng)民自籌及投勞折資不作分析對(duì)象。
1.1投資結(jié)構(gòu)分析根據(jù)表1,從全省投資結(jié)構(gòu)看,中央、省級(jí)財(cái)政資金投資分別占55.05%、36.49%,省級(jí)以下財(cái)政占8.46%。從投資地域受益方面,各地州投資受益最大為黔東南州的11.36億元,占20.24%,最小為六盤(pán)水市的2.12億元(3.79%)。從各地區(qū)各種渠道投資所占比例看,中央財(cái)政資金所占比例最大地區(qū)為安順市(58.51%),最低的為六盤(pán)水市(50.57%);省級(jí)財(cái)政資金所占比例最大地區(qū)為黔南州(38.91%),最低為貴陽(yáng)市(33.01%);省級(jí)以下財(cái)政配套資金所占比例最大地區(qū)為貴陽(yáng)市(16.03%),最低為黔西南州(4.41%)。
1.2統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析根據(jù)表1,結(jié)合《貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒(2012)》中貴州年末常用耕地面積數(shù)據(jù)推算各地區(qū)單位耕地面積投資收益情況,圖1為單位面積耕地受益圖,根據(jù)圖1可以看出,單位耕地面積平均受益最高的是黔東南州(6360.13元/hm2),最低的是畢節(jié)市(1303.35元/hm2)。從高效節(jié)水灌溉面積看,新增高效節(jié)水灌溉面積2.906萬(wàn)hm2,占有效灌溉面積的9.70%。超出預(yù)期的5%。但從地區(qū)分布看,高效節(jié)水灌溉面積占總實(shí)施面積比例最高的是貴陽(yáng)市(25.37%),最低的是遵義市(2.75%)。貴陽(yáng)市各項(xiàng)指標(biāo)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì),而六盤(pán)水、黔東南的相對(duì)屬于傳統(tǒng)、保守發(fā)展模式下。由圖2灌溉比例變化圖可以看出,從節(jié)水灌溉面積占耕面積的提升比例來(lái)看,最高的是黔東南(39.95%),最低的是六盤(pán)水(8.08%);從節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的提升比例來(lái)看,最高的是畢節(jié)(43.77%),最低的是銅仁(16.8%)。全省總體達(dá)到31.14%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期的15%,但仍存在不均衡發(fā)展現(xiàn)象,如銅仁、六盤(pán)水只能是略達(dá)到預(yù)期(分別為16.80%、18.92%)而畢節(jié)、安順則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期(分別為43.77%、38.52%)。從有效灌溉面積占耕地面積的提升比例指標(biāo)方面來(lái)看,近幾年小型農(nóng)田水利建設(shè)完畢,規(guī)劃建設(shè)任務(wù)中全省有效灌溉面積占耕地面積的比重將提高17.07%,超過(guò)預(yù)期要求10%~15%的考核標(biāo)準(zhǔn),但仍存在極不均衡問(wèn)題,主要體現(xiàn)在黔東南(39.95%)、黔南(25.54%)、貴陽(yáng)(22.09%)等地水平較高,而畢節(jié)(8.13%)、六盤(pán)水(8.08%)水平相對(duì)較低方面。表2為高效節(jié)水灌溉工程統(tǒng)計(jì)表。其中低壓管道灌溉、噴灌面積最大的均為是貴陽(yáng)市(分別為0.357、0.114萬(wàn)hm2),最小的均為六盤(pán)水市(分別為0.357、0.003萬(wàn)hm2);微灌面積最大的是銅仁市(0.127萬(wàn)hm2),最小的是黔東南州(0.002萬(wàn)hm2)。從高效節(jié)水中各種灌水模式的橫向比較看,低壓管道灌溉占高效節(jié)水灌溉面積最高的是貴陽(yáng)市(12.28%),最低的是六盤(pán)水市(5.80%);噴灌占高效節(jié)水灌溉面積最高的是貴陽(yáng)市(3.91%),最低的亦為六盤(pán)水市(0.11%);微灌則以銅仁最高、黔東南最低,分別為4.38%、0.08%。以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明:小型農(nóng)田水利建設(shè)由于工程狀態(tài)、使用對(duì)象不同以及產(chǎn)權(quán)歸屬不同,治理效果差異較大。工程的建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)和全面的行為,必須完善相關(guān)制度,加強(qiáng)管理。
2建設(shè)優(yōu)勢(shì)分析
(1)近些年小型農(nóng)田水利建設(shè)方案編制在貫徹落實(shí)《貴州省行業(yè)用水定額》(DB52/T725-2011)等地方標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家、行業(yè)有關(guān)促進(jìn)節(jié)水灌溉、提倡高效節(jié)水灌溉方面的規(guī)程規(guī)范情況總體較好。應(yīng)加強(qiáng)節(jié)水灌溉方式適應(yīng)性的評(píng)價(jià)工作,因地制宜的選擇符合農(nóng)業(yè)實(shí)際情況的節(jié)水灌溉方式。(2)各地區(qū)投資受益不均衡現(xiàn)象尤其是省級(jí)以下配套資金不均衡現(xiàn)象尤為突出。地、縣級(jí)財(cái)政較好的地區(qū)資金匹配到位率高,而財(cái)政條件差的地區(qū)資金匹配無(wú)法保障。如:貴陽(yáng)市財(cái)政條件相對(duì)較好,在總體投資收益不具優(yōu)勢(shì)的情況下各方面指標(biāo)可觀(guān),但六盤(pán)水地區(qū)在總體資金受益、單位耕地面積投資等方面均劣勢(shì)突出,相應(yīng)的節(jié)水灌溉指標(biāo)、高效節(jié)水灌溉指標(biāo)等方面明顯落后于其他地區(qū)??傮w來(lái)講,投資效率較高,效果較為明顯。(3)近年來(lái),國(guó)家對(duì)小型農(nóng)田水利的高度重視,采取了較為有力的措施,把農(nóng)田水利建設(shè)作為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的基礎(chǔ)工作來(lái)抓,提供了良好的優(yōu)惠條件和政策環(huán)境,不斷加大專(zhuān)項(xiàng)資金扶持的力度,以及我國(guó)高速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境,農(nóng)戶(hù)的重視程度也有所提高,積極主動(dòng)參與等方面都為促進(jìn)小型農(nóng)田水利發(fā)展提供了有力的保障和良好的文化氛圍[2]。
3劣勢(shì)分析與對(duì)策
縱觀(guān)貴州近年來(lái)小型農(nóng)田水利發(fā)展及今后一段時(shí)間面臨的形勢(shì),仍存在諸多不足。(1)建設(shè)規(guī)劃前期調(diào)研工作不足,導(dǎo)致規(guī)劃方案決策定位缺失,規(guī)劃變動(dòng)頻繁。今后應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃工作的前期調(diào)研,緊密結(jié)合已有的各行業(yè)在不同時(shí)間尺度下的發(fā)展規(guī)劃編制小型農(nóng)田水利建設(shè)方案,最大限度減少實(shí)施過(guò)程中的方案變動(dòng)。建設(shè)方案編制市場(chǎng)混亂,導(dǎo)致方案水平參差不齊。為保證高質(zhì)量開(kāi)展規(guī)劃設(shè)計(jì)工作,降低設(shè)計(jì)方案的錯(cuò)誤、變更等計(jì)劃外程序,建設(shè)主管部門(mén)宜進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)管理尤其是設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)管理[3]。(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性仍然較為明顯。一方面,目前,貴州農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者女性和中老年居多、年齡偏大、受教育年限偏低、文盲比例偏高;另一方面,農(nóng)戶(hù)家庭種植業(yè)純收入與務(wù)工純收入差距懸殊。單個(gè)勞動(dòng)力的非農(nóng)收入遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)戶(hù)整個(gè)家庭的種植業(yè)收入;最后,縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)增加農(nóng)民收入的工作切入點(diǎn)均在努力提高農(nóng)民的非農(nóng)收入上。農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的凸顯,一定程度上弱化了基層政府和農(nóng)民對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)積極性和主動(dòng)性[4]。(3)針對(duì)地區(qū)小型農(nóng)田水利發(fā)展不均衡現(xiàn)象,水利主管部門(mén)應(yīng)在今后的資金投入方面向地方財(cái)政條件相對(duì)較差的地區(qū)傾斜。自然條件相對(duì)比較惡劣的地區(qū),對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)需求較大,但其建設(shè)成本較高,中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)該類(lèi)地區(qū)的支持力度,使其均衡發(fā)展。全面確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和糧食安全,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定[5]。(4)各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)基層管理人員、設(shè)計(jì)單位的繼續(xù)教育培訓(xùn),以強(qiáng)化在今后建設(shè)規(guī)劃、方案設(shè)計(jì)中的理念提升。搞好管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),不斷提高管理人員的業(yè)務(wù)水平。加強(qiáng)節(jié)水灌溉技術(shù)管理,提高節(jié)水灌溉效益[6]。
4建設(shè)與管理體制創(chuàng)新研究
小型農(nóng)田水利工程主要指灌溉面積666.7hm2、除澇面積2000hm2、庫(kù)容10萬(wàn)m3、渠道流量1m3/s以下的水利工程。具有輻射范圍較窄,規(guī)模小,建設(shè)成本較低,但回報(bào)率較高等特點(diǎn),主要包括大中型灌區(qū)的田間工程與小型灌區(qū)、小型灌溉片、小型排澇工程、小型泵站和包括雨水集蓄利用在內(nèi)的小型水源工程等都屬于其范疇[7]。按照美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W斯特羅姆夫婦的觀(guān)點(diǎn),小型農(nóng)田水利設(shè)施的物品分類(lèi)如表3所示。由表3不難看出,小型農(nóng)田水利具有兩個(gè)顯著的特征,一是產(chǎn)權(quán)的非排他性,即雖然是為特定范圍的農(nóng)民服務(wù),但其效益并不僅僅是增加特定農(nóng)戶(hù)的收入,還同時(shí)承擔(dān)著提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的功能,對(duì)國(guó)家的糧食安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了重要的基礎(chǔ)保障,具有廣泛的社會(huì)公益性特征。二是效益享受的非競(jìng)爭(zhēng)性,即“受益者的增加不會(huì)引起其他受益者所享受到的效益的減少”[8]。小型農(nóng)田水利工程大多屬于純公共物品和準(zhǔn)公共物品,政府應(yīng)成為投資的主體。同時(shí),在小型農(nóng)田水利資金投入時(shí),由于歷史“欠賬”太多,政府應(yīng)加大投入,以政府為主導(dǎo),投入渠道的多元化。一是增加財(cái)政投入,建立政府引導(dǎo)、民辦公助的投資機(jī)制。二是調(diào)動(dòng)農(nóng)民投入,增加其對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的積極性[9]。三是建立鼓勵(lì)社會(huì)資金投入辦水利的激勵(lì)機(jī)制。完善現(xiàn)行的政府主導(dǎo)型、政府引導(dǎo)型、社會(huì)投入型、資產(chǎn)盤(pán)活型、農(nóng)民自主型等5種資金投入方式。進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán),落實(shí)“明晰工程產(chǎn)權(quán)”政策,以農(nóng)戶(hù)自愿為基礎(chǔ),落實(shí)“自建、自有、自管和自用”的小型農(nóng)田水利建設(shè)管理機(jī)制。根據(jù)工程性質(zhì)不同,產(chǎn)權(quán)的歸屬主要為:國(guó)家所有或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作;聯(lián)戶(hù)或單個(gè)農(nóng)戶(hù);投資人投資,歸投資人所有[10]。小型農(nóng)田水利工程實(shí)行專(zhuān)業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的管理體制。圖3為小型農(nóng)田水利工程治理路徑示意圖,可以看出小型農(nóng)田水利工程的解決方式有市場(chǎng)化方式、收費(fèi)(經(jīng)營(yíng)方式)、自組織方式、政府管理方式等;治理模式集中體現(xiàn)為:集權(quán)治理模式、合作治理模式、參與治理模式和私人治理模式;實(shí)現(xiàn)形式有:農(nóng)戶(hù)拍賣(mài)(個(gè)體),承包、租賃、拍賣(mài)(集體)、股份制,農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)(WUA)、村組織、股份合作制、合伙制,委托管理、直接管理等。小型農(nóng)田水利建設(shè)與管理制度模式有以下幾種:①現(xiàn)有集體農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)的承包(租賃)、拍賣(mài)經(jīng)營(yíng);②農(nóng)戶(hù)獨(dú)資興建農(nóng)田水利設(shè)施;③按照“誰(shuí)投資,誰(shuí)經(jīng)營(yíng),誰(shuí)受益”的原則引進(jìn)業(yè)主興建農(nóng)田水利設(shè)施;④股份制集資興建農(nóng)田水利設(shè)施。綜上所述,小型農(nóng)田水利工程建設(shè)管理,應(yīng)采取多種治理模式并存,并根據(jù)其不同類(lèi)別的物品(經(jīng)濟(jì))屬性、工程、社會(huì)文化狀況等方面綜合考慮,選擇相應(yīng)的治理模式和多種實(shí)現(xiàn)方式有機(jī)組合,形成差異化與因地制宜的多模式并存的多元建設(shè)管理模式[11]。
5結(jié)語(yǔ)