時間：2023-09-11 17:27:13
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一、蘇州城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革的經(jīng)驗
蘇州以較小的城鄉(xiāng)居民收入差距、較高的城鄉(xiāng)文明程度、較完善的城鄉(xiāng)公共服務保障體系，使城鄉(xiāng)一體化水平居于全國領(lǐng)先地位。
構(gòu)建以城鄉(xiāng)一體化為宗旨的城鄉(xiāng)利益協(xié)調(diào)機制。改革實踐中，蘇州市政府站在維護公平正義、促進社會和諧的高度，按照集約、智能、低碳、生態(tài)和可持續(xù)的發(fā)展要求，制定城鄉(xiāng)一體的發(fā)展規(guī)劃，通過建立城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革領(lǐng)導小組以及跨部門綜合辦公室，改變“管城的不管鄉(xiāng)、管鄉(xiāng)的不管城”的二元管理體制，使土地利用、城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設等專項規(guī)劃有機融合、協(xié)調(diào)一致。
健全以“三集中”為特征的城鄉(xiāng)利益生成機制。目前，蘇州建設用地占陸地面積已超過40%，從生態(tài)和宜居角度看，粗放式增量擴張的路子難以為繼。為此，蘇州通過工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向社區(qū)集中，即“三集中”，引導鄉(xiāng)村工業(yè)和農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營以獲取規(guī)模效益，引導農(nóng)民集中居住以節(jié)約土地資源，拓展發(fā)展空間。
形成以“三置換”為導向的城鄉(xiāng)利益交換機制。在改革過程中，蘇州積極引導農(nóng)戶把集體資產(chǎn)所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及農(nóng)村住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會保障和社區(qū)住房，即“三置換”，并參照市場原則，形成利益交換機制。通過該機制，最大限度地使農(nóng)民擺脫土地、農(nóng)村住房、集體資產(chǎn)的牽A，提升農(nóng)村資源的“動能”。
建立以服務均等化為內(nèi)涵的城鄉(xiāng)利益保障機制。目前，蘇州已建立起城鄉(xiāng)一體的交通、通信、供水、供電、污水和垃圾集中處理基礎設施體系;已建立起集黨員活動、就業(yè)社保、商貿(mào)超市、衛(wèi)生計生、教育文體、綜治警務、民政事務、環(huán)境保護等多種功能于一體的農(nóng)村社區(qū)服務體系;已實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保、養(yǎng)老和醫(yī)療保險的“三大并軌”，成為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障典型示范區(qū)”。
二、蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所面臨的問題
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。在上述所分析的“三集中”所涉及的產(chǎn)權(quán)中，除置換后的房屋產(chǎn)權(quán)完整外，土地承包經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)所有權(quán)均表現(xiàn)為“權(quán)能”不足。這就使得農(nóng)民手中的“股權(quán)證”，僅有表決權(quán)和分紅權(quán)，不能抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，沒有“用腳投票”的權(quán)力，存在較大的“委托―”風險，無形中增加了行政成本，也使“集中”的效率難以得到充分發(fā)揮。
農(nóng)村合作組織治理低效。截至2013年底，蘇州共有各類農(nóng)村合作組織4168家，持股農(nóng)戶比例超過96%，村均集體收入達到650萬元。然而，調(diào)查顯示，這些合作組織也存在著諸多的發(fā)展桎梏，如分紅水平不高，分紅收入占家庭收入比重太低，影響了合作社凝聚力;超過90%的合作社經(jīng)營管理層與村“兩委”有疊合，這種疊合雖在短期內(nèi)可提升農(nóng)村基層組織執(zhí)行力，但從長期來看，并不利于合作社成長，導致治理結(jié)構(gòu)虛置，形成新的“政社不分”，制約了城鄉(xiāng)一體化的進程。
城鎮(zhèn)社區(qū)管理不夠健全。目前，蘇州鎮(zhèn)域常住人口規(guī)模一般在15萬～30萬之間，經(jīng)濟總量堪比內(nèi)地縣級市。雖然蘇州正試點“區(qū)鎮(zhèn)合一”，但其僅限于將開發(fā)區(qū)經(jīng)濟管理職能與鎮(zhèn)的社會管理職能合并，并未真正突破“鎮(zhèn)”建制束縛。另外，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，以失地農(nóng)民為主的新型社區(qū)大量涌現(xiàn)，大量撤并村進駐同一社區(qū)。這一方面會導致新型社區(qū)自治與撤并前村民自治在銜接方面存在困難。另一方面也會導致原村集體財產(chǎn)在分割、繼承、管理等方面出現(xiàn)較多的管理漏洞。
三、深化蘇州城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策建議
建立產(chǎn)權(quán)交易市場，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化。明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，順暢產(chǎn)權(quán)交易，是確保農(nóng)民權(quán)益，發(fā)展農(nóng)業(yè)組織，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要保障。對此，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和集體資產(chǎn)所有權(quán)要在“確權(quán)”的基礎上，賦予其抵押和擔保的權(quán)能，并在此基礎上，可探索性地建立縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。這一方面主要是允許農(nóng)村產(chǎn)權(quán)在村鎮(zhèn)內(nèi)部的有償轉(zhuǎn)讓以及在資產(chǎn)市場上的有效交易，確保農(nóng)民手中的土地及相關(guān)資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)其應有的市場價值。另一方面，對于零碎的產(chǎn)權(quán)，可在健全保障的基礎上促使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)適當集中，以此促進資源能夠集聚在最有效率的使用者手中。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，借助市場的力量，可以激活各農(nóng)業(yè)合作組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進而有效推進城鄉(xiāng)一體化。
培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式?，F(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是加快城鄉(xiāng)一體化建設的主要推動力。這方面可借鑒荷蘭農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展經(jīng)驗，通過大力發(fā)展基于家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)合作社來增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的自營能力。對此，可結(jié)合蘇州實際，建議重點扶植和培育千畝規(guī)模以上的家庭農(nóng)場，并適時出臺《家庭農(nóng)場法規(guī)》，為家庭農(nóng)場經(jīng)營提供相應良好的法制、稅收、資金、裝備等條件，并規(guī)定家庭農(nóng)場承租經(jīng)營期不宜少于10年，適時推動家庭農(nóng)場之間的專業(yè)合作。同時，要理順家庭農(nóng)地與土地股份合作社的關(guān)系，即家庭農(nóng)場主要負責農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日常管理，而合作社主要負責加工、技術(shù)和服務等，努力形成以承包經(jīng)營權(quán)入股組成土地股份合作社和專業(yè)合作社，并通過聘請職業(yè)經(jīng)理人，將土地（林地）招標給家庭農(nóng)場耕種，努力探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的有效路徑。
提高農(nóng)民收入水平，加快城鄉(xiāng)一體融合步伐。據(jù)統(tǒng)計，2013年蘇州市農(nóng)民人均收入為21569元，其中工資性收入、家庭經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比分別為64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入構(gòu)成中，工資性收入主要由市場決定，一般而言，只能通過長期的教育投資慢慢轉(zhuǎn)化為農(nóng)民現(xiàn)實收入增長;對于家庭經(jīng)營性收入，政府可通過采取加快城鎮(zhèn)化步伐，拓寬農(nóng)民經(jīng)營內(nèi)涵，提高種植、養(yǎng)殖平均經(jīng)營規(guī)模等方式，多管齊下地實現(xiàn)經(jīng)營性收入的快步增長;對于財產(chǎn)性收入，政府可通過政策規(guī)定和審計督查等方式，確保農(nóng)民合作組織能將當年盈利的60%用于分紅和返還社員，確實提升農(nóng)民福祉。同時，為避免失地農(nóng)民“上樓萬事愁”，所有新型社區(qū)都應提供良好的基礎教育、職業(yè)教育和公民素質(zhì)教育等，以此構(gòu)建社區(qū)終身教育體系，增強農(nóng)民收入獲得能力和現(xiàn)代社會適應能力，加快城鄉(xiāng)融合。
實施政社分離，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村社組織自治關(guān)系。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口會逐漸進入新型社區(qū)，但村集體的經(jīng)濟利益和原村民的自治組織在此過程中可能會依舊保留和存在。為改變這種“政社不分”的傳統(tǒng)村社治理方式，在構(gòu)建和推進新型社區(qū)時，特別要注意統(tǒng)籌社區(qū)自治與村民自治的關(guān)系。對此，可建議將原村自治組織改造為經(jīng)濟組織，而社區(qū)組織則維持其社會管理服務職能，目的在于實行政社分離的管理模式，給予村組織充分的經(jīng)濟自治權(quán)。在該模式的引導下，在不斷提升村組織發(fā)展活力的同時，社區(qū)組織應為其提供多方面的服務保障，積極改進村組織的管理方式，帶動和推進村組織的現(xiàn)代化進程。借助統(tǒng)籌村社組織發(fā)展關(guān)系的契機，在優(yōu)化村社組織治理結(jié)構(gòu)的同時，努力探索基層政府行政管理與群眾自治有效銜接的多樣實現(xiàn)形式。
1、提出全面深化改革總目標
《決定》指出全而深化改革的總目標：“完善和發(fā)展中國特色社會上義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。推進社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學有效的社會治理體制?！?/p>
盡管近有20年的信息化發(fā)展歷程，但目前建設成眾多的獨立信息應用系統(tǒng)，這種模式無法實現(xiàn)政府的管理與服務體系制度的改革。
智慧城市時代，信息技術(shù)是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的平臺，實現(xiàn)城市管理與服務體系的制度創(chuàng)新整體設計，向社會提供一體化的管理與服務。
2、加快轉(zhuǎn)變政府職能
《決定》指出：有效的政府治理，是發(fā)揮社會土義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”。
智慧城市工程，要全而改革思維模式，從制度上創(chuàng)新行政管理方式，利用現(xiàn)代技術(shù)手段輔助規(guī)范政府的管理工作與服務工作，這是治理城市的基礎工作。
3、改進行政審批工作
《決定》指出：“深化行政審批制度改革，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率”。
我國近年各城市發(fā)展起來的行政審批服務大廳工作，較好地改進與優(yōu)化了政府管理與服務工作。但目前行政審批大廳工作，仍有三個方而需要從制度上盡快改進創(chuàng)新：一是大廳各項工作盡快實現(xiàn)管理與服務業(yè)務標準化；二是技術(shù)體系盡快實現(xiàn)標準化；三是盡快實現(xiàn)橫向與各委辦局內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)一體化。
4、對加強對社會管理與服務方面
《決定》要求：“政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。加強地方政府公共服務、市場監(jiān)管、社會管理等職責。”
盡快從制度上標準規(guī)范城市服務管理系統(tǒng)各項工作行為，并與政府各委辦局內(nèi)網(wǎng)綜合管理信息系統(tǒng)、行政審批服務系統(tǒng)實現(xiàn)一體化，之后再與各婁政務職能業(yè)務系統(tǒng)實現(xiàn)整合，產(chǎn)生城市整體的智慧體系。
5、關(guān)于機構(gòu)改革方面要求
《決定》提出：“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機構(gòu)改革，積極穩(wěn)妥實施大部門制，推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化?！?/p>
在智慧體系設計時形成“獨立的機構(gòu)人員體系”、“獨立的信息分類體系”、“獨立的權(quán)限分配策略體系”；目標是在信息系統(tǒng)中每項工作均在不同部門、人員問任意組合。為持續(xù)的機構(gòu)改革做好充分的技術(shù)準備，即無論機構(gòu)如何改革，新研發(fā)的智慧系統(tǒng)不再做任何修改。
6、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制
《決定》提出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系”。
在智慧城市總體設計工作中，在實現(xiàn)政府對社會管理與服務改革創(chuàng)新措施，在邏輯領(lǐng)域內(nèi)，用2-5年一步到位實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，各類行政管理、審批與服務事項全部在網(wǎng)上下延到社區(qū)/行政村，實現(xiàn)農(nóng)民辦事不出村。
7、關(guān)于智慧城市投融資模式
《決定》提出：“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制”。
智慧城市在總體設計工作中，創(chuàng)新投融資模式，重點解決還款模式與可持續(xù)運營模式，確保智慧城市工程可持續(xù)發(fā)展。需避免政府大包大攬或把項H全部推向社會等弊端。
8、強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系
《決定》提出：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠了的根本之策。形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。加強行政監(jiān)察和審計監(jiān)督。
技術(shù)實現(xiàn)核心問題是將政府所有管理與服務工作、各種決策工作，從制度上創(chuàng)新實現(xiàn)標準規(guī)范化、 一體化，并利用信息技術(shù)崮化到應用程序中，并向社會公丌，使政府工作人員在程序上難有腐敗的機會。
9、推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新
《決定》提出：“必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求……”。
《決定》各項要求，均可以在智慧城市總體設計工作中一并考慮。針對長期以來各委辦局自建信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀，智慧城市重點創(chuàng)新抓一體化的整體設計，分期、分批整合升級，或新擴建。
10、創(chuàng)新社會治理體制
《決定》提出：“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方而各層次利益訴求”。
長期以來，各委辦局在利益集團的推動下，習慣于獨立上馬信息系統(tǒng)工程，不善于城市的一體化規(guī)劃與設計，因此智慧城市工程應由黨委負責牽頭創(chuàng)新改革，政府負責具體系統(tǒng)治理設計與實施，發(fā)揮政府的主導作用，引導社會各方力量參與。
11、關(guān)于維護社會穩(wěn)定
《決定》提出：“創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制。建立暢通有序的訴求表達、權(quán)益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障?！?/p>
一方而政府的管理與服務工作從制度上保證全部實現(xiàn)標準規(guī)范，向社會公開，減少產(chǎn)生矛盾的可能：另一方而以多種方式向公眾提供反映問題的渠道，落實專人逐步負責詳細辦理、反饋，讓公眾滿意。
12、關(guān)于健全公共安全體系
《決定》提出：“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)。加強社會治安綜合治理，創(chuàng)新立體化社會治安防控體系。堅持積極利用、科學發(fā)展、依法管理、確保安全的方針，加大依法管理網(wǎng)絡力度，加快完善互聯(lián)網(wǎng)管理領(lǐng)導體制，確保國家網(wǎng)絡和信息安全”。
在智慧城市總體設計工作中，要全而考慮并落實《決定》提出的要求，著重規(guī)劃設計出綜合解決方案。
13、加強和改善黨對全面深化改革的領(lǐng)導
推進美麗鄉(xiāng)村建設 生活污水處理率達44%
廣州市委書記萬慶良強調(diào)，要把農(nóng)村發(fā)展放到大廣州的格局中謀劃。兩年來，廣州在規(guī)劃體系、平臺體系、重大基礎設施建設等方面對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進行了戰(zhàn)略性、全局性謀劃，特別是將從化、增城撤市設區(qū)，從行政體系上打破了城鄉(xiāng)分割的局面；大力推進以地鐵為重點的交通基礎建設，將地鐵開到全市各區(qū)，包括開進增城、從化、南沙，拉近其與都會城市的距離；積極推動醫(yī)療、教育等農(nóng)村基礎配套設施，花都、從化、增城、蘿崗、南沙，都實現(xiàn)了三甲醫(yī)院零的突破，為推進城鄉(xiāng)一體化奠定基礎。
萬慶良說，通過全面推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎設施建設、公共服務、就業(yè)市場、社會管理等“六個一體化”，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。要以深化改革為動力推進農(nóng)村工作。在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有、家庭經(jīng)營、土地承包等農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，圍繞創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系、完善農(nóng)村土地制度、形成市場資源配置機制、保護和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益等五個方面全面推進農(nóng)村改革，激活農(nóng)村發(fā)展活力，真正讓農(nóng)民手中抱著的金娃娃活起來。
會議提出，要扎實推進美麗鄉(xiāng)村建設。在今年9月份基本完成全市村莊規(guī)劃的編制工作，做好美麗鄉(xiāng)村試點工作，推進環(huán)境綜合整治，促進農(nóng)民持續(xù)增收，發(fā)動農(nóng)民建設幸福家園。
會議透露，在美麗鄉(xiāng)村建設方面，廣州市今年計劃完成建設228個農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)，確保農(nóng)村生活污水處理率達到44%，推進鎮(zhèn)生活垃圾轉(zhuǎn)運站和村生活垃圾收集點的建設，加強生態(tài)環(huán)境保護和文化傳承。
抓緊治理面源污染 建設低碳幸福廣州
廣州市長陳建華充分肯定了全市去年農(nóng)村工作取得的成績，主要體現(xiàn)在都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長、美麗鄉(xiāng)村建設加快推進等方面。
一、總體要求
以科學發(fā)展觀為指導，以推進農(nóng)村保潔一體化為目標，全面實施農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生綜合整治，鞏固整治成果，扎實開展“四邊三化”行動，健全以村（社區(qū)）為主體的集河道、公路、集鎮(zhèn)、村莊保潔于一體的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生長效保潔制度和督查、考核機制，著力打造優(yōu)美的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
二、主要任務
（一）加強農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的綜合整治。提高農(nóng)村垃圾收集處理水平。加強農(nóng)村生活垃圾集中收集處理系統(tǒng)建設和固體廢棄物的綜合治理，完善“戶集、村收、鎮(zhèn)運、縣處理”的城鄉(xiāng)一體化垃圾收集處理機制，確保全覆蓋。加強農(nóng)村環(huán)?；A設施建設及其管理維護，做到鎮(zhèn)有垃圾中轉(zhuǎn)站、村有垃圾收集房、戶有垃圾桶，每個村配備保潔員，垃圾有專人收集、專車運輸、日產(chǎn)日清。逐步推行城鄉(xiāng)垃圾分類收集和有償服務，推進城鄉(xiāng)垃圾的減量化、資源化和無害化處理。
建立農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生長效管理機制。制定環(huán)境衛(wèi)生長效管理考核辦法，健全長效管理各項制度，定期開展監(jiān)督檢查和考核，做到責任明確，措施有力。由鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體辦牽頭，定期組織開展農(nóng)村保潔長效管理工作的檢查、監(jiān)督和考評，落實長效管理各項制度。大力開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生集中整治，特別是加強集鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、中心村等人口集聚區(qū)的環(huán)境管理，加大沿路、沿河、沿線、沿景區(qū)的衛(wèi)生綜合整治，加強無證碼頭和廢品收購點的整治力度，有效解決農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差問題。
加大農(nóng)村生活污水無害化治理。因村制宜地開展農(nóng)村生活污水無害化治理，完善污水處理設施，擴大污水治理受益面，改善地表水質(zhì)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。加快實施農(nóng)村改廁、垃圾處理、污水治理、村莊綠化等項目建設，對農(nóng)村生活污水有條件納管的區(qū)域，就近納入污水處理廠集中處理；沒有條件納管的，推廣微動力厭氧方式或無動力人工濕地等節(jié)能高效的生態(tài)治理模式，有效治理農(nóng)村生活污水污染。
（二）加強集鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理。健全集鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)設施，完善保潔措施，強化督查考核。開展集鎮(zhèn)占道經(jīng)營、車輛亂停亂放、亂搭亂建、亂扔亂倒、亂貼亂畫、亂堆亂擺、亂拉亂掛等專項整治。加強對集鎮(zhèn)主次街道兩側(cè)門牌匾、戶外廣告等規(guī)范設置和破舊建筑整修改造，集中力量清理垃圾堆積物，提升集鎮(zhèn)環(huán)境面貌整體形象。
（三）開展河道長效保潔。加強小河小浜、湖泊和大河支流的長效保潔工作，重點清理河面漂浮物、清除垃圾、清理非法漁網(wǎng)、打撈畜禽尸體、打撈沉船、整治亂搭建等；健全河道保潔責任制，做到定人員、定河段、定責任、定報酬，努力做到河面無垃圾漂浮物、河中無障礙物、河岸無垃圾的“三無”要求，逐步實現(xiàn)全鎮(zhèn)河道“清水暢流、清河靚村、城鄉(xiāng)一體、岸綠景美”的目標。
（四）開展公路長效保潔。加強對縣、鎮(zhèn)村級公路和通組達戶道路的環(huán)境衛(wèi)生管理，落實保潔隊伍和保潔責任制，加大對公路沿線各類積存垃圾、衛(wèi)生死角的清理，切實改善環(huán)境面貌。抓好公路兩側(cè)的潔化、綠化、美化工作，做好廣告牌及路牌規(guī)范管理和違章建筑清理，使交通道路沿線成為展示美麗鄉(xiāng)村形象的景觀大道和生態(tài)走廊。
三、保障措施
1．加強組織領(lǐng)導。建立由鎮(zhèn)黨政辦、鎮(zhèn)社管辦、鎮(zhèn)農(nóng)技水利服務中心、鎮(zhèn)財政辦、鎮(zhèn)環(huán)保、鎮(zhèn)愛衛(wèi)辦、鎮(zhèn)獸醫(yī)站、鎮(zhèn)行政執(zhí)法中隊、鎮(zhèn)新居所等部門組成的大云鎮(zhèn)農(nóng)村保潔一體化工作領(lǐng)導小組，設立由社管辦牽頭農(nóng)村保潔一體化管理辦公室。建立聯(lián)席會議，健全例會、督導檢查、專項考核等工作制度。各村（社區(qū)）要加強領(lǐng)導，切實把農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理工作提到重要議事日程，確保環(huán)境衛(wèi)生管理組織到位、人員到位、工作到位。
2．明確工作職責。鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體辦要按照各自職責，統(tǒng)籌指導全鎮(zhèn)農(nóng)村保潔一體化長效管理工作，并具體負責農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生長效管理工作的檢查指導和相關(guān)考核工作；農(nóng)技水利服務中心做好全鎮(zhèn)河道長效保潔管理工作的檢查指導和考核工作；鎮(zhèn)交通部門負責公路長效保潔管理工作的檢查指導和考核工作；鎮(zhèn)愛衛(wèi)辦、環(huán)保和行政執(zhí)法中隊等部門要切實履行各自職責，分別做好全鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生長效保潔管理工作的檢查指導和相關(guān)考核工作。各村（社區(qū)）要加強轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生長效保潔管理工作的檢查考核，做到每月有抽檢、每季有檢查、每年有考核，督促和落實整改措施。
(一)在促進城鄉(xiāng)水務一體化方面。進行水務改革后，全市五縣(區(qū))水務局根據(jù)職能的調(diào)整，逐步接管了縣城自來水公司，并結(jié)合自身實際，組建了城鄉(xiāng)供水公司或供水股份有限公司，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水公司或鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水股份公司。供水公司組建后，利用水資源統(tǒng)一管理的優(yōu)勢，增加供水量，擴大供水范圍，提高供水水質(zhì)，降低供水成本，摸索城鄉(xiāng)供水一體化的路子。全市日供水能力已由1978年的1萬立方米增加到了近18萬立方米。(*7.4萬m3、*1.5萬m3、*4.5萬m3、*1.6萬m3、*3萬m3)。為了更好地盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，激活運轉(zhuǎn)機制，改變過去城鄉(xiāng)分割、地表水和地下水分割，部門分割的水資源管理格局，進一步提高全市縣城和集鎮(zhèn)的供水能力，從規(guī)模上做大做強，實行“政企分開”現(xiàn)代企業(yè)制度，引入社會資本，建立股份制，使供水企業(yè)良性發(fā)展。
(二)在理順水管理體制方面。長期以來，我市的水管體制形成了部門分割、政出多門、執(zhí)行難和管理難的問題。全市從20*年5月開始進行的水務改革，將城市供水、節(jié)水、水土保持、地下水開采、水資源保護的管理職能統(tǒng)一賦予水利部門。到目前為止，全市一區(qū)四縣均成立了水務局，在管理體制上整合了涉水行政職能，在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)了水資源、防洪、供水、用水、節(jié)水以及農(nóng)田水利、水土保持等涉水行政事務的統(tǒng)一管理。強化了水務的社會管理和公共服務職能，促進了治水理念、管理職能、工作重點、運行機制的轉(zhuǎn)變，較好地實現(xiàn)了工作領(lǐng)域從農(nóng)村水利向城鄉(xiāng)一體化水利的轉(zhuǎn)變，管理，運行機制從單純的政府管理向政府主導、社會參與、企業(yè)介入、市場運作并重的轉(zhuǎn)變。
(三)在創(chuàng)新投融資機制方面。建設管理的理念有了根本性轉(zhuǎn)變，堅持區(qū)分公益性項目與經(jīng)營性項目，確定不同的投資機制與運營模式，對于城鎮(zhèn)供水等經(jīng)營性項目，吸收社會資本參與開發(fā)，走市場化開發(fā)、社會化投資、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的道路。廣辟投融資渠道，多元化籌措水務建設資金，吸引社會資金參與水利水電建設。根據(jù)水利產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合*實際，樹立“你發(fā)財、我發(fā)展”的思想，積極引進外來資金參與水利水電建設。*區(qū)政府以自來水公司為平臺，吸引了*瀘滇公司對自來水公司進行控股投資建設、經(jīng)營，并成立了*市永昌水業(yè)有限公司，投資5600萬元建成了*區(qū)第三自來水廠。*縣供水公司由公司員工購買自來水公司現(xiàn)有固定資產(chǎn)及經(jīng)營權(quán)，向股份制轉(zhuǎn)變。*縣供水公司由公司五位股東私人出資組建，向有限責任公司轉(zhuǎn)變。*縣*、*、*、*、*等一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)供水工程，按照“明晰所有權(quán)、放開建設權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，借鑒企業(yè)經(jīng)營理念，遵循經(jīng)濟規(guī)律，把所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，采取承包、租賃、拍賣使用權(quán)等靈活多樣的形式采用出讓工程經(jīng)營管理權(quán)的辦法，吸納了大量民間資金的投入，改變了工程設施老化失修、管理維護不善、有人用、無人管等問題?？ㄋ?、漭水、翁堵集鎮(zhèn)人飲工程由私人組建*清泉城鄉(xiāng)供排水公司，實行經(jīng)營權(quán)承包和資產(chǎn)使用權(quán)相結(jié)合的方式，加大供水工程改造投資，提高水量和水質(zhì)，擴大供水面。使水利工程的建設管理逐步走上自我發(fā)展的良性循環(huán)軌道。
(四)在強化水資源管理方面。堅持以構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的水務規(guī)劃體系為龍頭，對城鄉(xiāng)水資源全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、優(yōu)化配置，對防洪、水土保持供水、排水、地表水、地下水實行統(tǒng)一調(diào)度，努力做到城市防洪工程與城市建設相協(xié)調(diào)，農(nóng)村供水與城市供水相統(tǒng)籌。改變了在水資源管理上部門分割、地域分割、供需脫節(jié)的狀況，逐步實現(xiàn)了城市與鄉(xiāng)村、水量與水質(zhì)、地表水與地下水、供水與需水的統(tǒng)一。在繼續(xù)抓好農(nóng)村水利，為社會主義新農(nóng)村建設提供可靠水資源保障的同時，綜合考慮水安全、水資源、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟，加強了城市防洪與供水設施建設，不斷改善城市水環(huán)境，基本實現(xiàn)了水資源的合理開發(fā)，科學利用，優(yōu)化配置和有效保護，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
如*縣漂泊河整治工程，從單一的城市防洪河道整治向多功能的文化、觀光、旅游復合功能轉(zhuǎn)變，達到治理與開發(fā)并舉。*縣漂泊河位于*縣騰越鎮(zhèn)觀音塘壩子內(nèi)，長期以來，上游水土流失嚴重，排泄遲滯，原河道淤積了大量的泥砂及生長了大量的水生植物，嚴重阻礙了雨洪期洪水流泄，遇洪成災，農(nóng)田淹沒，更為嚴重的是處于中游地段的“*第一自來水廠”產(chǎn)生污水倒灌，嚴重影響了城市飲用水質(zhì)量。水務一體化后，為治理水土流失、保護水源、美化環(huán)境，*縣在省水利廳的支持下，治理河段長545米，共投資800多萬元進行開發(fā)式治理。經(jīng)過治理后的漂泊河，集治污、水源保護、風景園林景觀為一體，展現(xiàn)了“玉泉夜月”的美景。*大沙河城市防洪工程的整治，從單一的城市防洪功能滲透到城市文化、城市建設、城市生態(tài)、城市水環(huán)境等領(lǐng)域。大沙河全長19.7公里，總投資為3800萬元，近期建設重點為觀音塘大橋至太極橋總長5公里的城區(qū)段，投資1100萬元。目前長4.8公里寬26米的大沙河河道已經(jīng)建成，水務部門投資完成河堤整治6.0公里;城建部門投資完成堤岸人行道和堤岸文化休閑廣場2.4萬平方米，建路燈236盞;園林部門投資完成河岸綠化3.6萬平方米;環(huán)保部門負責清淤治理污染。兩岸890畝易澇地已變成城市建設黃金地，平均每畝土地比開發(fā)前升值16萬元，僅此一項，就為*的城市建設提供建設資金1.4億元。在直接取得經(jīng)濟效益的同時，社會效益也顯現(xiàn)出來，起到了防洪保護農(nóng)田面積5000畝，防洪保護城市面積4.6平方公里，保護人口2.5萬人。大沙河防洪工程的建成，推動了*縣城城市建設水平，改善了生態(tài)環(huán)境，豐富了城市文化內(nèi)涵，提升了城市形象。*縣*、*縣*河、*區(qū)城南、*防洪河及東門紅花河等重要河道也在改革的推動下得以改造和新修，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟效益，真正體現(xiàn)了水資源統(tǒng)一管理的優(yōu)勢。
二、當前我市水務改革工作中存在的困難和問題
(一)現(xiàn)行水價過低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人飲工程基礎薄弱
我市農(nóng)村人飲供水水費標準分別按鄉(xiāng)鎮(zhèn)居(村)民、機關(guān)單位、經(jīng)營、工業(yè)、建筑等用水的水價分別按每立方0.3～1.20元收取。目前，我市多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的集鎮(zhèn)人飲工程都能按最低標準收取水費，但存在問題：一是管網(wǎng)老化，滲漏嚴重;二是水源不足，水量得不到保證;三是多數(shù)集鎮(zhèn)人飲建成后都留有債務，對水質(zhì)、水源、管網(wǎng)進行改造的資金短缺;四是輸水管網(wǎng)投入既有政府投入、集體投入，也有農(nóng)戶自己投入，產(chǎn)權(quán)不清;五是小規(guī)模的人飲供水大都沒有收取水費;六是現(xiàn)有管網(wǎng)的投資大都由國家投入，收取水費標準過低，如進行成本核算，虧損嚴重，但如果按成本水費標準收取，農(nóng)戶難以承受。
(二)城鄉(xiāng)供水一體化工作，需要更新改造資金
為貫徹落實我市水務管理體制改革工作會議精神，進一步深化水務體制改革，加強水資源的統(tǒng)一管理和優(yōu)化配置，充分發(fā)揮水資源的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，*縣結(jié)合實際，為推進城鄉(xiāng)供水一體化管理，建立供水工程自我維持、自我發(fā)展、良性運行、永續(xù)利用的新機制，*縣在原自來水公司的基礎上成立了*縣城鄉(xiāng)供水總公司，并將界頭、馬站、滇灘、中和、荷花朗蒲、曲石公平等6個鄉(xiāng)(供水點)，納入城鄉(xiāng)供水一體化試點，通過運行，情況參差不齊，除中和鄉(xiāng)運作基本正常外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在各種各樣的問題和困難。一方面是管理機制不活，公司和供水站之間的責、權(quán)、利關(guān)系不明確，不能有效調(diào)動各級的積極性;另一方面是由于這些工程大都處于老化期，需改造更新工程，投資大效益回收慢，加之水務投資渠道不暢，國家投資沒有用于水務基礎設施建設，而公司又無法投入大量資金進行更新改造，企業(yè)即使投入有限資金，從公司經(jīng)營的角度上看，投資效益不明顯，甚至虧損嚴重，處于進退兩難的尷尬局面，嚴重制約著城鄉(xiāng)供水一體化工作的開展。
(三)排水污水處理回用職能需要進一步調(diào)整
現(xiàn)在我市排水、污水處在回用的管理職能仍在環(huán)保和建設部門，要實現(xiàn)水務一體化“一龍管水”的管理職能，必須理順體制。僅靠部門推動，困難較大。
三、下一步水務改革的計劃
一是整合行政職能，組建水務機構(gòu)。利用政府新一輪機構(gòu)改革，努力實現(xiàn)市級水務局，將市級原有的水利、供水職能與排水污水處理運用的相關(guān)職能歸并，組建水資源和相關(guān)涉水事務統(tǒng)一管理的政府工作機構(gòu)。理順排水和污水處理回用，改變目前管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水資源管理現(xiàn)狀，將分散在環(huán)保、建設部門的涉及排水、污水處理及回用與水利部門的城鄉(xiāng)水源、供水、用水、節(jié)水、防洪、水土保持等行政管理職能調(diào)整歸并為一體，統(tǒng)一由水務部門實行集中管理。
二是優(yōu)化資源配置。按照新型的水務管理體制，相關(guān)部門要加大水利基礎設施、防洪保安、飲水安全、污水處理等建設投資管理和資源保護、節(jié)約用水、水土流失治理和管理力度，保證水資源在社會經(jīng)濟發(fā)展中的供需平衡，逐步形成水資源保護、開發(fā)、利用、治理協(xié)調(diào)推進的局面，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用能力。
四、需幫助協(xié)調(diào)和解決的事項
城鄉(xiāng)一體化進程的發(fā)展，使得城鄉(xiāng)之間的差距逐漸縮小，在資源的配置上也更加合理，但是一些重工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境造成了極大的污染，而且一些地方只注重一體化過程中經(jīng)濟建設的發(fā)展速度，而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護，但是一些環(huán)境問題已經(jīng)在一定程度上影響到城鄉(xiāng)一體化的進程，必須要予以足夠的重視。
1 城鄉(xiāng)一體化進程中存在的生態(tài)環(huán)境問題
1.1 環(huán)境污染
1.1.1 工業(yè)污染。相比于城市的發(fā)展，鄉(xiāng)村的發(fā)展狀況是人少土地資源多，而且生態(tài)環(huán)境的狀況也比較好，但是由于經(jīng)濟的原因在基礎設施的建設上顯示出嚴重的不足，所以如果在城鄉(xiāng)一體化的過程中，把一些污染嚴重的企業(yè)挪到鄉(xiāng)村，要由于其缺乏治理的設備，所以會形成更嚴重的污染，而且又沒有把相應的政策扶持，使得一些企業(yè)在挪走后成活率很低，而且工廠分布的十分分散，夾雜在居民區(qū)中間，會給人們的生活帶來很大的影響，經(jīng)常發(fā)生一些糾紛的現(xiàn)象。
1.1.2 農(nóng)業(yè)污染。城鄉(xiāng)一體化的過程中，使得人們都過于看重經(jīng)濟增長的速度，一些農(nóng)民片面追求自己的經(jīng)濟利益，通常以殺雞取卵的方式來發(fā)展農(nóng)業(yè)，一些農(nóng)藥化肥的過量使用，不僅造成了水源的污染，而且對于一些次生產(chǎn)業(yè)的影響也非常嚴重。經(jīng)濟發(fā)展速度加快，使得人們的生活水平有了相應的提高，對一些畜禽產(chǎn)品的消費量也逐漸增加，這一消費需求促進了畜禽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在養(yǎng)殖過程中禽類產(chǎn)生的糞便給環(huán)境帶來嚴重的污染，很多農(nóng)民把糞便都直接倒入河流，不僅對河流造成極大的污染，而且糞便自身難聞的氣味對空氣環(huán)境造成了較大的影響。
1.1.3 生活污染。城鄉(xiāng)一體化進程的加快，使得人口的規(guī)模不斷擴大，農(nóng)村地區(qū)的人們聚居點逐漸擴大，城市人口也逐漸增多，人口增多使得生活的垃圾也在不斷增多，而在建設過程中很多整治環(huán)境的措施都沒有跟進，使得生活的垃圾廢棄物得不到有效的處理，對環(huán)境也產(chǎn)生較為嚴重的污染。
2 解決生態(tài)環(huán)境問題的幾點對策
2.1 建立整治力度
2.1.1 規(guī)劃環(huán)評制度。該制度在城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮了重要的作用，其主要是從污染的源頭和建設的過程來進行控制，實質(zhì)上就是對政策、法規(guī)、規(guī)劃等的環(huán)境資源的承載能力，對這些方面內(nèi)容進行預測分析，并針對存在的問題提出相應的解決措施，近而從污染的源頭上采取控制的措施。我國在城鄉(xiāng)一體化進程中雖然加快了經(jīng)濟的發(fā)展速度，但是給環(huán)境帶來了嚴重的問題，而且在發(fā)展的過程中在布局、規(guī)模以及結(jié)構(gòu)上都存在一定的問題，而這些問題帶來的污染是無法通過基礎設施的改善來解決的，只有在發(fā)展的過程中進行規(guī)劃環(huán)評，才能從根本上解決一體化發(fā)展中的問題，通過規(guī)劃環(huán)評來調(diào)動社會各方面的力量，加強政府等相關(guān)部門的監(jiān)管力度，在全社會范圍內(nèi)形成保護生態(tài)環(huán)境的氛圍。
2.1.2 生態(tài)規(guī)劃制度。在制定生態(tài)規(guī)劃制度時，要充分考慮到發(fā)展過程中環(huán)境的承載力情況，根據(jù)統(tǒng)籌發(fā)展的實際要求，把握好區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，把區(qū)域之間的界線打破，從整體上來統(tǒng)籌安排合理地布局，在經(jīng)濟建設的同時，加強生態(tài)基礎設施的建設，為經(jīng)濟建設的發(fā)展營造一種和諧的氛圍。
2.1.3 執(zhí)行監(jiān)督的制度。在發(fā)展過程中很多環(huán)境問題得不到解決，很多時候都是執(zhí)行的力度不夠，在一些制度具體落實的過程中，缺乏相應的執(zhí)行監(jiān)督制度，在生態(tài)建設過程中經(jīng)常會受到一些因素的制約，所以必須要通過監(jiān)督制度來解決，平衡好社會的發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系，使得生態(tài)環(huán)境更好地發(fā)展。
2.2 落實三個循環(huán)
2.2.1 農(nóng)業(yè)資源循環(huán)。農(nóng)業(yè)的污染問題是城鄉(xiāng)一體化進程中重要的污染問題之一。所以加強對農(nóng)業(yè)資源的循環(huán)利用，對于改善生態(tài)環(huán)境有著重要的幫助，農(nóng)業(yè)在發(fā)展過程中很多廢棄的資源都是可以被再次利用的，比如秸稈、沼氣等，這些廢棄物如果直接焚燒，其產(chǎn)生的氣體會對環(huán)境產(chǎn)生嚴重的污染，相反如果加以循環(huán)利用，不僅改善了生態(tài)環(huán)境，而且優(yōu)化了能源結(jié)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更高的經(jīng)濟價值，比如在對農(nóng)作物的秸稈再利用時，減少了對環(huán)境的污染，而且對于水土流失、土壤蒸發(fā)、結(jié)構(gòu)硬化等方面的問題都有了很大的改善，同學科學技術(shù)的利用，可以把其轉(zhuǎn)化為一種有機肥，對于農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收有著重要的幫助。
2.2.2 工業(yè)資源循環(huán)。在城鄉(xiāng)一體化進程中，要充分考慮工業(yè)布局與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，全面推行循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)和生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設，開展補鏈招商和綠色招商，使工業(yè)廢物在園區(qū)內(nèi)循環(huán)，防止工業(yè)污染物對環(huán)境的影響。
2.2.3 社會資源循環(huán)。要大力提倡綠色消費，著力建設循環(huán)型社區(qū)，開發(fā)沼氣、太陽能等可再生能源，減少外部能量輸入，實現(xiàn)農(nóng)村社會生活的綠色消費，改善生活環(huán)境。
2.3 注重三個結(jié)合
2.3.1 城鄉(xiāng)一體化建設應與污染治理相結(jié)合。城鄉(xiāng)一體化建設過程中，應按照建設生態(tài)文明的要求，著力解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題。大力推進農(nóng)村生活污染治理，因地制宜地開展農(nóng)村污水、生活垃圾污染治理。加強畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治，大力推進生態(tài)養(yǎng)殖。大力推廣測土配方施肥技術(shù)，積極引導農(nóng)民科學施肥，積極引導和鼓勵農(nóng)民使用生物農(nóng)藥或高效、低毒、低殘留農(nóng)藥，推廣病蟲草害綜合防治、生物防治和精準施藥等技術(shù)。發(fā)展以村莊農(nóng)戶為單元的循環(huán)農(nóng)業(yè)，積極探索有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等發(fā)展模式，努力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。以保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)功能為重點，營造人與自然和諧相處的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。
2.3.2 城鎮(zhèn)建設與生態(tài)保護相結(jié)合。在道路建設中，要在道路規(guī)劃、交通建設等宏觀方面，體現(xiàn)生態(tài)設計思想，保障道路生態(tài)恢復、景觀建設與道路建設同步進行。同時要積極采用新材料、新工藝，促進道路建設的持續(xù)發(fā)展。在道路建設過程中，一方面要盡量避免破壞自然環(huán)境，減少深挖高填，另一方面在路域帶的生態(tài)保護上，要因地制宜，分層次綠化，砌、取土場應及時綠化覆蓋，恢復至建設前狀態(tài)。其次，要為昆蟲及動物設置生物通道，保障生物種群內(nèi)部以及生物種群之間的交流。在環(huán)境基礎設施建設上，由于國內(nèi)的小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，不能鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)都建污水處理廠和垃圾處理場。應綜合規(guī)劃，全局統(tǒng)籌，實現(xiàn)區(qū)域基礎設施同建共享。
2.3.3 生態(tài)意識培養(yǎng)與生活方式轉(zhuǎn)變相結(jié)合。在城鄉(xiāng)一體化建設中，要培養(yǎng)城鄉(xiāng)居民生態(tài)優(yōu)先的消費觀念及生活方式。即當生態(tài)系統(tǒng)的經(jīng)濟價值與生態(tài)價值發(fā)生沖突時，應以生態(tài)價值的實現(xiàn)作為優(yōu)先考慮的對象，大力倡導節(jié)能環(huán)保、愛護生態(tài)、崇尚自然，倡導綠色消費、適度消費和環(huán)保消費。
結(jié)束語
目前，可推廣的秸稈綜合利用項目中，有些技術(shù)還不成熟，技術(shù)上的不足在很大程度上影響了秸稈的有效利用，如秸稈氣化中的焦油問題、高效生物有機肥生產(chǎn)設備的引進及國產(chǎn)化問題、秸稈飼料的優(yōu)化配制等，因此，還需進一步加強科研的開發(fā)和資金投入，加大宣傳引導力度，提高群眾認識。
一、指導思想
認真貫徹科學發(fā)展觀，按照城市生態(tài)建設要求，以“弘揚生態(tài)文明，共建綠色海西”為主題，以“全社會辦林業(yè)、全民搞綠化”為方針，以實施綠色城市、綠色村鎮(zhèn)、綠色通道、綠色屏障“四綠”工程為重點，大力開展植樹造林活動，扎實推進城鄉(xiāng)綠化一體化，不斷提高全區(qū)森林覆蓋率，努力把我區(qū)建設成為山川秀美、人與自然和諧、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“生態(tài)優(yōu)美之區(qū)”。
二、建設原則
（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，全力實施。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綠化協(xié)調(diào)發(fā)展，按照“以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，城鄉(xiāng)聯(lián)動，整體發(fā)展”的要求和“三年綠化任務一年完成”的目標，加大“四綠”工程建設力度，掀起全區(qū)城鄉(xiāng)綠化新，確保今年內(nèi)全面完成全區(qū)城鄉(xiāng)綠化一體化“四綠”工程建設任務。
（二）突出重點，因地制宜。突出重點，突出特色，根據(jù)不同的資源條件和環(huán)境條件規(guī)劃相應的建設內(nèi)容。結(jié)合宜居城區(qū)建設、新農(nóng)村建設、交通網(wǎng)建設和重點流域綜合治理，實施綠色城市、綠色村鎮(zhèn)、綠色通道、綠色屏障“四綠”重點工程。
（三）生態(tài)優(yōu)先，注重實效。規(guī)劃建設以身邊增綠、改善生態(tài)、優(yōu)化人居環(huán)境為主要內(nèi)容，促進興林富民，實現(xiàn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”。
（四）造改并舉，建管并重。大力開展植樹造林，強化森林經(jīng)營，及時改造現(xiàn)有低質(zhì)低效林分，提高森林的綜合效益。加強現(xiàn)有森林資源保護，認真落實管護責任，鞏固擴大造林綠化成果。
（五）政策引導，公眾參與。制定推進城鄉(xiāng)綠化一體化工程建設的配套政策措施，創(chuàng)新運行機制，引導社會各界積極參與“四綠”工程建設。
（六）各負其責，合力推進。在區(qū)綠化委員會的組織協(xié)調(diào)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、各部門按照職責分工編制相關(guān)綠化規(guī)劃，并組織實施，合力推進“四綠”工程建設。
三、重點工程
（一）綠色城市
1、目標要求：以創(chuàng)建全國綠化模范城市、國家園林城市、國家森林城市為載體，加快綠化、美化、園林化建設，形成綠美相擁、森林環(huán)抱、林水相依、林路相連、山水輝映、各具特色的綠地生態(tài)系統(tǒng)，提升綠化水平。目前全區(qū)建成區(qū)面積5777公頃，現(xiàn)有綠化覆蓋面積2796.22公頃，建成區(qū)綠化覆蓋率48.4%，建成區(qū)綠地率46.05%，人均公園綠地35.69平方米。各項指標居五城區(qū)之首。今年要實現(xiàn)我區(qū)城市規(guī)劃建成區(qū)綠地率提高到46.1%以上，綠化覆蓋率提高到48.5%以上，人均公共綠地面積提高到35.8平方米以上。
2、建設任務：突出抓好平原地區(qū)、山區(qū)、開發(fā)區(qū)、軍營、校園的綠化示范建設。今年創(chuàng)建綠色軍營7個、綠色校園6個。
3、牽頭單位：由區(qū)園林局、區(qū)農(nóng)林水局牽頭組織協(xié)調(diào)，區(qū)支前辦、區(qū)外經(jīng)貿(mào)局、區(qū)經(jīng)濟發(fā)展局、區(qū)建設局、區(qū)教育局等單位配合。
（二）綠色村鎮(zhèn)
1、目標要求：結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設和小城鎮(zhèn)建設，以“創(chuàng)綠色家園、建富裕新村”活動為載體，積極引導農(nóng)民利用“四旁四地”（村旁、宅旁、水旁、路旁，宜林荒山荒地、低質(zhì)低效林地、坡耕地、拋荒地）等非規(guī)劃林地，種植珍貴和優(yōu)良鄉(xiāng)土樹種，以綠化促美化、綠化促文明、綠化促致富。今年內(nèi)，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地綠化覆蓋率由現(xiàn)在的15%提高到18.5%以上，人均公共綠地面積由2平方米提高到5平方米以上。
2、建設任務：加大環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村創(chuàng)建力度，在已經(jīng)建成的國家級、鄉(xiāng)省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)和4個省級生態(tài)村的基礎上，通過實施造林綠化、推進生態(tài)環(huán)境建設恢復等措施，不斷提高綠色村鎮(zhèn)建設水平。力爭今年上半年完成壽山鄉(xiāng)創(chuàng)建省級環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，抓緊推進鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。同時，大力推進村鎮(zhèn)綠化，選擇一批中心村和生態(tài)區(qū)位重要的村（社區(qū)），建設示范綠色村莊。今年計劃創(chuàng)建綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個、綠色村莊40個，基本實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及綠色村莊都有1處以上的公園綠地。
3、牽頭單位：綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)由區(qū)建設局牽頭組織協(xié)調(diào)落實，綠色村莊由區(qū)農(nóng)辦牽頭組織協(xié)調(diào)落實，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為主負責落實。
（三）綠色通道
1、目標要求：認真貫徹國務院、省政府和市政府關(guān)于進一步推進綠色通道建設的通知精神，以西岸現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡和新一輪鐵路建設為契機，著力提高公路、鐵路交通主干線沿線綠化美化水平，新建高速公路兩旁20～30米，鐵路等交通干線道路兩旁10～20米，縣、鄉(xiāng)道路沿線兩旁3～5米以上范圍內(nèi)，有條件的地段全面建成沿線綠化帶。鐵路可綠化里程綠化率由92.8%提高到95%以上，縣鄉(xiāng)道可綠化里程綠化率由67.1%提高到75%以上。
2、建設任務：以溫福鐵路、繞城高速公路、機場高速公路、三環(huán)路，193、195縣道，壽山石文化村、林陽寺等景區(qū)景點道路，以及鼓山風景區(qū)至鼓嶺、至桂湖、通行政村公路等為重點，加大投入，開展道路沿線綠化，提升全區(qū)主要通道的綠化美化檔次。
3、牽頭單位：由區(qū)交通局牽頭組織協(xié)調(diào)，落實綠化土地，實現(xiàn)綠化目標。
（四）綠色屏障
1、目標要求：
大力推進全區(qū)沿路（高速公路、鐵路交通主干線沿線一重山）；環(huán)城（城區(qū)周邊一重山）“三沿一環(huán)”的造林綠化和封山育林，積極營造混交林，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，將沿路、環(huán)城森林打造成具有保持水土、減災防災、美化環(huán)境等多功能的綠色屏障。全區(qū)主要交通干線一重山和重點流域一重山宜林地的綠化程度達到100%，一重山低質(zhì)低效林分補植改造面達到90%以上，主要江河和中型以上水庫一重山的水土流失治理率提高到90%以上。
2、建設任務：完成“三沿一環(huán)”造林綠化面積0.28萬畝；完成水土流失治理面積0.19萬畝。
3、牽頭單位：由區(qū)農(nóng)林水局牽頭組織協(xié)調(diào)。
四、職責分工
（一）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）是城鄉(xiāng)綠化一體化“四綠”工程建設的主體，要按照屬地管理的原則，承擔相應的建設任務，組織協(xié)調(diào)、扎實推進“四綠”工程實施。
1、負責落實造林地、綠化苗木、資金、勞力等事宜。
2、對轄區(qū)內(nèi)所屬的道路、單位及社區(qū)綠化帶進行拉網(wǎng)式檢查，加強綠地的養(yǎng)護管理。
3、對轄區(qū)內(nèi)需要更新、維護的綠化設施，及時整改修繕。
4、積極配合市、區(qū)綠化部門共同做好城鄉(xiāng)綠化一體化“四綠”工程建設的任務。
（二）區(qū)綠化委員會成員單位及有關(guān)部門
1、區(qū)委組織部：負責把造林綠化目標完成情況納入領(lǐng)導干部任期考核內(nèi)容。
2、區(qū)委宣傳部：牽頭負責城鄉(xiāng)綠化宣傳工作，營造全社會關(guān)注林業(yè)、全民參與綠化的良好氛圍。
3、區(qū)直機關(guān)黨工委：牽頭組織區(qū)直機關(guān)黨員干部帶頭參加“四綠”植樹活動。
4、區(qū)農(nóng)辦：牽頭負責新農(nóng)村建設，協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同推進“綠色村莊”創(chuàng)建工作，落實“綠色村莊”任務目標。
5、區(qū)發(fā)展和改革局：負責將城鄉(xiāng)綠化一體化工程建設納入我區(qū)“十二五”國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)建設總體規(guī)劃，在重點項目給予資金支持。
6、區(qū)財政局：負責籌集“四綠”工程建設資金，確保建設資金足額到位，并加強資金監(jiān)管。
7、區(qū)建設局：協(xié)調(diào)市規(guī)劃局、市建設局，組織指導各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地綠地規(guī)劃和綠化工作，牽頭做好“綠色鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建工作。
8、區(qū)園林局：承擔區(qū)綠化委員會的日常工作，組織協(xié)調(diào)各部門開展城鄉(xiāng)綠化一體化工程建設，牽頭組織、指導“園林單位”、“園林小區(qū)”等創(chuàng)建工作，協(xié)調(diào)落實苗木及技術(shù)指導。
9、區(qū)交通局：負責編制公路綠色通道工程規(guī)劃，并牽頭組織實施，做好管轄路界范圍之內(nèi)各類道路的綠化任務。
10、區(qū)農(nóng)林水局：負責牽頭實施綠色屏障建設。負責編制水庫、渠道、堤壩、水電站等管轄范圍內(nèi)的造林綠化規(guī)劃和水土流失治理規(guī)劃，并牽頭組織實施，做好湖泊、水庫一重山的造林綠化工作。負責指導不宜耕作的坡耕地造林和農(nóng)場綠化，配合做好農(nóng)田林網(wǎng)建設。
11、區(qū)教育局：負責組織、指導、協(xié)調(diào)各類學校開展校園綠化、綠化科普和生態(tài)文明宣傳教育，推進綠色校園創(chuàng)建活動。
12、區(qū)支前辦：牽頭協(xié)調(diào)駐區(qū)部隊和武警部隊積極支持地方城鄉(xiāng)造林綠化和森林防火工作，搞好營區(qū)綠化。
13、區(qū)外經(jīng)貿(mào)局：牽頭協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)綠化工作。
14、區(qū)經(jīng)濟發(fā)展局：負責有關(guān)廠礦、企業(yè)綠化的組織、指導和協(xié)調(diào)工作，落實綠化廠礦、企業(yè)綠化目標任務。
15、區(qū)監(jiān)察局（區(qū)效能辦）：負責開展城鄉(xiāng)綠化監(jiān)察、部門績效評估和效能考核。
16、區(qū)科技局：加大城鄉(xiāng)綠化科技支撐力度，提高科技含量和水平，加強植樹造林、園林綠化、水土流失治理科研開發(fā)和成果推廣。
17、區(qū)國土資源局：負責編制礦山植被恢復和“青山掛白”治理規(guī)劃，并牽頭組織實施。
18、區(qū)文明辦：負責指導創(chuàng)建文明單位機關(guān)的綠化美化工作。
19、區(qū)衛(wèi)生局：負責全區(qū)醫(yī)院、衛(wèi)生所、社區(qū)衛(wèi)生服務中心綠化美化。
20、區(qū)環(huán)保局：牽頭負責重點流域水環(huán)境綜合整治。
21、區(qū)人事局：提供造林綠化人才支撐，與有關(guān)部門聯(lián)合表彰城鄉(xiāng)綠化的先進單位和個人。
22、區(qū)廣電局：發(fā)揮廣播、電視等新聞媒體的作用，多形式宣傳報道城鄉(xiāng)綠化工作。
23、區(qū)總工會：發(fā)動各級工會組織，積極參與地方造林綠化工作。
24、團區(qū)委：發(fā)動各級共青團組織和廣大青少年，積極參與地方植樹造林工作，開展“保護母親河”植綠行動、種植“青年林”等活動。
25、區(qū)婦聯(lián)：發(fā)動各級婦聯(lián)組織和廣大婦女，積極參加“雙學雙比”、創(chuàng)建“巾幗綠色家園”、建設“三八綠色工程”等活動。
五、保障措施
（一）加強組織領(lǐng)導
區(qū)綠化委員會領(lǐng)導掛帥，各成員單位按照職責分工抓好工作落實。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）主要領(lǐng)導要親自抓，加強組織領(lǐng)導，加大資金投入，全面推進城鄉(xiāng)綠化一體化工程的建設開展。
（二）保障苗木供應
充足的優(yōu)質(zhì)苗木是保障工程建設成效的基礎。要根據(jù)“四綠”工程的特點，分別選擇綠化苗木，以鄉(xiāng)土樹種為主，輔以外來樹種，盡量多用開花植物、彩葉樹種，提高綠化檔次、豐富綠化景觀。區(qū)園林、農(nóng)林水部門要按照建設需要，抓好綠化大苗的生產(chǎn)供應，要做到“常年備苗、常年供應”，保障綠化工程建設順利推進。財政部門要認真落實綠化苗木補助資金。
（三）鼓勵社會造林
創(chuàng)新義務植樹的方式，大力開展義務植樹基地建設和林地綠地認建認養(yǎng)活動，提高義務植樹盡責率。開展單位庭院和住宅小區(qū)綠化美化，鼓勵屋頂綠化、垂直綠化和陽臺綠化，不斷增加城市綠量。創(chuàng)新社會造林的激勵機制，確保業(yè)主投資造林的收益權(quán)，充分調(diào)動社會各界和林農(nóng)興林致富的積極性。
（四）堅持依法興綠
認真貫徹執(zhí)行《森林法》、《公路法》、《鐵路法》、《水土保持法》、《城市綠化條例》等法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行城市綠化“綠線”管制制度，對新建、擴建工程項目要嚴格按照新城區(qū)綠地率30.1%、舊城區(qū)綠地率25%的指標留足配套綠化用地，并與主體工程同步設計、同步施工、同步驗收。全面落實管護責任，加大執(zhí)法檢查力度，嚴厲打擊各種破壞林地、綠地的違法犯罪行為，保障城鄉(xiāng)綠化成果。
（五）健全獎懲制度
城鄉(xiāng)綠化一體化“四綠”工程實行任期目標責任制，納入各級各部門任期目標的重要考核內(nèi)容，今年重點考核各單位工作落實情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民政府（辦事處）應定期向區(qū)政府和區(qū)綠化委員會上報城鄉(xiāng)綠化一體化“四綠”工程實施情況。區(qū)委、區(qū)政府將適時組織檢查并召開匯報會聽取開展情況匯報。區(qū)監(jiān)察局、區(qū)效能辦要組織開展專項監(jiān)察（督查），推動工作落實。各牽頭單位要制定考評方案，及時對“四綠”工程實施情況進行考評，并將結(jié)果上報區(qū)綠化委員會。年底，區(qū)綠化委員會對工作開展好、成績突出的單位和部門進行表彰獎勵；對工作不力、效果較差的單位和部門將進行通報批評并問責。
關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；地方政府治理：治理行為創(chuàng)新
中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2017）02-0112-05
作為經(jīng)濟社會發(fā)展的必經(jīng)階段，新型城鎮(zhèn)化已成為地方政府關(guān)注的重c。地方政府企圖通過治理行為創(chuàng)新來實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標，這對于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整處于陣痛期、經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及正在進行供給側(cè)改革的中國而言正當其時。城鎮(zhèn)化進程中呈現(xiàn)出諸多與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標不吻合的基本事實，這給新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來許多不利影響。例如，注重物的城鎮(zhèn)化，從城鎮(zhèn)的外表形態(tài)來看待其發(fā)展結(jié)果，導致空城和鬼城現(xiàn)象；注重經(jīng)濟發(fā)展，忽視經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)唯經(jīng)濟論的偏激認識；注重城鎮(zhèn)空間的發(fā)展，資源過多地集中于城鎮(zhèn)，忽視了城鄉(xiāng)一體化的政策目標，形成明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。城鎮(zhèn)化進程中的各種經(jīng)濟社會問題，導致中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和運行效率大打折扣。對于上述問題，國家從戰(zhàn)略層面制定相應的規(guī)劃政策和措施，如《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013-2022）》首次將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化戰(zhàn)略相結(jié)合，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》對中國未來如何發(fā)展新型城鎮(zhèn)化給予宏觀性指導。這對于切實解決中國城鎮(zhèn)化進程中的各種問題提供了新的思路和方法，也充分證實新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位。那么，如何通過地方政府治理行為創(chuàng)新修正各種體制機制問題，進而實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，是未來新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個重要研究任務。
一、中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實狀態(tài)
城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，具有明顯的功效和潛在優(yōu)勢，這在世界各國經(jīng)濟發(fā)展歷程中均已得到證實。具體到中國，城鎮(zhèn)化在拉動消費、擴大內(nèi)需和推動經(jīng)濟發(fā)展方面也發(fā)揮著自身的內(nèi)在優(yōu)勢，伴隨新型城鎮(zhèn)化的進一步推進，城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟發(fā)展效應逐步顯現(xiàn)。
1.城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心：重物的城鎮(zhèn)化、輕人的城鎮(zhèn)化
人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心，屬于新型城鎮(zhèn)化的基本要求和政策要義。然而，中國城鎮(zhèn)化進程中卻出現(xiàn)了人的城鎮(zhèn)化和物的城鎮(zhèn)化本末倒置的異?，F(xiàn)象，多數(shù)城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中重點關(guān)注高樓大廈、寬馬路和大廣場等外表形態(tài)的物化過程，城鎮(zhèn)之間差異不大，完全喪失了自己的特色；同時，忽視了人這一核心因素，出現(xiàn)半城鎮(zhèn)化和被動城鎮(zhèn)化等不正常現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對低下，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種畸形表現(xiàn)。上述現(xiàn)象與地方政府治理行為是分不開的。因此，從城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心來考慮，城鎮(zhèn)化進程中必須全方位、多角度創(chuàng)新地方政府治理行為，達到消除傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化病變、推動新型城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)。
2.城鎮(zhèn)化的基本導向：重經(jīng)濟發(fā)展、輕經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展
經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基本導向，但城鎮(zhèn)化進程中卻出現(xiàn)偏頗，重經(jīng)濟發(fā)展、輕經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新常態(tài)。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進程中存在唯經(jīng)濟論的觀點，多數(shù)城鎮(zhèn)把經(jīng)濟發(fā)展放在更為突出的位置，拆建反復進行，最終結(jié)果卻不盡人意，沒有達成經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。甚至有部分城鎮(zhèn)的地方政府認為城鎮(zhèn)化就是房地產(chǎn)化，大搞房地產(chǎn)開發(fā)，從表面來看。房地產(chǎn)作為城鎮(zhèn)經(jīng)濟增長的重要動力，的確能夠為經(jīng)濟發(fā)展貢獻力量；但從本質(zhì)和發(fā)展后果來看，這種做法可能會衍生出各種社會性矛盾和體制性問題，進而導致中國諸多城鎮(zhèn)出現(xiàn)鬼城和空城現(xiàn)象，且數(shù)量呈現(xiàn)遞增趨勢，這是城鎮(zhèn)化進程中需要避免的問題。出現(xiàn)上述問題與地方政府的城鎮(zhèn)化治理行為息息相關(guān)，錯誤的思維導向和執(zhí)行層理解的偏差不可忽視。因此，未來新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須實現(xiàn)地方政府治理行為創(chuàng)新，扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本導向，以此實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.城鎮(zhèn)化的政策目標：重城鎮(zhèn)發(fā)展、輕城鄉(xiāng)一體化
城鄉(xiāng)一體化作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策目標，越來越成為政策制定層關(guān)注的議題。然而。中國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)重城鎮(zhèn)發(fā)展、輕城鄉(xiāng)一體化的思維模式，導致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)愈演愈烈。目前城鎮(zhèn)化進程中存在著諸多只顧城區(qū)發(fā)展而忽視鄉(xiāng)村發(fā)展的事例，把各種自然資源和社會資源高度集中到城鎮(zhèn)。同時，在戶籍制度、土地制度和社會保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分轉(zhuǎn)移人口并沒有和原住城鎮(zhèn)市民享有著同樣的優(yōu)惠待遇，處在半城鎮(zhèn)、半鄉(xiāng)村的夾心層地帶，生活質(zhì)量并沒有得到明顯提高：由于鄉(xiāng)村資源向城鎮(zhèn)集聚，鄉(xiāng)村資源更加匱乏，對于進一步提升部分沒有轉(zhuǎn)移的人口的生活水平則是難上加難。從某種程度上來看。這些問題是政府主導的城鎮(zhèn)化模式使然，也與地方政府治理行為是分不開的。因此，必須通過創(chuàng)新地方政府治理行為來突破政府主導的城鎮(zhèn)化模式固有的缺陷。以實現(xiàn)中國新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
二、中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的地方政府治理行為分析
改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展所取得各項成就得到社會各界的高度認可，城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟發(fā)展效應逐步增強，這與地方政府治理行為有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系，特別是1980-1999年表現(xiàn)更為突出。然而，從中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實狀態(tài)可以看出，城鎮(zhèn)化進程中所出現(xiàn)的各種社會問題與地方政府治理行為有著不可割裂的關(guān)系，且后者對前者的作用持續(xù)增大。因此。需要明晰地方政府治理行為創(chuàng)新的必要性和內(nèi)在功效，為全面制定地方政府治理行為創(chuàng)新策略奠定基礎。
1.地方政府治理行為創(chuàng)新的必要性
新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中地方政府治理行為創(chuàng)新十分必要，它關(guān)系到全體社會成員福祉水平能否提升的問題。目前無論是京津冀地區(qū)的大城市化戰(zhàn)略，還是蘇南、溫州和珠三角地區(qū)的小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，均與地方政府治理行為密切相關(guān)。在政府主導的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，地方政府的作用地位相對突出，這也突顯出創(chuàng)新地方政府治理行為的緊要性和迫切性。
4.拉美國家城鎮(zhèn)化中的地方政府治理行為
和美國、日本及歐洲國家城鎮(zhèn)化不同的是，拉美國家城鎮(zhèn)化進程中并沒有對地方政府的作用給予足夠的重視，由于地方政府管理的缺位及政策的錯誤導向，出現(xiàn)“拉美陷阱”的異常格局。拉美國家城鎮(zhèn)化進程中長期奉行經(jīng)濟自由政策，對于地方政府如何調(diào)控城鎮(zhèn)化和正確處理市場與政府的關(guān)系沒有足夠的認識：在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的過程中。地方政府并沒有采取合理有效的措施，而是對其放任自流，導致人口遷移的盲目性和無序性，降低了城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。地方政府對城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的各種社會問題往往束手無策，如分配不公和收入差距拉大等現(xiàn)象，沒有及時采取跟蹤措施，導致兩極分化現(xiàn)象十分嚴重。這是拉美國家出現(xiàn)過渡型城鎮(zhèn)化的重要原因。由此可以看出，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏地方政府的合理引導和政策規(guī)劃并不可行，這也是中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中應當注重的問題。
世界各國城鎮(zhèn)化進程中，地方政府或多或少都對其產(chǎn)生影響，或是正向的促進作用，或是負向的阻礙作用。中國新型城鎮(zhèn)化不能簡單地模仿其他國家的發(fā)展軌跡，而應在考慮到中國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)實的情況下，借鑒他們的成功經(jīng)驗，創(chuàng)新地方政府治理行為，以滿足中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本需求，推動其健康有序高效發(fā)展。
四、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中地方政府治理行為創(chuàng)新的政策建議
作為經(jīng)濟社會發(fā)展的新渠道和新方案。新型城鎮(zhèn)化越來越受到社會各界的高度關(guān)注。地方政府治理行為作為其關(guān)鍵性調(diào)控變量。將對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來顯著影響，或有正向促進作用，或有負向阻礙作用。然而，如何通過創(chuàng)新地方政府治理行為，全面有效消除負向阻礙作用，放大正向促進作用，將是新時期地方政府需要完成的重要任務。在中國區(qū)域發(fā)展各具特色的社會現(xiàn)實下，在借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，需要在宏觀政策思路的引導下。尋找具有針對性的微觀操作模式，進而從整體上推進中國新型城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
1.創(chuàng)新地方政府治理理念，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量
中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于部分地方政府治理理念錯誤，導致各種社會問題的出現(xiàn)。給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來諸多負面效應，因而需要創(chuàng)新地方政府治理理念。一是厘清新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展核心。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而非物的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府應把人作為核心要素，把提升全體社會成員的福利水平作為己任，而不應當過度關(guān)注城鎮(zhèn)的外表形態(tài)或物的城鎮(zhèn)化；通過深化戶籍制度改革。消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其背后的不公平性問題，強化人的城鎮(zhèn)化的核心地位。二是明確新型城鎮(zhèn)化的基本導向。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中應以經(jīng)濟社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展為基本導向。不應當再是單純的經(jīng)濟發(fā)展。地方政府要深度革除唯經(jīng)濟論的不正確認識以及城鎮(zhèn)化等同于房地產(chǎn)化的錯誤觀點，適度減少城鎮(zhèn)化進程中的社會差距和環(huán)境代價，完成經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的艱巨任務。三是樹立正確的新型城鎮(zhèn)化政策目標。城鄉(xiāng)一體化應是新型城鎮(zhèn)化的政策目標，不應當是對城鎮(zhèn)發(fā)展的過度傾斜。地方政府應通過體制一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)一體化和農(nóng)民市民化來充分發(fā)揮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自的優(yōu)勢，促進人口、技術(shù)、資本和要素之間的高度融合，避免各種經(jīng)濟社會資源向城鎮(zhèn)的過度集中；摒棄過去以人口流動為特征的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。地方政府治理理念創(chuàng)新能夠扭轉(zhuǎn)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實狀態(tài)。也為推進新型城鎮(zhèn)化的健康協(xié)調(diào)發(fā)展貢獻力量。
2.創(chuàng)新地方政府的引導作用。走內(nèi)生型城鎮(zhèn)化道路
傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是政府主導的外生型運行模式，在這種運行模式下，城鎮(zhèn)化只是人口轉(zhuǎn)移的初級城鎮(zhèn)化，而非經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的高級城鎮(zhèn)化。導致市場機制調(diào)節(jié)作用弱化。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要創(chuàng)新地方政府的引導作用。轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化運行模式，走市場主導和政府引導相結(jié)合的內(nèi)生型道路，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策目標。一是堅持市場機制的主導作用。市場作為資源配置的基礎性手段，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用，各地區(qū)城鎮(zhèn)化進程如何，是一個自然的過程，市場也應是主導因素；充分發(fā)揮市場這只無形之手優(yōu)化資源配置、市場調(diào)節(jié)和信息引導等方面的優(yōu)勢，促進新型城鎮(zhèn)化內(nèi)生型道路的形成。二是發(fā)揮地方政府的引導作用。城鎮(zhèn)化進程中要注重地方政府的引導作用，僅有市場主導的因素，可能會帶來市場失靈，產(chǎn)生鄉(xiāng)村人口的盲目遷移和低效率等問題。因此。需要通過地方政府引導優(yōu)勢和宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，合理分流遷移人口，整合空間資源，保持農(nóng)村和城鎮(zhèn)的平衡發(fā)展，填補市場失靈的缺陷，但這并不意味著政府能夠取代市場成為主導因素。同時，地方政府應該從不適合自己做的領(lǐng)域退出來。允許民間資本更積極地融入到新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中去。因此，創(chuàng)新地方政府的引導作用，走市場主導和政府引導相結(jié)合的內(nèi)生型道路成為推進中國新型城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展的政策思路。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；產(chǎn)業(yè)融合；區(qū)域經(jīng)濟
中圖分類號：F061.3 文獻標識碼：A
城鄉(xiāng)一體化可以把城市和鄉(xiāng)村作為一個整體，利用體制改革以及政策調(diào)整，促進城市和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展：在建設用地、城鎮(zhèn)整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)居民社會保障、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理、城鄉(xiāng)居民文化素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)契合度等方面逐漸融合。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展上升到一定層次時的必然趨勢，是人類進步和文明發(fā)展的進一步體現(xiàn)。加快推進新型城鎮(zhèn)化建設，可以增強城市活力、提升綜合實力、加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，強調(diào)全面提升內(nèi)在質(zhì)量，注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。本文分析了秦皇島市城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，依此來評價和判斷，總結(jié)出將來城鄉(xiāng)一體化進程中重點需要考慮和建設的方面，為秦皇島市城鄉(xiāng)一體化進程提供理論參考。
一、秦皇島市城鄉(xiāng)一體化進程的必要性和重大意義
城鄉(xiāng)一體化是實現(xiàn)經(jīng)濟社會跨越式發(fā)展的必然要求，城鄉(xiāng)一體化要獲得成功，前提是要以人為本，推進一體化進程。這是一項重大而深刻的思想觀念和政策措施的社會變革。不僅要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，也要調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系，創(chuàng)新體制和機制。新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是用科學發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化，堅持統(tǒng)籌兼顧的原則，新型城鎮(zhèn)化既有利于城鎮(zhèn)空間擴張，又有利于城市的公共服務質(zhì)量提升，可以帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)，有利于秦皇島城市進一步向著現(xiàn)代化、集群化和生態(tài)化發(fā)展。同時城鄉(xiāng)一體化可以拉動消費，實現(xiàn)富民強市，快速提升秦皇島市整體建設質(zhì)量內(nèi)涵，讓農(nóng)村改變現(xiàn)狀，提升居民環(huán)境生態(tài)質(zhì)量和水平，讓城市半徑擴大，汲取周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然生態(tài)風光和資源，促進經(jīng)濟社會和諧與協(xié)調(diào)發(fā)展。秦皇島市政府為秦皇島市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制定了階段性目標，2015年城鄉(xiāng)一體化體系基本建立完成，改撫寧縣為撫寧區(qū)，城鎮(zhèn)化率達到58%，農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)比重顯著提高，農(nóng)民人均收入大幅增長，全市30%行政村完成新民居建設任務，城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)步入良性循環(huán)。預計到2020年，全市爭取完成新民居建設任務的行政村達到60%，城鎮(zhèn)化率超過68%。城鄉(xiāng)互促，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步合理化；投入建設，公共服務城鄉(xiāng)進一步均衡；政策制定，社會保障逐步統(tǒng)一，達到建設成果城鄉(xiāng)通用共享的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標。
二、今后可以從以下幾方面加快推進秦皇島市新型城鎮(zhèn)化進程
（一）優(yōu)化城鎮(zhèn)布局空間，實現(xiàn)秦皇島強市富民
我們要避免由于城市規(guī)劃缺乏科學性和預見性而制約新型城鎮(zhèn)化進程的事件發(fā)生。不能盲目照搬國外建筑模式，要盡量科學規(guī)劃，做得詳盡，同時在制度上要進行完善，堅決避免領(lǐng)導干部人為地干預城市規(guī)劃的情況，堅決杜絕一屆領(lǐng)導一套規(guī)劃，常換常變的現(xiàn)象。受天然生態(tài)資源環(huán)境和科技文化水平發(fā)展不平衡的影響，秦皇島市地域差異較為明顯。政府有關(guān)部門應堅持以人為本、實事求是和可持續(xù)發(fā)展的原則，逐步由擴張性規(guī)劃轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化地域空間結(jié)構(gòu)，深入研究我市經(jīng)濟社會、歷史文化、自然發(fā)展前景，保證規(guī)劃的科學性、權(quán)威性和嚴肅性，加強城市規(guī)劃的統(tǒng)一管理，保證城市規(guī)劃的延續(xù)性。建立科學規(guī)范的規(guī)劃決策、執(zhí)行、監(jiān)督體系。秦皇島市具有厚重的歷史文化底蘊，我們可以把其融入城鄉(xiāng)一體化建設之中，挖掘城市歷史文化符號，建設特色城鄉(xiāng)一體化布局。秦皇島市各縣文化內(nèi)涵和資源底蘊別具特色，在城鄉(xiāng)一體化建設中，科學合理謀劃布局的基礎上，積極拓展城市發(fā)展空間，深度挖掘和規(guī)劃縣城重點地段的特色風貌塑造和特色設計，控制主城區(qū)體量，節(jié)約集約利用土地，打造特色城鎮(zhèn)規(guī)劃布局。
（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合
考慮到秦皇島市城鄉(xiāng)各方面的巨大差距，要盡快優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)融合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。由過去的偏重城市發(fā)展逐步過渡為“城鄉(xiāng)分治”，全面發(fā)展城鄉(xiāng)一體化。在加速縣域經(jīng)濟城鎮(zhèn)化步伐的基礎上，增強城市綜合承載力；統(tǒng)籌優(yōu)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷加大支農(nóng)惠農(nóng)政策落實力度，以觀光休閑農(nóng)業(yè)園為龍頭，通過龍頭帶基地、基地連農(nóng)戶的形式改善農(nóng)業(yè)專業(yè)化布局，讓規(guī)?；鸵惑w化農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)實，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)一體化與發(fā)展特色農(nóng)業(yè)相結(jié)合，不同縣鎮(zhèn)發(fā)展特色主導產(chǎn)業(yè)：昌黎縣的葡萄酒產(chǎn)業(yè)、撫寧的造紙業(yè)、盧龍的板栗和淀粉加工業(yè)都可以作為重點扶持龍頭特色產(chǎn)業(yè)，逐步形成融種植、加工、包裝、銷售一條龍的產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與文明相互滲透的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標。全面推進集發(fā)農(nóng)業(yè)觀光園同三產(chǎn)互動發(fā)展，探索土地入股等新的機制，加快重點農(nóng)業(yè)項目上規(guī)模、見效益，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，讓富余勞動力從事其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，創(chuàng)造更多財富收入；堅持城市化進程以培育支柱產(chǎn)業(yè)為依托，注重工業(yè)化作為產(chǎn)業(yè)支撐，只有加快推進工業(yè)化進程，才能大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟，走新型工業(yè)化道路；才能進一步提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。
（三）加快城鄉(xiāng)一體化建設，營造濱海宜居城鎮(zhèn)
新型城鎮(zhèn)化能夠推動公共服務業(yè)、消費型服務業(yè)和生產(chǎn)型服務業(yè)發(fā)展，提高第三產(chǎn)業(yè)比重。城鄉(xiāng)一體化建設可以促進居民的生活環(huán)境改善，提升城鎮(zhèn)品位和硬件設施水平，吸引更多周邊人口。重點支持經(jīng)濟實力強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行培育，拓展區(qū)域內(nèi)涵，發(fā)展為秦皇島市的特色商貿(mào)和旅游名鎮(zhèn)，以點帶面，打造文明向上的城鄉(xiāng)一體化氛圍。同時讓城鄉(xiāng)一體化建設與投資環(huán)境相互促進，輻射北部工業(yè)區(qū)和經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)域經(jīng)濟，構(gòu)造流通商貿(mào)城鎮(zhèn)。大力發(fā)展休閑商務環(huán)境和設施,滿足人們邊工作邊休閑的愿望,以其獨特的區(qū)位優(yōu)勢和自然環(huán)境造就濱海宜居城鎮(zhèn)，這樣就會吸引京津及周邊的高消費人群來到秦皇島，拉動消費、帶動旅游業(yè)和相關(guān)第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“開放強市、旅游興市、產(chǎn)業(yè)立市、文化鑄市”的發(fā)展戰(zhàn)略。
（四）破除機制體制障礙，推進城鄉(xiāng)一體化
秦皇島城鄉(xiāng)一體化過程中，農(nóng)村人口大量進入城鎮(zhèn)，各種矛盾和問題也會集中出現(xiàn)并阻礙新型城鎮(zhèn)化進程。首先，農(nóng)村土地制度的改革有可能阻礙城鄉(xiāng)一體化進程，承包制會阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、一體化和科技化。其次，戶籍制度進一步限制了農(nóng)村人口流向城市，享受不了市民權(quán)利，阻礙城鄉(xiāng)一體化進程。最后，社會保障制度的不對稱、不平衡，改革緩慢，保障體系隸屬不同行政管理部門，導致城鄉(xiāng)社會保障不能完全統(tǒng)一。秦皇島市應深入貫徹落實黨和中央經(jīng)濟工作會議精神，立足秦皇島市實際情況，進一步放寬城鎮(zhèn)落戶條件，積極穩(wěn)妥深化戶籍制度改革，逐步取消二元制戶籍管理制度。建立統(tǒng)一完善的社會保障體系，保證城鄉(xiāng)待遇一致，讓農(nóng)民進城后可以享有和市民同樣的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等權(quán)利。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會就業(yè)失業(yè)登記制度，為推進新型城鎮(zhèn)化提供有力保障。
（五）注意城鄉(xiāng)環(huán)境保護，重視程度一體化，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境
2015年秦皇島市建成區(qū)面積進一步擴大，人均道路面積居全省前列，公共交通發(fā)展迅速，城市環(huán)境空氣質(zhì)量在全國范圍內(nèi)保持較高水平，全市污水集中處理全面覆蓋各個縣區(qū)，城市生活垃圾達到全部無害化處理，生態(tài)環(huán)境進一步得到優(yōu)化。在此基礎上要注意考察生態(tài)系統(tǒng)的生物因子和非生物因子的影響；通過對生態(tài)因素的識別以及對這些因素的分析，提升城鄉(xiāng)環(huán)境保護重視程度，不要存在差別待遇，在觀念上意識到城市與農(nóng)村環(huán)保一樣重要，爭取做到城鄉(xiāng)環(huán)保的一致性。同時環(huán)境保護管理體制要一體化，達到設計一體化、保障體系一體化。依據(jù)城市和農(nóng)村的不同特點完善各自的環(huán)境管理體制，逐步增加農(nóng)村的環(huán)保投入。在此基礎上，城鄉(xiāng)環(huán)境保護法要進一步完善，讓農(nóng)村環(huán)保工作同樣有法可依，根據(jù)農(nóng)村環(huán)保的特點，修訂與完善相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，制定專門的農(nóng)村環(huán)保法規(guī)體系，達到城鄉(xiāng)環(huán)境保護一致性。
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