時間：2023-06-11 08:58:52
導(dǎo)語：在城鄉(xiāng)規(guī)劃規(guī)劃法的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃法；控規(guī)；思考
我國的控制性詳細(xì)規(guī)劃(簡稱“控規(guī)”)是對總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化、補充與完善,為規(guī)劃管理提供技術(shù)性管理文件和土地出讓條件,并為修規(guī)的編制提供依據(jù)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃成為我國城市規(guī)劃編制體系中的重要組成部分，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果。近年來一系列的規(guī)劃法的頒布，例如《行政許可法》、《物權(quán)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，讓人們重新思考和認(rèn)識了控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制，控規(guī)編制的方法必須尋求創(chuàng)新。2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次明確規(guī)定公眾可以在規(guī)劃的制定、實施和修改過程中發(fā)表意見, 并將公眾參與規(guī)劃的程序予以制度化，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃法對公共利益的保護。
1當(dāng)前控規(guī)發(fā)展問題分析
1.1難以兼顧公共利益和市場經(jīng)濟規(guī)律
在市場經(jīng)濟的條件下，我國城市規(guī)劃的任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)?從城市和國家的整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，合理有序的配置城市空間資源，促進經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展;保障城市的公共利益，協(xié)調(diào)不同利益主體之間的關(guān)系;建立各種引導(dǎo)機制和控制機制，確保城市各項建設(shè)活動的健康有序，規(guī)范市場行為;保障城市規(guī)劃建設(shè)法律、法規(guī)的施行和政令的暢通。
城市建設(shè)是對公共資源的占用過程。市場經(jīng)濟條件下，城市建設(shè)既有以經(jīng)營為目的的開發(fā)行為，也有以社會環(huán)境效益為目的的公益性建設(shè)行為。政府在城市土地空間配置中占有主導(dǎo)地位，并通過城市規(guī)劃確定哪些用地用于公益性建設(shè)，哪些用地用于市場化開發(fā)，從而保障城市的合理發(fā)展。控規(guī)是落實政府目標(biāo)的重要工具。
在城市規(guī)劃體系中，控制性詳細(xì)規(guī)劃的核心是保證發(fā)展中最大限度的公平與公正。但是過分的依靠市場經(jīng)濟規(guī)律，由于行為主體不顧及其自身行為的外部性，必然會造成對公共利益的損害。對于不同類型的地區(qū)，他們在經(jīng)濟環(huán)境、地理條件、開發(fā)方式、居民訴求等方面均存在差異，體現(xiàn)公共利益的要素在不同區(qū)域也有差別。因此，為了保證公共利益受到最大程度的保護，需要根據(jù)控規(guī)針對的具體地區(qū)，具體社會經(jīng)濟環(huán)境對規(guī)劃控制要素進行相應(yīng)的調(diào)整。就目前的情況來看，控規(guī)在編制過程中，在控制要素層面還很難實現(xiàn)這種調(diào)整，通常都是套用現(xiàn)成的模式，引用相似案例的要素和指標(biāo)進行控制，很難做到有的放矢。
1.2 編制層面的問題
控制性詳細(xì)規(guī)劃編制主體的混亂。控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和執(zhí)行應(yīng)該是政府行為，代表全民的共同利益，但目前有些地方的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制是由開發(fā)商直接委托、控制和決定，使控制性詳細(xì)規(guī)劃成為為局部利益服務(wù)的工具。
規(guī)劃區(qū)范圍劃定不合理。規(guī)劃區(qū)范圍的劃定有時不是根據(jù)行政區(qū)劃、功能組團、地理分界等來劃分，而是根據(jù)開發(fā)項目、招商引資要求確定的，這使得各項規(guī)劃成果內(nèi)容、要求不統(tǒng)一，且與周邊規(guī)劃缺少協(xié)調(diào)。如有的規(guī)劃區(qū)面積有8平方公里之多，有的規(guī)劃區(qū)面積僅有十幾公頃，差別較大。規(guī)劃區(qū)范圍太大，易造成規(guī)劃成果的內(nèi)容及深度不夠。
1.3 規(guī)劃編制組織的不適應(yīng)性
當(dāng)前城市發(fā)展的速度超過了歷史上任何時期，各種跨越式發(fā)展的機會和變化的可能性很大。而按照國家現(xiàn)有的規(guī)劃編制體系，從土地利用的層面看，對一個大城市而言往往需要在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，編制分區(qū)規(guī)劃，再以總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃。每一層面的規(guī)劃都需要一個周期，即便各項規(guī)劃編制交錯組織，不包括報批時間，覆蓋一輪控制性詳細(xì)規(guī)劃的時間也需要4一5年，在此期間，各專業(yè)規(guī)劃編制的時序與范圍往往也未能與控制性詳細(xì)規(guī)劃有機銜接，造成控制性詳細(xì)規(guī)劃并不能在技術(shù)上全面落實上位規(guī)劃及專業(yè)規(guī)劃的空間要求，出現(xiàn)了同一地區(qū)多個規(guī)劃覆蓋，缺少綜合與協(xié)調(diào)，有的甚至出現(xiàn)疏漏或矛盾，如此，一個天生就有缺陷的規(guī)劃成果難免在實際工作中又將面臨調(diào)整。
2改善控規(guī)編制方法的理論構(gòu)想
2.1 基于市場經(jīng)濟規(guī)律基礎(chǔ)上的控規(guī)編制修訂
隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，其體制也在不斷地進行變革，控規(guī)作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟規(guī)劃中的重要部分，也要隨著社會環(huán)境體制的變化而重新審視內(nèi)容的編制。控規(guī)在成為城市規(guī)劃主管部門依法行政的依據(jù)和基礎(chǔ)以后，必然涉及到城市中各個利益集團的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，控規(guī)在法制化的進程中應(yīng)該積極符合法制原則，對城市建設(shè)中出現(xiàn)的種種問題進行彈性和適應(yīng)性處理將是一種必然的趨勢。這也就意味著必須在更大程度上依托市場經(jīng)濟規(guī)律，即適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的要求，對控規(guī)中具有法律效力的控制要素和控制要求做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，保證法律文件的合理性，提高控規(guī)的適應(yīng)性，以積極的方式促進城市建設(shè)開發(fā)步入良性發(fā)展的軌道。這也是保證控規(guī)的法律嚴(yán)肅性、科學(xué)性以及對城市建設(shè)實施動態(tài)控制的基礎(chǔ)。
2.2編制過程中引入公眾參與
公眾參與是一個老生常談的話題，也是每個城市在控規(guī)編制文件中必不可少的一節(jié)，其有效性取決于社會經(jīng)濟的發(fā)展水平、市民認(rèn)識水平和行政管理的引導(dǎo)，以及真正意義上民主化進程的推進等，而不是僅僅在規(guī)劃編制與管理中的簡單參與。市場經(jīng)濟體制下,多元利益的共存和競爭是一個普遍的社會現(xiàn)實。體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,一些新的利益主體和利益形態(tài)也逐漸形成,并且通過相互間的交織和競爭動態(tài)地形成新的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系。開發(fā)商、社會公眾、地方政府、規(guī)劃師都成為新的利益結(jié)構(gòu)中的主體,公共利益的法律保障訴求也日益強烈。
（1）使多元化的利益沖突趨于平衡
在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域,規(guī)劃公共決策的制定和實施都是公共利益和個人利益、公共利益與公共利益、個人利益與個人利益相互較量的結(jié)果。過去,規(guī)劃由規(guī)劃師和政府官員主導(dǎo),其往往重視當(dāng)前利益,特別是經(jīng)濟利益,而忽視長遠(yuǎn)利益和公共利益。而利益多元化格局的背景下,公共政策往往取決于不同個人和利益主體之間交互作用形成的合力,是多方博弈的結(jié)果。通過各種公眾參與程序,不同的利益訴求得以通暢表達,不同的意見、觀念得以公開呈現(xiàn),如此,平等溝通和理性協(xié)商才得以進行,妥協(xié)方的出現(xiàn)才成為可能。
（2）監(jiān)督公共權(quán)力運行
公眾對公域的積極參與,是實現(xiàn)對公共權(quán)力有效制約的基本條件,只有在公眾的參與下,在公共輿論的監(jiān)督下,才能有效防止公共權(quán)力被濫用。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅要求最終的規(guī)劃決策向公眾公開,更要求規(guī)劃的編制過程向公眾開放。如此,規(guī)劃方案的形成過程應(yīng)當(dāng)是利益相關(guān)者通過理性協(xié)商和利益博弈的開放過程。此種開放的決策過程有助于確保公權(quán)力的運作處于公眾的監(jiān)督之下,防止腐敗的發(fā)生。
（3）增強規(guī)劃管理的民主化
公眾參與使得民眾參與進來,這可稱之為“行政民主化”的表現(xiàn)。通過聽取公眾的意見,規(guī)劃編制機關(guān)可以更好地了解公眾的意愿,加深對規(guī)劃編制區(qū)域的了解,有利于化解不同利益主體間的沖突,形成共識,提升規(guī)劃的科學(xué)性。同時,公眾參與為公眾和政府提供了互相交流的平臺,有助于增加公眾對政府的信任,增強決策的可信度,使公眾更容易接受政府制定的規(guī)劃。
3對未來控規(guī)發(fā)展趨勢的改革思考
3.1控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制應(yīng)與社區(qū)規(guī)劃相結(jié)合
有的控規(guī)只包括了一個社區(qū)，或者是涉及幾個社區(qū)的局部地塊，因而規(guī)劃人員很難從社區(qū)的角度來考慮公共服務(wù)設(shè)施的配置。建立以社區(qū)為基本單元的城市規(guī)劃與管理體系，必須使控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與社區(qū)規(guī)劃相結(jié)合。在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時如能把社區(qū)規(guī)劃納入，則將為社區(qū)土地的綜合開發(fā)和規(guī)劃管理提供必要的依據(jù)，同時也為社區(qū)建設(shè)中各項配套設(shè)施的完善提供切實的保障。
3.2加強城市設(shè)計研究
城市設(shè)計與控規(guī)相結(jié)合的編制方法有助于增強對城市公共空間的控制，提高城市環(huán)境品質(zhì)。將城市設(shè)計的意圖和要求轉(zhuǎn)化為規(guī)劃控制的實際條件對項目建設(shè)進行控制和引導(dǎo)，有助于制定合理的指標(biāo)體系。城市設(shè)計還能對控制性詳細(xì)規(guī)劃形成強有力的解釋和支撐，增強了控制性詳細(xì)規(guī)劃的說服力，能夠較好地讓領(lǐng)導(dǎo)及群眾接受。城市設(shè)計首先應(yīng)當(dāng)重視城市空間形態(tài)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整;其次要不斷推敲深化內(nèi)部組織格局;最后提出切實可行的城市設(shè)計導(dǎo)則。三個方面環(huán)環(huán)相扣、層層深入，同時又相互啟發(fā)。
3.3實現(xiàn)經(jīng)濟、政策和公共利益三贏
在市場經(jīng)濟條件下，控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地及房地產(chǎn)市場的重要調(diào)控手段，在滿足日照間距及環(huán)境容量的前提下，容積率等各項土地使用強度控制指標(biāo)的制定，應(yīng)切實遵循地價運作的經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)城市土地價值的總體最大化。土地容量控制指標(biāo)，在很大程度上還影響和決定了土地開發(fā)建設(shè)投資方的預(yù)期收益，因此控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)的制定還應(yīng)充分滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。
控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制要實現(xiàn)公共利益的最大化，就要考慮社會整體利益的公正、公平。在確定控制引導(dǎo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)時，首先應(yīng)堅持保障公益的原則，其次還要保證城市功能的公共、公用和公益設(shè)施的空間落實，保障公共利益不受侵犯，要在綜合平衡與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上提出各項設(shè)施布局的綜合優(yōu)化方案，并應(yīng)在土地利用規(guī)劃中加以具體落實。
20*年是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實施的第一年。一年來，我市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作緊緊圍繞推進新型城市化和“東擴、北聯(lián)、南統(tǒng)籌、中提升”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進一步深化規(guī)劃編制，強化規(guī)劃管理，創(chuàng)新體制機制，不斷提高規(guī)劃服務(wù)水平，較好地完成了年度各項任務(wù)。
（一）加強規(guī)劃的前瞻性和基礎(chǔ)性研究。組織開展了城市功能分區(qū)、三江片城市色彩、城市非建設(shè)用地、城市規(guī)劃管理控制單元等規(guī)劃研究；階段性完成了競技體育設(shè)施布局和西部地區(qū)規(guī)劃研究成果。為加強城市規(guī)劃研究，經(jīng)市編委批準(zhǔn)，成立了*市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心，年內(nèi)進行了杭州灣大通道*門戶區(qū)城市功能研究、*網(wǎng)絡(luò)化大都市的戰(zhàn)略性新城（區(qū)）體系研究、快速公交系統(tǒng)（BRT）在*的適用性等規(guī)劃研究。此外還與北侖區(qū)政府聯(lián)合開展了北侖區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究，對北侖區(qū)規(guī)劃遠(yuǎn)景空間發(fā)展進行了宏觀性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃。
（二）深化重點次區(qū)域規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃。以*市城市總體規(guī)劃和*地區(qū)城鎮(zhèn)空間布局規(guī)劃為指導(dǎo)，編制了《*中心城核心區(qū)城市設(shè)計》、《*片分區(qū)規(guī)劃》、《*中心城綜合交通規(guī)劃》并已批準(zhǔn)實施。完成了《*區(qū)域城鎮(zhèn)和村莊體系規(guī)劃》方案及“1+4”課題組協(xié)調(diào)對接等工作。為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，組織開展了《*市*－*地區(qū)規(guī)劃前期研究》，并啟動了《*市區(qū)域空間管制規(guī)劃對策》等專題研究。完成了鎮(zhèn)海分區(qū)、國家高新區(qū)分區(qū)規(guī)劃并經(jīng)批準(zhǔn)實施。
（三）推進控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，把控制性詳細(xì)規(guī)劃制定作為年度編制工作的重中之重，在制定《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》和《控制性詳細(xì)規(guī)劃管理暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，年內(nèi)下達的27個控規(guī)項目，目前已完成*地區(qū)、*周邊地區(qū)、*北岸區(qū)塊等近20個地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃，中心城區(qū)基本實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋。
（四）進一步細(xì)化村鎮(zhèn)規(guī)劃。以“聯(lián)鎮(zhèn)帶村”和“成片連線全面推進新農(nóng)村建設(shè)”為抓手，積極進行鎮(zhèn)域總體規(guī)劃編制的探索，市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)鎮(zhèn)帶村的9個鎮(zhèn)（街道）的規(guī)劃編制工作已全面完成，成片連線推進的8個鎮(zhèn)（街道）規(guī)劃已完成編制。全市已完成275個示范村（含示范創(chuàng)建村）的村莊建設(shè)規(guī)劃和超過1500個整治村的整治規(guī)劃，超額完成“百千工程”預(yù)定任務(wù)。此外還對部分重點小城鎮(zhèn)開展了控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計工作。
（五）重視歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村及風(fēng)景名勝管理工作。編制完成*河歷史街區(qū)保護性詳細(xì)規(guī)劃和*巷歷史街區(qū)保護與改造詳細(xì)規(guī)劃。*歷史文化街區(qū)、*歷史文化名鎮(zhèn)、巖頭歷史文化名村等保護規(guī)劃上報審批。*、*－上林湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃已批復(fù)實施，*－*風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃已編制完成，正在報批。組織完成了*村改擴建、*岸線、*等景區(qū)和*游艇俱樂部等項目的選址審查、報批工作，編制了《梁祝文化園詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計》、《*片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《*環(huán)境綠化、景觀、市政道路、管網(wǎng)規(guī)劃》等規(guī)劃。指導(dǎo)各風(fēng)景區(qū)、旅游區(qū)及歷史文化名鎮(zhèn)的規(guī)劃管理工作。
（六）創(chuàng)新規(guī)劃管理體制機制。深化行政審批制度改革，市規(guī)劃局及其派出機構(gòu)都完成了行政審批職能歸并，成立了行政審批處（科），并已進駐行政審批服務(wù)中心辦公，進一步提高了行政審批效率。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》關(guān)于加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，積極推進（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制機制的建立，成立了鄞西規(guī)劃管理所等規(guī)劃管理分支機構(gòu)，各縣（市）也已經(jīng)或計劃分片成立規(guī)劃管理所，以期改變鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃管理的薄弱狀況。
（七）加強法規(guī)制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。為抓緊建立與城鄉(xiāng)規(guī)劃法相配套的法規(guī)制度，市政府頒布了《關(guān)于貫徹落實〈城鄉(xiāng)規(guī)劃法〉的實施意見》，為我市進一步做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作明確了工作目標(biāo)和要求。制定了《*市工程管線信息管理辦法》，為進一步加強工程管線信息管理提供了依據(jù)。完成了《*市戶外廣告設(shè)置導(dǎo)則》并頒布實施。制訂了《*市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》和《*市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理暫行規(guī)定》等一批規(guī)范性文件并備案。針對目前上報的建設(shè)項目設(shè)計方案中存在的不規(guī)范、不統(tǒng)一等問題，制訂了《關(guān)于建筑報批總平面圖繪制及輸出暫行規(guī)定》。
（八）加快地理信息平臺建設(shè)。三江片控制網(wǎng)（一級）擴建與復(fù)測、江北區(qū)24平方公里1：500數(shù)字地形測量修測、西南山區(qū)1：10000數(shù)字地形圖入庫等項目已基本完成。組織開展“自然資源與地理空間數(shù)據(jù)庫”項目的前期調(diào)研，完成了項目可研報告和實施方案的優(yōu)化工作。進行基礎(chǔ)地理信息變化監(jiān)測與綜合分析系統(tǒng)、地理信息定制數(shù)據(jù)處理與服務(wù)系統(tǒng)等項目建設(shè)。20*年，我市測繪管理被評為全國先進，*市地下空間信息資源管理與共享工程項目獲全國測繪科技進步三等獎，*市地理數(shù)據(jù)監(jiān)理系統(tǒng)被評為全國地理信息系統(tǒng)優(yōu)秀工程銅獎。
（九）大力加強隊伍自身建設(shè)。深入開展黨的十七大精神主題教育，組織開展“規(guī)劃進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)”活動，認(rèn)真辦理人大建議55件(主辦16件)、政協(xié)提案51件（主辦17件）以及市、區(qū)“主題辦”要求協(xié)調(diào)處理的50多家企業(yè)涉及規(guī)劃的有關(guān)事項。全面推行以規(guī)劃公示為重點的“陽光規(guī)劃”工作，規(guī)劃編制和項目審批批前公示和批后公告制度全面建立。配合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部向我市派駐規(guī)劃督察員工作。深化黨風(fēng)廉政教育，強化制度監(jiān)督，建立了廉情預(yù)警機制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任考核制度和責(zé)任追究制度，防腐保廉體系進一步完善。
（十）積極參與災(zāi)后重建測繪和規(guī)劃工作。根據(jù)省、市援建指揮部的部署，市規(guī)劃系統(tǒng)先后共選派規(guī)劃與測繪兩支援建小分隊，共57人次參加了援建工作。完成了*縣“一鎮(zhèn)三鄉(xiāng)”(*鎮(zhèn)、*鄉(xiāng)、*鄉(xiāng)、*鄉(xiāng))12000余套過渡安置房選址、5.3平方公里1:500地形圖測繪和編制“一鎮(zhèn)三鄉(xiāng)”重建總體規(guī)劃等任務(wù)，為全面開展援建工作打下了基礎(chǔ)，受到了當(dāng)?shù)卣腿罕姷暮迷u。市規(guī)劃局被市委、市政府授予集體二等功，20多人立功受獎。
二、近期建設(shè)規(guī)劃實施情況
根據(jù)《*市城市近期建設(shè)規(guī)劃（20*-2010）》確定的目標(biāo)，20*年，以“中提升”項目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程為重點，加快推進城市近期建設(shè)規(guī)劃實施。全年中心城共核發(fā)建設(shè)項目選址意見書768件，用地面積2192萬平方米，建設(shè)用地規(guī)劃許可證713件，用地面積2124萬平方米，建設(shè)工程規(guī)劃許可證1016件，建設(shè)面積1950萬平方米。
（一）重點區(qū)塊規(guī)劃建設(shè)進展順利。*地塊、鄞奉路地塊控規(guī)編制完成，征地拆遷工作全面啟動。萬豪大酒店項目建成開業(yè)，香格里拉大酒店工程內(nèi)部裝修進入掃尾階段。科技研發(fā)園區(qū)開工建設(shè)，部分辦公樓基本建成。濱江大道一期工程實施完成，和豐創(chuàng)意廣場項目規(guī)劃方案確定，*書城開始主體施工，漁輪廠地塊初步設(shè)計基本完成。世紀(jì)東方廣場一期即將竣工，二期完成選址。長豐區(qū)塊累計完成房屋拆遷48.2萬平方米，部分地塊已開工建設(shè)。鄞州公園地塊累計完成工程量70%，萬達廣場二期兩家大型商業(yè)設(shè)施已建成開業(yè)。《*旅游度假區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》已上報審批，光輝安置小區(qū)等建成交付，中國（*）森林博覽城等5個項目完成方案設(shè)計。慈城鎮(zhèn)總體規(guī)劃已批準(zhǔn)實施，城隍廟等項目先后對外營業(yè)，月湖西區(qū)歷史街區(qū)控規(guī)已通過市政府常務(wù)會議審定，*巷歷史街區(qū)已開工建設(shè)。*站房概念設(shè)計方案征集評審基本完成，項目工可編研工作正在展開。完成《*大宗貨物海鐵聯(lián)運物流樞紐港空間布局規(guī)劃》，并啟動控規(guī)編制。*港區(qū)總體規(guī)劃、保稅港區(qū)控規(guī)及國際商貿(mào)區(qū)城市設(shè)計已編制完成。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)加快推進。*集裝箱海鐵聯(lián)運樞紐站基本確定中心站選址方案。為緩解北侖疏港交通問題，開展了《北侖城市綜合交通規(guī)劃》編制?！犊焖俾肪W(wǎng)系統(tǒng)及主干道系統(tǒng)規(guī)劃》已通過部門會審，完成機場路快速通道規(guī)劃方案編制并已開工建設(shè)，鐵路北站搬遷及相關(guān)線路調(diào)整規(guī)劃方案初步完成，繞城高速及13條連接線全部完成選址和方案審批，軌道交通建設(shè)規(guī)劃正式獲得國家批準(zhǔn)，一號線一期工程完成選址，五路一卡口除福明路尚未辦理選址外，其余均已在建，五路四橋項目完成總拆遷量的79%。完成城市環(huán)網(wǎng)供水路徑規(guī)劃，姚江工業(yè)水廠規(guī)劃方案確定。江南污水處理廠完成選址及配套管網(wǎng)規(guī)劃。
（三）民生工程規(guī)劃實施力度進一步加大。優(yōu)先安排與人民群眾生活生產(chǎn)密切相關(guān)的項目建設(shè)，積極做好年度城市土地收儲出讓、城中村改造及非成套房改造的規(guī)劃管理與服務(wù)工作。按時完成了《*市住房建設(shè)規(guī)劃（20*-2012）》并向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部備案，受到了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表彰，年度住房建設(shè)計劃也及時制定并公布，年內(nèi)共核發(fā)普通商品房建設(shè)工程規(guī)劃許可證3.9萬余套，計637萬平方米（其中經(jīng)濟適用房2.12萬套155萬平方米）。完成了社區(qū)布局、電力設(shè)施等專項規(guī)劃，并已進入報批程序。對教育設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)貿(mào)市場、可再生資源回收設(shè)施等專項規(guī)劃進行了實施評估并備案。啟動了公共停車場、城市加油站實施評估及規(guī)劃調(diào)整。完成了寧鎮(zhèn)公路燃?xì)夤?、孔浦片區(qū)排水管改造、江北變電力線路徑等多個規(guī)劃方案。永豐庫遺址公園、百丈公園及藥行街、百丈路、人民路等綠化改造全面完成，城市內(nèi)河整治工作按照規(guī)劃全面展開，城區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步改善。
三、*新城規(guī)劃實施情況
按照*新城“一年準(zhǔn)備、五年建設(shè)、十年成形”的總體目標(biāo)和“設(shè)計取勝”要求，20*年重點圍繞近期建設(shè)項目，開展前期方案征集、論證及建設(shè)項目審批管理，積極推介、引進世界和國內(nèi)知名建筑設(shè)計公司參與重要項目方案設(shè)計，全面推進*新城規(guī)劃的實施。
（一）重點開發(fā)區(qū)塊規(guī)劃實施情況。20*年主要在建或基本完成前期方案設(shè)計準(zhǔn)備開工建設(shè)的項目包括：
1、國際展覽貿(mào)易中心區(qū)?？偨ㄖ娣e約5萬平方米的7#、8#臨時展館建成并投入使用；約20萬平方米的常年展2#館及大型地下停車庫開工建設(shè)。濱水酒店配套區(qū)建筑方案基本確定。
2、金融中心區(qū)?？偨ㄖ娣e約36萬平方米的金融北區(qū)全面開工建設(shè)；完成金融中心南區(qū)總體建筑概念方案征集，四個銀行地塊建筑方案設(shè)計正在分別進行。
3、航運中心。6.16萬平方米一期工程建成投入使用；二期工程為*新城商務(wù)區(qū)標(biāo)志性建筑，總建筑面積約15萬平方米，正開展建筑方案設(shè)計。
4、文化廣場。經(jīng)過幾輪方案征集確定的最終實施方案，已經(jīng)市政府常務(wù)會議通過，總建筑面積約30萬平方米；一期工程已開工建設(shè)。
此外，江東區(qū)二期村民安置住宅，總建筑面積約53萬平方米，完成方案設(shè)計并開工建設(shè)；軌道試驗段交通與地下工程完成方案設(shè)計并開工建設(shè)；B-2、B-4、B-7、B-8、B-9、B-10、C2-3等總建筑面積約50萬平方米的一批商務(wù)辦公樓宇正在建設(shè)并逐漸投入使用；九年一貫制學(xué)校建成投入使用；B3花園住宅（錦繡東城）正在建設(shè)；人力資源中心、總工會大樓、農(nóng)科院等一批社會事業(yè)項目基本完成前期方案設(shè)計準(zhǔn)備開工建設(shè)；村級經(jīng)濟留用地項目摸索出新的開發(fā)管理模式，并完成前期概念方案征集。
上述項目總體按照市人大通過的《*新城核心區(qū)城市設(shè)計導(dǎo)則》實施，其中有兩個項目涉及《導(dǎo)則》的局部修改，特報告如下：
按照市政府國際展覽中心建設(shè)要求，于20*年起會同國司開展國際展貿(mào)中心規(guī)劃編制工作，20*年2月完成方案編制，并報市政府常務(wù)會議討論同意。該項目用地規(guī)模約1平方公里。因展館規(guī)模擴大，核心區(qū)開發(fā)建筑面積總量比原來增加約45萬平方米，規(guī)劃也因此進行了部分基礎(chǔ)設(shè)施配置調(diào)整，以滿足開發(fā)量增加后的基礎(chǔ)設(shè)施配套要求。同時，鑒于新的開發(fā)規(guī)模與之前會展區(qū)土地出讓條件有所變化，由國土部門按程序履行了國際展覽中心規(guī)劃指標(biāo)和土地出讓調(diào)整手續(xù)。
江東區(qū)二期村民安置項目，應(yīng)*新城建設(shè)指揮部和江東區(qū)政府要求，局部調(diào)整了綜合醫(yī)院和住宅布局，但醫(yī)院用地規(guī)模保持不變。
（二）規(guī)劃深化研究工作情況
1．深入開展核心區(qū)以東片區(qū)規(guī)劃編制。完成《核心區(qū)以東片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》報批準(zhǔn)備工作；完成《東區(qū)商務(wù)啟動區(qū)城市設(shè)計》方案征集，經(jīng)方案優(yōu)化修改形成正式成果，為邱隘實施退二進三項目提供規(guī)劃依據(jù)。
2．深入開展重點區(qū)域與重點項目規(guī)劃設(shè)計。開展了《門戶區(qū)建筑概念方案》征集、《商務(wù)區(qū)中心公園地下工程及地上景觀概念方案》設(shè)計和《生態(tài)走廊示范段景觀設(shè)計與水環(huán)境可持續(xù)工程設(shè)計》。
摘 要：隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化不斷深入，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法活動面臨法律困境，我們應(yīng)當(dāng)從執(zhí)法的主體制度、執(zhí)法事權(quán)的合理分配、法律沖突的協(xié)調(diào)和法律缺位的彌補、法律責(zé)任制度的完善、社會公眾參與的程序保障等方面對有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的法律法規(guī)予以完善。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；規(guī)劃執(zhí)法；法律保障；公平高效
一、城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的概念
城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法是規(guī)劃實施的重要環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法活動是特定的城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門在特定的地域范圍內(nèi)根據(jù)法律的規(guī)定和法定程序?qū)⒊青l(xiāng)規(guī)劃運用具體實施，并監(jiān)督檢查規(guī)劃實踐的合法性的實施，以保障規(guī)劃目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要活動。具有特定性、綜合性、復(fù)雜性的特征。城鄉(xiāng)規(guī)劃實施監(jiān)督、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政檢查、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處分構(gòu)成了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的執(zhí)法活動的基本內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的基本原則包括：依法行政原則、公開公正原則、比例原則、公眾參與原則。
二、我國規(guī)劃行政執(zhí)法中的法律困境
1、基于執(zhí)法主體視角的法律困境
（1）執(zhí)法主體不明，事權(quán)分配不合理。規(guī)劃主管部門設(shè)置各地表現(xiàn)不同，有的為行政機關(guān)，有的為事業(yè)單位等，在執(zhí)法力度和執(zhí)法效力、強度上各有不同。另外，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府事權(quán)分配不合理，有責(zé)無權(quán)的情形嚴(yán)重。
（2）執(zhí)法依據(jù)沖突、缺失，由于各級政府的利益趨求，制定的實施細(xì)則缺乏操作性，對于地方的空間規(guī)劃也缺乏法律支撐，給執(zhí)法帶來了很大的難度。
（3）法律責(zé)任設(shè)置不合理，有的責(zé)任設(shè)置缺乏過罰相當(dāng)原則，導(dǎo)致執(zhí)法的不公平。
2、基于利害關(guān)系人視角的法律困境
規(guī)劃執(zhí)法的利害關(guān)系人是指權(quán)利和義務(wù)受到規(guī)劃執(zhí)法行為直接或間接影響的公民、法人或者組織，既包括行政相對人也包括受到行政行為間接影響的主體。我國法律已經(jīng)注意到利害關(guān)系人在規(guī)劃實施的重要意義，規(guī)劃執(zhí)法勢必也與規(guī)劃利害關(guān)系人息息相關(guān)，但對于利害關(guān)系人參與規(guī)劃執(zhí)法仍然缺乏實體法的支撐和程序法的保障。
三、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法有關(guān)法律制度完善
1、完善執(zhí)法主體制度，合理分配事權(quán)
首先，完善縱向城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門的設(shè)置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)規(guī)劃的集中統(tǒng)一管理，促進橫向規(guī)劃管理部門的統(tǒng)一。如通過法律的形式明確我國城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法部門的行政機關(guān)主體資格，從國家的層面開始統(tǒng)一設(shè)立規(guī)劃執(zhí)法部門，建立省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理體系，并對規(guī)劃管理部門統(tǒng)一命名，明確其執(zhí)法人員為國家公務(wù)員，履行行政職責(zé)，并選拔具有規(guī)劃專業(yè)技術(shù)知識的人才進入規(guī)劃管理和執(zhí)法部門，提高規(guī)劃執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。其次，合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃部門的事權(quán)，將監(jiān)督、處罰等事權(quán)下放，使處于基層，與群眾聯(lián)系更為緊密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門真正發(fā)揮作用，在分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他規(guī)劃職權(quán)的同時更應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)。
2、完善執(zhí)法依據(jù)，避免法律沖突與缺位
首先，基于現(xiàn)有的我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)的現(xiàn)狀，完善相應(yīng)的制度，以統(tǒng)一執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)，避免法律法規(guī)之間的互相沖突和法律缺位現(xiàn)象已經(jīng)迫在眉睫。我國已經(jīng)頒布并實施了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，我們應(yīng)當(dāng)建立以該法作為主干法的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系，加強規(guī)劃主干法及其輔助法的可操作性和可行性，其次，細(xì)化相關(guān)的法律責(zé)任，體現(xiàn)實質(zhì)公平。既讓違法行為的性質(zhì)和程度與責(zé)任承擔(dān)相適應(yīng)，也限制了規(guī)劃執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的濫用。完善的法律體系才能成為規(guī)劃執(zhí)法的堅強后盾和有力保障。制識的人才進入規(guī)劃管理和執(zhí)法部，提高規(guī)劃執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。
3、完善法律責(zé)任制度，體現(xiàn)實質(zhì)公平
城鄉(xiāng)規(guī)劃法律責(zé)任是城鄉(xiāng)規(guī)劃法律主體違法法律的義務(wù)，有專門的機關(guān)依法追究或由其主動承擔(dān)的否定性后果，要實現(xiàn)法律規(guī)則的效率，就必須讓違法者對自己的行為承擔(dān)所有的成本，只有這樣，行為人才不會選擇“蝕本”的違法建設(shè)行為，規(guī)劃執(zhí)法同樣如此，我們應(yīng)當(dāng)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，細(xì)化相關(guān)的法律責(zé)任，一方面讓責(zé)任追究更具有 可操作性，體現(xiàn)了違法行為的性質(zhì)和程度與責(zé)任承擔(dān)相適應(yīng)，另一方面也限制了規(guī)劃執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的濫用，以免行政相對人權(quán)利遭受損害。對于超出合法權(quán)力或權(quán)利范圍的行為和違反正當(dāng)程序的行為，要予以處罰，即行為人要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；過程；問題
中圖分類號：TU984文獻標(biāo)識碼： A
引言：城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施兩年多以來，從國家到地方層面的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系都面臨著修訂、補充、調(diào)整和完善的任務(wù)。本文從幾個地方省市的實踐出發(fā)，試對 城鄉(xiāng)規(guī)劃法 地方實施過程中產(chǎn)生的問題和配套立法對策作一些初步探討。
一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念與發(fā)展
城鄉(xiāng)規(guī)劃指國家結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等各項建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署、安排。
我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作始于改革開放初期。1982年，當(dāng)時的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部下設(shè)了城鄉(xiāng)建設(shè)管理局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。全國農(nóng)房建設(shè)工作，省級建設(shè)行政主管部門也成立了城鄉(xiāng)建設(shè)處。但是這一階段的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作缺乏法律的規(guī)范，只停留在政策性的行政管理層面。直到1993年國務(wù)院《時莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條便》，以行方面的部署、安排。 政法規(guī)的形式規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)問題，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度在我國才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。
一
二、城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問題
隨著民主法制現(xiàn)代化進程的加快，人們法制意識的提高，對公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為”，具體就是指在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，公民個體及其所組成的社會組織團體依據(jù)法律賦予的權(quán)利和手段，按法定程序和渠道，參與國家社會政治生活，并影響政府公共政策或公共事務(wù)的行為過程。它是普通公民行使公民權(quán)利對公共政策施加影響的合法行為。是法制現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。
城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法，是指城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門依據(jù)現(xiàn)行的適用于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的法律法規(guī)，依照法定程序?qū)ο鄬θ瞬扇≈苯佑绊懫錂?quán)利義務(wù)，或?qū)ο鄬θ说臋?quán)利和義務(wù)的行使或履行情況進行監(jiān)督檢查的行政行為。2008年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布施行，將原來的城市、鄉(xiāng)村二元規(guī)劃執(zhí)法體系統(tǒng)一起來，這使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法影響社會經(jīng)濟生活的的程度更加廣泛和深遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的效果好壞直接體現(xiàn)了落實科學(xué)發(fā)展觀的程度，良好的效果也是城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求；公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法是城鄉(xiāng)規(guī)劃和諧有序發(fā)展的保證，也是人們得以在和諧社會中幸福生活的保證。如此定位，正是基于城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的內(nèi)容、程序及其特征，也是基于當(dāng)前公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的執(zhí)法理念和執(zhí)法現(xiàn)狀，更是基于社會主義法制以人為本的核心思想。而公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的開展，既能夠結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的自身實際，又能夠高效地完成城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法所應(yīng)肩負(fù)的職責(zé)，尤其能起到促進社會公平、公正、整潔、有序的社會主義和諧社會的發(fā)展。但從我國當(dāng)前的執(zhí)法實踐來看，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的現(xiàn)狀還不理想，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的缺失，不僅影響到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的順利開展，還直接妨礙到社會主義和諧社會的建設(shè)。因此它需要規(guī)劃執(zhí)法工作者聯(lián)系執(zhí)法實踐，反復(fù)試驗，及時總結(jié)經(jīng)驗，認(rèn)真思考分析，盡快發(fā)現(xiàn)問題所在，探索出一系列有效促進公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的可行性對策。筆者基于本人的經(jīng)驗，總結(jié)出以下方案，以供參考。
三、加大城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的法制宣傳
倡導(dǎo)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法之所以得不到廣大民眾的理解、支持，～個重要的原因是民眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的重要性和必要性理解不足，對城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的內(nèi)容了解不夠。因此，要首先逐步深化城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，逐漸消除民眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的誤解，最終獲得民眾的支持和擁護。倡導(dǎo)公眾融入到城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法中來，讓民眾有自我管理的能力，執(zhí)法和民眾自治兩結(jié)合來提升城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的效率 這既是改善自身執(zhí)法形象的方式方法，也是維護社會和諧穩(wěn)定的必需。經(jīng)驗證明，可以用以下幾方面來培育公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的環(huán)境。
A: 打造生動形象的城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法文化，營造公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法環(huán)境
近些年來，暴力執(zhí)法一直是城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法過程中非常惡劣的現(xiàn)象，大有愈演愈烈之勢，媒體每有曝光。特別是當(dāng)弱勢群體受到執(zhí)法人員的野蠻暴力時，往往引起群情激憤，暴力沖突常常惡化為民眾群體性抗法事件，等惡性事件時有發(fā)生，社會影響極其惡劣。究其原因，從表面上看是群眾不支持城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法，執(zhí)法人員工作態(tài)度惡劣，但根本原因是雙方缺乏必要的溝通和理解，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的缺失。讓城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法深入社區(qū)，深人人心，城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法人員可以通過豐富多彩的文藝節(jié)目，將規(guī)劃執(zhí)法的相關(guān)理念、法律法規(guī)融入文藝節(jié)目中，通過寓法于樂的方式，推向社會，擴大影響，使民眾更加理解支持城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法工作，為公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法打造良好的環(huán)境。
B:引導(dǎo)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法。積極落實執(zhí)法公眾聽證制度
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的內(nèi)容關(guān)系到公眾生產(chǎn)生活的方方面面，與公眾利益休戚相關(guān)，這必然促成公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的進行。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法要建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，同時還要兼顧到國家的政策方針，不僅要著眼于當(dāng)前的實際，還要有長期的規(guī)劃藍圖，而這些又必須受地方性因素的制約。正是基于城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的特定性、綜合性、復(fù)雜性、先導(dǎo)性的顯著特征，就更要積極容納公眾參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法活動中來，以便集思廣益，協(xié)調(diào)好各方面的利益。要改變公眾只是規(guī)戈0管理執(zhí)法的被動接受者的舊觀念，樹立公眾本位的執(zhí)法理念，真正將“為人民服務(wù)”落到實處。公眾是城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活的主人，理應(yīng)成為規(guī)劃執(zhí)法的主體，將規(guī)劃管理執(zhí)法的公共權(quán)力向公眾遷移，最終實現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)法理念的革命性突破?？梢詫嵭泄娐犠C制度，規(guī)劃執(zhí)法的一系列重大法律法規(guī)要在報批前向社會公眾聽眾，并將聽證情況作為重要的參考依據(jù)一并申報，這樣才能實現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)法的民主?，F(xiàn)階段，最令人關(guān)注的是要將公眾聽證制度落到實處，而不僅僅是一種流于表面的形式，實施真正的公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法機制。
C:推進公眾參與對城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)的執(zhí)法監(jiān)督力度
執(zhí)法部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的聯(lián)動長效機制根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法的綜合性特征，有必要發(fā)揮廣大人民群眾的作用，開展執(zhí)法部門參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的聯(lián)合執(zhí)法機制。通過定期工作例會、專項問題協(xié)調(diào)會和各部門重大案件聯(lián)席會議等，對違法案件，形成執(zhí)法部門和公眾參與聯(lián)動執(zhí)法，這樣勢必能取得良好的效果。在具體的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法實踐中，可以在不同地區(qū)選派或委托相應(yīng)的規(guī)劃管理執(zhí)法報告員，及時匯報該地區(qū)的相關(guān)情況，組織發(fā)動人民群眾，積極有效地參加城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法活動，將執(zhí)法部門和人民群眾的力量充分發(fā)揮出來。通過不斷探索，最終要將這種執(zhí)法部門和公眾參與相結(jié)合的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理聯(lián)動執(zhí)法作為一項長效機制，以制度性的方式固定下來。
發(fā)揮參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的作用，加強對小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的執(zhí)法監(jiān)督力度，規(guī)范的城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布以來，從法律體系上將城市和鄉(xiāng)村二元對立的狀況統(tǒng)一了起來，但在執(zhí)法實踐中，城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)仍然是執(zhí)法相對薄弱的環(huán)節(jié)。由于人口增長、城市化進程加快、經(jīng)濟開發(fā)等原因，城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)的違法建設(shè)明顯增加。特別是一些領(lǐng)導(dǎo)盲目追求經(jīng)濟效益，由政府牽頭通過命令取得合法證件的建設(shè)，常常因為領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動，整個建設(shè)項目處于癱瘓狀態(tài)，成為城鄉(xiāng)合理規(guī)劃的重要頑疾，而且這些項目往往伴隨著強行征用土地的現(xiàn)象，給社會帶來嚴(yán)重的不和諧因素。城鄉(xiāng)結(jié)合部一向是相關(guān)法律法規(guī)關(guān)注相對薄弱的地區(qū)，針對城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃執(zhí)法的這個特征，在執(zhí)法時可以充分發(fā)揮公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法，加強對這些地區(qū)的監(jiān)督力度，這樣能在很多程度上有效制止違法違規(guī)建設(shè)的出現(xiàn)。而小城鎮(zhèn)的建設(shè)，要積極聽取公眾意見，發(fā)揮公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的作用，遵循科學(xué)規(guī)劃的執(zhí)法理念，避免盲目執(zhí)法造成的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，規(guī)劃執(zhí)法在查處違法違規(guī)建設(shè)時，要做到規(guī)范化。讓公眾參與到城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)執(zhí)法中來，積極培育規(guī)劃管理執(zhí)法自治，對城鄉(xiāng)結(jié)合部和小城鎮(zhèn)執(zhí)法形成積極的監(jiān)督和督促，第一時間解決出現(xiàn)的問題，就能避免由于執(zhí)法力度不夠造成的不良后果。
結(jié)束語：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法的作用不僅僅是一個行政執(zhí)法問題，它還是關(guān)系到執(zhí)法部門和公眾之間關(guān)系的問題，特別關(guān)系到一個地區(qū)是否符合科學(xué)發(fā)展的要求，關(guān)系到當(dāng)前構(gòu)建社會主義和諧社會的大局。因此，必須對其加以高度重視，它不僅是執(zhí)法工作者的事，也是整個社會、全體人民群眾的事。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法是一項相當(dāng)復(fù)雜的綜合性工作，需要執(zhí)法工作者在工作實踐中將法律法規(guī)理論和執(zhí)法實踐相結(jié)合，不斷探索更加科學(xué)有效合理合法的執(zhí)法形式。
參考文獻：
第一條為加強我縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地的監(jiān)督管理，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，遏制和打擊違法用地、違法建設(shè)行為，實現(xiàn)土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查“零”問責(zé)目標(biāo)。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》以及有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合我縣實際，制定本辦法。
第二條使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。
第三條本辦法所稱建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地等。
本辦法所稱規(guī)劃區(qū)，是指縣城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村莊的建成區(qū)及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域。縣城規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村莊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的村莊，不單獨劃定規(guī)劃區(qū)。
第二章城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地管理
第四條縣城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村莊應(yīng)當(dāng)分別編制縣城規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃和村莊規(guī)劃；縣城總體規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，應(yīng)當(dāng)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃；縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可以組織編制重要街區(qū)、重點景觀區(qū)、廣場、公園、大型公共服務(wù)設(shè)施用地、重要交通樞紐用地以及其他重要地塊的修建性詳細(xì)規(guī)劃。
第五條規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分；未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。
以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項目的審批、核準(zhǔn)、備案文件、環(huán)評和國有土地使用權(quán)出讓合同，向縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
第六條規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在申請劃撥土地前，持選址意見書和建設(shè)項目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件以及規(guī)定比例尺地形圖等相關(guān)材料，向縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請。
建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣國土資源部門申請用地，經(jīng)縣人民政府審批后，由縣國土資源部門辦理劃撥用地手續(xù)。
第七條禁止任何單位和個人閑置、荒蕪?fù)恋亍Ｒ呀?jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，一年以上未動工建設(shè)的，征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿兩年未動工建設(shè)的，由縣人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)。因不可抗力等原因造成動工開發(fā)延遲的除外。
第八條規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須依法申領(lǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。
第九條縣城規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)和用地按以下要求控制：
（一）在國有出讓土地上進行建設(shè)，必須符合批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃或國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時的一般規(guī)劃條件的要求。建設(shè)單位和個人不得隨意改變國有出讓土地使用規(guī)劃條件，確需改變的必須按相關(guān)規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)，重新簽訂合同或補充合同，按規(guī)定足額補繳土地出讓金和相關(guān)稅費后，辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)。
（二）在符合劃撥用地目錄的國有劃撥土地上進行建設(shè)，必須符合批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃要求。
在不符合劃撥用地目錄的國有劃撥土地上不得新建、改建或擴建房屋，但政府在實施征地拆遷中用于安置的和祖居、繼承的國有劃撥土地上需要建設(shè)的，按歷史問題分類處理，并辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。
（三）嚴(yán)格控制在縣城規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)個人建房，確需建房的按照《縣縣城規(guī)劃區(qū)個人建房管理暫行辦法》執(zhí)行。
第十條在縣城規(guī)劃建設(shè)用地范圍外規(guī)劃建設(shè)和用地按以下要求控制：
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依法辦理審批手續(xù)。
（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，向縣國土資源部門申請，按批準(zhǔn)權(quán)限由縣級以上人民政府批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)需要使用土地的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣國土資源部門申請，按批準(zhǔn)權(quán)限由縣級以上人民政府批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
農(nóng)村村民建設(shè)住宅需要使用土地的，必須提出申請，經(jīng)村民會議或集體經(jīng)濟組織全體成員同意、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣國土資源部門報縣人民政府批準(zhǔn)。涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)，以及農(nóng)村村民建房，均應(yīng)按《省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理條例》的規(guī)定辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。
（三）農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過160平方米。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。
（四）在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村村民建房，建筑面積控制在50平方米/人以內(nèi)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外農(nóng)村村民建房，建筑面積原則上控制在50平方米/人以內(nèi)，層數(shù)控制在三層以下，因特殊情況需超過上述標(biāo)準(zhǔn)的必須經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)，但每戶總建筑面積不得超過250平方米。
第十一條縣域范圍內(nèi)，在穿過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)的國道、省道、縣鄉(xiāng)道路兩側(cè)建設(shè)，必須嚴(yán)格按鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃的要求退讓紅線；嚴(yán)禁在河道、干渠兩側(cè)等水利設(shè)施管護區(qū)域內(nèi)建設(shè)。
規(guī)劃村莊時，同一居民點僅允許在道路一側(cè)選址，而且用地界址距道路邊緣必須大于50米。
第三章管理體系與職責(zé)
第十二條縣強化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地監(jiān)督管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對全縣范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地情況進行監(jiān)督檢查。
第十三條按照“屬地管理”原則，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對本轄區(qū)內(nèi)耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃執(zhí)行情況、節(jié)約集約用地情況、土地執(zhí)法監(jiān)管情況，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村莊規(guī)劃編制、執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)，主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)違法用地、違法建設(shè)的查處工作。對違法行為依法責(zé)令停止、限期改正；逾期不改正的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府按照《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》、《省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》對違法建設(shè)實施拆除。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要建立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地信息員制度，明確信息員職責(zé)，健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（社區(qū)）執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。
村（社區(qū)）負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)違法用地、違法建設(shè)的巡查、勸阻工作，并及時向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府報告。
第十四條按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，縣有關(guān)部門根據(jù)各自職能，分別承擔(dān)遏制和打擊違法用地、違法建設(shè)的相關(guān)工作：
（一）縣發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)組織相關(guān)職能部門對建設(shè)項目進行審查，對未能提供縣國土資源部門用地預(yù)審意見或未經(jīng)縣國土資源部門預(yù)審的建設(shè)項目，以及未經(jīng)縣環(huán)境保護主管部門進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，一律不予辦理審批、備案、核準(zhǔn)手續(xù)；對涉及違法用地、違法建設(shè)的項目，依法撤銷有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。
（二）縣國土資源部門負(fù)責(zé)相關(guān)用地審批，指導(dǎo)和監(jiān)督違法用地案件的調(diào)查、取證、立案、處理工作；負(fù)責(zé)告知相關(guān)部門對涉嫌違法用地的項目暫停辦理項目有關(guān)批準(zhǔn)、許可手續(xù)。
（三）縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)相關(guān)規(guī)劃建設(shè)行政審批，指導(dǎo)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）編制規(guī)劃，指導(dǎo)和監(jiān)督行政執(zhí)法部門查處違法建設(shè)案件。
（四）縣財政部門負(fù)責(zé)對土地出讓金收支進行監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)對違法用地、違法建設(shè)案件罰沒收入實行“收支兩條線”管理。縣國資辦及時接收相關(guān)部門移交的罰沒物品（包括建筑物及其他設(shè)施），并依法予以處置。
（五）縣交通、公路部門負(fù)責(zé)查處國、省、縣級公路兩側(cè)的違法用地、違法建設(shè)，協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對上述區(qū)域的違法建設(shè)實施拆除。
（六）縣水利部門負(fù)責(zé)查處位于河道、干渠兩側(cè)等水利設(shè)施管護范圍內(nèi)的違法用地、違法建設(shè)，協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對上述區(qū)域的違法建設(shè)實施拆除。
（七）縣林業(yè)部門負(fù)責(zé)查處非法占用林地的違法用地、違法建設(shè)，負(fù)責(zé)對林業(yè)用地的審批，協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對上述區(qū)域的違法建設(shè)實施拆除。
（八）縣招商部門在招商引資年度考核中，對有違法用地、違法建設(shè)行為的招商項目不予認(rèn)定。
（九）縣環(huán)保部門負(fù)責(zé)對縣發(fā)展改革部門備案并已經(jīng)縣國土資源部門進行了用地預(yù)審的建設(shè)項目進行環(huán)境影響評價，負(fù)責(zé)項目竣工環(huán)保專項驗收。
（十）縣公安機關(guān)負(fù)責(zé)維護拆除違法建設(shè)現(xiàn)場秩序，及時制止、查處妨礙執(zhí)行公務(wù)等違法犯罪行為，依法立案查處有關(guān)部門移送的涉嫌犯罪的違法用地、違法建設(shè)案件。
（十一）縣紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)負(fù)責(zé)對行政執(zhí)法部門移交的涉及違法用地、違法建設(shè)的案件依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行問責(zé)。
（十二）縣檢察機關(guān)負(fù)責(zé)對相關(guān)國家工作人員涉嫌瀆職、貪污賄賂等職務(wù)犯罪行為進行立案查處。
（十三）縣審判機關(guān)負(fù)責(zé)對行政執(zhí)法部門依法申請符合條件的、需要強制執(zhí)行的違法用地、違法建設(shè)案件，在規(guī)定期限內(nèi)執(zhí)行結(jié)案。
（十四）其他相關(guān)單位（消防、工商、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、房產(chǎn)、供水、供電、供氣、金融、電信等）按照各自職能嚴(yán)格辦理審批、許可等手續(xù)，加強對違法用地、違法建設(shè)的控管。
第四章建立長效機制
第十五條建立綜合查治機制?？h政府成立縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地綜合執(zhí)法大隊，負(fù)責(zé)縣城規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)違法用地、違法建設(shè)的巡查和控管，負(fù)責(zé)對縣城規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的違法建設(shè)實施拆除，指導(dǎo)和支持各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）違法用地、違法建設(shè)執(zhí)法工作。
分別成立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地綜合執(zhí)法中隊，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)縣城規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地范圍外違法用地、違法建設(shè)的巡查和控管，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)縣城規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地范圍外的違法建設(shè)實施拆除。重大任務(wù)時由縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地綜合執(zhí)法大隊統(tǒng)一調(diào)度行動。
其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別成立城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地執(zhí)法機構(gòu)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)違法用地、違法建設(shè)的巡查、控管工作，負(fù)責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)違法建設(shè)實施拆除。
縣工業(yè)園管委會、縣城東北片區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部、縣臨江產(chǎn)業(yè)園建設(shè)籌備工作指揮部負(fù)責(zé)本規(guī)劃區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)違法用地、違法建設(shè)的巡查、控管工作，配合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地綜合執(zhí)法大隊對違法建設(shè)實施拆除。
第十六條建立督查協(xié)調(diào)機制。縣強化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組對全縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地管理以及執(zhí)法監(jiān)察等情況進行督查，結(jié)果報縣委、縣政府，并視情通報全縣；建立聯(lián)席會議制度、執(zhí)法監(jiān)管信息共享制度、聯(lián)合辦案制度、案件移送制度等，保證查處違法用地、違法建設(shè)案件過程公開、透明。
第十七條建立聯(lián)合審批機制?？h人民政府集中縣相關(guān)職能部門對涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地的事項進行聯(lián)合審批；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府集中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各職能單位對轄區(qū)內(nèi)涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和用地的事項進行聯(lián)合審核、審查或?qū)徟?，屬縣有關(guān)職能部門審查審批的事項報送縣相關(guān)職能部門審查審批。
第十八條建立考核獎懲機制。將各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府以及縣相關(guān)職能部門執(zhí)行本辦法情況納入縣委、縣政府對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和各部門年度考核的內(nèi)容。對招商引資項目執(zhí)行本辦法情況納入招商單位招商引資考核內(nèi)容。
關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)規(guī)劃 問題 發(fā)展 城鄉(xiāng)一體化
Abstract: urban and rural planning and construction of our country is essentially of rural and urban development goals, nature, size, function and the plan layout, and other basic problems in scientific and reasonable planning. Urban and rural planning construction not only further shows between urban and rural areas in China development foreground and style, but also for our country to realize the integration of urban and rural areas the premise and foundation of construction. This paper mainly analyses the present situation of the development of urban and rural integration and its existing problems, and the prospect of future planning, and so to lay the foundation for urban and rural planning of the role.
Keywords: rural and urban planning of urban and rural integration development problems
中圖分類號： TU98 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：
(一) 當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)存在的突出問題
我國在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)進程中主要存在以下幾個較為突出的問題。
（1） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)發(fā)展不夠平衡
雖然近年各級政府加大了對鄉(xiāng)村各項建設(shè)的力度，但大多數(shù)政府把精力主要放在了調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市投資環(huán)境以及建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面，對鄉(xiāng)村建設(shè)改善較小、忽視了廣大鄉(xiāng)村的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，從而導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村之間的規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡，以至于城市與鄉(xiāng)村的貧富差距急劇加大。
（2） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不夠科學(xué)合理
由于受到短期利益的驅(qū)使，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)普遍缺乏長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃，規(guī)劃建設(shè)功利性較強、不夠科學(xué)合理，功能不強，空間布局也不盡合理，產(chǎn)業(yè)和人口等集聚程度比較低，且過于分散。
（3） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)整體協(xié)調(diào)不足
城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)包括了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多方面，這就需要我們把它們有機地組合起來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，由于城市與鄉(xiāng)村之間無論是發(fā)展水平還是進步速度都有很大的差距，因此導(dǎo)致了我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重失衡和整體步調(diào)的極為不協(xié)調(diào)。
（4） 城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體制不夠健全
由于城鄉(xiāng)建設(shè)體制的不夠完善，已經(jīng)嚴(yán)重地影響著我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。因此，我們必須進一步健全完善相應(yīng)的體制機制，用適當(dāng)?shù)闹贫纫?guī)范來約束城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)， 促進我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的順利推進。
（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的對策建議
（1） 加大《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳力度
站在貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認(rèn)識城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的重要意義，采取多形式、多渠道、全方位地方法宣傳貫徹《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，此外，還應(yīng)向廣大城鄉(xiāng)居民宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)制度、宅基地審批、申請條件以及報批等程序，提高廣大城鄉(xiāng)居民的規(guī)劃建設(shè)意識，并盡量做到家喻戶曉，人人皆知。同時認(rèn)真總結(jié)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面的經(jīng)驗，并對之加以大力推廣和交流，以行之有效的方式引導(dǎo)人們認(rèn)識并支持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，逐步形成依法規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃、人人參與規(guī)劃的良好環(huán)境與氛圍。
（2） 進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系
要在逐步健全完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系的同時，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和先規(guī)后建的原則，綜合考慮城鄉(xiāng)之間、局部與全局、近期與遠(yuǎn)期、發(fā)展與保護等各種利益的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作協(xié)調(diào)穩(wěn)步的推進。要堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展理念，爭取更多的人們參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃中來，增強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的凝聚力，不斷提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求地做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。此外，要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃，進一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，保持城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致，進一步增強城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的實用性和可操作性。
（3） 積極探索城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)新機制
探索城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)新機制，不僅對搞好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)至關(guān)重要，同時也是促進城鄉(xiāng)規(guī)劃健全發(fā)展的先決條件。探索并建立新機制，做到科學(xué)發(fā)展、與時俱進，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要意義與作用；健全責(zé)任追究機制，把所有城鄉(xiāng)建設(shè)活動納入城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇，并對其進行全方位管理和全過程監(jiān)督，切實維護城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和指導(dǎo)性；堅持科學(xué)利用土地，合理確定用地規(guī)劃與開發(fā)強度，促進資源的持續(xù)可協(xié)調(diào)發(fā)展。完善目標(biāo)考核體系，將城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)執(zhí)行情況納入目標(biāo)考核內(nèi)容，嚴(yán)格獎懲，充分激發(fā)和調(diào)動和加強人們參與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的積極性和責(zé)任感。
（4） 加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的資金投入
各級各部門要高度重視，切實加大城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的資金投入，不斷夯實和完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及配套設(shè)施的建設(shè)。要逐步建立健全多元化、多渠道、多形式的籌資體系，積極爭取和引進有關(guān)項目與資金，以彌補城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及配套設(shè)施建設(shè)中資金嚴(yán)重不足的問題，同時要著力解決城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中的土地置換、資金補償?shù)韧怀鰡栴}，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)穩(wěn)步有序推進。此外，要結(jié)合城鄉(xiāng)環(huán)境整治工作，加大對違法違章建筑的清查執(zhí)法力度，不斷規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)與管理，形成獨特的城鄉(xiāng)建設(shè)新風(fēng)貌。
（三）城鄉(xiāng)一體化
城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動，優(yōu)勢互補，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。而在當(dāng)前時期，每個人對于城鄉(xiāng)一體化的概念并不陌生，只是認(rèn)識的深度不一樣?？偟膩碚f，城鄉(xiāng)一體化是城市化過程中的高級階段，在這一進程中城鄉(xiāng)規(guī)劃的作用必不可少。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)不是消滅城鄉(xiāng)差別，而是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)之間的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
但是，長期“重城市、輕農(nóng)村，重城區(qū)、輕郊區(qū)，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，先市民、后農(nóng)民” 的城市偏向政策，使得城鄉(xiāng)之間的差距日益加大。城市的規(guī)劃與建設(shè)需要土地，在中國最大的國情是“農(nóng)村包圍城市”，也就是農(nóng)村集體土地包圍城市國有土地，城市擴展必然要征收農(nóng)民土地?！锻恋毓芾矸ā?規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但被征地的農(nóng)村集體或農(nóng)民個體只能對征地補償?shù)臄?shù)額提出異議，但不能改變土地被國家征用這一行為的發(fā)生，因此隨著城市發(fā)展范圍的不斷擴大，農(nóng)村的土地被占用的越來越多，這不但影響著農(nóng)民的生產(chǎn)生活，拉大了城鄉(xiāng)之間的貧富差距，同時對于農(nóng)村的發(fā)展前景起到了制約，進一步阻礙了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
從深層次的制度層面來講，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成，不是僅靠城市規(guī)劃所能解決的。城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設(shè)之間的矛盾有著深刻的社會、經(jīng)濟、政治上的根源。城鄉(xiāng)之間因缺乏相互間的信任而不合作， 因此， 如要達到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)， 城市規(guī)劃必須符合如下要求：（1） 加強經(jīng)濟發(fā)展的整體性，即向城鄉(xiāng)融合型的經(jīng)濟發(fā)展，完善合作型的經(jīng)濟體質(zhì)；（2）強調(diào)區(qū)域空間上的整體性，即在一定地域內(nèi)的特大城市、大城市和中小城市與鄉(xiāng)村之間在保持密集分布的條件下，加強相互間的資源分配和規(guī)劃布局上的協(xié)調(diào)，使土地得到合理的使用并保持最大的節(jié)約；（3）強調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性，即城市與村鎮(zhèn)的有機結(jié)合，使建設(shè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)、 林業(yè)、畜牧業(yè)等地區(qū)以自然生態(tài)環(huán)境保護為前提達成有機結(jié)合；（4）力求階段發(fā)展上的整體性，也就是時空系統(tǒng)的整體性，強調(diào)分片發(fā)展及建立在開敞空間系統(tǒng)基礎(chǔ)上的遠(yuǎn)近結(jié)合，而不是一哄而起，時序不清；（5）既要發(fā)揮市場經(jīng)濟的活力，又要實現(xiàn)宏觀調(diào)控，以達到市場經(jīng)濟與城鄉(xiāng)發(fā)展進程的整體協(xié)調(diào)。
（四） 未來規(guī)劃
這里的規(guī)劃當(dāng)然是指空間規(guī)劃，從人類對空間認(rèn)識和改造的過程看，空間規(guī)劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國界的洲際空間規(guī)劃，未來有可能走向整個生物圈的空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃發(fā)展到今天，作為包含區(qū)域、國土、國家聯(lián)盟的綜合性的規(guī)劃，已經(jīng)成為國家、超國家和全球?qū)哟紊系囊?guī)劃問題。今天，空間規(guī)劃具有明顯的特征。它強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的觀念， 用長遠(yuǎn)和廣闊的視野看發(fā)展；強調(diào)綜合性的觀念，綜合考慮社會、政治、經(jīng)濟、歷史、文化和生態(tài)環(huán)境等因素的影響，強調(diào)以人為本。與傳統(tǒng)的國土和區(qū)域規(guī)劃不同，空間規(guī)劃更強調(diào)地域或地理的觀念，用空間發(fā)展遠(yuǎn)景協(xié)調(diào)行業(yè)規(guī)劃，承認(rèn)地域差別和發(fā)展的不平衡，采取相應(yīng)的政策、措施共同發(fā)展，。
空間規(guī)劃的目的是保證合理規(guī)劃社會利益，著眼未來空間結(jié)構(gòu)和土地利用，保護國家的自然和環(huán)境，使人們的生活條件和社會可持續(xù)發(fā)展得以保證。很明顯，規(guī)劃過程是高度政治的，在公共辯論和平衡不同利益的基礎(chǔ)上，空間規(guī)劃努力塑造未來的人類環(huán)境?？臻g規(guī)劃要考慮建立在共同價值、文化和利益上的跨地域的區(qū)域概念之上，同時要考慮不同地方、國家行政體制的異同?？臻g規(guī)劃要分析和考慮經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)和環(huán)境方面長期的發(fā)展趨勢?？臻g規(guī)劃確保各部門、各行業(yè)規(guī)劃和政策的協(xié)調(diào)，并將其整合為一個統(tǒng)一的整體。與傳統(tǒng)規(guī)劃不同，空間規(guī)劃不僅是一個共同的目標(biāo)、綱領(lǐng)，更是一個行動計劃，彰顯出一種制度能力。
（五） 結(jié)語
總之，隨著改革開放政策的深入，市場經(jīng)濟不斷的發(fā)育，特別是城市流通職能的進一步突出，城市多功能作用日益加強。這些給城市市經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了新的活力，但同時也加大了城市與鄉(xiāng)村之間的差距?，F(xiàn)如今，城市規(guī)劃的內(nèi)容和范圍也變得更加廣泛，城市規(guī)劃的依據(jù)不能再完全靠國民經(jīng)濟計劃，因此我們必須改變靜態(tài)的計劃經(jīng)濟觀念，樹立動態(tài)的市場經(jīng)濟觀念；城市規(guī)劃的內(nèi)容，不能只局限于物質(zhì)空間布局，而是要樹立全面研究城市經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展的綜合觀念；城市規(guī)劃的實踐，不能光靠集中在市區(qū)本身，更要樹立從一定地區(qū)范圍來研究城市發(fā)展的區(qū)域觀念。
參考資料：
[1]譚縱波. 《城市規(guī)劃》 .清華大學(xué)出版社.2005.11
[2]霍兵. 《中國戰(zhàn)略空間規(guī)劃理論與實踐》 .博士論文
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地規(guī)劃；統(tǒng)籌發(fā)展
1 概述
城市發(fā)展離不開良好的規(guī)劃，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市的規(guī)劃問題得到了越來越多的關(guān)注，合理的規(guī)劃是促進城市建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展和土地優(yōu)化配置的關(guān)鍵，土地規(guī)劃和城市規(guī)劃是指導(dǎo)土地利用和城市建設(shè)的總體綱領(lǐng)，這兩個規(guī)劃的依據(jù)是國民經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃，并且遵循合理利用土地和節(jié)約空間資源的指導(dǎo)原則。在發(fā)展過程中由于多方面的原因，兩個規(guī)劃之間存在著脫節(jié)的現(xiàn)象，影響到城市的進一步發(fā)展，因此，應(yīng)當(dāng)立足于實際情況進行深入的思考。
2 兩種規(guī)劃的關(guān)系
2.1 基本內(nèi)容
土地規(guī)劃，是土地組織的配置與布局，利用工程、經(jīng)濟、技術(shù)等措施來對土地進行合理的開發(fā)、利用和保護，一般由各地區(qū)人民政府進行組織編制，內(nèi)容包含土地利用總體規(guī)劃及其他專項規(guī)劃，基本任務(wù)是在保護耕地的前提下，統(tǒng)籌布局用地，合理安排土地的開發(fā)和整理，實現(xiàn)土地資源的高效利用。城市規(guī)劃，由城市人民政府組織，為了實現(xiàn)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市的規(guī)模、性質(zhì)及發(fā)展方向，對城市的布局和建設(shè)進行的部署和安排。它的任務(wù)是通過對城市的合理規(guī)劃，使城市有秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展，獲得更好的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益。
2.2 兩者矛盾分析
通過對現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃的分析可以得知，目前經(jīng)濟的發(fā)展主要是通過農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的方式，為了保證經(jīng)濟的穩(wěn)定性，必須進行適當(dāng)?shù)母乇Ｗo，保證城市發(fā)展與耕地建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。就調(diào)查來看，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在較大區(qū)別。
2.2.1 規(guī)劃思路不同土地規(guī)劃的思路是依據(jù)上一級所下達的基本農(nóng)田保護面積、耕地保有量、新增建設(shè)占用耕地面積、新增建設(shè)用地面積等指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在剛性控制。城市規(guī)劃并沒有這種自上下達的控制指標(biāo)，而是關(guān)注發(fā)展的需要，綜合分析城市的社會、經(jīng)濟、人文背景、地理、歷史、產(chǎn)業(yè)政策、資源等因素，遵循市場經(jīng)濟和城市發(fā)展的客觀規(guī)律，對城市的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)進行設(shè)想和規(guī)劃，期間很少去關(guān)注農(nóng)田和耕地的基本保護問題。土地規(guī)劃是一種有控制的規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬于無控規(guī)劃。而地方政府關(guān)注城市的發(fā)展規(guī)模，熱衷于城市規(guī)劃，希望將城市的規(guī)模不斷擴大，做大做強，規(guī)劃部門在利益驅(qū)使和政府的授意下也著重于城市規(guī)劃工作，這樣就導(dǎo)致兩者的銜接出現(xiàn)問題。
2.2.2 參數(shù)統(tǒng)計口徑不同首先是在用地指標(biāo)上，土地規(guī)劃中的人均建設(shè)用地指標(biāo)包括農(nóng)村居民點用地指標(biāo)和城鎮(zhèn)居民點用地指標(biāo)兩部分，編制規(guī)定，為了保證耕地總量的動態(tài)平衡，建設(shè)用地的均量和總量必須符合耕地保有指標(biāo)。在城市規(guī)劃中，人均建設(shè)用地的選取不考慮規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量和耕地水平，主要依據(jù)《城市用地分類和規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。其次是人口，土地規(guī)劃中指出，城鎮(zhèn)人口是指城市和建制鎮(zhèn)建成范圍內(nèi)的人口數(shù)量，常住非農(nóng)業(yè)戶人口、集體戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口也包含在內(nèi)，流動人口除外。而城市規(guī)劃中，城市人口主要是指居住在建區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶人口、農(nóng)業(yè)戶人口及暫住人口（一年以上）。城市規(guī)劃中的人口范圍比較大。
2.2.3 土地分類體系不同土地規(guī)劃的土地分類為33個三級類、10個二級類和3個一級類；城市規(guī)劃中的土地分類為73個小類，46個中類，10個大類。這兩種規(guī)劃的土地分類既有重復(fù)又有交叉?！冻鞘杏玫胤诸悺分幸?guī)定，城市用地中包含有采礦用地，而國土資源廳2009年的51號文中規(guī)定，城鎮(zhèn)附近的采礦用地屬于城市和建制鎮(zhèn)用地，而城鎮(zhèn)范圍以外的區(qū)則分為采礦用地和獨立建設(shè)用地兩類。除此之外，土地規(guī)劃的用地面積量算是采用計算機GIS軟件，城市規(guī)劃中的面積量算則采用1：5000或1：10000比例尺進行圖紙上的測量，兩者的測量方法、量算誤差和基礎(chǔ)圖件不同，這樣就造成同一地類存在不同的面積和內(nèi)涵，相同的地類不好比較歸類。
2.2.4 法律地位不同《城市規(guī)劃法》是城市規(guī)劃的法律保障，對城市規(guī)劃的制定、實施和責(zé)任都做了明確的規(guī)定。而在土地規(guī)劃的相關(guān)責(zé)任和約束、宏觀控制等方面，法律上并沒有充分的體現(xiàn)，所依據(jù)的《土地管理法》及實施條例只是簡單的規(guī)定了各級政府的土地規(guī)劃，對哪些土地進行控制、規(guī)劃如何實施等沒有具體的規(guī)定，法律的約束力下降。同時，在國民經(jīng)濟發(fā)展體系中，這兩種規(guī)劃屬于不同的行政主管部門，兩大部門的行政級別旗鼓相當(dāng)，并有各自不同的行政管理體制，相互之間缺乏有效溝通，協(xié)調(diào)性差，脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時，地方政府對兩個規(guī)劃的側(cè)重點不同，忽視城市發(fā)展的總體布局，兩個規(guī)劃之間相互脫離，影響城市現(xiàn)代化的實現(xiàn)。
3 統(tǒng)籌措施
3.1 統(tǒng)籌整體思路
在工作中堅持以下原則：首先是協(xié)調(diào)規(guī)劃。規(guī)劃過程中要注意兩者的協(xié)調(diào)性，不能僅僅重視城市規(guī)劃或土在地規(guī)劃而忽視另一方。相關(guān)部門應(yīng)努力做好土地規(guī)劃，服務(wù)于城市規(guī)劃，顧全城市發(fā)展的大局，關(guān)注兩者的協(xié)調(diào)關(guān)系。其次，整體規(guī)劃。兩者都是服務(wù)于城市的發(fā)展建設(shè)，在進行編制時，要從城市發(fā)展的整個大局出發(fā)，關(guān)注整體發(fā)展態(tài)勢，在把握整體方向的基礎(chǔ)上進行編制工作。同時，也不能忽視局部工作的展開，整體布局兩手抓。第三，多元規(guī)劃。城市的發(fā)展不應(yīng)只追求經(jīng)濟效益，編制工作中應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好兩者，明確規(guī)劃目標(biāo)，在發(fā)展經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，對社會效益、環(huán)境效益和文化效益等進行總體規(guī)劃，促進多種效益的共同發(fā)展，實現(xiàn)城市的多元發(fā)展。第四，彈性規(guī)劃。兩種規(guī)劃并不是獨立存在的，會受到市場等多種因素的制約，因此編制時要注意保留足夠的空間適應(yīng)因素的變動，根據(jù)時間、地點、環(huán)境的變動進行及時的調(diào)整。
3.2 完善規(guī)劃體系
以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)開展編制工作，在區(qū)域的層次上進行發(fā)展水平和規(guī)模、城鎮(zhèn)規(guī)模與布局、體系規(guī)劃、土地利用與工業(yè)發(fā)展、城市化的安排工作，注意城市用地規(guī)模問題的科學(xué)研究。
3.3 統(tǒng)一參數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)
加強兩者之間的銜接，在編制過程中使用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，充分利用城市土地定級估價資料和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查資料；用地分類標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，利用全國土地分類標(biāo)準(zhǔn)，以有效避免沖突。
結(jié)束語
綜上所述，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃之間存在著較多的不同之處，但是，從城市的可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，兩者之間是可以統(tǒng)籌的，兩者之間存在著互補關(guān)系，土地規(guī)劃離不開城市規(guī)劃，同樣的城市規(guī)劃也必須以土地規(guī)劃為坐標(biāo)。因此，不論是在發(fā)展途徑、發(fā)展思路還是創(chuàng)新上，兩者都要進行有效地改革，共同納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃中去，共同兼顧兩者關(guān)系，在推動城市經(jīng)濟發(fā)展繁榮的同時，促進文化、環(huán)境等的協(xié)調(diào)發(fā)展。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；城市規(guī)劃；軌道交通；建造運營成本
作為文明歷史發(fā)展中的嶄新時代，城市的誕生宣告了人類生存方式的徹底變革，也由此開創(chuàng)了城市建設(shè)與規(guī)劃的初始形態(tài)。今天，伴隨全球化的大潮，中國正經(jīng)歷著前所未有人口遷移與國土城市化過程，充滿中國特色的城市規(guī)劃實踐，越來越體現(xiàn)出面向未來可持續(xù)發(fā)展的先進理念。交通是現(xiàn)代城市規(guī)劃中一個不可或缺的方面，對于中國這樣一個各方面處于跳躍式發(fā)展的人口大國，科學(xué)地制定切合實際又具有前瞻性的城市交通規(guī)劃，意義尤其重大深遠(yuǎn)。
本文以當(dāng)前城市化加速背景下城市交通規(guī)劃面臨的重大選擇作為切入點，對如何解決軌道交通與現(xiàn)存城市公交系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是如何經(jīng)濟、優(yōu)化地建造與運營城市軌道交通，提出自己的看法與建議。
1 軌道交通是我國城市交通規(guī)劃的重大選擇
城市交通規(guī)劃面臨的一切問題起源于三個基本因素：人口劇增、城市化加謎與出行方式機動化。為此，規(guī)劃者們必須在各種可能的決策方向之問慎重取舍。國外專業(yè)雜志《世界城市化展望》2004年載文指出，全世界人口從1950的25億左右增長到2000年60多億，只用了半個世紀(jì)的時間，預(yù)計再過30年將達到80億以上。作為世界最大的發(fā)展中國家，中國改革開放二十多年來的社會經(jīng)濟發(fā)展帶動了1億3千萬農(nóng)村人口流入城市，一般城市居民的交通出行方式也在過去二十多年里發(fā)生了根本性的變化。城市出行方式機動化日益加速，造成了今日中國主要大中城市里司空見慣的“出門難行路難”問題。專業(yè)人士稱之為嚴(yán)重的城市道路交通擁擠。
一般而言，城市交通方式大致可分為步行、自行車、摩托助動車、小汽車與公共交通國內(nèi)外的城市交通基本上都經(jīng)歷過從步行、自行車到摩托、小汽車大體相同的發(fā)展過程。但是，當(dāng)人類普遍進入小汽車時代后，美國和歐洲選擇了不同的交通方式和城市形態(tài)。美國以小汽車為主要交通工具，城市多數(shù)呈現(xiàn)分散、蔓延的形態(tài)。歐洲大陸則十分重視公交、特別是軌道交通，大城市通過軌道交通將市中心、近郊生活就業(yè)區(qū)與遠(yuǎn)郊衛(wèi)星城鎮(zhèn)連結(jié)起來，形成多中心的城市形態(tài)[1]。軌道交通系統(tǒng)的誕生，使城市的發(fā)展從中心聚集型向離心分散型轉(zhuǎn)變成為可能，也因此造就了城市中心的“職住分離”現(xiàn)象。應(yīng)該承認(rèn)，私人小汽車和軌道交通是目前發(fā)達國家城市中具有代表性的兩種交通方式，分別突出地體現(xiàn)著更優(yōu)的生活質(zhì)量與更高的運輸效率。改革開放前，這兩種交通方式在我國大城市中的數(shù)量少到幾乎可以忽視不計的程度，近年來，它們已分別邁出了從無到有的第一步，表現(xiàn)_出強大的生命力。
城市的功能和社會活動的多樣化是大城市的基本特征，由此決定了大城市的交通需求必然是多種多樣的，人們可選擇的出行方式也應(yīng)該是多種多樣的，并且所有的出行方式都可以在各自適用的范圍內(nèi)發(fā)揮出最大優(yōu)勢口[2]。我國的城市交通機動化正處于起步狀態(tài)，自行車等非機動車仍是目前大部分城市中居民出行的主導(dǎo)方式。隨著社會經(jīng)濟持續(xù)、快速增長與人民物質(zhì)文化水平不斷提高，建立多層次、立體型多元化的交通體系，是我國數(shù)量迅速增長的大城市的唯一發(fā)展方向。在此目標(biāo)之下，科學(xué)規(guī)劃的軌道交通理論上提供了最大限度滿足可持續(xù)發(fā)展要求的可能性。
城市交通擁擠現(xiàn)狀，決定了各級政府部門在宏觀決策過程中，理當(dāng)重點考慮規(guī)劃在環(huán)境系統(tǒng)、資源系統(tǒng)、社會系統(tǒng)等多方面具有可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢的城市軌道交通公共交通系統(tǒng)[3]，這方面國內(nèi)刊物近來論著頗多，本文不欲在此重復(fù)贅述。以下謹(jǐn)從技術(shù)與經(jīng)濟的角度，探討進一步解決軌道交通建設(shè)面臨的一些具體問題，加速走向它的現(xiàn)實可行性。
2 軌道交通需重視與城市公交系統(tǒng)的和諧
一般而言，軌道交通規(guī)劃工作的核心內(nèi)容是要充分實現(xiàn)路線選址與轉(zhuǎn)乘配套兩者的最優(yōu)化，與現(xiàn)有的公交系統(tǒng)在各個環(huán)節(jié)上達到最大限度的互相補充協(xié)調(diào)運作。
首先，城市軌道交通是一項涉及面廣泛復(fù)雜、需要許多專業(yè)協(xié)調(diào)配合的大型系統(tǒng)工程，必須與城市建設(shè)發(fā)展中長期規(guī)劃密切結(jié)合起來進行。作為城市規(guī)劃的有機構(gòu)成部分，軌道交通的規(guī)劃與整個城市交通的線網(wǎng)規(guī)劃實為一體。為了避免客流稀少，線路走向應(yīng)盡可能合理，否則，小客流低運量必然導(dǎo)致軌道交通無法發(fā)揮預(yù)期的骨干作用?？傊?，結(jié)合城市的總體客運需求合理規(guī)劃布局，是保證城市軌道交通主導(dǎo)地位的必要條件。當(dāng)然，這種合理布局要充分考慮不同城市的用地空間總體規(guī)劃。北京地鐵線明顯采用了沿城市道路走向布局的方式，軌道交通網(wǎng)絡(luò)形態(tài)與市區(qū)道路棋盤式格局高度一致，恰恰體現(xiàn)了保護北京古城的特殊要求。這方面類似的例子，還有南京地鐵1號線采用高架方式從中華門附近跨越古城，也充分考慮了地下車站與周圍環(huán)境、高架線路與地面景觀的協(xié)調(diào)需要。
其次，在以軌道交通為主導(dǎo)編制城市公交綜合規(guī)劃時，要十分注意加強交通換乘樞紐的建設(shè)，將軌道交通與現(xiàn)有的常規(guī)公交體系統(tǒng)一安排、有序調(diào)整，保證輕軌、地鐵等軌道交通與城市公共汽車、出租車、輪渡等多種交通工具的方便轉(zhuǎn)接，以及與機場、火車站、港口等其他運輸場所的順利銜接。前文所舉的歐洲發(fā)達國家的大城市，面對小汽車交通的沖擊，紛紛尋求一種新的交通發(fā)展模式，在通向郊區(qū)的沿線地鐵站大量修建小汽車停車場，引導(dǎo)小汽車乘客換乘后進入中心城區(qū)，使軌道交通的大運量優(yōu)勢得以發(fā)揮。國內(nèi)方面新近建成的上?；疖嚹险?，則成功地將鐵路與兩條城市軌道交通與幾十路近、遠(yuǎn)郊公交汽車線的零距離換乘需要融入規(guī)劃設(shè)計中，成為一個值得學(xué)習(xí)借鑒的樣本。
最后，我們不能不充分注意軌道交通與整合改善城市常規(guī)公交之間的互動關(guān)系。世界上絕大多數(shù)國家的軌道交通都是在既有城市公交體系形成后逐漸發(fā)展起來的。在未來相當(dāng)長一段時間內(nèi)，公共汽車／電車仍將是人們出行使用較廣泛的交通工具之一。根據(jù)我國許多城市目前的經(jīng)濟發(fā)展水平與人口規(guī)模及交通總量需求，常規(guī)公交的整體地位短期內(nèi)變化不大。但是，常規(guī)公交系統(tǒng)效率低下的現(xiàn)狀應(yīng)該在逐步發(fā)展軌道交通的過程中加以綜合整治與改善。除了科學(xué)制訂線網(wǎng)布局，修建港灣式?？空九_，合理編制車輛運行圖，建設(shè)服務(wù)查詢顯示信息系統(tǒng)等具體措施外，從規(guī)劃立法角度保障公交的道路優(yōu)先使用權(quán)的思路也有待于細(xì)化落實。
近來，在軌道與公套發(fā)展背景如何建設(shè)大容量快速公交系統(tǒng)(BRT)引起了專業(yè)規(guī)劃人員的高度關(guān)注。BRT是一種利用現(xiàn)代化大容量專用車輛、在專用道路空間快速行駛的一種公交方式。它具有接近軌道交通的運力與快捷，建造和運營成本又相對低廉，而且很大程度上可以利用改造提升現(xiàn)有的城市公交道路系統(tǒng)，在某些人口規(guī)模不是很大的城市中甚至可以考慮作為軌道交通的替代方式。
2003年國務(wù)院81號文件出臺后，國內(nèi)許多城市馬上把發(fā)展BRT項目推到了緩解城市交通擁堵的前臺。北京市新近編制的中心城區(qū)公共汽／電車廠線網(wǎng)規(guī)劃中包含了18條BRT線路，總長約300多km，在強調(diào)機動性與可達性高度協(xié)調(diào)的前提下，首次將BRT作為一個功能層次融人公交線網(wǎng)整體結(jié)構(gòu)中。此外，昆明市在園藝世博會期間開通的國內(nèi)首條位于道路中央的公交專用道，即將升級為規(guī)范的現(xiàn)代BRT系統(tǒng)。杭州根據(jù)城市發(fā)展模式與空間功能布局制訂的中遠(yuǎn)期公交規(guī)劃，也確立以軌道與BRT為骨干，東西走向穿城而過的首條28 km BRT今年已基本開通。 3 軌道交通應(yīng)解決低成本建造運營問題
作為城市中最大的基礎(chǔ)建設(shè)項目之一的城市軌道交通投資巨大，京、滬、穗前幾年修建地鐵的綜合造價平均每千米超過了6億元人民幣。顯然，大多數(shù)國內(nèi)城市的經(jīng)濟能力很難承受起如此高昂的成本。因此，不解決軌道交通的造價問題，城市軌道交通難以實現(xiàn)。綜合考慮軌道交通的建造與運營費用，筆者以為解決成本問題擬應(yīng)圍繞以下三個方面認(rèn)真思考。
3．1 軌道交通的用地空間應(yīng)體現(xiàn)預(yù)留漸進原則
一般軌道交通建設(shè)成本中，包括拆遷費用在內(nèi)的占用土地成本是其中不可忽視的一個組成部分，并不因為某些國家無償劃撥方式而改變它的社會成本性質(zhì)。為了降低這方面的成本，許多城市在已經(jīng)完成的公交總體規(guī)劃中，都為軌道交通的線路場站建設(shè)預(yù)留了用地空間。然而，線路建設(shè)的具體時機取決于城市發(fā)展的不同進程，某些線路的客流形成需要一個長期漸進的過程。
因此，如何既能適應(yīng)逐漸增長的客流需要，又能合理有效地利用預(yù)留土地空間，是低成本發(fā)展軌道交通中必須慎重規(guī)劃考慮的現(xiàn)實問題。在巴西的大多數(shù)城市里，市政當(dāng)局大都在軌道交通近期沒有開發(fā)的走廊上發(fā)展前文介紹的快速公交，將BRT專用道建在道路中央，初衷就是為了降低軌道交通項目的初期投資與運營費用[4]。實際上，北京2005年全線通車的第一條BRT線路，正是敷設(shè)在預(yù)留的M8軌交走廊上，完全滿足了近期單向8 000人次／h的客流需求。
經(jīng)濟合理地使用土地空間，不僅需要作為城市規(guī)劃中發(fā)展軌道交通的指導(dǎo)原則加以確立，更應(yīng)當(dāng)具體落實在軌道交通系統(tǒng)工程的每一個子項目的設(shè)計圖紙上。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃1999—2020》，到2020年將建成800 km左右軌道交通線，如果全都繼續(xù)采取目前的集中供電模式，屆時僅該項子系統(tǒng)就需建造50多座主變電所。
暫且不論一座主變電所動轍上億元的巨額投資，僅建造變電所及電纜通道所需占用消耗的土地資源就將十分驚人。有鑒于此，最近上海相關(guān)部門已組織專家進行優(yōu)化方案論證，將2020年前全網(wǎng)18條線路原先計劃建造的51座主變電所減少為39座，更可節(jié)約投資10億元人民幣以上。
3．2 軌道交通的建造模式要體現(xiàn)經(jīng)濟合理原則
世界城市軌道交通近百年的歷史展現(xiàn)了豐富多彩的發(fā)展模式，為我們提供了地鐵輕軌、導(dǎo)軌、有軌電車、郊區(qū)鐵路、磁懸浮等多種選擇模式，線型電機牽引系統(tǒng)則被公認(rèn)為最有發(fā)展前途的一種在我國百萬以上人口的城市中，因地制宜地利用現(xiàn)有條件低成本發(fā)展軌道交通，已有了一些成功的經(jīng)驗。上海的明珠輕軌一期有3／4長度是改造利用原先的鐵路內(nèi)環(huán)線，這對武漢等其他一些存在廢棄或利用率很低的鐵路既有線路城市，不啻是一種有益的啟發(fā)與示范。另外，東北沈陽、長春、哈爾濱等城市，還存有部分有軌電車線路[5]，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)代軌道交通，應(yīng)該也能夠達到節(jié)省一部分費用成本的目的。
其實，國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)成本居高不下的原因之一，還在于脫離國情片面追求豪華檔次。表現(xiàn)在規(guī)劃設(shè)計上就是大量采用類似于公共汽車系統(tǒng)的高線網(wǎng)密度、小站間距、低負(fù)荷強度。需知，軌道交通本質(zhì)上屬于快速大量運送中長距離乘客的交通工具，依靠其他交通工具為它輸送客源，達到大運量高負(fù)荷。由于低線網(wǎng)密度、大站間距模式能夠明顯提高運行速度、縮短旅行時間，所以不但可以降低工程造價，而且還可以降低運行成本。正因為如此，將BRT系統(tǒng)規(guī)劃為軌道交通線路兩端的延伸段，或選擇“軌交+BRT”的混合網(wǎng)絡(luò)模式，都有助于達到適當(dāng)降低軌道線網(wǎng)敷設(shè)密度的低成本目標(biāo)。
另外，國內(nèi)軌道交通運營成本高的部分原因，還與計劃經(jīng)濟遺留下的傳統(tǒng)思維方式與條塊分割的管理模式密切相關(guān)。直到今天，許多城市在申請軌道交通立項時，每條線路都規(guī)劃有獨立使用的車輛段、控制中心、主要變電站，這套小而全的空間與管理體系必然造成資源的極大浪費。在軌道交通十分發(fā)達的日本，帝都高速交通營團運營管轄著8條線路總長183．2 km，但是所屬16個車站統(tǒng)共只設(shè)置了1座綜合控制中心。反觀國內(nèi)，即使在資源共享程度較高的上海地鐵系統(tǒng)，已建和待建的控制中心仍有8座，另加1座軌道交通運營協(xié)調(diào)及應(yīng)急中心。
3．3 軌道交通的管理配套要體現(xiàn)因地制宜原則
如前所述，城市軌道交通的規(guī)劃不應(yīng)盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，該建地面、高架的絕不鉆入地下、該建輕軌的絕不建地鐵，因為后者的造價往往是前者的3倍以上。此外，對地鐵建設(shè)成本影響甚大的土建工程中，其地下車站底板的埋置深度與車站建筑高度是決定造價大小的兩個關(guān)鍵因素。因此，合理設(shè)計基坑深度與車站建筑高度對降低總成本的意義，無論如何也不應(yīng)低估。
如果說軌交模式、建造標(biāo)準(zhǔn)的選擇較多地影響到土建工程造價部分，軌道工。程總造價的另外一半(45%～50 %)則取決于技術(shù)裝備等硬件的建設(shè)、購置、安裝費用。以地鐵車輛為例，目前國產(chǎn)價格僅為進口產(chǎn)品的1／2～1／4。因此，降低成本費用的關(guān)鍵之一，是提高構(gòu)成技術(shù)裝備主要部分的車輛、牽引、供電、信號的國產(chǎn)化水平。這方面，較晚竣工投入使用的南京地鐵為我們提供了很有說服力的例證。據(jù)有關(guān)雜志介紹，該項目通過車輛項目的合同談判與國產(chǎn)化方案的慎密調(diào)整，大大減少了進口部件和材料，降低了進口設(shè)備的國際運輸成本，在成功實現(xiàn)70 國產(chǎn)化率的情況下，車輛項目合同價從最初的每輛約135萬美元降低到116．5萬美元，與設(shè)計概算相比節(jié)約投資4 000多萬人民幣。
當(dāng)然，軌道交通總體上屬于公共產(chǎn)品領(lǐng)域，單純的票務(wù)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以償付開通后的日常性運營支出，中長期的財務(wù)收支平衡對世界各國都是一個需要艱難應(yīng)對的挑戰(zhàn)。筆者了解到的香港地鐵總收入中，票務(wù)收入約占60 ，其余40 9，6中廣告與物業(yè)管理各占一半[6]，這一香港較為成功的地鐵和物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營模式，今年初已通過成立合營公司引入北京地鐵4號線的管理，各方都期待著它能為國內(nèi)軌道交通建設(shè)運營展示一種令人鼓舞的前景。
參考文獻
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關(guān)鍵詞：南京老城；社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃；規(guī)劃方法；布局方式
Abstract: the regulatory detailed planning as a planning and management, planning and implementation of the important link, connected to the community public service facilities planning and construction has an important guiding role. The old city of nanjing regulatory detailed planning (2006 edition) "implementation so far, in the community public facilities planning methods are a series of problems. In March 2011, nanjing planning bureau organization within the scope of the old control in detail, focusing on the revision of the old resource intensive, the characteristics of the obvious contradiction between the old and established the community public facilities planning, the planning method compared with the version control on detailed made a lot of improvement.
Keywords: nanjing city; Community public facilities planning; Planning method; layout
中圖分類號：F540.32文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013）
2008年頒布實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了控制性詳細(xì)規(guī)劃的法定地位。在土地選址、出讓、劃撥過程中，都必須以批準(zhǔn)的控詳為依據(jù)，控制性詳細(xì)規(guī)劃成為規(guī)劃管理最直接的法定依據(jù)。近年來南京老城執(zhí)行的控詳為《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃（2006版）》，其中社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃主要參考《南京新建地區(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃指引》。但規(guī)劃自實施至今，主要存在很多操作層面的問題。
1《南京老城控制性詳細(xì)規(guī)劃（2006版）》存在的問題
1.1規(guī)劃編制單元與行政管理單元不一致
城市公共設(shè)施特別是街道和社區(qū)級公共設(shè)施的建設(shè)和管理，主要由各區(qū)和街道依據(jù)相關(guān)部門建設(shè)計劃來進行。而目前，規(guī)劃編制單元主要是以城市道路、自然地形等為界線，與社區(qū)管理界線沒有很好的銜接。這種跨行政邊界的居住社區(qū)和基層社區(qū)兩級社區(qū)服務(wù)體系的存在，導(dǎo)致了各街道政府間權(quán)責(zé)不清、互相推諉和無法落實等問題，增大了公共設(shè)施的實施難度。
2.2各社區(qū)采用等量指標(biāo)配置，未按需配套
老城區(qū)由于歷史發(fā)展原因，人口密度極不均勻，各居住社區(qū)、基層社區(qū)人口相差很大，需求也隨之存在很大差異。2006版鼓樓區(qū)老城控詳中劃分的居住社區(qū)中，實際社區(qū)人口從1.9萬人到6.2萬人不等，基層社區(qū)實際人口從5千人到1萬人不等，卻為所有社區(qū)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進行公共設(shè)施配套，忽略了供給與需求的平衡，造成資源的浪費或設(shè)施的空缺。
2.3配套缺乏統(tǒng)籌考慮
在公共資源市場化配置的趨勢下，公共配套設(shè)施的建設(shè)要更加注重規(guī)模效益和服務(wù)效率，尤其在資源十分緊缺的老城區(qū)，其服務(wù)對象不能僅限于自身所處的社區(qū)，還應(yīng)盡可能向周邊居民提供服務(wù)。但是，在老城的控規(guī)編制中，公共設(shè)施布局往往由于用地條件受限，很難找出理想位置的地塊，此時容易出現(xiàn)利用邊角地塊見縫插針的現(xiàn)象，導(dǎo)致在相鄰社區(qū)交界處的重復(fù)建設(shè)或其他區(qū)域的設(shè)施空缺。
2.4缺乏與上位規(guī)劃或相關(guān)規(guī)劃的銜接
控規(guī)編制中公共服務(wù)配套設(shè)施的規(guī)劃不能只著眼于自身規(guī)劃方案的制定，還需要統(tǒng)籌考慮相關(guān)規(guī)劃對公共服務(wù)配套設(shè)施的規(guī)劃要求，如市總體規(guī)劃、區(qū)總體規(guī)劃和各職能部門對某類公共設(shè)施的專項規(guī)劃等的控制引導(dǎo)，以及一些已有的項目審批結(jié)果（包括在有效期內(nèi)的選址、用地、外部條件、規(guī)劃設(shè)計要點、審定方案、建設(shè)工程許可）也對公共服務(wù)配套設(shè)施的設(shè)置起著控制作用。忽略了這些相關(guān)規(guī)劃對配套設(shè)施的要求，則會對配套設(shè)施的考慮不夠全面，容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、漏建、布局不合理或無法實施等問題。
2.5缺乏對土地權(quán)屬的考慮
老城的另一個特點是用地權(quán)屬極為復(fù)雜，常出現(xiàn)規(guī)模不大的用地卻被多個產(chǎn)權(quán)人所分割，邊界也時常參差不齊。在規(guī)劃中，規(guī)劃編制人員往往依照用地性質(zhì)確定地塊界線，而忽略了產(chǎn)權(quán)界線的約束，既是對土地產(chǎn)權(quán)的忽略。06版控詳中按照空間層面的規(guī)劃要求布局公共設(shè)施，卻缺乏對土地權(quán)屬、土地征用及實施可行性的考慮，這將導(dǎo)致控規(guī)實施階段的侵權(quán)糾紛，造成公共設(shè)施的布局與用地的落實難以保證，或者改變規(guī)劃中布局的位置、縮減設(shè)施的規(guī)模等問題。
2.6配套設(shè)施落地困難
2006版控規(guī)由于主要依據(jù)《南京新建地區(qū)公共配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃指引》，參照新區(qū)做法，公共設(shè)施一般以獨立占地的形式進行布局，由于老城用地十分緊張、土地開發(fā)成本較高，給作為投資主體的政府帶來經(jīng)濟負(fù)擔(dān)太重等原因，造成控詳在實施過程中公共配套設(shè)施少建、緩建甚至不建等現(xiàn)象。2006版控詳實施以來，規(guī)劃中大量獨立占地的社區(qū)中心基本未能落實建設(shè)。因此，老城公共設(shè)施的布局與建設(shè)形式應(yīng)當(dāng)考慮到老城自身特點進行合理規(guī)劃。
2新版南京老城控詳中社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃方法改進
2011年3月，南京市規(guī)劃局組織老城范圍內(nèi)的控詳修編，規(guī)劃通過詳實的現(xiàn)場踏勘，與市、區(qū)、街道多級多部門的座談和討論，全面了解現(xiàn)狀、深入分析問題、充分掌握需求，特別針對老城資源密集、矛盾突出的特點，確立了老城社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃。對比2006版南京老城控詳，這一次控詳修編在社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃方法上做了很多改進。
2.1社區(qū)組織優(yōu)化
由于老城現(xiàn)狀社區(qū)邊界的劃分更多考慮的是歷史、地理、社會、經(jīng)濟等因素，一方面造成社區(qū)邊界相互間犬牙交錯，不利于公共資源的合理設(shè)置，另一方面存在服務(wù)人口數(shù)量差異較大等缺陷，不利于社區(qū)組織。針對這些問題，規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的街道辦事處和社區(qū)居委會基礎(chǔ)上提出調(diào)整和優(yōu)化，按照規(guī)模適中、服務(wù)便利、分配合理的原則，結(jié)合未來城市空間組織，對現(xiàn)有社區(qū)結(jié)構(gòu)進行合理的規(guī)劃引導(dǎo)，逐步形成更加清晰、明確、便于管理的居住社區(qū)和基層社區(qū)二級結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)空間資源配置的最優(yōu)化。
2.2建立適合老城使用的配套標(biāo)準(zhǔn)
2006版控詳參考的是《南京新建地區(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃指引》，該《指引》的出臺是為了有效引導(dǎo)南京新區(qū)的住區(qū)建設(shè)，而老城和新區(qū)的差異性導(dǎo)致《指引》在老城控詳中使用時帶來了諸多問題。因此，新版老城控詳在編制過程中，通過對各類公共設(shè)施主管部門的調(diào)研和現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的梳理，明確新的發(fā)展條件下不同類型、不同級別公共設(shè)施的配置要求，參照國內(nèi)社區(qū)配套的成功經(jīng)驗，結(jié)合南京老城實際需求，為老城“量身定做”了一套社區(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，確定分級體系、設(shè)施分類、配套指標(biāo)與設(shè)施布局。
2.3老城配套實際需求分析
城市的發(fā)展，尤其是老城的發(fā)展是在原有的基礎(chǔ)上不斷延續(xù)的，由于土地資源緊缺，對于社區(qū)公共設(shè)施，應(yīng)當(dāng)充分挖掘、合理協(xié)調(diào)現(xiàn)有的設(shè)施，充分發(fā)揮其服務(wù)功能，在此基礎(chǔ)上根據(jù)市民新增的需求不斷完善設(shè)施配置。通過現(xiàn)場踏勘、資料整理、走訪調(diào)查、與相關(guān)部門核對數(shù)據(jù)，從而對現(xiàn)狀設(shè)施的規(guī)模與數(shù)量建立較為準(zhǔn)確的認(rèn)知，并根據(jù)現(xiàn)狀設(shè)施的可利用程度判斷是否將其保留。同時搜集規(guī)劃范圍內(nèi)近年來規(guī)劃項目的審批結(jié)果，查找其中是否有公共設(shè)施配建的要求，對已確定的設(shè)施種類與規(guī)模也應(yīng)做詳細(xì)的整理歸納。最后根據(jù)社區(qū)的人口規(guī)模和實際需求，依據(jù)老城社區(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)，計算出社區(qū)需要新增的設(shè)施規(guī)模。
2.4老城可利用土地梳理
老城區(qū)屬于城市建成區(qū)，不像新城區(qū)那樣可以預(yù)留土地用于建設(shè)公共設(shè)施，因此需要通過改造利用和功能置換等手段為公共設(shè)施提供建設(shè)用地。需要對現(xiàn)狀土地利用潛力進行分析，找出可以更新改造及功能置換的用地，如棚戶區(qū)、違建區(qū)及質(zhì)量低下的建筑等，整理這些地塊的地籍資料、出讓情況、項目審批結(jié)果以及上位規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃對其的要求，并與規(guī)劃管理部門、國土部門密切配合，準(zhǔn)確核實土地權(quán)屬關(guān)系與邊界劃分，再根據(jù)用地自身條件及周邊環(huán)境判斷其是否適合建設(shè)公共設(shè)施。
2.5布局方式的選擇
在明確了設(shè)施需求與可供給的建設(shè)用地之后，應(yīng)當(dāng)選取合適的布局方式來進行公共設(shè)施的建設(shè)。老城區(qū)的用地由于自然發(fā)展，一般呈現(xiàn)無序的混合狀態(tài)，功能較為混雜，公共設(shè)施由于多年來見縫插針的建設(shè)模式，形成了分散式布置的形態(tài)。這在當(dāng)今市場經(jīng)濟條件下，從提高設(shè)施規(guī)模集聚效益和降低建設(shè)成本來考慮，顯然已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需求。因此在公共服務(wù)設(shè)施的配建方法和布局要求方面，應(yīng)當(dāng)針對各類設(shè)施的不同特點進行改進。一般有以下幾種配建方法：
2.5.1混合集中
“功能混合”是依據(jù)各類設(shè)施功能的兼容性和關(guān)聯(lián)性，將同類或可相互協(xié)作促進的設(shè)施布置在一起，有利于增加社區(qū)服務(wù)的多樣性，方便居民在一個地點享受內(nèi)容齊全且多樣化服務(wù)，增進不同人群的集聚與交流，保持社區(qū)的活力。例如，將社會服務(wù)設(shè)施、文化體育設(shè)施與商業(yè)服務(wù)設(shè)施組合在一起，能夠吸引更多的人氣，增加設(shè)施的使用率，并且促進消費?！凹胁季帧笔菍⒐δ芟嚓P(guān)的設(shè)施集聚在一個地塊或一棟建筑內(nèi)，一方面可節(jié)約土地，在老城區(qū)用地供應(yīng)緊張、土地價格不斷上漲的情況下，大大降低建設(shè)成本，另一方面有利于產(chǎn)生規(guī)模集聚效應(yīng)，為公共設(shè)施帶來更高的經(jīng)濟效益。例如將醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和養(yǎng)老設(shè)施組合在一起，可以在醫(yī)療服務(wù)上進行互助與共享。原則上，新建的公共設(shè)施都應(yīng)當(dāng)采用混合集中的方法配置，可以重新選址建設(shè)，也可以在原有設(shè)施的基礎(chǔ)上通過功能置換的方式補充擴建。
2.5.2適度分散
不同于那些講求經(jīng)濟效益的公共設(shè)施，一些公益性設(shè)施和小型便民設(shè)施的建設(shè)要求并不能過于強調(diào)混合集中，而是應(yīng)當(dāng)深入社區(qū)內(nèi)部，適度的分散布置，便于居民快速的到達與使用，例如小型文化活動站、幼兒園與便利店等。并且，老城區(qū)現(xiàn)狀已經(jīng)自發(fā)形成了很多小型的服務(wù)設(shè)施，有一些運營情況良好，也深受居民喜愛，應(yīng)當(dāng)尊重保留這些現(xiàn)有設(shè)施的存在，并在有條件的情況下適當(dāng)改善服務(wù)環(huán)境，增加服務(wù)功能。
2.5.3獨立與復(fù)合
公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)依據(jù)其不同的項目特點選擇獨立占地或附建于其他建筑之內(nèi)。如幼兒園、派出所等功能相對獨立，并且需要避免過多干擾的設(shè)施，應(yīng)選擇獨立建設(shè)；對于文化活動中心、商業(yè)設(shè)施等不嚴(yán)格要求獨立占地的項目，盡可能與其他建設(shè)項目統(tǒng)一考慮，起到相互促進和節(jié)約用地的作用。
3結(jié)語
南京老城是南京悠久歷史的承載地，也是現(xiàn)代城市功能的集中地，其當(dāng)前和未來的發(fā)展面臨著空間資源緊缺與城市公共服務(wù)需求不斷提升的雙重壓力。老城控詳中的社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃應(yīng)當(dāng)制定針對性的規(guī)劃對策，使用科學(xué)的規(guī)劃方法，選擇合理的配建模式，以便更好的適應(yīng)老城新的發(fā)展要求，實現(xiàn)高效便捷的城市生活，不斷提升老城宜居品質(zhì)。
參考文獻
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