時(shí)間：2023-03-13 11:04:08
導(dǎo)語(yǔ)：在土地利用總體規(guī)劃的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)；城鎮(zhèn)規(guī)劃
Abstract: The land use overall planning and town planning are two different areas of planning, but in the national economic development background, the two is unified. Therefore, we must take the sustainable development view to correctly treat the relationship between the two, in specific in carrying out, the land use overall planning and town planning coordination, convergence, from development train of thought, development approach, system innovation, overall two program, to achieve a win-win situation.
Key words: the overall land use planning；town planning
中圖分類號(hào)： TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2012）
1引言
隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面積的迅速減少，使土地利用的供需矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾顯得更加突出，這就要求我們必須科學(xué)合理的修編土地利用總體規(guī)劃。而很多地區(qū)在修編土地利用總體規(guī)劃的時(shí)候，往往忽略城鎮(zhèn)規(guī)劃，導(dǎo)致土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相互間格格不入，造成城市總體布局混亂，影響城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。因此，要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化發(fā)展，必須從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局出發(fā)，統(tǒng)籌土地規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃，形成互補(bǔ)協(xié)調(diào)、互利共贏的格局。
2 土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的差異
在現(xiàn)行的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系中，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃分別由不同的行政主管部門進(jìn)行編制。兩大主管部門在行政級(jí)別上旗鼓相當(dāng)，有各自獨(dú)立的行政管理體制，這樣的分管體制造成兩個(gè)主管部門缺乏有效的溝通，各行其是，這使得兩種規(guī)劃相互間不協(xié)調(diào)、存在很大的差異性，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
2.1指導(dǎo)思想的差異
土地利用總體規(guī)劃是以土地資源供給為出發(fā)點(diǎn)，依照上級(jí)所下達(dá)的對(duì)建設(shè)用地的控制指標(biāo)為限制，按計(jì)劃進(jìn)行的土地規(guī)劃編制，其指導(dǎo)思想是制約供給和引導(dǎo)需求，重點(diǎn)在于對(duì)土地利用的控制上。城鎮(zhèn)規(guī)劃是對(duì)社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)政策及人文因素等多方面進(jìn)行綜合分析，并依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城鎮(zhèn)的客觀發(fā)展規(guī)律與社會(huì)需求進(jìn)行編制的規(guī)劃，其指導(dǎo)思想是以滿足需求和方便生活為出發(fā)點(diǎn)，重在發(fā)展。
2.2規(guī)劃目標(biāo)的差異
土地利用總體規(guī)劃是以規(guī)劃期的耕地和其他主要農(nóng)用地的保有量、建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量及控制規(guī)模、土地的開發(fā)，整理及復(fù)墾規(guī)模、總體布局要求及土地利用率與產(chǎn)出率的提高等方面為主要目標(biāo)。城鎮(zhèn)規(guī)劃則主要目標(biāo)則是在城鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向確立的條件下，對(duì)城鎮(zhèn)的規(guī)劃區(qū)范圍及擬定分期建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等方面進(jìn)行確定。
3 關(guān)于統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的思考
3.1統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的原則
統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃必須遵從以下原則：
第一，從全局出發(fā)的原則。要求以提高土地的總體利用效益為基礎(chǔ)，對(duì)不同區(qū)域、用地部門及產(chǎn)業(yè)之間用地的需求進(jìn)行全面考慮，協(xié)調(diào)好各區(qū)域、部門及產(chǎn)業(yè)間的用地矛盾。
第二，保護(hù)與保障并行原則。在加強(qiáng)對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)耕地保護(hù)從重?cái)?shù)量向數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)建設(shè)的全面平衡轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)對(duì)土地的整理力度，控制建設(shè)用地占地規(guī)模，建立保護(hù)耕地的激勵(lì)機(jī)制，才能使耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和諧發(fā)展。
第三，可持續(xù)利用原則。在規(guī)劃建設(shè)中要將土地的開發(fā)、整理、利用及保護(hù)結(jié)合起來，重視環(huán)境的保護(hù)與改善，對(duì)區(qū)域生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)用地進(jìn)行合理安排，使土地利用和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的可持續(xù)利用。
第四，彈性原則。無論是土地規(guī)劃，抑或城鎮(zhèn)規(guī)劃都要具有可量化性，要留有一定的空間，要能夠有效適應(yīng)變化的市場(chǎng)環(huán)境，做到能根據(jù)不同地點(diǎn)、不同時(shí)期做出適時(shí)調(diào)整，避免規(guī)劃失靈以及出現(xiàn)重復(fù)規(guī)劃。
第五，多元原則。規(guī)劃的目標(biāo)不是單一的，在兩個(gè)規(guī)劃的具體編制中，對(duì)規(guī)劃的目標(biāo)要明確，不能只片面追求經(jīng)濟(jì)效益，還要注重環(huán)境效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)，最終實(shí)現(xiàn)多重效應(yīng)疊加，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展。
第六，實(shí)用原則。任何規(guī)劃都是用來指導(dǎo)發(fā)展實(shí)踐的，所以在兩個(gè)規(guī)劃的編制過程中，要注重規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性，使得制定的規(guī)劃能夠落實(shí)到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去，為城市的發(fā)展搞好理論鋪墊。
3.2統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的方式
統(tǒng)籌發(fā)展兩種規(guī)劃建議采用以下方式：
一是強(qiáng)化土地管理部門和建設(shè)規(guī)劃部門間的協(xié)作。土地管理部門和城市建設(shè)規(guī)劃部門都要對(duì)城市用地進(jìn)行統(tǒng)一的管理，嚴(yán)格土地審批制度，切實(shí)做到土地規(guī)劃、征地、開發(fā)、建設(shè)的統(tǒng)一管理。同時(shí)要強(qiáng)化實(shí)施兩個(gè)規(guī)劃后的監(jiān)督檢查工作，對(duì)于違法用地和建設(shè)的案件要嚴(yán)肅查處。土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接的重點(diǎn)是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的范圍和界限，而建設(shè)用地區(qū)的土地利用則按照城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃必須堅(jiān)持以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的發(fā)展用地的規(guī)模及控制范圍不可超過土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的控制指標(biāo)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地要嚴(yán)格符合耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的質(zhì)量。對(duì)于不合理的建設(shè)用地，要按照土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體要求進(jìn)行局部調(diào)整，做到科學(xué)、合理地用地。任何部門、任何單位與個(gè)人的建設(shè)用地都不得違反土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求。
三是走集約型的城鎮(zhèn)建設(shè)道路。城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)從過去的粗放式建設(shè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮城鎮(zhèn)可利用空間的集約型建設(shè)方式。城鎮(zhèn)規(guī)劃要樹立建設(shè)用地緊張的觀念，對(duì)土地進(jìn)行更加科學(xué)、精密、詳盡的安排規(guī)劃，對(duì)城鎮(zhèn)空間充分利用，適當(dāng)提高建筑的密度、高度及容積率。當(dāng)前許多城鎮(zhèn)建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發(fā)改造潛力。同時(shí)也可通過加強(qiáng)舊城改造，提高舊城用地在布局、結(jié)構(gòu)及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農(nóng)村的居民點(diǎn)及村鎮(zhèn)企業(yè)用地，以達(dá)到節(jié)約用地的目標(biāo)。
3.3統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃的制度
統(tǒng)籌發(fā)展兩個(gè)規(guī)劃，必須創(chuàng)新兩個(gè)規(guī)劃的管理制度：
一是要?jiǎng)?chuàng)新法律制度。從法律制度上講，就目前的法律體系而言，城鎮(zhèn)規(guī)劃已有相關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)――《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作保障，而我國(guó)到現(xiàn)在都還沒有為土地規(guī)劃制定相關(guān)的法律法規(guī)。因此我們要完善相關(guān)法律制度，特別是要盡快制定《土地規(guī)劃法》來為土地的實(shí)際規(guī)劃保駕護(hù)航，使得兩個(gè)規(guī)劃都有相關(guān)法律制度的庇護(hù)，為統(tǒng)籌發(fā)展提供法律保障。
二是要?jiǎng)?chuàng)新管理制度。建議將兩個(gè)制定規(guī)劃的部門合二為一，統(tǒng)一政令，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，為統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供管理保障。
三是要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境制度。要打破長(zhǎng)期以來形成的行政主導(dǎo)，市場(chǎng)為次的管理方法，堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)行為基礎(chǔ)行政干預(yù)為輔助的管理，尊重客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，尊重市場(chǎng)規(guī)律，為統(tǒng)籌發(fā)展提供環(huán)境保障。
關(guān)鍵詞： 土地利用； 總體規(guī)劃； 實(shí)施評(píng)價(jià)； 容縣
中圖分類號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1009-8631（2012）07-0019-02
土地利用總體規(guī)劃是在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)、較大范圍中，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，以及土地本身的適宜性，在時(shí)間和空間上，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間分配土地，并對(duì)土地的開發(fā)、利用、整治和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排、調(diào)整結(jié)構(gòu)、合理布局土地利用的戰(zhàn)略性和控制性規(guī)劃[1]。
上輪土地利用總體規(guī)劃為保障容縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)由于當(dāng)時(shí)技術(shù)手段的限制及規(guī)劃思路的局限，規(guī)劃在實(shí)施過程中存在一定的問題。文章通過相關(guān)資料分析，對(duì)容縣上輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施的綜合效益、存在問題及成因，為容縣新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編提供建議。
1 研究區(qū)概況
容縣屬?gòu)V西壯族自治區(qū)玉林市轄縣，著名僑鄉(xiāng)。容縣是楊貴妃的故鄉(xiāng)、沙田柚的原產(chǎn)地，也是廣西最大的僑鄉(xiāng)，地處廣西東南部，玉林市最東部，北流江（容縣稱之為繡江）中游。地理坐標(biāo)為東經(jīng)11015′—11053′、北緯2227′—2307′。全縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政區(qū)域總面積2257.39平方公里，總?cè)丝?2.39萬人。容縣位于大容山和云開大山兩大弧形山脈之間，東西南三面高，中部和東北部低，由南向東北微坡傾斜，平緩下降。容縣地貌類型復(fù)雜，各種地類兼?zhèn)?，但以丘陵山地地貌居多?/p>
2 評(píng)價(jià)方法
2.1評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建
評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取是基于土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的對(duì)象、內(nèi)容和目標(biāo)，在評(píng)價(jià)時(shí)遵循綜合性、科學(xué)性、層次性、主導(dǎo)性、可操作性和動(dòng)態(tài)性原則。根據(jù)層次分析法，建立容縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)體系：
目標(biāo)層：（P）反映土地利用總體規(guī)劃實(shí)施綜合評(píng)分，表征規(guī)劃的實(shí)施完成情況；
準(zhǔn)則層（A）：包括規(guī)劃實(shí)施的執(zhí)行指標(biāo)和效果指標(biāo)，反映規(guī)劃的實(shí)施完成情況的主要因素。執(zhí)行指標(biāo)是指規(guī)劃的關(guān)鍵指標(biāo)；效果指標(biāo)是指規(guī)劃實(shí)施后，所產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)效益，同時(shí)也包括社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃的認(rèn)知程度；
子準(zhǔn)則層（B）：反映對(duì)準(zhǔn)則層貢獻(xiàn)的大小。準(zhǔn)則層中的效果指標(biāo)包括社會(huì)意識(shí)度、環(huán)境生態(tài)效益、土地利用效率、社會(huì)經(jīng)濟(jì)成效等。執(zhí)行指標(biāo)包括限制性上限指標(biāo)和限制性下線指標(biāo)。其中，限制性上限指標(biāo)指規(guī)劃要求在一定期限內(nèi)不能超出某一上限的指標(biāo)；限制性下限指標(biāo)指規(guī)劃要求在一定期限內(nèi)不能低于某一下限的指標(biāo)；
措施層（C）：是規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的最基本的層面，由可直接度量的指標(biāo)構(gòu)成。
經(jīng)過相關(guān)的分析和篩選，建立如下的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見圖1）。
2.2評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定
因?yàn)椴煌笜?biāo)的重要程度不同，其對(duì)系統(tǒng)的貢獻(xiàn)大小也不相同。為了合理反映各個(gè)指標(biāo)對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的貢獻(xiàn)程度，文章采用層次分析法和專家經(jīng)驗(yàn)估算法相結(jié)合的方法，來確定各級(jí)指標(biāo)權(quán)重。
2.3評(píng)價(jià)指標(biāo)的無量綱化處理
針對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的實(shí)際情況，文章采用標(biāo)準(zhǔn)值處理法，建立指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化模型[2]：
Li=X■/T■×100 （0≤X■≤T■）100 （X■>T■） （式1）0 （X■
Li=[1-（X■-T■）/T■]×100 （T■≤X■≤2T■）100 （0≤X■2T■）
式中：Li是量化值；Xi是評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)施數(shù)據(jù)，通過相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料換算得出；Ti是標(biāo)準(zhǔn)值，通過將原規(guī)劃指標(biāo)值換算成評(píng)價(jià)對(duì)照年指標(biāo)值得到；社會(huì)意識(shí)度可通過隨機(jī)抽樣，問卷調(diào)查得出，無須量化；效果指標(biāo)和限制性下限指標(biāo)利用式1，限制性上限指標(biāo)利用式2進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。
2.4綜合評(píng)價(jià)模型
前述土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)體系中的每個(gè)指標(biāo)從不同側(cè)面反映了規(guī)劃的實(shí)施情況，那么規(guī)劃實(shí)施的總體狀況可以通過綜合評(píng)分來體現(xiàn)。綜合評(píng)價(jià)模型為：
Ro = ∑Wi×Si
式中：Ro為規(guī)劃實(shí)施情況綜合評(píng)分；Wi為各指標(biāo)的權(quán)重；Si為指標(biāo)得分，也即標(biāo)準(zhǔn)化值。
綜合評(píng)分越大，說明規(guī)劃實(shí)施完成情況越好。在參考原有科學(xué)研究及相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，擬定“好、較好、一般、差”4個(gè)檔次確定規(guī)劃的實(shí)施情況，對(duì)應(yīng)分值為：85≤Ro≤100、70≤Ro
3 評(píng)價(jià)結(jié)果
根據(jù)容縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，首先得出各指標(biāo)權(quán)重，然后對(duì)措施層（C）各評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，得到各指標(biāo)量化值，再用綜合評(píng)價(jià)模型打分，得到如下評(píng)價(jià)結(jié)果（見表1）。
評(píng)價(jià)結(jié)果（表1）顯示，容縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的綜合得分為79.26分，處于“較好”等級(jí)，說明容縣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況總體良好。自規(guī)劃實(shí)施以來，當(dāng)?shù)卣叨戎匾曂恋乩每傮w規(guī)劃的實(shí)施，嚴(yán)格以規(guī)劃為依據(jù)，以用途管制為手段，加強(qiáng)土地利用管理，并取得了較為明顯的綜合效果。
效果指標(biāo)和執(zhí)行指標(biāo)得分相近，均處于較好等級(jí)。反映容縣土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行指標(biāo)得到了比較好的實(shí)施，并且在實(shí)施過程中，注意妥善處理土地利用與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，從而產(chǎn)生了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，也反映出土地利用總體規(guī)劃在調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的作用。也可以看到，社會(huì)意識(shí)度、環(huán)境生態(tài)效益、耕地保有量以及基本農(nóng)田面積得分相對(duì)較低，有待提高。
4 結(jié)論及建議
評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，容縣土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過程中各方面較為協(xié)調(diào)，達(dá)到了一定效果。但是同時(shí)，在規(guī)劃實(shí)施中也存在一些問題。
4.1上輪規(guī)劃存在的問題
4.1.1社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)度較低
規(guī)劃實(shí)施指標(biāo)權(quán)重中，社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)度占0.05，量化值為65分。表明上輪規(guī)劃中缺乏公眾聽證制度，社會(huì)公眾較難參與規(guī)劃的編制和論證，因而影響了公眾參與規(guī)劃決策，削弱了公眾對(duì)規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)。
4.1.2草地覆蓋率偏低
草地覆蓋率指標(biāo)權(quán)重為0.05，量化值為32分，屬“差”檔次。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度逐漸加大，部分草地開墾為耕地和園地，種植經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物，使得草地面積減少，從而影響了草地覆蓋率規(guī)劃指標(biāo)的實(shí)施進(jìn)度。
4.1.3城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)率較慢
城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)率指標(biāo)權(quán)重為0.05，量化值為66分。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的影響，容縣城鎮(zhèn)化水平增長(zhǎng)相對(duì)較為緩慢，未能很好的達(dá)到上輪規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)。
4.2改進(jìn)規(guī)劃的建議
4.2.1提高社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)度
提高社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)度，是規(guī)劃實(shí)施工作的重中之重。下輪規(guī)劃要強(qiáng)化公眾參與，改變以往那種由國(guó)土部門一手包辦、關(guān)起門來搞規(guī)劃的做法，探索如何在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，讓公眾參與規(guī)劃，包括參與規(guī)劃方案的選擇和規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督，提高土地利用總體規(guī)劃工作的透明度和公眾參與度。這樣不僅可以擴(kuò)大土地規(guī)劃在公眾中的影響，而且對(duì)規(guī)劃的編制和實(shí)施都很有好處。
4.2.2嚴(yán)格保護(hù)草地
草地對(duì)維護(hù)地區(qū)生態(tài)平衡具有非常重要的作用。在下輪規(guī)劃中，要加強(qiáng)草地?cái)?shù)量和質(zhì)量保護(hù)，嚴(yán)格控制對(duì)其開發(fā)利用，禁止破壞草地的行為。要制定嚴(yán)格保護(hù)草地的措施，確保草地面積在不減少的前提下適量增加，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)生態(tài)環(huán)境的平衡和優(yōu)化。
4.2.3適當(dāng)提高城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)水平
在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上走農(nóng)村城市化道路，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)良性互動(dòng)，逐步減少農(nóng)村人口，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，增加城鎮(zhèn)人口，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)增長(zhǎng)方式，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而提高農(nóng)村整體的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工程，合理布局城鎮(zhèn)空間，逐步完善城鎮(zhèn)功能，促進(jìn)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)水平。
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本次規(guī)劃修編以《土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，按照黨的十六屆三中全會(huì)精神，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和省委“八八戰(zhàn)略”，文秘部落圍繞市五屆人大三次會(huì)議精神和推進(jìn)率先發(fā)展、實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)市的戰(zhàn)略部署，結(jié)合我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持以人為本、堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展、堅(jiān)持“三?！爸骶€，正確處理內(nèi)涵挖潛與外延擴(kuò)張、全面利益和局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和當(dāng)前利益的關(guān)系，通過合理配置土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地利用水平，推進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
本次規(guī)劃要充分與上一輪規(guī)劃相銜接，繼承和發(fā)揚(yáng)在規(guī)劃編制、實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要與時(shí)俱進(jìn)，做到六個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即規(guī)劃定位向區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，工作任務(wù)向資源保護(hù)和集約利用并重轉(zhuǎn)變，規(guī)劃方法由指標(biāo)控制型向空間控制型轉(zhuǎn)變，規(guī)劃內(nèi)容由耕地保護(hù)研究向綜合研究轉(zhuǎn)變，決策方法逐步由領(lǐng)導(dǎo)決策向民主決策轉(zhuǎn)變，規(guī)劃實(shí)施由目標(biāo)導(dǎo)向型向過程導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。努力使修編后的規(guī)劃更具科學(xué)性、可行性和可操作性，服務(wù)于全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
二、土地利用總體規(guī)劃修編的原則
總體上要堅(jiān)持“保護(hù)、保障、挖潛和集約利用”的原則。保護(hù)就是依法依法保護(hù)耕地、保障基本農(nóng)田、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益；保障，就是千方百計(jì)保障我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求；挖潛，就是清理消化閑置土地和盤活存量土地；集約用地，就是努力提高節(jié)約、集約利用土地水平。
1、用途管制原則。
土地用途管制是土地利用總體規(guī)劃的核心。要統(tǒng)籌合理安排各業(yè)用地，明確各土地利用區(qū)塊的用途，嚴(yán)禁隨意改變土地用途。用途管制的重點(diǎn)是耕地保護(hù)，特別是加強(qiáng)基本農(nóng)田和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的保護(hù)，要立足保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，努力推進(jìn)耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)上并重轉(zhuǎn)變。
2、占補(bǔ)平衡原則。
根據(jù)《紹興市土地開發(fā)整理規(guī)劃》，進(jìn)一步加大土地開發(fā)整理復(fù)墾力度，適度開發(fā)宜耕后備土地資源，大力推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的撤并和退耕，增加有效耕地面積，確保實(shí)現(xiàn)全市耕地占補(bǔ)平衡。
3、合力建設(shè)原則。
“工業(yè)立市、開放興市、合力建市”是這幾年我市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，也是各項(xiàng)工作的指導(dǎo)方針。土地利用總體規(guī)劃要按照明確重點(diǎn)，兼顧一般，統(tǒng)籌安排的原則，遵循市場(chǎng)化機(jī)制，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金和資源的互補(bǔ)和互流，優(yōu)化土地資源配置。
4、集約用地原則。
一是要加強(qiáng)土地利用水平評(píng)價(jià)，調(diào)查閑置土地情況，制定盤活存量建設(shè)用地的措施和方法。二是要研究促進(jìn)新增建設(shè)用地集約利用的政策，完善“雙控”指標(biāo)體系。
5、公眾參與原則。
規(guī)劃編制要充分利用“外腦”，依靠科研單位、專業(yè)技術(shù)單位和大專院校的技術(shù)力量，提高規(guī)劃編制的客觀性、科學(xué)性和技術(shù)性。在規(guī)劃編制過程中要廣泛征求公眾和社會(huì)各界的意見和建議，建立相關(guān)信息的交流和互動(dòng)渠道，同時(shí)要加大宣傳力度，通過聽證或公示等手段，完善規(guī)劃的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，努力做到規(guī)劃“以人為本”、公正透明。
6、三規(guī)銜接原則。
土地利用總體規(guī)劃要正確把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向和重點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)用地需求，認(rèn)真分析土地供應(yīng)潛力，合理土地資源布局，正確處理“保護(hù)”和“保障”的關(guān)系，使土地利用總體規(guī)劃與“十一五“規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃還要與礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。
7、成方成塊原則
根據(jù)城市發(fā)展邊界理論，按發(fā)展階段、重要程度和資源供給能力，合理界定城市和開發(fā)區(qū)的外延擴(kuò)張邊界，開發(fā)區(qū)塊盡量做到成方成塊，以利于資源配置、規(guī)劃實(shí)施和耕地保護(hù)。
8、可持續(xù)利用原則。
要按照生態(tài)紹興建設(shè)的要求，充分考慮“環(huán)境容量”和生態(tài)承載力，開展土地適宜性評(píng)價(jià)，進(jìn)行土地敏感性分析和不確定性分析，減少對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的不合理的開發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，確保土地的可持續(xù)利用。
9、信息化原則。
要建立土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，進(jìn)行規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃實(shí)施,滿足規(guī)劃要素實(shí)時(shí)更新、快速統(tǒng)計(jì)、共享互動(dòng)等要求，增加規(guī)劃科技含量，有效提高規(guī)劃管理水平和工作效率。
三、土地利用總體規(guī)劃修編工作計(jì)劃及時(shí)間安排
工作時(shí)間總體上按省廳和市政府有關(guān)要求安排，即計(jì)劃在本年度完成整項(xiàng)工作。如遇國(guó)家、省、市相關(guān)政策及安排的影響，則作相應(yīng)的時(shí)間調(diào)整。
1、健全組織機(jī)構(gòu)。
(1)由市政府統(tǒng)一成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組。(時(shí)間根據(jù)市政府安排)
(2)在成立“三規(guī)”領(lǐng)導(dǎo)小組后半個(gè)月內(nèi)設(shè)置聯(lián)絡(luò)員、專家咨詢組。
(3)成立市國(guó)土局規(guī)劃修編工作組。(4月1日---4月15日)
2、落實(shí)資金。(4月1日----4月23日)
已編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由辦公室具體落實(shí)。
3、落實(shí)編制單位。(4月30日前)
(1)確定落實(shí)編制單位的方法、程序和要求；(4月4日前)
(2)收集編制單位的資料、信息；(4月11前)
(3)按規(guī)定落實(shí)編制單位，簽訂委托協(xié)議。(4月23日前)
4、調(diào)查研究階段(4月24日至7月23日)
這一階段與下階段的工作將穿行，主要工作包括資料收集、實(shí)地踏勘、召開座談會(huì)。總體規(guī)劃綜合性強(qiáng)，涉及部門多，需要進(jìn)行多方調(diào)查。走訪各有關(guān)部門，調(diào)查各部門規(guī)劃期內(nèi)用地需求，征求各部門對(duì)總體規(guī)劃的建議。深入各重點(diǎn)地塊進(jìn)行實(shí)地踏勘和典型調(diào)查。
5、專題研究階段(5月24日至7月23日)
在前期調(diào)查研究和全市土地利用更新調(diào)查批準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，開展上一輪土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、土地供給與需求分析、區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)與土地利用戰(zhàn)略研究等專題研究，為規(guī)劃大綱及規(guī)劃文本草案的編制提供依據(jù)。
6、規(guī)劃大綱擬定階段(7月24日至9月23日)版權(quán)所有
規(guī)劃大綱文本包括紹興市基本概況、規(guī)劃總則、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用總體布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化、主要用地規(guī)劃和空間管制引導(dǎo)、規(guī)劃修編方法與實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新、預(yù)期規(guī)劃實(shí)施成效等內(nèi)容。規(guī)劃大綱編制完成后須報(bào)市、省批準(zhǔn)后方可開展下步工作，時(shí)間進(jìn)度較難把握。
7、規(guī)劃草案擬定與選優(yōu)階段(9月24日至11月23日)
本階段主要是落實(shí)土地利用分區(qū)、土地利用結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整、確定土地用途以及完成規(guī)劃草圖。
需擬定的方案包括：全市、區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局方案、土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)方案和土地利用分區(qū)方案。最終提供2～3套供選規(guī)劃方案。
確定規(guī)劃供選方案的主要要求：⑴在編制土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整方案過程中，應(yīng)分析土地利用的影響因素和變化趨勢(shì)，擬定規(guī)劃供選方案。⑵每個(gè)供選方案均需保證規(guī)劃主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。⑶對(duì)每個(gè)供選方案的實(shí)施，從組織、技術(shù)，資金投入、公眾接受程度等方面進(jìn)行可行性論證、評(píng)價(jià)其實(shí)施可能達(dá)到的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益，綜合評(píng)價(jià)后，提出推薦方案，供領(lǐng)導(dǎo)小組審定。
8、規(guī)劃協(xié)調(diào)、編制規(guī)劃成果階段(11月24日至11月30日)
對(duì)推薦方案廣泛征求相關(guān)部門、干部和公眾意見，必要時(shí)召開規(guī)劃協(xié)調(diào)和論證會(huì)，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商處理，形成最終規(guī)劃方案，編寫規(guī)劃報(bào)告。
接縣政府通知，自今年開始土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查將覆蓋我縣全境，上級(jí)國(guó)土資源管理部門將對(duì)覆蓋區(qū)域內(nèi)各類新增建設(shè)用地實(shí)行全程監(jiān)管，一旦出現(xiàn)土地違法違規(guī)案件，將追究當(dāng)事人和有關(guān)鎮(zhèn)村責(zé)任，并按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部第15號(hào)令）實(shí)施問責(zé)。
我鎮(zhèn)新一輪土地利用總體規(guī)劃修編已經(jīng)完成，今后將按照用途管制原則區(qū)分農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地，合理安排建設(shè)項(xiàng)目用地，切實(shí)保護(hù)耕地。通過春季土地巡查，發(fā)現(xiàn)個(gè)別地方土地違法現(xiàn)象有所抬頭，土地管理形勢(shì)十分嚴(yán)峻。為此，各村、各單位要做好以下幾個(gè)方面的工作，確保不出現(xiàn)大的問題。
一、堅(jiān)決貫徹國(guó)家關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地保護(hù)“紅線”。任何單位和個(gè)人不得擅自占用基本農(nóng)田，或者擅自改變用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)格禁止在基本農(nóng)田挖魚塘、種樹、養(yǎng)殖，以及其他毀壞耕作層的活動(dòng)，這是不可逾越的高壓線。
二、嚴(yán)格按照《土地利用總體規(guī)劃》要求依法合理安排鎮(zhèn)村基礎(chǔ)設(shè)施以及建設(shè)項(xiàng)目用地。堅(jiān)持以規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)項(xiàng)目，項(xiàng)目服從規(guī)劃，層層報(bào)批。堅(jiān)決杜絕隨意用地、亂占濫建和“以租代征”等違法違規(guī)用地現(xiàn)象的發(fā)生。
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地；土地利用規(guī)劃；協(xié)調(diào)
一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系
1、二者之間的聯(lián)系
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是國(guó)民生產(chǎn)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，城市規(guī)劃的核心是為了城市建設(shè)發(fā)展而提出的，土地利用總體規(guī)劃則是以土地的合理利用為核心的，二者都注重對(duì)土地資源的優(yōu)化利用，強(qiáng)調(diào)土地的基礎(chǔ)性，從宏觀到微觀層面，都對(duì)土地結(jié)構(gòu)、資源進(jìn)行綜合的調(diào)整、配置，總體而言，城市規(guī)劃互相聯(lián)系，相互補(bǔ)充，二者在土地規(guī)劃的目標(biāo)上是一致的，都是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)的發(fā)展，不同的是城市規(guī)劃的發(fā)展主要范圍在城市，而土地利用總體規(guī)劃的范圍是區(qū)域性的，城市規(guī)劃根據(jù)城市的規(guī)模、功能、特點(diǎn)、發(fā)展方向確定，而土地利用總體規(guī)劃設(shè)計(jì)到轄區(qū)范圍內(nèi)的土地綜合開發(fā)、利用、保護(hù)、整治等。由此可見，城市規(guī)劃需要在土地利用總體規(guī)劃的具體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，結(jié)合城市的環(huán)境、性質(zhì)等，明確城市規(guī)劃的內(nèi)容與要求，而土地利用總體規(guī)劃也要考慮到城市發(fā)展空間的需求。
2、二者之間存在的矛盾
近年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)土地利用的需求不斷增大，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、沖突的地方，不僅影響了城市建設(shè)的總體效率和質(zhì)量，也不利于土地資源的合理利用。目前，我國(guó)城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的計(jì)劃來利用土地，這一規(guī)劃所依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，而土地利用總體規(guī)劃則是從區(qū)域土地資源特點(diǎn)、功能及耕地保護(hù)等層面對(duì)土地的利用做出規(guī)劃，這一規(guī)劃主要依據(jù)的法律是《土地管理法》，雖然二者的法律地位相同，但是側(cè)重的內(nèi)容不同，采取的規(guī)劃方法、統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也存在較大的差別，在數(shù)據(jù)處理上缺少銜接性，尤其是在農(nóng)村耕地日漸減少、污染加劇的情況下，土地利用總體規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)從農(nóng)村土地保護(hù)的角度來制定規(guī)劃，而城市發(fā)展則要求拓寬城市發(fā)展空間，對(duì)土地的要求較高。由此可見，城市規(guī)劃要求最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的空間功能，而土地利用總體規(guī)劃則偏向于對(duì)建設(shè)用地總量的控制。城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃的矛盾，不僅體現(xiàn)在法律依據(jù)、指導(dǎo)思想的不同，還體現(xiàn)在執(zhí)行、行政上的不同，城市規(guī)劃有地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求制定的，體現(xiàn)了地方意志，而土地總體利用規(guī)劃則是根據(jù)中央對(duì)土地利用的總體規(guī)劃實(shí)施的，這也導(dǎo)致了在實(shí)際的規(guī)劃執(zhí)行中，城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)、甚至矛盾的地方。
二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)
1、法規(guī)體系的協(xié)調(diào)
由于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)上存在差異，因此，應(yīng)從法律上進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男薷模{(diào)整，使《城市規(guī)劃法》與《土地管理法》相互協(xié)調(diào)，補(bǔ)充，如在《城市規(guī)劃法》中適當(dāng)?shù)卦黾訉?duì)土地資源保護(hù)開發(fā)、合理控制的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)城市有償使用土地的規(guī)劃管理，在《土地管理法》中也可以加入社會(huì)公眾參與、責(zé)任的條款，讓社會(huì)公眾、行政主體更加積極地參與到土地的合理利用及保護(hù)中，體現(xiàn)城市文明發(fā)展對(duì)土地利用的意義。同時(shí)，還可以結(jié)合我國(guó)區(qū)域及城市發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)區(qū)域性的土地規(guī)劃法律法規(guī)體系的建立，促進(jìn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。
將我國(guó)現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與空間規(guī)劃法規(guī)體系相協(xié)調(diào)，
2、行政體系的協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在行政管轄部門、管轄范圍上需要根據(jù)規(guī)劃的總體目標(biāo)、規(guī)劃實(shí)施的模式，進(jìn)行科學(xué)、有效的創(chuàng)建、協(xié)調(diào)。為此，可以從中央一級(jí)建立統(tǒng)籌規(guī)劃的行政管理機(jī)構(gòu)，或結(jié)合建設(shè)、交通、城市規(guī)劃、環(huán)境、土地資源等部門，以省、市、縣（鄉(xiāng)）逐級(jí)進(jìn)行規(guī)劃管理，省級(jí)及以下的管理機(jī)構(gòu)需要接受上級(jí)行政規(guī)劃部門的監(jiān)督、檢查與考核，由此，以統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃的實(shí)際，以整體性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性為原則，促進(jìn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃發(fā)展的一致性。另外，還要建立公眾性的規(guī)劃委員會(huì)，引入人民代表、工程師、規(guī)劃師、建筑師、開發(fā)商等公眾作為規(guī)劃委員的成員，實(shí)施對(duì)土地規(guī)劃的監(jiān)督，在增強(qiáng)公眾對(duì)土地規(guī)劃參與積極性的同時(shí)，也有助于防止城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃行政管理上的效率低下，腐敗等問題。
3、編制體系的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，城市規(guī)劃師對(duì)土地利用總體規(guī)劃的從屬與內(nèi)容。雖然二者的側(cè)重點(diǎn)不同，但是在規(guī)劃的編制中，應(yīng)以相互補(bǔ)充的依據(jù)為基礎(chǔ)，使二者相互促進(jìn)，共同為現(xiàn)代社會(huì)文明及土地資源的合理利用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
在編制城市規(guī)劃的過程中，應(yīng)明確土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)價(jià)值，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地利用結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等，進(jìn)一步解決城市土地供需之間的矛盾。在城市規(guī)劃中，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)等區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃，引導(dǎo)不同類型的功能區(qū)域能夠?qū)煌?、基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)景園區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等踐行合理的土地建設(shè)控制要求，為土地利用總體規(guī)劃中的空間分布、建設(shè)指標(biāo)設(shè)置提供一定的依據(jù)。
在土地利用總體規(guī)劃編制中，除了對(duì)土地進(jìn)行全面、具體的分析、研究外，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合城市建設(shè)發(fā)展方向及實(shí)際，補(bǔ)充城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)、功能，對(duì)城市土地規(guī)劃提供更加切實(shí)的指導(dǎo)。使城市規(guī)劃能夠根據(jù)土地利用總體規(guī)劃中所提出的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定。在編制上二者還應(yīng)明確各自的重點(diǎn)，避免重復(fù)或矛盾。
4、運(yùn)作體系的協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃中必不可少的內(nèi)容，為了促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展，應(yīng)以區(qū)域規(guī)劃為協(xié)調(diào)運(yùn)作的平臺(tái)，在加強(qiáng)自身規(guī)劃質(zhì)量的同時(shí)，遵循國(guó)家、區(qū)域、公眾的利益，積極溝通、合作，使規(guī)劃的各項(xiàng)要求能夠得到最大程度的實(shí)施，在二者運(yùn)行過程中，管理部門、職能機(jī)構(gòu)應(yīng)本著發(fā)展區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，在合理利用、珍惜、保護(hù)土地的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人、生態(tài)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、結(jié)論
綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃本雖然在法律依據(jù)、編制性質(zhì)、內(nèi)容、運(yùn)行體系上存在不同之處，在具體的規(guī)定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目標(biāo)是一致的，為了促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮二者在現(xiàn)代社會(huì)中的互相補(bǔ)充、促進(jìn)的作用，應(yīng)從法規(guī)體系、行政體系、編制體系及運(yùn)行體系上進(jìn)行全面、深入的協(xié)調(diào)，以更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，使城市規(guī)劃更加科學(xué)、細(xì)致，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等各方面的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
【關(guān)鍵詞】 土地利用總體規(guī)劃 城市總體規(guī)劃 指標(biāo) 協(xié)調(diào)
1 研究背景
隨著我國(guó)大規(guī)模城市開發(fā)與建設(shè)的快速進(jìn)行，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)性問題逐漸暴露并突顯出來。文章以江蘇省南通市為例，通過對(duì)比分析其城市土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃文本及圖件，發(fā)現(xiàn)在編制背景、用地指標(biāo)、空間用地布局、規(guī)劃系統(tǒng)、技術(shù)方法等方面存在的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，提出加強(qiáng)部門合作，統(tǒng)一口徑等宏觀建議，以及建立有效銜接平臺(tái)、引入年度計(jì)劃手段、劃定城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界等具體解決問題的辦法和措施。
2 “兩規(guī)”協(xié)調(diào)性分析
南通市位于江蘇省東南部，與蘇州、上海兩市隔江相望，西與泰州市接壤，北與鹽城市接壤，市轄3個(gè)市轄區(qū)以及南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、2個(gè)縣，代管3個(gè)縣級(jí)市，南通市面積8001平方千米，人口729.8萬人（2013年）， 2013年全市生產(chǎn)總值達(dá)5038.9億元，全年人均地區(qū)生產(chǎn)總值11150美元。
本文所取的是南通市國(guó)土資源局編制的土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃編制的基期年為2005年，規(guī)劃期限為2006～2020年，以及南通市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門編制的城市總體規(guī)劃，規(guī)劃期限為2011～2020年。
2.1 基于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的“兩規(guī)”協(xié)調(diào)性指標(biāo)對(duì)比分析
整理南通市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）文本，得到指標(biāo)數(shù)據(jù)。見表1。
從南通市城市總體規(guī)劃（2011～2020）文本得到規(guī)劃區(qū)控制指標(biāo)，見表2。其中規(guī)劃區(qū)范圍包括港閘區(qū)、崇川區(qū)、開發(fā)區(qū)、通州區(qū)，海門市的三星鎮(zhèn)、江心沙農(nóng)場(chǎng)，總面積1770平方公里。
通過對(duì)“兩規(guī)”文本的分析，可以看出由于“兩規(guī)”編制規(guī)劃的起始時(shí)間不一致，致使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料和統(tǒng)計(jì)口徑等不一致。其次，由于規(guī)劃范圍不一致，城市規(guī)劃區(qū)并非城市整個(gè)行政轄區(qū)范圍，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍則是整個(gè)行政轄區(qū)內(nèi)的全部土地，因此基礎(chǔ)資料、各項(xiàng)用地指標(biāo)和分類體系也存在差異，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)無法對(duì)比。
從表3可看出，城市總體規(guī)劃中，2020年南通市域城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)劃總量控制在1553平方公里以內(nèi)，其中農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地在822平方公里以內(nèi)；而南通市土地利用總體規(guī)劃中，到2020年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地1582.09平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)用地1116.52平方公里，城鄉(xiāng)建設(shè)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地存在明顯的不一致。另外，中心城區(qū)建設(shè)用地也存在少許矛盾。最后由于統(tǒng)計(jì)口徑不一致等問題，規(guī)劃的全市總?cè)丝跀?shù)也存在差異。
2.2 基于規(guī)劃地塊案例分析
為便于更好的分析比較南通市“兩規(guī)”存在的不協(xié)調(diào)情況，本文選取南通市城市總體規(guī)劃文本的中心城區(qū)規(guī)劃地塊，通過Auto CAD軟件做出“兩規(guī)”各自主要規(guī)劃建設(shè)區(qū)域圖，然后對(duì)兩圖進(jìn)行疊加對(duì)比分析。
通過多圖對(duì)比發(fā)現(xiàn)，城市總體規(guī)劃圖中的主要建設(shè)區(qū)范圍超出了土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)，圖1中疊加對(duì)比圖中標(biāo)號(hào)為1的主要矛盾區(qū)域?yàn)楦坶l區(qū)的城北大道以南唐閘公園以東，該地在土地利用規(guī)劃圖中為耕地，而在城市總體規(guī)劃圖中被規(guī)劃為居住用地與工業(yè)用地；標(biāo)號(hào)為2的主要矛盾區(qū)域在狼山鎮(zhèn)的嗇園路以南，其在土地利用總體規(guī)劃圖中為規(guī)劃鐵路和耕地，而在城市總體規(guī)劃圖中為居住用地；標(biāo)號(hào)3與4處的用地在土地利用總體規(guī)劃圖中都為農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，其中標(biāo)號(hào)3為竹行鎮(zhèn)靠近海門鎮(zhèn)的邊界區(qū)域，其在城市規(guī)劃中被規(guī)劃為居住用地與工業(yè)用地，標(biāo)號(hào)4為通呂運(yùn)河以南的開發(fā)區(qū)，其在城市總體規(guī)劃圖中主要被規(guī)劃為工業(yè)用地。
3 結(jié)語(yǔ)
通過以上研究不難發(fā)現(xiàn)，兩規(guī)在技術(shù)層面存在規(guī)劃范圍和期限不同、基礎(chǔ)資料和統(tǒng)計(jì)口徑不同、土地分類體系不同等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，其產(chǎn)生的原因在于體制上的規(guī)劃體系不協(xié)調(diào)、行政體系不協(xié)調(diào)、編制體系不協(xié)調(diào)。要解決以上問題必須做好以下幾方面工作，宏觀方面要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，變革規(guī)劃思路，加強(qiáng)法規(guī)管制，加強(qiáng)部門間的合作，使規(guī)劃編制審批同期、同步、同級(jí)，統(tǒng)一分類體系及統(tǒng)計(jì)口徑，推進(jìn)公眾參與；微觀方面要建立有效的銜接平臺(tái)，引入年度計(jì)劃手段，劃定城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界等。
參考文獻(xiàn)
[1]韓青，顧朝林，袁曉輝.城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究[J].城市規(guī)劃，2011，35（10）.
[2]屈援，王雪蓮，汪波.城市土地利用及規(guī)劃存在的問題與對(duì)策研究[J].城市問題，2007（3）：36～39.
Abstract: Discussed the significance of land use general planning's environmental impact assessment in theory and practice,focused on land use general planning's environmental impact assessment methods. Then use multi-indicate synthetical evaluation and "zero indicate" to assess the envirment impact of Lijiang, analyze land use change of Lijiang environmental impact. Through the results,gave same suggestion and its applying and adjustment.
關(guān)鍵詞： 土地利用總體規(guī)劃；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)方法
Key words: land use general planning；environment influence assessment；multi-indicate synthetical evaluation
中圖分類號(hào)：TU981 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2012）21-0112-02
0 引言
最近幾年才開始的一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度，即土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)區(qū)域環(huán)境保護(hù)具有深遠(yuǎn)的意義。開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容是科學(xué)合理的確定該評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，該體系對(duì)全面評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施的環(huán)境影響及其程度具有非常重要的作用?？墒?，我國(guó)在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面起步較晚，土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響比較復(fù)雜，尤其是在規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建還存在一些問題。由于土地利用總體規(guī)劃主要針對(duì)區(qū)域的空間布局和土地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，所以，對(duì)“土地利用方式變化”引起的環(huán)境變化，成為規(guī)劃實(shí)施的主要環(huán)境影響。進(jìn)而對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)完整性和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。鑒此，本文以麗江市為例，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)理論，采用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法和“零方案”法對(duì)麗江市土地利用總體規(guī)劃環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)，期許對(duì)相關(guān)研究有一些值得借鑒的地方。
1 數(shù)據(jù)出處及評(píng)價(jià)方法
1.1 數(shù)據(jù)出處 《麗江市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》提供了土地?cái)?shù)據(jù)，麗江市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為我們提供了人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)。
1.2 研究方法 本規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，采用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行。通過評(píng)價(jià)土地利用總體規(guī)劃方案對(duì)所在區(qū)域的生態(tài)、環(huán)境和自然資源三個(gè)方面的主要影響，并與“零方案”進(jìn)行比較，進(jìn)而得到本規(guī)劃方案是否可實(shí)施的結(jié)論。
零方案，即規(guī)劃基期方案，也即無行動(dòng)方案，它體現(xiàn)了區(qū)域環(huán)境的原始狀態(tài)，通過規(guī)劃方案的土地利用綜合環(huán)境影響度值與零方案之間的比較，若規(guī)劃的綜合環(huán)境影響度值大于零方案，那么規(guī)劃就可以實(shí)施。
2 多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法
把對(duì)被評(píng)價(jià)事物多個(gè)不同方面且量綱不同的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，轉(zhuǎn)化成無量綱的相對(duì)評(píng)價(jià)值，并綜合這些評(píng)價(jià)值來得出對(duì)該事物的一個(gè)整體評(píng)價(jià)方法稱為多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)法。一般思路包括：①選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系；②明確指標(biāo)權(quán)重；③將指標(biāo)進(jìn)行無量化處理；④對(duì)各指標(biāo)的評(píng)價(jià)值進(jìn)行合成。
2.1 構(gòu)建指標(biāo)體系 考慮到麗江市土地利用特點(diǎn)，確定麗江市土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系如表1所示。指標(biāo)分為3個(gè)層次，第一層次為土地利用綜合環(huán)境影響度A1，第二層次為生態(tài)指標(biāo)B1、環(huán)境指標(biāo)B2和自然資源指標(biāo)B3，第三層次是具體評(píng)價(jià)指標(biāo)C。
2.2 明確指標(biāo)權(quán)重 本文的指標(biāo)權(quán)重是通過參差分析法與專家咨詢法來確定的，請(qǐng)對(duì)該區(qū)域的社會(huì)情況和自然環(huán)境比較了解的專家進(jìn)行各項(xiàng)指標(biāo)重要性的評(píng)價(jià)，并進(jìn)行一致性的核對(duì)。
構(gòu)建判斷矩陣XnXn。因?yàn)橛绊懸蛩豖，對(duì)目標(biāo)層A的影響程度不同，所以，采用成對(duì)比較，即每次選取兩個(gè)因素，用0-1數(shù)字標(biāo)度表示其相對(duì)重要程度，得出對(duì)目標(biāo)I相對(duì)重要性的各個(gè)影響因素的判斷矩陣XnXn，如表2。
其中，決策層I中的不同影響因素用Xi（i=1，2…n）表示，元素Xii=l，Xij=1/Xji。
根據(jù)專家對(duì)各影響因素Xi相對(duì)于目標(biāo)I的重要性判斷，得出矩陣中元素Xij的取值。
2.3 無量綱化指標(biāo)值 進(jìn)行無量鋼化處理是因?yàn)楦鱾€(gè)指標(biāo)的單位、數(shù)量級(jí)和量綱不一樣。有益指標(biāo)（即越大越好）和成本指標(biāo)（即越小越好），通常同時(shí)出現(xiàn)在指標(biāo)層中，效益指標(biāo)Xij一般用成本指標(biāo)的倒數(shù)表示。
2.4 各級(jí)指標(biāo)的綜合集成 是通過所屬下級(jí)指標(biāo)層指標(biāo)值進(jìn)行加權(quán)運(yùn)算求得，即指標(biāo)層指標(biāo)值和準(zhǔn)則層指標(biāo)值是一種加權(quán)求和的關(guān)系。
3 實(shí)例分析
3.1 麗江市概況 麗江市位于青藏高原東南緣，金沙江中游，滇西北高原，“三江并流”區(qū)域，山巒高聳，峽谷深嵌，江河跌宕，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。海拔高差在四千米以上。獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件，造就了該地區(qū)氣候類型的多樣性，兼具暖性、暖濕性、溫涼性、北亞熱帶和寒溫性等垂直氣候帶。近幾年來隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作不斷加強(qiáng)，市域重點(diǎn)水域得以保護(hù)、水質(zhì)趨穩(wěn)定；重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)生態(tài)基本功能基本穩(wěn)定，自然生態(tài)環(huán)境總體情況優(yōu)良。
3.2 指標(biāo)值的確定 麗江市土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響的各個(gè)指標(biāo)值，是經(jīng)過篩選、計(jì)算、專家評(píng)分和提取規(guī)劃文本中的各項(xiàng)發(fā)展和保護(hù)目標(biāo)得出。見下表：
3.3 評(píng)價(jià)分析過程 本論文層次分析法來確定指標(biāo)權(quán)重，得到結(jié)果如下：
以下結(jié)果（表8）是對(duì)指標(biāo)層進(jìn)行無量綱化處理后得到的。
下述結(jié)果（表9）即為對(duì)各指標(biāo)依據(jù)其組合權(quán)重進(jìn)行逐層加權(quán)求和得到的。
3.4 評(píng)價(jià)結(jié)果及分析
3.4.1 評(píng)價(jià)結(jié)果 由以上數(shù)據(jù)結(jié)果與零方案進(jìn)行的對(duì)比可以得出，麗江市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）的實(shí)施方案可行，并對(duì)規(guī)劃區(qū)域的綜合環(huán)境有明顯的改善作用。
3.4.2 評(píng)價(jià)結(jié)果分析 針對(duì)麗江市規(guī)劃方案，我們?cè)O(shè)立了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過對(duì)各指標(biāo)定量分析得到，麗江市評(píng)價(jià)體系中準(zhǔn)則層——生態(tài)（B1）綜合值和自然資源（B3）的綜合值與零方案相比都有所提高，森林覆蓋率的增加改善了生態(tài)環(huán)境，使麗江市生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)更加穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了麗江市生態(tài)系統(tǒng)的良性發(fā)展，同時(shí)也改善了麗江市的環(huán)境狀況。這說明了規(guī)劃的實(shí)施對(duì)麗江市的環(huán)境有正面影響。可是準(zhǔn)則層——環(huán)境（B2）的綜合值有所降低，主要原因是考慮到伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化率的不斷提高，工業(yè)和人口也會(huì)相應(yīng)的增加，隨之而來的是工業(yè)廢氣排放量的增長(zhǎng)，這將會(huì)對(duì)麗江市的水和大氣環(huán)境總體質(zhì)量帶來相對(duì)的負(fù)面影響。
綜上所述，規(guī)劃期間，重點(diǎn)開展中低產(chǎn)田改造、土地整理復(fù)墾，適度進(jìn)行土地開發(fā)，是不會(huì)造成新的土地退化；居民點(diǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)在規(guī)模和布局上需要進(jìn)行節(jié)約集約布置，要想環(huán)境得到有效控制，還需在建筑過程中嚴(yán)格按照環(huán)保要求實(shí)施。
4 結(jié)論
本論文利用多因素綜合評(píng)價(jià)法，結(jié)合了麗江市當(dāng)?shù)氐幕緺顩r，對(duì)麗江市進(jìn)行了土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)。該評(píng)價(jià)在使環(huán)境質(zhì)量和資源供需狀況得以改善的前提下，還考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總量和速度。因此它不僅使麗江市的資源得到合理的開發(fā)利用，還保證了麗江市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。
參考文獻(xiàn)：
[1]陳文波，趙小敏，武春友.土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)理論與方法初探.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2006.2
[2]孫達(dá)峰.土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究[D].東北師范大學(xué)，2008.
《四平市土地利用總體規(guī)劃（1997-2012）》于1998年5月編制完成，并于1999年10月經(jīng)省政府批準(zhǔn)實(shí)施。在規(guī)劃實(shí)施的八年多中，無論在土地利用方面，還是在土地管理方面都發(fā)揮了重要作用，尤其是在土地用途管制方面起到很大作用。但由于受當(dāng)時(shí)規(guī)劃指導(dǎo)思想、技術(shù)水平和經(jīng)費(fèi)缺乏以及缺乏前瞻性等諸多因素的影響，現(xiàn)行規(guī)劃無論在編制方面還是在實(shí)施過程中也存在不容忽視的問題。現(xiàn)就四平市土地利用規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問題及對(duì)策，淺談一下個(gè)人想法。
一、規(guī)劃實(shí)施過程中存在的主要問題及成因
（一）存在的主要問題
1、規(guī)劃本身存在的問題。在規(guī)劃實(shí)施的過程中，我們發(fā)現(xiàn)規(guī)劃自身存在一些問題。主要問題：一是建設(shè)預(yù)留地布局不盡合理。主要體現(xiàn)在有的縣把建設(shè)預(yù)留地過于集中，以至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建設(shè)預(yù)留地，造成有項(xiàng)目無地可供應(yīng)的現(xiàn)象；再有，由于建設(shè)預(yù)留地布局不盡合理，給后來擺布項(xiàng)目帶來了很大困難，甚至造成有的項(xiàng)目流失了。二是偏重保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田，而沒能給城市、城鎮(zhèn)發(fā)展空間有留充分余地。三是規(guī)劃圖與實(shí)地不符。這是我們?cè)谝?guī)劃實(shí)施中，尤其在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審時(shí)，時(shí)常能遇到的問題。主要是：當(dāng)我們?yōu)槟硞€(gè)項(xiàng)目用地預(yù)審踏查時(shí)，在規(guī)劃圖上是耕地，屬建設(shè)預(yù)留地，而到現(xiàn)場(chǎng)察看時(shí)，已經(jīng)有了建筑物了。還有的規(guī)劃圖上是基本農(nóng)田，而實(shí)際上已經(jīng)不是農(nóng)田了。
2、規(guī)劃實(shí)施過程中存在的問題。主要體現(xiàn)在一是不在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，而要在規(guī)劃區(qū)之外進(jìn)行建設(shè)；二是不按預(yù)審、審批項(xiàng)目建設(shè)，擅自改變用途，如有的項(xiàng)目按工業(yè)報(bào)的，卻建設(shè)住宅；三是不按預(yù)審確定的位置建設(shè)，而私自移位建設(shè)；四是少批多占；五是隨意提出調(diào)整修改規(guī)劃，有的地方在安排非重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，不是把項(xiàng)目安排在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)，而安排在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)外，為達(dá)到目的而提出調(diào)整修改規(guī)劃的要求。六是違法用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有的項(xiàng)目不按項(xiàng)目審批程序進(jìn)行建設(shè)，在未取得用地審批手續(xù)的情況下，私自動(dòng)工建設(shè)。
3、在新形勢(shì)新情況下遇到的問題?，F(xiàn)行規(guī)劃是1998年編制完成的，而在此之后我國(guó)形勢(shì)發(fā)生了很大變化，我國(guó)加入了世貿(mào)組織，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等。再有，我市行政區(qū)劃也發(fā)生了很大的變化，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)由規(guī)劃之初的108個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為現(xiàn)在的75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。還有，這期間我市先后成立了各類開發(fā)區(qū)數(shù)十個(gè)，后經(jīng)清理整頓保留了10個(gè)。這些問題在編制規(guī)劃時(shí)，是根本沒有想到的，因此不可能將這些情況納入規(guī)劃之中，所以，規(guī)劃實(shí)施起來顯得有些無奈。規(guī)劃急待進(jìn)行修編。
（二）存在問題的成因
1、規(guī)劃編制技術(shù)手段落后，規(guī)劃基礎(chǔ)圖件陳舊。這是現(xiàn)行規(guī)劃自身存在問題的原因。由于規(guī)劃編制技術(shù)手段落后，導(dǎo)致了現(xiàn)行規(guī)劃在編制方面技術(shù)應(yīng)用的層次不高，規(guī)劃功能低下，規(guī)劃預(yù)測(cè)及規(guī)劃預(yù)留地布局不盡合理等問題的出現(xiàn)。
現(xiàn)行規(guī)劃是由規(guī)劃文本及規(guī)劃圖組成的，規(guī)劃圖是實(shí)施規(guī)劃與實(shí)行土地用途管制的主要依據(jù)。然而四平市現(xiàn)行規(guī)劃圖是在1991年土地利用現(xiàn)狀圖的基礎(chǔ)上繪制的。1991年至1997年在土地利用方面確實(shí)發(fā)生了很大變化，由于土地變更管理手段滯后，圖件變更沒能跟上，如規(guī)劃圖上為耕地，而實(shí)際現(xiàn)狀為建設(shè)用地（這種情況多數(shù)為違法用地）。再有，由于編制時(shí)間短，組織比較倉(cāng)促，人力資金饋乏，加上人們對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)不夠，沒能對(duì)土地利用現(xiàn)狀圖進(jìn)行修正更改，致使出現(xiàn)了規(guī)劃圖件與實(shí)際不符的現(xiàn)象，給規(guī)劃實(shí)施帶來了很大的不便。
2、缺乏對(duì)土地利用的研究，特別是沒有開展土地利用的戰(zhàn)略研究，是規(guī)劃存在問題的主要原因。由于在規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想上，以計(jì)劃控制為主，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃如何適應(yīng)土地利用變化考慮不足，致使規(guī)劃偏重了保護(hù)而忽略了建設(shè)和發(fā)展。由于缺乏對(duì)土地利用的研究，尤其是對(duì)土地利用戰(zhàn)略問題缺乏應(yīng)有的研究，對(duì)未來土地利用的了解不透，土地利用安排的科學(xué)依據(jù)不足，所以預(yù)見性較差，致使規(guī)劃不能適應(yīng)新形勢(shì)新時(shí)期社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
3、各級(jí)政府對(duì)土地利用總體規(guī)劃重視程度不夠，這是規(guī)劃編制和實(shí)施過程中存在問題的主要原因?，F(xiàn)行規(guī)劃之所以存在這樣那樣的問題，其主要是組織不力、沒有專家、缺乏資金保障等原因。由于這些因素，才使得規(guī)劃自身天生不足。另外還缺乏公眾參與，人們對(duì)規(guī)劃缺乏了解，才會(huì)出現(xiàn)違背規(guī)劃建設(shè)的問題。
二、解決問題的建議與對(duì)策
通過這些年的實(shí)踐，就如何解決規(guī)劃編制與實(shí)施中的問題，談一下個(gè)人粗淺的看法。
1、各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施工作予以高度重視。在規(guī)劃編制方面應(yīng)該本著“政府組織、專家領(lǐng)銜、公眾參與、資金保障”的原則，做到真正意義上的政府組織，規(guī)劃編制工作必須由政府組織、主持協(xié)調(diào)、劃撥經(jīng)費(fèi)，資金保證對(duì)于規(guī)劃編制仍至實(shí)施都是十分重要的；規(guī)劃編制應(yīng)該聘請(qǐng)專家指導(dǎo)，組織專業(yè)人才進(jìn)行編制，并征取各部門、各行業(yè)的意見，還要聽取各界人士、土地所有者的意見，是體現(xiàn)公眾參與的現(xiàn)實(shí)性。這樣才能使規(guī)劃編制得更加科學(xué)合理、更加適用便于操作。在規(guī)劃實(shí)施方面，各級(jí)政府應(yīng)予以高度重視，制定有效實(shí)施措施，建立健全和完善的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，從而保證規(guī)劃順利施實(shí)。
2、在規(guī)劃編制時(shí)，要充分考慮各方用地情況，制定出具有彈性和便于操作的規(guī)劃。建議：①各地在建設(shè)預(yù)留地落位于規(guī)劃圖以及建設(shè)項(xiàng)目，尤其是獨(dú)立選址在規(guī)劃圖上落位時(shí)，可以擴(kuò)大一些比例進(jìn)行落位。建設(shè)預(yù)留地落位應(yīng)做到側(cè)重城鎮(zhèn)用地，兼顧?quán)l(xiāng)村（新農(nóng)村建設(shè)）用地；側(cè)重重點(diǎn)工程用地，兼顧農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地。②在規(guī)劃編制時(shí)，由于有些項(xiàng)目無法預(yù)測(cè)，特別是國(guó)家重點(diǎn)工程很難料到，這就需要留一些機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以備不時(shí)之需。這樣既可以減少項(xiàng)目用地報(bào)批工作環(huán)節(jié)，又可以提高工作效率。③規(guī)范規(guī)劃的修改和調(diào)整。無論從理論上還是從實(shí)踐上看，對(duì)規(guī)劃的修改和局部調(diào)整予以明確都是必要的，但必須嚴(yán)格規(guī)劃修改和調(diào)整的范圍，規(guī)范規(guī)劃規(guī)劃修改和調(diào)整的程序，提高規(guī)劃規(guī)劃修改和調(diào)整的規(guī)劃門檻?？梢詤⒄铡冻鞘幸?guī)劃法》對(duì)城市總體規(guī)劃修改和局部調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容的變更，涉及改變土地利用發(fā)展方向、規(guī)模、重大布局的，應(yīng)作為規(guī)劃修改；不涉及改變土地利用發(fā)展方向、規(guī)模、重大布局的，應(yīng)作為規(guī)劃局部調(diào)整。④規(guī)范建設(shè)用地轉(zhuǎn)換行為，實(shí)行建設(shè)用地轉(zhuǎn)換政策，可以有效建設(shè)用地的集中和集約利用土地，還可以使規(guī)劃更具有彈性和靈活性。⑤規(guī)劃文本及規(guī)劃圖件都要形成電子版的，特別是規(guī)劃圖一定要用繪圖儀繪制，這樣就不會(huì)出現(xiàn)手工繪圖時(shí)的錯(cuò)誤，在規(guī)劃實(shí)施時(shí)也不會(huì)出現(xiàn)以往的問題。
3、加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管力度，使規(guī)劃實(shí)施納入土地用途管制范圍。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施，就應(yīng)具有法定效力。切實(shí)加強(qiáng)土地用途管制制度，在規(guī)劃實(shí)施中應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，尤其是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，就可以避免有些項(xiàng)目在用地方面不按審批建設(shè)、擅自移位建設(shè)、少批多建等問題的出現(xiàn)。至少可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)進(jìn)行處理和解決問題。
參考文獻(xiàn)
1、《1995年四平統(tǒng)計(jì)年鑒》
2、《2000年四平統(tǒng)計(jì)年鑒》
3、《四平市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十和2015年遠(yuǎn)景規(guī)劃》
[關(guān)鍵詞]土地利用總體規(guī)劃 修編 問題 思考及建議
當(dāng)前,新一輪土地利用總體規(guī)劃修編正在修編,筆者通過總結(jié)前兩輪土地利用總體規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),對(duì)新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編進(jìn)行了粗淺的思考及提出建議。
一、前兩輪土地利用總體規(guī)劃存在的問題
1、重指標(biāo)分解,輕空間布局
前兩輪土地利用總體規(guī)劃修編主要以指標(biāo)控制為核心,重指標(biāo)分解,而輕空間布局。在分解土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)時(shí),主要根據(jù)各區(qū)縣最近幾年的GDP、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入等指標(biāo)。哪個(gè)市縣發(fā)展得快,分配給的規(guī)劃用地指標(biāo)就多,而未考慮這些發(fā)展快的區(qū)縣用地是否集約,以及在今后的發(fā)展中主體功能的定位。這在一定程度上造成了區(qū)域發(fā)展不平衡,拉大了地區(qū)間的貧富差距。
2、剛性有余,而彈性不足
土地利用總體規(guī)劃作為土地利用的綱領(lǐng)性文件,一經(jīng)批準(zhǔn)不可隨意修改,各級(jí)政府、企事業(yè)單位、任何個(gè)人必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。但是由于前兩輪土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)耕地為重點(diǎn),強(qiáng)調(diào)自上而下指標(biāo)控制,使得審批后的土地利用總體規(guī)劃成為鐵板一樣的剛性規(guī)劃,無調(diào)整余地,在實(shí)施過程中缺乏應(yīng)變方案,“剛性”有余,而“彈性”不足。
3、規(guī)劃方案單一,預(yù)測(cè)性、前瞻性不夠
在前兩輪土地利用總體規(guī)劃修編時(shí),大多地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃只有唯一的一套規(guī)劃方案,缺乏統(tǒng)一在總目標(biāo)下的多種規(guī)劃方案及調(diào)節(jié)措施去適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素變化,缺乏超前意識(shí)和先進(jìn)規(guī)劃理論指導(dǎo),對(duì)此后出現(xiàn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展預(yù)見不夠,規(guī)劃下達(dá)的建設(shè)用地增量指標(biāo)明顯不足,致使很多地方都提前突破指標(biāo)。
4、與其它規(guī)劃,特別是城市總體規(guī)劃難以協(xié)調(diào)、銜接
我國(guó)現(xiàn)行各部門的規(guī)劃由于分屬不同部門,各自規(guī)劃編制工作均在各自的行政體系內(nèi)完成.接受各自上級(jí)部門的指導(dǎo)與監(jiān)督,彼此間缺少溝通與交流。前兩輪土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃難以協(xié)調(diào)、銜接,這使得土地利用總體規(guī)劃的可操作性大大降低。
二、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作的思考及建議
1、建立合理的規(guī)劃指標(biāo)體系和優(yōu)化布局,提高規(guī)劃的實(shí)用性
我國(guó)是一個(gè)人多地少,土地資源緊缺的國(guó)家,實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)控制仍不失為一種有效的規(guī)劃手段,但應(yīng)保證規(guī)劃指標(biāo)既有“剛性”又有“彈性”。這首先要建立規(guī)劃指標(biāo)與各地經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、人口數(shù)量、城市規(guī)模等的對(duì)應(yīng)關(guān)系和數(shù)學(xué)模型,以增強(qiáng)指標(biāo)確定的科學(xué)性和合理性。同時(shí),在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中,政府需站在宏觀的角度,綜合考慮區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的階段特征、土地利用的現(xiàn)狀與需求,在兼顧公平與效率的前提下,制定和分配規(guī)劃控制指標(biāo):應(yīng)考慮不同區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況;應(yīng)摸清區(qū)域土地利用狀況及其發(fā)展?jié)摿?制定與編制既服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高土地集約利用水平的空間布局方案。
2、樹立科學(xué)的規(guī)劃觀,提高規(guī)劃對(duì)變化的適應(yīng)能力
科學(xué)的規(guī)劃觀就是變具體的剛性規(guī)劃為應(yīng)變能力較強(qiáng)的彈性規(guī)劃;變靜態(tài)規(guī)劃為動(dòng)態(tài)規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)彈性規(guī)劃重點(diǎn)是構(gòu)建彈性指標(biāo),確定彈性區(qū)域。一是,要構(gòu)建彈性指標(biāo)。彈性指標(biāo)應(yīng)是一個(gè)指標(biāo)系統(tǒng),不能僅局限于有關(guān)耕地指標(biāo)。彈性指標(biāo)的確定,要有一個(gè)合理的波動(dòng)范圍,分析研究動(dòng)態(tài)平衡。并要因地制宜,在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下,各地區(qū)指標(biāo)確定和波動(dòng)范圍應(yīng)有差異性。二是,確定彈性發(fā)展區(qū)域。彈性發(fā)展區(qū)域重點(diǎn)是科學(xué)預(yù)測(cè)城市發(fā)展速度和規(guī)模,以城市主要發(fā)展方向來確定發(fā)展建設(shè)預(yù)留地。
規(guī)劃的本質(zhì)是對(duì)未來行動(dòng)結(jié)果的預(yù)測(cè)和安排,規(guī)劃的實(shí)施過程是對(duì)不斷趨近規(guī)劃目標(biāo)的所有努力。而在實(shí)施中,目標(biāo)會(huì)因時(shí)因勢(shì)而變。因此,規(guī)劃的預(yù)測(cè)和安排也需隨目標(biāo)不斷變化。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,永無止境,規(guī)劃是在反復(fù)修正中逐步使其更加完善。土地利用總體規(guī)劃,應(yīng)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地供需目標(biāo)合理、有效地雙向協(xié)調(diào)反饋的動(dòng)態(tài)規(guī)劃。
3、完善規(guī)劃科學(xué)論證機(jī)制,提高土地利用總體規(guī)劃的可操性
在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編過程中,應(yīng)認(rèn)真開展調(diào)查研究和趨勢(shì)預(yù)測(cè),充分吸收基層和相關(guān)部門的意見,重視專題論證,增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的前瞻性和預(yù)見性,克服在實(shí)際實(shí)施中存在的“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走、定了項(xiàng)目調(diào)規(guī)劃”的現(xiàn)象。同時(shí),面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難以預(yù)見性,在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上應(yīng)針對(duì)可能出現(xiàn)的不同情況,在統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)的前提下制訂出相應(yīng)多個(gè)規(guī)劃方案,從而提高規(guī)劃的可操性。
4、建立土地利用總體規(guī)劃與各相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制
要破除部門間的壁壘,努力促進(jìn)各部門間的協(xié)調(diào),提高規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)效率。地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃應(yīng)重視城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制,以及統(tǒng)一土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等;建立區(qū)域規(guī)劃法,作為協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃等不同類型規(guī)劃的基礎(chǔ);各規(guī)劃行政機(jī)構(gòu)應(yīng)建立相互協(xié)調(diào)和制衡的規(guī)劃管理體系;應(yīng)強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃的作用,增強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的彈性和嚴(yán)肅性,以適應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的應(yīng)對(duì);加強(qiáng)地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等相關(guān)的戰(zhàn)略性、決策性和動(dòng)態(tài)性,構(gòu)建集土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃于一體的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。
參考文獻(xiàn):