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第二條持有本縣農業(yè)戶口的農村居民，凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于本縣農村居民最低生活保障標準的，可以按照本實施辦法的規(guī)定享受農村居民最低生活保障待遇。
第三條縣人民政府民政部門負責本縣農村居民最低生活保障的管理工作。
縣人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，負責農村居民最低生活保障的具體管理和審核、審批工作。
村民委員會受管理機關的委托，負責農村居民最低生活保障的申請受理、調查核實、民主評議、匯總上報等日常管理、服務工作。
第四條縣人民政府加強農村低保工作力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確專人負責農村低保工作，村民委員會配備專職低保工作人員。
第五條農村居民最低生活保障所需資金由縣人民政府列入財政預算，實行專項管理，?？顚Ｓ谩?/p>
第六條本縣農村居民最低生活保障標準按國家絕對貧困線標準執(zhí)行。
符合農村低保條件的家庭，其補助水平以評議為主，以測算為輔，根據保障對象不同類別，實行分類施保。
第七條本辦法所稱的共同生活的家庭成員是指具有法定的贍養(yǎng)、撫（扶）養(yǎng)關系且共同居住生活的人員。包括：
（一）夫妻及共同生活的雙方父母；
（二）父母與未成年的子女（含非婚生子女）、養(yǎng)子女、繼子女；
（三）祖父母、外祖父母與父母雙亡的未成年孫子女、外孫子女；
（四）兄、姐與父母雙亡或父母無力撫養(yǎng)的未成年弟、妹；
（五）父母與喪失勞動能力或部分喪失勞動能力，但收入不足以維持生活的子女。
第八條本辦法所稱的家庭收入是指具有法定的贍養(yǎng)、撫（扶）養(yǎng)關系且共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入。包括：
（一）從事農業(yè)、林業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及副業(yè)生產，扣除必要成本后的收入；
（二）外出務工、自謀職業(yè)等獲得的勞務收入；
（三）工資性收入（包括獎金、補貼、福利等）；
（四）出租或變賣家庭財產獲得的收入；
（五）投資和經營性收入；
（六）贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫養(yǎng)費及職工遺屬生活補助費；
（七）依法繼承的遺產和接受的贈與；
（八）因農村房屋拆遷領取的一次性住房拆遷補償費，扣除經查實確需購買安置住房部分的收入；
（九）因建設征地所領取的一次性安置補助費，除已用于繳納社會保險費以外的收入。
（十）其他收入。
第九條下列所得不計入家庭收入：
（一）優(yōu)撫對象的撫恤金、補助金、護理費、保健金；
（二）對國家、社會和人民做出特殊貢獻，由政府給予的獎金及縣級以上勞動模范享受的榮譽津貼；
（三）獎學金、助學金、勤工儉學收入及由政府和社會給予困難學生的救助金；
（四）因工（公）負傷和意外傷害的醫(yī)療費、誤工費、營養(yǎng)費、護理費及死亡人員的喪葬費和一次性撫恤金等；
（五）獨生子女費、農村計劃生育政策獎勵扶助金；
（六）政府下?lián)艿木葹?、扶貧、移民扶持款物?/p>
（七）新型農村合作醫(yī)療報銷的醫(yī)療費；
（八）農村貧困家庭成員因病享受的大病醫(yī)療救助費；
（九）政府、社會或個人給予的臨時性生活撫慰金。
第十條家庭年收入，按照申請人申請享受最低生活保障時，上年度家庭收入的年人均數額計算、核定。
第十一條家庭成員中非農業(yè)人口的收入，按以下方式計算、核定：
（一）在職職工按工資收入計算；因所在單位長期虧損、停產、半停產，連續(xù)6個月以上領不到或未足額領到工資（基本生活費），經同級勞動保障部門認定并出具證明后，按實際收入計算；
（二）離退休（職）人員、失業(yè)人員的收入，按原單位或社保機構支付的實際數額計算；
（三）職工遺屬的收入，按省政府規(guī)定的當年遺屬生活困難補助標準計算；
（四）在就業(yè)年齡內有勞動能力，從事非固定職業(yè)的，按本地最低工資標準的65%計算；從事相對固定職業(yè)者，按實際收入計算，其收入難以確定的，比照轄區(qū)內行業(yè)平均收入計算或按當年本縣最低工資標準計算收入；
（五）在就業(yè)年齡內，因病或非因工（公）致殘，全部或大部分喪失勞動能力的，經縣勞動保障部門出具鑒定證明，按實際收入計算；
（六）外出務工人員的收入，按用工單位出具的收入證明計算，無法證明的按務工地最低工資標準計算；
（七）職工與企業(yè)解除勞動關系后所獲一次性經濟補償金，已用于繳納社會保險費的部分，不計入家庭收入；其余下部分按農村低保標準和家庭人口計算可分攤的年數，計入家庭收入；
第十二條贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的計算方法：
（一）有協(xié)議、裁決或判決的，按照協(xié)議、裁決或判決的數額計算；
（二）無贍養(yǎng)費協(xié)議、裁決或判決的，按照法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)人年人均收入高于農村低保標準的30%計算。
第十三條申請享受農村居民最低生活保障待遇，以戶為單位，由戶主通過戶籍地的村民委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，填寫《農村居民最低生活保障待遇申請審批表》。農村低保待遇申請的受理，原則上安排在每年12月份。遇特殊情況，可隨時申報，縣民政局審核審批。申請享受農村居民最低生活保障待遇的家庭需提供以下證明：
（一）戶主的身份證、家庭戶口簿；
（二）家庭成員收入的有關證明材料；
（三）在職職工提供上年度工資收入的單位證明；
（四）離退休（職）人員、下崗職工和失業(yè)人員提供原單位或勞動社保機構核發(fā)的有關證件和保障性、救濟性收入領取證明；
（五）外出務工人員提供用工單位的工資收入證明；
（六）提供近3個月家庭電費和電話費繳費單；
（七）其它需提供的相關證明材料。
第十四條申請者人戶分離的，按下列規(guī)定申報：
申請者確因無房而借居、寄居或租住他處形成人戶分離的，向戶籍地申報，由戶籍地村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托現住地村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對申請人的家庭成員共同生活情況、收入情況、居住地住房情況等進行調查、核實并出具相關證明；
第十五條農村居民最低生活保障待遇按下列程序規(guī)定審核、審批：
（一）村民委員會受理申請后5個工作日內對申請人的家庭情況調查取證，公示5日后，召集村民代表民主評議、集體研究，提出初步審查意見，連同申報材料、調查記錄、會議記錄一并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核。
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府10日內，對報送材料進行審查核實，匯總并簽署意見，報縣人民政府民政部門審批。
（三）縣人民政府民政部門審查后，認為不符合條件的，書面通知申請人并說明理由；認為符合條件的，做出核準其按農村居民最低生活保障標準全額享受或差額享受的決定。審批手續(xù)應在10日內辦結，并在村民委員會公共場所張榜公布3日。
（四）公示期滿無異議的，由縣人民政府民政部門發(fā)給農村居民最低生活保障金領取憑證；有異議的，縣人民政府民政部門應在20日內調查核實，并做出是否發(fā)給保障金領取證的決定。
第十六條農村低保資金通過財政涉農資金“一卡制”發(fā)放到戶，實行按季度發(fā)放。申請人憑農村居民最低生活保障金領取證，持卡在規(guī)定時期內向授權機構領取最低生活保障金。無特殊原因逾期不領的，作自動放棄處理，并且當年不再受理其申請。
第十七條有下列情形之一的，不予批準或予以取消農村居民最低生活保障待遇：
（一）隱瞞、虛報家庭收入，提供虛假收入證明或不提供收入證明以及不配合調查的；
（二）家庭有空調、機動車、移動電話、電腦、貴重首飾、高級組合音響、古玩字畫等非生活必需的高檔消費品的；
（三）近2年內購（含貸款）房（不含拆遷還原購房）、建房和裝修住房的，家庭有1處以上住房的；
（四）家庭飼養(yǎng)名貴寵物的；
（五）進行高消費餐飲、娛樂活動的；
（六）家庭電費月支出超過20元、電話費月支出超過20元的；
（七）因吸毒、賭博、等違法犯罪行為而造成家庭生活困難，且尚未改正的；
（八）出資安排子女擇校就讀或子女在義務教育期間入收費學校就讀的；
（九）家庭日常生活消費明顯高于農村最低生活保障水平，經村民委員會代表評議表決不應納入的；
（十）有勞動能力，無正當理由不參加生產勞動的；
（十一）人戶分離家庭成員情況難以查清的；
（十二）已享受最低生活保障，因上述原因或者不履行有關規(guī)定，被停止保障救助未滿6個月的；
（十三）不按規(guī)定如實申報家庭收入，無特殊原因，連續(xù)兩次不按時領取低保金的，或不按規(guī)定參加低保待遇年度審核的。
第十八條享受農村居民最低生活保障待遇的居民，應遵守公民道德行為規(guī)范。
在就業(yè)年齡內有勞動能力尚未就業(yè)的農村居民，應參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村民委員會組織的公益勞動。無正當理由1年內2次以上拒絕參加的，停發(fā)1個季度保障金，確因身體狀況不能參加的，可予免除勞動。
第十九條農村居民最低生活保障工作實行信息化管理，提高管理水平和工作效率。
低保管理機關應建立保障對象檔案管理制度，實行村、鄉(xiāng)、縣三級管理，做到一鄉(xiāng)一柜，一村一盒，一戶一袋。農村低保對象實行動態(tài)管理，每年的1月份必須重新核查一次。
第二十條享受農村居民最低生活保障待遇的家庭遇家庭收入等情況發(fā)生變化時，應在1個月內主動告知村民委員會。
村民委員會和協(xié)管低保員對享受農村低保待遇的家庭進行跟蹤調查和入戶巡訪，掌握其家庭收入等情況變化，并及時提出停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)保障金的意見，報管理機關審批。對停發(fā)的，應收回農村居民最低生活保障金領取憑證。
第二十一條從事農村居民最低生活保障管理工作的人員，對符合享受農村居民最低生活保障待遇條件的家庭，拒不審核、審批、簽署意見的，無故拖延的；對不符合享受農村居民最低生活保障待遇條件的家庭，簽署同意享受意見的；、、貪污、挪用、扣壓、拖欠農村居民最低生活保障金的，按有關規(guī)定給予行政處分；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
第二十二條享受農村居民最低生活保障待遇的農村居民，采取虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取享受農村居民最低生活保障待遇的；在享受農村居民最低生活保障待遇期間，家庭收入高于最低生活保障標準，不按規(guī)定告知管理機關，繼續(xù)享受農村居民最低生活保障待遇的，按有關規(guī)定給予處罰。
第二十三條有關單位為申請低保對象提供證明材料必須真實準確，對出具虛假證明、幫助騙保的有關單位及責任人，一經查實，給予公開通報批評或紀律處分，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
第二十四條從事農村居民最低生活保障管理工作人員的人格尊嚴和人身安全受法律保護。故意侵害其人格尊嚴和人身安全的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》給予處罰；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
Abstract： PMT research mainly relies on observing variables to estimate the income and expenditure of residents，and is assisted by direct inquiring the income and expenditure of residents. In practice， PMT can improve the aiming efficiency， lower the people oriented influence， and thus ensure the justice of the subsistence security policies. The paper compares the PMT data of subsistence security residents with normal residents based on the investigation data in rural areas of Zhaoqing， analyzes the current situation of Zhaoqing poverty group， and gives some suggestions.
關鍵詞： 準家計；農村低保戶；一般農戶；肇慶市
Key words： PMT；rural subsistence security residents；normal residents；Zhaoqing
中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）25-0314-03
0 引言
“低?！敝贫劝咽杖氲陀谧畹蜕畋Ｕ暇€的城鄉(xiāng)居民納入到穩(wěn)定的保障政策之中，不再作非經濟因素的區(qū)別，肯定了所有貧困者平等的公民權。在社會轉型過程中，中國政府承擔了在社會居民在遭遇生活困頓時提供“低保”的經濟責任，這是對公民權利的尊重，也是對“底線公平”的維護。在具體實踐中，“低?！敝贫鹊膶嵤┻€面臨著一系列問題，例如，如何確保農村低保申請人家庭收入核算的準確性，完善低保政策的最低生活保障瞄準機制，提高低保系統(tǒng)的瞄準效率，降低人為裁定因素，從制度和實踐操作兩個層面確?！暗捅！闭叩墓缘?。在低保制度的目標定位過程中，準家計調查方法對提高制度目標定位效率發(fā)揮了巨大作用。
1 準家計調查模型及應用
準家計（PMT）調查主要通過變量預測住戶的收支情況，同時又輔之以直接向住戶詢問其收支情況。相關變量包括：家庭結構、人口特征；人口規(guī)模；家庭成員的受教育程度（文盲、初等教育、中等教育、高等教育）；家庭成員的健康狀況；住房條件（住房結構與建筑材質、衛(wèi)生間、廚房等）；基本生活條件（自來水等）；資產擁有情況（耐用消費品等）；職業(yè)；產權狀況等。其他直接詢問的變量包括：收入狀況；食品、醫(yī)療、子女教育等方面的支出情況等。
準家計調查模型是一個節(jié)約成本的瞄準工具，能有效預測福利水平，并且能在相對較短的時間內進行實施。它包含了多維度的貧困概念，并采取標準化方式進行處理。多項前期研究結果顯示，如實施合理，這項瞄準工具的瞄準效果良好，且能提高透明度。通過準家計調查方式，將福利資源的使用定位于最需要的人群身上，并對其受益資格做出詳細的規(guī)定，體現出目標定位的選擇性，其本質即只向符合既定條件的申請人提供救濟金或援助服務，并確定救濟金額。
2 受訪低保戶基本數據分析
2.1 家庭基本情況 此次調查的115戶低保戶當中，同時接受其他社會救助的有21戶，占低保戶總戶數的18.26%；低保戶常住人口共228人，戶均約2人；教育程度為文盲者占42.69%；患病者占33.31%；殘疾人士占24%（完全喪失勞動力的占17%）。可以看出，造成貧困的原因主要包括：教育程度低（42.69%）、患?。?3.31%）、殘疾（24%）。100%的受訪低保戶反映，由于物價上漲等因素的影響，目前政府的救濟標準偏低，“低保補貼不能滿足家中的基本需要”。
2.2 家庭主要耐用消費品擁有情況 隨著生活水平的提高，農村家庭耐用消費品擁有量也發(fā)生了明顯變化，新潮、時尚的耐用消費品走進越來越多的平常農家，參照農村一般農戶的情況，低保戶擁有的耐用消費品數量明顯偏低。在115戶低保戶中，2戶擁有洗衣機，占全部低保戶1.74%；12戶擁有電冰箱，占全部低保戶10.43%；2戶擁有摩托車，占全部低保戶1.74%；32戶擁有移動電話，占全部低保戶27.83%；44戶擁有彩色電視機，占全部低保戶38.26%。其他新潮時尚耐用消費品擁有數量基本為零。而一般農戶中每百戶調查戶洗衣機擁有量為26臺；電冰箱為58臺；摩托車為80臺；移動電話為193臺；彩色電視機為88臺。其中移動電話的普及率最高，其次為彩色電視機和摩托車，每百戶調查戶擁有的微波爐為18臺；生活用汽車為3臺；家庭計算機為10臺；中高檔樂器為4件。（參見表1）。
2.3 家庭住房情況 近年來，廣東省大部分地方特別是粵西各市實行了“告別泥磚房工程”，掀起了泥磚房改造的熱潮，農民住房情況得到進一步改善。據統(tǒng)計，一般農戶戶均住房面積約為95平方米，其中鋼筋混凝土結構所占比重為70.4%，磚木結構占29.6%，新建住房中絕大部分是鋼筋水泥結構的樓房。而低保戶新建住房為0，戶均住房面積63.68平方米，其中磚木結構的住房面積占57%，遠低于當地戶均住房面積水平和結構水平。
2.4 家庭居住條件
①衛(wèi)生設備使用情況。一般農戶使用水沖式廁所的比例為62.5%，使用旱廁的比例為7.5%，簡易或無廁所的比例為30%。由于經濟條件限制，低保戶多使用旱廁或無廁所，比例達到78.5%。
②調查表明，柴草仍是大部分農村家庭炊事使用的能源。一般農戶使用柴草的農戶所占比例為76.3%；使用液化氣的農戶占17.2%；以電為炊事主要能源的農戶占4.8%；以煤炭為炊事主要能源的農戶占1.7%。而89.62%的低保戶使用柴草作為主要炊事能源。
③由于自來水的普及，大部分農村居民家庭已經飲用安全衛(wèi)生用水，一般農戶使用自來水的農戶比例為94.6%。而已經使用自來水的低保戶也達到78.1%。
3 主要發(fā)現及政策建議
3.1 調查發(fā)現
3.1.1 農村生活水平普遍上升而相對差距加大 經過多年的努力，政府的扶貧開發(fā)工作已經解決了絕大多數農村貧困人口的溫飽問題。農村最低生活保障制度的全面建立對那些沒有勞動能力或喪失勞動能力的貧困群眾在保障基本生活方面作出了制度性安排。此次調查發(fā)現，經過近年來的發(fā)展，肇慶農村生活水平得到了明顯的改善，農戶住房條件普遍改觀，村級交通更加便利，現代通訊設施得到普及，電視機、電冰箱、洗衣機等現代化家庭用品普及率大大上升。在保證生產和基本生活的前提下，購買各種中高檔家用電器成為農民生活水平提高的又一個重要標志。但是，也要看到，在我國實行新的扶貧標準以后，肇慶當地農村的貧困人口數量增大，而且地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和農村內部的收入差距還在繼續(xù)擴大。在此次調研的農戶中，年收入高的農戶已突破百萬元，而與此形成鮮明對比的是，部分低保戶家庭平均每天食品現金支出不到10元，只能勉強度日。
3.1.2 農村貧困人口致貧原因呈現多樣化 此次調研結果顯示，當前農村貧困群體致貧、返貧的原因呈現多樣化趨勢，主要體現在以下四個方面：第一，由于缺乏必要的技能培訓與教育水平，自身勞動素質低下，不能有效參與勞動力市場競爭，不能通過勞動而分享社會經濟發(fā)展成果而致貧的人群；第二，由于個人條件局限而致貧的人群，包括由于生理上的年老病殘而喪失勞動力，難以獲取基本勞動收入而致貧的人群；第三，由于意外災害和突發(fā)事件同時又缺乏制度性、政策性保障而致貧、返貧的人群；第四，由于慢性病、重大疾病同時又缺乏制度性、政策性保障或者保障水平低下而致貧、返貧的人群。針對農村貧困人口致貧原因的多元化，應按照“分類施救”、“分類施?！钡脑瓌t，提供不同層次、不同類型的社會救助和保障措施。對因醫(yī)療、教育、孤老、殘疾等特困狀況應給予特殊救助，以及因不可抗拒的天災人禍等意外原因造成臨時困難，難以維持生計的貧困人群也要及時做好救助工作。
3.1.3 農村貧困人口主體正在從溫飽需求型轉變成基本生活需求型 在過去，人們將貧困的標準定義為“溫飽”，而現在，如果收入不能滿足基本生活需求，都可以歸于貧困，比如子女教育、醫(yī)療保障問題等。所以，“教育致貧”、“疾病致貧”是指在有限的可支配收入范圍內，教育支出、醫(yī)療支出等導致了家庭在經濟上難以維持基本的生活這樣一種狀況。貧困標準的變化導致農村貧困人口主體變化。從此次調查涉及的貧困農戶的基本構成、致貧原因、現有扶貧政策及落實情況、亟需解決的問題來看，農村貧困人口主體正在從溫飽需求型轉變成基本生活需求型，主要體現在：
第一，醫(yī)療需求。貧困人群中，因病致貧、返貧現象十分普遍。盡管農村普遍推行了農村合作醫(yī)療保障制度，但是這一制度本身的“廣覆蓋、低水平”特征決定了農戶的受益程度有限；特別是“先墊資、后報銷”的支付方式也制約了農戶使用新農合的積極性。調查發(fā)現，農戶家庭中只要有一個或一個以上的慢性病或大病病人，醫(yī)療費用就可能使很多非貧困家庭因病致貧或因病返貧，且由此很難在短期內擺脫貧困。
第二，教育需求。大多數受訪農戶家庭總的可支配收入偏少，只能維持基本的生活支出，教育支出依然是貧困農戶的主要負擔：進城務工農戶子女需要交納高昂的學位贊助費；在農村就讀的農戶子弟雖然享受9年制義務教育，免除了基本學費，但是雜費支出也成為了貧困家庭的主要負擔。教育支出在家庭支出中占據了較大比例，一些中等收入的農戶家庭也可能因支付一個子女上大學而致貧。由于大學畢業(yè)生就業(yè)壓力大，許多農戶家庭選擇讓子女初中畢業(yè)后即進入勞動力市場，成為家庭的收入來源。少數家庭甚至選擇讓未滿16歲、初中未畢業(yè)的子女外出打工，使得農村人口文化程度偏低的現象可能出現代際傳遞。
第三，農業(yè)生產的保障需求。農業(yè)自身的弱質性使農戶的生產經營承受了極高的風險。農業(yè)生產周期長，受自然條件影響大，這使農業(yè)產出存在很大的不確定性。而農產品供求彈性小又使農業(yè)面臨相當大的市場風險，加大了投資農業(yè)收益的不確定性。農業(yè)生產的高風險、周期長、低收益等主要特點決定了農業(yè)生產與經營的脆弱性。在受訪農戶中，果園因災害天氣失收、魚塘養(yǎng)殖、山林種植等出現意外導致經營失敗等事件時有發(fā)生，由于缺乏政策性保險賠償，農戶因災虧損、因災致貧、因災返貧的現象依然存在。
第四，保障水平與保障種類的需求。目前我國最低生活保障制度救助水平較低，政策設置的低保救助條件比較嚴格，加上低保保障水平較低，使得部分符合條件的農村貧困人員并未申請低保救助。同時，政府迫于財政壓力，往往不能滿足所有符合救助資格的貧困人口的需求。同時，對于未達到低保標準的貧困人群，尤其是處于低保臨界線附近的貧困人群，以及遭遇突發(fā)性事件而產生的階段性、暫時性貧困的人群，不能提供有效的、及時的救助和幫扶。
3.2 政策建議 第一，瞄準農村分類扶貧對象。民政部門需要根據新的扶貧標準，深入基層農戶，依靠群眾識別農村貧困人口并建檔立卡，建立健全到戶到人的貧困人口信息數據庫，因戶制宜，因戶施策，為實現扶貧開發(fā)與農村社會保障制度有效銜接奠定基礎。鑒于農村貧困人群致貧原因的多樣性和動態(tài)性，建議推行農村貧困人口分類扶持政策，通過扶貧開發(fā)和保障制度“雙輪驅動”，全面覆蓋：對有勞動能力的扶貧對象，通過扶貧開發(fā)項目扶持，提高其自我發(fā)展能力，實現脫貧致富；對沒有或喪失勞動能力的持久性貧困人口，通過低保、救助等方式保障其基本生活需要，實行應保盡保；對于對突發(fā)性、階段性、暫時性貧困人群實行應急救助，幫助他們解決眼前困難。在此基礎上，加快銜接養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、法律援助等其他單項救助工作。在社會救濟過程中，注意多種社會保障制度結合，合理解決貧困問題。
第二，落實農村貧困人口教育資助政策。提高貧困人口基本素質，需要大力推進基礎教育均衡發(fā)展，促進教育公平，提高農村貧困家庭子女受教育的程度，減少貧困代際傳遞。繼續(xù)鞏固“普九”成果，確保每個農村貧困家庭適齡子女都能完整地接受九年制義務教育。落實國家扶持農村貧困家庭子女接受高中以上全日制教育的資助政策，完善貸款助學方式。對農村家庭經濟困難學生就讀中、高等職業(yè)教育院校，實行免學費和生活費補助的政策。實行農科教結合，普通教育、職業(yè)教育、成人教育統(tǒng)籌，提高貧困人口的文化科技素質。
第三，提供政策性農業(yè)保險。開展政策性農業(yè)保險是構建市場化農業(yè)支持保護體系的重要舉措，對于加速農業(yè)生產規(guī)?；?、產業(yè)化、現代化，加強信用社會建設，促進農村社會進步具有重要意義和深遠影響。政府應通過有關法律法規(guī)，以符合地方實際的傳統(tǒng)農險和特色農險為重點，將參與農業(yè)保險與其他農業(yè)優(yōu)惠政策相聯(lián)系，為農民的廣泛參與提供利益誘導機制，從而使政策性農業(yè)保險制度具有某種強制性。同時，通過宣傳和試點，增強農民群眾特別是種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)、農村合作經濟組織保險意識，鎖定農業(yè)生產風險，促使種養(yǎng)大戶和各類農村經濟組織增加農業(yè)投入、促進土地流轉和產出，從而加速農業(yè)生產規(guī)?；?、產業(yè)化和現代化。
第四，動態(tài)調整保障標準。由于貧困標準低，致使相當部分本應享受政府和社會關愛幫助的“窮人”被排除在幫扶對象之外，人為地阻礙了這部分人生活福利的改善。國家扶貧標準的提高是大勢所趨，隨著經濟的進一步發(fā)展，這一標準還會繼續(xù)提高。2011年，中央扶貧開發(fā)工作會議將農民人均純收入2300元（約合355.6美元）作為新的國家扶貧標準，相較于2009年的年人均收入低于1196元的標準，新標準提高了92%。此次調查結果顯示，即便對于大幅提高后的扶貧新標準，受訪低保戶認為，“還是不夠”、“還是偏低”、“不能滿足家中的基本需要”（占受訪低保戶的100%）。政府在確定農村貧困線的基礎上，逐年根據物價指數對其微調，同時，多管齊下，多渠道扶貧，落實貧困人口參加新型農村合作醫(yī)療的優(yōu)惠政策，完善新型農村合作醫(yī)療制度，努力提高“參合率”，實行新型農村合作醫(yī)療制度與大病救助制度的有效銜接，對農村貧困人口實行大病救助制度。
第五，提升貧困群體的脫貧能力。以增加貧困人口收入為核心，以改善貧困群眾生產生活條件為重點，大力實施產業(yè)扶貧、整村推進及貧困戶勞動力轉移培訓等重點工作。增強農村家庭支付能力，轉移農村富余勞動力，改變政府原有的輸血式扶貧模式，通過經費和制度保障，開展知識、技能培訓，促進農業(yè)、農民的現代化，增加農村家庭收入。堅持直接到戶與間接到戶相結合，提高能力、增加收入，對于能夠直接到戶的扶持項目和資金，要堅持直接到戶，提高扶貧政策的有效性；對于暫不能直接到戶的扶持項目和資金，要盡量減少中間環(huán)節(jié)，確保貧困人口優(yōu)先覆蓋、優(yōu)先受益。提升貧困群體的脫貧能力對于進一步減少貧困人口、轉變勞動力結構、促進和諧社會建設都有著極其重要的意義。
參考文獻：
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2010 年，為繼續(xù)認真貫徹落實省委、省政府對民政工作的總要求和全省民政工作會議的部署，我區(qū)農村低保工作將以規(guī)范管理和創(chuàng)新機制為手段，確保省政府提出的關于社會救助工作的要求為目標，進一步完善政策保障體系、資金支撐體系、規(guī)范管理體系和組織服務體系。具體做好以下工作：
一：進一步提高保障標準和補助水平。
2010 年，我區(qū)農村低保資金的發(fā)放將嚴格按照省廳的指示，實行按季度發(fā)放，低保補助水平也由 2009 年年人均 760 元提高到年人均 880 元。低保資金的按季度發(fā)放，一方面可以使農村低保對象得到及時有效的救助。另一方面利于低保機制的動態(tài)管理，便于清查和納入低保保障對象。
二：全面實現應保盡保和分類施保。
2010 年，要繼續(xù)認真落實“按標施保”的原則，糾正按人保、分戶保、插戶保等錯誤做法，符合條件的困難群眾全部納入保障范圍，不符合條件的全部予以清退。
關鍵詞：貧困；農村低保；低保標準
中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A
原標題：完善貧困地區(qū)農村低保制度的對策研究——以沽源縣平頂堡鎮(zhèn)為例
收錄日期：2012年6月4日
一、概念界定及研究意義
（一）概念界定。最低生活保障制度，是指以保障全體公民的最低生活目的，科學合理地界定最低生活保障標準，由政府對家庭實際人均收入低于標準的公民，給予差額補助的一項社會救助制度。農村最低生活保障制度（以下簡稱農村低保）是對家庭人均收入低于當地最低生活標準的農村居民，由國家和地方給予差額補助的社會救助制度。
（二）研究意義。建立和完善農村最低生活保障制度，是落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。
（三）平頂堡鎮(zhèn)現狀描述。沽源縣是河北省政府確定的環(huán)首都扶貧開發(fā)示范區(qū)，沽源縣平頂堡鎮(zhèn)位于張家口市壩上地區(qū)，總面積412平方公里，全鎮(zhèn)轄24個行政村，73個自然村，其中農業(yè)戶6，830戶。農民收入主要以農業(yè)種植、外出打工為主。全鎮(zhèn)幾乎沒有工業(yè)企業(yè)，財政收入有限，低保資金缺乏。由于土地貧瘠和地下水供應不足致使農業(yè)產量低，基本靠天吃飯。加上禁牧政策的實施，畜牧業(yè)的萎縮，也使該地農民收入受到很大影響。
平頂堡鎮(zhèn)農民年收入比較均勻，10，000元以下的人數均占所調查人數的87%，在2，000～4，000元的有45%，年收入在4，000～6，000元的有27.4%。2011年平頂堡鎮(zhèn)農民年人均收入僅為2，500元，農民增收困難、抗風險能力弱，造成了農民的自我保障能力弱，進而造成社會保障資金籌集困難。農民自我脫貧能力很弱。一是貧困家庭普遍缺少勞動力。二是貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重大。兩類對象占貧困人口的比重較大。收入越低，用于治病上的開支就越少。生病無錢醫(yī)治，小病挨、大病拖的貧困戶在農村比較常見。
《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》規(guī)定，農村低保所需資金由市、縣區(qū)兩級財政按比例分別承擔，其中沽源縣按6∶4比例承擔，省級對困難地區(qū)給予適當補助；社會捐贈資金等。實際運作中，財政收入有限，低保資金缺乏，沽源縣的低保資金主要由河北省給予補貼。
沽源縣平頂堡鎮(zhèn)2005年開始實施農村低保工作以來，保障范圍不斷擴大，制度不斷完善，但運行中問題依然突出。雖然2012年的補差標準由2011年的人均70元/月提高到人均80元/月，但保障力依然不足，很多絕對貧困人口仍然享受不到低保。
貧困地區(qū)因社會經濟發(fā)展相對比較落后，農村貧困人口多。貧困地區(qū)農村低保制度有著自身的特點。首先，貧困地區(qū)地方財政困難，低保資金落實的難度大。由于經濟不發(fā)達，市場經濟不健全，地方財政增收困難。雖然中央和省級政府對貧困地區(qū)實施農村低保在資金上給予了一定補助，但需要縣級政府配套落實的資金額度依然很大；其次，絕對貧困面較大，應保盡保進程緩慢。貧困地區(qū)農村絕對貧困人口較多，一般占到農村總人口的15％左右，有的甚至達到30%。實現農村低保人口的全面保障是一個長期的過程，尤其是在貧困地區(qū)，這個過程將更加緩慢。
二、農村低保制度運行中存在的問題
（一）保障范圍小。在低保制度實施過程中，由于貧困十分突出，符合救助條件的人很多，縣級財政有限，很多達到救助條件的人享受不了低保政策。
貧困家庭中常年患病、重度殘疾人口比重較大。因病導致的貧困難戶，申請低保需提供市級以上醫(yī)院診斷證明、病例和發(fā)票。由于醫(yī)藥費用都是自己先墊付，很多人看不起病。雖然手續(xù)簡單，但是達到申請條件的人數很少，因此導致覆蓋面低，保障范圍小。
（二）低保對象確定的不規(guī)范。《張家口市農村居民最低生活保障實施辦法》對低保對象的確定有明確的規(guī)定：村民委員會對申請人的家庭收入和實際情況進行調查、核實，提請村民代表會議評議，經評議符合低保條件的申請對象，在村務公開欄公示7日以上，對無異議和雖有異議但經村委會復審確認符合條件的，在《農村居民最低生活保障待遇申請書》上簽署意見，同時將所有相關證明材料報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。農村低保所需資金主要由市、縣（市、區(qū)）財政承擔，省級對困難地區(qū)給予適當補助。
農村低保對象的確定存在一定困難：首先，農村居民收入的界定存在一定困難，農民收入結構復雜，大多數又沒有收入憑證為依據，對低保對象的收入核查難度比較大。
低保對象確定中存在不規(guī)范、不公正、不公平現象。農村低保實行個人申請、村（居）評議推薦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核、縣級民政部門審批、三榜公示、社會化發(fā)放的運行機制。但調查結果表明，當被問及您家是如何被確定為低保戶的？這一問題時，大部分被調查者回答是由村干部指定或鄉(xiāng)鎮(zhèn)指定的，只有30.7%的人回答是由村民評議確定的，這不可避免地會造成應保未保、人情保及享受保障層次低等不公平、不公正的現象。
（一）堅持與農村低保制度相協(xié)調、相銜接的原則；
（二）堅持救助水平與農村經濟社會發(fā)展相適應的原則；
（三）堅持實行專項救助的原則；
（四）堅持審批程序和日常管理按照農村低保相關規(guī)定實施的原則。
二、救助對象
農村低保邊緣戶是指家庭年人均純收入高于當地農村低保標準、低于農村低保對象在享受了低保和其他專項救助后，所達到的當地農村低保對象實際受益水平平均值的農村困難家庭。實際受益水平是指在當地農村低保標準的基礎上，農村低保對象享受醫(yī)療、住房、子女就學、應急（臨時）救助等專項救助后所達到的水平。
農村低保邊緣戶按當地農村低保標準上浮20%確定。當農村低保標準和各專項救助標準調整時，要相應調整農村低保邊緣戶的界定范圍。
農村低保邊緣戶待遇的申請、審批及管理，與農村低保對象相同。依據家庭收入的變化情況，低保戶與低保邊緣戶轉換，應按規(guī)定的程序從簡辦理。農村低保邊緣戶實行動態(tài)管理，但不實行救助漸退制度。農村低保邊緣戶應按《關于印發(fā)*市農村居民最低生活保障實施細則的通知》（朝政發(fā)〔2005〕16號）的規(guī)定，承擔與農村低保對象相同的義務。
三、救助內容和標準
（一）醫(yī)療救助。將農村低保邊緣戶納入農村醫(yī)療救助體系，救助標準為農村低保戶的60%。
（二）住房救助。將農村低保邊緣戶納入農村貧困戶建房范圍，按農村低保戶建房補助標準的60%給予救助。
（三）就學救助。按農村低保戶就學救助渠道對農村低保邊緣戶實施就學救助，救助標準為農村低保戶的50%?！案２手鷮W”標準也為農村低保戶的50%。
（四）應急救助。對農村低保邊緣戶的臨時性應急救助與農村低保戶相同。
四、救助資金
農村低保邊緣戶各類專項救助資金的來源及監(jiān)管與農村低保同類救助項目的救助資金渠道相同。
（一）醫(yī)療救助資金。每人每年按即時標準籌集，市縣按2:8，市區(qū)按5:5比例承擔。資金納入農村醫(yī)療救助資金專賬統(tǒng)一管理。
（二）住房救助資金。按貧困戶建房資金籌集渠道，市縣按2:8，市區(qū)按5:5比例負擔。
（三）就學救助資金。義務教育階段和高中宏志生救助所需費用，按各學校財政經費供給體制，由市、縣（區(qū)）財政分別承擔?！案２手鷮W”救助資金由市福彩基金承擔。
（四）應急救助資金。按農村低保戶應急救助資金籌集渠道，市縣按2:8，市區(qū)按5:5比例承擔。
五、職責分工
市、縣（區(qū)）民政部門負責低保邊緣戶的審批與管理，組織實施住房援助、“福彩助學”、應急救助工作；協(xié)調配合有關部門開展工作，提供基礎數據檔案，搞好專項救助。教育部門負責組織實施就學救助。衛(wèi)生部門負責組織實施醫(yī)療救助。財政部門負責農村低保邊緣戶專項救助資金和工作經費的籌集管理，并進行監(jiān)督檢查。
六、實施步驟
（一）農村低保邊緣戶救助政策自2009年1月1日開始實施，每半年審批一次。每年的3月和8月，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（街道辦事處，下同）開始受理申請。經入戶調查核定、村民代表評議、張榜公示、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府初審，對符合條件的于每年4月底和9月底報送縣（市）民政部門審批，再次張榜公示，無異議的發(fā)給《農村低保邊緣戶救助卡》。
（二）專項救助的主管部門憑縣（區(qū)）民政部門發(fā)放的《農村低保邊緣戶救助卡》認定低保邊緣戶身份，組織落實承擔的專項救助政策，并負責統(tǒng)計救助項目的內容、時間、人數、額度等。
七、有關要求
（一）加強領導，落實責任。農村低保邊緣戶救助工作是農村社會救助體系的重要組成部分，各縣（區(qū)）政府和有關部門要作為一項重點工作，加強領導，周密部署，主要領導要親自過問，督促檢查，確保此項工作落實到位。各級民政部門要切實按照實施方案的要求抓好落實。
關鍵詞：農村低保對象；準確定位；動態(tài)管理
一.農村低保對象界定中存在的問題
（一）農民家庭收入的準確核定存在困難
農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。因此，核定農村低保對象家庭收入是準確界定低保對象的首要入關口，在低保資格確認過程中，最大的問題是對收入缺乏有效地審核手段，或者隱性收入問題較為嚴重，難以貨幣化。
（二）農村低保對象管理缺乏動態(tài)性
首先是低保對象的退出機制不健全。目前農村的低保對象大多是“只進不出”。退出機制的不完善使得許多生活狀況有所好轉的農村居民仍然享受農村低保，這樣不僅不能使應保障的窮人得到及時救助，而且還使可以通過自身努力改變貧窮狀態(tài)的低保對象拒絕勞作，甚至可能導致養(yǎng)一批“懶漢”的結果。
其次是現行制度安排難以及時有效地惠及暫時性貧困群體。在農村，因疾病、子女教育等情況而造成的暫時性貧困群體規(guī)模很大，而該群體中大部分未能獲得農村最低生活保障。處在低保邊緣的的人群較多，難以區(qū)分。
（三）鄉(xiāng)村社會“權力異化”
農村基層干部是農村社會中的特殊角色，他們是國家政府的權力末梢，甚至可以說是農村社會環(huán)境的“當家人”，但在市場經濟條件下，他們又是理性的“經濟人”。為了使自己的利益最大化，便會利用自己手中的權力牟取私利。于是，農村低保就成為了權力變質下的尋租資源。村干部通過控制低保資源的分配和使用，建立或鞏固私人關系網，從而出現“人情保”，該保未保，錯保等現象，但真正應該享受農村最低生活保障待遇的村民卻被排斥在外，偏離了這項制度本身的效用和原則。
二.農村低保對象界定問題的原因分析
（一）農民家庭收入多元化，收入難以貨幣化
目前各級民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算，人均純收入低于當地政府確定的最低生活保障標準的家庭和人員應列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災及其他原因致貧人員。這種計算方法存在一系列問題，一是因為農民收入中實物收入占相當比例，價值轉化過程中存在較大的隨意性，難以使用貨幣測算。二是因為農民收入不穩(wěn)定，難以測算。農民收入受自然災害及季節(jié)等因素影響較大，外出務工人員增多，受保家庭的隱性收入難以跟蹤測算，甚至部分家庭沒有如實提供其收入狀況，給低保工作開展造成一定的影響。
（二）福利依賴不利于低保退出機制的完善
福利依賴是指享受農村最低生活保障制度中的一部分人，寧愿依賴政府每月發(fā)放的最低生活保障費用來維持生計，也不愿意謀取職業(yè)，依靠自己的勞動來獲得收入。隨著農村最低生活保障工作力度的加大，農村最低生活保障制度的涵蓋范圍也不斷擴大，醫(yī)療救助、子女教育救助等問題均納入了其實施范圍。如果沒有完善的低保退出機制，容易形成福利依賴此外，農村低保群體不能像城市低保群體那樣，可以獲得政府或相關社會機構推薦的工作，多數農村低保家庭僅依靠農業(yè)收入及出賣體力勞動來維持生計，抵御外在風險的能力弱，因此，他們比較看重來自政府的救助金，不愿意輕易退出低保制度。
（三）低保對象審批監(jiān)督不健全
目前農村低保對象申請需要經過村委會調查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣民政局審批的三級申報審批程序，但農村低保對象的審批往往缺少必要的監(jiān)督，對低保相關工作人員職責監(jiān)督的法律法規(guī)也不健全，亟待完善。
（四）激勵約束機制不健全
由于國家缺少相應的激勵機制，社會監(jiān)督不能很好地發(fā)揮作用，群眾的參與度低。由于缺乏相應的懲戒機制，給那些違規(guī)操作的鄉(xiāng)村干部以可乘之機。村干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上干部為其行為失范所付出的成本與所獲得的收益極不對等，一方面是違規(guī)、違法的政治和經濟風險成本太低，另一方面他們所獲取的經濟和政治收益又太大。
三.推進農村低保對象界定工作的對策
為了使農村最低生活保障制度這一惠民工程真正發(fā)揮作用，最大限度的惠及最困難農民群眾，建議采取如下措施，來進一步規(guī)范農村低保對象的界定工作。
（一）制定科學的核算辦法，確保低保對象的準確定位
要制定科學的計算標準，農民家庭收入來源可分成固定收入與非固定收入進行核算。對于家庭收入中的固定收入，主要包括農業(yè)收入和非農業(yè)收入，可采取逐項計算的方式。對于家庭收入中的非固定性收入，要采取家庭財產調查的方式，嚴格計算。非固定性收入主要包括臨時性收入和隱性收入。在計算臨時性收入和隱性收入時，要求工作人員登門走訪，以便得到真實情況，同時要在民主評議的基礎上，反復核查，避免漏保、錯?，F象的發(fā)生，確保低保對象的準確界定。
（二）建立健全和完善農村低保的相關制度規(guī)定
1.完善農村低保對象退出機制，低保對象的動態(tài)管理應與提供脫貧的輔助措施相結合。
實施動態(tài)管理，就是要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府民政部門采取多種形式，定期或不定期調查了解農村困難群眾生活狀況，及時將符合條件的困難群眾納入保障范圍，做到應保盡保，既不漏保，又使不符合低保救助的農戶及時退出。
要做好技術培訓和就業(yè)指導，促使低保對象盡快就業(yè)，從根本上使其擺脫貧困落后的狀態(tài)。有針對性地實施多渠道、多形式、多內容的職業(yè)技能培訓和農業(yè)技術培訓，使他們掌握一技之長，提高其在社會上自謀職業(yè)、自我生存發(fā)展的能力，鼓勵他們進行自主生產，盡早退出低保制度。此外，建立一定的激勵制度以鼓勵享受低?；蛞衙撾x低保線的人群主動或及時退出，比如，在創(chuàng)業(yè)、就業(yè)等方面提供金融支持、稅收減免等方面的優(yōu)惠。
2.建立低保對象追蹤管理機制
根據低保對象的檔案對其家庭收入情況進行跟蹤，根據家庭收入情況的變化對其領取低保金進行動態(tài)化管理。要充分掌握低保對象收入將要發(fā)生變化的年限，對因一些臨時性的疾病和自然災害造成家庭困難和收入減少的對象，可以根據各自不同的情況確定變化的年限；要設計合理的低保對象動態(tài)管理卡，根據對低保對象家庭收入情況的掌握，在動態(tài)管理卡上詳細記載低保對象的入保時間、家庭收入情況發(fā)生變化的原因和時間，并確定跟蹤回訪的時間；要根據追蹤調查的情況，對低保對象實施動態(tài)管理。
（三）加強低保對象界定工作的監(jiān)督力度
1.加強輿論監(jiān)督
低保界定工作最重要的監(jiān)督就是對對象界定的監(jiān)督，輿論監(jiān)督長期以來都在發(fā)揮作用，只是這樣的監(jiān)督效果要視村干部的道德標準而定，而更多時候這樣的監(jiān)督只是憑借村民的一面之辭，缺乏一定的證據，所以在對對象的確定上，村委要設立低保對象公示制度，以便廣大村民來監(jiān)督。
2.構建監(jiān)督體制
在設置監(jiān)督制度體制上，基層專設監(jiān)督部門很重要，而且監(jiān)督部門要作為一個獨立部門而存在，直接對上一級行政單位負責，更好地約束村干部的行為，這樣才能確保低保對象界定的公平，公正，透明。
（四）加強農村低保的宣傳工作，提高村民的維權意識
在農村，村干部和村民之間往往存在信息不對稱的現象，很多時候村民不知道低保界定工作當中的一些細節(jié)，對一些相當重要的關乎自身利益的條款更是了解不多，這樣就會造成村干部的道德風險，所以對于農村村民的宣傳工作顯的尤為重要。
村民應該知道領取低保是他們的權利，要增強他們維權意識。在我國的傳統(tǒng)文化中，雖然有民本思想，但缺乏人本的思想，個人總被看作群體的一員，其價值與尊嚴并沒有得到尊重。要逐步使農民意識到獲取最低生活保障是其一項基本的公民權利，而不是政府的恩惠，進而提高農村居民的公民權利意識，
結束語
農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度，是社會保障體系的重要組成部分，是保障農村群眾生活的最后一道防護線。所以要保證低保對象界定工作的效率，加強公平，公正和透明度，就要采取有效地應對措施對農村低保對象的界定工作加以規(guī)范。在好的制度和好的方法的雙重作用下，我們相信農村低保制度一定能更好地惠及最需要的人群，切實發(fā)揮出這一制度的功效，為構建社會主義和諧社會構筑堅實的農村保障基礎。
參考文獻：
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論文關鍵詞：農村低保,問題及對策
一、地方政府認識不足的問題
1、有些地方政府不能從農村低保工作具有重大意義上來理解、把握農村低保工作。
2、地方財政普遍存在財力緊張的問題，有些地方政府由于擔心配套資金問題，少報應保人數，導致實際應保人員不能盡保。
3、有些地方財政不能為農村低保工作提供必要的經費保障，致使農村低保工作無法按規(guī)定程序，全面細致地開展。
4、有些地方政府不能為農村低保工作配備必要的人員保障，致使農村低保工作人員感到力不從心，無法承擔繁重的工作。
5、有些地方政府甚至采取欺上瞞下的錯誤做法，對上多報應保人數，對下壓縮應保人數，已達到減少本級財政配套支出的目的。
二、 農村低保工作人員工作方法存在的問題
1、有些農村低保工作人員存在工作不認真細致的現象，如：農村低保政策的宣傳不到位，部分群眾根本不了解農村低保政策；應保人員的排查工作不細，不能做到應保盡保；應保人數多年不變，只對其中個別人員進行調整；對應保人員收入確認不合理，人為劃段確定。
2、有些農村低保工作存在操作程序不規(guī)范的現象，如：未按程序進行張榜公示，為應付上級檢查僅對榜頁進行了拍照并留存了照片；個別人員越級辦理，為權利尋租留下了空間。
3、有些農村低保工作人員甚至借用他人之名辦理低保手續(xù)，中飽私囊。
三、農村低保工作人員思想方面存在的問題
1、有些農村低保工作人員出于私心，采取偽造資料等辦法為不符合條件的人員辦理了低保。如：有些村干部為自己的父母、妻子辦理低保手續(xù)。
2、農村低保工作人員迫于社會各方面的壓力，為各方面的“關系人員” 辦理了低保。如：有些政府部門或銀行系統(tǒng)工作人員，利用手中權利為不符合低保條件人員辦理了低保手續(xù)。
四、農村低保應保人員自身方面存在的問題
農村低保是黨和政府從社會公平的角度考慮，通過再分配的途徑，對生活困難群眾給予的傾斜、照顧。在當前公平競爭、農村群眾生活水平普遍提高的大環(huán)境下，農村低保應保人員仍生活困難，肯定有其不足之處。
1、有些農村低保應保人員存在智力、能力等方面的問題。他們不能正確地理解黨和政府的好政策，不能主動去獲取這方面的信息，不能主動去申請低保金。
2、有些農村低保應保人員由于經濟方面的原因，獲取信息的渠道更狹窄。不能從電視、報紙，更談不上網絡獲取信息。
3、有些農村低保應保人員也有私心。人的生活條件、生存環(huán)境是在不斷變化的動態(tài)過程。在這個過程中，生活水平提高了，就應退出低保，把有限的低保資金讓于更需要的人。然而，他們卻想方設法拒絕退出。這給低保工作增加了難度，出了難題。
4、有些農村低保應保人員想方設法鉆政策的空子。如有些農村人員與年邁的父母分開生活，對老人不盡贍養(yǎng)義務，把本應屬于自己的責任強加給社會。
5、有些農村生活困難人員，本來有能力脫困，有能力致富，卻有懶惰思想，成為專吃低保金的“懶漢”。
對以上談到的這些問題，站在審計人的角度談幾點對策：
1、采取措施，切實增強各級政府的責任感。農村低保工作責任重大、意義深遠。它不只是經濟問題，而是為了增強困難人群的社會公平感。如果做不好這項工作，極有可能導致社會失衡，引發(fā)一系列政治問題。這就要求各級政府無論在低保資金、低保工作經費，低保工作人員上，都要給予保障。切實做到應保盡保。
2、農村低保工作人員要切實轉變工作思路和工作方法。農村低保工作人員應嚴格按照規(guī)定程序操作，認真細致地做好農村低保應保人員的排查認證工作。對新形勢下出現的農村收入情況復雜，收入難以準確確認問題，可以考慮群眾普遍認同的“土法”，即采取民主評議的辦法，讓群眾自己認為誰最生活困難，誰最應該吃低保金。
3、對農村低保工作人員徇私舞弊及其他“關系人員”問題，審計、紀檢等經濟監(jiān)督部門應嚴查，起到發(fā)現一個，查處一個，教育一片的作用。杜絕把低保金當成“唐僧肉”，你也想吃，他也想吃的現象。
4、各級政府應做好繼續(xù)教育、短期培訓等工作。提高困難群眾的能力，提高困難群眾的脫困意識，激發(fā)出他們的潛能。加大力度多渠道宣傳農村低保等黨的惠民政策，使困難群眾真正了解他們可享有的權利。加強對群眾的民族傳統(tǒng)及思想道德教育，消除把自己的贍養(yǎng)責任推給政府、專吃低保金的“懶漢”及脫困后仍吃低保之人。
[關鍵詞]農村低保制度 問題 對策
[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2014）01-0015-01
農村最低生活保障制度，是國家和社會為生活在最低生活保障線之下的農村貧困人口提供滿足最低生活需要的物質幫助的一種制度安排。農村貧困人口大多是老、弱、病、殘、孤群體。這些群體的脆弱性極易導致貧困，一旦陷入貧困，靠自身努力又沒有新的經濟增長點和資源，根本無法脫貧，從而易陷入生存危機。為解決這一群體的保障問題，2007年開始在我國農村實行最低生活保障制度。經過近年的實踐，這一政策取得了一定的成效。但是，這一政策在實施過程中仍存在著一定的問題，使制度運行效果大打折扣，限制了農村低保制度作用的發(fā)揮。
一、農村低保政策實施中存在的主要問題
（一）農村低保覆蓋范圍小
由于經費短缺，需要救濟的人多，農村低保往往只能按照低標準提供福利待遇，在許多經濟不發(fā)達地區(qū)，農村低保制度形同虛設，不能貫徹，甚至難以保障救助對象的基本生活。同時，此項制度覆蓋面較窄，相當部分貧困農民得不到救濟和補助，使得農村貧困群體的最低生活保障只是處于“零敲碎打”的小規(guī)模狀態(tài)。
（二）農村低保對象難以界定
目前，低保對象要經過村、鄉(xiāng)、縣逐級確定，首先由個人向村民委員會提出申請，經核實后提交村民委員會討論，通過之后再交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審定，最后報縣級民政局批準。但是在實際操作過程中存在相當大的困難，例如，生意失敗、婚喪嫁娶、超生罰款等原因造成家庭生活困難人員是否應該列入保障范圍內；還有很多基層工作人員因人情關系等原因，沒有按照低保標準認真核定核實，隨意填報，導致了一些不符低保條件的對象納入了保障。這些問題的界定與解決，是建立與完善農村最低生活保障制度的關鍵。
（三）保障標準低
按農村低保制度設計標準，農村最低生活標準必須保障低保對象的衣、食、住，適當考慮電、燃料、未成年人義務教育等費用及物價的上漲。例如，吉林省農村低保對象保障標準平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元錢，而市場上面粉價格是2.2-2.7元/斤，大米價格都在2.5元/斤左右，加上穿衣等費用，低保資金對失去勞動能力的農村低保對象來說無異于是杯水車薪。這樣低的保障標準，很難維系一個農村居民的基本生存需求。
（四）低保運行缺少管理
和城市低保一樣，農村低保原則上也實行“應進則進，應出則出”的動態(tài)管理。但在實際工作中，農村低保的動態(tài)管理卻難以真正實現“進易出難”，而且低保標準和補差額也不是有升有降。農村低保檔案難以及時更新，補差額不根據家庭收入的變化而改變，“以線定保”，按裁定標準平均發(fā)放等不合理做法甚是普遍。低保人群與執(zhí)行機構中的“信息不對稱”問題也致使騙取保金行為的出現，及由此而引發(fā)的官員“尋租”行為。
二、解決農村低保政策實施中存在問題的對策
（一）加強政府職能，充分重視低保
只有得到廣泛支持與理解的制度才能得到其應有的執(zhí)行效果，低保政策的順利實施需要廣大農村居民的了解，需要社會各界的關注。應加強政府職能，通過廣播電視、報紙雜志、網絡等方式，廣泛宣傳農村低保制度的政策規(guī)定，正確認識農村低保政策，充分重視低保，使農村低保在社會的關心和支持下健康有序地發(fā)展下去。
（二）科學制訂保障對象和保障標準
農村低保標準的界定以及農村低保對象的確定，需要民政部門與財政、統(tǒng)計、殘聯(lián)、社保等部門以及基層干部密切配合，其他部門不能干預民政部門所做的決策。按照保障農村居民基本生活的原則，合理確定與當地經濟發(fā)展水平和財政承受能力相適應的保障標準。隨著經濟的發(fā)展，適當調整低保標準，使貧困群體能夠享受經濟發(fā)展的成果。
（三）建立嚴格的管理機制
首先，要建立和完善保障基金的監(jiān)督管理機構，逐步形成政府主導、民政主管、部門配合、鄉(xiāng)村落實的工作機制，以確?；鸬暮侠硎褂谩Ｆ浯?，在管理過程中要實施動態(tài)管理的模式，根據貧困家庭實際收入的變化，以及物價的變動等，對保障對象和保障標準進行合理調整，以保證困難群眾得到及時救濟，維持基本生活，脫貧群眾適時退出低保范圍，節(jié)約資金，以保證對其他貧困家庭的救濟。
總之，農村最低生活保障制度是一項復雜的民生工程，也是維持農民生計的最后一道“收入安全網”，切實調查并研究農村低保制度實施過程出現的問題，是實現農村社會穩(wěn)定，構建和諧社會的需要。
【參考文獻】
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[3]李薇，韓俊江.我國農村最低生活保障制度存在的問題和對策研究.勞動保障世界，2011（3）.
【關鍵詞】項目管理；流程；農村；低保
我國目前有8億農村人口，從我國的社會經濟結構來看，在農村貧困問題尤其突出，農村的絕對貧困人口約占全國的 90% 以上，探索如何采用妥善方法解決農村低保問題，在我國現有國情下，有著極其重要的現實意義。筆者通過兩年的項目管理碩士課程學習，本著從項目管理的全新視角，擬采用項目管理流程來發(fā)現和解決農村低保工作中存在的問題，規(guī)范農村低保工作流程，從而達到黨和政府以及人民群眾的合理期望。
一、缺失項目管理流程下的朱橋鎮(zhèn)農村低?，F狀
萊州市位于煙臺以西，青島市以北，2013年經濟總量位居煙臺市第二，萊州市朱橋鎮(zhèn)位于萊州東北部，處于招遠、龍界處，總面積147.8平方公里，總人口6.8萬，轄99個行政村，部分村莊如作陽村、鄧家等20個村，經濟條件較好；部分村莊如修家溝村、楊家莊子等50多個村，多為丘陵、山區(qū)，經濟條件較差，村與村之間貧富差距明顯，低保工作的開展所面臨的情況較為復雜。
二、缺失項目管理規(guī)范下的朱橋鎮(zhèn)低保主要問題
（一）確定低保人群貧困標準的問題。目前朱橋鎮(zhèn)各個村莊經濟水平差距較大，如果按照機械性地貧窮村的絕對貧困線作為全鎮(zhèn)低保標準，就會有不少富裕村里相對貧困的人口享受不到國家低保補助；如果以偏概全地按照富裕村的相對水平制定絕對貧困線，那么貧窮村相對富裕的人群同樣有可能被劃入低保范圍，這樣不僅僅浪費了國家資金，而且也降低了低保金在維護社會穩(wěn)定、促進相對公平方面發(fā)揮的作用；制定基于項目管理流程下的低保標準勢在必行。
（二）確定農村低保人群公平性的問題。目前部分農村兩委選舉都直接或間接存在有宗族勢力的明爭暗斗，通過宗族勢力強弱斗爭推選出來的村干部，當面對處理涉及到村莊、村民切身利益，諸如低保標準的制定、低保人員的評定等一系列重大問題時，其處事角度和所處立場的公平性和公正性就很容易受到人情的影響，必須采取科學規(guī)范的項目管理標準制定相關政策，從而最大程度地避免工作開展流程中的不公平因素。
（三）農村低保人群發(fā)展長遠性問題。對農村貧困人群開展低保工作，不僅是為了保障其正常生活，更重要的目的在于確保農村貧困群體的長遠發(fā)展，也就是幫助他們“脫貧”。如何合理的引導、幫助農村低保人群實現自我發(fā)展，是擺在民政部門工作人員面前的一大難題，而如何制定科學規(guī)范、卓有成效、立足長遠的的項目管理方法和流程，也是目前項目管理和農村低保相結合的一大難題。
三、基于項目管理流程的農村低保工作對策
一個完整的項目管理流程是指一個項目的全流程或項目階段都需要有一個相對應的項目管理流程。這種項目管理流程，大體上有以下五個各不相同的管理具體工作流程構成，因此農村低保工作可以在項目管理流程下將其規(guī)范。其一，起始流程：定義一個農村低保項目工作起始與否，以及決定是否將農村低保工作開展方法繼續(xù)進行下去等工作。其二，計劃流程：擬定、編制和修訂農村低保工作的工作目標、工作計劃方案、資源供應計劃、成本預算、計劃應急措施等方面的工作。其三，實施流程：組織和協(xié)調本鎮(zhèn)街以及各村委會人力資源和其它資源，激勵工作組團隊完成既定的低保工作計劃，生成低保工作報告等方面的工作。其四，控制流程：制定標準、監(jiān)督和測量農村低保工作實際情況、分析差異和問題、采取糾偏措施等管理農村低保工作和活動。其五，結束流程：制定農村低保工作的移交與接受條件，農村低保工作開展階段成果的移交，從而使農村低保工作順利結束的管理工作和活動。
綜上所述，基于項目管理流程下的農村低保工作應當如下開展：
（一）科學、合理地制定農村低保標準。農村低保標準的測定，目前有三種方法：一是生活形態(tài)法；二是童星和林閔剛根據客觀相對貧困標準、客觀絕對貧困標準和主觀貧困標準這三種測貧的角度所列舉的12種度量貧困的方法；三是恩格爾系數法。針對目前朱橋鎮(zhèn)各村經濟水平相差較大的情況，建議采用恩格爾系數法確定農村低保貧困標準，科學設置相對貧困線。
（二）公平、公正地推選農村低保人選。（1）基層政府干部樹立“公共人”角色，規(guī)范優(yōu)化自身行為。首先，必須合理定位基層政府工作人員的角色，維護公共利益?；鶎诱ぷ魅藛T必須樹立“公共人”的角色意識，以維護公共利益為價值取向，保證農村低保工作的公平、公正。其次，必須明確基層干部的道德價值，提高職業(yè)道德素養(yǎng)?；鶎庸ぷ魅藛T秉承公心貫徹、落實制度政策，使其嵌進人們的生活生產中并發(fā)揮巨大作用。（2）完善制度，構建科學有效的低保體系。必須有針對性地對低保制度加強規(guī)范建設，加強農村低保制度的法規(guī)建設，擺脫低保工作存在的偶然性與隨意性，進一步完善相應立法，加快推進制度定型。加大對于違規(guī)行為的懲處力度，提高違規(guī)、違紀的成本，確保規(guī)范的剛性，減少行政人員的不公行為。
（三）開展建設性引導，幫助農村貧困人員實現自身發(fā)展。低保群體家庭狀況決定了該群體離不開家，故這些群體中即使有勞動能力的家庭成員也很難在外地就業(yè)，所以農村低保對象中有勞動能力和有部分勞動能力的人員是促進就業(yè)的主要人群，農村低保勞動力就業(yè)空間也主要在當地尤其是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面對這一情況，有關部門應多措并舉促進農村低保勞動力實現就近就業(yè)。