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關鍵詞:環(huán)境質(zhì)量改善環(huán)境規(guī)制工具工具互動工具整合

從上世紀七十年代初創(chuàng)至今,我國環(huán)境保護工作已取得了不少成績,生態(tài)文明建設體制機制逐步健全,環(huán)境質(zhì)量總體改善。但與此同時,“生態(tài)環(huán)境保護結構型、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解”,①進一步改善環(huán)境質(zhì)量在未來一段時間內(nèi)仍將是我國環(huán)境保護工作的核心。《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》指出,構建多元主體共同參與、多樣工具良性互動的環(huán)境治理體系是推動生態(tài)環(huán)境根本好轉的制度保障。②值得注意的是,日益復雜與多樣的規(guī)制工具彼此交疊與互動,共同構筑了一幅互相補充與重復沖突共存的環(huán)境規(guī)制圖譜。以環(huán)境質(zhì)量改善為核心實現(xiàn)環(huán)境法的轉型已日益成為學界的共識。③實現(xiàn)這一轉型離不開制度工具的進一步完善。但總體來看,學界對于規(guī)制工具的研究多集中于個體分析或不同工具間的優(yōu)劣比較,④工具間的互動形態(tài)及其對環(huán)境質(zhì)量目的實現(xiàn)的影響還未得到足夠關注。本文將對污染防治領域主要環(huán)境規(guī)制工具的互動進行探討,分析其改善環(huán)境質(zhì)量的潛力,并在環(huán)境質(zhì)量改善目標的關照下,對工具的整合提出建議。

一、環(huán)境規(guī)制的目標與手段

(一)環(huán)境規(guī)制的階段性目標:環(huán)境質(zhì)量改善

國際經(jīng)驗顯示,為應對復雜多樣的環(huán)境問題,環(huán)境規(guī)制模式經(jīng)歷了從以污染控制為目的導向,到以環(huán)境質(zhì)量改善為目的導向,再到以環(huán)境風險防控為目的導向的轉變。⑤而上世紀七十年代以來,我國環(huán)境法得到了長足的發(fā)展,也開始經(jīng)歷規(guī)制模式的轉型。傳統(tǒng)環(huán)境法遵從著為規(guī)制對象設定行為規(guī)則,并對違法者施以懲罰的設計邏輯,重在通過對個體義務的規(guī)定來調(diào)節(jié)行為,實現(xiàn)對污染一定程度的控制。⑥隨著環(huán)境法的不斷發(fā)展,規(guī)則的設計日益多樣化和精細化;《環(huán)境保護法》下處罰力度的增加、污染環(huán)境罪的演變以及公益訴訟的發(fā)展也帶來了“環(huán)境重罰主義”的傾向。⑦這些變革或使行為規(guī)則更為合理,或強化法律責任的效能,仍體現(xiàn)為不法行為懲罰模式的延續(xù)。但更先進的規(guī)則設置和更嚴厲的處罰設定并不必然帶來環(huán)境質(zhì)量的提升。個體行為合規(guī)性增加,而環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化的情形并不鮮見。⑧在對不法行為懲罰模式反思的基礎上,學者們提出應以環(huán)境質(zhì)量目標為導向重塑我國的環(huán)境法律體系。⑨近年來環(huán)境法律政策與實踐的發(fā)展也反映了我國環(huán)境規(guī)制模式的轉型。環(huán)境質(zhì)量改善作為環(huán)境規(guī)制階段性任務的定位日益得到重視。2015年中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出,進行生態(tài)文明體制改革應“以解決生態(tài)環(huán)境領域突出問題為導向”,10強調(diào)了提升環(huán)境質(zhì)量的重要意義。2020年《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》也將構建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的目的設定為“為推動生態(tài)環(huán)境根本好轉、建設生態(tài)文明和美麗中國提供有力制度保障”?！秶疑鷳B(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》更是將“到2020年,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”設定為“十三五”環(huán)境保護工作的主要目標,并明確了“堅持質(zhì)量核心、系統(tǒng)施治”的基本原則。這些變化都表現(xiàn)出從“十三五”開始,政府對環(huán)境保護工作部署的重點已經(jīng)脫離了單純的污染減排和事后治理,而轉向了以各種手段促進環(huán)境質(zhì)量的改善。《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》更是將2035年土壤環(huán)境風險得到全面管控設定為工作目標,從而為我國的環(huán)境保護工作融入了風險管控的因素。

(二)實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的規(guī)制工具箱

改善環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)替代污染控制成為我國環(huán)境法的階段性任務,現(xiàn)有規(guī)制能否匹配這一目的轉型則成為一個重要問題。隨著環(huán)境法的發(fā)展,環(huán)境規(guī)制工具日益多元,共同構筑了實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目的的規(guī)制工具箱。立法和行政機關通過強制性規(guī)范和標準為從事具有環(huán)境影響行為的主體設置行為準則,并對違反者施加法律責任的方式來保障實施是傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制方式,又被稱之為命令控制模式。這類工具產(chǎn)生的歷史最久,涵蓋了污染防治、資源保護的各個領域。隨著以命令控制工具為代表的第一代環(huán)境法向第二代、第三代環(huán)境法轉型,新型的治理工具,如經(jīng)濟激勵工具、信息工具、私人規(guī)制工具開始出現(xiàn)。14但值得注意的是,以信息工具和私人規(guī)制工具為代表的第三代治理工具尚處于發(fā)展初期,適用范圍有限。市場機制在環(huán)境治理中的意義雖然日益得到認可,但現(xiàn)階段其主要作用領域仍限于溫室氣體減排、資源保護等;且其運行有賴于政府規(guī)制創(chuàng)造的市場條件。現(xiàn)階段適用最為廣泛,發(fā)展最為成熟,發(fā)揮主導作用的仍是傳統(tǒng)的命令控制工具。從政策文件的內(nèi)容來看,其雖然提出了要通過多元措施來推動現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的建設,但仍應堅持“黨的集中統(tǒng)一領導為統(tǒng)領,以強化政府主導作用為關鍵”。這也強調(diào)了政府規(guī)制措施的基礎性作用。故而本文重點探討體現(xiàn)為命令控制模式的環(huán)境規(guī)制手段在實現(xiàn)提升環(huán)境質(zhì)量方面的作用。再者,污染防治、資源利用和生態(tài)保護領域的規(guī)制工具有著較大的差異。由于污染防治領域的規(guī)制較為成熟,本文選擇污染防治相關規(guī)制工具為研究對象,分析其在提升環(huán)境質(zhì)量方面的作用。應對環(huán)境規(guī)制目標從污染控制向質(zhì)量改善的轉型,學者們提出規(guī)制工具的設計應當從傳統(tǒng)的不法行為懲罰向總行為控制轉型。由于環(huán)境質(zhì)量取決于既定空間單元內(nèi)的總行為,而非個體的環(huán)境行為或執(zhí)法行為,應通過對總體行為的調(diào)控來實現(xiàn)環(huán)境品質(zhì)的提升。這包括了對環(huán)境質(zhì)量目標的設定、總環(huán)境行為的許可;總行為的分解以及監(jiān)督評價。具體來看,這些制度可以表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準制度、環(huán)境決策制度、環(huán)境規(guī)劃制度和環(huán)境質(zhì)量及環(huán)保業(yè)績評估制度等。其中,政府環(huán)境目標責任制和考核評價制度尤其受到重視。這些工具從總體上設定環(huán)境質(zhì)量改善目標,要求政府在總體層面進行決策并對此承擔責任,就質(zhì)量改善目的的達成具有重要意義。雖然總行為控制模式要求更多地關注政府的環(huán)境保護義務及其實現(xiàn),但政府環(huán)境質(zhì)量目標的達成最終需要將宏觀層面的目標轉化為具體可操作的指標,并進一步向規(guī)制對象分解,通過對規(guī)制對象的行為調(diào)節(jié)來實現(xiàn)目的。否則總行為控制工具也將成為空中樓閣。這也就意味著傳統(tǒng)指向個體行為控制的規(guī)制工具仍應在環(huán)境質(zhì)量目的的實現(xiàn)中扮演重要作用,其意義并不因規(guī)制目標的轉型而消解。在污染控制領域,環(huán)境質(zhì)量目標的達成需要通過生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準和環(huán)境保護規(guī)劃來設定保護目標,根據(jù)該目標以總量控制制度形成對污染總行為的約束,再通過傳統(tǒng)的點源控制手段對個體行為進行調(diào)節(jié)來實現(xiàn)。常見的對點源污染進行規(guī)制的措施有排放標準、環(huán)境影響評價和排污許可。大量文獻已就這些工具的理論與實踐進行了個別化地分析。但實踐過程中,這些工具往往疊加使用,呈現(xiàn)出復雜的互動樣態(tài);并借由這些或互相補充支持或彼此重復乃至抵消的互動關系,共同影響著規(guī)制對象的行為選擇。同時這些點源控制工具又與進行總行為控制的總量控制制度,以及用于環(huán)境質(zhì)量目標設定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準形成互動,影響著環(huán)境保護目的的實現(xiàn)。而工具間如何互動,互動的工具又構筑了怎樣的環(huán)境規(guī)制圖譜還未引起學界重視。環(huán)境法治體系的完善離不開系統(tǒng)觀導向方法論的指導。本文將從整體角度出發(fā),通過勾勒這些規(guī)制工具的互動圖譜,分析其在改善環(huán)境質(zhì)量方面的作用,并對進一步整合規(guī)制工具提出建議。

二、環(huán)境規(guī)制工具分析

如前所述,我國已發(fā)展出從目標設定、總行為控制,到個體污染源規(guī)制的多樣化規(guī)制工具。雖然對規(guī)制工具進行個體研究的相關理論論述不少,然而基于我國國情發(fā)展起來的環(huán)境規(guī)制制度與基于西方經(jīng)驗建立的傳統(tǒng)理論之間的差異仍然不可不察。

(一)生態(tài)環(huán)境標準

從國外環(huán)境標準發(fā)展的實踐來看,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準往往被用于確定環(huán)境保護目標,其是在保障環(huán)境安全和公眾健康需要的基礎上建立的,較少考慮經(jīng)濟技術的可行性。而排放標準則通過控制排污行為來實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標。例如,美國的《清潔空氣法》確立了基于“風險”的質(zhì)量標準制定路徑;19同時通過判例明確了成本并非制定大氣環(huán)境質(zhì)量標準時的考量因素。《清潔水法》則要求各州在確定州內(nèi)各水域用途的基礎上,制定與該用途適應的水質(zhì)標準。而“兩法”下的排放標準(排放限值導則)所規(guī)定的不僅僅是單一的排放濃度或總量的要求,而是基于某類技術所確定的,可在具體污染場景下的特定化的一類方法。這些技術要求本身不具有強制性,企業(yè)可以選擇不同的措施達到標準規(guī)定的技術所能實現(xiàn)的排放績效。21在確定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準與排放標準的關系方面,《清潔空氣法》與《清潔水法》采取了不同的路徑?！肚鍧嵖諝夥ā废屡欧艠藴市枰鶕?jù)空氣質(zhì)量標準,在區(qū)分達標區(qū)與非達標區(qū),新舊污染源的基礎上確定。而在水污染防治方面,從質(zhì)量標準到排放標準的規(guī)制路徑則因州政府缺乏政治動力,以及削減額度的分配難題以失敗告終?！肚鍧嵥ā忿D而采取了技術水平與總量控制相結合的水質(zhì)確定方式。經(jīng)過多年的發(fā)展,我國已經(jīng)形成較為完整的生態(tài)環(huán)境標準體系。作為點源污染管制工具,我國的排放標準未與環(huán)境質(zhì)量掛鉤,即使一定區(qū)域內(nèi)的排放源都按照排放標準排污,區(qū)域環(huán)境質(zhì)量仍不能達標的情形并不罕見。再者,雖然標準制定的過程考慮了技術經(jīng)濟可行性,但其本身并未確定各類情形下應當遵守的技術規(guī)范,僅規(guī)定了統(tǒng)一化的濃度限值。如我國《污水綜合排放標準》劃分了三級污水排放標準,規(guī)定了相應的最高允許排放濃度。地方標準即使對之有所細化,也都是以最高排放濃度和最高排水量的方式對排污進行控制。然而,不同污染物的致害機理和納污水體特征使得排污量與污染程度之間存在復雜的關系,難以簡單對應;不同污染源減排的邊際成本相差甚大;面源污染更進一步加大了污染組成的復雜性。這都使得簡單劃一的濃度控制在實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標上力有未逮。針對以上不足,《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》擴展了環(huán)境標準的內(nèi)涵。如規(guī)定生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準除了包括既有的功能分類,控制項目及限值規(guī)定外,還應當包含監(jiān)測要求、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價方法、標準的實施與監(jiān)督等;排放標準則應包含排放控制對象、方式、去向;控制項目、指標、限值和監(jiān)測位置以及必要的技術和管理措施要求、監(jiān)測技術規(guī)范、達標判定等內(nèi)容。這一修訂無疑增加了標準的可實施性,并促進其與排污許可等制度的銜接。但要實現(xiàn)與環(huán)境質(zhì)量的接軌,仍有賴于標準修訂的完成。

(二)環(huán)境影響評價

從理論上看,環(huán)境影響評價主要體現(xiàn)為一種咨詢性決策機制,即通過提供科學客觀的專業(yè)意見,向公眾陳述項目利弊,為決策者的審批提供科學依據(jù),以使之可以在平衡經(jīng)濟、社會和環(huán)境需要的基礎上做出合理決策。同時,環(huán)境影響評價制度還可以通過企業(yè)、規(guī)劃編制機關、公眾的參與,使得項目或規(guī)劃、政策能得到適用對象和公眾的廣泛認可,從而獲得普遍服從的狀態(tài)。不同于國外通常將環(huán)境影響評價制度定位為決策咨詢機制,我國的環(huán)評制度從設計之初就是以行政權力為中心的,強化其在項目建設中的“準入”作用。首先,環(huán)評審批內(nèi)嵌于建設項目許可程序中,只有獲得環(huán)評審批,建設項目本身才能獲得批準。這使得“我國的環(huán)評審批活動與其說是行政權力干預環(huán)評這一專業(yè)(科學)知識過程,不如說開發(fā)許可這一行政權力過程“引入”了環(huán)評”。此外,環(huán)保部門還曾承擔著認可環(huán)評機構資質(zhì)乃至對環(huán)評服務定價的功能,進一步導致了環(huán)評在實踐中演變?yōu)轫椖康臏噬C。近年來,在行政審批“放管服”的影響下,我國環(huán)境影響評價制度經(jīng)歷了一系列重要變化,32使得環(huán)評源頭預防的價值有所減弱。環(huán)評介入的時間節(jié)點從項目可行性研究階段推遲到項目開工建設之前,使得環(huán)評做出于選址、規(guī)模、工藝等核心要素確定之后,沖淡了事前預防之意。環(huán)評審批與建設項目審批從串聯(lián)改為并聯(lián),提高了建設項目獲得審批的效率,但更進一步將環(huán)境考量從項目批準部門中剝離,喪失了進行環(huán)境經(jīng)濟、社會利益綜合平衡的機會。再加上缺乏制度約束的環(huán)評審批權下放、審批時限縮短,乃至通過通知承諾改實質(zhì)審批為形式審批更使得環(huán)評在整個環(huán)境規(guī)制圖譜中作用的弱化。

(三)總量控制

我國早年的總量控制制度適用于采取濃度控制后環(huán)境質(zhì)量仍不能達標的區(qū)域;現(xiàn)今其已發(fā)展為一項全國性的制度。由于早期環(huán)境污染的嚴重形勢,我國難以在短期內(nèi)實現(xiàn)大量的污染物削減,以保障環(huán)境質(zhì)量。故而總量控制中的“總量”實際上是在基于當前環(huán)境管理基礎和水平,以基準年排污總量為基線確定的排放削減;而不是基于環(huán)境容量來確定的,考慮了污染物累積效應和環(huán)境承載能力需求的總量。很多地區(qū)設置的總量控制指標都高于環(huán)境容量需要的總量控制水平。由于排污許可的緩慢發(fā)展,加上以區(qū)域、行業(yè)為單位的指標設定涉及范圍廣泛,以及監(jiān)測數(shù)據(jù)的缺乏,地方政府缺乏將該指標分解到具體排污者的可靠手段,即使是指標能分解到具體排污單位,這一過程也難以反映不同排放行為對于環(huán)境質(zhì)量造成的差異化影響。排放總量的指標分解主要考量污染破壞趨勢的控制,以及排放限值與各地國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的銜接。隨著經(jīng)驗的積累,指標分解計劃日益詳盡。對于部分重點行業(yè),生態(tài)環(huán)境部制定了專門的總量分配標準。但即使是基于行業(yè)設定的指標分配方式也難以反映保障地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的需要。

(四)排污許可

排污許可是另一項常用于控制污染源排放的制度。源于西方理論的排污許可主要根據(jù)排放源的具體情況,將排放標準具體化為特定的排放限值和其他應當遵守的規(guī)范。其是一項綜合性環(huán)境管理手段,是“記載企業(yè)各項環(huán)境保護義務的守法文書和契約”,既為排污者載明環(huán)保義務清單,提供守法指南;也為環(huán)保部門提供執(zhí)法依據(jù)和標準。換言之,排污許可證是對污染物產(chǎn)控污過程提出全部管控要求的行政許可文件,包含了污染物排放濃度限值,排放量限值,污染物防治設施及運行條件,生產(chǎn)設施、主要產(chǎn)品及產(chǎn)能、原輔材料,以及監(jiān)測、記錄和報告要求等等。這一制度定位與我國排污許可相差甚遠,我國排污許可證制度設立的初衷是為了分解總量控制計劃下的排污指標,而非準許、核定和規(guī)制排污行為。早期的排污許可呈現(xiàn)出碎片化管理特征,即在管理范圍上按照環(huán)境媒介分隔管理,在管理環(huán)節(jié)上聚焦末端控制而未納入過程管理,在管理目標上與環(huán)境質(zhì)量改善目標脫節(jié)?！笆逼陂g,黨中央開始全力推動排污許可制度的適用,將排污許可制度定位為固定污染源環(huán)境管理的核心制度,銜接環(huán)境影響評價、總量控制、排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權交易等制度,開始向排污許可的理論定位靠攏。

三、環(huán)境規(guī)制工具的互動與環(huán)境質(zhì)量目標的實現(xiàn)

多樣化的工具從事前與事中,過程與結果等不同角度對具有污染、破壞環(huán)境可能的行為進行了規(guī)制。其間既有互為補充支撐,也有互相重疊乃至沖突之處,共同構建了我國環(huán)境規(guī)制體系的圖譜,并影響著環(huán)境質(zhì)量改善目標的達成。

(一)技術規(guī)制與績效規(guī)制疊加的效果

從對個體行為的調(diào)節(jié)來看,上述命令控制工具在兩個層面發(fā)揮作用:對生產(chǎn)排污過程應當遵守的標準或采用的技術的控制,和對于排放結果的績效標準規(guī)制。前者指向生產(chǎn)和污染治理的過程,通過對工藝流程、原材料、末端治理技術的控制實現(xiàn)環(huán)境保護的效果,但存在技術標準選擇困難和靈活性不足的問題?；诳冃У慕Y果控制對企業(yè)留有更多的靈活性,企業(yè)可以選擇開發(fā)、采用更先進的技術達到同樣的標準,但有賴于行政機關對排放結果的有效監(jiān)測。雖然二者各有優(yōu)劣,一定程度的并存也具有合理性,但當其在同一規(guī)制對象上疊加時,就容易產(chǎn)生多重規(guī)制的浪費乃至沖突。當技術規(guī)制所致的結果與績效規(guī)制相同,則會帶來雙重的執(zhí)法和守法成本;若二者指向的結果不一致,其中較弱的規(guī)制則失去意義。故而兩種規(guī)制方式通常不適合作用于同一規(guī)制對象。但兩種方式對于規(guī)制者而言,所需信息不同,監(jiān)測成本存在差異。此時,以變通的方式適用二者,可以獲得更好的執(zhí)法效果,并降低執(zhí)法成本。例如,僅技術方案對應的排放績效要求具有法律約束力,而允許企業(yè)選擇是否采用推薦技術來實現(xiàn)合法排放。這在給與企業(yè)技術指導的同時又保留了靈活性,避免了雙重規(guī)制帶來的制度成本疊加以及潛在沖突。我國的環(huán)境規(guī)制制度中,污染排放標準起步較早。其主要體現(xiàn)為在借鑒國際經(jīng)驗、考慮經(jīng)濟技術可行性基礎上制定的統(tǒng)一的污染物排放的濃度限值,是一種典型的結果控制。排污許可和環(huán)境影響評價則兼具技術控制與績效控制的要求。從環(huán)評的內(nèi)容來看,早期主要關注污染物的末端排放,側重分析評估污染物和噪聲排放是否達到排放標準,及其對水、大氣等主要環(huán)境要素的影響程度;上世紀90年代以后,也開始加入總量控制、清潔生產(chǎn)、公眾參與等內(nèi)容。改革后的排污許可證既載明排放口應遵守的排污濃度與總量限值,也包含了獨立的對可行技術的規(guī)范。多樣化的技術與績效規(guī)制方式是否兼容,則有待下文進一步闡述。

(二)點源規(guī)制工具的協(xié)調(diào)性

我國現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)制工具箱中既有用于環(huán)境質(zhì)量目標設定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準,也有進行點源污染控制的排放標準、環(huán)境影響評價和排放許可制度。總量控制制度中的總排污量設定著眼于總行為控制,而當指標分解到個體污染源時,又可以進行點源污染控制。這些點源控制工具通過程序上的銜接和實體上的協(xié)調(diào),共同影響個體污染源的排放選擇;同時個體選擇與總行為控制工具、質(zhì)量目的設定工具的銜接,共同決定著環(huán)境保護目的的實現(xiàn)。

1.程序銜接

對環(huán)境有較大影響的建設行為,很大程度上同時受到環(huán)境標準、環(huán)境影響評價、三同時和排放許可的規(guī)制。這些工具涉及到建設項目從設計、施工、投產(chǎn)到運行的全部階段,彼此銜接,構筑了建設項目環(huán)境管理的全鏈條。在環(huán)評審批環(huán)節(jié)后移,同時排污許可廣泛適用的情形下,環(huán)境影響評價、三同時和排污許可間的銜接問題開始凸顯。由于環(huán)評從項目可行性階段后移到了項目開工建設之前,其適用階段就與三同時中“同時設計”的項目設計階段混同,從而失去了根據(jù)環(huán)評報告編制項目設計書中環(huán)境保護篇章的意義。正因如此,2017年修訂的《建設項目環(huán)境保護管理條例》將三同時與環(huán)評的銜接設置在了建設和竣工驗收階段,即在項目建設中按照環(huán)評要求實施環(huán)保對策措施,并組織驗收。而竣工驗收的意義在某種程度上也與新建立的排污許可制度存在重疊。企業(yè)應該在項目投產(chǎn),開始排污之前獲得許可。而且排污許可也應反映環(huán)評文件和批復中的要求。目前環(huán)保設施的竣工驗收已由環(huán)保部門轉為企業(yè)自行開展。如果排污許可能夠發(fā)揮落實環(huán)評要求的作用,確保環(huán)保設施得到建設和運行,則“同時竣工驗收”的意義也將弱化。環(huán)評與排污許可改革不僅使三同時的意義虛化,甚至在一定程度重構了環(huán)評與排污許可的時序銜接。傳統(tǒng)上,環(huán)評構建了建設項目的環(huán)境準入門檻,而排污許可則為單位生產(chǎn)運營階段的排污行為提供法律依據(jù)。二者為兩項獨立且先后適用的行政許可,符合多階段行政行為的構造。而近年來的環(huán)評告知承諾制和環(huán)評與排污許可同步審批的改革試點則改變了這種結構。告知承諾制的改革使得環(huán)評審批從實質(zhì)審查轉變?yōu)樾问綄彶?而同步審批則使得排污許可的審查階段提前至環(huán)評審批階段。這使得環(huán)評與排污許可的兩項審批在實質(zhì)意義上合并為一項審批,從而產(chǎn)生是否應當保留環(huán)評與排污許可多階段行政行為構造的質(zhì)疑。最近印發(fā)的《“十四五”環(huán)境影響評價和排污許可工作實施方案》更進一步指出,對符合規(guī)劃環(huán)評要求,排污許可能有效銜接的環(huán)境影響報告表可改為備案制,并深化納入排污許可管理項目的自主驗收改革,似有以排污許可部分替代環(huán)境影響評價審批之意。

2.實體協(xié)調(diào)

如前所述,我國的主要環(huán)境規(guī)制制度既涉及了技術規(guī)制,也包含績效規(guī)制。各種制度疊床架屋增加了環(huán)境治理的制度成本。零碎而復雜的規(guī)則之間由于缺乏協(xié)調(diào)性,時常互相沖突,降低了政策運行的效率。為了解決不同制度重疊沖突的問題,我國開始了排污許可改革。作為固定污染源污染防治的核心制度,它不僅僅是對排污行為的準許,更要求整合過去多項環(huán)境規(guī)制手段。然而,目前排污許可對既有環(huán)境規(guī)制措施的整合停留在規(guī)范層面,即于許可證中載明排放標準、總量控制和環(huán)境影響評價的相關要求,在實質(zhì)意義上對各類措施的協(xié)調(diào)十分有限。排污許可證中雖然同時具備可行技術和排放限值的要求,但其排放限值并非根據(jù)可行技術要求計算得出,而是平移的排放標準、環(huán)評要求、總量控制等規(guī)范中的要求。具體來說,排放濃度應根據(jù)國家和地方污染物排放標準確定。排放量則可根據(jù)許可證申請和核發(fā)技術規(guī)范確定的核算方法、總量控制的要求及環(huán)評文件和審批意見確定的排放量來決定。這三種方式分別以行業(yè)、區(qū)域和項目為單元來配置許可排放量。但由于缺乏具體操作規(guī)程,這些方法如何決定污染物排放總量尚不明確。再者,這些制度在我國的實施早于排污許可,彼此之間,以及其與排污許可間的要求并不完全一致。我國的排放標準體現(xiàn)為數(shù)值型的排放限值規(guī)定,是在借鑒國外標準,綜合考慮技術、經(jīng)濟可行性等因素做出的,并非基于特定的技術要求,與排污許可下的可行技術指南更沒有直接的關聯(lián)。此外,排放標準與排污許可技術規(guī)范之間,以及排放標準之間還存在達標判定標準的一致性問題。例如,部分技術規(guī)范要求根據(jù)污水排放濃度的日均值是否滿足排放濃度限值來判斷達標;而有些排放標準又規(guī)定可將現(xiàn)場即時采樣或監(jiān)測結果作為判斷達標的依據(jù),從而導致了實踐中合法性判定的困惑。正因如此,《國家環(huán)境保護標準“十三五”發(fā)展規(guī)劃》把將達標判定、達標排放量核算等技術要求納入排放標準作為標準制修工作的重要任務。就總量控制與排污許可的關系而言,總量控制下分解的排放指標和許可核發(fā)技術指南中載明的基于績效的核算方法都可以成為確定排放量限值的依據(jù)。但兩項制度下的核算方法也不完全一致。以火電行業(yè)為例,總量控制和排污許可均采用績效法來核算排放量,即根據(jù)機組規(guī)模、發(fā)電小時數(shù)和排放績效值來計算。但在總量分配和排污許可下,核算的參數(shù),如發(fā)電小時數(shù)和績效值并不相同,導致不同制度下認定的允許排放水平差異很大。從環(huán)評和排污許可的關系來看,獨立演進的兩項制度在評價內(nèi)容與審查標準方面存在著相當程度的重合。在審查內(nèi)容上,都涉及到項目產(chǎn)排污過程、排放績效要求、采取的污染防治措施等方面;審查標準上都需要考察項目選址布局、采取的污染防治措施能否確保達標排放。正因如此,一系列政策文件都開始強調(diào)環(huán)評與排污許可的銜接。亦有學者提出,應整合兩項制度,以排污許可證取代環(huán)境影響評價許可證。但要實現(xiàn)二者的整合,實踐中仍存在不少困難。例如,它們都需要核算污染源強以選擇合適的減排手段,但環(huán)評根據(jù)理論最大產(chǎn)能,而許可根據(jù)實際產(chǎn)能來進行核算。環(huán)評需要兼顧環(huán)境質(zhì)量和特定環(huán)境目標的需求,而排污許可則側重達標排放。這導致了環(huán)評的管理要求顯著嚴于排污許可。由于重審批,輕監(jiān)管的環(huán)評實踐,企業(yè)有時出于獲得環(huán)評審批的目的,做出不切實際的較高承諾。這進一步加大了通過排污許可落實環(huán)評要求的難度。在具體銜接過程中,還存在環(huán)境影響評價與排污許可所涉內(nèi)容、管理要求、技術規(guī)范、管理平臺不一致的問題。雖然排污許可的核發(fā)提出了承接環(huán)評報告的要求,但由于短期內(nèi)實現(xiàn)排污許可全覆蓋的緊迫任務,以及二者不同的編制要求加大了逐一對應的難度,許可在實踐中演變?yōu)橐耘欧艠藴室鬄橹?按行業(yè)類型粗略管理的制度,難以實現(xiàn)環(huán)評和許可本身所蘊含的精細化、差異管理的需求。再者,環(huán)評經(jīng)過了幾十年的發(fā)展,現(xiàn)已形成較為完整的環(huán)境影響評價技術導則體系;而排污許可核發(fā)中,環(huán)保部門又制定了大量的核發(fā)指南和技術導則。這些技術體系既有重疊,也不完全配套。再加上二者所適用的管理平臺差異,數(shù)據(jù)不對接,加大了監(jiān)管難度。

(三)環(huán)境規(guī)制工具與規(guī)制目標的適配性

環(huán)境規(guī)制工具間不僅需要彼此協(xié)調(diào),還應服務于環(huán)境質(zhì)量目標的實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準是直接用以界定環(huán)境質(zhì)量目標的工具。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準應當“反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量特征,以生態(tài)環(huán)境基準研究成果為依據(jù)”,實現(xiàn)“保護生態(tài)環(huán)境,保障公眾健康”的目的。67但實踐中,我國的環(huán)境基準研究較為滯后。由于缺乏系統(tǒng)的環(huán)境基準研究,現(xiàn)行標準多參照國外環(huán)境基準制定,難以反映各國環(huán)境本底狀況、公眾身體素質(zhì)的差異,導致對環(huán)境的“過保護”和“欠保護”并存。另外,我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準的制定還存在按照使用功能粗放式劃定統(tǒng)一標準的問題,未能充分反映區(qū)域環(huán)境特征,以及保護環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的需要。再者,由于環(huán)境標準制定主體往往基于本單位利益考量來確定標準的范圍和內(nèi)容,容易導致標準的交叉重疊和覆蓋不全?？偭靠刂浦贫仁菫榱藨獙舛瓤刂圃诒Ｕ檄h(huán)境質(zhì)量方面的不足引入的,是一種總行為控制制度。相對于關注個體行為的不法行為懲罰模式,總行為控制主義關注區(qū)域類所有個體總行為產(chǎn)生的結果,能更好地發(fā)揮預判法律實施效果,調(diào)動執(zhí)法積極性,防范違法交易行為的作用。常見的總行為控制指標包括依權力的控制指標、依給定標準的控制指標和依自然的控制指標三類。前兩者基于立法或權力機關設定的標準來確定控制總量,但并不必然遵從保護環(huán)境的科學規(guī)律;僅第三種模式與實現(xiàn)人與自然和諧相處的目標相契合。如前所述,我國的主要污染物排放總量控制是由行政機關設定的,基于現(xiàn)狀進行的排放削減而非基于環(huán)境容量進行的排放量控制。目標設定往往高于環(huán)境容量的要求,不能滿足保障人體健康和保護生態(tài)環(huán)境的目的實現(xiàn)。排放標準、環(huán)境影響評價和排污許可則是通過點源排放控制間接實現(xiàn)保護環(huán)境質(zhì)量的手段。從國外經(jīng)驗來看,存在著根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準確定污染物排放標準和以基于技術的路徑確定排放標準,再以環(huán)境質(zhì)量要求加以矯正的路徑。我國排放標準的制定是在參照國際經(jīng)驗和經(jīng)濟技術水平,由各方博弈達成,既未反映環(huán)境質(zhì)量要求,也未完全遵從基于技術的標準確定路徑。就排污許可而言,由于實現(xiàn)全覆蓋的緊迫要求,實踐中其排放量主要是根據(jù)污染物排放標準和總量控制要求,在“既不放松,也不加嚴”的環(huán)境管理原則下核定的。排放量核準標準過于寬松,導致許可量遠高于實際排放量的情形并不罕見。74再者,作為排放量核準依據(jù)的污染物排放標準和總量控制標準都不是以保障環(huán)境質(zhì)量為目的制定的,這也使得通過排污許可實現(xiàn)特定環(huán)境質(zhì)量目標的任務落空。與旨在進行過程控制的排污許可不同,環(huán)境影響評價是直接指向環(huán)境質(zhì)量的,通過對規(guī)劃和建設項目可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估,決定項目的準入和預防、減緩措施的采取來實現(xiàn)環(huán)境保護的效果。但實踐中長期存在的重準入,輕監(jiān)管現(xiàn)象嚴重制約著環(huán)境質(zhì)量保障目標的達成。

四、整合環(huán)境規(guī)制工具的建議

如前所述,我國多樣化的環(huán)境規(guī)制工具在遏制環(huán)境污染的同時,也帶來了彼此間的協(xié)調(diào)問題,并進一步制約了環(huán)境質(zhì)量改善目標的實現(xiàn)。要克服這一問題,就應在共同的環(huán)境質(zhì)量目標下對規(guī)制工具加以整合。

(一)整合環(huán)境規(guī)制工具的總體路徑:從目標設定到工具組合的選擇

我國環(huán)境規(guī)制工具碎片化,難以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標的原因在于其是在不同年代,應對不同環(huán)境問題的背景下產(chǎn)生的;而非在一個在既定目標下經(jīng)過統(tǒng)籌考慮建立的和諧一致、彼此配合的完備體系。早期的排放標準和三同時制度重在末端治理,是在以發(fā)展經(jīng)濟、實現(xiàn)脫貧為中心任務的年代,在不妨礙企業(yè)建設運行基礎上的對環(huán)境要素一定程度的考量。環(huán)評制度的建立則引入了源頭防控的意涵。而排污許可改革又使我國的環(huán)保工作走向全過程管理。在這一轉型過程中,工作重心在防控鏈條的不同階段及工具間游移,導致制度設計重個體工具的完善而非彼此銜接。在以新的制度為既有制度的不足不停打補丁的過程中,立法者并未統(tǒng)籌考慮這些不斷疊加,目的各異的制度之間彼此的協(xié)調(diào)問題,產(chǎn)生了更多工具、更嚴規(guī)制必然能遏制環(huán)境污染、提升環(huán)境質(zhì)量的誤區(qū)。要克服復雜多樣的規(guī)制工具帶來的治理困境,需要在統(tǒng)一明晰的目標指導下對規(guī)制工具加以整合。斯圖爾特在分析美國環(huán)境法不足之時指出,理想的環(huán)境管理體制應當是根據(jù)環(huán)境資源狀況及其面臨的人為壓力設定可實現(xiàn)的國家環(huán)境目標,以實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。再將全國性環(huán)境目標根據(jù)不同的行業(yè)部門和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)特點分解為更具體的輔助性目標。在此基礎上,由立法者選擇合適的規(guī)制機制和措施。75然而這意味著需要一個中央機構在全面掌握信息的基礎上設定合適的環(huán)境目標,再就實現(xiàn)目標的手段進行全面規(guī)劃。斯圖爾特將未能實現(xiàn)這一理想管制的根源指向了缺乏集中控制和規(guī)劃的美國環(huán)境管理體制。Gun-ningham與Sinclair在分析西方國家,特別是澳大利亞治理工具的基礎上,設計了“設定政策目標—分析環(huán)境問題的特征—識別潛在的管制參與者和管制工具—展開咨詢與公眾參與”的工具組合設計路徑。他們指出,盡管目標的多變性和科學信息的缺乏可能增加量化目標的難度,但決策者仍應盡可能地確定環(huán)境目標,并指出了在目標確定中應當考慮的價值和衡量方式。76以設定總體目標為起點建立規(guī)制工具組合的方式有利于在統(tǒng)一的指導下協(xié)調(diào)各工具的關系,將沖突重疊降到最低。值得慶幸的是,我國并不存在從總體目標設置到工具組合選擇的制度設計障礙。事實上,作為一個單一制國家,環(huán)境保護五年規(guī)劃就發(fā)揮著設定國家總體環(huán)境目的的作用。只是,這些目標設定的科學性,以及規(guī)制目標與規(guī)制工具之間的協(xié)調(diào)性還有待加強。

(二)環(huán)境規(guī)制目標的設定

我國單一制的政治體制和至上而下的環(huán)境政策推行傳統(tǒng)為質(zhì)量目標的確定和分解提供了便利。但值得注意的是,我國環(huán)境規(guī)制的目標過去長期定位為污染控制,通過對污染物排放量的削減來防止環(huán)境質(zhì)量的進一步惡化。這是在經(jīng)濟高速發(fā)展、資金短缺情形下的權宜之舉。但在這一過程中環(huán)境質(zhì)量目標的設定往往是基于環(huán)境現(xiàn)狀的指標一定程度的提升,或者是環(huán)境介質(zhì)達標率的提升。目標的設定往往需要援引生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準來予以具體化。這一目標設定方式考慮到了目標實現(xiàn)的可行性。然而,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標準本身的不足使我國的環(huán)境質(zhì)量目的設定不能滿足維護公眾健康或生態(tài)安全的需求?？茖W設定環(huán)境質(zhì)量目標,需要使環(huán)境風險得到控制,從而實現(xiàn)人與自然的和諧相處,增進人類的福利。人類活動可能創(chuàng)造多種多樣的環(huán)境風險,基于保護對象的不同,可以分為人體健康風險和生態(tài)環(huán)境風險。人類活動對于人體健康的風險應當受到嚴格的控制,以保障人類生存的基本條件。對于生態(tài)環(huán)境的風險受規(guī)制的程度則應經(jīng)過更審慎地利益衡量?！氨Ｕ瞎娊】?推進生態(tài)文明建設,促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”已作為環(huán)境法的目的明確寫入《環(huán)境保護法》中。7環(huán)境健康工作的十三五、十四五規(guī)劃也明確將健康風險防控列為生態(tài)環(huán)境管理的核心。78此外,環(huán)境質(zhì)量的改善還需要區(qū)分人類活動噪聲的健康風險和生態(tài)環(huán)境風險,制定有針對性的風險管控措施。我國現(xiàn)階段風險管理理論實踐都呈現(xiàn)出粗略化的特點,將人體健康風險與生態(tài)環(huán)境風險混合,導致人體健康風險未能得到重視,呈現(xiàn)出規(guī)制不足的面貌。未來在環(huán)境保護目標的設定上,應當形成以保障公眾健康為核心,逐步拓展到維護生態(tài)安全的目標設定方式。這也意味著以環(huán)境質(zhì)量改善為目的的環(huán)境規(guī)制是一種過渡階段,目的設置的科學化和精細化最終應當指向人體健康風險和生態(tài)環(huán)境風險的控制,從而使我國環(huán)境規(guī)制進入風險防控的下一階段。

(三)環(huán)境規(guī)制工具的協(xié)調(diào)

在確定制度設計目的的基礎上,決策者應當選擇合適的規(guī)制工具組合,并加以整合。首先,在設立以風險控制為核心的質(zhì)量目標的基礎上,應根據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標科學確定污染行為的控制總量?？偭靠刂频脑O定依據(jù)應從環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀轉變?yōu)榄h(huán)境容量,從而實現(xiàn)從依權力的總行為控制到依自然的總行為控制的轉型。合理的總行為控制將成為溝通環(huán)境質(zhì)量目的與個體污染源控制工具的橋梁,避免過去達標率提升,總量削減任務完成,而環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化的窘境。第二,對于個體污染源而言,應合理安排過程控制與結果控制措施,盡量避免雙重管制帶來的浪費和沖突。對于排放濃度和排放量監(jiān)測較為容易,例如適合安裝自動監(jiān)控設施,能夠以物料平衡等方式較為準確估算排放量的行業(yè)和企業(yè),可以采取績效控制的方式。而排放濃度和排放量容易造假,監(jiān)測成本高的規(guī)制對象,若生產(chǎn)過程較為單一,污染控制技術較為成熟確定,進行過程控制也不失為一項有效選擇。第三,應實現(xiàn)環(huán)境影響評價、排放標準與排污許可間的協(xié)調(diào)。近年來,排污許可開始替代環(huán)評成為固定源污染防治的核心制度。這一改革動向在避免重復審批、提升效率的同時,因為許可節(jié)點的不斷后移,以及環(huán)境決策與項目決策的進一步分離,也使得環(huán)評蘊含的源頭防控意味弱化。強化規(guī)制工具程序銜接的重點不應當是規(guī)制重心的后移,而是各項工具各司其職,銜接順暢。環(huán)評作為源頭防控的核心機制的地位不應消解。應注重環(huán)評側重環(huán)境質(zhì)量保障,而排污許可側重過程控制的區(qū)分,進行兩項工具的制度完善;同時使環(huán)評回歸為項目決策提供科學咨詢意見的本質(zhì)。第四,規(guī)制工具的協(xié)調(diào)不應局限于通過排污許可對規(guī)制對象各類環(huán)境義務的載明,還應在實體內(nèi)容上實現(xiàn)多種工具的對接。排放標準的制定存在基于風險和基于技術的不同路徑。其制定依據(jù)和路徑應當在標準中予以明確。如果選擇基于技術的路徑,也應根據(jù)保障環(huán)境質(zhì)量的需求來加以調(diào)整。而排放標準的制定和排污許可中企業(yè)排放限值的確定應當以同樣的技術規(guī)范作為依據(jù);排放標準確定各行業(yè)應采取的技術水平,再由執(zhí)法者在頒發(fā)許可證的過程中,個案化地將技術標準對應的排放限值具體化。環(huán)境影響評價應擺脫單純行政準入的定位,理順專業(yè)知識與行政權力的定位,使環(huán)評報告中提出的技術要求具備可操作性,并通過排污許可得到有效實施。

作者:劉靜