時(shí)間：2022-07-12 02:56:10
導(dǎo)語：在城市社區(qū)管理論文的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了一篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
一、城市社區(qū)管理中的政府職能現(xiàn)狀
（一）政府與社區(qū)之間的關(guān)系不明確
政府對居委會(huì)職能定位上存在一定程度上的不明確，在實(shí)際工作中，居委會(huì)往往更像是政府的“派出機(jī)構(gòu)”，而非自主進(jìn)行社區(qū)自治管理的主體。在事務(wù)性工作中，居委會(huì)承擔(dān)了大量各級政府部門的任務(wù)，成為了任務(wù)落實(shí)的執(zhí)行層。另外，街道與社會(huì)團(tuán)體這樣的機(jī)構(gòu)在社區(qū)管理中承擔(dān)的應(yīng)該是監(jiān)督與考核的職能，但是在實(shí)際中卻成為了接受政府考核的單位，導(dǎo)致無法有效地搭建起政府與居民之間的交流溝通橋梁，反受其咎成為眾矢之的，大大挫傷了其工作積極性。
（二）政府對社區(qū)自治的保障不力
政府在城市社區(qū)管理上的越位與錯(cuò)位并不代表其本職工作的完美，恰恰是在行政過程中的“缺位”造成了更多的問題。首先是在制度保障上，并未建立起行之有效的配套法規(guī)，舊有的原則性宏觀性的法規(guī)年代太遠(yuǎn)，已不能細(xì)致到指導(dǎo)具體工作，對一些新問題并不能做出及時(shí)調(diào)整，一定程度上已經(jīng)制約了社區(qū)的發(fā)展建設(shè)。另外各級政府對城市社區(qū)自治并未形成系統(tǒng)的政策指導(dǎo)，沒有建立起運(yùn)行流暢的機(jī)制保障。其次是在對“第三部門”的培育與保障不到位，對社區(qū)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等沒有進(jìn)行有效的資助與組織，不論是資金還是政策激勵(lì)都沒有相應(yīng)的系統(tǒng)傾斜，致使社會(huì)團(tuán)體參與社區(qū)管理的積極性不高。此外在公共服務(wù)提供上，政府依然不能提供足夠保障，基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱，社區(qū)內(nèi)圖書館、活動(dòng)室等建設(shè)由于資金等問題一直得不到根本性解決，使居民無法感受到社區(qū)的歸屬感，從而公民意識不能有效地實(shí)現(xiàn)向社區(qū)意識的轉(zhuǎn)變，影響了社區(qū)管理的實(shí)效。
二、城市社區(qū)管理中政府職能轉(zhuǎn)變的路徑
政府要想改變在城市社區(qū)管理中的越位、錯(cuò)位、缺位，必須進(jìn)行著力于社區(qū)建設(shè)與政府主導(dǎo)的政府職能轉(zhuǎn)變，其中角色的定位、關(guān)系的厘清與模式的選擇格外重要。
（一）觀念的更新：有限有效
政府在社區(qū)管理上的誤區(qū)，尤其是大包大攬與直接經(jīng)營的做法，根本在于觀念上對政府的角色與職能定位不清。政府對社區(qū)的管理職能不必也不能體現(xiàn)在直接管理上，社區(qū)的自我管理與發(fā)展不會(huì)削弱政府對社會(huì)的管控，恰恰相反，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的和諧繁榮就是增強(qiáng)政府宏觀控制力的途徑和體現(xiàn)。政府在履行職能過程中要以與時(shí)俱進(jìn)的眼光看待新問題，逐漸積累科學(xué)合理有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與法律手段進(jìn)行社區(qū)引導(dǎo)與管理，事無巨細(xì)的包攬只能造成決策與執(zhí)行的混亂。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府要在觀念上實(shí)現(xiàn)更新，樹立起“有限一有效—共贏”的基本目標(biāo)?！坝邢蕖奔凑m當(dāng)放權(quán)，退出社會(huì)和市場力量可以自發(fā)管理服務(wù)的領(lǐng)域，以政策制定與宏觀調(diào)控為主，將“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；“有效”是指政府要著力于提供行之有效的政策支持與服務(wù)保障，以社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要出發(fā)提供軟硬件保障，注重實(shí)效性；“共贏”要求政府職能實(shí)現(xiàn)過程中保障不同利益主體的訴求，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與到社區(qū)管理中來，將利益分歧消弭在公平公正的政府行政與社區(qū)管理中，實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理、社區(qū)穩(wěn)定繁榮、企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益、公民合法權(quán)益各方的共贏與和諧。在觀念上，政府務(wù)必校正行政籠罩的政府定位，達(dá)到公權(quán)力與公民權(quán)利、社區(qū)利益的互動(dòng)；構(gòu)建起民本至上的政府觀念與公共服務(wù)的職責(zé)定位，消除“人治”觀念，在“法治”道路上尋求社會(huì)整體發(fā)展與社區(qū)、公民、企業(yè)利益的契合點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的政府目標(biāo)。
（二）關(guān)系的厘清：權(quán)力邊界
從關(guān)系上說，政府與社區(qū)應(yīng)建立起政府指導(dǎo)下的社區(qū)自治關(guān)系，政府行政與社區(qū)行為之間相對分離，政府通過制定政策、宏觀調(diào)控來對社區(qū)管理進(jìn)行指導(dǎo)，方式相對間接，其目的是協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益并提供相應(yīng)支持；社區(qū)的具體事務(wù)則是在社區(qū)自治組織與相關(guān)社會(huì)團(tuán)體及公民自主管理下實(shí)現(xiàn)的，與政府部門沒有直接的對應(yīng)關(guān)系。這種社區(qū)自治并不代表社區(qū)脫離政府，而是政府扮演政策制定者、指導(dǎo)者和監(jiān)督者角色，社區(qū)扮演管理者、執(zhí)行者和受益者角色，二者之間是一種“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)、給予資助，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實(shí)施”的關(guān)系模式。在關(guān)系厘清基礎(chǔ)上需要明確認(rèn)定的就是政府與社區(qū)的權(quán)力邊界問題。居委會(huì)是憲法與法律規(guī)定的社區(qū)群眾自治組織，關(guān)鍵還在于明確憲法和法律所賦予的政府和社區(qū)自治組的合法權(quán)力。2010年11月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》中明確規(guī)定了政府對居委會(huì)提供必要的經(jīng)費(fèi)與辦公保障，委托居委會(huì)辦理事務(wù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，對各類考核評比要大力壓縮。這一原則性規(guī)定強(qiáng)調(diào)了政府作為國家強(qiáng)制力與進(jìn)行管理社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)自治組織之間明確分工又有機(jī)合作，二者應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)力邊界內(nèi)履行好職能。
（三）模式的選擇：合作共治
現(xiàn)代化的城市社區(qū)管理是多元化主體共同參與的社會(huì)公共事務(wù)，各主體充分發(fā)揮其作用才能保證社區(qū)內(nèi)公共資源的科學(xué)合理配置與主體間利益的平等，因此主體間應(yīng)建立起平等互信互惠的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)各行其道且有機(jī)結(jié)合下的共贏，這種模式就是城市社區(qū)管理的合作共治模式。從政府角度來說，合作共治模式有三個(gè)要點(diǎn)，第一是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治功能的回歸與完善。作為法定的群眾性自治組織，居委會(huì)由居民通過民主選舉產(chǎn)生，代表著居民的利益，肩負(fù)著處理社區(qū)公共事務(wù)的職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)依法合理規(guī)定居委會(huì)的功能與職權(quán)，使居委會(huì)不僅成為政府與居民之間的橋梁，也“擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)鄰里之間、社區(qū)組織之間、居民與社區(qū)各類組織之間關(guān)系的重任”，協(xié)助政府共同維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定與和諧。第二是要完善社區(qū)內(nèi)中介組織與市場組織。各類社區(qū)服務(wù)類機(jī)構(gòu)，如業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)文化協(xié)會(huì)等在社區(qū)管理中已經(jīng)凸顯出積極的作用，但是其發(fā)育還不成熟，尤其是保障公民權(quán)益與組織公益活動(dòng)上還有欠缺。政府在培育各類社會(huì)中介組織積極加入到社區(qū)管理的同時(shí)，也要以合法合理的途徑引入市場機(jī)制，將企業(yè)組織引入到社區(qū)管理中，發(fā)揮其服務(wù)的專業(yè)性與管理的社會(huì)性。只有充分調(diào)動(dòng)其社會(huì)與市場的力量，才能更好的滿足社區(qū)內(nèi)公民多層次的需求。第三是要堅(jiān)定政府主導(dǎo)性質(zhì)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。只有充分發(fā)揮黨組織的思想政治優(yōu)勢對社區(qū)各類組織進(jìn)行有效引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，才能保證社區(qū)發(fā)展的方向，保障公民的權(quán)益。
三、結(jié)語
總之，政府社區(qū)管理職能的轉(zhuǎn)變既非政府職能社區(qū)化，也不是社區(qū)建設(shè)的去政府化，多元化的社區(qū)合作共治模式下，政府將管理職能轉(zhuǎn)為參與與協(xié)調(diào)職能，并引導(dǎo)形成有效的管理網(wǎng)絡(luò)與體系，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社區(qū)自治組織、非政府社區(qū)組織、市場企業(yè)組織和黨組織的社區(qū)管理積極性，為社區(qū)管理提供切實(shí)的主體保障，達(dá)成政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社區(qū)福祉與公民權(quán)益的滿足。
作者：馬旭紅 單位：貴州省委黨校公共管理教研部
1城市社區(qū)醫(yī)療建立的必要性
1．1引進(jìn)國外先進(jìn)理念，緩解就醫(yī)壓力
歐美等發(fā)達(dá)國家，在20世紀(jì)20年代開始將社區(qū)醫(yī)療作為完善國家醫(yī)療改革的主要任務(wù)，并逐漸形成了良性和成功的管理運(yùn)行模式。在這種醫(yī)療體制環(huán)境下，居民形成了“小病在社區(qū)，大病到醫(yī)院”的觀念，有效緩解了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的就醫(yī)壓力，并且也優(yōu)化了醫(yī)療資源。
1．2降低就醫(yī)成本，改善生活質(zhì)量
通過公布的有關(guān)數(shù)據(jù)看出，在家庭一年的人均消費(fèi)中，醫(yī)療支出占了很大的比例，體現(xiàn)了在中小城市中，居民就醫(yī)成本不斷提高的現(xiàn)實(shí)，發(fā)展社區(qū)醫(yī)療可以在根本上解決老百姓“看病難，看病貴”的情況，逐步改善生活質(zhì)量。
2我國中小城市社區(qū)醫(yī)療現(xiàn)狀
2．1醫(yī)療設(shè)施不完善
社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心作為我國的醫(yī)療體系中最基層的單位，應(yīng)該具備必需的醫(yī)療設(shè)備［1］，但是很多社區(qū)可能具備衛(wèi)生條件，但是醫(yī)療條件卻達(dá)不到，群眾還是會(huì)選擇大醫(yī)院，這就失去了社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心存在的意義。
2．2價(jià)格不合理透明
社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，是為社區(qū)百姓服務(wù)的，應(yīng)該尊崇“平價(jià)”的原則，但是很多服務(wù)站卻與其他的醫(yī)療機(jī)構(gòu)價(jià)格不統(tǒng)一，私自抬高價(jià)格，但是，反過來，如果按要求實(shí)行低價(jià)銷售，就會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用過高而虧損，很難平衡。
2．3醫(yī)務(wù)人員技術(shù)和服務(wù)水平有待提高
在社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，很多醫(yī)師并不具備全科知識，但是仍然執(zhí)行全科的責(zé)任，在處理患者的時(shí)候，不能熟練自如，使得其在群眾的心中，沒有樹立良好的形象。
3我國中小城市社區(qū)醫(yī)療發(fā)展建議
3．1有效優(yōu)化醫(yī)療資源
首先，在社區(qū)醫(yī)療服務(wù)發(fā)展推進(jìn)過程中，資金短缺的問題非常突出，政府應(yīng)該發(fā)揮先鋒作用，多方協(xié)調(diào)，建立政府投資為主，多種渠道、多種方式相結(jié)合的投資體制［2］。其次，建立完善的醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)大醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心的溝通，明確分工和責(zé)任，減少醫(yī)療資源浪費(fèi)。為了堅(jiān)持醫(yī)療的公益性，社區(qū)醫(yī)院可以由政府全額撥款，收入和支出分別管理，藥品銷售實(shí)現(xiàn)零差價(jià)的經(jīng)營管理模式［3］。同時(shí)，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心所得收入全部上繳國家，再由政府審核將費(fèi)用支出全部下?lián)艿缴鐓^(qū)醫(yī)療服務(wù)中心。其中，要積極發(fā)揮醫(yī)師的作用，挑選全科醫(yī)師進(jìn)入社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心服務(wù)，并加強(qiáng)對社區(qū)居民的健康知識教育。在山東省，由政府籌辦的醫(yī)院和街道衛(wèi)生院，以及國有企業(yè)的所屬醫(yī)院，全部都轉(zhuǎn)化為社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站，都由政府統(tǒng)一管理。在上海，綜合性的大型醫(yī)院主要是治療疑難雜癥，而平常生活中的常見多發(fā)疾病，都由社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站來完成。這樣的資源整合，實(shí)現(xiàn)了不同醫(yī)院之間的利益沖突，也是群眾得到最經(jīng)濟(jì)和便捷的醫(yī)療服務(wù)。
3．2強(qiáng)化醫(yī)療人員培訓(xùn)
現(xiàn)有的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站中的醫(yī)療工作人員，普遍存在醫(yī)療知識不健全，更新不及時(shí)的問題，能稱為“全科醫(yī)師”的寥寥無幾。所以，為了加強(qiáng)對醫(yī)療人員的技術(shù)和知識培訓(xùn)，培養(yǎng)能隨時(shí)上崗的醫(yī)療人才，就要建立高水平的培訓(xùn)基地。在中小城市中，更要采取靈活的方式，將醫(yī)療專家請進(jìn)社區(qū)，請進(jìn)家庭，為醫(yī)護(hù)人員和群眾進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)和教育。
3．3加強(qiáng)監(jiān)督管理工作
不斷完善社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站的基本標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)職責(zé)和管理方法，并定期對醫(yī)療人員進(jìn)行技術(shù)和知識的培訓(xùn)，強(qiáng)化職業(yè)道德教育。同時(shí)，要對醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行規(guī)范、嚴(yán)格的職業(yè)資格考試，逐步建立起科學(xué)的醫(yī)療系統(tǒng)考核體制。中小城市的政府，還要將醫(yī)療衛(wèi)生工作，作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的保障事業(yè)，及時(shí)落實(shí)配套設(shè)施和器械。
3．4積極動(dòng)員社會(huì)輔助
由政府牽頭，積極動(dòng)員符合條件的個(gè)人和社會(huì)組織，參與到建設(shè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站的事業(yè)中來，為他們提供政策支持。一些個(gè)人診所，或者是社會(huì)團(tuán)體經(jīng)營的診所，他們衛(wèi)生條件良好，服務(wù)態(tài)度優(yōu)秀，并配有完善的醫(yī)療設(shè)施，這些就可以作為社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站，為社區(qū)居民提供服務(wù)，并且可以享受政府的有關(guān)優(yōu)惠和補(bǔ)助。在蘇州，當(dāng)?shù)卣氏葘⒑献骰锇榈姆绞?，?yīng)用到社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站的建設(shè)中。當(dāng)?shù)卣扇≌袠?biāo)的方式，由有公信力的社會(huì)力量來建設(shè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站，并同政府、衛(wèi)生局簽訂有關(guān)的文件和合同，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，減輕政府財(cái)政壓力，也可以促使社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站的水平不斷提高。總之，在中小城市中，為了能夠使每個(gè)人都能享有便捷、滿意的衛(wèi)生保健，建設(shè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心是一條捷徑。經(jīng)過多年的發(fā)展，社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心存在設(shè)施、服務(wù)、價(jià)格等方面的問題，為了突破瓶頸，就要不斷探索社區(qū)醫(yī)療管理的新形式，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)醫(yī)療的快速發(fā)展。
作者：王心達(dá)工作單位：廣東省珠海市橫琴新區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心
摘要:轉(zhuǎn)型時(shí)期特定的國情和社會(huì)背景，決定了我國城市社區(qū)管理必須選擇“政府主導(dǎo)”的模式。社區(qū)管理中的政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。但是，政府角色的不當(dāng)和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”，容易導(dǎo)致社區(qū)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象。因此要推進(jìn)我國城市社區(qū)管理的穩(wěn)步、健康發(fā)展，就必須解決政府在社區(qū)管理中如何進(jìn)行功能定位的問題。
關(guān)鍵詞:政府;社區(qū);社區(qū)管理;功能定位
社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展的過程，是對社區(qū)工作的總體概括。[1]社區(qū)管理靠兩種力量的推動(dòng)，一是社區(qū)組織與社區(qū)居民的力量，二是政府的力量。從目前的實(shí)踐看，隨著城市社區(qū)建設(shè)的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區(qū)管理中的普遍的現(xiàn)象，而這一問題的存在，相當(dāng)程度上已影響了社區(qū)建設(shè)走向深入。因此，筆者認(rèn)為，要真正找到社區(qū)管理的出路，推動(dòng)社區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，目前必須解決的一個(gè)問題是：政府在社區(qū)管理中如何進(jìn)行功能定位的問題。
一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析
（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用
中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機(jī)構(gòu)和組織來具體負(fù)責(zé)社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財(cái)力。政府運(yùn)用國家財(cái)政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強(qiáng)有力地推動(dòng)下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進(jìn)和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標(biāo)是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機(jī)構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。
（二）政府在社區(qū)管理中存在的問題
毋庸置疑，政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著無可替代的作用。但是，從現(xiàn)階段社區(qū)管理的實(shí)際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現(xiàn)象和問題?？傮w來說，這些現(xiàn)象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權(quán)限，是超職責(zé)、超權(quán)限的行政過程。[2]
政府越位主要表現(xiàn)在以下三方面：行政因素向社區(qū)彌漫式滲透，使自組織力量和機(jī)制難以發(fā)揮作用；政府包攬社區(qū)事務(wù)必然導(dǎo)致政府承擔(dān)所有的成本；社區(qū)行政化,政府成為社區(qū)的惟一資源來源，社區(qū)居民沒有形成對社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感。政府的無限責(zé)任誘發(fā)了社區(qū)的道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于社區(qū)自組織的培育、本地社區(qū)內(nèi)資源的聚集。
政府職能的缺位主要表現(xiàn)在對非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三部門社會(huì)組織培育不到位，對社區(qū)內(nèi)的非政府專業(yè)性社團(tuán)資金投入不夠，導(dǎo)致這些非盈利的服務(wù)性機(jī)構(gòu)發(fā)展比較緩慢；政府缺位主要表現(xiàn)在：政府投入少。有些地方也出現(xiàn)了由于過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，而出現(xiàn)一些違章建筑、馬路市場以及亂收費(fèi)、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發(fā)展不平衡，社區(qū)成員的認(rèn)可和參與程度不高。
政府行為的“錯(cuò)位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區(qū)的社會(huì)建設(shè)當(dāng)做經(jīng)濟(jì)建設(shè)來抓，既當(dāng)“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”。政府錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下方面：“重管理、輕服務(wù)”現(xiàn)象相當(dāng)普遍；社區(qū)組織的職能錯(cuò)位。我國現(xiàn)行社區(qū)組織中除了政府機(jī)構(gòu)、居委會(huì)以外，還包括社區(qū)內(nèi)的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區(qū)內(nèi)的許多單位處于半封閉狀態(tài)，“單位辦社會(huì)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
鑒于政府在社區(qū)管理中如此重要的作用和當(dāng)前存在的缺位、越位和錯(cuò)位問題，我們必須定位好政府在社區(qū)管理的地位。二、政府在社區(qū)管理中的功能定位
政府在社區(qū)管理中職能的越位、缺位和錯(cuò)位導(dǎo)致作為社區(qū)建設(shè)的兩大主體政府和自治組織的功能失調(diào)、角色錯(cuò)位。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對政府在社區(qū)管理中的功能進(jìn)行定位。
（一）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能
政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮適當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)作用。表現(xiàn)為：倡導(dǎo)、動(dòng)員、一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持、監(jiān)督、評價(jià)和經(jīng)驗(yàn)的推廣，用政策去促進(jìn)社區(qū)建設(shè)資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。政府發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用直接目標(biāo)是支持具體社區(qū)活動(dòng)的開展，而深層目標(biāo)則是促進(jìn)社區(qū)資源的開放和動(dòng)員，促進(jìn)社區(qū)成員的參與。因此，政府在社區(qū)建設(shè)中的角色定位應(yīng)是：擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導(dǎo)推進(jìn)作用，在負(fù)起相應(yīng)責(zé)任的同時(shí)，決不可“越位”、過度參與包辦。
各級政府是我國社會(huì)管理中最具控制力的政權(quán)組織，能有效地運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，準(zhǔn)確而有效地引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的方向，合理運(yùn)用場地、設(shè)備和資源，限制任何偏離社區(qū)建設(shè)總目標(biāo)的組織行為和個(gè)人行為，保障社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展?？偟膩碚f，各級政府通過制定規(guī)劃和政策、提供管理和服務(wù)、組織協(xié)調(diào)服務(wù)和動(dòng)員社區(qū)參與來擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能。
（二）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)自治組織的功能
社區(qū)自治組織是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，是居民參與公共事務(wù)和公共管理的平臺(tái)、場所，因此建立完善的社區(qū)自治組織體系是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為社區(qū)自治組織建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該放在以下幾方面：
首先，在街道辦事處層面構(gòu)建社區(qū)組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)—社區(qū)理事會(huì)。社區(qū)理事會(huì)在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業(yè)單位代表和居民代表等，其負(fù)責(zé)人由街道辦事處代表兼任。社區(qū)理事會(huì)建立后將成為社區(qū)運(yùn)行的主體組織，其主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
其次，培養(yǎng)專業(yè)性社區(qū)工作者。社區(qū)建設(shè)需要大批政治素質(zhì)好、熱心為群眾服務(wù)的社區(qū)工作者。社會(huì)工作者的作用在于推進(jìn)社區(qū)工作專業(yè)教育與實(shí)務(wù)的發(fā)展，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，在服務(wù)社會(huì)成員、推進(jìn)社會(huì)互助、緩解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)進(jìn)步等方面起到安全閥和推進(jìn)器的作用，因此作為城市政府應(yīng)積極開展培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)工作者的工作。[3]
（三）政府要培育和發(fā)展非政府組織
非政府組織是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑和實(shí)現(xiàn)政事分開的有效載體，要按照行業(yè)職能“同類項(xiàng)合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現(xiàn)在由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性、事務(wù)性工作進(jìn)行徹底的剝離，交給社會(huì)中介組織承擔(dān)，而不要再層層下放到社區(qū)。
筆者認(rèn)為首先要取消掛社團(tuán)的“掛靠制”，保證社團(tuán)的民間性、自愿性和獨(dú)立性；其次要建立一整套完善的稅收優(yōu)惠政策體系，對于從事社團(tuán)活動(dòng)的個(gè)人，無論是對其所在組織實(shí)行完全稅收優(yōu)惠、部分稅收優(yōu)惠，還是完全稅收，都要完全按照個(gè)人收入的多少，依法征收個(gè)人所得稅；[4]第三要完善社團(tuán)的有關(guān)法規(guī)政策，政府是社團(tuán)組織的后盾，負(fù)有為社團(tuán)提供體制環(huán)境和政策環(huán)境的責(zé)任；最后要充分發(fā)揮社團(tuán)在社區(qū)建設(shè)中的作用，在整個(gè)社區(qū)建設(shè)中，政府、社團(tuán)和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)者，社團(tuán)是社區(qū)建設(shè)的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區(qū)建設(shè)的主體和基礎(chǔ)。三者缺一不可，所以要理順三者的關(guān)系，加快社團(tuán)的發(fā)展，形成社區(qū)發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制。另外政府部門要堅(jiān)持依法管理，從法律上保護(hù)社團(tuán)的合法地位和作用的發(fā)揮，引導(dǎo)建設(shè)與社區(qū)需要相符合的新型社團(tuán)。
城市社區(qū)建設(shè)所處的發(fā)展階段及當(dāng)前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制轉(zhuǎn)軌的宏觀背景，決定了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)建設(shè)必須得到必要的支持和切實(shí)的指導(dǎo)，方能健康發(fā)展，這其中政府的作用是最為關(guān)鍵的。政府職能作用發(fā)揮得充分、合理與否，將直接關(guān)系到我國城市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程與質(zhì)量，這一點(diǎn)必須引起方方面面的足夠重視。
摘要:轉(zhuǎn)型時(shí)期特定的國情和社會(huì)背景，決定了我國城市社區(qū)管理必須選擇“政府主導(dǎo)”的模式。社區(qū)管理中的政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。但是，政府角色的不當(dāng)和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”，容易導(dǎo)致社區(qū)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象。因此要推進(jìn)我國城市社區(qū)管理的穩(wěn)步、健康發(fā)展，就必須解決政府在社區(qū)管理中如何進(jìn)行功能定位的問題。
關(guān)鍵詞:政府;社區(qū);社區(qū)管理;功能定位
社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)健康發(fā)展的過程，是對社區(qū)工作的總體概括。[1]社區(qū)管理靠兩種力量的推動(dòng)，一是社區(qū)組織與社區(qū)居民的力量，二是政府的力量。從目前的實(shí)踐看，隨著城市社區(qū)建設(shè)的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區(qū)管理中的普遍的現(xiàn)象，而這一問題的存在，相當(dāng)程度上已影響了社區(qū)建設(shè)走向深入。因此，筆者認(rèn)為，要真正找到社區(qū)管理的出路，推動(dòng)社區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，目前必須解決的一個(gè)問題是：政府在社區(qū)管理中如何進(jìn)行功能定位的問題。
一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析
（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用
中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機(jī)構(gòu)和組織來具體負(fù)責(zé)社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財(cái)力。政府運(yùn)用國家財(cái)政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強(qiáng)有力地推動(dòng)下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進(jìn)和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標(biāo)是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機(jī)構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。
（二）政府在社區(qū)管理中存在的問題
毋庸置疑，政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著無可替代的作用。但是，從現(xiàn)階段社區(qū)管理的實(shí)際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現(xiàn)象和問題。總體來說，這些現(xiàn)象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權(quán)限，是超職責(zé)、超權(quán)限的行政過程。[2]
政府越位主要表現(xiàn)在以下三方面：行政因素向社區(qū)彌漫式滲透，使自組織力量和機(jī)制難以發(fā)揮作用；政府包攬社區(qū)事務(wù)必然導(dǎo)致政府承擔(dān)所有的成本；社區(qū)行政化,政府成為社區(qū)的惟一資源來源，社區(qū)居民沒有形成對社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感。政府的無限責(zé)任誘發(fā)了社區(qū)的道德風(fēng)險(xiǎn)，不利于社區(qū)自組織的培育、本地社區(qū)內(nèi)資源的聚集。
政府職能的缺位主要表現(xiàn)在對非政府的社會(huì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等第三部門社會(huì)組織培育不到位，對社區(qū)內(nèi)的非政府專業(yè)性社團(tuán)資金投入不夠，導(dǎo)致這些非盈利的服務(wù)性機(jī)構(gòu)發(fā)展比較緩慢；政府缺位主要表現(xiàn)在：政府投入少。有些地方也出現(xiàn)了由于過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，而出現(xiàn)一些違章建筑、馬路市場以及亂收費(fèi)、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發(fā)展不平衡，社區(qū)成員的認(rèn)可和參與程度不高。
政府行為的“錯(cuò)位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區(qū)的社會(huì)建設(shè)當(dāng)做經(jīng)濟(jì)建設(shè)來抓，既當(dāng)“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”。政府錯(cuò)位主要表現(xiàn)在以下方面：“重管理、輕服務(wù)”現(xiàn)象相當(dāng)普遍；社區(qū)組織的職能錯(cuò)位。我國現(xiàn)行社區(qū)組織中除了政府機(jī)構(gòu)、居委會(huì)以外，還包括社區(qū)內(nèi)的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區(qū)內(nèi)的許多單位處于半封閉狀態(tài)，“單位辦社會(huì)”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
鑒于政府在社區(qū)管理中如此重要的作用和當(dāng)前存在的缺位、越位和錯(cuò)位問題，我們必須定位好政府在社區(qū)管理的地位。二、政府在社區(qū)管理中的功能定位
政府在社區(qū)管理中職能的越位、缺位和錯(cuò)位導(dǎo)致作為社區(qū)建設(shè)的兩大主體政府和自治組織的功能失調(diào)、角色錯(cuò)位。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對政府在社區(qū)管理中的功能進(jìn)行定位。
（一）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能
政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮適當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)作用。表現(xiàn)為：倡導(dǎo)、動(dòng)員、一定的經(jīng)濟(jì)和政策支持、監(jiān)督、評價(jià)和經(jīng)驗(yàn)的推廣，用政策去促進(jìn)社區(qū)建設(shè)資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。政府發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用直接目標(biāo)是支持具體社區(qū)活動(dòng)的開展，而深層目標(biāo)則是促進(jìn)社區(qū)資源的開放和動(dòng)員，促進(jìn)社區(qū)成員的參與。因此，政府在社區(qū)建設(shè)中的角色定位應(yīng)是：擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導(dǎo)推進(jìn)作用，在負(fù)起相應(yīng)責(zé)任的同時(shí)，決不可“越位”、過度參與包辦。
各級政府是我國社會(huì)管理中最具控制力的政權(quán)組織，能有效地運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和法律手段，準(zhǔn)確而有效地引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的方向，合理運(yùn)用場地、設(shè)備和資源，限制任何偏離社區(qū)建設(shè)總目標(biāo)的組織行為和個(gè)人行為，保障社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展?？偟膩碚f，各級政府通過制定規(guī)劃和政策、提供管理和服務(wù)、組織協(xié)調(diào)服務(wù)和動(dòng)員社區(qū)參與來擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能。
（二）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)自治組織的功能
社區(qū)自治組織是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，是居民參與公共事務(wù)和公共管理的平臺(tái)、場所，因此建立完善的社區(qū)自治組織體系是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為社區(qū)自治組織建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該放在以下幾方面：
首先，在街道辦事處層面構(gòu)建社區(qū)組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)—社區(qū)理事會(huì)。社區(qū)理事會(huì)在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業(yè)單位代表和居民代表等，其負(fù)責(zé)人由街道辦事處代表兼任。社區(qū)理事會(huì)建立后將成為社區(qū)運(yùn)行的主體組織，其主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
其次，培養(yǎng)專業(yè)性社區(qū)工作者。社區(qū)建設(shè)需要大批政治素質(zhì)好、熱心為群眾服務(wù)的社區(qū)工作者。社會(huì)工作者的作用在于推進(jìn)社區(qū)工作專業(yè)教育與實(shí)務(wù)的發(fā)展，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，在服務(wù)社會(huì)成員、推進(jìn)社會(huì)互助、緩解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)進(jìn)步等方面起到安全閥和推進(jìn)器的作用，因此作為城市政府應(yīng)積極開展培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)工作者的工作。[3]
（三）政府要培育和發(fā)展非政府組織
非政府組織是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑和實(shí)現(xiàn)政事分開的有效載體，要按照行業(yè)職能“同類項(xiàng)合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現(xiàn)在由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性、事務(wù)性工作進(jìn)行徹底的剝離，交給社會(huì)中介組織承擔(dān)，而不要再層層下放到社區(qū)。
筆者認(rèn)為首先要取消掛社團(tuán)的“掛靠制”，保證社團(tuán)的民間性、自愿性和獨(dú)立性；其次要建立一整套完善的稅收優(yōu)惠政策體系，對于從事社團(tuán)活動(dòng)的個(gè)人，無論是對其所在組織實(shí)行完全稅收優(yōu)惠、部分稅收優(yōu)惠，還是完全稅收，都要完全按照個(gè)人收入的多少，依法征收個(gè)人所得稅；[4]第三要完善社團(tuán)的有關(guān)法規(guī)政策，政府是社團(tuán)組織的后盾，負(fù)有為社團(tuán)提供體制環(huán)境和政策環(huán)境的責(zé)任；最后要充分發(fā)揮社團(tuán)在社區(qū)建設(shè)中的作用，在整個(gè)社區(qū)建設(shè)中，政府、社團(tuán)和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)者，社團(tuán)是社區(qū)建設(shè)的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區(qū)建設(shè)的主體和基礎(chǔ)。三者缺一不可，所以要理順三者的關(guān)系，加快社團(tuán)的發(fā)展，形成社區(qū)發(fā)展的良性運(yùn)行機(jī)制。另外政府部門要堅(jiān)持依法管理，從法律上保護(hù)社團(tuán)的合法地位和作用的發(fā)揮，引導(dǎo)建設(shè)與社區(qū)需要相符合的新型社團(tuán)。
城市社區(qū)建設(shè)所處的發(fā)展階段及當(dāng)前中國社會(huì)結(jié)構(gòu)和體制轉(zhuǎn)軌的宏觀背景，決定了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)建設(shè)必須得到必要的支持和切實(shí)的指導(dǎo)，方能健康發(fā)展，這其中政府的作用是最為關(guān)鍵的。政府職能作用發(fā)揮得充分、合理與否，將直接關(guān)系到我國城市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程與質(zhì)量，這一點(diǎn)必須引起方方面面的足夠重視。
我國的社區(qū)管理是國家經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補(bǔ)改革中出現(xiàn)的管理缺位，從其誕生之日起，就受到政府、理論界以及百姓的高度關(guān)注。在經(jīng)歷了近10年的探索之后，反思其運(yùn)行軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身，其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會(huì)管理的意識，社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為。我們通過對國內(nèi)外諸多城市的考察、研究、對比發(fā)現(xiàn)，社區(qū)管理組織不同于政府組織，有其自身的運(yùn)行規(guī)律；而由于國情差異，我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期內(nèi)，科學(xué)地界定政府的行政管理與社區(qū)自治管理的職能權(quán)限，并將二者有機(jī)地銜接起來，是建構(gòu)具有中國特色網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)管理體系的關(guān)鍵所在。1.理論依據(jù)在我國目前特定的社會(huì)管理背景下，采取政府推動(dòng)下的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。當(dāng)前我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期。期間，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型期平穩(wěn)過渡的基本保證。依據(jù)政治學(xué)家的觀點(diǎn)，現(xiàn)代政治社會(huì)中政府的職能主要體現(xiàn)在階級統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡等四大方面。但在不同的社會(huì)發(fā)展階段，政府職能的結(jié)構(gòu)重心會(huì)發(fā)生位移，即我們所指的政府職能轉(zhuǎn)換。一般說來，傳統(tǒng)社會(huì)下的政府職能結(jié)構(gòu)的重心是階級統(tǒng)治職能，以后逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的社會(huì)管理職能和后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)服務(wù)職能。發(fā)生這種位移的主要原因在于經(jīng)濟(jì)增長模式的變換以及公民社會(huì)的成長發(fā)育。就現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的客觀運(yùn)行規(guī)律而言，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對有限的生產(chǎn)力發(fā)展水平對應(yīng)的是以階級統(tǒng)治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結(jié)構(gòu)向政府與公民的二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段，以靠增加投資和勞動(dòng)力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的外延式經(jīng)濟(jì)增長模式對應(yīng)的是以社會(huì)管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對獨(dú)立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系；在后工業(yè)社會(huì)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加科技含量和服務(wù)功能為核心內(nèi)容的內(nèi)涵式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式則對應(yīng)著以社會(huì)服務(wù)為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關(guān)系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。上述轉(zhuǎn)換模式體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，但就發(fā)展中的社會(huì)主義國家與西方發(fā)達(dá)資本主義國家比較而言，由于各自進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)時(shí)的社會(huì)制度、市場發(fā)育程度以及采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不同，因而前者在社會(huì)發(fā)展階段和公民組織發(fā)育程度上存在明顯的滯后現(xiàn)象：一是西方發(fā)達(dá)資本主義國家實(shí)行的是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的社會(huì)制度。它自17世紀(jì)確立資本主義生產(chǎn)方式起至今一直按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，市場發(fā)育程度和生產(chǎn)力水平很高。目前，它已走過工業(yè)革命的啟動(dòng)階段、工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)入了現(xiàn)代社會(huì)的第三階段——后工業(yè)社會(huì)；而社會(huì)主義國家實(shí)行的是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位，市場發(fā)育程度以及生產(chǎn)力水平都比較低下。近20年來，在經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的體制改革之后，一些社會(huì)主義國家已經(jīng)步入現(xiàn)代社會(huì)的第二階段－－工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段。二是西方發(fā)達(dá)資本主義國家的公民社會(huì)已由早期的發(fā)生、發(fā)展走向成熟。公民社會(huì)是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。隨著資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，由國家和政府強(qiáng)制管理的“公域”日趨縮小，而由公民和社會(huì)通過非強(qiáng)制的市場手段加以調(diào)節(jié)與管理的“私域”越來越大，由此，相對獨(dú)立于國家與政府的公民社會(huì)得到迅速發(fā)展并走向成熟。與西方發(fā)達(dá)資本主義國家不同，發(fā)展中的社會(huì)主義國家在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，公民個(gè)人以及政府、企業(yè)的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)全過程均由政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，公民和社會(huì)失去了獨(dú)立行為的領(lǐng)域。直到社會(huì)主義國家實(shí)行改革開放政策，加快市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程時(shí)，公民社會(huì)的作用才得以認(rèn)同。但市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展畢竟是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此，對于大部分發(fā)展中的社會(huì)主義國家來說，公民社會(huì)尚處在培育、發(fā)展階段。三是伴隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨以及公民社會(huì)的發(fā)展、成熟，西方發(fā)達(dá)資本主義國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會(huì)管理職能向社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。與社會(huì)發(fā)展階段、公民社會(huì)發(fā)育狀況相適應(yīng)，多數(shù)發(fā)展中的社會(huì)主義國家政府職能仍以社會(huì)管理為主。上述情況表明，盡管西方發(fā)達(dá)資本主義國家與發(fā)展中的社會(huì)主義國家因國體、政體以及市場發(fā)育程度不同，社會(huì)發(fā)展存在進(jìn)程上的“時(shí)間差”，但有一點(diǎn)是相同的，即：現(xiàn)代社會(huì)政府職能的轉(zhuǎn)變，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和具有社會(huì)參與意識、參與能力的群眾自治組織的發(fā)育與成熟。我國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，尚處在工業(yè)社會(huì)的發(fā)展階段。隨著政府部分社會(huì)職能的轉(zhuǎn)歸和企業(yè)社會(huì)職能的逐步剝離，社區(qū)作為承接載體，在社會(huì)事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用，而社區(qū)管理組織的發(fā)育與成熟是實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作效益最大化的關(guān)鍵所在。從理論上講，社區(qū)管理組織是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的社會(huì)組織系統(tǒng)，是社區(qū)內(nèi)居民為了達(dá)到某種共同目標(biāo)，自動(dòng)將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會(huì)團(tuán)體。但從我國目前所處的社會(huì)發(fā)展階段仍需要政府具有較強(qiáng)的社會(huì)管理職能以及社區(qū)居民自治組織尚處在培育階段的國情出發(fā)，在一定時(shí)期內(nèi)，通過政府的外力推動(dòng)，采用政府參與的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。2.對我國現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制的分析與思考2.1基本評價(jià)：政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，效果顯著。但尚未走出政府職能轉(zhuǎn)換內(nèi)循環(huán)的老路。應(yīng)該說，從社區(qū)建設(shè)提出至今，我國城市社區(qū)管理組織已經(jīng)得到了長足的發(fā)展。突出表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是制度上的保證。1998年7月，配合國家政治體制改革與政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，國務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作
，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職能，從而在制度上保證了我國社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。二是將原有的市、區(qū)、街縱向城市管理體制引入社區(qū)，初步形成了以“兩級政府、三級管理、四級落實(shí)”為主要特征，兼具各地特色的社區(qū)建設(shè)管理組織方式，如青島市建立了以民政系統(tǒng)為主導(dǎo)的社區(qū)管理組織體系，且市、區(qū)、街、居四個(gè)層次均實(shí)行“一把手工程”。石家莊市專門成立了市區(qū)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)對全市社區(qū)工作的宏觀策劃、政策研究、綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等任務(wù)。南京鼓樓區(qū)委、區(qū)政府以社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會(huì)的組織形式，將轄區(qū)內(nèi)有影響的部門和單位聯(lián)接起來，通過確立全區(qū)的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)、確定社區(qū)建設(shè)的重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的有關(guān)問題等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位。以北京市為例，市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路，即：確立街道辦事處對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會(huì)性、公益性、群眾性工作；實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開。四是各地區(qū)都在積極探索基層社區(qū)組織的制度創(chuàng)新，例如沈陽市去年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要在全市普遍建立新型的基層社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，包括：建立社區(qū)黨組織，對不在國有企事業(yè)單位工作、從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在民辦非企業(yè)和小型民辦企業(yè)工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實(shí)行屬地管理；建立社區(qū)居民大會(huì)或居民代表會(huì)議制度；建立社區(qū)管理委員會(huì)（依法選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì)）；探索建立社區(qū)的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式，調(diào)整居委會(huì)人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)居委會(huì)組織制度建設(shè)。工、青、婦等社團(tuán)組織也根據(jù)形勢發(fā)展需要，將工作的觸角延伸至社區(qū)。上述實(shí)踐活動(dòng)表明，我國城市社區(qū)管理組織的基本架構(gòu)已經(jīng)初步形成。雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平，但就總體而言，以街道管理體制改革作為突破口的現(xiàn)行社區(qū)管理體制依舊更多體現(xiàn)的是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)換。因?yàn)榻值擂k事處作為城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)，依據(jù)城市管理重心下移的改革方針，對基層社會(huì)行使全方位的行政管理職能，是政府內(nèi)部職能部門權(quán)限調(diào)整的結(jié)果。而街道轄區(qū)作為操作層面的社區(qū)，辦事處同時(shí)又代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一，職責(zé)不清將直接導(dǎo)致街道辦事處的功能錯(cuò)位。近幾年，不少城市在探索居委會(huì)改革道路時(shí)，大多把居委會(huì)定位在社區(qū)成員代表大會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)上，委員們享受政府補(bǔ)貼。在居委會(huì)管轄的社區(qū)內(nèi)，由于居民自覺參與社區(qū)管理動(dòng)能不足，沒有明確法律地位的社區(qū)協(xié)商議事會(huì)的作用也難以得到有效發(fā)揮。我們擔(dān)心，長此以往，這種由政府直接管理社區(qū)的做法，將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。2.2理性思考：澄清認(rèn)識誤區(qū)，明確職能定位，建立銜接渠道。2.2.1城市行政管理與社區(qū)自治管理的區(qū)別與聯(lián)系。目前，人們在談及城市管理時(shí)，誤將它與政府對城市的行政管理等同起來。實(shí)際上，城市管理大致包括社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、生態(tài)環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理等四項(xiàng)內(nèi)容，其中社會(huì)管理既包括政府的行政管理，也包括社區(qū)的自治管理。雖然兩者的管理目標(biāo)都是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但其管理主體和實(shí)施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府，政府對城市的管理主要采用包括政權(quán)、法律、政策、紀(jì)律等在內(nèi)的強(qiáng)制性控制方式；而社區(qū)自治管理的主體是社區(qū)成員，他們對社區(qū)的管理主要依賴思想觀念、社會(huì)心理等非強(qiáng)制力手段，包括習(xí)俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運(yùn)用。城市行政管理系統(tǒng)與社區(qū)自治管理體系是一種平行互補(bǔ)關(guān)系，它們作為社會(huì)管理體系的組成部分，將隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社區(qū)管理體系中居民自管能力的增強(qiáng)，呈現(xiàn)城市行政管理系統(tǒng)趨弱的格局，從而實(shí)現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會(huì)管理向社會(huì)服務(wù)的位移。2.2.2政府與社區(qū)居民自治組織的相互關(guān)系以及各自在社區(qū)管理中的職能定位。依據(jù)社會(huì)機(jī)制“三板塊”理論，政府與社區(qū)居民自治組織之間是一種互補(bǔ)增益的伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府是以強(qiáng)制（權(quán)力運(yùn)作）方式滿足公共利益的機(jī)制，而社區(qū)居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機(jī)制。在社會(huì)管理體系中，政府與社區(qū)管理組織扮演著不同的角色。以社會(huì)治安管理為例，維護(hù)社會(huì)治安秩序，通過“社會(huì)管理”與“自我管理”相結(jié)合的方式預(yù)防犯罪是社區(qū)管理組織應(yīng)盡的責(zé)任，但打擊違法犯罪則屬政府的職權(quán)范圍。兩者之間的互補(bǔ)關(guān)系，維系著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。同時(shí)，政府作為全體公民利益的代言人，追求的是社會(huì)效益的最大化；而社區(qū)居民自治組織作為轄區(qū)居民的代表，在不違背社會(huì)公共利益的前提下，可以通過自助的方式，滿足社區(qū)成員多元化的需求。顯然，兩種“服務(wù)資源”的有效整合，可以大大增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)承擔(dān)社會(huì)需求和處理社會(huì)問題的能力。既然政府與社區(qū)居民自治組織在社會(huì)管理系統(tǒng)中的功能與角色不同，科學(xué)地界定它們各自的職能權(quán)限就成為實(shí)踐的準(zhǔn)則。在社區(qū)管理體系中，政府的職能是作為推動(dòng)主體，通過規(guī)劃、資金支持和嚴(yán)格的宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居民自治組織的職能是作為實(shí)施主體，代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使綜合管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。2.2.3在街道行政社區(qū)，以具有法律地位的半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會(huì)為連接紐帶，構(gòu)筑政府與社區(qū)居民自治組織上下對接、縱橫交織的強(qiáng)大的城市社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)。目前我國城市社區(qū)管理組織呈現(xiàn)“縱強(qiáng)”、“橫弱”的不對稱發(fā)展格局。如果不加大后者的扶持與培育力度，“小政府、大社會(huì)”的改革目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)。社區(qū)管理組織培育是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須從制度創(chuàng)新入手。筆者認(rèn)為，在社區(qū)由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方的社區(qū)委員會(huì)，作為溝通政府與社區(qū)居民自治組織之間的橋梁與紐帶，不失為一種理想選擇。所謂半官方的社區(qū)管理委員會(huì)是指經(jīng)“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生、由社區(qū)內(nèi)政府、企事業(yè)單位、社團(tuán)法人代表、社會(huì)知名人士以及社區(qū)居民自治組織代表所組成的社區(qū)綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關(guān)行政管理職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要起溝通制衡作用，即：負(fù)責(zé)向上級政府部門反映社區(qū)的民情民意，向社區(qū)轉(zhuǎn)達(dá)政府對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見
和要求，同時(shí)對社區(qū)管理進(jìn)行行政督導(dǎo)。社區(qū)委員會(huì)是非營利性的、具有法人資格的社團(tuán)組織，有正規(guī)的章程、組織結(jié)構(gòu)和自治自主權(quán)利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區(qū)管理委員的理由是：_街道雖然是行政社區(qū)，但從可操作角度出發(fā)，已經(jīng)成為事實(shí)上的社區(qū)建設(shè)操作層。轄區(qū)內(nèi)的單位和居民彼此熟悉，具有實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合的可能性和高于居委會(huì)管理資源的地區(qū)優(yōu)勢。_現(xiàn)階段，政府在社區(qū)建設(shè)中的推動(dòng)作用無法替代。我國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展是外力推動(dòng)的結(jié)果。雖然，近幾年社區(qū)建設(shè)的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關(guān)支持社區(qū)居民自治組織的政策也不到位，因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng)新能力比較脆弱，還無法完全承擔(dān)在社區(qū)工作中主體地位的責(zé)任。而街道辦事處作為基層政權(quán)（區(qū)政府）的派出機(jī)構(gòu)，一直承擔(dān)著地區(qū)社會(huì)工作的責(zé)任，具有從事社區(qū)工作的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，特別是街道辦事處在地區(qū)社會(huì)事務(wù)中負(fù)總責(zé)的主體地位，使其在社區(qū)整合中的能力明顯增強(qiáng)。因此，街道辦事處代表政府參與社區(qū)委員會(huì)的工作，既可以發(fā)揮政府在社區(qū)建設(shè)中的推動(dòng)作用，也便于指導(dǎo)和培育居民自治組織，使之盡快成長。_為街道體制逐漸向社區(qū)體制轉(zhuǎn)換奠定基礎(chǔ)。我們始終認(rèn)為，政府直接參與社區(qū)管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區(qū)管理的權(quán)力歸還社區(qū)居民自治組織。應(yīng)該說，當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革給“政社分離”提供了佳機(jī)。此時(shí)，理性地把社區(qū)從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會(huì)開展“社區(qū)工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實(shí)現(xiàn)“政事、政社”分離，更好地行使政府職責(zé)，也為日后街道體制向社區(qū)體制的過渡創(chuàng)造條件。_有國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。近幾年，我們在承擔(dān)國家社科基金“九五”重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目《城市社區(qū)發(fā)展國際比較研究》課題過程中，通過對國內(nèi)外城市社區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察和查閱大量文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會(huì)已經(jīng)成為政府介入社區(qū)工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動(dòng)橫向聯(lián)合、組織社區(qū)資助和互助活動(dòng)等方面發(fā)揮著重要的作用，是社區(qū)多元整合工作中的基本力量。就北京情況而言，西城區(qū)月壇街道辦事處已于1998年6月率先在街道層面組建了全市第一家具有法人資格的社團(tuán)組織——月壇社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)。作為半官方的社區(qū)管理組織，該協(xié)會(huì)正在積極探索替代政府機(jī)構(gòu)行使社區(qū)管理職能的有效途徑?？梢?，通過半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)街道層面城市管理與社區(qū)管理的有機(jī)結(jié)合，從理論和實(shí)踐操作上都是可行的。3.城市社區(qū)管理創(chuàng)新體系的基本框架3.1按照機(jī)構(gòu)層次分明、職責(zé)明確的原則，健全市、區(qū)、街縱向社區(qū)建設(shè)管理組織體系。3.1.1建立具有權(quán)威性的市級社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。配合地方政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革，盡快落實(shí)市級社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。新建社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)以全國社區(qū)指導(dǎo)綱要為依據(jù)，結(jié)合本市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施。政府有責(zé)任通過政策扶持、教育培訓(xùn)和資金引導(dǎo)等多種途徑，把握社區(qū)發(fā)展方向，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展，同時(shí)按照工作職能要求做好相應(yīng)的督察和組織協(xié)調(diào)工作。3.1.2發(fā)揮區(qū)級政府資源整合優(yōu)勢，為社區(qū)建設(shè)提供財(cái)力支持。區(qū)級社區(qū)管理組織的最大優(yōu)勢在于其各成員所具有的不同權(quán)力和影響力。區(qū)級政府作為基層政權(quán)組織，具有街、居組織不具備的區(qū)域行政管理和創(chuàng)造財(cái)政收入的職能。要充分發(fā)揮區(qū)政府對轄區(qū)各級、各類單位實(shí)施行政管理的組織優(yōu)勢，做好協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的資源共享工作。并創(chuàng)造條件，改善投資環(huán)境，鼓勵(lì)吸引企業(yè)服務(wù)社區(qū)以擴(kuò)大稅源，增加稅收，為社區(qū)建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。3.1.3實(shí)行街道辦事處與社區(qū)管理委員會(huì)“雙軌并行”的管理組織模式。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，除了繼續(xù)做好政府賦予的地區(qū)行政管理工作之外，應(yīng)該積極支持與配合社區(qū)管理委員會(huì)探索社區(qū)自治管理的有效途徑。街道辦事處應(yīng)與社區(qū)管理委員會(huì)保持密切的合作伙伴關(guān)系，定期召開聯(lián)席工作會(huì)議，就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報(bào)情況，聽取意見，確定長期和當(dāng)前的工作計(jì)劃，商討、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)事宜等。街道辦事處的社區(qū)工作職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：對居委會(huì)主要是指導(dǎo)職能；對政府有關(guān)部門則主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。此外，街道還將代表政府對社區(qū)中的福利對象提供社會(huì)保障。現(xiàn)階段，社區(qū)管理委員會(huì)作為街道辦事處的并行機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)為半官方組織。其主要職能一是統(tǒng)籌規(guī)劃：根據(jù)全國社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要和市政府及相關(guān)部門的要求和指導(dǎo)，結(jié)合社區(qū)自身實(shí)際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理作出統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)發(fā)展的近期、中期和長期目標(biāo)與任務(wù)。二是組織協(xié)調(diào)：依據(jù)確立的目標(biāo)、任務(wù)，利用靈活有效的機(jī)制和手段，通過招標(biāo)、競標(biāo)等方式落實(shí)任務(wù)責(zé)任者。同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外各相關(guān)部門關(guān)系，保證社區(qū)管理工作的正常進(jìn)行。三是監(jiān)督調(diào)控：以管理職責(zé)為依據(jù)，以相關(guān)的法規(guī)和協(xié)議合同為準(zhǔn)則，對社區(qū)管理的情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，使其符合社區(qū)管理的目標(biāo)和要求。雖然，目前街道辦事處與社區(qū)管理委員在并行運(yùn)作過程中，可能暫時(shí)存在一定的職能交叉，但從長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢來看，街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)所行使的政府行政管理權(quán)限終會(huì)隨著政治體制改革的逐步深化而日益縮小，而社區(qū)委員會(huì)作為政府與市民進(jìn)行聯(lián)系的橋梁與紐帶，將替代街道辦事處全面行使對社區(qū)的綜合管理職能。這一階段可能尚待時(shí)日，但它卻代表著社區(qū)組織的發(fā)展方向。3.2組建真正意義上的橫向社區(qū)居民自治管理網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)居民自治管理組織的變革主要由三部分內(nèi)容構(gòu)成：（1）建立和完善社區(qū)居民代表大會(huì)制度。（2）按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則，對居民委員會(huì)組織進(jìn)行改造。應(yīng)該重新確認(rèn)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的議事地位，而將其辦事職能從中分離出去，交由社區(qū)工作者承擔(dān)。改造后的居委會(huì)成員應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、社會(huì)工作者、政府高級管理人員、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代表、業(yè)主委員會(huì)代表以及居民中有聲望并熱心社區(qū)公益事業(yè)的人員等經(jīng)社區(qū)居民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生。居委會(huì)委員除了主任外，其他成員工作以社會(huì)兼職為主，在自愿的基礎(chǔ)上，義務(wù)為居民服務(wù)?？紤]到居委會(huì)幾十年的工作慣例，還不能一
步到位，可以在現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)管理委員會(huì)、居民議事會(huì)或顧問團(tuán)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)過渡，即暫時(shí)實(shí)行居委會(huì)與上述組織的“雙軌運(yùn)行”機(jī)制，待社區(qū)工作者隊(duì)伍成熟或運(yùn)行機(jī)制完善之后，再將議事組織通過選舉轉(zhuǎn)換為符合法律程序規(guī)定的居民委員會(huì)，現(xiàn)有居委會(huì)組織則轉(zhuǎn)換為社區(qū)工作辦公室，由職業(yè)的社區(qū)工作者承擔(dān)具體的工作任務(wù)。（3）建立社區(qū)工作辦公室。它是居委會(huì)試行議事層和執(zhí)行層分離后，專司由居委會(huì)委派、承擔(dān)社區(qū)具體工作職能的辦事機(jī)構(gòu)。社區(qū)辦公室的工作人員由社區(qū)工作者組成。他們必須符合招聘條件，通過競聘方式，由居委會(huì)根據(jù)工作需要聘任。社區(qū)工作者作為職業(yè)，其收入所得：一是通過與政府簽訂契約合同，由政府支付勞務(wù)報(bào)酬，二是社會(huì)捐贈(zèng)，三是服務(wù)收費(fèi)。除了上述綜合性社區(qū)管理組織外，還要在社區(qū)建立黨支部，實(shí)行黨員登記制度，以便充分發(fā)揮包括在職黨員在內(nèi)的全體黨員在社區(qū)中的先鋒模范作用。共青團(tuán)、婦聯(lián)、少先隊(duì)等組織，也要積極探索組織管理與屬地化管理相結(jié)合的新辦法，通過不同角度、不同形式對其成員實(shí)行民主化管理。改革后的社區(qū)居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權(quán)限，將不同的責(zé)任按照其事務(wù)性質(zhì)交由不同的組織和部門承擔(dān)，可以從根本上改變傳統(tǒng)居委會(huì)的行政工作模式，有利于推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程。新的社區(qū)居民自治管理組織組建之后，將形成以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表大會(huì)決議，居民委員會(huì)議事，社區(qū)工作者辦事，社區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區(qū)管理新格局。
公共管理論文
我國的社區(qū)管理是國家經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的產(chǎn)物。它作為彌補(bǔ)改革中出現(xiàn)的管理缺位，從其誕生之日起，就受到政府、理論界以及百姓的高度關(guān)注。在經(jīng)歷了近10年的探索之后，反思其運(yùn)行軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，城市社區(qū)管理中“政社不分”的情況依然存在，尤其是在街道管理層面，政府的行政管理與社區(qū)自治管理職能集于一身，其直接后果是現(xiàn)有社區(qū)管理體制的確立既未明顯減輕政府的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)，也未從更深層次上提高廣大居民的民主參與社會(huì)管理的意識，社區(qū)管理仍舊更多地體現(xiàn)為一種政府行為。我們通過對國內(nèi)外諸多城市的考察、研究、對比發(fā)現(xiàn)，社區(qū)管理組織不同于政府組織，有其自身的運(yùn)行規(guī)律；而由于國情差異，我們不可能、也沒必要完全照搬國外模式。在我國由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期內(nèi)，科學(xué)地界定政府的行政管理與社區(qū)自治管理的職能權(quán)限，并將二者有機(jī)地銜接起來，是建構(gòu)具有中國特色網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)管理體系的關(guān)鍵所在。
1.理論依據(jù)
在我國目前特定的社會(huì)管理背景下，采取政府推動(dòng)下的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。
當(dāng)前我國正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡時(shí)期。期間，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要的政府職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型期平穩(wěn)過渡的基本保證。
依據(jù)政治學(xué)家的觀點(diǎn)，現(xiàn)代政治社會(huì)中政府的職能主要體現(xiàn)在階級統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)平衡等四大方面。但在不同的社會(huì)發(fā)展階段，政府職能的結(jié)構(gòu)重心會(huì)發(fā)生位移，即我們所指的政府職能轉(zhuǎn)換。一般說來，傳統(tǒng)社會(huì)下的政府職能結(jié)構(gòu)的重心是階級統(tǒng)治職能，以后逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的社會(huì)管理職能和后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)服務(wù)職能。發(fā)生這種位移的主要原因在于經(jīng)濟(jì)增長模式的變換以及公民社會(huì)的成長發(fā)育。就現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的客觀運(yùn)行規(guī)律而言，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對有限的生產(chǎn)力發(fā)展水平對應(yīng)的是以階級統(tǒng)治為主的政府職能和由政府從屬于公民的一元從屬結(jié)構(gòu)向政府與公民的二元分立結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變；在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段，以靠增加投資和勞動(dòng)力，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的外延式經(jīng)濟(jì)增長模式對應(yīng)的是以社會(huì)管理為主的政府職能和政府與公民之間形成的有限制衡、相對獨(dú)立的二元結(jié)構(gòu)關(guān)系；在后工業(yè)社會(huì)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加科技含量和服務(wù)功能為核心內(nèi)容的內(nèi)涵式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式則對應(yīng)著以社會(huì)服務(wù)為主的政府職能和政府與公民從原先的制衡關(guān)系向相互依賴的一體化意義上的一元包容結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。上述轉(zhuǎn)換模式體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的普遍規(guī)律，但就發(fā)展中的社會(huì)主義國家與西方發(fā)達(dá)資本主義國家比較而言，由于各自進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)時(shí)的社會(huì)制度、市場發(fā)育程度以及采取的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策不同，因而前者在社會(huì)發(fā)展階段和公民組織發(fā)育程度上存在明顯的滯后現(xiàn)象：一是西方發(fā)達(dá)資本主義國家實(shí)行的是建立在生產(chǎn)資料私有制基礎(chǔ)上的社會(huì)制度。它自17世紀(jì)確立資本主義生產(chǎn)方式起至今一直按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，市場發(fā)育程度和生產(chǎn)力水平很高。目前，它已走過工業(yè)革命的啟動(dòng)階段、工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段進(jìn)入了現(xiàn)代社會(huì)的第三階段——后工業(yè)社會(huì)；而社會(huì)主義國家實(shí)行的是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)制度。由于起步階段落后的封建、半封建生產(chǎn)方式占居主導(dǎo)地位，市場發(fā)育程度以及生產(chǎn)力水平都比較低下。近20年來，在經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的體制改革之后，一些社會(huì)主義國家已經(jīng)步入現(xiàn)代社會(huì)的第二階段－－工業(yè)社會(huì)發(fā)展階段。二是西方發(fā)達(dá)資本主義國家的公民社會(huì)已由早期的發(fā)生、發(fā)展走向成熟。公民社會(huì)是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。隨著資本主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，由國家和政府強(qiáng)制管理的“公域”日趨縮小，而由公民和社會(huì)通過非強(qiáng)制的市場手段加以調(diào)節(jié)與管理的“私域”越來越大，由此，相對獨(dú)立于國家與政府的公民社會(huì)得到迅速發(fā)展并走向成熟。與西方發(fā)達(dá)資本主義國家不同，發(fā)展中的社會(huì)主義國家在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，公民個(gè)人以及政府、企業(yè)的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)全過程均由政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，公民和社會(huì)失去了獨(dú)立行為的領(lǐng)域。直到社會(huì)主義國家實(shí)行改革開放政策，加快市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)程時(shí)，公民社會(huì)的作用才得以認(rèn)同。但市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展畢竟是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因此，對于大
部分發(fā)展中的社會(huì)主義國家來說，公民社會(huì)尚處在培育、發(fā)展階段。三是伴隨著后工業(yè)社會(huì)的來臨以及公民社會(huì)的發(fā)展、成熟，西方發(fā)達(dá)資本主義國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會(huì)管理職能向社會(huì)服務(wù)職能的轉(zhuǎn)換。與社會(huì)發(fā)展階段、公民社會(huì)發(fā)育狀況相適應(yīng)，多數(shù)發(fā)展中的社會(huì)主義國家政府職能仍以社會(huì)管理為主。上述情況表明，盡管西方發(fā)達(dá)資本主義國家與發(fā)展中的社會(huì)主義國家因國體、政體以及市場發(fā)育程度不同，社會(huì)發(fā)展存在進(jìn)程上的“時(shí)間差”，但有一點(diǎn)是相同的，即：現(xiàn)代社會(huì)政府職能的轉(zhuǎn)變，取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和具有社會(huì)參與意識、參與能力的群眾自治組織的發(fā)育與成熟。
我國是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，尚處在工業(yè)社會(huì)的發(fā)展階段。隨著政府部分社會(huì)職能的轉(zhuǎn)歸和企業(yè)社會(huì)職能的逐步剝離，社區(qū)作為承接載體，在社會(huì)事務(wù)中將發(fā)揮越來越重要的作用，而社區(qū)管理組織的發(fā)育與成熟是實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作效益最大化的關(guān)鍵所在。從理論上講，社區(qū)管理組織是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的社會(huì)組織系統(tǒng)，是社區(qū)內(nèi)居民為了達(dá)到某種共同目標(biāo)，自動(dòng)將其行為彼此協(xié)調(diào)與聯(lián)合起來所形成的社會(huì)團(tuán)體。但從我國目前所處的社會(huì)發(fā)展階段仍需要政府具有較強(qiáng)的社會(huì)管理職能以及社區(qū)居民自治組織尚處在培育階段的國情出發(fā)，在一定時(shí)期內(nèi)，通過政府的外力推動(dòng)，采用政府參與的縱向社區(qū)管理組織體系與橫向的社區(qū)居民自治管理組織同步與協(xié)調(diào)發(fā)展的縱橫相接的網(wǎng)絡(luò)式社區(qū)組織模式，符合現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)換與市民組織發(fā)展關(guān)系理論的基本原則。
2.對我國現(xiàn)有城市社區(qū)管理體制的分析與思考
2.1基本評價(jià)：政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，效果顯著。但尚未走出政府職能轉(zhuǎn)換內(nèi)循環(huán)的老路。
應(yīng)該說，從社區(qū)建設(shè)提出至今，我國城市社區(qū)管理組織已經(jīng)得到了長足的發(fā)展。突出表現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是制度上的保證。1998年7月，配合國家政治體制改革與政府機(jī)構(gòu)調(diào)整，國務(wù)院正式賦予新組建的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司“指導(dǎo)社區(qū)管理工作，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職能，從而在制度上保證了我國社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展。二是將原有的市、區(qū)、街縱向城市管理體制引入社區(qū)，初步形成了以“兩級政府、三級管理、四級落實(shí)”為主要特征，兼具各地特色的社區(qū)建設(shè)管理組織方式，如青島市建立了以民政系統(tǒng)為主導(dǎo)的社區(qū)管理組織體系，且市、區(qū)、街、居四個(gè)層次均實(shí)行“一把手工程”。石家莊市專門成立了市區(qū)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)對全市社區(qū)工作的宏觀策劃、政策研究、綜合協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督等任務(wù)。南京鼓樓區(qū)委、區(qū)政府以社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)和社區(qū)建設(shè)發(fā)展委員會(huì)的組織形式，將轄區(qū)內(nèi)有影響的部門和單位聯(lián)接起來，通過確立全區(qū)的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)、確定社區(qū)建設(shè)的重大項(xiàng)目，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的有關(guān)問題等方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)單位的有效整合等。三是確立了街道辦事處在社區(qū)管理中的主導(dǎo)地位。以北京市為例，市政府明確提出了“一確立、兩賦予、三分開”的改革思路，即：確立街道辦事處對轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；統(tǒng)攬轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)性、社會(huì)性、公益性、群眾性工作；實(shí)現(xiàn)政企、政事、政社分開。四是各地區(qū)都在積極探索基層社區(qū)組織的制度創(chuàng)新，例如沈陽市去年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)要在全市普遍建立新型的基層社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，包括：建立社區(qū)黨組織，對不在國有企事業(yè)單位工作、從事社區(qū)服務(wù)事業(yè)或在民辦非企業(yè)和小型民辦企業(yè)工作、以及處于離退休、待崗等情況的黨員實(shí)行屬地管理；建立社區(qū)居民大會(huì)或居民代表會(huì)議制度；建立社區(qū)管理委員會(huì)（依法選舉產(chǎn)生的居民委員會(huì)）；探索建立社區(qū)的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)等。許多城市通過采取選派、招聘、直選等方式，調(diào)整居委會(huì)人員結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)居委會(huì)組織制度建設(shè)。工、青、婦等社團(tuán)組織也根據(jù)形勢發(fā)展需要，將工作的觸角延伸至社區(qū)。上述實(shí)踐活動(dòng)表明，我國城市社區(qū)管理組織的基本架構(gòu)已經(jīng)初步形成。
雖然我國城市社區(qū)管理組織的發(fā)育成長在一定程度上提高了城市管理水平，但就總體而言，以街道管理體制改革作為突破口的現(xiàn)行社區(qū)管理體制依舊更多體現(xiàn)的是政府內(nèi)部職能的轉(zhuǎn)換。因?yàn)榻值擂k事處作為城市基層政府的派出機(jī)構(gòu)，依據(jù)城市管理重心下移的改革方針，對基層社會(huì)行使全方位的行政管理職能，是政府內(nèi)部職能部門權(quán)限調(diào)整的結(jié)果。而街道轄區(qū)作為操作層面的社區(qū)，辦事處同時(shí)又代表社區(qū)居民行使社區(qū)自治管理職能。顯然，街道管理層面的政社合一，職責(zé)不清將直接導(dǎo)致街道辦事處的功能錯(cuò)位。近幾年，不少城市在探索居委會(huì)改革道路時(shí)，大多把居委會(huì)定位在社區(qū)成員代表大會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)上，委員們享受政府補(bǔ)貼。在居委會(huì)管轄的社區(qū)內(nèi)，由于居民自覺參與社區(qū)管理動(dòng)能不足，沒有明確法律地位的社區(qū)協(xié)商議事會(huì)的作用也難以得到有效發(fā)揮。我們擔(dān)心，長此以往，這種由政府直接管理社區(qū)的做法，將失去依靠社區(qū)居民開展社區(qū)建設(shè)的真正意義。
2.2理性思考：澄清認(rèn)識誤區(qū)，明確職能定位，建立銜接渠道。
2.2.1城市行政管理與社區(qū)自治管理的區(qū)別與聯(lián)系。目前，人們在談及城市管理時(shí)，誤將它與政府對城市的行政管理等同起來。實(shí)際上，城市管理大致包括社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)管理、生態(tài)環(huán)境管理和基礎(chǔ)設(shè)施管理等四項(xiàng)內(nèi)容，其中社會(huì)管理既包括政府的行政管理，也包括社區(qū)的自治管理。雖然兩者的管理目標(biāo)都是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，但其管理主體和實(shí)施手段卻完全不同。城市行政管理的主體是政府，政府對城市的管理主要采用包括政權(quán)、法律、政策、紀(jì)律等在內(nèi)的強(qiáng)制性控制方式；而社區(qū)自治管理的主體是社區(qū)成員，他們對社區(qū)的管理主要依賴思想觀念、社會(huì)心理等非強(qiáng)制力手段，包括習(xí)俗、道德、宗教、輿論等一些具體方式的運(yùn)用。城市行政管理系統(tǒng)與社區(qū)自治管理體系是一種平行互補(bǔ)關(guān)系，它們作為社會(huì)管理體系的組成部分，將隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社區(qū)管理體系中居民自管能力的增強(qiáng)，呈現(xiàn)城市行政管理系統(tǒng)趨弱的格局，從而實(shí)現(xiàn)政府職能結(jié)構(gòu)重心由社會(huì)管理向社會(huì)服務(wù)的位移。
2.2.2政府與社區(qū)居民自治組織的相互關(guān)系以及各自在社區(qū)管理中的職能定位。依據(jù)社會(huì)機(jī)制“三板塊”理論，政府與社區(qū)居民自治組織之間是一種互補(bǔ)增益的伙伴關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)中，政府是以強(qiáng)制（權(quán)力運(yùn)作）方式滿足公共利益的機(jī)制，而社區(qū)居民自治組織則是以志愿方式滿足公共利益的機(jī)制。在社會(huì)管理體系中，政府與社區(qū)管理組織扮演著不同的角色。以社會(huì)治安管理為例，維護(hù)社會(huì)治安秩序，通過“社會(huì)管理”與“自我管理”相結(jié)合的方式預(yù)防犯罪是社區(qū)管理組織應(yīng)盡的責(zé)任，但打擊違法犯罪則屬政府的職權(quán)范圍。兩者之間的互補(bǔ)關(guān)系，維系著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。同時(shí)，政府作為全體公民利益的代言人，追求的是社會(huì)效益的最大化；而社區(qū)居民自治組織作為轄區(qū)居民的代表，在不違背社會(huì)公共利益的前提下，可以通過自助的方式，滿足社區(qū)成員多元化的需求。顯然，兩種“服務(wù)資源”的有效整合，可以大大增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)承擔(dān)社會(huì)需求和處理社會(huì)問題的能力。
既然政府與社區(qū)居民自治組織在社會(huì)管理系統(tǒng)中的功能與角色不同，科學(xué)地界定它們各自的職能權(quán)限就成為實(shí)踐的準(zhǔn)則。
在社區(qū)管理體系中，政府的職能是作為推動(dòng)主體，通過規(guī)劃、資金支持和嚴(yán)格的宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居民自治組織的職能是作為實(shí)施主體，代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使綜合管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。
2.2.3在街道行政社區(qū)，以具有法律地位的半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會(huì)為連接紐帶，構(gòu)筑政府與社區(qū)居民自治組織上下對接、縱橫交織的強(qiáng)大的城市社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)。目前我國城市社區(qū)管理組織呈現(xiàn)“縱強(qiáng)”、“橫弱”的不對稱發(fā)展格局。如果不加大后者的扶持與培育力度，“小政府、大社會(huì)”的改革目標(biāo)將無法實(shí)現(xiàn)。社區(qū)管理組織培育是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須從制度創(chuàng)新入手。
筆者認(rèn)為，在社區(qū)由政府行政管理向居民自治管理的過渡階段，通過在街道層面組建具有法律地位的半官方的社區(qū)委員會(huì)，作為溝通政府與社區(qū)居民自治組織之間的橋梁與紐帶，不失為一種理想選擇。所謂半官方的社區(qū)管理委員會(huì)是指經(jīng)“社區(qū)代表大會(huì)”選舉產(chǎn)生、由社區(qū)內(nèi)政府、企事業(yè)單位、社團(tuán)法人代表、社會(huì)知名人士以及社區(qū)居民自治組織代表所組成的社區(qū)綜合性管理組織，其中，政府代表由街道辦事處主任和其他有關(guān)行政管理職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要起溝通制衡作用，即：負(fù)責(zé)向上級政府部門反映社區(qū)的民情民意，向社區(qū)轉(zhuǎn)達(dá)政府對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理的意見和要求，同時(shí)對社區(qū)管理進(jìn)行行政督導(dǎo)。社區(qū)委員會(huì)是非營利性的、具有法人資格的社團(tuán)組織，有正規(guī)的章程、組織結(jié)構(gòu)和自治自主權(quán)利。在街道層面組建具有法人地位的半官方的社區(qū)管理委員的理由是：_街道雖然是行政社區(qū)，但從可操作角度出發(fā)，已經(jīng)成為事實(shí)上的社區(qū)建設(shè)操作層。轄區(qū)內(nèi)的單位和居民彼此熟悉，具有實(shí)現(xiàn)社區(qū)整合的可能性和高于居委會(huì)管理資源的地區(qū)優(yōu)勢。_現(xiàn)階段，政府在社區(qū)建設(shè)中的推動(dòng)作用無法替代。我國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展是外力推動(dòng)的結(jié)果。雖然，近幾年社區(qū)建設(shè)的宣傳力度不斷加大，但由于“單位制”尚未解體，有關(guān)支持社區(qū)居民自治組織的政策也不到位，因此，社區(qū)居民自治組織的發(fā)育和創(chuàng)新能力比較脆弱，還無法完全承擔(dān)在社區(qū)工作中主體地位的責(zé)任。而街道辦事處作為基層政權(quán)（區(qū)政府）的派出機(jī)構(gòu)，一直承擔(dān)著地區(qū)社會(huì)工作的責(zé)任，具有從事社區(qū)工作的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，特別是街道辦事處在地區(qū)社會(huì)事務(wù)中負(fù)總責(zé)的主體地位，使其在社區(qū)整合中的能力明顯增強(qiáng)。因此，街道辦事處代表政府參與社區(qū)委員會(huì)的工作，既可以發(fā)揮政府在社區(qū)建設(shè)中的推動(dòng)作用，也便于指導(dǎo)和培育居民自治組織，使之盡快成長。_為街道體制逐漸向社區(qū)體制轉(zhuǎn)換奠定基礎(chǔ)。我們始終認(rèn)為，政府直接參與社區(qū)管理只是一種過渡性措施，最終還要將社區(qū)管理的權(quán)力歸還社區(qū)居民自治組織。應(yīng)該說，當(dāng)前的政府機(jī)構(gòu)改革給“政社分離”提供了佳機(jī)。此時(shí)，理性地把社區(qū)從政府概念中剝離出來，通過街道層面具有半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會(huì)開展“社區(qū)工作”，不僅有利于精簡后的街道辦事處實(shí)現(xiàn)“政事、政社”分離，更好地行使政府職責(zé)，也為日后街道體制向社區(qū)體制的過渡創(chuàng)造條件。_有國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。近幾年，我們在承擔(dān)國家社科基金“九五”重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目《城市社區(qū)發(fā)展國際比較研究》課題過程中，通過對國內(nèi)外城市社區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察和查閱大量文獻(xiàn)資料發(fā)現(xiàn)，在美國、加拿大、新西蘭等西方國家，半官方性質(zhì)的社區(qū)委員會(huì)已經(jīng)成為政府介入社區(qū)工作的一種有效方式。它作為溝通政府與市民的橋梁和紐帶，在代表居民利益和意見、推動(dòng)橫向聯(lián)合、組織社區(qū)資助和互助活動(dòng)等方面發(fā)揮著重要的作用，是社區(qū)多元整合工作中的基本力量。就北京情況而言，西城區(qū)月壇街道辦事處已于1998年6月率先在街道層面組建了全市第一家具有法人資格的社團(tuán)組織——月壇社區(qū)建設(shè)協(xié)會(huì)。作為半官方的社區(qū)管理組織，該協(xié)會(huì)正在積極探索替代政府機(jī)構(gòu)行使社區(qū)管理職能的有效途徑?？梢姡ㄟ^半官方性質(zhì)的社區(qū)管理委員會(huì)實(shí)現(xiàn)街道層面城市管理與社區(qū)管理的有機(jī)結(jié)合，從理論和實(shí)踐操作上都是可行的
3.城市社區(qū)管理創(chuàng)新體系的基本框架
3.1按照機(jī)構(gòu)層次分明、職責(zé)明確的原則，健全市、區(qū)、街縱向社區(qū)建設(shè)管理組織體系。
3.1.1建立具有權(quán)威性的市級社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。配合地方政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革，盡快落實(shí)市級社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。新建社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)以全國社區(qū)指導(dǎo)綱要為依據(jù)，結(jié)合本市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定本地區(qū)的社區(qū)建設(shè)中、長期規(guī)劃并指導(dǎo)實(shí)施。政府有責(zé)任通過政策扶持、教育培訓(xùn)和資金引導(dǎo)等多種途徑，把握社區(qū)發(fā)展方向，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展，同時(shí)按照工作職能要求做好相應(yīng)的督察和組織協(xié)調(diào)工作。
3.1.2發(fā)揮區(qū)級政府資源整合優(yōu)勢，為社區(qū)建設(shè)提供財(cái)力支持。區(qū)級社區(qū)管理組織的最大優(yōu)勢在于其各成員所具有的不同權(quán)力和影響力。區(qū)級政府作為基層政權(quán)組織，具有街、居組織不具備的區(qū)域行政管理和創(chuàng)造財(cái)政收入的職能。要充分發(fā)揮區(qū)政府對轄區(qū)各級、各類單位實(shí)施行政管理的組織優(yōu)勢，做好協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的資源共享工作。并創(chuàng)造條件，改善投資環(huán)境，鼓勵(lì)吸引企業(yè)服務(wù)社區(qū)以擴(kuò)大稅源，增加稅收，為社區(qū)建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
3.1.3實(shí)行街道辦事處與社區(qū)管理委員會(huì)“雙軌并行”的管理組織模式。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，除了繼續(xù)做好政府賦予的地區(qū)行政管理工作之外，應(yīng)該積極支持與配合社區(qū)管理委員會(huì)探索社區(qū)自治管理的有效途徑。街道辦事處應(yīng)與社區(qū)管理委員會(huì)保持密切的合作伙伴關(guān)系，定期召開聯(lián)席工作會(huì)議，就社區(qū)發(fā)展的重大問題通報(bào)情況，聽取意見，確定長期和當(dāng)前的工作計(jì)劃，商討、協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)事宜等。街道辦事處的社區(qū)工作職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：對居委會(huì)主要是指導(dǎo)職能；對政府有關(guān)部門則主要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)督職能。
此外，街道還將代表政府對社區(qū)中的福利對象提供社會(huì)保障。
現(xiàn)階段，社區(qū)管理委員會(huì)作為街道辦事處的并行機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)為半官方組織。其主要職能一是統(tǒng)籌規(guī)劃：根據(jù)全國社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)綱要和市政府及相關(guān)部門的要求和指導(dǎo)，結(jié)合社區(qū)自身實(shí)際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理作出統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)發(fā)展的近期、中期和長期目標(biāo)與任務(wù)。二是組織協(xié)調(diào)：依據(jù)確立的目標(biāo)、任務(wù)，利用靈活有效的機(jī)制和手段，通過招標(biāo)、競標(biāo)等方式落實(shí)任務(wù)責(zé)任者。同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)外各相關(guān)部門關(guān)系，保證社區(qū)管理工作的正常進(jìn)行。三是監(jiān)督調(diào)控：以管理職責(zé)為依據(jù)，以相關(guān)的法規(guī)和協(xié)議合同為準(zhǔn)則，對社區(qū)管理的情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，使其符合社區(qū)管理的目標(biāo)和要求。
雖然，目前街道辦事處與社區(qū)管理委員在并行運(yùn)作過程中，可能暫時(shí)存在一定的職能交叉，但從長遠(yuǎn)發(fā)展趨勢來看，街道辦事處作為政府派出機(jī)構(gòu)所行使的政府行政管理權(quán)限終會(huì)隨著政治體制改革的逐步深化而日益縮小，而社區(qū)委員會(huì)作為政府與市民進(jìn)行聯(lián)系的橋梁與紐帶，將替代街道辦事處全面行使對社區(qū)的綜合管理職能。這一階段可能尚待時(shí)日，但它卻代表著社區(qū)組織的發(fā)展方向。
3.2組建真正意義上的橫向社區(qū)居民自治管理網(wǎng)絡(luò)。
社區(qū)居民自治管理組織的變革主要由三部分內(nèi)容構(gòu)成：
（1）建立和完善社區(qū)居民代表大會(huì)制度。
（2）按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則，對居民委員會(huì)組織進(jìn)行改造。應(yīng)該重新確認(rèn)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的議事地位，而將其辦事職能從中分離出去，交由社區(qū)工作者承擔(dān)。改造后的居委會(huì)成員應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、社會(huì)工作者、政府高級管理人員、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代表、業(yè)主委員會(huì)代表以及居民中有聲望并熱心社區(qū)公益事業(yè)的人員等經(jīng)社區(qū)居民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生。居委會(huì)委員除了主任外，其他成員工作以社會(huì)兼職為主，在自愿的基礎(chǔ)上，義務(wù)為居民服務(wù)?？紤]到居委會(huì)幾十年的工作慣例，還不能一步到位，可以在現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)管理委員會(huì)、居民議事會(huì)或顧問團(tuán)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)過渡，即暫時(shí)實(shí)行居委會(huì)與上述組織的“雙軌運(yùn)行”機(jī)制，待社區(qū)工作者隊(duì)伍成熟或運(yùn)行機(jī)制完善之后，再將議事組織通過選舉轉(zhuǎn)換為符合法律程序規(guī)定的居民委員會(huì)，現(xiàn)有居委會(huì)組織則轉(zhuǎn)換為社區(qū)工作辦公室，由職業(yè)的社區(qū)工作者承擔(dān)具體的工作任務(wù)。
（3）建立社區(qū)工作辦公室。它是居委會(huì)試行議事層和執(zhí)行層分離后，專司由居委會(huì)委派、承擔(dān)社區(qū)具體工作職能的辦事機(jī)構(gòu)。社區(qū)辦公室的工作人員由社區(qū)工作者組成。他們必須符合招聘條件，通過競聘方式，由居委會(huì)根據(jù)工作需要聘任。社區(qū)工作者作為職業(yè)，其收入所得：一是通過與政府簽訂契約合同，由政府支付勞務(wù)報(bào)酬，二是社會(huì)捐贈(zèng)，三是服務(wù)收費(fèi)。
除了上述綜合性社區(qū)管理組織外，還要在社區(qū)建立黨支部，實(shí)行黨員登記制度，以便充分發(fā)揮包括在職黨員在內(nèi)的全體黨員在社區(qū)中的先鋒模范作用。共青團(tuán)、婦聯(lián)、少先隊(duì)等組織，也要積極探索組織管理與屬地化管理相結(jié)合的新辦法，通過不同角度、不同形式對其成員實(shí)行民主化管理。
改革后的社區(qū)居民自治管理組織，由于合理地劃分職能權(quán)限，將不同的責(zé)任按照其事務(wù)性質(zhì)交由不同的組織和部門承擔(dān)，可以從根本上改變傳統(tǒng)居委會(huì)的行政工作模式，有利于推進(jìn)基層民主建設(shè)的進(jìn)程。新的社區(qū)居民自治管理組織組建之后，將形成以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表大會(huì)決議，居民委員會(huì)議事，社區(qū)工作者辦事，社區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職，恪盡職守的社區(qū)管理新格局