時(shí)間：2024-03-04 17:32:04
導(dǎo)語(yǔ)：在社區(qū)治理的難題的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：公民治理；社區(qū)自治組織；公共服務(wù)功能
理查德·C ·博克斯在《公民治理： 引領(lǐng)21 世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》一書中提出了公民治理模型，認(rèn)為社區(qū)居民是自己社區(qū)的“提供者”，居民自己應(yīng)該決定提供什么樣的公共服務(wù)和如何運(yùn)營(yíng)這些公共服務(wù)，公共服務(wù)職業(yè)者在社區(qū)公共管理生活中的角色應(yīng)該是提供服務(wù)和支持，而不是成為公民的上級(jí)，他們應(yīng)該和公民站在一起，這才能形成一個(gè)社區(qū)。
一、相關(guān)概念涵義
1. 社區(qū)與社區(qū)自治組織。“社區(qū)”一詞由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1887年在《社區(qū)與社會(huì)》一書中首次提出，其含義是指人們生活的共同體和親密伙伴關(guān)系。自20 世紀(jì)80 年代末以來，逐漸受到諸多領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者們的關(guān)注，對(duì)于“社區(qū)”一次的理解也呈現(xiàn)“百家爭(zhēng)鳴”式的發(fā)展。筆者比較認(rèn)同滕尼斯對(duì)于社區(qū)的定義，“社區(qū)是聚居在共同地域內(nèi)的人所組成的具有共同的認(rèn)同感和價(jià)值取向的社會(huì)生活共同體?！?/p>
2.公民治理理論。公民治理理論的主要觀點(diǎn)和基本主張集中地體現(xiàn)在美國(guó)學(xué)者理查德·C·博克斯，博蓋森等人的系列文獻(xiàn)中。他們從不同角度強(qiáng)調(diào)，以公民與官僚合作為特征的公民性政府是現(xiàn)代行政的必要途徑，公民應(yīng)積極參與到公共管理中，扮演主人翁的角色。 公民治理理論的價(jià)值觀是建立在對(duì)新公共管理理論某此缺陷的批判基礎(chǔ)之上，在一定意義上對(duì)新公共管理理論的一種超越。美國(guó)學(xué)者博克斯在《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》一書中明確提出“公民治理”行政模式，對(duì)公民治理理論框架進(jìn)行了較為完善的建構(gòu) 。
二、公民治理角度的自治組織功能分析——以上海新途社區(qū)為例
我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展同時(shí)帶來了人民民主自治精神上較以往有很大的提升，而城市社區(qū)治理中存在的主體差異性和職責(zé)不清等問題迫切需求理論的指導(dǎo)，而治理理論便在這種需求下在我國(guó)城市社區(qū)治理中的興起。其領(lǐng)域涉及社區(qū)流動(dòng)人群、老年人、失能人群 、孕婦、婦女兒童社會(huì)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助、心理健康服務(wù)等。通過發(fā)展社區(qū)內(nèi)居民成為機(jī)構(gòu)會(huì)員，定期為社區(qū)居民提供就業(yè)技能培訓(xùn)、健康檢查、心理輔導(dǎo)等培訓(xùn)課程。經(jīng)過六年的發(fā)展，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)鼐哂杏绊懥Φ拿耖g基層自治組織。它所體現(xiàn)的顯著功能主要有以下幾點(diǎn)：1. 更有利于形成一致的集體行動(dòng)，凸現(xiàn)治理績(jī)效。在奧爾森《集體行動(dòng)的邏輯》一書中提到西方社會(huì)學(xué)家西梅爾的觀點(diǎn)，“比起大集團(tuán)來， 小集團(tuán)的行動(dòng)更果斷， 而且能有效地運(yùn)用他們身邊的資源，向心組織的小集團(tuán)一般總能發(fā)掘并使用其能量， 而在大集團(tuán)中， 能量經(jīng)常是潛在的?！?城市社區(qū)自治組織較于政府部門是范圍更小的集團(tuán)，且更易促使社區(qū)居民采取一致的集體行動(dòng)，從而帶來更好的治理效果。 經(jīng)過筆者在新途社區(qū)健康促進(jìn)社旗下的品牌之一新市民生活館的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)小范圍的組織機(jī)構(gòu)比當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)等政府派出機(jī)構(gòu)更能夠組織社區(qū)居民采取果斷有效的行動(dòng)。例如，為促進(jìn)當(dāng)?shù)匦》秶鷥?nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新市民生活館為當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诘摹吧馊恕迸e辦小型的“商業(yè)交流會(huì)”，探討各自的“生意經(jīng)”及個(gè)人經(jīng)歷，很好的促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝说娜嗣}交際；定期為社區(qū)居民開辦就業(yè)職能培訓(xùn)，如烹飪技術(shù)教學(xué)、淘寶店鋪經(jīng)營(yíng)等技術(shù)，來促進(jìn)社區(qū)居民的就業(yè)，這些是當(dāng)?shù)卣鶡o暇顧及的。2.更有效的實(shí)現(xiàn)社區(qū)共享資源的自主治理。公共管理中的典型案例“公地悲劇”以及奧爾森提出的集體行動(dòng)的邏輯形象說明了社會(huì)生活中，人們往往只關(guān)心自己的利益，而忽視公共事務(wù)的治理。個(gè)人理可能導(dǎo)致集體行為的非理性結(jié)果。在此理論下認(rèn)為社區(qū)公共資源的使用者只關(guān)注自身得到的利益，而管理者則為了實(shí)施有效的管理限制使用者獲得自身利益的權(quán)利，故二者難以就社區(qū)共有資源的治理采取一致有效的集體行動(dòng)。政府與市場(chǎng)一直以來被視為解決公共事務(wù)治理問題的兩種途徑，相應(yīng)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府干預(yù)也就成了解決公共事務(wù)各種問題的兩種方式。然而，無論哪種途徑，都無法完全解決資源共享者的自主治理難題。 從這一角度出發(fā)，社區(qū)作為一個(gè)自主治理的單元，由社區(qū)自治組織協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)居民共同治理來解決公共資源治理的難題不失為一個(gè)有效的措施。3.有利于社區(qū)居民形成共同意識(shí)。目前，社區(qū)居民普遍缺乏社區(qū)意識(shí)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)淡漠。這是由城市發(fā)展進(jìn)程中社區(qū)的產(chǎn)生和構(gòu)成方式?jīng)Q定的。我國(guó)大多數(shù)的城市社區(qū)為了方便基層部門的管理，多半由“劃片”產(chǎn)生，只是這種方式下產(chǎn)生的社區(qū)中居民共同意識(shí)淡薄，缺少歸屬感。 而社區(qū)自治組織多半是由居民依照共同喜好自上而下自發(fā)組織產(chǎn)生的，為居民提供了一個(gè)良好的公共活動(dòng)領(lǐng)域，有助于強(qiáng)化居民的社區(qū)意識(shí) 。同樣，筆者在對(duì)上海新途社區(qū)設(shè)立在上海浦東新區(qū)三林鎮(zhèn)歸涇村的新市民生活館的調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，以新市民生活館為活動(dòng)的組織場(chǎng)地，為社區(qū)居民組織舉辦各種免費(fèi)的就業(yè)技能培訓(xùn)、政策宣傳，心理輔導(dǎo)講座和社區(qū)內(nèi)流動(dòng)兒童英語(yǔ)輔導(dǎo)班等各類團(tuán)體組織活動(dòng)，并在每月舉辦一次社區(qū)主題型活動(dòng)，使社區(qū)人心凝聚，社區(qū)居民的共同意識(shí)得到了強(qiáng)化。
三、 當(dāng)前社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境及對(duì)策建議
1. 社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境。隨著社會(huì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，各種社區(qū)自治組織涌現(xiàn)，雖然在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供上，政府開始向社區(qū)自治組織開放，但起到的作用仍然是“拾遺補(bǔ)缺”，社區(qū)自治組織的發(fā)展主要受一下幾個(gè)因素的制約：（1）地位合法性問題。 國(guó)家對(duì)社區(qū)自治組織實(shí)施控制管理，允許有限的結(jié)社自由 。但筆者認(rèn)為，這種自由的空間仍然是有限的，國(guó)家的態(tài)度決定著社區(qū)自治組織發(fā)展的前途，此外還要受到法律和行政機(jī)制的約束。（2）活動(dòng)經(jīng)費(fèi)籌資困難。筆者在對(duì)設(shè)立在浦東新區(qū)的新市民生活館調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，維持館內(nèi)運(yùn)營(yíng)的資金主要來自于企業(yè)的贊助、政府的招標(biāo)項(xiàng)目，而且資金有限，通常需要組織的籌資部門對(duì)外聯(lián)系籌集資金。經(jīng)費(fèi)缺乏是社區(qū)自治組織發(fā)展中相當(dāng)普遍和嚴(yán)峻問題，大多數(shù)的社區(qū)自治組織由于資金來源渠道有限，創(chuàng)收能力弱，隨時(shí)面臨關(guān)閉的危險(xiǎn)。
2.對(duì)策建議。社區(qū)自治組織的健康發(fā)展對(duì)我國(guó)城市社會(huì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變有著積極的推動(dòng)作用。首先，從政府角度來說，社會(huì)組織對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與治理可以減少政府管理公共事務(wù)的負(fù)擔(dān)，還權(quán)于社會(huì)，讓政府集中精力在真正的“大事”上面；其次，從社會(huì)組織角度來說，參與到社區(qū)治理中與政府形成平等合作共同治理的局面，有利于促進(jìn)社會(huì)組織自身能力建設(shè)的發(fā)展，同時(shí)還有利于推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)展 。對(duì)此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)社區(qū)自治組織的健康發(fā)展，首先，政府管理部門應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的社區(qū)自治組織政策支持，把區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的方針落實(shí)到實(shí)處，使社區(qū)自治組織健康有序發(fā)展的軌道；其次，在社區(qū)自治組織注冊(cè)登記上予以較低的“門檻”，并在后期發(fā)展中通過對(duì)社區(qū)自治組織購(gòu)買服務(wù)的方式提供資金扶持；最后，監(jiān)督管理上充分發(fā)揮外部監(jiān)管的作用，將其納入規(guī)范有序的管理軌道。
參考文獻(xiàn)：
[1] 周玉忠；王宇飛等.城市社區(qū)組織培育研究[J].社團(tuán)管理研究.2008.1.10.
知恥而后勇。2014年以來，厚街鎮(zhèn)通過加強(qiáng)執(zhí)法、服務(wù)和重獎(jiǎng)治污自覺企業(yè)等舉措，有效地推進(jìn)VOCs等污染物的治理，大氣環(huán)境得到改善，相關(guān)大氣環(huán)境投訴同比大幅下降，一舉摘掉投訴大戶的帽子。
嚴(yán)格執(zhí)法 獎(jiǎng)懲分明
“整改后，企業(yè)再未收到周邊居民的投訴?！泵麚P(yáng)家具有限公司負(fù)責(zé)人介紹。
名揚(yáng)家具有限公司位于厚街鎮(zhèn)雙崗社區(qū)，由于廢氣污染擾民，曾受周邊居民投訴。2013年底，企業(yè)接到厚街環(huán)保分局的《限期整改通知書》，隨后投入80多萬元用于添置水濂柜和粉塵收集裝置，升級(jí)環(huán)保治污設(shè)施，改善治理效果。
據(jù)了解，厚街鎮(zhèn)雙崗社區(qū)聚集了大量家具生產(chǎn)廠家，其中，一些廠家的不規(guī)范生產(chǎn)行為造成環(huán)境污染，附近居民深受其擾。
2014年4月起，厚街鎮(zhèn)結(jié)合全市大氣污染防治轉(zhuǎn)型整治行動(dòng)，對(duì)94家列入《東莞市木質(zhì)家具制造和制鞋行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)化合物污染治理方案》的企業(yè)，和176家納入《雙崗家具企業(yè)環(huán)保與消防安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治工作的方案》的企業(yè)啟動(dòng)整治。
為提高企業(yè)治理的積極性，厚街還出臺(tái)相關(guān)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施方案，設(shè)立1350萬元獎(jiǎng)勵(lì)基金，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行VOCs治理整改，對(duì)按期達(dá)到整改標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)給予一次性5萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。
“有獎(jiǎng)有罰，對(duì)拒不整改的企業(yè)我們絕不手軟?！焙窠汁h(huán)保執(zhí)法人員介紹，在整治過程中，厚街環(huán)保部門聯(lián)合法院、電力等相關(guān)職能部門，對(duì)拒不整改、不按時(shí)完成整治任務(wù)的企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制關(guān)停、停電等措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年以來厚街共查處了違法企業(yè)92家，聯(lián)合法院強(qiáng)制關(guān)停23家，聯(lián)合部門執(zhí)法實(shí)施強(qiáng)制停電2家。
此前備受詬病的雙崗家具企業(yè)整治也成效明顯，176家企業(yè)中，已完成整治的企業(yè)有166家，正在建設(shè)治污設(shè)施的有9家，企業(yè)整改率達(dá)99.4%，整治完成率達(dá)94.3%。
“經(jīng)過8個(gè)月的努力，厚街VOCs排放治理取得階段性成果?！焙窠宙?zhèn)環(huán)保部門相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說。目前，94家納入整治的木質(zhì)家具和制鞋業(yè)企業(yè)中，有86家已完成整改，其余的正在加緊施工，將為東莞冬季PM2.5控制達(dá)標(biāo)天數(shù)交出滿意答卷。
治理僅半年 降七成
位于厚街寶塘社區(qū)第二工業(yè)區(qū)的美林家具廠也屬于VOCs重點(diǎn)整治對(duì)象，該廠油漆車間因設(shè)施陳舊出現(xiàn)部分破損，產(chǎn)生的油漆氣味影響周邊居民生活環(huán)境，群眾投訴不斷。環(huán)保部門要求企業(yè)對(duì)廢氣處理設(shè)施進(jìn)行升級(jí)改造，將原有的“活性炭吸附”處理工藝改為處理效果更好的試劑噴淋廢氣處理工藝。
此次升級(jí)改造需要一次性投入100多萬元，而且處理成本將增加約30%。面對(duì)這筆不小的開支，企業(yè)老板陳柏希曾經(jīng)猶豫過。然而，在群眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)不斷提高、政府治理大氣決心日益加大的今天，企業(yè)加大環(huán)保投入且必經(jīng)之途，否則就無法生存。
“這筆環(huán)保投入對(duì)于企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展是值得的?！标惏叵１硎?，面對(duì)環(huán)保部門日趨嚴(yán)格的污染物排放要求，他終于下定決心要一次性投入100萬元，安裝全新的試劑噴淋廢氣處理工藝，消除污染投訴給企業(yè)生產(chǎn)帶來的后顧之憂。
據(jù)介紹，2013年僅厚街鎮(zhèn)雙崗村居民投訴周邊企業(yè)排放廢氣的案件就達(dá)140多宗。來自東莞市環(huán)保局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅2014年1月至4月，有關(guān)大氣污染領(lǐng)域的投訴在全市環(huán)境投訴中所占比例已達(dá)到64.27%，穩(wěn)居各類環(huán)境投訴案件第一位。
隨著VOCs整治工作的推進(jìn)，厚街雙崗社區(qū)內(nèi)與大氣污染相關(guān)的投訴從2013年的140多宗，下降至2014年的40多宗，尤其是下半年，已逐步消除了重大污染投訴。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年整個(gè)厚街大氣投訴同比下降七成，群眾對(duì)大氣環(huán)境整治的滿意度大大上升。
提供貼身服務(wù) 為企排憂解難
“政府組織專家提供的技術(shù)支持服務(wù)，讓我們省去很多精力”美林家具廠老板表示，企業(yè)也想盡快整改好，早日投入正常運(yùn)營(yíng)，但對(duì)于廢氣處理上的技術(shù)問題也不懂，政府部門上門提供的技術(shù)服務(wù)，正好讓企業(yè)的整改能夠一步到位，省去很多麻煩。
為強(qiáng)化整治服務(wù)工作，厚街環(huán)保部門將業(yè)務(wù)窗口前移，成立四個(gè)貼身服務(wù)小組，在各社區(qū)設(shè)立環(huán)保業(yè)務(wù)代辦點(diǎn)，指導(dǎo)企業(yè)落實(shí)整改，最大程度地為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、方便、直接的環(huán)保業(yè)務(wù)咨詢及指導(dǎo)服務(wù)。
此外，直接送技術(shù)進(jìn)企業(yè)，聘請(qǐng)專家、借力協(xié)會(huì)平臺(tái)，為企業(yè)提供專業(yè)的技術(shù)咨詢。對(duì)于存在治理技術(shù)難題的企業(yè)，邀請(qǐng)專家走進(jìn)企業(yè)“把脈問診”，指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境治理技術(shù)的改進(jìn)與提升，切切實(shí)實(shí)地為企業(yè)排憂解難。
【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理范式 社區(qū)服務(wù) 福利化
【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
社區(qū)服務(wù)是我國(guó)改革開放以來不斷探索的一條深入社會(huì)基層、服務(wù)社會(huì)大眾的社會(huì)化服務(wù)道路。在我國(guó)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的歷程中，社區(qū)服務(wù)的范式也經(jīng)歷了多個(gè)階段的變革。十八屆四中全會(huì)提出了“推動(dòng)基層治理法治化”，十八屆五中全會(huì)則進(jìn)一步提出了“推進(jìn)社區(qū)治理精細(xì)化”。從“精細(xì)化”一詞中可以看出，我國(guó)對(duì)社區(qū)治理范式的認(rèn)識(shí)不斷升級(jí)。在治理范式下的社區(qū)服務(wù)也進(jìn)一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。
我國(guó)社區(qū)治理范式演變的歷程
從1978年起，我國(guó)社區(qū)治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國(guó)社區(qū)治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個(gè)階段。
第一階段（1978年至20世紀(jì)80年代末）：社區(qū)服務(wù)化的萌芽階段。1978年我國(guó)召開了，自始我國(guó)發(fā)展的重心逐步向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，國(guó)內(nèi)城市的工作任務(wù)也不斷加大。1979年初，我國(guó)重新出臺(tái)了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織條例》，于是城市街道和居委會(huì)的運(yùn)行體制全面得到恢復(fù)。1983年的全國(guó)八次民政工作會(huì)議上，國(guó)家首次明確提出了改革社會(huì)福利機(jī)制，通過聯(lián)合國(guó)家和社會(huì)的力量興辦社會(huì)福利事業(yè)。1984年全國(guó)城市福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，國(guó)家民政部明確提出要多渠道、多形式推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)要面向全社會(huì)。在這一階段，雖然表面上我國(guó)的社區(qū)服務(wù)開始向“社會(huì)化”演變，但總體上我國(guó)的社區(qū)服務(wù)仍然是政府化的范式。從經(jīng)費(fèi)來看，該階段我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)的經(jīng)費(fèi)是以政府的撥款作為絕對(duì)主體的。從目的來看，該階段我國(guó)發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的最主要原因就是解決改革開放初期我國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行方面出現(xiàn)的各種問題。因此，社區(qū)治理范式的行政化色彩仍然占絕對(duì)主導(dǎo)，該階段屬于我國(guó)社區(qū)治理服務(wù)化的萌芽階段。
第二階段（20世紀(jì)80年代末至20世紀(jì)90年代末）：社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)范式的推進(jìn)階段。1987年，我國(guó)正式提出了社區(qū)服務(wù)的概念，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)治理范式由行政化向福利化轉(zhuǎn)變的萌芽階段開始向推進(jìn)階段過渡。1993年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，明確了我國(guó)社區(qū)服務(wù)具有群眾性、區(qū)域性、福利性和服務(wù)性等特點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展應(yīng)根據(jù)不同的社區(qū)服務(wù)對(duì)象，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，建立差別化的社區(qū)服務(wù)價(jià)格體系。這一政策是我國(guó)社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的直接體現(xiàn)和實(shí)施依據(jù)。
在市場(chǎng)范式引導(dǎo)下，我國(guó)社區(qū)服務(wù)對(duì)社區(qū)治理帶來重要作用，但該階段我國(guó)社區(qū)治理仍存在一定的問題。首先，在政府責(zé)任上，單位制、國(guó)企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會(huì)群體淪為社區(qū)的弱勢(shì)群體，而國(guó)家由于體制上的瓶頸無法對(duì)其提供充分服務(wù)，甚至出現(xiàn)政府推卸責(zé)任的弊端。其次，對(duì)社區(qū)服務(wù)的福利化產(chǎn)生一定的本質(zhì)威脅。部分地方政府過分以經(jīng)濟(jì)利益為目的開展社區(qū)服務(wù)，結(jié)果往往導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行不當(dāng)，也使得社區(qū)服務(wù)的福利化本質(zhì)被淡化。
第三階段（20世紀(jì)90年代末至今）：社區(qū)服務(wù)的治理階段。20世紀(jì)90年代末以來，我國(guó)人民的生活水平有了顯著提升，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高。當(dāng)時(shí)，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)存在三大難題：首先，在社區(qū)服務(wù)的主體方面，當(dāng)時(shí)主要是政府，提供的服務(wù)內(nèi)容也主要局限在社會(huì)救助、社會(huì)救濟(jì)等方面。其次，在社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量方面，社區(qū)居委會(huì)提供的大量社區(qū)服務(wù)已無法滿足居民需求。再次，在社區(qū)服務(wù)的方向方面，由于我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加速，財(cái)稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規(guī)范，社區(qū)居委會(huì)興辦的各類服務(wù)組織和開展的志愿服務(wù)活動(dòng)不斷被引入。
進(jìn)入21世紀(jì)以來我國(guó)不斷探索社區(qū)服務(wù)范式的改革，社區(qū)服務(wù)業(yè)的概念逐步退出歷史舞臺(tái)，政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的著眼點(diǎn)逐步由第二階段的經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，并凸顯服務(wù)主體的多元化。這一重大調(diào)整體現(xiàn)了社區(qū)治理范式不斷顯現(xiàn)出來，社區(qū)治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的意見》等政策，逐步明確了社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)途徑等，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)社區(qū)治理的重視和深化。2015年，我國(guó)確定了40個(gè)全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，體現(xiàn)了我國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)化全面開啟試點(diǎn)進(jìn)程。
我國(guó)社區(qū)服務(wù)福利化轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑導(dǎo)向
在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)必然將由行政化向福利化轉(zhuǎn)型。未來推動(dòng)我國(guó)社區(qū)治理范式福利化，在發(fā)展導(dǎo)向上提出以下幾點(diǎn)建議。
進(jìn)一步審視界定社區(qū)治理范式下的社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵。在我國(guó)社區(qū)的發(fā)展與治理過程中，國(guó)家及各地政府、社會(huì)各界等對(duì)社區(qū)的定位已基本達(dá)成共識(shí)，即基層治理與共同體?；鶎又卫?，重在通過政府權(quán)力的再造、下沉，對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效治理。社區(qū)共同體，則重在公共服務(wù)的強(qiáng)化和社區(qū)團(tuán)結(jié)氛圍的營(yíng)造。在福利化視角下，我國(guó)社區(qū)服務(wù)應(yīng)遵循兩種導(dǎo)向：一是社區(qū)服務(wù)公民化導(dǎo)向，將社區(qū)服務(wù)定義為一種以公民身份所享有和參與的社會(huì)活動(dòng)；二是社區(qū)服務(wù)物品化導(dǎo)向，即在保證社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)到位的前提下，尊重社區(qū)服務(wù)的市場(chǎng)特性。這也就表明對(duì)社區(qū)服務(wù)的界定不應(yīng)僅局限在福利性質(zhì)，也應(yīng)包括市場(chǎng)性質(zhì)，應(yīng)根據(jù)社區(qū)的類型以及社區(qū)居民的多元化需求，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。
加快構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。雖然我國(guó)社區(qū)服務(wù)的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導(dǎo)向和以個(gè)體消費(fèi)為導(dǎo)向的特征，即社區(qū)服務(wù)僅僅初步實(shí)現(xiàn)了縱向整合。在未來社區(qū)治理范式的引導(dǎo)下，我國(guó)的社區(qū)服務(wù)就應(yīng)該形成主體多元、服務(wù)多元的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化格局。在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下要構(gòu)建這種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政能不斷向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，具體就是將以往的權(quán)力和資源控制型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)力協(xié)調(diào)、資源對(duì)接、信息服務(wù)等公共服務(wù)化角色。二是在主體關(guān)系方面，要求重新配置各個(gè)主體之間的權(quán)力關(guān)系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協(xié)作、共同治理社區(qū)的格局。三是在服務(wù)內(nèi)容方面，要逐步走出原有的單一面向社區(qū)弱勢(shì)群體的范圍，積極向全體社區(qū)居民靠攏，調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的積極性，凝聚合力，主動(dòng)深入調(diào)研社區(qū)居民的服務(wù)需求，分層分類有序提供社區(qū)服務(wù)，形成主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多元化、社區(qū)之間互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)服務(wù)格局。
積極建設(shè)多元化的社區(qū)共同體。在社區(qū)治理范式下，要構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，就應(yīng)該明晰政府、市場(chǎng)、社區(qū)這些主體在社區(qū)服務(wù)方面的分工，并推進(jìn)主體之間聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)共治”。這主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是要確立社區(qū)治理范式下政府的權(quán)責(zé)。應(yīng)遵循社區(qū)服務(wù)主體向多元化發(fā)展的客觀規(guī)律，沖破政府作為社區(qū)服務(wù)福利化唯一運(yùn)行主體的瓶頸，不僅要提供基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)，還應(yīng)建立社區(qū)居民服務(wù)的信息平臺(tái)、溝通平臺(tái)和質(zhì)量監(jiān)督平臺(tái)等。二是要培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。更好地發(fā)揮社會(huì)組織這一第三服務(wù)部門在社區(qū)治理范式下的主體服務(wù)功能，促進(jìn)社會(huì)組織在服務(wù)理念、組織運(yùn)行、與政府關(guān)系處理等方面不斷提升。三是要全面激發(fā)社區(qū)居民的積極性，加速建設(shè)社區(qū)共同體。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、對(duì)社區(qū)發(fā)展的關(guān)注度和參與度等都是形成社區(qū)治理合力、實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)福利化的重要保證。
（作者為吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院博士，長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院副教授）
【參考文獻(xiàn)】
摘要深化農(nóng)村信用社改革，是農(nóng)村金融改革做出的重大決策，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，也是解決農(nóng)村金融問題的根本之策。本文結(jié)合泉州農(nóng)商銀行改制基本情況，將改革中的公司治理結(jié)構(gòu)改善與發(fā)展關(guān)系進(jìn)行了深入闡述與總結(jié)。
關(guān)鍵詞公司治理結(jié)構(gòu)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)完善
一、泉州農(nóng)商銀行公司治理結(jié)構(gòu)基本情況
泉州農(nóng)商銀行是在原泉州城區(qū)信用聯(lián)社和泉港區(qū)聯(lián)社兩家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上合并改制而成的泉州市首家市級(jí)農(nóng)商銀行，從改制伊始就以完善公司治理結(jié)構(gòu)，奠定公司未來良好發(fā)展基礎(chǔ)作為改革的主要課題。
（一）優(yōu)質(zhì)的股東結(jié)構(gòu)
首先是在股東的選擇上提高準(zhǔn)入條件。在股改過程中嚴(yán)格按照《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》篩選入股股東，高標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入、高規(guī)格引資、高起點(diǎn)運(yùn)作，提高入股額度，新增自然人股東認(rèn)購(gòu)起點(diǎn)為150萬股，新增法人股東認(rèn)購(gòu)起點(diǎn)為1000萬股。二是甄選優(yōu)質(zhì)股東。遴選法人治理相對(duì)完善、注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、投資理念成熟、有風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的投資者作為發(fā)起人，實(shí)現(xiàn)把投機(jī)者擋在門外、引入真正優(yōu)質(zhì)戰(zhàn)略投資者成效。法人股東持股比例原則上高于1%但不超過5%，確保股權(quán)相對(duì)集中又避免形成“一股獨(dú)大“的大股東壟斷現(xiàn)象，又避免股權(quán)過于分散產(chǎn)生內(nèi)部人控制問題，極大改善股權(quán)結(jié)構(gòu)。三是純民營(yíng)股份制商業(yè)銀行。法人股東股份29180萬元，占股份總額48.63%；所有企業(yè)股東全部是民營(yíng)企業(yè)，改制后更具有經(jīng)營(yíng)自主性。四是建立合理股權(quán)結(jié)構(gòu)。構(gòu)建一個(gè)相對(duì)分散但又適度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，合理股權(quán)結(jié)構(gòu)是良好公司治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。有利于發(fā)揮股東對(duì)公司治理的積極作用，有利于建立良好的公司治理。股權(quán)的合理配置，為未來長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。
（二）規(guī)范的公司治理
充分發(fā)揮股東和董事（或董事會(huì)）在公司治理中的積極作用，是公司治理建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。股東的專業(yè)程度及其積極性決定股東能發(fā)揮多大作用，注重股東的價(jià)值取向和公司價(jià)值取向融合，注重選擇價(jià)值取向相對(duì)一致的投資者入股，讓股東成為公司治理的積極參與者并積極支持企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
一是建立精簡(jiǎn)專業(yè)的董事會(huì)。突出董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的核心地位。二是完善董事會(huì)運(yùn)作機(jī)制。三是充分發(fā)揮專門委員會(huì)的職能。
二、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革中的公司治理結(jié)構(gòu)完善對(duì)策
通過泉州農(nóng)商銀行公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)情況分析，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革中的公司治理結(jié)構(gòu)的完善還須通過轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制、轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式、構(gòu)建完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度，健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)來推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。
（一）轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制
農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革中的公司治理，首先應(yīng)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，這要求農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)公司治理機(jī)構(gòu)的基本要求，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度金融企業(yè)。一是構(gòu)建完善的股東大會(huì)制度，進(jìn)一步界定股東的權(quán)益與相關(guān)決策事項(xiàng)，制定出科學(xué)有效的大會(huì)議事基本規(guī)則和工作流程，切實(shí)保護(hù)股東基本權(quán)益，推動(dòng)股東權(quán)利有效行使。二是構(gòu)建完善的董事會(huì)制度，保證決
策科學(xué)性。從制度層面有效解決董事會(huì)由于其不到位與決策管理能力低等方面存在的問題。三是加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)監(jiān)督能力。構(gòu)建內(nèi)部透明以及程序開放的流程與評(píng)估機(jī)制來加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)功能，強(qiáng)化對(duì)財(cái)務(wù)以及經(jīng)營(yíng)等多方面的監(jiān)督。四是采取董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。董事會(huì)一般不對(duì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行管理，經(jīng)營(yíng)權(quán)由經(jīng)營(yíng)班子按授權(quán)履行。
（二）轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)模式
作為一家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，泉州農(nóng)商銀行堅(jiān)持跳出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域看待服務(wù)“三農(nóng)”，堅(jiān)持立足城區(qū)服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)社區(qū)，著力破解沿海發(fā)達(dá)地區(qū)”服務(wù)三農(nóng)”與“商業(yè)運(yùn)作”難題。泉州農(nóng)商銀行積極立足“商業(yè)銀行市場(chǎng)化、本土銀行現(xiàn)代化、草根銀行親民化”，倡導(dǎo)“人文金融，民生情懷”，充分發(fā)揮資本充足、決策快速、網(wǎng)點(diǎn)廣布、服務(wù)專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮農(nóng)村金融主力軍作用，積極創(chuàng)新金融服務(wù)，引進(jìn)高效的銀行經(jīng)營(yíng)管理模式――事業(yè)部制，設(shè)立村鎮(zhèn)銀行事業(yè)部、社區(qū)銀行事業(yè)部、大客戶事業(yè)部三大事業(yè)部，分別致力于服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)社區(qū)和服務(wù)中小企業(yè)，三駕馬車并駕齊驅(qū)，打造富有閩南本土特色的村鎮(zhèn)銀行和社區(qū)銀行金融服務(wù)，具有地方特色的“泉州農(nóng)商銀行模式”初見雛形。
泉州農(nóng)商銀行深刻認(rèn)識(shí)到改制后的農(nóng)商行是一家商業(yè)銀行、本土銀行、平民化銀行，應(yīng)最大限度貼近和融入社區(qū)，專注社區(qū)金融服務(wù)，以個(gè)貸產(chǎn)品、信用社區(qū)、中小企業(yè)票據(jù)服務(wù)為切入點(diǎn)，涵養(yǎng)社區(qū)個(gè)人及中小企業(yè)基礎(chǔ)客戶群，為社區(qū)優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)和社區(qū)居民提供高效高質(zhì)服務(wù)，為客戶創(chuàng)造價(jià)值，提高品牌價(jià)值，形成社區(qū)銀行特色的服務(wù)、營(yíng)銷、盈利模式，打造社區(qū)金融服務(wù)的品牌優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。
（三）構(gòu)建完善內(nèi)部控制制度，健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)
當(dāng)前一是強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，提高制度執(zhí)行力。加強(qiáng)對(duì)重要崗位、重點(diǎn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的控制管理，下大力氣治理各類有章不循、違規(guī)操作現(xiàn)象和問題，確保監(jiān)督制約機(jī)制有效運(yùn)行；二是加強(qiáng)警示教育，警示每位員工要樹立正確的人生觀、價(jià)值觀、金錢觀，提高員工防腐免疫力和法制觀念；三是端正經(jīng)營(yíng)思想，正確處理改革發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系、短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)系，糾正重業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、輕內(nèi)控管理的錯(cuò)誤思想，牢固樹立合規(guī)經(jīng)營(yíng)理念，把穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)、安全發(fā)展的經(jīng)營(yíng)理念貫徹落實(shí)到位；四是加強(qiáng)合規(guī)文化建設(shè)。加強(qiáng)制度教育和培訓(xùn)，提高全員的業(yè)務(wù)操作和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，全面樹立：“合規(guī)創(chuàng)造價(jià)值、違規(guī)滋生風(fēng)險(xiǎn)”理念，堅(jiān)持以文化建設(shè)來推進(jìn)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。
參考文獻(xiàn)：
一、堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃 科學(xué)布局發(fā)展戰(zhàn)略
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新之舉，也是落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵。小城鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持前瞻性、科學(xué)性、嚴(yán)肅性，要堅(jiān)持高起點(diǎn)、嚴(yán)要求，以人為本，有效提升其內(nèi)涵功能。為達(dá)到此目的，我鄉(xiāng)聘請(qǐng)了山東省和泰安市等幾家規(guī)劃設(shè)計(jì)院為我鄉(xiāng)精心編制規(guī)劃，科學(xué)布局。先后完成了《鄉(xiāng)飲鄉(xiāng)總體規(guī)劃》、《控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《新農(nóng)村建設(shè)五年總體規(guī)劃》和鄉(xiāng)飲、南趙、郭溝三個(gè)社區(qū)規(guī)劃。規(guī)劃的形成和建立對(duì)于我鄉(xiāng)新農(nóng)村建設(shè)將具有全面指導(dǎo)意義，在構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)富裕、文明、生態(tài)鄉(xiāng)飲過程中將起到龍頭帶動(dòng)作用。
二、堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè) 提高承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力
近年來，新的一輪城鄉(xiāng)建設(shè)熱潮正在形成，，我鄉(xiāng)樹立“開放搞活，經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)”的理念，抓住這一發(fā)展機(jī)遇，提前布局，把駐地開發(fā)建設(shè)作為重點(diǎn)，擴(kuò)容提質(zhì)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，社會(huì)多元化投入，以地融資，以城建城”的發(fā)展思路，努力開創(chuàng)了駐地建設(shè)的新局面，全鄉(xiāng)投資6930萬元，開發(fā)建成面積10萬余平方米。
（一）多元投入 共建共享
多年來，受傳統(tǒng)思維的影響，駐地建設(shè)層次亂，品位低。鄉(xiāng)政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體成立以來，解放思想，開放搞活，認(rèn)真踐行科學(xué)發(fā)展觀，政府積極引導(dǎo)，走多元化合作道路開發(fā)建設(shè)駐地，取得了突出的成效。鄉(xiāng)飲中心幼兒園的開發(fā)建設(shè)就是鄉(xiāng)政府積極牽線搭橋，給予政策支持，鄉(xiāng)飲村出讓土地使用權(quán)，教育辦公室配合調(diào)整教學(xué)場(chǎng)所，開發(fā)商投資建設(shè)，新建一棟教學(xué)樓，三方合作，實(shí)現(xiàn)了共建共享。采用同樣方式，對(duì)十中沿街、供銷社油庫(kù)、鄉(xiāng)原供電站工商所等空閑地段開發(fā)建設(shè)，建設(shè)面積2.2萬平方米，投資1300萬元。
（二）以地融資 以城建城
一方面需要發(fā)展建設(shè)，一方面財(cái)政困難。面對(duì)困難，我們不等不靠，自謀出路，以地融資，以城建城。10年以來，盤整鄉(xiāng)駐地空閑土地共有40余畝，其中原農(nóng)具廠沿街、獸醫(yī)站、建筑公司等地段掛牌出讓6000多平方米，沿街建起了商住樓，為駐地建設(shè)注入了新鮮血液，同時(shí)增加財(cái)政收入160余萬元。今年抓住國(guó)家加大政策、資金支持，擴(kuò)大內(nèi)需的難得機(jī)遇，我鄉(xiāng)加大了道路、電力、通訊、供排水等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，統(tǒng)籌安排科技、教育、衛(wèi)生、體育、旅游等設(shè)施建設(shè)，累計(jì)投資達(dá)600余萬元。駐地至南趙道路改造3.8公里，投資93萬元；連村供水改造，投資100余萬元；社區(qū)電力改造，投資100余萬元；駐地清華苑小區(qū)、食品站小區(qū)、十中、原農(nóng)具廠、交管所、衛(wèi)生院等小區(qū)排水設(shè)施、綠地建設(shè)、地面硬化等項(xiàng)目建設(shè)，合計(jì)投資320余萬元。以地融資，以城建城，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展。
（三）責(zé)利打包 破解難題
在開發(fā)建設(shè)過程中，必然會(huì)有利益矛盾的沖突，遇到拆遷清障的難題。這些難題完全依靠政府解決，有時(shí)會(huì)增加難度，激化矛盾。我們把開發(fā)商的利益和責(zé)任義務(wù)打包，鄉(xiāng)政府讓利于開發(fā)商，拆遷清障的工作讓開發(fā)商自己完成，讓開發(fā)商接受利益也承擔(dān)義務(wù)，公私結(jié)合，解決工作的難題。2010年利用打包的工作方式，解決了擱置已久的獸醫(yī)站開發(fā)建設(shè)問題。
幾年來，先后完成了清華苑小區(qū)、食品站職工1#、2#宿舍樓、十中沿寧曲路商住開發(fā)、幼兒園及沿街商住樓開發(fā)、原供電站工商所沿街開發(fā)、衛(wèi)生院沿街開發(fā)、金生肉制品廠等建設(shè)，共計(jì)建設(shè)面積4萬平方米，總投資2800萬元，大大提高了駐地城鎮(zhèn)化水平，提升了駐地形象。
2010年，借我縣城鄉(xiāng)建設(shè)年的熱潮，進(jìn)一步加快我鄉(xiāng)駐地的開發(fā)建設(shè)，新一輪啟動(dòng)了駐地主干道兩側(cè)的北趙村、十中沿街、林業(yè)站、公路站、供銷社、糧所沿街、獸醫(yī)站、萬鄉(xiāng)路南段交管所南及駐地大街兩側(cè)的建設(shè)空白點(diǎn)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，計(jì)劃總投資3000萬元，進(jìn)一步打造沿線建設(shè)發(fā)展的新亮點(diǎn)。
三、堅(jiān)持用城市化標(biāo)準(zhǔn)管理 提升駐地品位
為優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程，打造經(jīng)濟(jì)繁榮、文化發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美的特色新鄉(xiāng)飲，我們采用城市化的標(biāo)準(zhǔn)管理，加強(qiáng)了駐地容貌及經(jīng)營(yíng)秩序的治理，簽定《駐地容貌管理合同》，把駐地保潔權(quán)和管理權(quán)細(xì)化，承包給大戶管理。規(guī)范了環(huán)衛(wèi)隊(duì)的工作體制，配置了新的環(huán)衛(wèi)設(shè)施，解決了駐地容貌臟亂差的問題，同時(shí)加大投入，配備了專門的執(zhí)法車輛，形成了“有人建有人管”的長(zhǎng)效管理機(jī)制。衛(wèi)生死角沒有了，車亂停、人亂行、亂扯亂掛、占道經(jīng)營(yíng)等得到了有效治理。為靚化駐地形象，2010年，鄉(xiāng)政府投資10萬多元，把駐地大街兩側(cè)的廣告牌按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了更換，重新調(diào)整了大街兩側(cè)的綠化樹木，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了駐地的綠化、美化。
一、從“單位人”到“社區(qū)人”：完善與創(chuàng)新基層社會(huì)管理體系的現(xiàn)實(shí)背景
改革開放30余年來，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一大變化是大量社會(huì)成員由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。大量社會(huì)成員身份的轉(zhuǎn)變，給我國(guó)基層社會(huì)管理帶來了諸多難題。其中最為突出的問題是隨著單位制的解體，原有的單位組織管理網(wǎng)絡(luò)弱化，而我國(guó)社區(qū)發(fā)展明顯滯后，尚不足以承擔(dān)基層社會(huì)管理重任。一些基層的社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾由于不能及時(shí)解決或處理不當(dāng)，影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的安定團(tuán)結(jié)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化要求社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。面對(duì)日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，必須轉(zhuǎn)變基層的社會(huì)管理體制并加以完善。
二、從“管制”到“治理”：完善與創(chuàng)新基層社會(huì)管理體系的理論基礎(chǔ)
“管制”和“治理”是管理社會(huì)事務(wù)的兩種不同行為方式，二者在諸多方面存在著差異。
一是行為主體及權(quán)威來源不同，從一元到多元。傳統(tǒng)的“管制”強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)管理中的絕對(duì)地位，管理行為的主體及權(quán)威的全部來源都只能是政府，呈現(xiàn)出典型的一元化特征。而“治理”雖也需要權(quán)威，但來源渠道不一定是政府，更強(qiáng)調(diào)政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，更多的是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，是一個(gè)多元參與的結(jié)構(gòu)體系。
二是權(quán)力運(yùn)行的向度不同，從自上而下到上下互動(dòng)。“管制”的權(quán)力運(yùn)行方式總是自上而下，依靠政府的政治權(quán)威，通過強(qiáng)制的行政命令，對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行單一向度的管理。而“治理”則非常強(qiáng)調(diào)權(quán)力的上下互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)通過合作、協(xié)商、參與等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，是一種建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，其權(quán)力運(yùn)行的向度是多元的、雙向互動(dòng)的。
三是社會(huì)參與程度的不同，從強(qiáng)調(diào)服從到鼓勵(lì)參與。政府“管制”因推崇權(quán)力的唯一性及絕對(duì)性，非常強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)其絕對(duì)服從，排斥社會(huì)參與，以便政府對(duì)社會(huì)控制及管理的順利實(shí)施，但也造成社會(huì)參與性及政府回應(yīng)性的嚴(yán)重不足?！爸卫怼眲t強(qiáng)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，重視公民社會(huì)的培養(yǎng)，鼓勵(lì)多元參與，強(qiáng)調(diào)民眾通過社區(qū)、NGO、NPO等社會(huì)組織與政府對(duì)話，表達(dá)自身利益訴求，廣泛參與社會(huì)事務(wù)的管理。
四是管理方式的不同，從控制、規(guī)制、法制到服務(wù)、協(xié)調(diào)、回應(yīng)?！肮苤啤睆?qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的絕對(duì)控制，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)規(guī)制和行動(dòng)規(guī)制，實(shí)行統(tǒng)一化管理，較少容忍差異性、多元化的存在?！爸卫怼斌w系則是一個(gè)多主體平等參與的對(duì)話網(wǎng)絡(luò)，以服務(wù)于各成員為宗旨，以成員的共同利益為追求目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過合約參與者的自律行為、互動(dòng)性減少規(guī)制成本，增加公共事務(wù)的回應(yīng)性。
從“管制”到“治理”，不僅是行為方式的轉(zhuǎn)變，更體現(xiàn)了價(jià)值理念的嬗變。通過治理的實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)于基層社會(huì)事務(wù)將由直接管理、控制變?yōu)橐龑?dǎo)、協(xié)調(diào)多元參與。所以，治理是一個(gè)更契合現(xiàn)實(shí)的理念，是一種更能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)管理良性運(yùn)行的行為方式。
三、從“依賴政府”到“發(fā)展社區(qū)”：完善與創(chuàng)新基層社會(huì)管理體系的路徑選擇
當(dāng)前，我國(guó)正處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是社會(huì)矛盾集中凸顯期，要想在基層實(shí)現(xiàn)總書記提出的“協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、保持社會(huì)穩(wěn)定”等社會(huì)管理的基本任務(wù)，就必須創(chuàng)新并完善我國(guó)城市基層社會(huì)管理體系，完成從“政府管制”到“社區(qū)治理”的重大轉(zhuǎn)變。
首先，要以轉(zhuǎn)變政府職能為首要前提。一方面，政府必須厘清行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)的邊界，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力運(yùn)作模式由“統(tǒng)制”、“管制”向治理、自治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府絕對(duì)主導(dǎo)向引導(dǎo)、疏導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由行政命令向協(xié)調(diào)、溝通的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由直接提供服務(wù)向購(gòu)買服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務(wù)政府”的華麗轉(zhuǎn)身；另一方面，政府應(yīng)該專注于指導(dǎo)和幫助社區(qū)成立社區(qū)組織，為社區(qū)提供法律法規(guī)及政策方面的支持，幫助社區(qū)大力提高其自治能力，在資金投入、設(shè)施建設(shè)、人員配備等方面給予社區(qū)大力支持，確立社區(qū)在基層社會(huì)管理中的主體地位。要改變“管制”模式下，政府直接向社區(qū)提供公共產(chǎn)品的做法，變“服務(wù)生產(chǎn)者”為“服務(wù)購(gòu)買者”，通過鼓勵(lì)、扶持一批NGO、NPO等社會(huì)組織，使之有能力承擔(dān)生產(chǎn)公共產(chǎn)品、提供公共服務(wù)的重任，促使政府實(shí)現(xiàn)從“全面干預(yù)社區(qū)”到“政策引導(dǎo)扶持”的職能轉(zhuǎn)變。
其次，要以多元參與為實(shí)現(xiàn)途徑。一方面，要激發(fā)和培育社區(qū)居民的公共精神和參與意識(shí)，強(qiáng)化社區(qū)居民的公民意識(shí)和身份認(rèn)同，構(gòu)建社區(qū)公共意識(shí)。要推動(dòng)社區(qū)制度規(guī)范化、配套化建設(shè)，完善社區(qū)居委會(huì)及業(yè)主委員會(huì)的建設(shè)，暢通社區(qū)居民利益表達(dá)渠道，從軟件和硬件兩方面來推動(dòng)社區(qū)居民的積極參與；另一方面，要積極培育和發(fā)展NGO、NPO等社會(huì)組織，政府取消對(duì)其進(jìn)入社區(qū)的政策，并從財(cái)政、稅收、準(zhǔn)入登記等方面對(duì)其提供政策及資金上的支持，鼓勵(lì)其獲得在社區(qū)內(nèi)開展活動(dòng)的持續(xù)資源，規(guī)范相關(guān)社會(huì)組織行為，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)、居民與社會(huì)組織的良性互動(dòng)與良好合作。
再次，要以加大投入為實(shí)現(xiàn)保障。一是要加大人員方面的投入，加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)。政府要選派一部分具有社區(qū)管理及服務(wù)專業(yè)知識(shí)、掌握專業(yè)技能的人員進(jìn)入社區(qū)，更要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，通過關(guān)于社區(qū)管理及服務(wù)知識(shí)的教育培訓(xùn)，建設(shè)一支高水平的社區(qū)管理及服務(wù)人才隊(duì)伍，努力夯實(shí)基層組織，壯大基層力量。二是要加大資金方面的投入，將更多的財(cái)政資源投入基層社區(qū)。加大政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，財(cái)政預(yù)算支出適當(dāng)向社區(qū)傾斜，另外可以通過政策導(dǎo)向，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行投入，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)資金來源的多元化。三是要加大物資方面的投入，加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)原有的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施加以修繕，并興建一批新的設(shè)施，如社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)游樂健身設(shè)施等。
最后，要以社區(qū)發(fā)展為目標(biāo)追求。一方面，通過轉(zhuǎn)變社區(qū)治理觀念，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的善治模式；通過構(gòu)建社區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多元社區(qū)治理主體；通過與時(shí)俱進(jìn)的制度建設(shè)，為社區(qū)治理提供制度保障；通過完善責(zé)任監(jiān)管，形成監(jiān)督與約束機(jī)制。通過以上建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自身的發(fā)展，增強(qiáng)其自治能力，使其真正成為基層社會(huì)管理的主體；另一方面，社區(qū)治理也并不是完全摒棄政府作用的自治，必須堅(jiān)持發(fā)揮政府的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)調(diào)、公眾參與”的社會(huì)管理格局下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)管理的有序進(jìn)行。
本世紀(jì)初，房山區(qū)城市化進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，礦區(qū)失業(yè)職工和城郊失地農(nóng)民增多，人口向城鎮(zhèn)集中，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，一系列社會(huì)問題和矛盾隨之而來。
為發(fā)揮教育在社會(huì)治理中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性作用，房山區(qū)教委構(gòu)建一個(gè)覆蓋所有人群、多元化終身教育體系，把成人教育納入其中，提出成人教育工作新思路：明確一條主線――為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)；搭建一個(gè)平臺(tái)――社會(huì)各類學(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)的平臺(tái)；構(gòu)建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)――覆蓋城鄉(xiāng)、方便學(xué)習(xí)的成教網(wǎng)絡(luò)；抓實(shí)六大板塊工作――學(xué)歷教育、社會(huì)培訓(xùn)、社區(qū)教育、基層成人學(xué)校業(yè)務(wù)指導(dǎo)、學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建業(yè)務(wù)指導(dǎo)、社會(huì)化考試服務(wù)；并對(duì)成人教育管理體制進(jìn)行了大膽改革。
首先，深化區(qū)成教中心內(nèi)部改革。把區(qū)成教中心調(diào)整為區(qū)政府直屬全額撥款事業(yè)單位，確立其全區(qū)成人教育業(yè)務(wù)指導(dǎo)中心、學(xué)習(xí)型組織創(chuàng)建工作指導(dǎo)中心，由區(qū)教委1名領(lǐng)導(dǎo)分管并兼任其中心主任。其次，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校建設(shè)。在全區(qū)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），各成立1所具有獨(dú)立法人資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校，校長(zhǎng)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育助理?yè)?dān)任，辦公經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政核撥，專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付，教職工由區(qū)教委改革分流出來的教師補(bǔ)充，學(xué)校由并校時(shí)騰空的教室進(jìn)行整合利用，從而徹底解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校的法人資格、編制和校舍的問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校指導(dǎo)下，全區(qū)每個(gè)村（社區(qū)）都建立了1所村級(jí)成人學(xué)校（市民學(xué)校），校長(zhǎng)由村委會(huì)（居委會(huì)）主任兼任。從而構(gòu)建了以區(qū)成教中心為龍頭，以23所鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成人學(xué)校為骨干，以583所村級(jí)成人學(xué)校（社區(qū)市民學(xué)校）為基礎(chǔ)的三級(jí)成人教育網(wǎng)絡(luò)。
在其基礎(chǔ)上，房山區(qū)進(jìn)一步整合各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)資源，為學(xué)習(xí)者提供更加方便、靈活、個(gè)性化的學(xué)習(xí)服務(wù)。第一，依托區(qū)成教中心，整合區(qū)直機(jī)關(guān)工委、區(qū)文明辦、區(qū)財(cái)政局、區(qū)婦聯(lián)、區(qū)殘聯(lián)等多個(gè)部門，在區(qū)成教中心建立培訓(xùn)基地，開展大量行業(yè)、部門專項(xiàng)培訓(xùn)。第二，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校，大力開展學(xué)歷教育、自主培訓(xùn)、輔培訓(xùn)工作，狠抓學(xué)習(xí)型組織建設(shè)。第三，依托村級(jí)成人學(xué)校（社區(qū)市民學(xué)校），積極推廣農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。
以成人教育為紐帶，房山區(qū)形成了一個(gè)黨政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部門齊抓共管，區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級(jí)管理，企業(yè)和社會(huì)組織廣泛參與的終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系，全區(qū)的人力、物力、財(cái)力、權(quán)力、注意力，依靠這個(gè)體系下沉到基層一線，為破解基層治理難題奠定了基礎(chǔ)。 創(chuàng)新成教形式，豐富成教手段
房山區(qū)創(chuàng)新成教形式，改革成教內(nèi)容，讓群眾實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，在凝聚人心、提高素質(zhì)、構(gòu)建和諧、促進(jìn)發(fā)展中推動(dòng)基層社會(huì)走向善治。
第一，改變過去封閉式、灌輸式的成教形式，突出貼近、互動(dòng)、實(shí)踐特色。成教內(nèi)容由學(xué)習(xí)者自主選定，因人設(shè)班、按需培訓(xùn)。在街道社區(qū)，主要圍繞居民關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)問題開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。比如，拱辰街道北關(guān)東路社區(qū)市民學(xué)校每月固定開展健康知識(shí)、法律法規(guī)、大眾創(chuàng)業(yè)等培訓(xùn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重點(diǎn)圍繞與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的內(nèi)容開設(shè)應(yīng)用性課程。比如，史家營(yíng)鄉(xiāng)社區(qū)成人職業(yè)學(xué)校根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活需要，進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游、種養(yǎng)殖技術(shù)、手工藝制作等方面的知識(shí)培訓(xùn)。第二，建立各類教育資源互聯(lián)互通機(jī)制。在成人學(xué)校內(nèi)設(shè)立中小學(xué)社會(huì)實(shí)踐基地，為中小學(xué)生參與社會(huì)實(shí)踐創(chuàng)設(shè)便利條件；在中職學(xué)校和成人學(xué)校之間，建立師資、設(shè)備、課程、培訓(xùn)項(xiàng)目等教育資源共享機(jī)制；面向城鄉(xiāng)社區(qū)，開放幼小中職成等各級(jí)各類學(xué)校的舞蹈教室、圖書室、體育場(chǎng)等，使校內(nèi)教育資源為社區(qū)居民服務(wù)。第三，推動(dòng)精神文明建設(shè)由“虛”向“實(shí)”轉(zhuǎn)化。區(qū)文明辦與區(qū)成教中心牽頭，將全區(qū)成人教育、市民文明學(xué)校教育、道德大講堂三方面資源進(jìn)行整合，成立了房山區(qū)市民文明學(xué)?？傂：偷赖麓笾v堂指導(dǎo)中心，構(gòu)建起“資源統(tǒng)籌、三位一體”新型市民文明教育體系。第四，以文化的力量把群眾組織發(fā)動(dòng)起來。比如，閻村鎮(zhèn)本著以文“化”人的理念，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校，整合全鎮(zhèn)各類教育、文化資源，建立種植實(shí)訓(xùn)基地、閻村學(xué)習(xí)網(wǎng)、中國(guó)農(nóng)民合唱培訓(xùn)基地、梓萌書社四大學(xué)習(xí)平臺(tái)，為建設(shè)經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)、城市新鎮(zhèn)、文化名鎮(zhèn)凝聚了最廣泛的人心和力量。
通過以上措施，房山區(qū)成人教育滿足了社會(huì)成員在人生各個(gè)階段的教育、學(xué)習(xí)需求，既提高存量勞動(dòng)力知識(shí)和技能、增加其就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，又能持續(xù)豐富群眾的精神文化生活，提升新型市民的道德素質(zhì)和文明程度，進(jìn)而使他們?cè)趯W(xué)習(xí)和活動(dòng)中獲得幸福感、成就感和歸屬感，讓社會(huì)和諧穩(wěn)定。 實(shí)現(xiàn)四個(gè)結(jié)合，凸顯四大亮點(diǎn)
房山發(fā)展成人教育，注重思想引領(lǐng)，立足本地實(shí)際，經(jīng)過十多年堅(jiān)持不懈的努力，構(gòu)建了一套完整的工作體系， 實(shí)現(xiàn)了四個(gè)結(jié)合：一是成教工作與提升群眾素質(zhì)結(jié)合，使基層群眾在自我教育、自我管理中提高就業(yè)技能和文明素質(zhì)。二是成教工作與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)結(jié)合，為房山加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、建設(shè)首都高端產(chǎn)業(yè)新區(qū)和現(xiàn)代生態(tài)休閑新城提供了人才支撐。三是成教工作與深化教育改革結(jié)合，使成人教育在體制機(jī)制、管理路徑等各個(gè)方面取得了突破性進(jìn)展，在構(gòu)建終身教育體系和終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系上邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。四是成教工作與推進(jìn)基層善治結(jié)合，讓成人教育成為創(chuàng)新基層社會(huì)治理的動(dòng)力源泉。
房山成人教育發(fā)展還凸顯了四大亮點(diǎn)：第一，成教工作向基層群眾延伸。從城區(qū)街道社區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，一個(gè)立體式、全覆蓋的成教網(wǎng)絡(luò)，成為基層群眾提高自我、融入社會(huì)的民心工程。第二，成教理念向機(jī)關(guān)社會(huì)滲透。成教倡導(dǎo)的終身教育、終身學(xué)習(xí)理念，得到了機(jī)關(guān)和社會(huì)積極響應(yīng)，社會(huì)上各類學(xué)習(xí)培訓(xùn)資源得以整合盤活，使學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第三，成教方法向?qū)嵺`一線拓展。成教側(cè)重因人設(shè)班、按需培訓(xùn)，凸顯貼近性、實(shí)踐性，助推經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。第四，成教探索向縱深方向發(fā)展。擺脫了傳統(tǒng)意義上的成人教育，在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、解決基層治理難題等方面發(fā)揮了巨大作用。
調(diào)研組認(rèn)為：房山區(qū)在成人教育創(chuàng)新發(fā)展過程中，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方方面面，彰顯了以人為本、立足全局、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的胸懷。其實(shí)踐探索具有前瞻性、獨(dú)創(chuàng)性、系統(tǒng)性，對(duì)各地在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局背景下如何創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作，具有重要的參考價(jià)值和積極的借鑒意義。
關(guān)鍵詞：攤販；城管；外部性；交易成本
中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）02-0-01
一、引言
近些年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，人民生活水平日益提高，但也不乏一系列社會(huì)矛盾的凸顯。當(dāng)今社會(huì)，人們更注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這也使得遍布于各大城市的攤販治理問題成為眾人關(guān)注的焦點(diǎn)。如何解決好城市攤販治理這一問題，是進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理和不斷提高人民生活水平的重要環(huán)節(jié)。
二、城市攤販經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀
城市攤販，大多是外來的流動(dòng)人口，以無業(yè)、待業(yè)或下崗人員居多，其中也不乏一些退休人員，甚至有些農(nóng)民為了養(yǎng)家戶口也來到城市擺起了小攤。他們一般會(huì)選擇人口較為密集、人流比較多的道路和廣場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院的周圍，甚至有些攤販直接在公共道路兩旁占地經(jīng)營(yíng)。他們的經(jīng)營(yíng)品種也非常豐富，可謂是五花八門，應(yīng)有盡有，但基本上是為了滿足人們的日常生活需要，多以生活用品、水果、蔬菜、早點(diǎn)、熟食、油炸食品等為主。他們大多會(huì)選擇投資較少、風(fēng)險(xiǎn)較小但收效快的項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并且具有很強(qiáng)的應(yīng)變能力，能隨時(shí)根據(jù)消費(fèi)者的需求調(diào)整自己的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，這也是他們能夠在當(dāng)今城市立足的一個(gè)重要因素。當(dāng)然，這與目前城市的市場(chǎng)規(guī)劃、建設(shè)和管理尚不能滿足人們的需求有直接原因，目前還沒有找到針對(duì)城市流動(dòng)攤販治理問題的長(zhǎng)期有效的解決辦法。
三、 基于產(chǎn)權(quán)視角的制度分析
本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度進(jìn)行分析，提出要解決城市攤販這一治理難題，關(guān)鍵在于解決攤販經(jīng)濟(jì)帶來負(fù)的外部性。
那些不具備任何排他性消費(fèi)的物品所有權(quán)屬于公有產(chǎn)權(quán)。公有產(chǎn)權(quán)由公眾共同行使財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，其中的每一個(gè)人都有權(quán)力選擇對(duì)公共資源的行使方式，同時(shí)也不能排斥其他人對(duì)該資源行使同等權(quán)利的自由。例如，張三到公海里選擇以某種方式捕魚是自由的，與其他人在此海捕魚的權(quán)利是同等的。公有產(chǎn)權(quán)的存在，使得每個(gè)人都能從中受益，但如果不加限制地允許每一個(gè)人自由進(jìn)入，平等的分享，就會(huì)出現(xiàn)對(duì)資源的過度使用，而沒有人愿意承擔(dān)相應(yīng)的成本，進(jìn)而損害整個(gè)社會(huì)的利益。
城市攤販治理這一難題，同樣也擺脫不了這一“公共牧地”的悲劇。這里所涉及的公共財(cái)產(chǎn)主要是道路和空氣，不管是城市居民還是外來攤販，他們每一個(gè)人都享有使用道路和呼吸新鮮空氣的自由，但一般情況下，居民正常使用道路和呼吸空氣，不會(huì)影響其他人享用該資源的權(quán)力，可現(xiàn)在的問題是，小攤販占據(jù)城市的道路進(jìn)行擺攤，不僅影響城市的美觀，也污染了周邊的環(huán)境，對(duì)公共道路和環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)的外部性。換句話說，小攤販經(jīng)濟(jì)的存在影響了其他人使用該公共資源權(quán)力的自由。攤販經(jīng)濟(jì)所帶來的負(fù)的外部性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，由于攤販經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境的污染和道路的破壞，這個(gè)負(fù)的外部性沒人承擔(dān)相應(yīng)成本；其次，由于攤販經(jīng)營(yíng)不是那么規(guī)范，難免會(huì)出現(xiàn)缺斤短兩的情況，而且物品的質(zhì)量和衛(wèi)生也難以保證；最后，由于攤販經(jīng)營(yíng)沒有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，這使得一次購(gòu)買的消費(fèi)者即便權(quán)益被侵犯了也無處伸冤，由此帶來的外部性也沒有進(jìn)入攤販的成本中。
外部性，是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)他人經(jīng)濟(jì)利益造成的影響。經(jīng)濟(jì)主體如果不是產(chǎn)權(quán)所有者，他就用不著為那些給他人造成不利影響的“外部性”買單。由于攤販經(jīng)營(yíng)所帶來的對(duì)環(huán)境的污染和道路的破壞，就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的“外部性”。正是由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰，才使得這種“外部性”能持續(xù)存在。產(chǎn)權(quán)界定不僅僅代表利益，它實(shí)際上是一種使利益和責(zé)任保持平衡的機(jī)制。為了追求更好的生活質(zhì)量，使自己的勞動(dòng)更有效率，即在同樣付出的時(shí)候得到更多的回報(bào)，那就需要界定產(chǎn)權(quán)?？梢?，產(chǎn)權(quán)界定是否清晰就成了能否消除外部性的關(guān)鍵。
四、 政策建議
通過上述分析可知，要想解決城市攤販治理這一難題，不應(yīng)該只靠政府的力量來規(guī)制，而應(yīng)該從制度層面上解決好攤販經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的外部性。針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)狀，可以分區(qū)域進(jìn)行管理：對(duì)于那些會(huì)造成通行不便的攤位，或是嚴(yán)重影響市容的地方，產(chǎn)生的負(fù)的外部性的波及范圍就會(huì)相當(dāng)大，因此應(yīng)該絕對(duì)禁止在該區(qū)域擺攤，這種地方的管理應(yīng)該有市政府來進(jìn)行；而對(duì)于那些妨礙行人和影響市容較少的地方，其產(chǎn)生的負(fù)的外部性的波及范圍相對(duì)較小，應(yīng)該結(jié)合區(qū)政府的管理，對(duì)攤位的規(guī)模、經(jīng)營(yíng)時(shí)間和經(jīng)營(yíng)范圍有一定的限制；而對(duì)于那些像住宅區(qū)、社區(qū)等其外部性主要影響本轄區(qū)的居民的地方，可以把權(quán)力交給給社區(qū)，由社區(qū)和攤販進(jìn)行協(xié)商，把所產(chǎn)生的外部性內(nèi)部化。這樣，不僅能夠解決由于產(chǎn)權(quán)界定不清晰而產(chǎn)生的外部性問題，也解決了攤販經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性問題，使得攤販能夠在相對(duì)固定的場(chǎng)所進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，能夠減少由于對(duì)消費(fèi)者損害等帶來的外部性。同時(shí)，城市管理者也要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，要轉(zhuǎn)變?yōu)闉槿嗣穹?wù)的角色，做人民的好公仆，強(qiáng)行執(zhí)法將僅僅針對(duì)少數(shù)不遵法守紀(jì)的個(gè)別行為，這樣才能從根本上解決城管與攤販之間的矛盾。
參考文獻(xiàn)：
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“晨跑是我發(fā)起的第四個(gè)公益項(xiàng)目，也是參與人數(shù)最多的一個(gè)?！绷置鳂s告訴記者。在擔(dān)任該小區(qū)公益組織負(fù)責(zé)人的兩年時(shí)間里，他先后發(fā)起了治理環(huán)境、整治隨意停車、推進(jìn)垃圾分類等多個(gè)項(xiàng)目。
中山大學(xué)社會(huì)學(xué)與人類學(xué)學(xué)院教授朱健剛告訴記者，像林明榮所在的社區(qū)公益組織，在廣東省不計(jì)其數(shù)，它們有個(gè)共同的特征：以法人或非法人形式活躍于社區(qū)層面，解決休戚相關(guān)的公共難題。
如此活躍的景象背后，是廣東省社區(qū)公益不斷“探新”的實(shí)驗(yàn)。如何利用互聯(lián)網(wǎng)方式創(chuàng)新性解決社會(huì)問題，如何用商業(yè)的智慧協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和公民，以實(shí)現(xiàn)三方共贏，成了社區(qū)公益人頗為關(guān)心的議題。
“潮”涌社區(qū)公益
“一些愿意做慈善的人聚集起來，在自己生活的地方做一些愛心活動(dòng)。它不一定是現(xiàn)代公益，也可以是傳統(tǒng)的?！边@是朱健剛定義中的社區(qū)公益。
“比如潮汕地區(qū)的善堂，自明代就開始組織救濟(jì)周邊的弱勢(shì)群體，已有幾百年歷史。”在他看來，廣東的社區(qū)公益有著得天獨(dú)厚的發(fā)展基礎(chǔ)。
廣東省地方文化根基深厚，務(wù)實(shí)的廣東人長(zhǎng)期秉承“與其為千里之外撿垃圾捐錢，不如把家門口搞干凈”的觀點(diǎn)，“因此，廣東的企業(yè)家都樂于捐助當(dāng)?shù)仂籼没蛏鐓^(qū)?！敝旖傉f。
除了風(fēng)氣使然，社區(qū)公益的發(fā)展體現(xiàn)在方方面面，尤其是政府的鼓勵(lì)。
2013年，廣州市舉辦社會(huì)組織公益創(chuàng)投活動(dòng)，資助資金達(dá)到1500萬元。迄今已成功舉辦了3屆創(chuàng)投活動(dòng)，資助金額更是由前兩屆的1500萬元提高到1850萬元。由此可見，政府鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織參與公益服務(wù)的力度之大。
在中山大學(xué)傳播與設(shè)計(jì)學(xué)院副教授周如南看來，政府資助并非活動(dòng)的最終目的，按照規(guī)定，公益組織需自籌項(xiàng)目配套資金（占比需達(dá)40%）。廣州公益創(chuàng)投創(chuàng)新性的“廣州模式”，催生出政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織“1+1+1>3”的社會(huì)治理模式。
距離廣州不遠(yuǎn)的深圳，曾誕生過中國(guó)首家社區(qū)基金會(huì)“桃源居公益事業(yè)發(fā)展基金會(huì)”。在以改革聞名的沃土之上，大量活躍在社區(qū)層面的自組織轉(zhuǎn)向社區(qū)基金會(huì)模式，探索如“潮”般涌向社區(qū)公益。
2014年3月，《深圳市社區(qū)基金會(huì)培育發(fā)展工作暫行辦法》出臺(tái)，原始基金200萬元的門檻、公益基金不允許社區(qū)冠名的限制被打破，開了全國(guó)社區(qū)基金會(huì)制度化的先河。
深圳首個(gè)居民眾籌成立的“蛇口社區(qū)基金”便得益于此。
發(fā)起人之一的“80后”公益達(dá)人張?chǎng)握f，2014年年底，89個(gè)蛇口居民自掏1000元腰包成立“蛇口社區(qū)基金”，致力于鏈接本地資源，解決本地問題?！爸蠖潭虄蓚€(gè)月，就籌集了近40萬元的自然人捐款，加上近60萬元企業(yè)承諾捐款，基本達(dá)到100萬元注冊(cè)資金?！?/p>
經(jīng)過探索和創(chuàng)新，“深圳模式”日趨成熟。目前，已經(jīng)形成了以光明新區(qū)為代表的政府倡導(dǎo)培育模式、以桃源居為代表的企業(yè)倡導(dǎo)培育模式、以蛇口基金為代表的居民眾籌培育模式等多種模式。
社區(qū)公益之難
盛名之下，社區(qū)公益并非完全順風(fēng)順?biāo)?/p>
2011年，陳建華履職廣州市市長(zhǎng)，自封“垃圾市長(zhǎng)”的他開始力推垃圾分類，雖然社區(qū)公益組織在多個(gè)垃圾分類試點(diǎn)投入了巨大精力，但效果仍不理想。
據(jù)宜居廣州生態(tài)環(huán)境保護(hù)中心（一家在廣州關(guān)注垃圾分類及垃圾管理的民間環(huán)保組織，于2012年6月經(jīng)廣州市海珠區(qū)民政局批準(zhǔn)后成立。以下簡(jiǎn)稱“宜居廣州”）總干事巴索風(fēng)云回憶，當(dāng)時(shí)他們做過一項(xiàng)調(diào)研（2012年），數(shù)據(jù)顯示：雖然91%左右的居民知道廣州正在進(jìn)行垃圾分類，但只有50%的居民知道自己的小區(qū)正在進(jìn)行垃圾分類；雖然超過70%的社區(qū)完成了垃圾分類的宣傳動(dòng)員以及垃圾分類基本設(shè)施的配套，但垃圾分類作業(yè)流程尚未理順，僅7.8%的社區(qū)同時(shí)做到了分類收集和分類運(yùn)輸。
成效問題并非最棘手的問題，團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定更令他擔(dān)憂。
“宜居廣州”目前的團(tuán)隊(duì)分為調(diào)研人員和社區(qū)人員兩部分?！叭藛T幾乎每年都會(huì)變動(dòng)，做社區(qū)的團(tuán)隊(duì)要改變?nèi)说挠^念，花費(fèi)了很大力氣，卻收效甚微。時(shí)間久了便對(duì)未來產(chǎn)生了迷茫。”巴索風(fēng)云表示，新進(jìn)的全職人員又在不斷重復(fù)以前的路徑。
盡管他知道目前種種遭遇的癥結(jié)所在――像大多數(shù)業(yè)內(nèi)人士反映的那樣，社區(qū)公益組織所能接觸的資源寥寥無幾，單一的募款來源令組織缺乏長(zhǎng)期的穩(wěn)定性?！岸Y源中，錢是最大的因素?！钡廊粺o計(jì)可施。
在巴索風(fēng)云看來，民間機(jī)構(gòu)很少能拿到政府的支持經(jīng)費(fèi)，而辦公場(chǎng)地、水電網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)項(xiàng)目都需要錢?！白鳛橐患颐耖g環(huán)保組織，我們的經(jīng)費(fèi)主要來自于南中國(guó)環(huán)境基金?！?/p>
“商業(yè)并不可恥”
韓靖表示，目前，他正在探索一條公益和商業(yè)互相助力的可行之路。
他創(chuàng)辦的“路人甲”，是一個(gè)具互聯(lián)網(wǎng)思維的小額定額捐款及輕度公益參與的網(wǎng)絡(luò)籌款平臺(tái)。
捐款人在捐助了10元之后，即可以在“路人甲”平臺(tái)上挑選一張優(yōu)惠券。而這些由愛心商家提供的優(yōu)惠券，金額幾乎都大于10元，例如價(jià)值30元的愛奇藝會(huì)員卡、滴答拼車20元代金券、桔子酒店40元會(huì)員卡等?！捌渫ㄟ^‘惠捐模式’創(chuàng)新地以社會(huì)企業(yè)的方式運(yùn)作，運(yùn)用了行為心理學(xué)和商業(yè)的結(jié)合，以實(shí)體化、物質(zhì)化的形式鼓勵(lì)人的捐贈(zèng)行為?！?/p>
這一機(jī)制并不復(fù)雜，其實(shí)質(zhì)上是一個(gè)搭建了捐贈(zèng)人、愛心企業(yè)、公益項(xiàng)目的價(jià)值閉環(huán)。
捐贈(zèng)人在捐贈(zèng)10元后即可兌換一張由愛心企業(yè)回贈(zèng)的答謝券，享受超值優(yōu)惠和在線服務(wù)；企業(yè)通過優(yōu)惠券的方式參與公益，既實(shí)踐了社會(huì)責(zé)任，推廣了品牌，又贏得了用戶；而作為連接雙方的公益項(xiàng)目，又為每一個(gè)公益組織負(fù)責(zé)人自行管理捐款人和活動(dòng)參與者提供了載體。
“公益+商業(yè)”的模式被“路人甲”證明是可行的?！啊啡思住c‘車爺’的合作讓我們看到，商業(yè)并非處在公益的對(duì)立面上?！?/p>
“車爺”是一家上門洗車O2O公益環(huán)保品牌，車主每締造一次上門洗車服務(wù)都將有1元錢捐給公益事業(yè)。其“車爺公益基金”與“路人甲公益”合作，在向平臺(tái)10個(gè)公益項(xiàng)目進(jìn)行定額定期捐款的同時(shí)，為捐款人提供了20元洗車優(yōu)惠券。截至目前，“車爺”開展各類線上線下社區(qū)公益活動(dòng)共計(jì)16次，累計(jì)投入公益基金22976.9元。
據(jù)了解，“路人甲”公益捐贈(zèng)平臺(tái)自2015年2月14日開始上線試運(yùn)營(yíng)，截至2015年年底，注冊(cè)用戶近十萬，APP注冊(cè)率達(dá)85%，捐贈(zèng)用戶總體轉(zhuǎn)化率為39%，復(fù)捐率達(dá)18%，優(yōu)惠券領(lǐng)取總量近兩萬張，優(yōu)惠券領(lǐng)取率12%。
在韓靖看來，“路人甲”惠捐模式的成功意味著解決社區(qū)公益難題的探索出現(xiàn)了曙光。
“路人甲”正在積極嘗試打造一個(gè)“善商聯(lián)盟”，外來游客通過捐助本地公益項(xiàng)目，再通過“路人甲”公益平臺(tái)領(lǐng)取本地商戶為之提供優(yōu)惠服務(wù)。既解決了本地的社會(huì)問題，又讓那些捐助的游客在本地消費(fèi)時(shí)獲得了優(yōu)惠，同時(shí)在一定程度上抑制了旅游區(qū)常見的不良商家價(jià)格欺詐問題。
韓靖希望通過“路人甲”平臺(tái)的惠捐模式來激活和促進(jìn)社區(qū)公益組織的發(fā)展?！皬奈覀兊膶?shí)踐來看，本地人對(duì)于社區(qū)公益非常有情懷，只要標(biāo)的明確，其實(shí)社區(qū)公益籌款并不難?！?/p>
顛覆與改變
互聯(lián)網(wǎng)顛覆式的影響力，悄悄改變了林明榮的公益方式。