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【關(guān)鍵詞】違法行政行為；檢察監(jiān)督；監(jiān)督方式；權(quán)利保障
中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1006-0278（2015）10-120-02
一、違法行政行為檢察監(jiān)督概念界定
孟德斯鳩對(duì)于權(quán)力擴(kuò)張的本質(zhì)有一段精辟闡述：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是更古不變的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！彼痉▽?shí)踐中，行政機(jī)關(guān)“有法不依，違法不究”、“釣魚執(zhí)法”的違法行政行為比比皆是。為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督、制約，當(dāng)前我國(guó)已建立起行政監(jiān)察、復(fù)議、訴訟的綜合管理制度，但大量的違法行政行為還是無法得到有效遏制，尤其作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察職能得不到應(yīng)有的發(fā)揮，致使國(guó)家利益、社會(huì)公益和行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障。
在當(dāng)前我國(guó)行政權(quán)擴(kuò)張語(yǔ)境下，行政相對(duì)人的合法權(quán)益僅僅通過行政復(fù)議、訴訟的方式無法得到有效維護(hù)，盡管檢察機(jī)關(guān)被憲法賦予全面履行法律監(jiān)督的權(quán)力，在司法實(shí)踐中，卻因多方原因，往往對(duì)行政違法行為選擇了沉默。因此，切實(shí)允諾行政法治，全面建立系統(tǒng)、完善檢察監(jiān)督體制，有效加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，自然成為當(dāng)前依法治國(guó)愿景下的重要任務(wù)。只有相關(guān)制度的建構(gòu)、完善，在賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政為法律監(jiān)督權(quán)力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展檢察監(jiān)督的手段與范圍，促使檢察機(jī)關(guān)真正承擔(dān)對(duì)違法行政行為的監(jiān)督職責(zé)。如此，社會(huì)公益、行政相對(duì)人合法權(quán)益才能得以有效保障，依法治國(guó)的施政目標(biāo)才能得以真正實(shí)現(xiàn)。
違法行政行為檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)為確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，依法對(duì)行政主體實(shí)施的違法行政行為進(jìn)行的法律監(jiān)督。這個(gè)概念主要包括如下內(nèi)涵：
第一，違法行政行為檢察監(jiān)督的核心在于確保法律正確、統(tǒng)一實(shí)施。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對(duì)行政行為實(shí)施監(jiān)督，就是在公共行政領(lǐng)域內(nèi)保證千差萬別的行政執(zhí)法個(gè)案中體現(xiàn)行政法律適用能夠遵從統(tǒng)一的行政法原則和規(guī)范。
第二，違法行政行為檢察監(jiān)督的主體是人民檢察院。人民檢察院是憲法賦予行使法律監(jiān)督權(quán)的唯一專門國(guó)家機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為體制下的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其根本宗旨在于保障法律的統(tǒng)一實(shí)施，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。
第三，行政違法行為檢察監(jiān)督的內(nèi)容是行政主體的行政行為是否合法。違法行政行為監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督重要對(duì)象，要求檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)行政主體依法行政。違法行政行為檢察監(jiān)督的對(duì)象既包括己經(jīng)進(jìn)入行政訴訟過程的違法行政行為，也包括尚未進(jìn)入訴訟程序的違法行政行為的監(jiān)督。
二、違法行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)
（一）憲法依據(jù)
《中華人民共和國(guó)憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！比嗣駲z察院作為我國(guó)專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)也是檢察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的根本區(qū)別。憲法的這些規(guī)定確立了人民檢察院在根本法中的重要地位，為違法行政行為的檢察監(jiān)督提供了憲法上的法理依據(jù)。
（二）單行法律依據(jù)
對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督規(guī)定不僅體現(xiàn)在憲法的原則規(guī)定上，也體現(xiàn)在我國(guó)制定的多部單行法律中?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十九條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院己經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！毙姓?zhí)法人員違法行政，觸犯了刑事法律，人民檢察院有權(quán)依據(jù)《刑法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行查處。
三、我國(guó)違法行政行為檢察監(jiān)督問題
（一）違法行政行為檢察監(jiān)督范圍狹窄
目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督僅限于對(duì)具體行政行為生效判決的法律監(jiān)督，此類訴訟須由有“法律上利益關(guān)系”的行政相對(duì)人提起，因此，此類監(jiān)督屬于訴訟事后監(jiān)督。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督范圍應(yīng)是全面、廣泛的，既應(yīng)包括對(duì)具體違法行政行為的監(jiān)督，也應(yīng)包括對(duì)抽象違法行政行為的監(jiān)督，在實(shí)踐中，相當(dāng)部分違法具體行政行為是因該行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件違法所導(dǎo)致。
（二）違法行政行為檢察監(jiān)督手段單一
我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督的方式比較單一，主要通過對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定按照審判監(jiān)督程序提起抗訴的方式對(duì)違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督。關(guān)于抗訴程序的提起、方式、程序卻沒有相應(yīng)的規(guī)定、細(xì)則。當(dāng)前相關(guān)的規(guī)定僅散見于《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》。實(shí)踐中，此類監(jiān)督方式常常被審判機(jī)關(guān)以法律上沒有明確作出規(guī)定予以拒絕。
四、違法行政行為檢察監(jiān)督制度的完善路徑
（一）明確違法具體行政行為檢察監(jiān)督的類型
具體行政行為屬于行政訴訟的受案范圍，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督不僅是必要的，更是可行的。因此有必要將檢察機(jī)關(guān)對(duì)特定的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督的類型予以限定，一類是對(duì)限制、剝奪人身自由的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。另一類是對(duì)涉嫌犯罪案件而不移送刑事司法程序的行為進(jìn)行監(jiān)督。為實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，需要切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，以彌補(bǔ)涉嫌犯罪線索資源匱乏的問題。第三類是對(duì)嚴(yán)重?fù)p害公共利益的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督。針對(duì)不同的違法行政行為，應(yīng)因事制宜，采用不同的檢察監(jiān)督手段。
（二）提出檢察建議和發(fā)送糾正違法通知書
對(duì)沒有進(jìn)入訴訟程序并損害公共利益的違法行政行為發(fā)出檢察建議和糾正違法通知書。利用此種方式，可以督促行政主體正確實(shí)施法律法規(guī)，建議行政主體加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，完善相關(guān)制度，預(yù)防和減少違法行政行為的發(fā)生。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議和糾正違法通知書僅僅是在審判監(jiān)督程序中履行抗訴權(quán)時(shí)的一種監(jiān)督手段，其作用是非常有限，難以產(chǎn)生法律威懾的作用。要真正地發(fā)揮檢察建議和糾正違法通知書的監(jiān)督價(jià)值，使其成為獨(dú)立、有效的監(jiān)督方式，就必須將其監(jiān)督范圍拓展到審判監(jiān)督程序之外，將其直接監(jiān)督對(duì)象重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到違法行政木身。
（三）提起行政公訴
對(duì)于嚴(yán)重的違法行政行為，可以賦予檢察機(jī)關(guān)人民法院提起行政公訴的權(quán)力。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和法治的不斷進(jìn)步，違法行政行為侵害了公共利益，而沒有適格主體提起行政訴訟的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。當(dāng)前世界許多國(guó)家都賦予了檢察機(jī)關(guān)這種權(quán)力，對(duì)于侵害公共利益的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的權(quán)力。由檢察機(jī)關(guān)行使行政公訴功能，已經(jīng)是一股不可逆的歷史潮流。為此，需要對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴的條件、程序、范圍等作出具體的規(guī)定，以便檢察機(jī)關(guān)遵照實(shí)行。
參考文獻(xiàn)：
[1]美?漢密爾頓，等.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如，譯.商務(wù)印書館， 1980.
一、個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督各有優(yōu)劣，應(yīng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)
檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督表現(xiàn)為訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督基于等同于案件監(jiān)督，而案件監(jiān)督基本上表現(xiàn)為個(gè)案監(jiān)督，也就是檢察機(jī)關(guān)的訴訟中結(jié)合具體的特定個(gè)案對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查行為和審判機(jī)關(guān)的審判行為的合法性進(jìn)行法律監(jiān)督。個(gè)案監(jiān)督因以個(gè)案為依托，針對(duì)性和三適用性都較強(qiáng)，而且也易于被被監(jiān)督對(duì)象所接受，因此實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多年來一直采是運(yùn)用個(gè)案監(jiān)督的方法開展法律監(jiān)督工作，個(gè)案監(jiān)督也就成為檢察監(jiān)督在案件類型上的常態(tài)表現(xiàn)。但個(gè)案監(jiān)督也有其劣勢(shì)，如表現(xiàn)在審判監(jiān)督上的個(gè)案監(jiān)督就存在以下弱點(diǎn)：一是個(gè)案監(jiān)督只能對(duì)明顯有錯(cuò)誤的判決和裁定進(jìn)行。三是個(gè)案監(jiān)督對(duì)象單一，往往是就案論案，不能解決同類的司法不公問題，如在審判實(shí)踐中部分案件的判決，除發(fā)案時(shí)間、地點(diǎn)不同之外，其余基本相同，但對(duì)不同被告人判處的自由刑和罰金刑卻不盡相同，盡管類案之間量刑失衡，但從個(gè)案來看，其完全符合法律規(guī)定，同罪異判的問題難以通過個(gè)案監(jiān)督予以糾正。因此在實(shí)踐中這種個(gè)案監(jiān)督的作用難以滿足人民群眾對(duì)司法公正的新要求新期待。既然單憑個(gè)案監(jiān)督以無法適應(yīng)公正司法的要求，就有必要在個(gè)案監(jiān)督之外開辟新的監(jiān)督方法。經(jīng)過思考和實(shí)踐，類案監(jiān)督開始走入檢察機(jī)關(guān)的視野。
所謂類案監(jiān)督，筆者認(rèn)為是指一定地域內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)一定時(shí)期公安機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)辦理的同類案件或者有類似情節(jié)的相關(guān)案件進(jìn)行復(fù)查和定性定量比較，找出不同案件辦理中的矛盾之處，分析是否存在量刑不平衡、辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，針對(duì)其中存在的違法問題提出提出糾正意見，以達(dá)到改變不正確的辦案結(jié)果，并對(duì)某一類案件確立辦案標(biāo)準(zhǔn)的行為。其特點(diǎn)：其一，類案監(jiān)督具有全局性。檢察機(jī)關(guān)實(shí)施類案監(jiān)督，乃是一種較之于個(gè)案監(jiān)督而言更高的一種監(jiān)督形態(tài)，它佐證了檢察監(jiān)督能力的新提升，也在一定程度上反映了檢察監(jiān)督的規(guī)律性；其二，類案監(jiān)督具有規(guī)模性。較之個(gè)案監(jiān)督而言，類案監(jiān)督是由同種類的諸多個(gè)案連接而成的，從而使類案監(jiān)督獲得了一定的規(guī)模性，由此產(chǎn)生了一定的規(guī)模效應(yīng)。由于類案監(jiān)督是由同種類的多數(shù)案件組成的，由此產(chǎn)生的監(jiān)督效應(yīng)也更大，受社會(huì)的關(guān)注度更高。尤其是，通過類案監(jiān)督，也有助于引導(dǎo)司法機(jī)關(guān)強(qiáng)化類案辦案意識(shí)，并使檢察機(jī)關(guān)處在更加宏觀、更加前瞻、更具優(yōu)勢(shì)的位置，從而充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的新型功能；其三，類案監(jiān)督具有政策形成性。類案監(jiān)督不僅有助于發(fā)現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督中可以發(fā)現(xiàn)的個(gè)性問題，同時(shí)也能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法在同種類案件審判中出現(xiàn)的共性問題，并基于這些共性問題形成對(duì)現(xiàn)行立法是否完善、是否依然適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的反思機(jī)制，由此通過類案監(jiān)督提出立法完善的檢察建議。通過類案監(jiān)督提出的立法完善和司法政策建議應(yīng)當(dāng)是最具有說服力的，因而也最容易為立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)采納?？梢?，類案監(jiān)督是拓展、延伸和提升檢察監(jiān)督職能的重要途徑；其四，類案監(jiān)督具有效率性。類案監(jiān)督屬于批量性監(jiān)督，其特點(diǎn)是利用相同種類的監(jiān)督資源和監(jiān)督知識(shí)體系，對(duì)多數(shù)案件實(shí)際地行使了法律監(jiān)督權(quán)。這樣不僅節(jié)省了監(jiān)督資源，尤其還強(qiáng)化了監(jiān)督的合力，減少了監(jiān)督案件的差錯(cuò)率。
類案監(jiān)督有以下優(yōu)勢(shì)：一是保證了相同相似案件得到同樣辦理。類案監(jiān)督相對(duì)于個(gè)案監(jiān)督而言，是從更廣闊的時(shí)間和空間泛圍來看待司法的公正與否，限制了司法人員自由裁量權(quán)的濫用，能維護(hù)更多當(dāng)事人的合法權(quán)利；二是為類案建立證明標(biāo)準(zhǔn)。類案監(jiān)督，是通過對(duì)同一類案件的對(duì)比，找出最不合理的司法裁判，從而進(jìn)行監(jiān)督。從相反方向看，也是一個(gè)對(duì)類案司法裁判進(jìn)行分析和對(duì)比過程，在這種分析和對(duì)比中，很容易發(fā)現(xiàn)司法裁判認(rèn)定和否定待證事實(shí)的理由，從而找出同類案件的證明標(biāo)準(zhǔn)；三是為立法和司法提供依據(jù)。類案監(jiān)督，從監(jiān)督的視角看是從大量案件中尋找其不合理成分，主要作用是對(duì)司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)也是通過大量司法活動(dòng)，為立法提供明確的參照系，進(jìn)一步促進(jìn)司法公正。司法是立法的源動(dòng)力，司法面對(duì)的是豐富的現(xiàn)實(shí)生活，在感受到立法不足時(shí)就會(huì)對(duì)立法提出新的要求。類案監(jiān)督，正是一個(gè)總結(jié)司法、反思司法的過程，可以司法和立法的不足之處，為新的立法和司法行為提供依據(jù)?？傮w來看，個(gè)案監(jiān)督與類案監(jiān)督各有優(yōu)劣，應(yīng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在個(gè)案監(jiān)督的基礎(chǔ)上適時(shí)探索類案監(jiān)督，以更好地滿足人民群眾對(duì)強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正的新要求新期待。
二、類案監(jiān)督的具體操作
從部分試點(diǎn)院的類案監(jiān)督實(shí)踐來看，類案監(jiān)督的主要方法有三種：一是個(gè)案對(duì)比法。案件的發(fā)生，往往有一定的時(shí)空性，在特定的時(shí)空條件下，每一個(gè)案件在都是具體的，不同的，形成了個(gè)具特色的個(gè)案。不同的司法機(jī)關(guān)、不同的司法工作者，面對(duì)個(gè)案，由于認(rèn)識(shí)能力和法律素質(zhì)的不同，會(huì)對(duì)個(gè)案形成不同的和判決?？墒钱?dāng)我們擺脫了特定的時(shí)空束縛，站到更高的高度看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，個(gè)案組成了類案，而不同時(shí)期、不同地域案情大體相同的個(gè)案形成的不同裁判是不可避免的，但經(jīng)對(duì)比就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種不同是公正的。因?yàn)樗`背了相同事實(shí)相同處罰的原則。要想發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題，就要求我們突破時(shí)空限制來看待每一個(gè)案件。對(duì)時(shí)間限制的突破是各級(jí)檢察機(jī)都能做到的，主要就是加強(qiáng)對(duì)不同時(shí)期案件的對(duì)比，對(duì)不同時(shí)期法院所作判決進(jìn)行分析，從中發(fā)現(xiàn)問題。而對(duì)同一時(shí)間不同地域的突破，則是基層以上檢察院可以做到的。因此個(gè)案對(duì)比法中不同時(shí)期案件的對(duì)比相對(duì)更適宜基層人民檢察院開展，因?yàn)榛鶎訖z察院辦理的案件相對(duì)較多，并且主要類型相對(duì)集中，再者因?yàn)榛鶎訖z察院面對(duì)的法院只有一個(gè)，無法做到不同地域之間的比較。而個(gè)案對(duì)比中不同地域案件的對(duì)比則更適宜基層院以上的檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用；二是類案分析。對(duì)一個(gè)時(shí)期以來，某一類案件進(jìn)行比較分析，對(duì)其中的判決情況進(jìn)行分析，找出判決中存在的問題。寫出專題報(bào)告，提交給相關(guān)的法院，使得法院對(duì)此類案件引起足夠的重視。達(dá)到監(jiān)督的效果。類案分析法，對(duì)時(shí)間和地域沒有要求，此種方法適用于各級(jí)人民檢察院，相對(duì)而言更適合于基層以上人民檢察院，由于基層以上人民檢察院一般下轄多個(gè)基層檢察院，所占有的案件類型和數(shù)量更加非富，并且有了地域上的可比優(yōu)勢(shì)，因此適用類案分析的方法可以起到較好的效果；三是專題調(diào)查。適用于常見類刑案件，更適用于新型的、檢察院和法院機(jī)關(guān)對(duì)案件定性有爭(zhēng)議的案件。常見類型案件，因?yàn)榈赜虻牟煌统修k人的不同，也會(huì)導(dǎo)致定罪量刑存在差異，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一類案件進(jìn)行調(diào)研，就會(huì)從中發(fā)現(xiàn)從單個(gè)判決中無法發(fā)現(xiàn)的問題，在有明顯參照系的情況下向法院提出糾正意見，也易得到法院的認(rèn)可，從而起到個(gè)案監(jiān)督無法起到的效果。
類案監(jiān)督的操作規(guī)則以審判監(jiān)督中的量刑監(jiān)督為例：首先是建立季度、半年及全年已判決案件歸納分析報(bào)告制度。選一名法學(xué)功底好、有相當(dāng)理論研究基礎(chǔ)的公訴人，專門對(duì)法官的量刑進(jìn)行系統(tǒng)研究，并通過類案量刑季報(bào)分析、月報(bào)分析、典型個(gè)案量刑剖析等制度，加強(qiáng)同一時(shí)期的同一類案件、不同時(shí)期的同一類案件和典型個(gè)案的量刑分析，對(duì)法院量刑失衡的傾向性問題，進(jìn)行深入的研究。通過對(duì)法院已判決案件進(jìn)行季度分析、半年分析乃至全年分析，找出其中存在的量刑不平衡問題，并通過發(fā)檢察建議的方式，監(jiān)督法院進(jìn)行整改；與法院建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開檢法部門聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)一段時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)的量刑不平衡問題進(jìn)行探討，研究解決辦法，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的多樣化和有效性。其次是對(duì)法院同種情形個(gè)案審判整改情況進(jìn)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)存在整改效果不明顯或法院拒絕改正的現(xiàn)象，可向當(dāng)?shù)厝舜蠡蛏霞?jí)報(bào)告，建議進(jìn)行督促。通過以上多種形式的監(jiān)督手段，達(dá)到在同一地區(qū)、在相對(duì)一段時(shí)期內(nèi)對(duì)量刑失衡等問題進(jìn)行必要的規(guī)范，保證不同法官在量刑中自由裁量幅度相對(duì)統(tǒng)一。
傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟各有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，兩種制度同時(shí)存在，對(duì)行政機(jī)關(guān)、法院和公民或組織都有利。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，由于行政復(fù)議的存在，上級(jí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行為有了確定的監(jiān)督渠道，便于矯正錯(cuò)誤，避免了法院審查的麻煩。對(duì)法院而言，由于行政復(fù)議的存在，大多數(shù)行政復(fù)議由行政機(jī)關(guān)解決，減輕了法院的負(fù)擔(dān)。對(duì)公民或組織而言，兩種救濟(jì)同時(shí)存在，在行政復(fù)議失敗后，還可以提起行政訴訟，權(quán)益可得到充分的保障。然而這種說法在行政復(fù)議和行政訴訟制度的實(shí)踐中遭到挑戰(zhàn)。首先，當(dāng)事人不愿申請(qǐng)行政復(fù)議，不愿意、不敢提起行政訴訟的情況十分普遍。行政主體以裁判者的身份來解決行政主體與行政相對(duì)人之間發(fā)生的糾紛，無疑給行政相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議造成心理障礙。從公民尋求法律救濟(jì)的正常心理來說，是要求法律上的公正。公正的前提首先在于有一個(gè)中立的裁判者，而這恰是行政救濟(jì)方式所不具備的。要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)做到完全跳出部門或系統(tǒng)的狹隘圈子，正確依據(jù)法律來解決下級(jí)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的糾紛，難度是顯而易見的。但在行政訴訟面前，公民又陷人了另一種心理障礙：行政管理機(jī)關(guān)與自己的聯(lián)系更為直接，一旦訴訟中勝訴，使行政機(jī)關(guān)丟了面子，日后的正?；顒?dòng)恐怕難以為繼。所以從總體上看，在行政復(fù)議制度確立、行政訴訟制度實(shí)施以來釣十年里，行政復(fù)議案件和行政訴訟案件的數(shù)量不多。其次，行政復(fù)議的救濟(jì)作用十分有限。在行政復(fù)議中至少有下列因素制約上級(jí)行政機(jī)關(guān)有效地糾正下級(jí)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椋旱谝唬衷畛燥埖呢?cái)政體制使不同層級(jí)的行政機(jī)關(guān)有著自身的經(jīng)濟(jì)利益，上級(jí)行政機(jī)關(guān)如要改變下級(jí)的具休行政行為，首先要考慮在經(jīng)濟(jì)上是否方便、行得通。第二，在一般較重要案件的查處過程中。上級(jí)行政機(jī)關(guān)都需要作事先介人，表達(dá)意見，進(jìn)行指導(dǎo)，所以在案件復(fù)議中一要經(jīng)受能否依法否定自己行為的考驗(yàn)，二要經(jīng)受能否承受下級(jí)埋怨的考驗(yàn)。第三，目前的行政管理體制大致分為垂直管理、部分垂自管理和地方管理、部門指導(dǎo)幾種類型。無論那一種類型，上下級(jí)之間均有合作、協(xié)調(diào)問題。行政復(fù)議中的人情關(guān)也并不好過，行政復(fù)議大多以上級(jí)行政機(jī)關(guān)的維持決定為結(jié)果，與現(xiàn)實(shí)生活中人們的預(yù)期大致相同。
行政訴訟和行政復(fù)議制度在法律救濟(jì)和法律監(jiān)督方面有著相同的本質(zhì)屬性，完全可以將行政復(fù)議納人行政訴訟的范疇，并仿效法國(guó)體制，設(shè)立隸屬于中央政府的、獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對(duì)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)權(quán)和對(duì)行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。這種體制一方面的優(yōu)勢(shì)在于，可以徹底解決現(xiàn)行制度中行政復(fù)議和行政訴訟之間存在的矛盾和不爵調(diào)，統(tǒng)一審查的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、原則和依據(jù)。新體制介乎于行政和司法之間，行政法院隸屬于中央政府，其對(duì)行政行為方面的審查既無過分介人行政、干預(yù)行政之虞，又可對(duì)行政相對(duì)人提供充分的法律保護(hù)，對(duì)行政主體施以強(qiáng)有力的監(jiān)督。
新體制的另一項(xiàng)優(yōu)勢(shì)就在于提高效率。它可以縮短法律救濟(jì)的途徑，增加法律監(jiān)督的力度；合并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，有利于實(shí)現(xiàn)廉政高效。特別重要的是，它可以增強(qiáng)行域相對(duì)人的摧青心，緩解行政機(jī)關(guān)與法院之間的某種對(duì)立情緒。行政相對(duì)人向隸屬于中央政府而又獨(dú)立行使行政審豹！權(quán)的行政法院尋求法律救濟(jì)，大大減輕了其對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)祖護(hù)下級(jí)的擔(dān)心；同時(shí)，又可以在相當(dāng)程度上消除傳統(tǒng)觀念所造成的民告官的顧慮。這有助于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的法律保護(hù)。另外，行政法院作為特殊的行政司法機(jī)構(gòu)，與行政主體正當(dāng)行使行政權(quán)之間，除具有監(jiān)督與被監(jiān)督的直接聯(lián)系外，還有著較司法審判更為直接的保障行政主體依法行政的關(guān)系。這又有利于協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)與行政審判機(jī)關(guān)的之間關(guān)系，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自覺地接受行政審判的監(jiān)督。
國(guó)家工商行政管理局法規(guī)司·王學(xué)政
人民群眾是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的推動(dòng)者和決定者，歷史告訴我們尊重人民意愿就會(huì)得到人民的擁護(hù)支持，就會(huì)引領(lǐng)人民走向繁榮昌盛;黨的性質(zhì)和宗旨決定了黨是體現(xiàn)人民意愿、服務(wù)人民意愿的堅(jiān)定執(zhí)行者。
無論是制度上還是具體實(shí)施上，堅(jiān)持人民主體地位，體現(xiàn)人民意志，為人民謀福祉才是全面推進(jìn)依法治國(guó)的意義所在。
基于法治特性，全面推進(jìn)依法治國(guó)，可以從三個(gè)方面更好實(shí)現(xiàn)人民意。
以穩(wěn)定性和強(qiáng)制性
更好體現(xiàn)人民意愿
全面推進(jìn)依法治國(guó)依據(jù)的是具有穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的現(xiàn)行法律。法律的穩(wěn)定性使得依法治國(guó)不因人的改變而改變，法律的強(qiáng)制性使得依法治國(guó)成為有強(qiáng)制力保障的人民意愿實(shí)現(xiàn)路徑。
從刑事法律體系到民商事法律體系，從行政法律體系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律體系，從涉港澳臺(tái)法律體系到涉外法律體系……我國(guó)已基本形成較完善的實(shí)體法體系?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》嚴(yán)格規(guī)定了我國(guó)各層次法律立、改、廢、釋的法定機(jī)關(guān)和程序。同時(shí)，我國(guó)法律對(duì)包括執(zhí)法、司法、守法和監(jiān)督等基本環(huán)節(jié)的實(shí)施主體、權(quán)限和執(zhí)行程序也都做出了系統(tǒng)規(guī)定。
從法律的制定到執(zhí)行，每個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。有著嚴(yán)格的法定主體、程序和內(nèi)容規(guī)定等各項(xiàng)法律法規(guī)支撐，依法治國(guó)就具有了相對(duì)穩(wěn)定性?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第五條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民意志”，以此為基礎(chǔ)，依法治國(guó)的推行將以相對(duì)穩(wěn)定的方式更好體現(xiàn)人民意愿。
國(guó)家通過在立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)設(shè)定意見征求、聽證、旁聽、舉報(bào)等公眾參與程序，使依法治國(guó)的各項(xiàng)活動(dòng)與人民意愿有機(jī)結(jié)合，將人民意愿上升為國(guó)家意志。個(gè)人和組織將特定利益訴求訴諸法定機(jī)構(gòu)并取得法定生效裁決，經(jīng)法定生效裁決確認(rèn)的特定利益即受到國(guó)家法律保護(hù)，有利于個(gè)人和組織合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家通過行政處罰的強(qiáng)制方式對(duì)違反國(guó)家法律、侵害他人合法權(quán)益的個(gè)人和組織的非法行為予以制止和處罰，通過刑事處罰的強(qiáng)制方式對(duì)嚴(yán)重侵害他人合法權(quán)益、危害國(guó)家和社會(huì)利益的個(gè)人和組織的犯罪行為予以制止和追究刑事責(zé)任，依法運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力量來保障人民群眾利益和意愿的實(shí)現(xiàn)。
以可預(yù)見性
及時(shí)引導(dǎo)人民意愿
依法治國(guó)為人民群眾多種利益訴求的實(shí)現(xiàn)提供了法律依據(jù)，預(yù)設(shè)了爭(zhēng)議解決規(guī)則，有利于及時(shí)引導(dǎo)人民意愿得以合理表達(dá)、形成共識(shí)。
當(dāng)前，我國(guó)法律體系已涵蓋和規(guī)范了絕大多數(shù)、涉及各方面的人民群眾利益訴求。不同類型的法律規(guī)范可以在個(gè)人和組織遇到相關(guān)利益訴求和爭(zhēng)議糾紛時(shí)，為其提供價(jià)值判斷和利益衡量方面的參考。在利益訴求進(jìn)入法律程序后，可以按照法律預(yù)設(shè)的條件、程序和利益裁決規(guī)則得以知曉相對(duì)可預(yù)見性的法定裁決。
這種可預(yù)見性主要表現(xiàn)為依據(jù)的可預(yù)見性、過程的可預(yù)見性、強(qiáng)制力保障實(shí)施后果的可預(yù)見性三個(gè)方面。
首先，特定類型的利益訴求會(huì)有事先頒布的特定法律規(guī)范作為爭(zhēng)議解決的依據(jù)，個(gè)人和組織可以根據(jù)對(duì)應(yīng)類型的法律規(guī)范將其利益訴求納入對(duì)應(yīng)的法定解決入口、訴諸對(duì)應(yīng)的法定權(quán)限機(jī)構(gòu)。
其次，特定利益訴求一經(jīng)進(jìn)入法定爭(zhēng)議解決程序，其受理、查明、答辯和裁決及其執(zhí)行，絕大多數(shù)都有明確的法定時(shí)限和相對(duì)固定的程式，裁決機(jī)關(guān)和當(dāng)事人通常可以預(yù)見何時(shí)進(jìn)入何種程序環(huán)節(jié)。
第三，有關(guān)特定利益訴求的裁決一經(jīng)生效，即有國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，相關(guān)利害關(guān)系人均應(yīng)遵守和執(zhí)行，這可以給特定利益訴求的個(gè)人和組織以相對(duì)穩(wěn)定的利益裁決效果預(yù)期。
通過依法治國(guó)中具有可預(yù)見性的法定利益表達(dá)和爭(zhēng)議解決機(jī)制，可以引導(dǎo)人民群眾在遇到問題時(shí)優(yōu)先考慮通過法律途徑予以解決，使得人民意愿以可預(yù)見性的方式得以合理表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。
發(fā)揮依法治國(guó)的可預(yù)見性制度優(yōu)勢(shì)，可以有效引導(dǎo)上訪等社會(huì)糾紛爭(zhēng)議行為通過法定訴訟和仲裁等預(yù)設(shè)制度路徑得以解決。這就要求擴(kuò)大依法治國(guó)中解決社會(huì)糾紛爭(zhēng)議的入口、堅(jiān)持法律適用的一致性、提高爭(zhēng)議解決的時(shí)效。通過推行訴訟立案登記制度實(shí)現(xiàn)有案必立，有效擴(kuò)大訴訟等法定糾紛解決制度的受案范圍，有利于引導(dǎo)社會(huì)糾紛進(jìn)入法治渠道。通過及時(shí)進(jìn)行法律解釋來合理規(guī)定自由裁量權(quán)行使規(guī)則、充分發(fā)揮指導(dǎo)性案例統(tǒng)一執(zhí)法的作用，可以增強(qiáng)人民群眾對(duì)法律途徑解決爭(zhēng)議糾紛結(jié)果的預(yù)見性，使人民群眾在有糾紛爭(zhēng)議時(shí)更傾向于選擇法律途徑解決。通過進(jìn)一步提高依法治國(guó)各環(huán)節(jié)尤其是司法環(huán)節(jié)的效率和質(zhì)量、加強(qiáng)相應(yīng)薄弱環(huán)節(jié)人、財(cái)、物方面的保障、充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的作用、加強(qiáng)保障生效裁決執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)等活動(dòng)，增強(qiáng)人民群眾在遇到問題糾紛時(shí)主動(dòng)選擇法律渠道解決的積極性，使依法治國(guó)切實(shí)起到及時(shí)引導(dǎo)人民意愿的作用。
以公開透明
充分實(shí)現(xiàn)人民意愿
在制度的保障下，人民群眾有了維護(hù)自身權(quán)益的良好基礎(chǔ)，同時(shí)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，還應(yīng)將公開、透明落實(shí)到具體執(zhí)行的各環(huán)節(jié)。
切實(shí)提高立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督各環(huán)節(jié)的公眾參與度來是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)公開、透明的最有效手段。
在立法方面，將原有的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等聽取公眾意見的步驟、程序、范圍和各地特色做法予以法制化，建立公眾意見采納情況的反饋機(jī)制與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以增強(qiáng)公眾參與的使命感和積極性。同時(shí)，進(jìn)一步向社會(huì)公開法律立、改、廢、釋中相關(guān)背景、爭(zhēng)議觀點(diǎn)及采納理由等內(nèi)容，以提高公眾理解法律、遵守法律、運(yùn)用法律的能力。
在執(zhí)法方面，實(shí)施執(zhí)法過程全記錄制度。在有條件的地方可以試行執(zhí)法過程視頻云記錄制度，將非的執(zhí)法行為視頻信息，以及有關(guān)規(guī)范性文件和生效文書通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公開，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)執(zhí)法行為的實(shí)時(shí)監(jiān)督。完善公眾舉報(bào)監(jiān)督及反饋的制度，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法的權(quán)威性。
在司法方面，繼續(xù)推行和完善審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開的司法公開三大平臺(tái)制度建設(shè)，擴(kuò)大公開范圍、縮短公開時(shí)限、便捷公眾精準(zhǔn)有效查詢，努力降低公眾參與司法活動(dòng)的成本，提高公眾參與的程度和效果。
在守法方面，整合現(xiàn)有分散的法律宣傳教育隊(duì)伍，充分利用社區(qū)、互聯(lián)網(wǎng)等地理和網(wǎng)絡(luò)空間平臺(tái)加強(qiáng)法制宣傳，降低公眾法律教育成本、提高公眾信法、用法成效。在進(jìn)一步健全個(gè)人和組織守法記錄、信用記錄的同時(shí)，將個(gè)人和組織的守法成效與自身信用記錄聯(lián)動(dòng)，將守法、信用度的高低與其社會(huì)生活成本的大小、稅率的高低等關(guān)乎自身未來發(fā)展機(jī)會(huì)的重大事項(xiàng)進(jìn)行三方正向?qū)?yīng)，以激勵(lì)個(gè)人和組織自覺守法。
調(diào)解作為我國(guó)民事訴訟法的特有規(guī)定，在解決民事糾紛、化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮著重要作用。但是，民事審判中調(diào)解違法現(xiàn)象頻繁發(fā)生，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，甚至影響了司法公信力和社會(huì)和諧穩(wěn)定。修改后的民事訴訟法賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事調(diào)解的法律監(jiān)督權(quán)，為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解監(jiān)督提供了明確的法律依據(jù)，必將推動(dòng)民事調(diào)解的健康發(fā)展。結(jié)合司法實(shí)踐，筆者淺談一下調(diào)解違法的主要類型、救濟(jì)途徑和檢察監(jiān)督問題。
一、 民事調(diào)解違法的主要類型
調(diào)解違法案件頻繁發(fā)生，違法情形呈現(xiàn)多樣化，概括起來主要有以下幾種類型。
第一，強(qiáng)制調(diào)解。由于現(xiàn)行調(diào)解制度缺乏法官與訴訟參與人必須嚴(yán)格遵循的操作規(guī)范，調(diào)解程序比嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟谐绦蚓哂休^大的靈活性，且調(diào)解案件當(dāng)事人無上訴權(quán)，加之片面追求調(diào)解結(jié)案率的考量，這些都為法官利用在調(diào)解中的特殊身份和主導(dǎo)地位，濫用司法權(quán)力提供了便利。有些法官采取“和稀泥”式的方法，在雙方糾紛事實(shí)還未查清的情況下就提出調(diào)解方案，導(dǎo)致一方合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。還有些法官對(duì)不愿意調(diào)解的當(dāng)事人采取反復(fù)勸說、誘導(dǎo)、強(qiáng)行調(diào)解甚至變相強(qiáng)制調(diào)解，嚴(yán)重違反了民事調(diào)解的自愿原則。如某院受理的張某訴蔡某房屋租賃合同糾紛不服法院調(diào)解申訴一案，法官為達(dá)到偏袒蔡某一方當(dāng)事人并盡快結(jié)案的目的，多次要求雙方調(diào)解，案件久拖不結(jié)。最終張某委托的一般人鄭某迫于無奈，與蔡某達(dá)成調(diào)解協(xié)議并在調(diào)解書上簽字。后因張某拒不履行調(diào)解書確定的義務(wù)，原審法院依據(jù)蔡某的申請(qǐng)裁定強(qiáng)制執(zhí)行。經(jīng)審查查明，張某本人并未參與本案的調(diào)解過程，鄭某處于一般人地位無權(quán)代表張某簽署調(diào)解協(xié)議，且該調(diào)解協(xié)議簽署后并未得到張某追認(rèn)，因此對(duì)張某不發(fā)生法律效力。該調(diào)解明顯違反了自愿原則。
第二，調(diào)解違法。司法實(shí)踐中，一方或雙方當(dāng)事人為了一己私利，常常通過騙取法官信任或者與法官達(dá)成某種默契，采取程序違法的手段達(dá)成調(diào)解協(xié)議，損害甚至排除了第三人合法權(quán)益。如某院受理的案外第三人李某不服房屋所有權(quán)確認(rèn)調(diào)解申訴一案，本案房屋所有權(quán)證書登記為朱某和李某共同共有，李某屬于必須共同進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人。原審法院沒有履行通知義務(wù)，在遺漏了必須共同進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人李某的情況下，徑自作出民事調(diào)解協(xié)議書并排除了李某房屋處分權(quán)，明顯屬于調(diào)解程序及內(nèi)容違法。又如廖某交通事故損害賠償申訴一案，民事調(diào)解書并未送達(dá)當(dāng)事人廖某本人，而是由其委托人簽收，廖某在調(diào)解書生效幾個(gè)月后才知道自己的案子已經(jīng)調(diào)解結(jié)案，經(jīng)到法院索要調(diào)解書后才了解到調(diào)解書內(nèi)容，此案明顯屬于調(diào)解程序違法。
第三，惡意訴訟。在一些離婚和企業(yè)改制案件中，當(dāng)事人為達(dá)到多分或侵占財(cái)產(chǎn)、少承擔(dān)債務(wù)的目的，往往采取事先合謀串通、偽造證據(jù)等手段制作虛假的材料，虛構(gòu)債權(quán)、債務(wù)，促使法院很容易在較短時(shí)間內(nèi)“促成”雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解，進(jìn)而通過法律程序?qū)`法行為進(jìn)行確認(rèn)，使當(dāng)事人逃避了法律義務(wù)，極大地?fù)p害了第三人、集體甚至國(guó)家的利益。這些惡意訴訟充分利用了現(xiàn)有法律規(guī)定的漏洞以及法院調(diào)解結(jié)案的愿望，通過貌似合法的手段來達(dá)到非法的目的，具有很強(qiáng)的隱蔽性。
二、民事調(diào)解違法的救濟(jì)途徑
依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于調(diào)解違法案件的司法救濟(jì)，不外乎法院依職權(quán)啟動(dòng)再審的內(nèi)部糾錯(cuò)和當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彙z察機(jī)關(guān)抗訴的外部監(jiān)督兩種途徑。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解監(jiān)督似乎更顯成效。
第一，法院內(nèi)部糾錯(cuò)。新《民事訴訟法》第一百九十八條規(guī)定了各級(jí)法院院長(zhǎng)對(duì)本院、上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院已經(jīng)生效的調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行再審的內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制。從法理上講，既然民事糾紛堅(jiān)持司法最終解決原則，將糾正司法錯(cuò)誤的權(quán)力優(yōu)先配置給法院，由法院解決自身存在的問題，似乎更能提高司法效率。但是不容忽視的是，法律的運(yùn)行不是簡(jiǎn)單的機(jī)械化運(yùn)作，必須考慮到人的因素，作為執(zhí)法者，人性的弱點(diǎn)必然影響執(zhí)法的效果。古人云：“知錯(cuò)能改，善莫大焉！”既然人類存在不愿糾正自己錯(cuò)誤的天然弱點(diǎn)，將糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)和權(quán)力優(yōu)先配置給法院，這種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行效果，就不得不使人擔(dān)憂。事實(shí)證明，法院通過內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)再審的案件數(shù)只占每年再審案件總數(shù)的極小部分。
第二，當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審。因調(diào)解的不可上訴性，當(dāng)事人只能依據(jù)新《民事訴訟法》第二百零一條的規(guī)定對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書向法院申請(qǐng)?jiān)賹?。事?shí)上，一方面由于這種內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制由法院自身啟動(dòng)，缺乏剛性約束，也不乏法院再審部門的法官礙于同事情面不敢或不愿啟動(dòng)再審程序；另一方面即使當(dāng)事人成功促使發(fā)院?jiǎn)?dòng)再審程序，由于舉證證明調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律或調(diào)解協(xié)議違反自愿原則十分困難，加之一些法官本身亦存在違法行為以及從維護(hù)既判力角度考慮，法院最終改判的也很少。這種不利結(jié)果導(dǎo)致了法律賦予當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利弱化，當(dāng)事人很少甚至不愿申請(qǐng)法院再審，轉(zhuǎn)而求助于人民檢察院或者部門，期待運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力糾正法院自身存在的錯(cuò)誤。
第三，檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督。由于外部監(jiān)督能夠有效解決內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制的弊端以及人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，新《民事訴訟法》第二百零八條賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效調(diào)解書損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，提起抗訴的權(quán)力；同時(shí)第二百零九條規(guī)定了當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審被駁回、法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定以及再審裁判錯(cuò)誤的，有向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)抗訴的權(quán)利。這些規(guī)定突破了長(zhǎng)期存在的調(diào)解監(jiān)督是否違反私法自治原則的理論爭(zhēng)議，拓寬了當(dāng)事人權(quán)益救濟(jì)渠道，為檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)解監(jiān)督提供了明確的訴訟法依據(jù)，有利于進(jìn)一步促進(jìn)司法公正。
三、民事調(diào)解違法的檢察監(jiān)督
事實(shí)上，違法調(diào)解同枉法裁判一樣具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性，檢察機(jī)關(guān)的介入尤其顯得必要；但是，檢察機(jī)關(guān)畢竟不是民事糾紛的解決機(jī)關(guān)。所以，應(yīng)當(dāng)樹立有限監(jiān)督和尊重當(dāng)事人意思自治的理念，靈活運(yùn)用多種手段對(duì)民事調(diào)解進(jìn)行有效監(jiān)督。
第一，樹立有限監(jiān)督的理念。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確把握自己作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色定位，樹立有限監(jiān)督的理念，不能干涉法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)。對(duì)于一般的程序違法或并不危及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的調(diào)解，未經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，檢察機(jī)關(guān)不能提起抗訴。例如法官違反自愿原則強(qiáng)制調(diào)解或變相強(qiáng)制調(diào)解、應(yīng)回避的未予以回避、在調(diào)解中明顯偏袒某一方當(dāng)事人、當(dāng)事人惡意串通損害第三人合法權(quán)益等案件要以當(dāng)事人（案外人）向檢察機(jī)關(guān)申訴為前提，并且需要申訴人實(shí)質(zhì)性舉證，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以書面審查為主、調(diào)查取證為輔。同時(shí)，若發(fā)現(xiàn)調(diào)解書內(nèi)容損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，為了更好地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵害，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的實(shí)際情況決定是否行使調(diào)查取證權(quán)。
第二，尊重當(dāng)事人意思自治。私法自治作為民法的基本原則，體現(xiàn)在民事訴訟領(lǐng)域就是當(dāng)事人處分權(quán)，也即當(dāng)事人意思自治。當(dāng)事人意思自治是指在民事訴訟中當(dāng)事人有權(quán)按照自己的意愿處分自己的權(quán)利，不受公權(quán)力的制約。調(diào)解監(jiān)督的啟動(dòng)程序應(yīng)由訴訟當(dāng)事人提出申訴為原則、檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)提出為例外。堅(jiān)持以當(dāng)事人申訴為原則是對(duì)當(dāng)事人意思自治的切實(shí)尊重。在調(diào)解監(jiān)督實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)解書進(jìn)行抗訴是為維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益服務(wù)的，除調(diào)解書內(nèi)容損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的案件外，如果當(dāng)事人放棄了自己應(yīng)有的權(quán)益，如當(dāng)事人沒有申訴或者申訴后又撤訴的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許，沒有介入的必要。
論文摘要 新刑訴法對(duì)技術(shù)偵查措施做出了相關(guān)規(guī)定，確立了其法律地位。技術(shù)偵查有其內(nèi)涵和外延。對(duì)技術(shù)偵查獲取的證據(jù)材料應(yīng)合法使用。對(duì)技術(shù)偵查措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督從而保證通過技術(shù)偵查獲取的證據(jù)的正當(dāng)性。
論文關(guān)鍵詞 技術(shù)偵查 正當(dāng)性 監(jiān)督
2013年1月1日實(shí)施的新刑訴法單獨(dú)設(shè)立一節(jié)五個(gè)條文（即第148-152 條）對(duì)技術(shù)偵查措施做出了專門規(guī)定，明確了技術(shù)偵查措施的法律地位，同時(shí)也給法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督帶來了新的課題。檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事偵查活動(dòng)有監(jiān)督權(quán)，由于技術(shù)偵查以往一直披著神秘面紗，更多的是作為公安機(jī)關(guān)或國(guó)家安全機(jī)關(guān)內(nèi)部的偵查措施，對(duì)其規(guī)定也很籠統(tǒng)。對(duì)公安機(jī)關(guān)技術(shù)偵查措施的監(jiān)督，一直游離在檢察機(jī)關(guān)有效監(jiān)督之外。新刑訴法讓技術(shù)偵查措施卸去神秘的面紗，確立了其法律地位，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督責(zé)無旁貸。
一、技術(shù)偵查措施概念辨析
（一）技術(shù)偵查措施的內(nèi)涵及外延
對(duì)于技術(shù)偵查措施，有的觀點(diǎn)認(rèn)為“技術(shù)偵查措施是指特定偵查機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中，對(duì)法律所規(guī)定的某些犯罪案件，經(jīng)過特定的審批程序，運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)與技術(shù)所實(shí)施的各種偵查手段的總稱，它包括秘密的和公開的技術(shù)偵查手段，如測(cè)謊技術(shù)、電子監(jiān)視、網(wǎng)上偵查、模擬畫像、警犬使用、通訊工具控制等”。有的觀點(diǎn)把“技術(shù)偵查措施”等同于“秘密偵查措施”，即偵查機(jī)關(guān)采取隱瞞身份、目的、手段的方法，在偵查對(duì)象不知曉的情況下，發(fā)現(xiàn)犯罪線索，收集犯罪證據(jù)，乃至抓捕犯罪嫌疑人的活動(dòng)。 還有一種觀點(diǎn)跟其類似，但是認(rèn)為“技術(shù)偵查措施”是“秘密偵查措施”的一種。
我們認(rèn)為技術(shù)偵查措施就是利用區(qū)別于傳統(tǒng)的訊問、詢問、勘驗(yàn)檢查、搜查、查封扣押、查詢凍結(jié)、鑒定、辨認(rèn)的偵查手段，更加依賴科技手段對(duì)特定犯罪進(jìn)行偵查的措施，一般表現(xiàn)為秘密偵查的方式，但也可能與傳統(tǒng)的偵查措施結(jié)合以公開的方式進(jìn)行。隨著社會(huì)的發(fā)展，新的犯罪類型的出現(xiàn)及跨區(qū)域、重大、復(fù)雜案件一般既需要依賴傳統(tǒng)的偵查措施，又需要結(jié)合技術(shù)偵查措施，從而抓獲犯罪嫌疑人。
（二）技術(shù)偵查措施與秘密偵查措施、特殊偵查措施的異同
如前所述，技術(shù)偵查措施一般表現(xiàn)為秘密偵查的方式，因?yàn)楦呖萍嫉倪\(yùn)用，手機(jī)的定位技術(shù)、通話監(jiān)聽、網(wǎng)絡(luò)IP的鎖定、電子記錄的提取和恢復(fù)等，一般都不為犯罪嫌疑人知曉。但是技術(shù)偵查又不完全等同于秘密偵查，有的傳統(tǒng)偵查措施中，比如勘驗(yàn)檢查、扣押、查封凍結(jié)也需要借以技術(shù)手段得以實(shí)現(xiàn)，而這些技術(shù)偵查措施就是公開進(jìn)行的。
秘密偵查措施可能是技術(shù)偵查，也可能是傳統(tǒng)偵查措施，其特點(diǎn)是“秘密性”、“隱蔽性”。特殊偵查措施是相對(duì)于一般偵查措施而言，特殊偵查可能是技術(shù)偵查，也可能是隱匿身份偵查或控制下交付等其他特殊的偵查方式。
（三）兼論“隱匿身份偵查”、“誘惑偵查”和“控制下交付”
新刑訴法第151條規(guī)定：“為了查明案情，在必要的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定，可以由有關(guān)人員隱匿其身份實(shí)施偵查。但是，不得誘使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者發(fā)生重大人身危險(xiǎn)的方法。對(duì)涉及給付等違禁品或者財(cái)物的犯罪活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定實(shí)施控制下交付?！?/p>
“隱匿身份偵查”就是偵查人員隱匿其身份進(jìn)行偵查。“誘使他人犯罪”的“誘惑偵查”手段可以分為犯意引誘型和機(jī)會(huì)引誘型，即如果是犯罪嫌疑人沒有犯意而引誘其犯罪，是非法的；如果犯罪嫌疑人有犯意，只是對(duì)于個(gè)案交易的機(jī)會(huì)提供，是可以進(jìn)行的。而“控制下交付”原意是指在主管機(jī)關(guān)知情并由其監(jiān)控的情況下，允許非法或可疑貨物運(yùn)出、通過或者運(yùn)入一國(guó)或多國(guó)領(lǐng)域的做法，其目的在于偵查某項(xiàng)犯罪并查明參與該項(xiàng)犯罪的人員。在司法實(shí)踐中控制下交付是指?jìng)刹槿藛T在發(fā)現(xiàn)違禁品后，為將犯罪組織或團(tuán)伙一網(wǎng)打盡，在執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)控下將違禁品放行。借此發(fā)現(xiàn)犯罪組織者和其他犯罪嫌疑人的一項(xiàng)新興的特殊偵查手段。
二、技術(shù)偵查措施所獲取的證據(jù)使用問題
（一）證據(jù)需轉(zhuǎn)化為法定形式
新刑訴法第48條規(guī)定可以用于證明案件事實(shí)的材料，都是證據(jù)，并規(guī)定了證據(jù)的法定形式。第152條規(guī)定采取偵查措施收集的材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。因此，技術(shù)偵查措施獲得證據(jù)材料需要進(jìn)行轉(zhuǎn)化，轉(zhuǎn)化成為以上刑訴法所規(guī)定的證據(jù)類型進(jìn)行使用。
（二）當(dāng)庭使用和庭外核證
庭審中需要對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，大部分技術(shù)偵查措施獲取的證據(jù)和其他證據(jù)一樣都需要進(jìn)行公開質(zhì)證。同時(shí)法律也規(guī)定了，如果使用該證據(jù)可能危及有關(guān)人員的人身安全，或者可能產(chǎn)生其他嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)采取不暴露有關(guān)人員身份、技術(shù)方法等保護(hù)措施，必要的時(shí)候，可以由審判人員在庭外對(duì)證據(jù)進(jìn)行核實(shí)。
（三）非法技術(shù)偵查措施取得證據(jù)的排除
技術(shù)偵查措施所獲取證據(jù)經(jīng)過轉(zhuǎn)化作為證據(jù)使用之后，同樣存在非法證據(jù)排除問題。關(guān)于非法技術(shù)偵查措施取得的證據(jù)，可以參照一般偵查措施取得的非法證據(jù)排除規(guī)則。由非法技術(shù)偵查行為所獲得的言辭證據(jù)，一律予以排除。對(duì)于非法實(shí)物證據(jù)，如偵查機(jī)關(guān)超越職權(quán)進(jìn)行技術(shù)偵查、技術(shù)偵查獲取的資料不完整、審批手續(xù)有瑕疵等，可以根據(jù)其違法程度區(qū)別對(duì)待，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對(duì)該證據(jù)予以排除。 同時(shí)，也要注意“技術(shù)偵查措施”的特殊性，著重注意其取證的程序合法性，因?yàn)橐话慵夹g(shù)偵查措施取得的實(shí)體證據(jù)較為可靠，因循合法程序取證就顯得更為重要。
三、對(duì)公安機(jī)關(guān)技術(shù)偵查活動(dòng)的監(jiān)督
（一）監(jiān)督的主體和方式
1.監(jiān)督主體。檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門、公訴部門、監(jiān)所部門、自偵部門均可以成為對(duì)公安機(jī)關(guān)技術(shù)偵查實(shí)施的監(jiān)督主體。前三個(gè)部門主要是在審查逮捕、審查起訴案件中進(jìn)行監(jiān)督，自偵部門是在其偵查期間公安執(zhí)行技術(shù)偵查同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。
2.監(jiān)督方式：（1）提前介入、引導(dǎo)偵查階段，知悉需要或者已經(jīng)使用了技術(shù)偵查措施，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督，跟蹤至偵查終結(jié)。（2）在審查逮捕案件或?qū)彶槠鹪V案件過程中監(jiān)督，通知公安機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的技術(shù)偵查措施的文書和證據(jù)材料，特別是技術(shù)偵查措施獲取的證據(jù)直接影響到罪與非罪，此罪與彼罪的鑒別，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供，若不能提供，由其承擔(dān)不能指控犯罪的一切不利后果。（3）在審判階段監(jiān)督，可以通過延期審理、補(bǔ)充偵查的方式調(diào)取相關(guān)證據(jù)，判別是否需要在庭審中質(zhì)證還是庭外核證。如果公安機(jī)關(guān)不能提供證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、核證，對(duì)其技術(shù)偵查獲取的證據(jù)材料不予采信。
（二）監(jiān)督的內(nèi)容
1.案件范圍嚴(yán)格控制在法律框架內(nèi)。新刑訴法第148條規(guī)定公安機(jī)關(guān)在立案后，對(duì)于危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、重大犯罪或者其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施。追捕被通緝或者批準(zhǔn)、決定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人，經(jīng)過批準(zhǔn)，可以采取追捕所必需的技術(shù)偵查措施。最新的公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定第254條對(duì)適用范圍進(jìn)行了細(xì)化。
從以上法律規(guī)定來看，我國(guó)現(xiàn)階段可以使用技術(shù)偵查措施的案件范圍還是較大的，一方面可以有利破案，“技術(shù)偵查措施作為現(xiàn)代社會(huì)打擊犯罪不可缺少的手段，在有效的實(shí)體限制和程序控制之下，通過技術(shù)偵查措施所獲得的證據(jù)應(yīng)當(dāng)允許作為證據(jù)使用；另一方面可能帶來對(duì)隱私權(quán)的侵犯。因此，在現(xiàn)行法律框架下，嚴(yán)格依法適用技術(shù)偵查措施的范圍。
2.涉及到的非犯罪嫌疑人嚴(yán)格限定。談到對(duì)人權(quán)的侵犯，除了限定技術(shù)偵查措施可以適用的犯罪類型之外，還要對(duì)涉及的人員進(jìn)行更為嚴(yán)格的限定。現(xiàn)行規(guī)定中未對(duì)除了犯罪嫌疑人之外，所能涉及的相關(guān)人員如何進(jìn)行限定。在現(xiàn)行法框架下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的技術(shù)偵查措施監(jiān)督要注意對(duì)涉及到的犯罪嫌疑人的隱私權(quán)的保護(hù)，更要注意其中涉及到的非犯罪嫌疑人的人權(quán)保障，如與案件無關(guān)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪除、銷毀。
3.程序性問題進(jìn)行定期、適時(shí)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)采取技術(shù)偵查措施的提請(qǐng)文書、批準(zhǔn)程序、期限、延期等可進(jìn)行定期監(jiān)督和隨案的適時(shí)監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供程序性證據(jù)，與技術(shù)偵查獲取的實(shí)體性證據(jù)一并移送審查。
4.偵查人員有無違法犯罪行為監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)進(jìn)行技術(shù)偵查措施人員主體是否合法，有無違反保密義務(wù)、有無誘人犯罪（犯意引誘）、有無借技術(shù)偵查措施獲取的信息進(jìn)行不正當(dāng)交易或者違法犯罪活動(dòng)等，這些都是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)“技術(shù)偵查措施”監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容。
（三）監(jiān)督的后果
一、其他審判程序中審判人員違法行為范圍的理解
（一）何謂其他審判程序
對(duì)此存在著大、中、小三種理解。大的理解認(rèn)為，從監(jiān)督的需要和效力范圍來看，其他審判程序的范圍實(shí)際涵蓋了審判與執(zhí)行兩大領(lǐng)域，也即法院行使職權(quán)的全部程序均受208條的制約而屬于檢察院法律監(jiān)督的范圍；中的理解認(rèn)為，從法條的文字出發(fā)，其他審判程序的范圍僅包括審判，而不包括執(zhí)行；小的理解認(rèn)為，其他審判程序的范圍，應(yīng)該把審判監(jiān)督程序自身刨除，其余的審判程序才是。我們認(rèn)為，對(duì)208條自身的理解和檢察監(jiān)督權(quán)的理解是兩個(gè)并不相同的問題，對(duì)法條的理解應(yīng)該從法律的用語(yǔ)出發(fā)，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的理解則應(yīng)從監(jiān)督權(quán)的屬性、目的和需要出發(fā)。從立法的角度看，法條的布置也有結(jié)構(gòu)、層次、布局，也有相互間的銜接和照應(yīng)。民事訴訟法對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)的全面部署以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的全面覆蓋，是通過民事訴訟法第14條（原則性規(guī)定）、第208條（審判結(jié)果和程序監(jiān)督）、第209條（結(jié)果監(jiān)督的程序）和第235條（執(zhí)行監(jiān)督）等法條有序進(jìn)行的。這些法條共同起作用，才實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督權(quán)的完整性。因此，把第208條看作具有第14條、第235條的作用并非完全妥當(dāng)，而對(duì)第208條僅作字面理解也無損于檢察監(jiān)督權(quán)范圍的完整。但是，做字面的理解是完全可以把審判監(jiān)督程序自身理解在內(nèi)的，因?yàn)榉l中“以外”的含義是把審判監(jiān)督程序首先包括在內(nèi)的意思。
（二）何謂審判人員的違法行為
首先，這里的違法行為是人的行為，審判人員是行為的主體，因此這里的監(jiān)督理所當(dāng)然保護(hù)對(duì)人的監(jiān)督。如果有審判人員的違法行為情節(jié)嚴(yán)重或者多次出現(xiàn)的話，那監(jiān)督的追求并不能僅局限于把違法行為糾正了事，而是對(duì)該審判人員應(yīng)予處理或懲戒。但在監(jiān)督人和監(jiān)督事的關(guān)系上，應(yīng)該把握好邏輯順序。從立法的文義解釋來看，監(jiān)督的直接對(duì)象是“違法行為”，但違法行為是審判人員做出的，因此監(jiān)督對(duì)象追朔到人。在這個(gè)邏輯過程中，是由事到人。只有這樣，監(jiān)督的事實(shí)基礎(chǔ)才是正當(dāng)?shù)?，監(jiān)督才是有說服力的。因此，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從對(duì)事監(jiān)督開始。但另一方面，監(jiān)督不能只對(duì)事不對(duì)人，甚至監(jiān)督的最終重心不是在事，而是在人。因?yàn)槿耸切袨榈闹黧w，猶如水的源頭。水源有污染，光治理水流是不能解決問題的，也是事倍功半的。也就是說，監(jiān)督事是治標(biāo)，監(jiān)督人才是治本。其次，程序違法行為有哪些表現(xiàn)？根據(jù)實(shí)踐情況，大致有：判決、裁定確有錯(cuò)誤，但不適用再審程序糾正的；調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律的；符合法律規(guī)定的和受理?xiàng)l件，應(yīng)當(dāng)立案而不立案的；審理案件適用審判程序錯(cuò)誤的；保全和先予執(zhí)行違反法律規(guī)定的；支付令違反法律規(guī)定的；訴訟中止或者訴訟終結(jié)錯(cuò)誤的；違反法定審理期限的；對(duì)當(dāng)事人采取罰款、拘留等妨礙民事訴訟強(qiáng)制措施違法的；違反法律規(guī)定送達(dá)的；審判人員接受當(dāng)事人及其委托人請(qǐng)客送禮或者違反規(guī)定會(huì)見當(dāng)事人及其委托人的；審判人員實(shí)施或者指使、支持、授意他人實(shí)施妨害民事訴訟行為，尚未構(gòu)成犯罪的；其他違反法律規(guī)定的行為。
二、關(guān)于違法行為中“違法”的界定
民事訴訟法規(guī)定的民事審判人員違法行為，是指審判人員在審判程序中違反法律規(guī)定的行為。但對(duì)于何謂“違法”？理解上有所分歧。首先，是對(duì)“法”有不同理解。有人認(rèn)為，違法行為指的是程序違法的行為和違反相關(guān)辦案紀(jì)律的行為，如果違反的是實(shí)體法的規(guī)定，如適用法律錯(cuò)誤等，則不屬于此處的違法行為。還有人認(rèn)為，違法行為所違之“法”，還包括最高人民法院《人民法院工作人員處分條例》等審判人員、執(zhí)行人員的管理性文件，筆者認(rèn)為，對(duì)審判人員在非審判監(jiān)督程序中違法行為的法律監(jiān)督，實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟過程的合法性監(jiān)督，其中所謂的審判人員的違法行為，主要是指在訴訟過程中違反關(guān)于民事訴訟法律法規(guī)、司法解釋的強(qiáng)制性或禁止性規(guī)定的行為。當(dāng)然，如果國(guó)家一般性法規(guī)（如刑法、法院組織法、法官法、國(guó)家有關(guān)司改文件）和檢法等共同簽發(fā)的文件規(guī)定的辦案紀(jì)律，其內(nèi)容即是法律和統(tǒng)一性要求，法官亦不得違犯。但是，法院的內(nèi)部紀(jì)律及內(nèi)部規(guī)定，在規(guī)范性、效力層次、適用對(duì)象上是有局限的，不應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定審判人員違法行為的依據(jù)。
其次，是對(duì)違法行為的“違”的表現(xiàn)有不同理解。有人認(rèn)為，違法行為是審判人員按照民事訴訟法的規(guī)定“應(yīng)為”而“不為”，還有人認(rèn)為還應(yīng)包括應(yīng)“不為”而“為之”、應(yīng)“這樣為”而“那樣為”等可能導(dǎo)致對(duì)民事案件審理的結(jié)果造成實(shí)體影響的行為。也有人從理論上進(jìn)行提煉，認(rèn)為違法主要包括三種形態(tài)：一是主觀的程序違法，也即審判人員違反了刑法、法官職業(yè)倫理規(guī)則以及審判紀(jì)律等等規(guī)范，構(gòu)成了犯罪或違規(guī)違紀(jì)。這一類的程序違法中，審判主體主觀上存在過錯(cuò)。二是客觀的程序違法，也即審判主體主觀上不存在違法動(dòng)機(jī)，而真誠(chéng)地適用了某種程序制度和規(guī)則，但客觀上，這種程序的運(yùn)用構(gòu)成了錯(cuò)誤。三是規(guī)范的違法，這是從法院的整體視角而言的。法院通過的程序性規(guī)范文件，如果與憲法、民事訴訟法、人民法院組織法、人民檢察院組織法等等法律法規(guī)相沖突，則也構(gòu)成了程序違法，也屬于檢察院法律監(jiān)督的范圍。筆者認(rèn)為，違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以民事訴訟法相關(guān)程序規(guī)范的要求為依據(jù)，并結(jié)合審判人員相關(guān)違法行為的后果來判定。審判人員在履行職務(wù)行為的過程中，任何違反訴訟程序規(guī)定，導(dǎo)致其行為已經(jīng)發(fā)生不當(dāng)后果或者結(jié)果可能會(huì)有失公允的，都應(yīng)視作違法行為。檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行監(jiān)督。但考慮到違法行為的輕重不同，在監(jiān)督方式上檢察機(jī)關(guān)可以有一定的靈活性。
三、關(guān)于“審判人員”范圍的界定
有人認(rèn)為，《民事訴訟法》第208條第3款所指的“審判人員”是指民事訴訟中承擔(dān)審判職責(zé)的司法人員，包括審判員、審判員、人民陪審員、書記員、審理案件的審判委員會(huì)委員。還有人認(rèn)為，根據(jù)法條規(guī)定的篇幅結(jié)構(gòu)，此處的審判人員不包括執(zhí)行人員。但也有人認(rèn)為，職務(wù)違法行為既可以發(fā)生在審判活動(dòng)，也可能發(fā)生在執(zhí)行活動(dòng)中，此處的審判人員應(yīng)包括執(zhí)行人員。筆者認(rèn)為，認(rèn)定208條所指的審判人員的范圍，應(yīng)當(dāng)從208條在整個(gè)法律規(guī)范的結(jié)構(gòu)中所處的位置出發(fā)，并結(jié)合實(shí)務(wù)中能夠影響到對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益價(jià)值判斷的人員范圍來界定。因此，208所指的“審判人員”，首先應(yīng)當(dāng)包括審理本案的審判員、審判員、人民陪審員、書記員、審判委員會(huì)委員，其次還應(yīng)該包括對(duì)本案施加影響的法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等人員，但不包括在執(zhí)行程序中負(fù)責(zé)此案執(zhí)行的“執(zhí)行人員”。因?yàn)椋瑘?zhí)行人員并未對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益進(jìn)行價(jià)值判斷，且民事訴訟法第235條明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行案件中的法院工作人員違法行為，可以按照檢察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行案件監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定處理。
論文摘要本文總結(jié)檢察機(jī)關(guān)在開展訴訟監(jiān)督方面存在的一些突出問題，即訴訟監(jiān)督理念尚不成熟、訴訟監(jiān)督范圍有待拓展、訴訟方式被動(dòng)、缺乏剛性等，并結(jié)合司法實(shí)踐提出改進(jìn)建議。
一、訴訟監(jiān)督概述
訴訟監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)λ痉ㄔV訟活動(dòng)過程中發(fā)現(xiàn)違法、糾正違法的活動(dòng)，包括刑事訴訟活動(dòng)中對(duì)偵查活動(dòng)、審判活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督以及民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，因?yàn)橹饕轻槍?duì)公安、法院、司法行政部門的司法行為的監(jiān)督，也被稱為適用法律的監(jiān)督。①可以看出，所謂訴訟監(jiān)督，就是檢察機(jī)關(guān)通過提起訴訟或參與訴訟的方式來履行法律監(jiān)督職責(zé)，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要方式和組成部分。訴訟監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)司法公正、消除司法腐敗，維護(hù)法律的統(tǒng)一實(shí)施具有重要的意義。但是由于諸多方面的制約，檢察機(jī)關(guān)在開展訴訟監(jiān)督時(shí)還存在一些突出問題，影響訴訟監(jiān)督職能的發(fā)揮。
二、訴訟監(jiān)督在司法實(shí)踐中存在的突出問題
（一）訴訟監(jiān)督的理論體系尚不成熟
訴訟結(jié)構(gòu)的基本要求之一就是訴訟應(yīng)存在三方關(guān)系，否則就是兩方的行政管理關(guān)系，并要求控辯平等。在我國(guó)的刑事訴訟等腰三角形結(jié)構(gòu)中，檢察機(jī)關(guān)被定位為兼具公訴、訴訟監(jiān)督這樣兩個(gè)職能的機(jī)關(guān)，而不是單純的公訴機(jī)關(guān)，該種規(guī)定是否違背控辯雙方平等武裝的原則？其合理性、正當(dāng)性為何？部分學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑，以訴訟職能與法律監(jiān)督不能共存于同一主體為主要理由，建議限制、取消檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)。因而，如何回應(yīng)上述質(zhì)疑就成為檢察機(jī)關(guān)有效行使訴訟監(jiān)督權(quán)的一個(gè)首要問題。
（二）訴訟監(jiān)督的對(duì)象范圍有待開拓
現(xiàn)有的訴訟監(jiān)督法律規(guī)范中，關(guān)于監(jiān)督權(quán)限范圍的規(guī)定容量較小，大量訴訟行為游離于檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督之外。
就刑事案件而言，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督貫穿了刑事訴訟的全過程，包括對(duì)審前程序、審判程序、執(zhí)行程序等方面的監(jiān)督，但在司法實(shí)踐中，這一范圍被人為限制得較小。具體表現(xiàn)為：在刑事立案監(jiān)督方面，僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)有案不立的問題，而對(duì)不應(yīng)立案而立案的情況如何監(jiān)督?jīng)]有規(guī)定；法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)刑事自訴案件進(jìn)行訴訟監(jiān)督；在法院決定逮捕和變更強(qiáng)制措施程序、死刑復(fù)核程序等方面，檢察機(jī)關(guān)能否進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定均有所欠缺。
在民事和行政訴訟領(lǐng)域中，雖然原則上規(guī)定檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的作用范圍涵蓋整個(gè)民事審判活動(dòng)或整個(gè)行政訴訟過程，但檢察機(jī)關(guān)無權(quán)提起或參與民事或行政訴訟，監(jiān)督內(nèi)容僅限于生效的民事、行政裁判，極大的制約了監(jiān)督的效果。
（三）訴訟監(jiān)督方式被動(dòng)、缺乏剛性，制約了監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)
現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于檢察機(jī)關(guān)可以采用的監(jiān)督方式存在如下問題：第一，監(jiān)督方式被動(dòng)。就審前程序的監(jiān)督而言，②檢察機(jī)關(guān)主要是通過書面審查案卷的方式進(jìn)行，這種被動(dòng)的方式很難發(fā)現(xiàn)其中的違法行為；現(xiàn)行法律沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪案件偵查時(shí)享有技偵權(quán)，影響了偵查效果；沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在對(duì)民行案件進(jìn)行監(jiān)督時(shí)享有調(diào)閱案卷的權(quán)力，使得監(jiān)督流于形式；第二，監(jiān)督方式的事后性。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)多以抗訴形式對(duì)“確有錯(cuò)誤的”生效案件提起事后監(jiān)督，即使對(duì)審前程序進(jìn)行的監(jiān)督，也多是在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)提出糾正違法意見或檢察建議，此時(shí)，違法行為已經(jīng)發(fā)生，侵害結(jié)果已經(jīng)造成，訴訟監(jiān)督的成本較高；③第三，監(jiān)督方式缺乏約束力。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督是一種程序性的監(jiān)督，其功能一般是啟動(dòng)相應(yīng)的法律救濟(jì)程序或提出相應(yīng)的違法糾正意見，而缺乏必要的保證措施（沒有明確規(guī)定被監(jiān)督機(jī)關(guān)接受法律監(jiān)督的義務(wù)和不接受監(jiān)督的后果），訴訟監(jiān)督的目標(biāo)需要其它機(jī)關(guān)的配合與制約才能實(shí)現(xiàn)。④如果被監(jiān)督者消極推諉，檢察機(jī)關(guān)也無能為力，極大地影響了訴訟監(jiān)督的效果。
三、訴訟監(jiān)督機(jī)制的完善建議
（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的法理解讀
針對(duì)本文提出的第一個(gè)問題，筆者認(rèn)為，基于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)具有以下特點(diǎn)，其可以在行使公訴權(quán)時(shí)進(jìn)行訴訟監(jiān)督：
第一，審前程序的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的起訴工作雖與偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)具有目標(biāo)上的統(tǒng)一性，但檢察機(jī)關(guān)的審查批捕、審查起訴及起訴工作本身就帶有對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，加以制約的性質(zhì)。⑤司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)依法收集有利于犯罪嫌疑人的證據(jù)、不批準(zhǔn)逮捕、不起訴等活動(dòng)就是對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的最好例證。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也從多個(gè)方面進(jìn)行改革，以消除外界提出的種種質(zhì)疑，比如廣泛推行的人民監(jiān)督員制度，職務(wù)犯罪案件審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)上移一級(jí)的規(guī)定等。
第二，審判階段的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)如果在庭審中發(fā)現(xiàn)有違法情形，應(yīng)當(dāng)在庭后向法院提出書面監(jiān)督意見；同時(shí)，該種監(jiān)督僅是程序性的監(jiān)督，其效力只是引起一定的糾錯(cuò)程序，最終取得的效果要看法院（或其上級(jí)法院）是否認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及采取的糾錯(cuò)方式，因此，檢察機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的法律監(jiān)督職能并不會(huì)對(duì)審判的權(quán)威性形成挑戰(zhàn)。
第三，被告人一方也可以監(jiān)督法庭的審判活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)違反法定程序時(shí)有權(quán)提出糾正意見；在認(rèn)為法院的判決有錯(cuò)誤時(shí)還可以通過提出抗訴或申訴的方式進(jìn)行監(jiān)督，只不過被告人的上述監(jiān)督非法定意義上的訴訟監(jiān)督而已。由此來看，檢察機(jī)關(guān)享有的訴訟監(jiān)督權(quán)也沒有違背控辯平等的原則。
綜上，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能具有其中國(guó)特色，與其享有的追訴職能不會(huì)產(chǎn)生沖突。
（二）訴訟監(jiān)督的對(duì)象范圍如何拓展
在刑事訴訟方面，第一，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)不應(yīng)立案而立案案件的監(jiān)督權(quán)。對(duì)此，《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定》（試行）第六條至第九條作出較為詳細(xì)的規(guī)定，建議將來修改刑訴法時(shí)采納；第二，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)自訴案件享有監(jiān)督權(quán)。部分自訴案件的被害人由于缺乏偵查手段，在取證等方面收到諸多限制，制約了其有效行使訴權(quán)；同時(shí)，由于審判程序的簡(jiǎn)化，發(fā)生違法行為的幾率增加，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)自訴案件享有監(jiān)督權(quán)就可以克服上述兩方面的弊端。
在民行案件方面，比較一致的認(rèn)識(shí)就是賦予檢察機(jī)關(guān)民事、行政公益訴訟的起訴權(quán)，即在國(guó)家利益、公共利益受到不法侵害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家利益或社會(huì)利益的代表，作為原告提起訴訟，啟動(dòng)民事訴訟程序，從而使受侵害的國(guó)家利益、公共利益獲得有效的救濟(jì)。
（三）改進(jìn)訴訟監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性，增強(qiáng)訴訟監(jiān)督的效果
關(guān)鍵詞：執(zhí)法；刑事；立案；監(jiān)督；原因；對(duì)策
行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，對(duì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、妨害社會(huì)管理秩序以及其他違法行為進(jìn)行查處時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果已經(jīng)涉嫌犯罪，根據(jù)法律的規(guī)定移送公安機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行立案?jìng)刹榈陌讣z察院的立案監(jiān)督則是確保行政機(jī)關(guān)將涉嫌犯罪的案件移送公安機(jī)關(guān)和確保公安機(jī)關(guān)對(duì)上述類型的案件依法立案，防止和糾正有案不立和違法立案的法律監(jiān)督，也就是對(duì)行政執(zhí)法和刑事司法銜接的立案監(jiān)督。
一、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的現(xiàn)狀和公安機(jī)關(guān)的做法和處理
行政執(zhí)法和刑事司法的銜接，主要針對(duì)各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的犯罪行為的犯罪成本過低執(zhí)法不嚴(yán)問題。根據(jù)原全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的數(shù)據(jù)，2003年全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)查處各類商標(biāo)違法案件37489件，移送司法機(jī)關(guān)僅45件；各級(jí)版權(quán)行政管理機(jī)關(guān)共受理案件23013件，移送司法機(jī)關(guān)僅22件。根據(jù)2006年10月份全國(guó)行政執(zhí)法與司法銜接座談會(huì)提供的數(shù)據(jù)，2003年全國(guó)工商行政管理機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)涉嫌犯罪案件688年，2004年、2005年增至1202件和1034件，分別比2003年增長(zhǎng)75%和50%1。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可知，經(jīng)過近幾年的行政執(zhí)法與司法銜接工作的開展，已經(jīng)出現(xiàn)了增長(zhǎng)的現(xiàn)象，但是總體來說行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件尚處于低概率。
二、政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件存在問題的原因。
（一）行政機(jī)關(guān)不予以移交公安機(jī)關(guān)處理的原因。在現(xiàn)實(shí)中，行政機(jī)關(guān)在辦理涉嫌犯罪的行政執(zhí)法案件時(shí)，雖然內(nèi)部有相應(yīng)的法律監(jiān)督部門，但是不移交公安機(jī)關(guān)處理的時(shí)常發(fā)生。其原因有以下幾種:1、出于私心或者因?yàn)楦瘮≡颉Ｉ嫦臃缸锏陌讣谝痪€辦案單位的辦理階段就被消化成一般的違法案件；2、對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不熟悉導(dǎo)致案件的從輕處理。行政機(jī)關(guān)在辦案時(shí)使用的都是相關(guān)的行政類法律、法規(guī)、規(guī)章，對(duì)刑事法律的掌握較為生疏，一旦沒有完善刑事法律的知識(shí)更新，極易在辦案過程因?yàn)楹雎詫?dǎo)致將涉嫌犯罪的案件作為一般行政案件處理；3、在辦理行政案件完結(jié)時(shí)人為地直接“以罰代刑”、“以賠替刑”，省卻了移送公安機(jī)關(guān)處理的這個(gè)步驟，造成對(duì)犯罪分子的放縱，在某種程度上，極大地破壞了刑事法律懲處體系的完整性和威懾性。
（二）公安機(jī)關(guān)接受涉嫌犯罪案件的后不立案、立而不偵原因。依據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)顯示，公安機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件的立案率和偵破率均屬于較低水平。究其原因共有以下幾點(diǎn)：1、公安機(jī)關(guān)負(fù)有提高破案率的內(nèi)部壓力，立案后的偵破率均作為考核的指標(biāo)，雖然有犯罪的事實(shí)發(fā)生，但是在不能快速偵破的案件面前，會(huì)存在暫不予立案的做法；2、某些辦案人員素質(zhì)偏低，對(duì)法律問題，罪與非罪問題的把握不準(zhǔn)確，對(duì)于是否應(yīng)立案把握能力不足；3、立案后偵破率低，少數(shù)公安機(jī)關(guān)辦案人員的辦案指導(dǎo)思想存在偏差，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公安機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)偵查部門對(duì)“沒有油水”的案件并不熱衷，存在立案后拒不偵查的現(xiàn)象。4、存在行為或則受外部因素的影響，區(qū)域性的地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于打擊經(jīng)濟(jì)類型的犯罪問題較為敏感，認(rèn)為會(huì)影響地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的打擊，利用行政手段干預(yù)了公安機(jī)關(guān)的辦案，在某種程度上容忍了經(jīng)濟(jì)犯罪問題的嚴(yán)重性。
三、檢察院的立案監(jiān)督的規(guī)定和實(shí)際運(yùn)行機(jī)制
（一）檢察院的立案監(jiān)督的法律規(guī)定：現(xiàn)行法律文本中關(guān)于刑事立案監(jiān)督的規(guī)定有《憲法》第129條，《刑事訴訟法》第8條和第87條，《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第7條，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第372到379條，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定(修正)》第164條，最高人民檢察院《人民檢察院立案監(jiān)督工作問題解答》等。幾乎都是原則性的規(guī)范，實(shí)際的可操作性不強(qiáng)?！读鶛C(jī)關(guān)規(guī)定》有較為詳細(xì)的規(guī)定，也是實(shí)踐中使用得最多的條款：“人民檢察院通知公安機(jī)關(guān)立案的，公安機(jī)關(guān)在收到《通知立案書》后，應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)決定立案，并將立案決定書送達(dá)人民檢察院。在上述時(shí)限內(nèi)不予立案的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)出糾正違法通知書予以糾正。公安機(jī)關(guān)仍不予糾正的，報(bào)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)商同級(jí)公安機(jī)關(guān)處理，或者報(bào)告同級(jí)人大常委會(huì)。”《六機(jī)關(guān)規(guī)定》雖對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案的情形作出了應(yīng)對(duì)的規(guī)定，但是上述規(guī)定均較為柔情，缺乏剛性，也沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)違反上述相關(guān)規(guī)定后的相關(guān)懲處或者追究責(zé)任的規(guī)定。《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》也是加強(qiáng)“兩法”的銜接，并明確規(guī)定由人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)案件移送情況進(jìn)行監(jiān)督，但是依然缺乏具體的可操作性，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)各部門違反移送的相關(guān)規(guī)定時(shí)，反制的約束力和反制措施相當(dāng)有限，極大地了監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。2010年頒發(fā)《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定》（試行）對(duì)立案監(jiān)督的相關(guān)措施的進(jìn)一步規(guī)定，橫向比較其他規(guī)定，是對(duì)以往相關(guān)規(guī)定的一種詳細(xì)化解釋，但是并沒有脫離以往的桎梏，依然是指導(dǎo)性意見較多，可操作規(guī)定較弱。
（二）檢察院的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件立案監(jiān)督的途徑和實(shí)施程序：
1、主動(dòng)聯(lián)系行政執(zhí)法單位，以單邊走訪的方式了解行政執(zhí)法單位的行政執(zhí)法案件，主動(dòng)要求行政執(zhí)法單位進(jìn)行制定“兩法”銜接相關(guān)規(guī)定，和完善行政執(zhí)法單位在行政執(zhí)法過程中查處涉嫌犯罪案件的移送制度。