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民主司法即讓人民主導司法。
首先,讓公民成為司法權的行使主體。應當完善、充實陪審制度,使之成為真正有效的實踐制度。
其次,讓公民成為司法制度的構建主體。司法制度的構建、司法程序的內(nèi)容均由公民直接或間接決定。特別是,應當由公民主導司法改革的方向和進程。這要求改革方案的確定和實施應當以公民的意志為準進行確定;對司法改革的評價,也應當以公民的標準為標準。國家應創(chuàng)造條件讓公民積極參與司法改革,通過有普通公民參加的司法改革咨詢機構、公眾代表組成的國家權力機構以及社會各界人士包括法學家、律師以及普通公民參加的司法改革聽證會議、討論會議,主動聽取公民的要求和呼聲,以維護公民利益。
第三,讓公民成為司法權的制約主體。公民對司法的制約表現(xiàn)為三種方式:一是司法官員的選任讓公民間接或直接參與。二是通過人大的間接制約。在我國,人大對司法的監(jiān)督就是代表我國公民對司法進行的制約。要在不違反獨立司法的前提下,構建符合國際標準的對司法工作的制約機制,包括對司法官的彈劾、罷免制度。第三種方式是讓公民通過媒體監(jiān)督司法活動。根據(jù)憲法,我國公民有言論和出版的自由。媒體對司法的監(jiān)督是民主司法的重要途徑,應當肯定。當然,在媒體監(jiān)督中,傳媒也應當保持客觀立場不能損害司法活動的專業(yè)性與獨立性。
(二)司法為民
司法為民是指司法的原則、制度以及程序的設計都應以符合公民及當事人的根本利益以滿足其愿望為歸屬。
具體而言:
1.在立場、方式和態(tài)度上,司法應具有親和性。從根本上,應該將司法界定為一種提供公共產(chǎn)品的服務活動,而不只是簡單展示權力的活動。要消解片面強調(diào)司法權威化的趨勢。在訴訟中,司法機關應當將工作重心放在為公民和當事人提供司法服務上,并以司法服務質(zhì)量的高低作為評價其行為的標準。
2.司法方式應當具有通俗性,行為方式應具有平易性。避免司法的專業(yè)化知識與方式成為老百姓享受司法服務的障礙。
3.司法救濟的可接近性。應當賦予和保障公民訴訟權,使其能夠快速、有效地進入司法軌道。例如,放寬起訴條件、取消立案制度而實行登記辦法等。
4.司法程序的便利性。訴訟程序的運行應當便利當事人參與、便利當事人行使各項訴訟權利。如考慮采用“夜間審判”、“星期日審判”等。
(三)擴展司法功能
社會的進步和發(fā)展要求司法在充分發(fā)揮其定紛止爭、進行利益平衡、維護公民權利直接功能的基礎上,進一步擴充其延伸性功能,強化對權力的制約、加強對公共政策制定的影響力。
首先,社會糾紛最終解決功能的確立。伴隨著社會急劇變革的是社會利益主體之間的矛盾和摩擦日益加劇,各種糾紛不斷涌現(xiàn)。司法以其公正、中立以及對社會糾紛的廣泛容納性,應當在解決社會矛盾和沖突方面發(fā)揮更重要的作用。一旦進入司法解決,其解決方案具有終局性,其它組織和個人不能再次進行審查并作出裁斷。
其次,行使違憲審查功能。從長遠看,應由司法來審查和裁決法律、法規(guī)及行政行為是否違憲。司法審查權是現(xiàn)代司法權的精髓。司法審查應當成為保障人權,防止國家權力對公民合法權利造成損害的終極手段。應當成立專門的違憲審查機構進行違憲與否的審查。
第三,延伸對行政權的制約功能。行政權具有干預性和擴張性。為保障人權,必須為公民提供充分的司法救濟,賦予法院對違法、越權、未遵守法定程序而損害公民權益的行政案件全面審判的權力。
我國行政訴訟的問題有:行政行為的可訴范圍窄;行政訴訟立案難;行政訴訟判決的執(zhí)行難度大等。針對這些問題,應進一步擴大行政訴訟受案范圍,要加強行政判決執(zhí)行的力度;提高對行政訴訟意義的觀念認同;改善行政訴訟展開和行政判決執(zhí)法的環(huán)境。
(四)司法清明
“清”指清廉,“明”指透明。司法公正的實現(xiàn),一靠有好的人,即公正廉潔的司法者;二靠有好的法律制度,即司法本身應該透明。
首先,司法者必須清廉。為此,要對司法者進行嚴密的監(jiān)督和制約。司法腐敗防治的法律機制要從事前預防和事后懲治兩個角度進行建設。就事前來講,可成立專門的預防委員會,定期提交、公布司法腐敗情況報告。還應當著手構建防治司法腐敗的常規(guī)機制。
就事后懲治而言,應當加強懲戒的力度和及時性。應對司法人員提出必要的道德要求,加強其職業(yè)道德操守。司法的健康運作需要司法人員憑借良好的道德素養(yǎng)明是非、辨善惡。應該落實司法人員的道德要求,使之盡可能具有可操作性;可成立設在司法機關外部的“司法官懲戒委員會”,對違反職業(yè)操守的司法官予以懲戒。
應當給司法官豐厚的工資及福利待遇,使司法官待遇與司法的尊榮感、責任感與社會貢獻相適應。給予司法官充分的職務保障,司法官在任職期間非有法定事由、未依法定程序,不得違反其意愿將其撤職、停職、調(diào)職或令其退休。
其次,司法應當透明,實現(xiàn)司法的實質(zhì)公開。具體而言,庭審必須公開,切實、有效做到允許公民到法庭旁聽,允許新聞采訪和報道。為此,有關審判的信息應當以公眾能知曉的方式公知于眾。庭審之外的活動應盡可能在庭上進行,力避暗箱操作。充分應用信息時代的網(wǎng)絡技術,讓裁判文書全文及其它案卷材料上網(wǎng)。
(五)司法官職業(yè)化和精英化
在法治的語境中,司法地位日益突出。司法官代表國家獨立行使司法權,其一言一行直接關系到廣大公民的切身利益和安危榮辱。
司法官的這種極端重要性,要求賢能者任之,職業(yè)化是對我國全體司法官的首要要求。這就要求司法官具備:系統(tǒng)的法律專業(yè)知識,執(zhí)業(yè)所需的經(jīng)驗和技能。
在職業(yè)化的基礎上還必須進一步要求司法官(特別是最高法院、最高檢察院的司法官)的精英化。精英化是職業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果,是比職業(yè)化更高的要求。精英化的要求是司法官必須是法律精英,一方面,既是法律專家又是道德品質(zhì)高尚的賢者;另一方面,司法官的數(shù)量要少,做到人少而質(zhì)高。
(六)司法經(jīng)濟
司法經(jīng)濟是指讓公民低投入、高效率地參與司法活動、行使權利。我國現(xiàn)在的司法,還不能說是經(jīng)濟型的。公民即便進入了司法程序,仍然要面臨許多制度和實際障礙,難以經(jīng)濟、高效地實現(xiàn)權利救濟,需要從司法經(jīng)濟的角度予以改革。
首先是成本費用問題?,F(xiàn)階段,訴訟費用、律師費用等費用過高,公民的訴訟投入過大。一方面,公民向法院繳納的裁判費用高而項目多,讓普通公民和組織難以承受,對于貧窮者而言更是不堪重負。
其次是時間成本問題。我國現(xiàn)在的訴訟遲延嚴重,司法經(jīng)常久拖不決,使當事人對司法的期望度和信任度大打折扣,也浪費國家司法資源。“久長的裁判等于惡的裁判”,遲延裁判本身不但會損害正義和司法的形象與信譽,也會對公民的權益、起訴的積極性造成挫傷。以成本角度分析,耗費了過多時間的司法不是經(jīng)濟型司法。
第三是改造審級、減少成本問題。我國現(xiàn)有的審級制度上的不合理表現(xiàn)為:其一,再審程序?qū)嵸|(zhì)上的任意啟動。既損害司法的既判力和權威力、浪費國家司法資源,又使公民訟事纏身、負擔加重。其二,所有的案件均是二審終審,司法不具有適應性和能動性,也違背了經(jīng)濟司法的要求。所以,改革應該是:其一,對再審程序的啟動進行嚴格限制。其二,主要采取三審終審制,但第三審應該是法律審。其三,應當考慮對部分簡單案件實行一審終審制。
(七)司法信息化
司法的信息化是指將司法審判、司法事務處理建立在一個網(wǎng)絡信息的平臺上,或者是以之為輔助的司法運作方法。
司法的網(wǎng)絡化和信息化有利于公民便捷地行使權利、司法效率的提高以及司法的公開、透明化,也便于公民和社會民眾對司法進行監(jiān)督。
各級各地司法機關要加速和完善自身網(wǎng)站的建設。法院的網(wǎng)站應全面向社會公眾開放。
實現(xiàn)法院與訴訟參與人信息交流的電子化。另外還要建設一些重要的審判輔助化制度,例如:案件材料網(wǎng)上查閱制度、判決書的網(wǎng)上公布制度、判例數(shù)據(jù)庫、案件質(zhì)量評價數(shù)據(jù)庫,等等。
(八)司法國際化
在國際社會合作與交流日益廣泛的今天,司法的國際化實際上也是司法現(xiàn)代化的重要內(nèi)容,因此,我國司法國際化是對這種國際要求的回應。
首先,在觀念上要有司法國際化的眼光。當我國司法在“改革”與“國情”以及“現(xiàn)實”之間面臨沖突或爭論時,要用放諸世界的眼光來分析、解決中國出現(xiàn)的問題。例如,獨立司法、無罪推定、反對強迫自證其罪、公民獲得司法聽審權等基本原則,在司法改革中是否予以明確和要求。
其次,在整體上以國際化的要求重塑我國的司法體制和訴訟程序。其一,我國的司法不得違背國際社會公認的刑事司法準則、民事司法準則以及各項已簽署的人權公約。在法治發(fā)達國家,司法已經(jīng)呈現(xiàn)出司法程序和組織的國際化趨勢。其二,要培養(yǎng)通曉國際司法準則的司法官員和人才。
(九)司法多元化
我國幅員遼闊,受歷史文化、地理條件等諸多因素的影響,各地政治、經(jīng)濟發(fā)展不平衡,要想在全國搞“一刀切”的司法改革顯然是不現(xiàn)實的。
本文首先分析了程序公正的基本含義,程序公正與實體公正的關系,程序公正與司法效率的關系,以及程序公正在司法審判中存在的必要性和重要性;在此分析的基礎上,本文對我國民事審判方式改革的現(xiàn)狀進行了剖析;最后,本文結(jié)合改革現(xiàn)狀,提出了對我國民事審判方式改革的若干建議,包括法官司法理念的更新和素質(zhì)的提高、法官中立地位的確定、 當事人平等訴訟權利的保障、程序參與原則的貫徹和相關制度的確立以及強化程序公開制度,提高訴訟透明度,完善程序公正的監(jiān)督機制等幾方面的內(nèi)容。本文希望能為實現(xiàn)確保程序公正,提高審判效率的目標,最終能夠為促進司法改革和我國法治建設的略盡綿薄之力。
一、緒 言
公正與效率作為二十一世紀司法審判的主題,對該問題的討論和進入了許多法官和學者的視野。司法公正不僅要求最終的訴訟結(jié)果公正,即認定事實清楚,適用法律正確,實體處理恰當,而且要求司法過程公正,訴訟程序民主,即嚴格遵照正當法律程序進行訴訟,尊重和保障當事人和其他訴訟參與人的合法權益。但長期以來重實體輕程序的流弊使得我們常常忽視程序公正的問題,最高法院頒布施行的《法官職業(yè)道德準則》中,明確規(guī)定法官在履行職責時,應當切實做到實體公正和程序公正,從而強調(diào)了程序公正的重要性。而且我國入世后,世貿(mào)組織規(guī)則中關于公開性和透明度的要求,也對程序公正提出了更高的要求。盡管我國民事審判方式改革已經(jīng)取得了一定的成就和進步,但距離世貿(mào)組織規(guī)則的要求尚有一定的差距,因此分析考察程序公正與我國民事審判方式改革的問題就成為極為重要的一個問題。本文在分析程序公正的含義及其在司法審判中存在的必要性的基礎上,結(jié)合我國民事審判方式改革的現(xiàn)狀,提出對我國民事審判方式改革的若干建議,以期實現(xiàn)確保程序公正,提高審判效率的目標,最終能夠為促進司法改革和我國法治建設的發(fā)展略盡綿薄之力。
二、程序公正
公正是人類所追求的首要價值目標。司法公正是人們對司法活動的企盼,也是司法本身所應具有的品質(zhì)。要實現(xiàn)依法治國的治國方略,司法公正就顯得更為重要。司法公正不僅要求實體公正,即認定事實準確,適用法律正確,實體處理恰當,而且要求程序公正,即嚴格遵照正當法律程序進行訴訟,尊重和保障當事人和其他訴訟參與人的合法權益。但長期以來,重實體輕程序的觀念對我國司法審判產(chǎn)生了多方面的負面。程序不公正的問題在我國普遍存在,當事人反映強烈的司法不公實際上大部分都是程序不公正而造成的問題。因此強調(diào)程序公正的實現(xiàn)就成為法治建設中的一個重要問題。
(一)程序公正的含義
程序公正的理念發(fā)端于英國,并為美國所繼承和發(fā)展1.英美法長期以來形成了重程序的傳統(tǒng),即不是以某種外在的客觀標準來衡量判決結(jié)果正當與否,而是通過充實和重視程序過程本身以保證判決結(jié)果能夠獲得當事人的接受,即程序公正的精神實質(zhì)。美國學者和聯(lián)邦最高法院依據(jù)美國聯(lián)邦憲法第五條和第十四條修正案所確立的“正當法律程序”條款,將正當法律程序分為“實質(zhì)性正當程序”和“程序性正當程序”,而后者是與法律的實施過程相聯(lián)系的,要求法律程序本身公正合理。根據(jù)美國《布萊克法律辭典》的解釋,程序性正當程序是指:“根據(jù)美國聯(lián)邦憲法第五條和第十四條修正案所確立的正當法律程序條款,應當保障的告知和進行庭審的最低要求,尤其是在可能剝奪重要的生命、自由和財產(chǎn)權益的情況下?!?這里所講的“程序性正當程序”實際所表達的價值就是程序公正。程序公正應當是司法活動所追求的目標,程序是訴訟的游戲規(guī)則,只有依據(jù)程序進行的訴訟才是法律意義上的訴訟。
(二)程序公正與實體公正
司法公正應當包括兩個方面:一是實體公正,一是程序公正。對于二者的關系問題,有的法官認為,實體公正實質(zhì)是實體裁決公正,是一種相對公正,并且受到時空條件的限制,因此,司法公正的前提是程序公正問題,或者說,程序公正是絕對的,其具有優(yōu)先性3.也有的學者認為二者應當并重,程序公正有保證實體公正的工具價值,并同時有其獨立價值。認為實體與程序在訴訟中如車之兩輪,鳥之兩翼,是同等重要的,不能厚此薄彼,有所偏頗。在二者發(fā)生沖突時,根據(jù)具體的情形作出不同的選擇,有時選擇程序優(yōu)先,有時選擇實體優(yōu)先4.筆者認為,程序公正是保證實體公正的重要環(huán)節(jié),只有確保程序的公正,認真履行法律的職責,才能最終保證司法的公正。實現(xiàn)程序公正就是要倡導和實現(xiàn)正當程序、尊重人性、審判獨立、法官中立、程序安定、充分聽訟、程序透明、理由公開,保證當事人獲得充分的尊重和理性的對待。只有程序公正,才能保障我們獲得或者最大限度地接近實體公正;同時,只有程序公正才能讓當事人和公眾相信案件的處理結(jié)果是公正的。
(三)程序公正與訴訟效率
程序公正與訴訟效率的關系問題,也引起了廣大學者的關注。如何處理二者的關系,如何在保證程序公正的前提下,不影響訴訟效率,都成為難以解決的問題。程序公正要求充分聽訟、按部就班、面面俱到、彬彬有禮,這些必然對訴訟效率產(chǎn)生負面影響。如在英美法系國家的訴訟制度中,強調(diào)程序公正是給當事人雙方公平的機會陳述事實、詢問證人、援引法律,在訴訟程序法允許的范圍內(nèi)最大限度地影響陪審團和法官作出對各自有利的判決。在庭審過程中,法官會提供充足的時間讓雙方陳述,而這恰恰是確保司法公正所必須付出的效率代價。在筆者所接觸的加拿大訴訟制度中,一起普通的民事案件通常也會至少耗時兩三年5.英美法系的訴訟程序也并非完全不考慮訴訟效率問題,只是要在保證程序公正的前提下追求司法效率。但在確保程序公正的同時,也帶來了訴訟不效率的負面影響。根據(jù)筆者的了解,目前美國、加拿大、澳大利亞等國都在司法改革中提出了提高訴訟效率的問題。對此問題進行了深入的研討并提出了相應建議,如通過調(diào)解程序、簡易程序的運用,來提高訴訟效率,而且有些建議已經(jīng)在某些地區(qū)的法院試行6.
因此,我們在強調(diào)程序公正的同時不能忽視司法效率,因為公正是在效率基礎上的公正,遲到的公正等于不公正;但也不可盲目追求高效,而導致更多的不公正出現(xiàn)。公正與效率這兩者之間應當是相輔相成的,相互統(tǒng)一的。但二者之間發(fā)生矛盾時,我們應當考慮公正優(yōu)先、兼顧效率,因為程序公正是比效率更重要的價值。但某些情況下,訴訟的效率處于優(yōu)先的地位。例如美國90%以上案件采取辯訴交易而放棄正當程序,顯然是效率優(yōu)先的體現(xiàn)。如何有機地協(xié)調(diào)這程序公正與訴訟效率這二者之間的矛盾,也是有待我們進一步研究和探討的問題。
(四)確保程序公正的必要性
1、 保障實體公正的需要
程序公正與實體公正是不可分割的兩個方面,而程序公正是實現(xiàn)實體公正不可或缺的條件和前提。要保障實體公正,首先就要確保程序公正。只有確保程序公正,才有可能最大限度地接近實體公正,因為實體公正是相對的,而程序公正是絕對的。二者之間的關系,前文已述及,在此不再贅述。
2、適應入世的需要
我國加入世貿(mào)組織,為法院加快和深化改革提供了新的機遇,對法院在改革方面提出了許多新的要求。入世后面臨的審判任務更加繁重、面臨的新問題更多;世貿(mào)組織規(guī)則中關于公開性和透明度的要求,實質(zhì)上是對程序公正提出了更高的要求。WTO規(guī)則中適用于所有成員的基本原則和觀念,包括平等、透明、公正、高效、獨立等,應當說,這些與“公正與效率”的世紀主題,與我國人民法院獨立審判的憲法原則,與法律面前人人平等的法律原則、公開審判制度等都是一致的,但我們還必須全面熟悉這些基本原則和觀念的內(nèi)涵。盡管近幾年全國法院在增強程序公正理念、改變重實體輕程序傳統(tǒng)觀念方面的努力卓有成效,在加強公開審判,改革審判方式等方面也有相當?shù)倪M步。但尚不能達到世貿(mào)規(guī)則所規(guī)定的要求。
三、我國民事審判方式改革與程序公正
【關鍵詞】鑒定人出庭作證;可行性;完善
我國的司法改革近些年來進行得如火如荼,民事訴訟中涉及專業(yè)知識的案件數(shù)量越來越多。鑒定人出庭作證制度在民事訴訟制度體系中地位的重要性逐漸體現(xiàn)出來,法院在審理案件時往往要依靠鑒定人出具的鑒定意見,因此鑒定人的專業(yè)鑒定工作與民事訴訟案件審理的公正合理緊密地聯(lián)系在一起。鑒定人出庭作證制度在司法實踐中適用的是否得當關系到當事人的正當權益能否得到維護,影響著司法的權威以及司法改革的成效。2012年修改的新民事訴訟法第78條專門明確了鑒定人出庭作證制度,使得此項制度在我國的實行變得更具有可行性。盡管目前立法上對鑒定人出庭作證制度的規(guī)定略顯淺薄,司法實踐中也出現(xiàn)很多問題,但是此項制度在我國的適用卻有其可行性及持續(xù)性,將鑒定人出庭作證制度進一步研究,完善其每一步程序細節(jié),對于司法鑒定的公正、合理、權威都有所幫助,使得司法改革順利進行。
一、鑒定人出庭作證的可行性
(一)鑒定人出庭作證制度能夠加強司法的公正性。當事人提訟,最希望得到的結(jié)果可以是公正的、合理的。鑒定結(jié)論是證據(jù)的種類之一,在案件審理的過程中起到的作用相當于包青天的角色。鑒定人作為專業(yè)人士,不會希望自己做出的鑒定意見在庭審過程中過多地受到質(zhì)疑。鑒定人會非常重視出庭對鑒定意見進行說明、質(zhì)證,認真準備每一個環(huán)節(jié),減少對鑒定意見的主觀臆想和猜測,更加注重科學、合理、中立地得出鑒定意見。為了保證結(jié)果的公正性,鑒定人要通過嚴格的審查和質(zhì)證才能出庭,這樣可以讓鑒定意見在庭審中可能出現(xiàn)的問題在庭審之外就被排除。當事人啟動鑒定程序就是為了被法院采信,最終得到公正的結(jié)果,這都將大大加強司法的公正性。
(二)鑒定人出庭作證制度能夠加強司法的獨立性。司法機關行使職權時容易受到外來的一些權利的干擾,這些權力的干擾將會影響司法的獨立。此外,在司法實踐中,法學界很多專家學者擔任了人民陪審員,由于他們在自己的學術范圍內(nèi)已經(jīng)形成一定的地位和權威,所以極易影響審判人員在審理案件時的個人意見。如果鑒定人出庭出具鑒定意見并對其說明的過程也容易收到這樣的干擾。鑒定人通過科學的方法得出的鑒定結(jié)論,審判人員會不假思索的接受,并依次對案件進行裁決。這樣的做法給審判帶來很大的消極性,民事訴訟中一旦涉及到鑒定人出庭鑒定,就會對當事人的勝訴與否產(chǎn)生很大的影響。尤其是基于對司法鑒定的依賴,往往會請有權威的專家擔任鑒定人,這對審判的影響更大。所以,鑒定人要出庭接受對方的詢問,這樣審判人員才會用一個客觀的角度去審視鑒定意見,客觀地決定是否采信鑒定意見。這無疑是有利于司法的獨立的。
(三)借鑒國外的鑒定人制度。兩大法系的鑒定人制度是有區(qū)別的,英美法系中的鑒定人制度是追隨著當事人主義的訴訟模式的。但是實踐中,法官的居中地位表現(xiàn)得不那么強烈,專家相當于律師的角色,更多地是體現(xiàn)當事人的意思,容易造成虛假訴訟。大陸法系中的鑒定人制度,法官過大的自由裁量權對當事人的一些權利產(chǎn)生不利的影響。雖然存在差異,但是兩大法系開始相互借鑒,都強調(diào)了必須尊重當事人的訴訟權利,對于鑒定意見要保持中立、客觀,我國民事訴訟的鑒定人制度可以吸收借鑒兩大法系中的優(yōu)點,讓當事人充分地參與鑒定程序,法官以適當?shù)牟昧繖嘀鞒骤b定程序,使借鑒和吸收得到有效的利用。
二、完善鑒定人出庭作證制度的建議
(一)完善鑒定人出庭制度的程序內(nèi)容。民事訴訟法目前針對鑒定人出庭制度的程序問題還沒有相關規(guī)定,具體做法可以包括以下幾點:首先,保障對鑒定意見有疑問的當事人向鑒定人詢問的權利,這種做法被稱作“受質(zhì)權”。其次,當事人向法院提出鑒定申請后,法院應當立即對鑒定機構和鑒定意見進行形式上的審查。審查沒有通過立即告知當事人,審查通過則不得在審判過程中再次提出質(zhì)疑。再次,鑒定人出庭后的程序要嚴謹,任何不確定的程序夾雜訴訟過程中,會增加庭審的不可控性。鑒定人當面宣讀鑒定意見后,由雙方聘請的專業(yè)人士對鑒定人進行詢問,最后雙方可以就鑒定意見的一些問題進行辯論。
(二)完善鑒定人出庭的權利保障。鑒定人出庭作證,應當在經(jīng)濟上給予補償,司法上給予保護。民事訴訟法關于鑒定人的人身和經(jīng)濟權利還沒有健全的規(guī)定,可以借鑒證人出庭經(jīng)濟補償制度。由提供鑒定人或申請鑒定人出庭質(zhì)證的一方先行支付費用,最終由敗訴的一方承擔。確保鑒定人的差旅費和出庭費得到落實,同時還要保障鑒定人及其親屬的人身安全,嚴格保密個人信息,加強對受到威脅的鑒定人的保護。這樣才能提高鑒定人出庭的積極性。
(三)明確鑒定人拒不出庭作證的法律責任。關于鑒定人拒不出庭作證的法律責任,民事訴訟法中有這樣的規(guī)定:支付鑒定費用的當事人可以要求返還鑒定費用。應當在此基礎上再明確處罰規(guī)定,鑒定人拒不出庭作證,法庭可以責令其到庭;責令后仍不到庭,則處以警告或罰款;對于其不到庭所產(chǎn)生的后果要承擔相應的責任。鑒定人嚴重影響質(zhì)證過程的,法院可按毀壞證據(jù)罪移交有關部門立案處理。
參考文獻
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上訴制度是司法制度的重要構成部分,擔負著多樣化的司法功能,[1]并且需要在不同的價值目標之間進行平衡與取舍。[2]由于現(xiàn)代社會的急劇變遷,許多國家的民事上訴制度無論是在制度設計還是實際運作上均面臨著種種問題,并進而影響著整個司法制度的有效運行。在我國,由于制度設計上固有的缺陷,加之司法實踐中頗具中國特色的請示報告之風盛行,再審程序啟動的隨意性大,“終審不終”現(xiàn)象普遍存在,民事上訴制度在理論與實踐兩個層面均存在著比其他國家更加難以克服的問題。這種狀況不但影響了對當事人合法權益的保護,而且損害了法院的權威,動搖了司法的根基。[3]學者普遍認為,我國民事上訴制度的改革與重構勢在必行。[4]
在英國,民事上訴制度具有悠久的歷史,早在普通法的形成的初期就形成了分別針對事實問題和法律問題的復查制度。不過這種復查制度存在明顯的缺陷,其基本的特點是:對于不重要的、從判決的表面能發(fā)現(xiàn)的法律差錯有很好的處理辦法,但對于影響審理的進行以及陪審團活動的法律錯誤只有粗糙的處理辦法,對于純粹的事實方面的錯誤,則毫無辦法。為此,英國《最高法院規(guī)則》在民事上訴制度中確立了“重新聽審的方式”(bywayofrehearing)的基本模式,賦予上訴法院享有第一審法院所有的修改訴訟文件的全部權力,以及就事實問題接受新的證據(jù)的全部自由裁量權。[5]而在此后的相當長的一段時間內(nèi),英國的民事上訴制度一直未有重大的修改,系統(tǒng)的改革是隨著英國大規(guī)模的民事司法改革,在改革理念的指引下逐漸展開的。
英國近年來在民事司法改革方面取得令世人矚目的成果。[6]本文側(cè)重介紹英國民事上訴制度改革的理念與規(guī)則,以期為我國民事上訴制度的重構提供一些參考和借鑒。
二、英國法院體系與民事上訴制度的基本架構
在英國,民事法院體系由郡法院、高等法院、民事上訴法院和上議院四級法院所組成。[7]其中郡法院負責受理一般的一審民事案件,而上訴法院、上議院作為主要的上訴審法院,基本上只受理上訴案件。至于高等法院,它既是重大、復雜民事案件的初審法院,同時也受理針對郡法院一審判決提出的上訴案件。在英國的民事司法架構下,當事人不服郡法院一審裁判的,可以向高等法院提起上訴;對高等法院一審裁判不服的,可以向上訴法院上訴;如果對上訴法院的二審判決不服的,還可以向上議院提起第二次上訴。通常認為,英國民事訴訟實行的是三審終審制;而就上訴審的審理對象而言,第二審原則上為法律審,一般不涉及事實問題,但在特定情形下亦涉及事實,第三審則為法律審。[8]當然,以上的說明只是對英國民事上訴架構的粗略勾勒,事實上英國民事上訴制度的內(nèi)容相當繁雜,并且隨著英國民事司法改革的深入而不斷發(fā)展變化。
如前所述,郡法院是英國審理民事案件的基層法院。對于郡法院受理的案件標的額,最初有一定的上限限制(1977年為2000英鎊,1981年提高到5000英鎊),不過根據(jù)《1990年法院與法律服務法》,現(xiàn)在郡法院的民事案件管轄權不再受到金額上的限制,但是仍有地域上的限制,即當事人不能選擇郡法院進行訴訟。當事人對郡法院地區(qū)法官的裁判不服的,只能向郡法院巡回法官提出上訴,上訴案件仍在郡法院進行審理。如果案件是由郡法院巡回法官適用多極程序或特別程序?qū)徖淼?,則可以上訴到上訴法院。除此之外,對郡法院的其他裁判,只能向高等法院提起上訴。
英國的高等法院是根據(jù)《1873年司法法》(theJudicatureAct1873)而建立的。作為民事法院,其管轄權在實質(zhì)上不受任何限制。為了方便司法,高等法院分為大法官分庭(ChanceryDivision)、王座分庭(Queen’sBenchDivision)和家事分庭(FamilyDivision)三個分庭,行使平等的管轄權:王座分庭審理諸如違約和侵權的民事案件,只由一名法官審理。這些案件無一例外都由法官聽審而無需陪審團,并且大多以調(diào)解或撤訴方式結(jié)案,只有1%的案件需要由法官作出判決。[9]王座分庭附屬的商事法庭審理有關銀行、保險、等方面的訴訟;海事法庭則負責審理由于船舶碰撞引起的人身傷亡、貨物損失的賠償訴訟以及有關船舶所有權、海難救助、船舶拖曳、船員工資等的海事糾紛;大法官分庭初審管轄權包括審理有關土地的轉(zhuǎn)讓分割、抵押、信托、破產(chǎn)、合伙、專利、商標、版權以及涉及公司法的案件。此外,大法官分庭的獨任法官可以審理針對稅務官作出的有關稅務決定的上訴案件,以及來自郡法院的關于個人無清償能力的上訴案件;家事分庭管轄一切有關婚姻的糾紛和事項(無論是初審或上訴),還審理有關婚生子女、未成年人的監(jiān)護、收養(yǎng)等事項的案件,以及《1989年兒童法》、《1996年家庭法》等婚姻家庭法律所規(guī)定的訴訟案件。家事分庭由庭長和其他普通法官組成。根據(jù)《1978年家事訴訟與治安法院法》提起的上訴案件,通常由兩名或更多的法官組成法庭審理。但如果上訴只涉及分階段或一次性的費用支付問題,則將由一名法官獨任審理。[10]根據(jù)《1989年兒童法》提起的上訴通常由一名法官審理,除非庭長另有指示。
根據(jù)英國《1981年最高法院法》,上訴法院由大法官、上議院常任法官、高等法院首席法官、高等法院家事分庭庭長等法官組成。除此以外,上訴法院或高等法院的所有前任法官以及高等法院的所有現(xiàn)任法官,都可以被要求參加上訴法院的案件審理。前任的法官可以拒絕這一要求,但現(xiàn)任法官無權拒絕。上訴法院包括民事上訴庭和刑事上訴庭,其中民事上訴庭主要審理來自高等法院所屬三個分庭以及郡法院的民事上訴案件。從1970年開始,在特定情況下,一些民事案件可以通過“蛙跳”(leapfrog)程序越過上訴法院而從高等法院直接上訴到上議院。這樣的上訴必須滿足以下兩個條件:(1)審判法官發(fā)給證書、所有當事人同意、案件涉及重大公眾利益問題或者法官受到高等法院或上議院先前判決的約束;(2)上議院同意受理。[11]
對于不涉及歐盟法律的案件,英國上議院是聯(lián)合王國的最高上訴法院。上議院作出的司法決定只能被成文法或上議院在以后的案件中拒絕遵循先例的決定所。上議院議長是大法官,同時也是最高法院院長。協(xié)助大法官工作的人包括7—12名上議院常任法官以及任何現(xiàn)任或曾任高級法官職務的上議院議員,例如前任大法官或已退休的上訴法院法官。上議院常任法官是上議院終身議員,[12]他們經(jīng)常被稱作法律議員(LawLords)。上議院的初審管轄權十分有限,一般說來只對涉及貴族的爵位繼承爭議案件和侵犯上議院自身議會特權的案件行使初審管轄權。不過隨著《1948年刑事審判法》的通過,上議院審判貴族犯罪的初審管轄權已被廢除。任何民事案件要在上議院提起上訴,必須首先獲得上訴法院或上議院的許可,其具體的程序現(xiàn)在由《2000年適用于民事上訴的上議院訴訟指引》(HouseofLordsPracticeDirectionApplicabletoCivilJustice,2000)所規(guī)定。
根據(jù)《1972年歐洲共同體法》,自1973年1月1日起英國成為歐共體成員國。這樣,歐共體法院(TheCourtofJusticeoftheEuropeanCommunities)就取代上議院成為英國的終審法院。但是,歐共體法院僅處理具有歐洲因素的案件,對于國內(nèi)案件,上議院仍是聯(lián)合王國的最終上訴法院。而所謂的“涉及歐洲因素”,一般指涉及歐共體其他成員國公民人身權利和財產(chǎn)權利的案件。大多數(shù)提交到歐洲法院的案件都涉及商業(yè)貿(mào)易問題,但歐洲法院也就許多社會問題(如同工同酬、性別歧視等)作出過權威性裁判。[13]
根據(jù)英國《1833年司法委員會法》,樞密院成立一個專門的司法委員會(JudicialcommitteeofthePrivyCouncil),作為24個英聯(lián)邦領地和6個英聯(lián)邦獨立共和國的最高上訴法院。為了方便司法,司法委員會設在倫敦。法庭應由至少3名委員會成員(實踐中通常為5名)組成,并且這些委員一般都是上訴法院的常任法官,因此司法委員會作出的決定具有很大的權威性。但必須注意的是,委員會的決定對英國法院不具有絕對的拘束力。從技術上講,委員會對一個案件所作出的決定不是判決,而只是向女王提出的建議。在司法實踐中,這一建議需要通過樞密院令才能得到執(zhí)行。[14]
勞工上訴法庭是根據(jù)《1975年勞工保護法》而建立的,它主要受理來自各種工業(yè)和勞動糾紛法庭的上訴案,其涉及領域很廣,包括裁員補助、平等支付、雇傭合同、性別、種族和殘疾歧視(限于勞動雇傭領域)、不公平解雇、非法扣減工資、雇傭保護等。除了藐視法庭的案件外,勞工上訴法庭對事實問題作出的裁判都是終局的。但是對于法律問題,當事人可以向上訴法院或蘇格蘭最高民事法院上訴,并可進一步上訴到上議院。
三、英國民事上訴制度改革的進程與理念
在英國,民事案件的上訴率一直居高不下,并且有大量的案件得不到及時的審結(jié)。1990年,法院總共審理了954件民事上訴案件,而其中的573件處于未決(outstanding)狀態(tài)。而到了1996年,提起上訴的民事案件總數(shù)達到了1,825件,未決案件而隨之增加到了1,288件。[15]為解決英國民事上訴案件數(shù)量不斷增長以及由此帶來的訴訟延遲等問題,英國司法大臣邁凱(Mackay)勛爵委任鮑曼(Bowman)勛爵對上訴法院民事審判庭進行綜合性評審,并于1997年9月出版了《對上訴法院(民事審判庭)的評審》報告。在上述報告第二章“民事上訴制度的基本原則”(Principlesunderlyingacivilappealssystem)中,鮑曼勛爵對英國民事上訴制度改革的提出以下12項基本原則:
1.民事上訴,應符合沃爾夫(Woolf)勛爵建議的民事司法制度應具備的原則。[16]
2.上訴不視為自動進行的訴訟階段。
3.對案件結(jié)果不滿意的當事人,應有機會向上級法院上訴。上訴審法院將初步判斷原審判決是否不公正,如不公正,則允許上訴程序繼續(xù)進行。
4.上訴程序應盡可能將結(jié)果不確定和訴訟遲延降至最低。
5.上訴程序既具有私人目的,亦有公共目的。
6.上訴制度的私人目的在于,糾正導致不公正結(jié)果的錯誤、不公或不當?shù)姆ü僮杂刹昧俊?/p>
7.上訴制度的公共目的在于,確保公眾對司法裁判的信心,并在有關案件中闡明并發(fā)展法律、慣例和程序;以及協(xié)助維持一審法院和審裁處的水準。
8.對上訴的審理,應與上訴理由和爭議標的性質(zhì)相適應。
9.惟有提出了重要的法律原則或慣例問題,或者存在再次上訴的其他強制性理由,再次上訴方具備正當性。
10.向上訴法院提出的特定上訴,如可由比一審裁決的法院或法官具有更高管轄權的法院或法官審理,則通常應由下一級法院審理。
11.一般而言,上訴不應由僅包括擔任上訴審法院法官助理的下級法院法官組成的法庭審理。
12.在特定情形下,審理上訴的法院應吸納具備專業(yè)知識的法官。[17]
以上述12項基本原則為中心,《對上訴法院(民事審判庭)的評審》報告對英國民事上訴制度產(chǎn)生了深遠的影響,該報告所提出的許多建議后來都載入1999年4月生效的英國《民事訴訟規(guī)則》(CivilProcedureRules,以下簡稱為新規(guī)則),并成為新規(guī)則第52章的重要內(nèi)容。此外,1999年的《接近正義法》(AccesstoJusticeAct1999)也對英國民事上訴制度的變革產(chǎn)生了重要的影響。
四、英國民事上訴制度改革的主要內(nèi)容——以新規(guī)則為中心
隨著新規(guī)則的生效,英國的民事上訴制度發(fā)生了巨大變化。根據(jù)我國香港特別行政區(qū)2002年《民事司法改革中期報告》的歸納,新規(guī)則中有關上訴程序的改革集中于以下8個方面[18]:
1.當事人必須先取得法庭的許可才可以對原訟法庭的判決,向上訴法庭提出上訴;
2.擬提出上訴的任何一方,必須證明其上訴“有實在的成功機會”或證明“有其他充分的理由,令法庭不得不聆訊其上訴”,方可獲法庭批準上訴許可;
3.針對案件管理決定而提出的上訴許可申請,原則上不會獲得批準,除非該案涉及原則方面的爭論,而且其重要性足令法庭認為,即使批準進行上訴對訴訟程序及訴訟費支出會造成影響,也是值得,則作別論;
4.此外,針對上訴判決而提出的上訴許可申請,原則上一般都不會獲得批準,除非該案涉及在原則或常規(guī)方面的重要爭論,如有其他充分的理由,令法庭不得不批準上訴,則作別論;
5.如引入向上訴法庭上訴必須申請許可的機制,容許上訴法庭在遇上一些相當于濫用法庭程序的上訴許可申請時,可無須進行口頭聆訊便拒絕申請,但須容許申請人有最后機會向法庭書面說明,為何法庭不應在沒有進行口頭聆訊下否決其申請;
6.若上訴許可的申請獲準,上訴法庭可實施案件管理措施,以提高上訴聆訊的效率;
7.將上訴法庭的角色限于復核下級法庭的決定,但上訴法庭仍可行使酌情權將上訴視為重審;
8.上訴法庭的角色只限于復核下級法院的決定,這項規(guī)則在原訟法庭行使上訴司法管轄權的時候亦適用。
如果進一步概括,新規(guī)則對英國民事上訴制度的改革可以歸納為以下三個方面:上訴許可制度、上訴審案件管理、上訴審審理范圍的限制。
1.上訴許可制度(therequirementforleavetoappeal)
所謂上訴許可,指當事人提起上訴需經(jīng)原審法院或上訴法院審查,獲得許可方可進入上訴程序的制度。目前,德國、日本、巴西等國家都實行了上訴許可制度,而英國新規(guī)則確立的上訴許可制度則是目前可以見到的有關這一問題最詳盡、可操作性最強的規(guī)定,其成功的實踐向我們展示了上訴許可制度對于民事上訴審程序中貫徹分配正義的訴訟理念的重要意義——與其說上訴許可制度限制了上訴權的使用,毋寧說它是一種起平衡作用的程序裝置。[19]具體說來,英國上訴許可制度包括以下幾方面的內(nèi)容:
(1)上訴許可的提出。根據(jù)當事人提起上訴的對象,新規(guī)則就上訴許可規(guī)定了不同的情形。如果當事人針對郡法院或高等法院的一審裁判提起上訴,須經(jīng)上訴審法院或原審法院許可。如果就上訴審裁判提起第二審上訴的,須經(jīng)第三審法院許可。作為特例,郡法院或高等法院發(fā)出的拘禁令(committalorder)、拒絕簽發(fā)人身保護令(refusaltogranthabeascorpus)或依《1989年未成年人法》第25條做出的住宿保障令(secureaccommodationorder),無須獲得上訴許可。而之所以規(guī)定這樣的特例,主要是考慮上述三種裁判都影響到當事人的人身自由,因此賦予當事人一種特別的權利。
(2)上訴許可申請的受理。當事人提起上訴許可申請,既可以向原審法院提出,亦可以向上訴通知書(appellant’snotice)載明的上訴審法院提出。如果當事人在審理程序中未以言詞方式提出上訴許可申請,原審法院拒絕作出上訴許可申請或駁回上訴許可申請書的,當事人可依新規(guī)則第52.3條第2、3款申請上訴審法院作出上訴許可。如上訴人向上訴審法院申請上訴許可的,須以上訴通知書形式提出請求。
(3)上訴許可的理由。根據(jù)新規(guī)則第52.3條第6款,上訴許可的一般理由包括以下兩項:第一,法官認為當事人提起上訴具有勝訴希望的;[20]第二,具備對上訴進行審理的其他強制性理由。另外,如果當事人提起的是第二次上訴,根據(jù)新規(guī)則第52.13條第2款,惟有上訴許可申請?zhí)岢隽酥匾姆稍瓌t或慣例問題,或者存在第三審法院進行第三審的強制性理由,方得許可第二次上訴。另外,即使當事人提起第二次上訴符合有關的條件,上訴法院仍需要考慮其他因素,比如財力有限的當事人第二次上訴,上訴法院受理是否對其公正;法院是否可以采取其他救濟措施等。
(4)上訴許可的審查。根據(jù)1999年《接近正義法》第54條第4款,上訴審法院可以不經(jīng)聽審程序而徑行審查上訴許可審查。如果上訴審法院僅通過書面審查就駁回上訴許可申請,根據(jù)新規(guī)則第52.3條第4、5款,上訴人有權在通知書送達7日內(nèi)要求法院通過聽審程序重新審查上訴許可申請。但是如果當事人未申請重新審查的,期間屆滿該決定就具有終局效力。
(5)上訴許可做出時的事項限制。根據(jù)新規(guī)則第52.3條第7款,上訴審法院在做出許可上訴申請命令的同時,還可以就上訴審的爭點(issue)進行限制。這樣,在其后的上訴審中,法官就可以迅速地駁回當事人就其他爭點進行審理的申請。不過在得到上訴審法院特別許可的情況下,當事人也可以在上訴審中提出其他的爭點,但是這種申請被要求應該盡可能早地在訴訟的初期就告知上訴審法院及被上訴人。
2.上訴審的案件管理(CaseManagement)
作為普通法系民事訴訟的源頭,英國傳統(tǒng)上是一個實行典型對抗制訴訟模式(adversarysystem)的國家。在這種訟模式下,法院不能也不愿承擔調(diào)查爭點的職責,而僅僅是充當公平仲裁人的角色,法院以及法官以保障當事人的訴訟自由為已任,而不能對其有所限制。為了追求案件的公正,法官往往并不在意當事人所采用的是否過于繁瑣與耗費。而當事人為了達到在經(jīng)濟上拖垮對手的目的,往往在包括上訴審的各種環(huán)節(jié)中濫用對程序的控制,造成訴訟不必要的拖延和費用。可以認為,對抗性訴訟模式與由此產(chǎn)生的訴訟文化成為英國民事司法制度所有弊端的深層次原因。認識到這一點,沃爾夫勛爵主張必須對英國現(xiàn)有的訴訟文化進行重大的變革,法官必須取代當事人對案件的各個階段進行控制,即加強對案件的管理。當事人的訴訟行為只能在法官的管理下才能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施。[21]為此,新規(guī)則第3.1條第2款在明確規(guī)定法院案件管理命令的范圍的同時,還特別規(guī)定法院為管理案件和推進新規(guī)則的基本目標,可以采取其他任何程序步驟或作出其他任何命令。
(1)上訴許可程序中的案件管理
為了避免上訴許可制度的實施使當事人較之從前不采用該制度時承擔更多的訴訟費用,新規(guī)則對上訴許可程序規(guī)定案件管理規(guī)則。首先,為了督促當事人及時提出上訴許可申請,根據(jù)新規(guī)則的訴訟指引(PracticeDirection)第52章第4.6條,當事人申請上訴許可,須通過言詞方式,在作出擬上訴的的裁決之審理程序中提出。如果當事人在審理程序中未提出上訴許可申請或下級法院拒絕作出上訴許可,上訴審法院可以無需舉行聽審程序而徑行對上訴許可申請進行審理。在英國的司法實踐中,許多上訴案件是顯無上訴利益(unmeritorious)可言的,當事人尋求上訴救濟其實只是在濫用上訴程序,因此在這些案件中不賦予當事人口頭聽審的權利就直接拒絕其上訴許可申請被認為是正當?shù)?。[22]不過,一旦下級法院的拒絕上訴許可的決定是以書面方式作出的,則尋求上訴救濟的當事人有權要求在上訴審法院通過口頭的聽審對其上訴許可申請進行審理。之所以這樣做,英國政府出版的關于新規(guī)則的“白皮書”(WhiteBook)解釋說:“這些規(guī)定的整體效果要讓每一個在一審程序感到失望的當事人(通過不同的方式)至少在上訴審法院獲得一次簡易的聽審,以使其主要的抱怨能夠通過口頭的方式得到宣泄?!盵23]也正因為如此,上訴審法院舉行這樣的聽審程序時,通常有比較嚴格的時間限制,法院可以不要求被上訴人參加,甚至也不需要通知被上訴人有這樣的聽審程序發(fā)生。
(2)上訴審理中的案件管理
當法院作出上訴許可,案件進入上訴審程序進行實質(zhì)審理時,同樣必須對案件進行有效的管理以確保當事人已經(jīng)為上訴程序的順利進行作了充足的準備,并且將當事人之間的言詞辯論控制在必要的限度內(nèi)。為此,訴訟指引第6.4條規(guī)定上訴法院可以向上訴人送達一份上訴問題調(diào)查表,要求上訴人向上訴法院提供其為進行上訴審理所準備的各種信息。具體說來,上訴問題調(diào)查表須載明的事項包括:(1)如上訴人委托訴訟人的,其律師對上訴審理程序的時間預估(timeestimate);(2)如證據(jù)筆錄與上訴相關的,若上訴案卷中沒有證據(jù)筆錄的,則確認已做出提交證據(jù)筆錄之命令;(3)確認上訴案卷副本已準備就緒,并應可提交上訴法院使用,并保證已按上訴法院要求提出上訴案卷。就上訴案卷而言,可接受程序筆錄之影印件;(4)確認上訴問題調(diào)查表及上訴案卷已送達被上訴人,并載明送達日期。
時間預估是上訴問題調(diào)查表的核心內(nèi)容,如上訴人不同意有關時間預估的,根據(jù)訴訟指引第6.6條,須在收到上訴問題調(diào)查表之日起7日內(nèi)通知法院。如被上訴人未提出上述通知書的,則推定其接受律師代表上訴人提出的審理程序時間預估。
“白皮書”在強調(diào)上訴聽審中準確時間預估對提高上訴審效率的極端重要性的同時,也認識到要保證這樣的時間預估的準確性是困難的。不過,“盡管存在這樣的困難,對立的法律顧問仍然需要運用他們的經(jīng)驗努力作出他們的判斷。更為重要的,法律顧問之間要進行必要的交流以確定上訴聽審可能的進程及其時間。如果法律顧問對上訴聽審的時間預估未付出認真的努力,可以認為是拋棄了他們對法庭應擔負的職責?!盵24]
(3)上訴判決前的案件管理
當上訴案件經(jīng)過了實質(zhì)審理,并且上訴法院已就判決準備就緒時,如果上訴法院希望被告知判決作出之后當事人要尋求的結(jié)果性命令(consequentialorders),訴訟指引第15.12條規(guī)定上訴法院可以在宣告判決前2個工作日內(nèi)向上訴人的律師提出書面判決副本,但有一個限制條件:在預定的宣告判決1個小時前,當事人的律師不得將判決內(nèi)容告知其當事人。因此,在實踐中判決的第一項目皆標明如下字樣:“未經(jīng)批準的判決:不得復制或在法庭上使用?!庇砸?guī)定這種制度,主要的目的是為了在法院進一步進行合議時讓上訴人的律師能夠就未決的爭點進行有效的準備。因此,一旦當事人沒有委托訴訟人,根據(jù)訴訟指引第15.14條,則可與其他當事人的律師一起獲悉判決副本,但在宣告之前判決仍屬保密。
(4)對案件管理決定的上訴
根據(jù)訴訟指引第4.4條,當事人可以就當事人的案件管理決定(注意這里的案件管理決定包括了一審案件中法院所做的所有案件管理決定)提出上訴。但為貫徹民事訴訟基本目標,法院只能對大量案件管理決定中的一小部分給予上訴許可。當事人申請法院對案件管理決定做出上訴許可的,法院只能基于如下的因素進行自由裁量:A.有關事項是否足夠重要,以致支出上訴費用為合理;B.上訴的程序法律后果是否比案件管理決定更為重要;C.在開庭審理時或開庭審理后,對有關事項作出決定是否更加便利。
3.上訴審審理范圍的限制——上訴法院的角色定位
根據(jù)理論界的一般看法,當今世界各國民事上訴制度可以分為復審制、事后審制與續(xù)審制三種模式:復審制是指上訴審法院從頭開始審理,當事人和法院均得重新收集訴訟所需要一切證據(jù),而不論一審法院的裁判正確與否,也不問第一審法院所使用的訴訟資料為何的制度;事后審制是指第二審法院專門以審理第一審法院的判決內(nèi)容及訴訟程序有無錯誤為目的,僅審查第一審所使用訴訟資料及當事人的主張,而不使當事人在第二審中再提出新的事實與證據(jù)的一種制度;續(xù)審制則是指第二審法院續(xù)行第一審程序,審理時不僅承續(xù)第一審程序的全部訴訟資料,當事人還可提出新的證據(jù)支持其主張。
英國民事上訴的傳統(tǒng)模式,根據(jù)成文法的規(guī)定,似乎可以認為采用的是復審制。因為根據(jù)《最高法院規(guī)則》O59r3(1)的規(guī)定,上訴法院處理上訴,以重新聽審的方式進行。“這就是說,上訴法院與過去的普通法法院不同,現(xiàn)在不像過去那樣限于認為原審理有缺陷時,才命令進行新的審理(newtrial)。如果自從原來的聽審之時起,當事人的權利由于具有追溯既往效力的立法的制定而受其影響,或者案件事實方面發(fā)生重大的改變,上訴法院應該考慮這些新的情形?!贝送?,按照《最高法院規(guī)則》O59r10(2),當事人在上訴審中可提出關于事實問題的新的證據(jù),這些新的證據(jù)通常包括“自從審理之后發(fā)生的事實”與“關于非接著發(fā)生的事實”兩大類。[25]
必須指出的是,在英國的判例法上,上訴審中提出新證據(jù)的做法逐漸受到限制,其中最具代表性是通過1954年的LaddvMarshall案所形成的“LaddvMarshall規(guī)則”。根據(jù)該規(guī)則,在上訴審中,只有當新證據(jù)屬于下列情形時才可以被接受:(a)在下級法院的聽審中雖經(jīng)合理的努力仍難以獲得;(b)將很有可能對案件產(chǎn)生重大的影響;(c)具有明顯的可信性。這樣做的目的主要是督促當事人在一審中就盡可能地提出證據(jù),而避免有意將爭點留到上訴審,以期獲得證據(jù)突襲的效果。
在對英國民事司法改革具有決定性意義的《接近正義》最終報告中,沃爾夫勛爵將上訴法院審理上訴案件可能的模式區(qū)分為以下三種情形:[26](a)完全的重新聽審(completerehearing)。這意味著整個案件將被重新聽審(即便這并非應一審案件的原告,而是應上訴人的要求)。上訴法院將不受下級法院行使裁量權的約束。一旦二審審理開始,口頭證據(jù)將被重新審理。事實上,這與其說是上訴不如說是第二次的聽審。(b)重新聽審(rehearing)。這種模式已經(jīng)在《最高法院規(guī)則》Order59,rule3(1)中得到了使用,也就是說上訴審理的范圍受到上訴人請求的約束,所有證據(jù)的提出與案件的審理可以通過書面的方式進行審查,法院可以直接作出判決以撤銷下級法院的判決。但是口頭證據(jù)將不會被聽審并且僅在有限的情況下當事人才可以提出新的證據(jù)。(c)對裁判的審查(reviewofthedecision)。如果認為裁判確有錯誤,將發(fā)回下級法院進行重新的審理,它更接近于司法審查或民事案件的“廢棄案件程序”(cassation)?!?/p>
現(xiàn)在,隨著新規(guī)則的生效,我們不難發(fā)現(xiàn)立法者已經(jīng)明確地將英國所有法院在審理上訴案件時的角色定位明確地指向了上述的第三種選擇,也就是說盡管法院亦擁有重新審理上訴案件的自由裁量權,但原則上上訴審將被限定在對下級法院裁判的審查上。作為此論點最好的論據(jù),新規(guī)則第52.11條規(guī)定:“(1)任何的上訴皆限于對下級法院裁判進行審查,除非——(a)有關訴訟指引就特定類型的上訴作出特別規(guī)定;[27]或(b)法院認為,在自然人上訴的情況下,重新舉行聽審符合司法利益的。(2)除另有指令外,上訴審法院不接受——(a)言詞證據(jù);或(b)在下級法院未提出的證據(jù)。(3)下級法院的裁判具有如下情形的,上訴審法院應支持上訴——(a)確有錯誤;或者(b)在下級法院進行的訴訟程序中,因存在嚴重的程序違法或其他違法,而導致裁判不公的。(4)上訴審法院基于證據(jù),如認為適當時,可進行事實推定。(5)在對上訴的審理程序中,當事人不得依賴上訴通知書中未載明的事項,但上訴審法院許可的除外。”這里所謂的“嚴重程序違法”,通常是指存在錯誤引導陪審員、不當?shù)卣J可證據(jù)或未對正當?shù)淖C據(jù)予以采納等情形。[28]而上訴審在進行事實推定時,既可以基于一審中所提出的文書,也可以基于下級法院的法官所認定的事實。[29]
新規(guī)則對民事上訴審理范圍的限制一方面使上訴審模式出現(xiàn)由復審制(如果可以這樣認為的話)向續(xù)審制的轉(zhuǎn)變,另一方面更以成文法的形式認可與發(fā)展了“LaddvMarshall規(guī)則”,事實上在某種程度上這種上訴模式已經(jīng)接近事后審。英國在民事上訴模式上這種改變是如此深遠,以至于“白皮書”的編輯者認為,“引述任何以前規(guī)則的權威性做法也不可能幫助法院解決在適用訴訟指引第52.11條可能出現(xiàn)的各種問題?!盵30]根據(jù)2002年8月英國大法官辦公廳發(fā)表的《進一步調(diào)查:民事司法改革的持續(xù)評估》的說明,這種改革最直接的影響,是使民事上訴案件急劇地減少了。[31]
五、結(jié)語
“對于發(fā)展中國家的法律改革,比較法研究是極有用的。通過比較法研究可以刺激本國法律秩序的不斷的批判,這種批判對本國法的發(fā)展所做的貢獻比局限在本國之內(nèi)進行的‘教條式的議論’要大得多?!盵32]他山之石,可以攻玉。我國的司法改革在立足本國國情、重視本土資源的同時,還應當借鑒外國司法改革的經(jīng)驗教訓。如果僅僅局限于對本國司法制度的考察,我國的司法改革將很難取得突破性的進展。
考察英國民事上訴制度的改革,我們清晰地看到一種“從理念到規(guī)則”的進程,即在全面審視與深刻反思本國民事上訴制度之缺陷的基礎上,根據(jù)本國國情設定改革的目標與原則,并在該目標和原則的指引下逐漸展開具體的規(guī)則設計。其中引人深思的一點經(jīng)驗是,英國所確立的民事上訴制度改革目標和原則,并不囿于上訴制度本身,而是蘊涵著該國民事司法改革的整體理念,從而使上訴規(guī)則的設計能夠與民事訴訟的其他制度相互協(xié)調(diào)與配合。把握這樣一種改革進程,不僅有助于我們深刻理解英國民事上訴改革措施的原因并進行理智的借鑒或移植,同時也在無形中為我國民事上訴制度的重構昭示著一種進路。
(作者系廈門大學法學院教授、西南政法大學博士研究生,通訊地址:361005福建省廈門市廈門大學法學院
注釋:
[1]一般認為,上訴審制度的功能包括吸收不滿、糾正事實錯誤、促進法律適用的統(tǒng)一以及鞏固司法體系的合法性等。參見[美]羅杰•科特威爾著,張文顯等譯:《法律社會學導論》,華夏出版社1989年版,第269~271頁。
[2]這種矛盾根據(jù)英國學者StuartSime的解釋,是在鼓勵判決的終局性與糾正判決的錯誤之間求得平衡(balancebetweenencouragingfinalityandcorrectingmistakes)。參見StuartSime,APracticalApproachtoCivilProcedure,BlackstonePressLimited,2000,p489.
[3]近年來,在各種報刊上經(jīng)??梢钥吹竭@方面的報道。例如:《三級法院,四個判決,八年官司,一張白紙》,載《南方周末》1998年6月5日;《兩審終審制:無法終審的現(xiàn)實》,載《中國律師》1999年第10期;《訴訟七年還在二審,如此延宕談何效率》,載《法制日報》2001年3月24日。
[4]參見陳桂明:《我國民事上訴審制度之檢討與重構》,載《法學研究》1996年第4期;張家慧:《改革與完善我國現(xiàn)行民事上訴制度探析》,載《現(xiàn)代法學》2000年第1期;楊榮新、喬欣:《重構我國民事訴訟審級制度的探討》,載《中國法學》2001年第5期;傅郁林:《審級制度的建構原理——從民事程序視角的比較分析》,載《中國社會科學》2002年第4期。
[5]沈達明編著:《比較民事訴訟法初論》,中國法制出版社2002年版,第598-600頁。
[6]參見齊樹潔:《接近正義:英國民事司法改革述評》,載《人民法院報》2001年9月12日。
[7]有關英國法院體系的具體論述,參見齊樹潔主編:《英國證據(jù)法》,廈門大學出版社2002年版,第2~11頁。
[8]徐昕著:《英國民事訴訟與民事司法改革》,中國政法大學出版社2002年版,第366~367頁。
[9]TerenceIngman,TheEnglishLegalProcess,BlackstonePressLimited,2000,p19.
[10]FamilyProceedingRules1991,SI1991,No.1247,r8.2
[11]參見何勤華主編:《英國法律發(fā)達史》,法律出版社1999年版,第478頁。
②AppellateJurisdictionAct1876,S.6.
[12]徐昕著:《英國民事訴訟與民事司法改革》,中國政法大學出版社2002年版,第10頁。
[13]TerenceIngman,TheEnglishLegalProcess,BlackstonePressLimited,2000,p96.
[14]CatherineElliot&FrancesQuinn,EnglishLegalSystem,PearsonEducationLimited,2000,p376.
[15]沃爾夫勛爵在其《接近正義》(AccesstoJustice)的中期報告中指出,民事司法制度應具備的原則包括確保訴訟結(jié)果的公正性與公平性、以合理的速度審理案件、訴訟程序為當事人所理解、節(jié)約司法資源與組織案件的管理等。具體內(nèi)容可參見齊樹潔主編:《民事司法改革研究》,廈門大學出版社2002年版,第552頁。
[16]參見徐昕:《英國民事訴訟與民事司法改革》,中國政法大學出版社2002年版,第364-365頁。
[17]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper,HKSAR,2002civiljustice.gov.hk/civiljustice(2002年9月9日)
[18]王建源:《論民事上訴制度之重構——以上訴權為中心》,全國法院系統(tǒng)第十四屆學術研討會論文(2002年)。有關英國分配正義哲學的論述,參見齊樹潔主編:《民事司法改革研究》,廈門大學出版社2000年版,第46~48頁。
[19]所謂“具有勝訴希望”,根據(jù)沃爾夫勛爵(LordWoolf)的解釋,要求這種希望是現(xiàn)實的(realistic),而不是空想的(fanciful)。SeeSwainvHillman[1999]CPLR779.
[20]AccesstoJustice—FinalReport,Chap1,para3.
[21]CivilJusticeReform:InterimReportandConsultationPaper,HKSAR2002civiljustice.gov.hk/civiljustice(2002年9月9日)
[22]WhiteBook52.3.8
[23]WhiteBook52.3.32.
[24]沈達明編著:《比較民事訴訟法初論》,中國法制出版社2002年版,第605-606頁。
[25]WFR,p161,§32.
[26]根據(jù)訴訟指引第52章第9.1條,如對行政官員、其他人士或機構作出的裁決提起上訴的,且行政官員、其他人士或機構存在下列情形之一的,則對上訴的審理應重新舉行聽審程序:(1)作出有關裁決未舉行聽審程序的;(2)舉行審理程序并作出有關裁決,但所適用的程序未考慮有關的證據(jù)的。
[27]TanfernLtdvCameron—MacDonald[2000]1WLR1311.
[28]TheMouna[1991]2Lloyd’sRep221.
[29]WhiteBook52.0.12.
[關鍵詞]職務犯罪;初查制度;律師法
前言
最新修訂過的《律師法》于2008年6月1日開始實施,該法在保障律師權利,促進犯罪嫌疑人和被告人權利的保護方面都超越了原有法律規(guī)范的束縛,對我國刑事司法改革產(chǎn)生了推動作用,因而贏得了普遍的贊譽。在新《律師法》中,律師介入偵查階段的深度和廣度前所未有地加大,特別是該法第33條規(guī)定的:“犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起,受委托的律師憑律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函,有權會見犯罪嫌疑人、被告人并了解有關案件情況。律師會見犯罪嫌疑人、被告人,不被監(jiān)聽”給檢察機關偵查工作的開展帶來了一定的挑戰(zhàn)。因此,本文在《律師法》修訂的背景下,對我國職務犯罪初查制度展開一些論述,特別是分析如何實現(xiàn)制度上的轉(zhuǎn)換,使偵查工作既能夠滿足新《律師法》的要求,同時又不至于妨礙檢察機關法定職權的行使,實現(xiàn)各方利益的平衡,共同推動我國刑事司法制度的進步。
一、職務犯罪初查制度概述
職務犯罪初查制度是我國司法機關的獨創(chuàng),該制度起源于檢察機關的辦案實踐,但是已經(jīng)為規(guī)范性文件所吸收,而成為一項制度。1998年最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中規(guī)定:“偵查部門對舉報中心移交舉報的線索進行審查后,認為需要初查的,應當報檢察長或者檢察委員會決定?!贝送?,1999年最高人民檢察院《關于檢察機關反貪污賄賂工作若干問題的決定》中規(guī)定“初查是檢察機關對案件線索在立案前依法進行的審查,包括必要的調(diào)查?!睆闹形覀兛梢钥闯觯谝?、初查制度確實存在于我國刑事司法活動中,而且是一項制度,在檢察機關的工作中發(fā)揮著重要的作用;第二、初查并不是一項法定程序,只存在于上述低位階的規(guī)范性文件中。
筆者認為,初查制度出現(xiàn)的原因有以下幾點:
第一、滿足偵查程序的需要。初查可以獲得一些重要的線索,這些線索對于后續(xù)的立案偵查活動有著重要作用,因此,初查程序的存在可以滿足檢察機關辦案的需要,對于打擊職務犯罪具有重要的意義。
第二、彌補了刑事訴訟法的缺憾。職務犯罪的偵查工作與普通犯罪不同,存在很多特殊性,但是刑事訴訟法并沒有突出職務犯罪偵查的這些特殊性,造成了檢察機關在辦案過程中無法掌握足夠的信息和線索,不利于開展職務犯罪的偵查工作。因此,初查制度的出現(xiàn)是對刑事訴訟法的必要補充,具有一定的制度價值。正是基于這個理由,筆者認為初查制度應該為刑事訴訟法所吸收。
在新《律師法》實施的背景下,律師能夠以前所未有的廣度和深度介入檢察機關的偵查活動,顯然這給檢察機關的工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。職務犯罪的涉及面、重要性等均不是普通刑事案件所能比,這類案件甚至還會涉及到國家秘密,因此,在新《律師法》實施的背景下,檢察機關的初查制度必須尋求某種變革,以更快、更精準的手段打擊職務犯罪,維護人民利益和法律的尊嚴。
二、新《律師法》帶來的壓力及職務犯罪辦案的可行路徑
(一)新《律師法》對職務犯罪辦案形成的壓力
新《律師法》頗受贊譽的一點就是該法第33條的規(guī)定,其具體內(nèi)容是:“犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起,受委托的律師憑律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函,有權會見犯罪嫌疑人、被告人并了解有關案件情況。律師會見犯罪嫌疑人、被告人,不被監(jiān)聽?!?/p>
此外,新《律師法》還賦予了律師更為廣泛的調(diào)查權利,使之能夠與檢察機關相抗衡,這也對檢察機關的工作帶來了挑戰(zhàn)。
從法學原理的角度來說,新《律師法》所構建的制度是法律進步的表現(xiàn)。但是從司法實踐來看,這一制度安排對檢察機關形成一定的壓力,不利于檢察機關搜集更多的證據(jù)以順利開展偵查工作,使檢察機關在打擊職務犯罪的過程中顯得較為被動,甚至有可能失去打擊犯罪的良好時機。新《律師法》的規(guī)定無可非議,其本身是法治進步的體現(xiàn),但是檢察機關必須在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi),尋求可行的路徑,變革工作方法,以切實履行法律賦予的職責。
(二)檢察機關在新《律師法》背景下的辦案路徑選擇
為了應對新法的挑戰(zhàn),同時為了職務犯罪活動的順利展開,筆者認為檢察機關在職務犯罪辦案過程中可行的路徑就是盡量將辦案的重心前移,適當突出初查程序的地位。具體而言,就是將偵查程序中所要完成的工作盡量前移至初查階段,這樣不但可以化解新《律師法》對偵查工作的一些挑戰(zhàn),還可以很好地推動職務犯罪辦案程序的進行,實現(xiàn)法律賦予檢察機關的司法職能。為了實現(xiàn)這一目的,筆者對檢察機關在新《律師法》背景下的辦案方法作出如下建議:
第一、加強情報信息的管理
在新《律師法》實施的背景下,檢察機關在偵查活動中的權力受到一定的限制,因此檢察機關必須改變原有的工作方法,特別是應該加強初查程序中的情報信息管理,建立一整套長效的、科學的情報信息管理機制。具體而言,檢察機關不能過度依賴于偵查階段對信息的獲取,而是應該主動出擊,動態(tài)管理情報信息,特別是應該有專門的情報管理人員,定期整理相關信息,并且向相關領導通報,尋求對策。
第二、重視初查制度的地位和作用。
初查制度由于其非法定性曾經(jīng)遭受一些非議,但是在新《律師法》背景下,其對打擊職務犯罪的重要性日益突出。因此,檢察機關應該重視初查制度、善于利用初查制度。此外,立法機關也應該發(fā)現(xiàn)初查制度的價值,在我國尚沒有專門立法針對職務犯罪的偵查程序的前提下,可以使刑事訴訟法吸納初查程序,實現(xiàn)初查制度偵查化。
三、職務犯罪初查制度的偵查化變革
(一)初查程序偵查化的原因
職務犯罪辦案活動的重心前移至初查,有利于職務犯罪檢察機關的工作,但是不難看到,初查程序目前還不是一項法定的程序,只能說是檢察機關內(nèi)部辦案的流程。因此,筆者的觀點是,職務犯罪初查制度應該盡快偵查化,使之真正成為偵查程序的一部分,使之法定化、程序化。其理由有如下幾點:
第一、初查程序有其獨立價值。
筆者認為,初查程序有其獨立的價值,因此,初查程序有存在的必要,不能廢除,這一點上文已經(jīng)有所論述。關鍵是如何提升初查程序的法律位階,使之成為一種法定的程序,發(fā)揮其在職務犯罪辦案活動中的獨特作用。
第二、初查本身就具有偵查內(nèi)涵。
立案前的初查和立案后的偵查在本質(zhì)上并無區(qū)別,均均有偵查的性質(zhì),唯一不同的是兩者分屬“立案”前后。因此,既然初查在性質(zhì)上屬于偵查,不如將初查偵查化,以實現(xiàn)初查程序的法律化、程序化、規(guī)范化。
第三、法治理念本身的要求。
在法治理念中,任何權力的運行必須被納入法律所設定的運行軌道,以實現(xiàn)法律對權力的監(jiān)督和控制。目前的初查制度屬于“任意偵查”,缺乏程序化色彩,缺少外部監(jiān)督,因此與法治理念相背離,不利于法治事業(yè)的開展。
(二)初查程序偵查化的具體路徑
初查程序偵查化并不就是僅僅將初查納入刑事訴訟法,相反,初查程序的偵查化涉及職務犯罪偵查制度的根本架構問題,也涉及職務犯罪辦案活動的根本理念。筆者認為,欲實現(xiàn)職務犯罪初查制度的偵查化,必須做到以下幾點:
第一、賦予檢察機關在初查中以一定的偵查權力。
初查程序的偵查化,事實上就是以偵查程序來適當改造初查程序,使檢察機關能夠有足夠的權限來應對職務犯罪。筆者的觀點是,我國的初查程序本身并不存在問題,只是由于我國職務犯罪立案制度的相關缺陷造成了初查程序的應有價值和功能得不到正確發(fā)揮。因此,筆者的建議是,初查制度應該轉(zhuǎn)變?yōu)槌醪絺刹槌绦?,一方面該程序應該為刑事訴訟法所確認;另一方面,初步偵查程序主要實現(xiàn)的目標是信息和線索的搜集、分析;在此,法律應該賦予檢察機關一定的權力,使之能夠以詢問、查詢、勘驗、鑒定等任意偵查措施。
第二、善于利用初查程序,贏得辦案主動權
筆者認為,檢察機關通過選擇恰當?shù)霓k案方式,可以有效消解新《律師法》帶來的壓力。因此,在遵守法律規(guī)定的前提下,檢察機關應該在把握職務犯罪特點的前提下,選擇有利于檢察機關的辦案手段,來實現(xiàn)打擊職務犯罪的目的。具體而言,在初查程序中,檢察機關應該盡量采取不驚動犯罪嫌疑人的方法,來掌握第一手的信息,直接為后續(xù)的正式偵查工作特別是其中的調(diào)查取證工作做好鋪墊,盡量將可行的工作置于初查程序中完成,以此取得辦案過程中的主動權。
第三、重視初次訊問的時機性和技巧性
在新《律師法》實施背景下,初次訊問是一個重要的時間點,初次訊問的時間點直接關系到律師的介入時間,因此檢察機關辦案人員必須高度重視之。筆者在通過對司法實務工作的研習和理解后認為,檢查機關在辦理職務犯罪案件過程中,應該在切實掌握詳盡信息后再實施初次詢問,否則可能對辦案進行帶了不利的影響,也可能使檢察機關進一步限于不利的局面,從而延誤了打擊犯罪的最佳時間。
此外,除了重視初次訊問的時機外,還應該注重初次訊問的技巧。由于初次訊問后,律師有可能會介入,因此檢察機關在初次訊問的過程中,應該盡量獲得與案件有關的關鍵性信息,為后續(xù)的偵查工作做好準備。當然,初次訊問并非本文所要闡述的重點,初次訊問標志著初查工作的結(jié)束,因此本文對初次訊問的問題不作贅述。
結(jié)語
職務犯罪辦案過程中的初查制度在打擊違法犯罪方面發(fā)揮了重要的作用,但是其一直缺乏規(guī)范化、程序化,無法發(fā)揮正常的功能,甚至產(chǎn)生一些負面效應。新《律師法》的實施使這個問題逐漸浮出水面,并且廣為關注。本文認為,新《律師法》在給檢察機關帶來壓力的同時,也帶來了制度變革的機遇,我國應該以此為契機,進一步推動刑事司法改革,在職務犯罪偵查領域,就應該實現(xiàn)初查的偵查化,以此豐富和完善職務犯罪偵查制度,使職務犯罪偵查工作得以順利開展。
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(一)人民法院受理司法賠償案件后,應確定聽證的時間、地點與方式,在聽證前10日向聽證參加入送達聽證通知書。
(二)確定公開聽證的案件,應當于聽證前3日將聽證參加入的姓名,案由、聽證的時間和地點予以公告。 聽證參加入要求延期聽證的,應當在聽證前5日內(nèi)提出申請。是否準許,由人民法院賠償委員會或人民法院賠償委員會辦公室審查決定,并通知聽證參加人。
(三)聽證開始前,由書記員核實聽證參加人及其委托人的身份,交代注意事項,宣布開庭紀律,并將有關情況向聽證人報告。聽證開始時,由聽證主持人查明聽證參加入及其委托入的基本情況,宣布案由和聽證人、書記員名單,并告知聽證參加入的權利,義務。
(四)聽證開始后,在聽證人主持下聽證按下列順序進行:1、賠償請求人陳述申請賠償?shù)恼埱蠹笆聦嵟c理由;2、被請求賠償義務機關陳述答辯的事實與理由;3,復議機關陳述;4,聽證人根據(jù)以上陳述與答辯歸納本次聽證的焦點或重點;5,聽證參加入根據(jù)聽證人歸納的焦點和重點,圍繞案件事實與法律進行舉證,質(zhì)證和辯論;6、聽證參加入最后陳述綜合意見;7、聽證主持人宣布本次聽證結(jié)束。并宣布擬公開宣告人民法院賠償委員會決定的日期及送達方式;8、最后,由聽證參加入閱讀聽證筆錄,并簽名或蓋章。聽證結(jié)束后,由聽證人寫出書面的審查報告,提出初步處理意見,并附有關案卷和證明材料,報請賠償委員會主任提交賠償委員會審理。對于賠償委員會認為重大、疑難的案件,必要時由賠償委員會主任報請院長提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定賠償委員會必須執(zhí)行。
二、完善司法賠償案件聽證制度的建議
司法賠償案件審理引入聽證制度的時間雖然不長,但效果十分明顯。當然,在聽證工作中還存在一些問題。主要是:包括人民法院在內(nèi)及有關聽證參加入對聽證的認識還有待提高,聽證程序不夠規(guī)范,舉證不全面,質(zhì)證不徹底,辯論不到位,公開性不夠強的問題還依然存在。對此,必須采取切實有力的措施加以解決。
要提高對司法賠償案件實行聽證制度重要性的認識。在司法賠償案件審理中,引入聽證制度是人民法院國家賠償審判工作向前發(fā)展的必然結(jié)果,是法院整體工作規(guī)律的內(nèi)在要求,是堅持司法為民,深化司法改革,確保司法公正,推動依法治國進程的現(xiàn)實需要。因此,要從思想上消除那種認為賠償聽證是自找麻煩、多此一舉和對賠償聽證消極應付、被動畏難的種種不正確觀點,從講政治、講大局、促發(fā)展、保穩(wěn)定的高度來認識和對待?司法賠償聽證工作。
要大力加強司法賠償案件的聽證制度建設。實踐證明,制度建設更帶有根本性、長期性、全局性和穩(wěn)定性。目前,要以實事求是、與時俱進的精神,首先對包括國家賠償法在內(nèi)的法律、司法解釋作出符合時代要求和公眾愿望的修定和補充。同時,還要針對聽證制度不健全的現(xiàn)狀,逐步建立健全聽證參加入聽證前的證據(jù)交換的規(guī)則,聽證參加入的舉證,質(zhì)證規(guī)則和辯論規(guī)則以及人民法院的認證規(guī)則。通過完善法規(guī),健全制度,在較短時間內(nèi)使聽證工作切實做到有章可循,有規(guī)可依,推動司法賠償案件聽證工作的制度化、規(guī)范化、法治化。要加大聽證力度,確保司法賠償案件的公正審理。在聽證過程中,聽證人居中引導,指揮整個聽證過程。司法賠償案件能否得到公正審理,聽證是關鍵。
要提高聽證的公開性和透明度。除涉及國家秘密、個人隱私等法律規(guī)定不公開審理的情形外,一律公開聽證。鑒于賠償請求人與被請求賠償義務機關、復議機關地位過分懸殊的現(xiàn)實,聽證主持人要始終堅持公開、公平、公正原則,確保賠償請求人、被請求賠償義務機關、復議機關在聽證程序中處于平等的地位。要依法保障聽證參加入在聽證程序中的陳述、申辯,質(zhì)證等權利。
[關鍵詞] 督促程序;反思;運行環(huán)境;理論基礎
Abstract: The supervising and urging procedure is the result of the commodity economy. However, the supervising and urging procedure has been ignored nowadays though the marketing economy in our country is developing rapidly. It is worth contemplating whether the supervising and urging procedure should exist in China. The article discusses the supervising and urging procedure from the practical environment and the theory basis, and draws the conclusion that it is necessary for the supervising and urging procedure to exist continuously in China. Furthermore, the supervising and urging procedure should be perfected in itself and related judicial system so that it can overcome the shortcomings in design and adapt to the conditions of our country.
Key words: supervising and urging procedure; contemplation; practical environment; theory basis
市場經(jīng)濟社會中,相當多的經(jīng)濟糾紛屬于當事人之間債權債務關系明確,雙方對糾紛沒有任何爭議的情形,只是債務人出于種種原因而怠于履行,此種糾紛純屬執(zhí)行問題。督促程序則是針對此類糾紛專門設立,以特有的程序設計,催促債務人及時履行債務。它給予請求人一種機會,在對方持消極態(tài)度的情況下取得執(zhí)行名義,而無須忍受費力費時的爭訟程序[1],幫助債權人以簡單、快捷的訴訟方式收回債權。督促程序是市場經(jīng)濟社會的產(chǎn)物,在大陸法系國家的經(jīng)濟訴訟中擔負著繁簡分流的重要角色。然而,在我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展、債務糾紛案件日益增多的今天,督促程序的適用卻日趨下降,幾乎到了形同虛設的境地。時至今日,督促程序在理論界和實務界均受到冷落,不乏將督促程序從我國民事訴訟法中抹去的呼聲。筆者認為,有必要對督促程序在我國的運行環(huán)境和理論基礎進行深入反思,全面和客觀地認識督促程序的生存現(xiàn)狀,將有助于明確督促程序在我國或發(fā)展或消失的出路所在。
一、對督促程序在我國運行環(huán)境的反思
(一)積極方面
1. 督促程序與我國傳統(tǒng)的法律文化理念相契合
從法律文化層面看,督促程序與中國人的法律文化和訴訟心理相契合,因此,督促程序在我國有其存在和可接受的社會基礎。受中國幾千年封建禮教思想的影響,民眾信奉“以和為貴”,在訴訟上逐漸形成牢固的“厭訟”、“恥訟”心理。如梁治平所言:對意大利人或者希臘人來說,借鑒法國或者德國的法典,更多只具有技術上的意義,而對中國人來說,接受西方的法律學說,制定西方式的法典,根本上是一種文化選擇[2]。如果西方的某項制度與我國的法律文化存在某種暗合,產(chǎn)生觀念沖突的可能性便會降低,該法律的移植就具有了可行的前提。督促程序無需開庭審理,可有效地避免雙方當事人在法庭上的劍拔弩張和對抗,債權人與債務人不用碰面,保存了各自的顏面,債務糾紛即以較為“和氣”的方式解決,能有效防止雙方矛盾的激化,這為我國法律文化背后的民眾的法律觀念和訴訟心理所能接納。
2. 督促程序與我國市場經(jīng)濟發(fā)展相適應
從經(jīng)濟學角度審視,督促程序是適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展需要的。根據(jù)經(jīng)濟學的基本原理,資金的快速流轉(zhuǎn)能使有限的資金得到更加有效的運用,從而最終導致資源趨于最優(yōu)配置和產(chǎn)生最大的經(jīng)濟效益。經(jīng)濟的發(fā)展在加快資金流轉(zhuǎn)的同時會產(chǎn)生債務糾紛增多的附加效應,債務糾紛的及時解決又能促進資金運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟的發(fā)展。反之,如果資金流轉(zhuǎn)緩慢甚至停滯,便會對經(jīng)濟的發(fā)展形成阻礙。可見,資金流轉(zhuǎn)和市場經(jīng)濟發(fā)展兩者相輔相成。我國在進入市場經(jīng)濟以后,自然產(chǎn)生了諸多的債務糾紛,債務糾紛的積聚必將導致資金流通減緩,滯阻市場經(jīng)濟的發(fā)展。而這其中相當大一部分的債務糾紛債權債務關系明確,長期拖欠使得當事人最終只能訴諸法律。相對普通程序而言,督促程序更為簡便快捷,并且能夠最大程度地降低社會成本,因此,可以說督促程序是解決當事人之間此類糾紛的最佳法律手段。
3. 督促程序與我國民事訴訟原則和司法改革精神相協(xié)調(diào)
從民事訴訟角度分析,督促程序體現(xiàn)了我國民事訴訟法倡導的“兩便”原則和司法改革的精神。便利群眾進行訴訟、便利人民法院辦案是我國民事訴訟法制定的出發(fā)點和歸宿。債權人提起督促程序后,法院無需對債權人的支付令申請進行實質(zhì)審查,無需開庭審理,無需詢問債務人,只要債務人不提出異議,支付令即行生效,債權人取得執(zhí)行依據(jù)。督促程序以簡便的程序、快捷的速度幫助債權人收回債權,在便利雙方當事人進行訴訟的同時也便利法院審理案件。督促程序的高效性符合以“司法效率”為中心的司法改革的要求。
(二)消極方面
然而,督促程序在1991年移植到我國以后,在我國的社會環(huán)境中遭遇到了種種不利于其生存和發(fā)展的消極因素,從而影響了其在我國的有效運行和應有價值的正常發(fā)揮,主要表現(xiàn)在以下方面:
1. 殘留的計劃經(jīng)濟觀念與督促程序所需要的市場經(jīng)濟環(huán)境不相協(xié)調(diào)
督促程序是隨著資本主義現(xiàn)代商品經(jīng)濟發(fā)展而建立起來的。西歐資本主義商品經(jīng)濟的發(fā)展使得人民之間的金錢債務糾紛急遽增長,如果這些案件都按通常訴訟程序,即經(jīng)過起訴、法庭審理,直至作出判決、上訴等一系列程序之后強制執(zhí)行,則不僅浪費當事人和法院的人力和物力,而且不利于商品經(jīng)濟的發(fā)展。鑒于此,1877年德國民事訴訟法第一次制定了督促程序[3]。督促程序的生長環(huán)境是商品經(jīng)濟社會,立法的目的是要維護債權人的合法利益。然而,1991年我國在制定督促程序時尚未走出計劃經(jīng)濟的影響,在各個細節(jié)的設計上都表現(xiàn)出有利于債務人的價值取向[4],甚至時至今日,多年前的計劃經(jīng)濟思想尚未徹底從人們頭腦中消除,以至于原有的對債務人過多保護的觀念與督促程序保護債權人利益的立法意旨相背。
2. 我國超職權主義訴訟模式與督促程序的相關要求不相協(xié)調(diào)
我國民事訴訟法長期奉行超職權主義的審判模式,傳統(tǒng)的民事訴訟法律關系理論突出強調(diào)法院在民事訴訟中的主導地位,程序的進行主要由法官控制,將當事人在民事訴訟中的地位視為從屬性質(zhì)[5]。而督促程序的進行取決于雙方當事人,程序因債權人的申請而開始,因債務人的異議而終結(jié),法官對債權人的申請和債務人的異議僅進行形式審查,相對而言,法官在其中只起到協(xié)助和輔助作用,在某種程度上可以說督促程序需要的是當事人的程序自由。如果督促程序過多地受到法官職權的干涉,當事人必然會遭遇各式各樣的阻撓,督促程序自然很難順暢運行。
3. 目前不健全的司法制度與督促程序的要求不相協(xié)調(diào)
法官干預當事人選擇督促程序部分源自法官背后的司法制度不健全。當前法院普遍存在著經(jīng)費不足、設備缺乏的問題?;鶎尤嗣穹ㄔ恨k理適用督促程序的案件所支付的費用遠遠超過所收取的費用,入不敷出。而按訴訟程序立案受理,財產(chǎn)案件訴訟收費則遠遠高出適用督促程序受理案件,有些案件法官寧可動員當事人走訴訟程序,也不按督促程序辦理[6]。法院經(jīng)費沒有相應的制度保障,法院內(nèi)部的司法體制缺乏對立案法官的監(jiān)督和制約,受理案件時法官出于利益權衡而干預當事人的程序選擇權也就不足為怪了。此種司法制度的缺陷必將對收費低廉的督促程序的適用產(chǎn)生重大影響。
4. 不健全的市場機制與督促程序不相配套
有學者認為,現(xiàn)階段人們的價值觀念正在轉(zhuǎn)變,但尚未形成市場經(jīng)濟正常運行所需要的價值觀念,信用——特別是商業(yè)信用在很多人眼里還比較淡薄,在有些人腦子里甚至就沒有“信用”二字。國家也沒有建立起一套市場經(jīng)濟需要的信用制度,這是我國督促程序運行效果不佳的最根本的原因[7]。筆者雖然不贊同將信用機制的缺乏認定為我國督促程序運行效果不佳的“最根本”的原因,但不可否認信用機制的缺乏對我國目前督促程序運行的不良現(xiàn)狀起了一定的負面作用,主要表現(xiàn)為債務人可以沒有任何約束地故意對支付令提出虛假異議。對債務人的此種惡意行為既沒有法律上的限制或懲罰,也不會產(chǎn)生其他方面的不利影響,由此形成對債務人“不信用”的縱容或誘導,致使督促程序無法順利施行。
5. 理論界與實務界的重視程度與該程序的重要性不相符合
司法改革中,理論界和司法實務部門均熱衷于簡易程序的探討和實踐,然而,同樣具有簡易程序特點的督促程序卻倍受冷落,多年來已經(jīng)淡出了人們的視線。在法院,依督促程序提起的案件往往交由立案庭辦理,得不到與通常訴訟程序同樣的重視,甚至可以說這一獨特簡便程序的存在完全被忽視。督促程序的缺陷很難得到完善,其價值也難以得到應有的發(fā)揮。在我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天,法院受理的經(jīng)濟案件幾乎逐年成倍激增,法官審理案件的負擔日益加重。如果不以靈活、快捷、節(jié)省的程序解決大多數(shù)簡單民事案件,要實現(xiàn)對復雜民事案件的慎重裁判就相當困難[8]。
二、對督促程序建構的理論基礎的反思
(一)訴訟公正和訴訟效率的失衡
訴訟公正和訴訟效率是民事訴訟法的基本價值。公正是法律和訴訟中的最高價值,通常情形中,在維護公正的前提下追求訴訟效率。實踐中各類案件和各種程序平均占用訴訟資源是不合理的,在社會發(fā)展迅速和講求經(jīng)濟的環(huán)境中,簡便迅捷的程序是很必要的,對于簡易案件,更應當強調(diào)經(jīng)濟性地解決糾紛[9]。督促程序的設計在注重訴訟效率的同時實現(xiàn)訴訟公正價值和訴訟效率價值的平衡與互動。督促程序的發(fā)生基于債務人對債權人提起的債務糾紛沒有爭議這一假設前提,免去了通常訴訟中所需的繁瑣程序,不用開庭審理,對債權人的申請也不用實質(zhì)審查,不用向債務人訊問和質(zhì)證。為確保訴訟正義,督促程序特別為債務人設置了異議權,債務人的異議直接導致督促程序的終結(jié),糾紛轉(zhuǎn)由通常訴訟審理解決。如果生效的支付令出現(xiàn)錯誤,督促程序也提供了再審的救濟途徑。在追求訴訟效率方面,督促程序訴訟周期短、程序簡單、審級層次少、訴訟費成本低。相對于訴訟程序而言,當事人能以最低的訴訟成本獲取最大的訴訟利益;對于法院,也極大地節(jié)約了司法資源??梢?督促程序設計的初衷是試圖實現(xiàn)訴訟公正與訴訟效率的完美結(jié)合。
然而,司法實踐中,督促程序顯現(xiàn)出訴訟公正和訴訟效率在某些環(huán)節(jié)上設計的失衡。首先,債權人有選擇適用督促程序的權利,但立法沒有對債權人的程序選擇權提供司法救濟,債權人因為種種原因(法院或督促程序自身的缺陷)無力選擇對己更有利的督促程序,訴訟公正無法體現(xiàn)。其次,督促程序中債務人的異議權無任何限制,雖然符合督促程序追求訴訟效率的要求,但是極易造成督促程序因債務人的虛假或隨意的異議而終結(jié),債權人的合法權益在督促程序中無法得到有效保護,督促程序也就無法實現(xiàn)訴訟公正。再次,債務人提出不實的異議后,督促程序終結(jié),由債權人承擔敗訴的費用,債權人的合法權利不僅得不到維護,而且還要為對方的欺騙“買單”,訴訟公正在訴訟費用的承擔上也無法體現(xiàn)。最后,督促程序在訴訟效率上具有明顯的優(yōu)勢,然而,程序的設計并沒有保證訴訟期限的按期履行,為人為因素的影響提供了可能,其訴訟高效的優(yōu)越性無法得到體現(xiàn)。
(二)訴訟權利和訴訟義務不對等
權利和義務是法律規(guī)范的核心和實質(zhì)。權利是規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中、實現(xiàn)于法律關系中的、主體以相對自由的作為或不作為的方式獲得利益的一種手段。義務是和權利相對的,是設定或隱含在法律規(guī)范中、實現(xiàn)于法律關系中的、主體以相對受動的作為或不作為的方式保障權利主體獲得利益的一種約束手段[10],“沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務”,在數(shù)量關系上,權利與義務總是等值的,即權利和義務要實現(xiàn)對等[11]。督促程序的設計上也遵循訴訟權利和訴訟義務對等的程序建構理念,如:由于人民法院在支付令之前并未對案件做實質(zhì)性的審查,即未對權利本身進行調(diào)查,因此,支付令并不一定符合當事人之間權利義務關系的事實,這就要求法律程序上設置一種救濟手段,即允許債務人對支付令提出異議[12]。債務人在法定期間提出書面異議的,人民法院無須審查異議是否有理由,應當直接裁定終結(jié)督促程序。因為對債權人的申請不應進行實質(zhì)審查,與之相對應,對債務人的異議也不應進行實質(zhì)審查,而只審查其在形式上是否合法。異議一經(jīng)合法提出,督促程序就告結(jié)束。
我國督促程序的設計缺陷主要表現(xiàn)為法官和債務人的部分權利和義務設置不對等。如規(guī)定法官對督促程序的啟動具有控制權,卻沒有明確相應的不得濫用職權的義務,即保護債權人的訴權和程序選擇權的義務;規(guī)定了法官執(zhí)行訴訟期限的權利,卻沒有規(guī)定相應的執(zhí)行訴訟期限的義務,即保護債權人訴訟期限權利的義務;規(guī)定了債務人有提出異議的權利,卻沒有規(guī)定不得濫用異議權的義務,即保障債權人順利收回債權的義務;債權是相對權,也稱對人權,其義務主體是特定的債務人,督促程序明確了保護債權人的合法權利,卻沒有相應嚴格賦予債務人保障債權人合法權益的義務。義務是和權利相對的,督促程序給法院與債務人設定了前述權利而沒有相應地設定前述義務,在程序上則表現(xiàn)為沒有給法院和債務人的權利以一定約束。
結(jié) 論
從以上分析可以看出,督促程序以其特有的簡便、快捷、成本低廉的特點,符合我國的傳統(tǒng)法律文化觀念、順應我國市場經(jīng)濟社會的快速發(fā)展的需要、符合我國民事訴訟原則和司法改革精神,在我國有其存在的合理性和必要性。由于我國特有的國情,現(xiàn)實社會中確實存在與督促程序的要求不相協(xié)調(diào)的諸多因素。筆者認為,隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步完善,計劃經(jīng)濟的后遺癥會在立法者和普通民眾中慢慢消失,我國長期形成的超職權主義的訴訟模式和司法制度不健全的情形可以在司法改革的推進和制度的完善中逐漸得到克服,目前市場信用機制已經(jīng)開始逐步建立,督促程序所需要的司法和社會環(huán)境正在日漸回歸,可以預見,影響督促程序運行的不利因素不會成為繼續(xù)困擾督促程序的重大問題。由此,我們認為,督促程序應該在我國民事訴訟法中繼續(xù)存在。我們需要的是重新關注和重視督促程序,同時深刻反思督促程序自身存在的無法克服的給債權人帶來的程序障礙,切實保障債權人對督促程序的選擇權,解決督促程序中債務人的異議權不受限制的弊端以及由此產(chǎn)生的訴訟費用負擔不合理的問題,確保督促程序訴訟期限的按期履行等等。我們相信,挖掘督促程序的程序機理,彌補其自身設計的缺漏以適應我國的客觀環(huán)境,同時借鑒其他國家和地區(qū)好的立法方案,使督促程序盡快實現(xiàn)本土化,才是督促程序在我國繼續(xù)發(fā)展的出路。我國的督促程序最終會呈現(xiàn)出其在德國適用的情形,成為我國基層法院中大部分經(jīng)濟糾紛案件的適用程序,幫助法院實現(xiàn)繁簡分流,進一步促進我國社會經(jīng)濟的發(fā)展。
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隨之而來的一個需要討論和建立的是統(tǒng)一的法律家職前培訓制度。我們知道,囿于學制等因素的限制,大學的教學內(nèi)容必然是側(cè)重理論的,與此同時,讓未來的法律人掌握系統(tǒng)的法律理論以及更為廣泛的人文社會科學知識也是設立大學法律院系的基本宗旨所在。但是,一個難以避免的后果是,畢業(yè)生不可能在大學期間掌握法律職業(yè)所需要的實務性的技能。近年來,司法實務界對新進入的畢業(yè)生缺乏實際工作能力輒有怨言,甚至有人主張大學的法科教育應有更強的實踐指向,以提高學生們的動手能力。雖然目前的大學教育確有值得改進之處,但是,試圖將大學降低為熟練工匠培訓所的主張是值得質(zhì)疑的。實際上,將理論型的法科畢業(yè)生轉(zhuǎn)換成實踐型的法律人的任務應當放在大學后完成。
這就是位于司法考試與實務工作起點之間的司法研修制度的宗旨所在。司法研修這個名號來自日本。在那里,所有將來要從事司法三職業(yè)的人們在通過艱難的司法考試之后,都要進入日本司法研修所接受為期一年半的學徒式訓練。法律學徒們都要跟隨法官、檢察官和律師學習,領悟和把握三種職業(yè)的實際技能,從而確保此后進入實務界時能夠很快進入角色。我們觀察其他大陸法系國家或地區(qū),盡管存在著某些具體環(huán)節(jié)上的差異(主要是一些地方法官、檢察官的研修在一起,而律師則單獨進行),但是職業(yè)前的研修制度卻沒有例外一概都有的。
1995年8月,我有機會訪問過日本司法研修所,回來后發(fā)表文章對該所的基本情況加以介紹。在談及日本的做法對我們的借鑒意義時,曾專門討論了統(tǒng)一培訓的重要性:
日本制度最具特色的是將律師的職前培訓與法官和檢察官放在一起進行。這種一體化的研修模式的優(yōu)點之一是能夠集中培訓法律家所需要的師資、圖書資料和財力。更重要的一個優(yōu)點在于,這些未來的法官、檢察官和律師在這兩年(按:當時的研修期尚未縮短為一年半)的時間里,研修在一起,生活在一起,相互之間不斷的切磋交流,有利于形成共同語言和法律職業(yè)一體化的意識。正是這種共同的語言和意識才可以造就一個所謂“解釋共同體”(interpretive community)。假如一國的法律職業(yè)者不能夠形成一個團結(jié)的、具有共同語言的集團,他們與外部社會的交涉能力就必然弱小,更談不上所謂司法獨立了。同時,法律界內(nèi)部的溝通和交流也會變得障礙重重,司法過程的配合與制約勢必變成不配合、難制約。
我也在文章里談了設置我國司法研修機構的具體設想,現(xiàn)在看來,還有老調(diào)重彈的必要。姑且引在下面,結(jié)束這篇瑣話:
(湖南師范大學,湖南 長沙 410081)
摘 要:歷經(jīng)20年多年的建設,具有自身特色的中國公務員制度已漸趨成熟和完善。先期而行的行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員試點、近期確立的司法人員分類管理之制,彰顯出了分類管理的必要性和重要性。本文認為,優(yōu)化行政執(zhí)法類公務員管理制度應采取以下措施:設置獨立的職務序列,進一步細化職位;實行有針對性的信息化管理,確立科學合理的薪級工資制度;加強相關的制度構建與銜接,進一步提升行政執(zhí)法類公務員管理的法治化水平。
關 鍵 詞:分類管理;行政執(zhí)法類公務員;職務序列;薪級工資
中圖分類號:D630.3 文獻標識碼:A 文章編號:1007-8207(2015)01-0070-05
收稿日期:2014-10-31
作者簡介:鄒麗君(1968—),女,湖南祁陽人,湖南師范大學法學院講師,西南政法大學博士研究生,研究方向為憲法與行政法學、公務員法學、法律史。
公務員制度的建立是國家人事管理法制化、科學化、現(xiàn)代化的標志。發(fā)展至今已有百余年歷史的西方公務員制度,經(jīng)過多次改革更加規(guī)范和成熟。歷經(jīng)20多年的建設,具有自身特色的中國公務員制度亦日臻完善,特別是《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)正式實施以來,我國公務員法律法規(guī)體系已基本形成,公務員管理機制逐步健全,公務員的素質(zhì)、能力和作風建設得到了加強。分類管理改革是公務員制度建設的重點之一,黨的十八屆三中全會明確提出了“加快建立專業(yè)技術類、行政執(zhí)法類公務員和聘任人員管理制度”的任務。近期的司法體制改革亦確立了司法領域的分類管理制度,即對法官、檢察官不再沿用普通公務員管理模式。近幾年,作為分類管理改革的一部分,行政執(zhí)法類公務員管理制度改革在有關部門和地方進行的試點工作均取得了初步成效。本文基于現(xiàn)行法律關于行政執(zhí)法類公務員的制度設計,在總結(jié)該類型公務員制度改革試點經(jīng)驗的基礎上,提出了進一步加強和完善行政執(zhí)法類公務員隊伍建設、實行精細化管理的構想。
一、現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法類公務員管理制度的設計
分類管理是現(xiàn)代公共職位分類管理的基本要求,是實現(xiàn)科學管理的前提和基礎。通過分類管理制度可以為各類公務員設計不同的職業(yè)發(fā)展路徑,拓寬其職業(yè)發(fā)展空間,呈現(xiàn)各類公務員職業(yè)發(fā)展的規(guī)律。分析公務員分類管理制度的發(fā)展歷程后發(fā)現(xiàn),大部分發(fā)達國家和地區(qū)都構建了成熟的公務員分類管理制度體系并取得了良好成效,以美國為代表的職位分類管理制度和以英國為代表的品位分類管理制度在經(jīng)歷了各自漫長的制度設計、變遷、創(chuàng)新過程后,呈現(xiàn)出兩者的分類界限不清晰、利弊互避、類型互補的傾向。順應社會分工逐步細化之發(fā)展態(tài)勢,立足于傳統(tǒng)人事管理制度,我國漸次構建起了具有“本土性”特征的職位分類制度。1993年,國務院頒布的《國家公務員暫行條例》(以下簡稱《條例》)第8條第2款規(guī)定:“國家行政機關根據(jù)職位分類,設置公務員的職務和等級序列?!睆姆蓪用娲_立了我國公務員職位分類制度的肇始,然而,其職位類別的劃分體現(xiàn)得并不明顯,行政機關公務員的職務序列也呈單一化的特征。有關公務員領導職務與非領導職務之“是否承擔領導職務”的簡單分類標準無法體現(xiàn)職位性質(zhì)與工作特性,不平衡的非領導職務設置更是難以適應隊伍基數(shù)較大的行政機關管理之需,而且這種分類只體現(xiàn)了公務員職務級別高低的縱向性,沒有橫向的分類,行政管理工作的復雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性無法凸顯,[1]制度設計仍然沒有脫離“官本位”的思路。2005年頒布的《公務員法》在承襲《條例》既有內(nèi)容的基礎上,針對原來制度設計的不合理之處進行了創(chuàng)新,明確規(guī)定分類管理是我國公務員管理的一項基本原則?!豆珓諉T法》第14條規(guī)定:“國家實行公務員職位分類制度?!薄肮珓諉T職位類別按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要,劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別?!笔状螐姆蓪用鎸I(yè)技術類和行政執(zhí)法類公務員單列成類,外顯了各類型公務員之殊異,有助于提高公務員管理的針對性和科學性?!豆珓諉T法》對綜合管理類的非領導職務序列進行了列舉性規(guī)定,專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類公務員的職務序列卻未能得以明確列舉,僅被以“綜合管理類以外其他職位類別公務員的職務序列,根據(jù)本法由國家另行規(guī)定”簡單述之。制度設立的初衷旨在改變公務員“大一統(tǒng)”的單一管理模式,然而分類設計仍存在過于簡單、原則性強之缺憾,職位分類僅僅是一個非常粗線條的框架,相關的細節(jié)性規(guī)范明顯缺失,必然導致各地區(qū)、各部門按照各自對法律的理解進行職位設置與選拔人員以及地區(qū)規(guī)范、選拔標準不一致等等。因此,制度在實踐運行當中難以達到理想的預期,況且,現(xiàn)實中的公務員隊伍主要由綜合管理類公務員構成,公務員隊伍中90%是科級以下干部,60%在縣以下機關工作,職業(yè)發(fā)展空間、職務晉升通道受限,分類管理制度之優(yōu)勢尚未真正得以彰顯。
二、行政執(zhí)法類公務員試點改革經(jīng)驗
按照新制度經(jīng)濟學理論,制度發(fā)展存在自我強化的傾向,從而形成的“路徑依賴”制約著制度變遷過程。我國公務員分類管理制度的發(fā)展亦無法避免制度自身的自我強化,導致制度運行的成本增加,難以發(fā)揮制度的優(yōu)越性。受制于政治、社會發(fā)展、歷史文化傳統(tǒng)等諸多因素以及制度具體操作與運行的復雜性、技術性、規(guī)范性等,分類管理制度在實施初期曾暴露出投入大、程序繁瑣、結(jié)構復雜、難以接受等缺點。制度設計的優(yōu)勢無法被多數(shù)利益相關者認同,制度預期收益不甚理想,制度創(chuàng)新也在一定程度上受阻。近年來,中央有關部門選取公安和國家安全機關開展了專業(yè)技術類公務員管理試點工作,選取質(zhì)檢、工商、稅務等系統(tǒng)開展了行政執(zhí)法類公務員管理試點工作,選取深圳市開展公務員分類管理綜合試點工作。2010年2月,深圳市全面啟動改革,對職位類別進行了全新劃分,具體為:將原來單一的綜合管理類公務員職位類別分而列之,行政機關的公務員職位被劃分為綜合管理、行政執(zhí)法、專業(yè)技術三類,凸顯了各職位類型的工作職責、職務序列、升降機制以及工資制度等方面的差異性,構建起了不同職類分途發(fā)展的基本模式。依據(jù)“四五”改革綱要,①司法體制改革亦明確了“推進法院人員分類管理制度改革,將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員,實行分類管理”,[2]以改變長期以來沿用的普通公務員管理模式,凸顯司法職業(yè)特點。改革選取上海市、湖北省、吉林省、青海省、廣東省、海南省進行試點,并由上海市率先“破冰”。
從行政執(zhí)法類公務員改革試點的情況看,按照《公務員法》總體框架,試點基于職位的特殊性設計具體內(nèi)容,涉及的職位主要是履行監(jiān)管、處罰、稽查等執(zhí)法職責的職位,試點中適用的行政執(zhí)法類公務員稱謂不一,包括工商系統(tǒng)的“企業(yè)注冊官”,質(zhì)檢系統(tǒng)的“質(zhì)量技術監(jiān)督官、檢驗檢疫官”,深圳市的“執(zhí)法員”等。試點改革提供的經(jīng)驗主要有:一是設立了單獨的職務序列。按照試點制度設計,江蘇等五?。ㄗ灾螀^(qū))的質(zhì)量技術監(jiān)督系統(tǒng)從事法規(guī)、標準化、計量、質(zhì)量管理、質(zhì)量監(jiān)督、特種設備安全監(jiān)察、合格評定、執(zhí)法稽查等業(yè)務工作的公務員,被聘為七至一級質(zhì)量技術監(jiān)督官,檢驗檢疫系統(tǒng)內(nèi)從事與執(zhí)法相關工作的公務員被聘為七至一級檢驗檢疫官,各級公務員分別承擔重要程度和難易程度不等之工作職責,尤其是一級官被賦予了全面的本專業(yè)領域質(zhì)監(jiān)業(yè)務的技術管理權,承擔重要、疑難質(zhì)監(jiān)業(yè)務工作以及對下級質(zhì)量技術監(jiān)督官的業(yè)務指導工作。深圳市的行政執(zhí)法類職務統(tǒng)稱為執(zhí)法員,一般分七個職級,均為非領導職務,職務設置不受機構規(guī)格限制,一、二級執(zhí)法員實行職數(shù)管理,三級執(zhí)法員以下職務不設職數(shù)限制。公務員主要依據(jù)個人年功積累和工作業(yè)績晉升職務,給市、區(qū)、街道和基層所、站的行政執(zhí)法類公務員提供了均等的職業(yè)發(fā)展機會和發(fā)展空間。[3]同時,晉升的路徑較為清晰、平穩(wěn),沒有明顯的最終發(fā)展高度差異。二是探索建立了薪級工資制度。深圳市按照“職務與職級并行”的思路建立了薪級工資制度,并與公務員的住房、保健等福利待遇掛鉤,與現(xiàn)行公務員工資水平進行比照,薪金制度簡化了工資構成,確定薪級工資為工資總額;按照綜合平衡的原則確定了薪級與行政執(zhí)法類公務員各職級的對應關系,即每個職級對應若干個薪級,根據(jù)個人年功積累和現(xiàn)實表現(xiàn)情況,每年年度考核稱職以上等次的,可在其職級對應的薪級范圍內(nèi)晉升一個薪級,實現(xiàn)了公務員工資福利待遇的穩(wěn)步增長,絕大部分行政執(zhí)法類公務員在退休前可以晉升到二級執(zhí)法員,大致能夠享受到綜合管理類副處以上公務員的薪酬待遇。三是確立了行政執(zhí)法類公務員的招聘制度。行政執(zhí)法類公務員可以采用公開招聘的方式選任使預設選拔人才的范圍更大。結(jié)合行政執(zhí)法類職位的特性和需求,招聘考試的內(nèi)容側(cè)重于考察報考者執(zhí)法的基本素質(zhì)和處理實際問題的能力,以行政職業(yè)能力測試、行政執(zhí)法基礎知識等為考試科目,凸顯了職位的專業(yè)化要求。四是平衡了與公務員其他制度的對應、協(xié)調(diào)關系。行政執(zhí)法類公務員試點改革的制度設計有效對接了聘任、考核、培訓、交流等其他公務員制度,區(qū)分了委任制和聘任制兩種情況,即原屬試點單位的非領導職務公務員統(tǒng)一套轉(zhuǎn)為行政執(zhí)法類公務員,新進入行政執(zhí)法隊伍的人員采用聘任合同管理方式。
三、行政執(zhí)法類公務員管理制度優(yōu)化策略
“大一統(tǒng)”的公務員管理模式壓縮了公務員的職業(yè)發(fā)展與待遇提升的空間,阻礙了公務員專業(yè)化水平的提高;行政執(zhí)法類公務員改革以“為公務員開辟專業(yè)化發(fā)展道路,拓寬更為合理的職業(yè)發(fā)展空間”為著力點,得到了社會各界的認可,然而試點改革仍難逃制度之弊,實際運行的結(jié)果并不盡如人意。比如:對一、二級執(zhí)法員嚴格的職數(shù)限制仍然為大多數(shù)公務員設置了職業(yè)發(fā)展的“天花板”,造成了執(zhí)法類公務員現(xiàn)實發(fā)展的“瓶頸”;年輕公務員也因此會產(chǎn)生晉升無望之感,導致其工作積極性和工作熱情受挫。在薪酬制度設計上,現(xiàn)有的薪級設置級數(shù)偏少,總體上少于綜合管理類的級數(shù),直接制約了執(zhí)法類公務員職級工資提升的空間;并且經(jīng)過套改后,不同薪級之間無較大差距,正處級公務員套轉(zhuǎn)執(zhí)法員后,其原本工資水平就已達到或超過一級執(zhí)法員的頂薪水平,會使其產(chǎn)生職業(yè)發(fā)展前景喪失之感;對行政執(zhí)法類公務員的跨職類流動設置嚴格的制度障礙和交流代價也有失公允。①因此,吸納先行試點部門和地區(qū)的分類管理經(jīng)驗,對行政執(zhí)法類公務員進行制度層面的優(yōu)化設計十分必要。
⒈設置獨立的行政執(zhí)法類公務員職務序列。按照現(xiàn)行的法律制度安排,只有綜合管理類職位明確設置了領導職務和非領導職務的各自序列體系,各級職務實行職數(shù)管理,其他類公務員尚未設置法律層面的獨立職務序列。上海司法改革方案提出,“實行法官、檢察官單獨職務序列管理,核定法官、檢察官員額,計劃用3—5年時間,實現(xiàn)司法機關各類人員分類管理,促進隊伍專業(yè)化、職業(yè)化?!保?]
司法改革后的法官、檢察官助理或初級法官、檢察官應有單獨的職務序列和晉升通道。行政執(zhí)法類公務員可統(tǒng)一設置含七個職級的職務序列,職務仍沿用試點中的“執(zhí)法員”稱謂,除少數(shù)較高層次職務外,其他層次職務不受職數(shù)限制,并適度擴大一、二級執(zhí)法人員職數(shù),給大多數(shù)公務員創(chuàng)造職業(yè)晉升的機會;明確各層級職務的非領導職務屬性,且上下級之間不存在隸屬關系,以保障執(zhí)法員執(zhí)行公務的獨立性。職級晉升以客觀公正為原則,依據(jù)年功積累和工作業(yè)績情況進行合理考量,提高晉升的透明度,以最大限度激發(fā)公務員工作的積極性,切實達致職務與職級并行之預期目標。
⒉進一步細化行政執(zhí)法類職位。為實現(xiàn)人崗相適,不斷增強選人用人的科學性和精準度,行政執(zhí)法類職位可以進行職組、職系歸并,同時亦需進一步具體細化??梢栽谛姓?zhí)法類職位中單列出“行政執(zhí)法類專業(yè)執(zhí)法職系”,把執(zhí)法隊伍中諸如食品執(zhí)法、特種設備執(zhí)法、藥品執(zhí)法、醫(yī)療執(zhí)法等專業(yè)要求較高的職位納入其中,以更精細化的管理激發(fā)公務員的創(chuàng)造力,提高其執(zhí)法效能和公共服務水平。同時,需繼續(xù)探索實施職位說明書制度,明確規(guī)定職位的入職資格和方式、主要職責、適用范圍、職務序列、薪酬待遇等,并且統(tǒng)一規(guī)范職位說明書,適時向社會公開,保持職位說明書的穩(wěn)定性。
⒊實行有針對性的信息化管理。行政執(zhí)法類公務員的優(yōu)化配置與動態(tài)管理需要創(chuàng)新性的管理理念、手段和模式,先進、開放性的信息化管理方式有助于提高管理效率,降低管理成本。借助完善的公務員管理信息系統(tǒng),公務員主管部門可以對各類機關進行信息采集,并且逐步匯集形成公務員基礎信息庫,進而對公務員的信息進行綜合分析和全面利用,準確把握公務員隊伍狀況和發(fā)展趨勢,為公務員管理部門提供決策、管理的依據(jù);同時,優(yōu)化和重塑管理業(yè)務流程,減少和消除各管理環(huán)節(jié)之間的間斷,增強管理職能運行的協(xié)調(diào)性、準確性,促成公務員管理職能從事務管理向戰(zhàn)略管理的轉(zhuǎn)換,提高行政執(zhí)法類公務員隊伍管理的科學化、規(guī)范化、信息化水平。
⒋確立科學合理的薪級工資制度。合理的薪酬制度是實行公務員科學、高效管理的動力機制和激勵機制。依據(jù)心理契約理論,提供公平的報酬是組織對公務員承擔的責任,否則會影響公務員的工作滿意度。[5]我國公務員管理體制的一個突出特點是工資待遇與職務掛鉤,大多數(shù)普通公務員晉升機遇較少,待遇偏低。
現(xiàn)行的公務員薪酬制度無法呈現(xiàn)專業(yè)分工與業(yè)務分類對薪酬待遇的不同需求,難以彰顯不同職位公務員的專業(yè)化特點,因此,改革現(xiàn)行的公務員工資體系,探索建立類別工資制是公務員薪酬制度建設之著力點。在兼顧效率與公平的公務員分配模型的基礎上,可以弱化職務在工資內(nèi)的構成,強化類型級別在工資、福利等方面的作用,確立年功在分配中所起的決定性作用,注重工資確立的合理性和平衡性以及工資立法決策過程的透明度。司法改革后的法官、檢察官將實行適應司法職業(yè)特點的薪酬制度;綜合管理類公務員繼續(xù)實行目前的工資制度;行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員可以確立結(jié)構相對簡單的薪級工資制度,同時適當增加薪酬的等級,擴大不同薪級間的級差和數(shù)額,并根據(jù)考核情況逐年對工資予以動態(tài)調(diào)整,使公務員的薪酬待遇得以穩(wěn)步提升。這樣,既能體現(xiàn)公務員群體內(nèi)部的公平,在公務員體系內(nèi)部形成有效的競爭機制,也有利于公務員工資的外部競爭。
⒌加強相關制度的構建與銜接。行政執(zhí)法類公務員管理制度改革明顯提升了公務員的專業(yè)化水平、服務意識和執(zhí)法效率,但是制度和機制還存在一定程度的缺陷,需要將一些相關制度細化和有效對接,以構成符合職類特點的制度體系。在用人機制上,可以采用單獨招考方式選拔新入職的行政執(zhí)法類公務員,基于職位之間的差異性對入職者提出更為精準的職業(yè)素質(zhì)要求,以申論、行政職業(yè)能力測試、《行政執(zhí)法素質(zhì)測評》等為考察內(nèi)容,同時進一步細化考試的具體內(nèi)容、要求、組織、程序等等;對相關職位新入職的公務員實行聘任制,以靈活、便捷的聘任合同管理方式激發(fā)公務員工作的積極性;堅持平時考核和定期考核有機結(jié)合的原則,克服現(xiàn)行考核制度缺乏明確、可行、有效的測評辦法以及考核走過場等積弊,針對不同層級和崗位的特殊性設計績效考核標準和辦法,細化評價指標體系,全面考量行政執(zhí)法類公務員的素質(zhì)能力、知識水平和行為能力。此外,仍需加強與行政執(zhí)法類公務員的職位特性相匹配的晉升、培訓、交流等制度建設,使公務員制度體系更趨完善、合理。
⒍進一步提升行政執(zhí)法類公務員管理的法治化水平。行政執(zhí)法類公務員管理制度改革關涉的范圍較廣、調(diào)整的利益關系復雜,相關試點系統(tǒng)和地區(qū)分別頒行了制度運行規(guī)則,為改革的順利實施提供了依據(jù)。比如:深圳市頒布實施了《行政機關行政執(zhí)法類公務員管理辦法(試行)》,就行政執(zhí)法類公務員的招聘、培訓、交流、晉升和薪酬待遇等一系列改革措施進行了規(guī)定。2013年,國家公務員局起草了《行政執(zhí)法類公務員管理暫行辦法》和《專業(yè)技術類公務員管理暫行辦法》。待條件成熟時還要適時修改《公務員法》中與之相關的條款,以進一步健全行政執(zhí)法類公務員的法律保障機制。
總之,行政執(zhí)法類公務員是行政機關中直接執(zhí)行法律和公共決策、提供公共服務的“特殊職業(yè)者”,《公務員法》有針對性地對公務員職位重新進行調(diào)整和設置,單列出行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類職位,建構起行政執(zhí)法類與綜合管理類、專業(yè)技術類平行管理、特色運行的發(fā)展模式;給不同類型的公務員設計了符合自身特點的職業(yè)發(fā)展路徑,拓寬了公務員的職業(yè)發(fā)展空間,提供了公務員均等、公平的職業(yè)發(fā)展機會,實現(xiàn)了管理的精細化和科學化。一些部門和地區(qū)的行政執(zhí)法類公務員改革試點顯示出了預期制度績效,然而還有諸多體制、機制因素使既往的改革無法“盡善盡美”。基于職類特點和履職要求,改革行政執(zhí)法類公務員管理制度仍需著力于公務員的專業(yè)素質(zhì)建設,在進、出、管、評等機制方面的改革應更加具有針對性,同時與之相關配套的社會綜合改革支持亦需及時跟進,這樣,才能更好地助力于分類管理制度建設,真正達致公務員分類管理的目標。
參考文獻
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