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導(dǎo)語：在公共危機(jī)管理的特點(diǎn)的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
公共危機(jī)是人類的一場災(zāi)難，尤其是轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)事件頻發(fā)，桎梏了我國的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，對公共危機(jī)管理的研究刻不容緩。本文首先介紹了公共危機(jī)管理的一般概述，之后分析存在的問題以及原因，最后從意識、法制、體制、機(jī)制、制度五個方面對轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)管理路徑進(jìn)行淺析。
關(guān)鍵詞:
公共危機(jī)管理;轉(zhuǎn)型期;路徑
隨著時代的飛速發(fā)展，公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，例如:非典、9•11、搶鹽風(fēng)波等危機(jī)事件，嚴(yán)重影響國家安全、穩(wěn)定與發(fā)展。本文通過對中國轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)管理路徑進(jìn)行研究，使得社會、政府以及民眾在面對危機(jī)事件時能夠從容應(yīng)對，處理好危機(jī)，為構(gòu)建和諧社會、美麗中國提供條件。
一、公共危機(jī)管理的一般概述
危機(jī)最初源于西方，《韋伯辭典》將“危機(jī)”一詞定義為有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或關(guān)鍵時刻。［1］羅森塔爾(Rosenthal)認(rèn)為危機(jī)是一個過程，他認(rèn)為危機(jī)是對社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生了嚴(yán)重的威脅，所做出的關(guān)鍵性決策事件是在時間壓力和不確定性極其高的情況下進(jìn)行的。［2］張成福認(rèn)為:“危機(jī)是這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運(yùn)作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。”［3］一般而言，無論哪種危機(jī)，只要涉及到較大規(guī)模的公共利益，需要公共部門的介入，便可劃入到公共危機(jī)的范圍。本文認(rèn)為公共危機(jī)就是指發(fā)生的危機(jī)事件，需要政府等公共部門運(yùn)用公共的人力、物力、財力等迅速及時作出決策，應(yīng)對和處理的危險境況和非常事態(tài)。那么公共危機(jī)管理就是以政府等行政部門以及其他公共部門利用公共權(quán)力，有組織、有計(jì)劃的整合公共資源，有效預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)的管理過程。從其含義中我們也可以發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)管理的政府主導(dǎo)性;應(yīng)急和預(yù)防性;權(quán)變性;公益公共性等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)可以幫助我們更好的認(rèn)識公共危機(jī)管理的性質(zhì)。
二、公共危機(jī)管理現(xiàn)實(shí)性淺析
理論與實(shí)踐相結(jié)合，我們分析中國轉(zhuǎn)型期公共危機(jī)管理的路徑，就要對其現(xiàn)實(shí)性狀況進(jìn)行探究，下面分而述之:
(一)轉(zhuǎn)型期中國公共危機(jī)管理現(xiàn)狀
美國學(xué)者塞繆爾•亨廷頓曾指出:“現(xiàn)代化孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”。［4］充分認(rèn)識我國處于社會轉(zhuǎn)型期這一國情，大大便利了我們分析公共危機(jī)管理目前所面臨的境況。首先，公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系已經(jīng)基本建立，卻忽視預(yù)警機(jī)制構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案的構(gòu)建已經(jīng)引起了政府的重視，特別是SARS后，“一案三制”計(jì)劃及時提出并得到有效實(shí)施。經(jīng)過多年努力，我國公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案體系基本建立，卻缺少對危機(jī)的事前預(yù)防，缺乏公共危機(jī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃。其次，公共危機(jī)管理組織部門體系漸趨完善，但存在各自為政，缺乏整合建立公共危機(jī)管理組織體系是完善政府職能的基本要求。在社會轉(zhuǎn)型期，為應(yīng)對公共危機(jī)管理要求，政府各部門之間、政府與政府之間必須權(quán)責(zé)明確、職能分離、各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的結(jié)合在一起。但中國長期以來就沒有一個專門獨(dú)立設(shè)置的公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，所以當(dāng)公共危機(jī)事件爆發(fā)后政府各部門往往各自為政，缺乏整合、高效的管理。再次，公共危機(jī)管理法律法規(guī)體系初具規(guī)模，但缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法面對公共危機(jī)事件，實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)管理的法制化是必須和必要的。建國后我國從出臺制度，與公共危機(jī)管理有關(guān)的一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)章條例等相繼頒布并不斷完善，中央到地方的公共危機(jī)法律規(guī)范體系初步構(gòu)建。但缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。最后，公共危機(jī)信息體系初步建立，但信息監(jiān)督制度缺位隨著信息渠道的增加，公共危機(jī)管理取得信息的資源得到有效整合。公共危機(jī)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫已經(jīng)在部分城市和地區(qū)建立起來;同時公共危機(jī)信息制度已經(jīng)建立。但為了自己的仕途，某些官員，往往對一些危機(jī)信息采取壓制甚至隱瞞的做法，這樣就造成了信息渠道不暢通，另外信息監(jiān)督的缺失也使危機(jī)信息的獲取喪失了真實(shí)性。
(二)轉(zhuǎn)型期中國公共危機(jī)管理缺位因由
1、政府與公眾的公共危機(jī)意識薄弱
長期以來，政府或公眾在面對危機(jī)時總是存著一種僥幸的心理，認(rèn)為危機(jī)輕易不會發(fā)生或者即使發(fā)生了也不會造成多大的損失，殊不知正是這種僥幸的心態(tài)，有多少危機(jī)事件在萌芽時期未被消滅，最后演變成災(zāi)難，損失慘重。而正是因?yàn)檎妮p視思想，缺乏對社會公眾危機(jī)意識的教育，使得社會公眾的危機(jī)防范意識、自我保護(hù)意識和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加強(qiáng)國民的危機(jī)風(fēng)險防范意識的培訓(xùn)。
2、公共危機(jī)應(yīng)急組織管理體制不健全
雖然我國的公共危機(jī)應(yīng)急組織管理體系已經(jīng)基本建立，但是絕大多數(shù)城市往往設(shè)立一個沒有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)，缺乏獨(dú)立辦事的空間以及專業(yè)的辦事團(tuán)隊(duì)的應(yīng)急指揮中心。因此在面對危機(jī)時，各種社會力量和公共資源很難被統(tǒng)一起來有效利用。這不僅造成了資源的浪費(fèi)，而且因?yàn)閼?yīng)急組織機(jī)制構(gòu)建的不完善，領(lǐng)導(dǎo)組織很難樹立其權(quán)威，更不利于各個組織的協(xié)同合作了，所以目前當(dāng)務(wù)之急是要重建國家應(yīng)急管理體制。
3、政府信息公開度和透明度不足
在危機(jī)事件爆發(fā)后，越早發(fā)現(xiàn)、越早報告、越早處理可以高效的減少危機(jī)所帶來的危害以及損失。那么信息及時、可靠真實(shí)的獲取至關(guān)重要。但是受到政績與仕途掛鉤的傳統(tǒng)觀念的影響，一些官員有可能會隱瞞某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，從而造成信息源的失真，使得政府或者社會公眾在獲取信息時出現(xiàn)懷疑的心態(tài)，那么，在面對危機(jī)時，受信息權(quán)威性的缺失，很難根據(jù)現(xiàn)有的信息作出高效而迅速的反應(yīng)，應(yīng)對危機(jī)。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都會造成公共危機(jī)管理的困難。
4、政府與社會公眾的協(xié)作機(jī)制闕如
政府與社會公眾之間的協(xié)作機(jī)制也就是政府與政府、政府與社會公眾之間相互的組織與協(xié)調(diào)、合作。針對我們對公共危機(jī)事件原因以及現(xiàn)狀的分析，它的解決處理不能僅靠政府部門一部之力，需要其他部門或者組織的通力合作，但就目前情況而言，我國的社會公眾的參與程度較低，參與意識匱乏，還沒有形成人人參與的救援隊(duì)伍。而且我國目前的政策制度對非政府組織、智囊團(tuán)、盈利性組織等等第三方組織它們的發(fā)展都有相應(yīng)程度的限制，這也是在完善危機(jī)管理需要關(guān)注的地方。
三、轉(zhuǎn)型期完善公共危機(jī)管理路徑淺析
通過以上的研究分析，了解到我國公共危機(jī)管理面臨著多種問題，那么我們采取什么措施來解決呢?下面簡要述之。
(一)增強(qiáng)公民與政府的公共危機(jī)意識
意識的能動性告訴我們公共危機(jī)意識薄弱會加重危機(jī)的破壞力，而公眾公共危機(jī)意識是可以通過學(xué)習(xí)來提高的:首先，我們可以增強(qiáng)公民學(xué)習(xí)意識，通過積極的培訓(xùn)、訓(xùn)練將公共危機(jī)意識、管理理念逐步滲透到公眾的生活中，增強(qiáng)對公共危機(jī)的認(rèn)知。另一方面，可以搭建危機(jī)管理教育機(jī)制。通過危機(jī)案例教學(xué)，了解各種危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展與消亡，通過不斷的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對能力。
(二)加強(qiáng)公共危機(jī)管理的法制建設(shè)
我國是法治化國家，但是危機(jī)應(yīng)急法制不健全，缺乏統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法是我國目前面臨的一大難題。為此，我們可以一方面，完善公共危機(jī)管理法制化的基礎(chǔ)。憲法是國家的根本大法，公共危機(jī)管理法制化建設(shè)也要以憲法為根本，相應(yīng)增加公共危機(jī)管理?xiàng)l款，為政府依法實(shí)施危機(jī)管理提供母法法源。另一方面，對政府在進(jìn)行公共危機(jī)管理時責(zé)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。使得政府享有的權(quán)力不被濫用，同時明確其程序可以使政府在處理危機(jī)時有序可循。
(三)加強(qiáng)公共危機(jī)管理的體制建設(shè)
當(dāng)前中國的危機(jī)管理體制主要面臨各自為政，缺乏整合的難題，因此，我們可采取如下措施:首先，完善公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)組織體制。由于公共危機(jī)管理的突發(fā)性，在面對時需要迅速作出決策，這就需要一個能夠統(tǒng)一指揮的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并且該組織要能夠使的各個職能部門合理分工，明確各部門責(zé)任。其次，建立完善的公共危機(jī)管理組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。從組織的角度來講，危機(jī)發(fā)生后政府及其他公共組織能否及時、高效的處理危機(jī)有賴于危機(jī)管理的組織網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)以政府為核心，并能夠最大可能調(diào)動社會資源，形成社會整體的危機(jī)組織網(wǎng)絡(luò)。
(四)加強(qiáng)公共危機(jī)管理機(jī)制建設(shè)
目前我國危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制遭到忽視，而這卻是我們處理危機(jī)的先機(jī)。首先，建立公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制。政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是化大量錢治療。”［5］預(yù)警機(jī)制正是體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)了這個目的。防患于未然，可以培養(yǎng)危機(jī)意識或?qū)ξC(jī)進(jìn)行監(jiān)測來預(yù)防危機(jī)的發(fā)生。其次，建立公共危機(jī)管理救治機(jī)制。危機(jī)發(fā)生后政府及社會的及時處理是危機(jī)管理的核心。政府應(yīng)采取果斷措施力圖消除危機(jī)帶來的損失或恐慌。我們可以實(shí)施危機(jī)隔離、啟動應(yīng)急計(jì)劃、安撫民眾心理等措施達(dá)成目標(biāo)。最后，建立公共危機(jī)管理恢復(fù)機(jī)制。危機(jī)是一個具有生命周期的階段性過程，救治結(jié)束并不意味著危機(jī)階段的終結(jié)，而是進(jìn)入了一個新的階段:恢復(fù)階段。在此階段，我們要通過調(diào)查危機(jī)根源、建立和健全災(zāi)害心理援助制度、實(shí)行國家援助來恢復(fù)社會秩序。
(五)完善公共危機(jī)管理信息披露制度
由于政府信息公開度和透明度不足是我國目前公共危機(jī)管理面臨的一大難題，所以我們要完善公共危機(jī)管理信息披露制度。首先，建立公共危機(jī)管理的信息匯報制度。無論是危機(jī)的預(yù)警，救治還是重建，必須有準(zhǔn)確而全面的信息作為支撐。我們可以運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建立高效的信息收集系統(tǒng)，確保信息的時效性、準(zhǔn)確性、多途徑性。其次，建立公共危機(jī)管理新聞制度。危機(jī)信息的獲取渠道太多，作為普通大眾的我們很難識別真?zhèn)危⒐参C(jī)新聞制度，可以通過確定危機(jī)事件發(fā)言人是否有代表性，確認(rèn)其信息是否真實(shí)可靠，是否具有權(quán)威性。并且還能夠建立與廣大新聞媒體的良性互動關(guān)系。綜上，面對國際和國內(nèi)許多嚴(yán)峻的問題和中國的現(xiàn)實(shí)情況，轉(zhuǎn)型期完善公共危機(jī)管理的路徑研究刻不容緩。
作者：董蕾 單位:蘇州大學(xué)
參考文獻(xiàn):
［1］薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌．危機(jī)管理———轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2003．
［3］張成福．公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇［J］．中國行政管理，2003，(7)．
關(guān)鍵詞：公共安全 美國 政府 啟示
最近幾年我國公共安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命財產(chǎn)安全，影響了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。如南方冰雪災(zāi)難，汶川地震，燒事件，甕安事件，云南孟連襲警事件，三鹿奶粉事件等。接連發(fā)生的公共安全事件及這些事件抵御之困難和危害之大都顯示著我國即將進(jìn)入“高風(fēng)險社會”。我國正處于改革開放的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時社會矛盾激化。2006年，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺，明確了國務(wù)院在公共安全管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，建立了在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國家和地方突發(fā)事件管理機(jī)構(gòu)和國務(wù)院常務(wù)會議負(fù)責(zé)，在地方政府的參與下的國家突發(fā)公共事件管理體系。中國政府積極應(yīng)對各公共危機(jī)事件，在公共安全管理中發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。但政府公共安全管理上還存在種種問題，如缺乏理論支撐，管理機(jī)制不健全等問題，特別是政府在應(yīng)對非傳統(tǒng)安全上缺乏管理經(jīng)驗(yàn)。
20世紀(jì)80年代，西方國家公共安全管理發(fā)展迅速并形成一門學(xué)科。西方學(xué)者從政府、組織和個人等管理主體和法律、宣傳、運(yùn)行、后勤等制度層面研究公共安全管理問題，提出了許多政府關(guān)于公共安全的管理方案和理論創(chuàng)新。美國的公共安全管理效率高，制度合理，成果顯著。其公共安全管理制度為世界各國廣泛認(rèn)同，代表了西方國家公共安全管理的高水平。中美兩國在國家公共安全管理上存在諸多相同類似之處，如中國和美國在應(yīng)對公共危機(jī)上都重視發(fā)揮行政首長的指揮領(lǐng)導(dǎo)作用，都建立了緊急事態(tài)和突發(fā)公共事件行動預(yù)案，都很重視事后處理和恢復(fù)。但中美兩國公共安全管理也各有特點(diǎn)，存在許多不同之處，如美國在公共危機(jī)處理中以地方政府為主力，聯(lián)邦政府起到監(jiān)督的作用，中國主要以中央政府為領(lǐng)導(dǎo)核心，為指揮領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，同時發(fā)揮地方政府的積極作用。政府是公共安全管理的承擔(dān)者和責(zé)任人，研究美國的公共安全管理制度，分析美國公共安全管理的合理因素和制度優(yōu)勢可以使我國政府應(yīng)對公共危機(jī)得到有益啟示。
一、“公共安全”的界定
美國的合眾國法典中指出，公共安全事件是由總統(tǒng)決定的，在聯(lián)邦政府的幫助下，以州和地方政府為救援主體來挽救人民生命，財產(chǎn)和健康，以減輕來自任何地方的威脅和危害。美國對公共安全危機(jī)的界定是一個不斷發(fā)展的過程。自然災(zāi)害和人為災(zāi)難都是公共安全事件的范圍，緊急事件危機(jī)、災(zāi)難性事件都可能成為公共安全事件。
對公共安全的界定和范圍關(guān)系到中央政府和地方政府（美國等聯(lián)邦制國家是聯(lián)邦政府、州政府和地方政府）的資源應(yīng)急級別和社會動員程度，標(biāo)準(zhǔn)不同，對待和處理方式也不一樣。各國對公共安全的界定也不盡相同。公共安全危機(jī)具有階段性特征，各國面對的具體情況不同，需要根據(jù)特定的國情和公共危機(jī)發(fā)展趨勢來界定其范圍。
在我國，傳統(tǒng)的公共安全事件有水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、煤礦安全、公民犯罪等。2008年“三鹿奶粉”事件也是公共安全事件，屬于食品安全領(lǐng)域。除了食品安全領(lǐng)域，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全球化發(fā)展加快，還出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)安全、信息安全、環(huán)境污染、恐怖襲擊等新的公共安全問題，這些區(qū)別于傳統(tǒng)的公共安全危機(jī)被稱為“非傳統(tǒng)安全”，“非傳統(tǒng)安全”威脅具有多樣性，隱蔽性，突發(fā)性和跨國界跨地區(qū)等特點(diǎn)。國政府在應(yīng)對“非傳統(tǒng)安全”危機(jī)上還缺乏經(jīng)驗(yàn)，危機(jī)管理有待改善。
鑒于我國國情和我國公共安全危機(jī)多發(fā)、突發(fā)以及“非傳統(tǒng)安全”成為政府公共安全危機(jī)管理中的不穩(wěn)定因素等情況。筆者認(rèn)為我國的公共安全事件應(yīng)包括所有危害國家安全、社會穩(wěn)定和危及公民生命財產(chǎn)安全的事件。其包括三個層次的內(nèi)容：一、個人恐怖犯罪活動造成的公共安全事件。這類事件參與人數(shù)少，但危害大，處理不好會造成嚴(yán)重社會問題，甚至引發(fā)社會危機(jī)。二、傳統(tǒng)意義上的公共安全問題。除了自然災(zāi)害外，還包括煤礦瓦斯爆炸，鐵路、公路、航空等交通安全事件，建筑物倒塌，公共設(shè)施安全等公共安全問題。三、非傳統(tǒng)安全問題。如恐怖襲擊，食品安全，信息安全等新的公共安全問題。
二、美國公共安全管理特點(diǎn)
1.公共安全管理法制化、規(guī)范化
20世紀(jì)30年代，美國政府為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)頒布了《洪水控制法》和《全國產(chǎn)業(yè)復(fù)興法》，50年代又出臺了具有里程碑意義的《災(zāi)難救濟(jì)法》（Disaster Relief Act)，以立法的形式規(guī)定了總統(tǒng)可以公布國家進(jìn)入災(zāi)難狀態(tài)，這部法律是為美國政府在公共危機(jī)管理上的制度性的立法。此法在隨后幾十年里不斷完善。美國是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，20世紀(jì)60年代，美國本土遭受了多次颶風(fēng)襲擊和兩次強(qiáng)烈地震（一次在阿拉斯加，里氏9.2級），這些自然災(zāi)害給美國造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。1961年，肯尼迪政府設(shè)立緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室，專門應(yīng)對自然災(zāi)害。1968年，美國政府出臺《全國洪水保險法》，還根據(jù)《全國洪水保險法》開展洪水保險計(jì)劃，把保險的領(lǐng)域擴(kuò)展到救災(zāi)方面。1972年，美國政府出臺新的《洪水保險法》。
20世紀(jì)70年代，不斷發(fā)生的自然災(zāi)害促使政府向全面的災(zāi)難救助的立法。1970年，新的《災(zāi)難救濟(jì)法》規(guī)定政府直接對受災(zāi)的人提供幫助。1971年，美國發(fā)生了舊金山大地震，政府在危機(jī)管理中存在種種問題，促使政府在1974年出臺了新的《災(zāi)難救濟(jì)法》。
到目前為止，美國產(chǎn)生了100多項(xiàng)關(guān)于安全管理的法律，完善而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓舶踩审w系使國家公共安全管理有法可依，規(guī)定應(yīng)對公共安全問題的各主體職責(zé)和權(quán)力，有利于協(xié)調(diào)各部門，聯(lián)邦和地方，組織和個人的行動，保證了公共安全管理的高效率。
2.政府對公共安全管理的全過程參與
政府對公共安全產(chǎn)生的全過程參與，有四個方面的內(nèi)容：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)。全過程管理師以“四階段理論”為理論基礎(chǔ)而產(chǎn)生和完善。20世紀(jì)70年代，美國聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局認(rèn)同了“全危險方法”后，它將公共危機(jī)的政策和活動項(xiàng)目區(qū)分為四個連續(xù)的功能區(qū)：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對和恢復(fù)，成為四階段理論或者生命周期理論。
減除，即預(yù)防危害發(fā)生，主要內(nèi)容有區(qū)域規(guī)劃、建筑法律法規(guī)、稅收政策、重設(shè)安全改進(jìn)法規(guī)等。
準(zhǔn)備，即危機(jī)發(fā)生的設(shè)想及應(yīng)當(dāng)具備的動員資源和救援素質(zhì)。主要包括災(zāi)難預(yù)案，撤離預(yù)案、危機(jī)事態(tài)通訊、預(yù)警系統(tǒng)設(shè)置、資源和特別資源的供給和儲備。
應(yīng)對，即應(yīng)對安全危機(jī)采取有效的舉措。主要內(nèi)容包括實(shí)施方案、預(yù)警、資源的動員和管理、提供救援等。
恢復(fù)，即對遭受損失的社區(qū)提供幫助。主要內(nèi)容包括信息咨詢、重建公共設(shè)施、建設(shè)臨時住處，國家財政支持、政策傾斜和情報收集等。
在整個過程管理中，減除和準(zhǔn)備是危機(jī)發(fā)生前的活動，應(yīng)對是危機(jī)發(fā)生時的活動，恢復(fù)是危機(jī)發(fā)生后的行為。一般而言，整個過程環(huán)環(huán)相扣，互有交叉。如在應(yīng)對活動中就應(yīng)當(dāng)就危害程度和救援行動的各方面綜合做出善后處理方案，應(yīng)對工作完成后立即進(jìn)行恢復(fù)工作，而恢復(fù)工作過程中也應(yīng)該認(rèn)真考慮下一次類似公共危機(jī)的減除和準(zhǔn)備工作。美國的公共安全管理重視危機(jī)管理中的管理過程，有利于從源頭切除問題和最大幅度減輕危機(jī)的損失。
3.發(fā)揮有準(zhǔn)備社區(qū)的作用
公共危機(jī)管理中三個極重要的主體是政府，非政府組織和個人。三者的有機(jī)協(xié)調(diào)構(gòu)成了“有準(zhǔn)備社區(qū)的基本內(nèi)容”。
個人在社區(qū)中具有基礎(chǔ)性的作用。個人了解地區(qū)公共安全隱患和存在的危機(jī)，個人通過加入社區(qū)內(nèi)的非政府組織成為志愿者中的一員，在州政府和地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下發(fā)揮重要作用。個人和自愿者組織只有參與到社區(qū)中來，進(jìn)入公共危機(jī)管理過程中，它們才能有所作為。
美國的有準(zhǔn)備社區(qū)在“9?11”事件中發(fā)揮了重要作用，恐怖襲擊發(fā)生以后，除了政府派出警察維持治安，曼哈頓附近居民自發(fā)上街提供幫助，許多自愿者組織也紛紛行動起來。人數(shù)越來越多，這些自愿者也越來越組織化，形成全國性的救援組織。
自愿者組織是社區(qū)的一個重要環(huán)節(jié)，美國十分重視自愿者組織等非政府組織的作用，自愿者組織在公共安全事件中往往最先到達(dá)現(xiàn)場并參與救援。他們能利用自己的技能快速開展工作，第一時間減少傷亡人數(shù)，降低損失。自愿者組織在美國公共安全管理中發(fā)揮舉足輕重的作用。
4.地方在公共安全管理的主導(dǎo)作用
美國建立了以州政府和地方政府為主力的公共安全管理機(jī)制，只有涉及全國性和影響重大的公共安全事件才由聯(lián)邦管理。以地方的政府來管理公共安全事件，中央政府只是進(jìn)行監(jiān)督。
地方政府最早接觸公共安全事件，是第一反應(yīng)者，對問題有較清晰的認(rèn)識，了解問題的來源和應(yīng)對方法，地方本位的危機(jī)管理模式有利于發(fā)揮地方的積極性，節(jié)約資源，最大限度減少危害程度。
美國從聯(lián)邦到地方都有各自公共安全管理機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦有聯(lián)邦國土安全部、司法部、國防部等聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)。州政府設(shè)有州緊急事態(tài)管理部門。重大安全事件時啟動聯(lián)邦公共安全管理系統(tǒng)，總統(tǒng)為最高負(fù)責(zé)人，由聯(lián)邦輻射到地方管理機(jī)構(gòu)。一般情況下由地方主導(dǎo)公共安全管理過程。
三、美國公共安全管理模式對我國政府的啟示
1.完善公共安全管理法律法規(guī)
完善的公共安全法律體系可以讓各責(zé)任方有法可依，弄清自己職責(zé)，協(xié)調(diào)各部門工作，保證工作的有序性和規(guī)范化。美國從30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)開始制定了各種公共安全法，建立了完整的系統(tǒng)的公共安全管理法律體系，為政府公共安全管理提供了法律保障。
我國政府出臺了一些關(guān)于公共安全管理的法律法規(guī)，如《防震減災(zāi)法》、《消防法》等有關(guān)自然災(zāi)害的法律；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《傳染病防治法》等有關(guān)公共衛(wèi)生的法律；《安全生產(chǎn)法》等有關(guān)安全生產(chǎn)的法律。這些法律具有強(qiáng)烈的部門性，有些法律不適合管理的要求，法律的執(zhí)行也需要監(jiān)督。為應(yīng)對我國新的安全形勢和非傳統(tǒng)安全威脅，需要出臺相關(guān)法律，如《信息安全法》、《經(jīng)濟(jì)安全法》、《食品安全法》等。2006年1月，國家出臺《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定國務(wù)院和地方政府的職責(zé)，但它屬于行政性法規(guī)。我國需要建立一個整體的國家公共安全管理的法律，協(xié)調(diào)各方行動，需要建立和完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建國家公共安全管理法律體系。
2.加強(qiáng)非政府力量的參與
政府是公共安全管理的主要力量，但各自愿者組織和公民個人等非政府力量都是公共安全管理的重要參與者。我國公共安全管理以行政手段為主，公共安全管理體制是在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工協(xié)作，分級管理，自愿者組織和個人在危機(jī)管理中的參與不夠，沒有發(fā)揮自愿者組織和個人在危機(jī)救援中的積極作用，沒有有效發(fā)揮有準(zhǔn)備社區(qū)在公共安全管理中的重要作用。
自愿者組織和個人是最先接觸到公共安全危機(jī)的力量，能夠在最短的時間搶救傷者，減少損失。自愿者組織參與公共安全管理中應(yīng)對和恢復(fù)環(huán)節(jié)，降低危機(jī)帶來的損害，也減少了政府的壓力。2008年5月，汶川地震中我國志愿者組織和公民主動奔赴現(xiàn)場開展救援，搶救了多條生命，挽救了人民的損失，在這次公共安全危機(jī)管理中發(fā)揮了積極的作用。我國政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到非政府力量的重要作用，支持鼓勵社區(qū)的參與，加強(qiáng)其獨(dú)立性，制定相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮非政府力量的積極作用。但是應(yīng)該考慮到美國的社區(qū)發(fā)展完善，我國社區(qū)發(fā)展遠(yuǎn)未成熟，不能照搬美國的經(jīng)驗(yàn)。我國政府可以參考借鑒美國有準(zhǔn)備社區(qū)參與模式，優(yōu)先發(fā)展自愿者組織在公共安全管理的作用，根據(jù)我國的實(shí)際情況制定相關(guān)政策。
3.加強(qiáng)地方政府在公共安全管理中的作用
我國采用的是從中央到地方的公共安全管理模式，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)安排。雖然有利于加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，但是不利于發(fā)揮地方的積極性，客觀上影響了公共安全管理的效果。我國一些省份已經(jīng)建立了公共安全管理的應(yīng)急機(jī)制，但是政府內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)和溝通，這種機(jī)制屬于分散管理，難以從宏觀層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。地方政府在危機(jī)發(fā)生后快速反應(yīng)，應(yīng)當(dāng)在第一時間積極行動，指揮協(xié)調(diào)。
我國地方政府在公共安全管理中應(yīng)加強(qiáng)地方政府之間協(xié)作。在公共安全管理中，增強(qiáng)地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府在公共安全管理中的積極作用。對于跨界跨地區(qū)的公共安全事件，應(yīng)加強(qiáng)地方政府之間的協(xié)調(diào)溝通，建立情報共享機(jī)制，加強(qiáng)地方政府各部門和地方政府和非政府組織的溝通協(xié)調(diào)，加強(qiáng)地方政府公共安全管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，從全局和整體的高度處理公共安全事件。
4.加大對社會公共安全的教育
加強(qiáng)公民的公共安全教育不僅可以降低危機(jī)發(fā)生的可能性，提高公民的危機(jī)反應(yīng)力，還可以提高政府和社會應(yīng)對公共危機(jī)的能力，減輕公共危機(jī)帶來的損失。美國十分重視對公民的公共安全教育，聯(lián)邦政府加強(qiáng)對公民公共安全意識的培養(yǎng)和防災(zāi)救災(zāi)的培訓(xùn)。政府不僅通過技術(shù)手段加強(qiáng)公共安全保衛(wèi)工作，而且通過加強(qiáng)公民公共安全教育，加大宣傳力度，進(jìn)行公共安全培訓(xùn)等手段提高人們的安全意識和危機(jī)應(yīng)對能力。
我國政府對公民安全教育的普及工作不到位，多數(shù)人不知道地震前有哪些預(yù)兆，地震中應(yīng)怎么辦，政府本身也缺少公共安全意識。汶川地震中所有房屋幾乎毀于一旦，房屋質(zhì)量不合格，抗震強(qiáng)度差，這些是預(yù)防意識弱導(dǎo)致的。政府應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，提高公民安全意識；加大資金投入，加大對政府部門和公民公共安全培訓(xùn)，提高政府和公民應(yīng)對公共安全的能力，從減除、準(zhǔn)備和應(yīng)付三個環(huán)節(jié)應(yīng)對公共安全危機(jī)。
參考文獻(xiàn)：
[1]夏寶成．西方公共安全管理[M]北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2006（6）．
關(guān)鍵詞：地方政府；協(xié)作管理；公共危機(jī)
中圖分類號：F123.16
文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1672-3198(2009)13-0053-02
1 政府危機(jī)管理的概念界定
隨著社會問題的日益增多，政府作為公共權(quán)力的行使主體，時刻都要面對不同程度的危機(jī)，而政府處理的危機(jī)是屬于公共范疇的，被稱為公共危機(jī)。所謂的公共危機(jī)是指“由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會公共利益和安全生產(chǎn)嚴(yán)重威脅的一種危險情況和緊急狀態(tài)，那么能夠引起這種危機(jī)情況的緊急狀態(tài)的事件就是公共危機(jī)事件”。學(xué)界通常對“政府危機(jī)管理”和“公共危機(jī)管理”作為等同的概念，不做嚴(yán)格的區(qū)分。但是以張小明為代表的一些學(xué)者認(rèn)為政府危機(jī)管理具有雙重意義。政府作為一般的社會組織和其他的組織一樣也會面臨自身體系內(nèi)外的一些危機(jī)狀況，比如財政危機(jī)、生存危機(jī)或人力資源危機(jī)等，關(guān)于應(yīng)對這些危機(jī)的管理活動是政府危機(jī)管理的第一層含義。政府作為社會的管理者這個身份行使社會管理職能時，政府應(yīng)對的危機(jī)是屬于公共范圍的，是對公共危機(jī)的管理，這屬于政府危機(jī)管理的第二層含義。文中使用的“政府公共危機(jī)管理”與“政府危機(jī)管理”不做區(qū)分，且是從政府危機(jī)管理的第二個層面出發(fā)研究政府的公共危機(jī)管理。由于公共危機(jī)普遍是由地方開始引發(fā)和蔓延的，地方政府在預(yù)防、遏制公共危機(jī)中處于主導(dǎo)地位，本文強(qiáng)調(diào)從地方政府的角度分析協(xié)作式公共管理在政府危機(jī)管理中的存在狀況。
2 地方政府協(xié)作式管理普遍存在的原因分析
協(xié)作性公共管理“描述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過程，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題”。協(xié)作性公共管理從方向上可以分為縱向協(xié)作和橫向協(xié)作?？v向協(xié)作強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部層級間的協(xié)作活動，政府部門直接，政府與政府之間的合作；橫向合作強(qiáng)調(diào)政府和非政府直接的聯(lián)絡(luò)和合作，通過伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會、聯(lián)盟、公會和理事會，公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織共同制定戰(zhàn)略，提供公共物品和公共服務(wù)。本文側(cè)重于研究地方政府的橫向協(xié)作管理。
奧圖爾早在1997年就提出了為何跨越組織(例如組織間網(wǎng)絡(luò)的管理)，普遍存在且有可能增加的五個重要原因。協(xié)作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公眾的需求多樣化和政府失靈的矛盾以及協(xié)作主體的成長造成的。
處理艱巨或者復(fù)雜問題的政策可能需要這樣的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行。政府面臨的公共危機(jī)和問題越來越復(fù)雜。問題的環(huán)境更加惡劣，單個部門已經(jīng)不可能獨(dú)立解決這些復(fù)雜的問題，更不用說嚴(yán)重的公共危機(jī)，協(xié)作成為了政府管理的必然選擇。
基于政府直接干預(yù)范圍上的局限性鼓勵而不是抑制了基于網(wǎng)絡(luò)的解決方法。隨著社會和市場的發(fā)展，公眾偏好政府提供更多的服務(wù)和產(chǎn)品而同時要求政府減少干預(yù)。此外。政府失靈一個重要的體現(xiàn)就在于不能為公眾提供個性話的公共產(chǎn)品，為了滿足公眾的這些需求，政府只有與非政府組織和公民協(xié)作才能做到。
政治驅(qū)動力誘導(dǎo)出需超越因政策目標(biāo)而可能必要的聯(lián)網(wǎng)；行政管理者經(jīng)常必須平衡清晰集中的項(xiàng)目權(quán)威的技術(shù)需要與要求包容和更寬廣影響的政治要求。
非政府組織的發(fā)展，公民參與社會事務(wù)管理意識的增強(qiáng)和途徑的增多，為政府橫向協(xié)作管理提供了可能性；組織網(wǎng)絡(luò)的建立和信息技術(shù)的現(xiàn)代化為政府間縱向協(xié)作提供了平臺。
3 政府公共危機(jī)管理協(xié)作主體分析
3.1 非政府組織
非政府組織有狹義和廣義之分，廣義的非政府組織是指除了政府和企業(yè)之外的所有社會組織；狹義的非政府組織是指地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿公民組織。文中采用的是狹義的非政府組織的概念。非政府組織從產(chǎn)生開始就與政府有著息息相關(guān)的聯(lián)系，由于非政府組織非營利性的特征，在我國政府成為非營利組織獲得經(jīng)費(fèi)的來源之一。政府與非政府組織的協(xié)作形式主要是采取合作和賦權(quán)的方式，關(guān)鍵是利用非政府組織在專業(yè)技術(shù)方面的優(yōu)勢，取得在危機(jī)管理中的更好效果。非政府組織在公共危機(jī)發(fā)生時起到了很好的社會整合作用，由于非政府組織提供的是公共物品和準(zhǔn)公共物品，以公共利益為所有活動的最后依歸，能夠得到公眾的信任，以最快的速度和號召力整合社會閑置資源為地方政府解決危機(jī)提供協(xié)助。此外，非政府組織具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在社區(qū)中的活動頻繁，為地方政府解決公共危機(jī)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。國家誠信機(jī)制的缺陷和公民志愿精神的缺失成為非政府組織走不出的困境。公共危機(jī)的管理中，政府仍然處于主導(dǎo)和支配地位，對公共危機(jī)管理的參與主體起監(jiān)督和指導(dǎo)作用。然而政府在危機(jī)管理中甚至不能避免組織內(nèi)部的尋租行為，更不用說能很好地監(jiān)督和避免非政府組織在危機(jī)管理中謀取私利。
3.2 營利性組織
營利組織主要是指以營利為目的的企業(yè)組織，在地方治理理論中，企業(yè)作為政府協(xié)作的對象，主要以外包和委托的形式納入地方政府管理的領(lǐng)域。營利性組織活動的最終目的是利潤最大化，提供的是多樣化的私人物品。營利組織的高效性和對環(huán)境變化的高度適應(yīng)性是區(qū)別于政府低效、反應(yīng)遲鈍的特點(diǎn)。現(xiàn)代政府面臨的是更多復(fù)雜多變的社會問題，不僅要對公共危機(jī)事件作出快速的反應(yīng)還要解決手段陳舊的問題。營利組織在這方面的優(yōu)勢彌補(bǔ)了政府的不足。公共危機(jī)管理是有一個發(fā)展的階段性特征，在危機(jī)發(fā)生前和發(fā)生中更多的是依靠政府和社會的力量，但在危機(jī)發(fā)生后的重建階段，政府需要營利組織通過契約和合同的形式將政府的部分工作外包給企業(yè)去完成。政府將危機(jī)管理的部分職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)，并不意味著放棄所有的監(jiān)督管理權(quán)。與政府的協(xié)作關(guān)系并不能改變營利組織追求私利的特性，為避免營利組織的外部不經(jīng)濟(jì)行為，政府應(yīng)該建立起完善的協(xié)作模式，以達(dá)到社會利益最大化的目標(biāo)。我國政府在管理中往往重結(jié)果不重投入，就會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益不對等的結(jié)果。
3.3 公民
政府與公民的協(xié)作關(guān)系主要體現(xiàn)在公民和政府協(xié)調(diào)合作共同創(chuàng)造社會安全文化和在應(yīng)對危機(jī)意識和能力上的提高。群眾的危機(jī)意識、危機(jī)預(yù)防能力和應(yīng)對危機(jī)的能力是影響地方政府危機(jī)管理的重要因素。公民是公共危機(jī)的直接受害者，社會安全文化是需要在政府的管理下動員全社會的力量在公民的廣泛和積極參與下形成的，反映了一種社會的倫理和文化。在預(yù)防公共危機(jī)的管理中建設(shè)安全文化有三層次的要求：一是觀念意識，主要是社會管理者和民
眾一起培養(yǎng)起來的安全意識和安全理念，只有在觀念上形成了預(yù)防公共危機(jī)的意識才能最大限度地預(yù)防公共危機(jī)的發(fā)生，很多危機(jī)都是在不經(jīng)意間發(fā)生的；二是行為文化方面，行為文化是觀念的反映，同時又作用于觀念，“公民社會”的發(fā)展使公民增強(qiáng)參與政府管理的積極性和增加了參與社會管理的渠道，公民行為文化的發(fā)展為公共危機(jī)管理中快速動員社會提供了基礎(chǔ)保障；三是制度文化方面，政府在長期的安全文化的培養(yǎng)和管理中形成有效地管理制度，為創(chuàng)造良好的社會安全環(huán)境提供制度的保證，為社會的安全創(chuàng)造良好的環(huán)境，出現(xiàn)社會、政府與公民的良性互動協(xié)作關(guān)系。
4 地方政府協(xié)作管理的困境
4.1 公共危機(jī)協(xié)作管理的責(zé)任問題
責(zé)任是一個控制問題，明確責(zé)任是協(xié)作管理的難題。在官僚制體制內(nèi)，組織的層級結(jié)構(gòu)極其嚴(yán)密，嚴(yán)格規(guī)定了不同層級和職位的職責(zé)。而在協(xié)作性管理中納入的主體本身是處于體制外的組織。這些政府組織外的組織要承擔(dān)政府在處理公共危機(jī)中的部分職能的時候必然存在責(zé)任的分配問題。政府不管與那個協(xié)作主體合作都要承擔(dān)不可推卸的責(zé)任，而其他主體是否也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如果要的話責(zé)任的大小如何分配，這是協(xié)作管理中需要探討的重要課題。
多組織條件下的責(zé)任喪失出現(xiàn)在合同關(guān)系中，現(xiàn)在已經(jīng)大量存在。最讓人擔(dān)憂的是合同組織的雇員會追求與政府不一致的目標(biāo)，實(shí)際上也存在這種不一致的現(xiàn)象。凱特爾描述了合同關(guān)系中的這種不一致的情況，他認(rèn)為合同外包的哲學(xué)假定是，政府與承包人的基本關(guān)系是委托關(guān)系，受委托的主體是在政府的有效監(jiān)督下進(jìn)行管理的。現(xiàn)在存在另外一種情況，那就是委托關(guān)系的雙方達(dá)成一個不受政府約束和監(jiān)督的內(nèi)在的隱性的關(guān)系，致使行政監(jiān)督和委托關(guān)系發(fā)生斷裂。在法律和制度健全的發(fā)達(dá)國家會出現(xiàn)這種情況，中國同樣也會出現(xiàn)這樣的困境。由于體制上的漏洞，為政府管理者的尋租行為找到了機(jī)會。政府重結(jié)果輕投入的導(dǎo)向性為協(xié)作的破裂制造了更大的可能性。
2003年春節(jié)過后，在中國發(fā)生了一場嚴(yán)重的急性傳染性疾病SARS，波及面廣，影響深遠(yuǎn)。這場災(zāi)難的背后，暴露出中國政府在預(yù)防控制突發(fā)性事件問題上的薄弱之處。SARS事件給政府提出了一個重要的課題：在經(jīng)濟(jì)全球一體化，人員往來頻繁、資訊高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會，如何系統(tǒng)地防控重大突發(fā)事件，使其影響降低到最小。長期以來，我國在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面存在不少缺陷。這些方面主要表現(xiàn)在，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是衛(wèi)生部門一家的事，缺少其他部門的通力合作；政府在指揮處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時缺位；日常應(yīng)急儲備缺乏；信息報告系統(tǒng)分散、緩慢等．這些缺陷直接導(dǎo)致了在突發(fā)公共衛(wèi)生事件出現(xiàn)時，應(yīng)急反應(yīng)的行動遲緩、手段匱乏。
社會意義上的突發(fā)事件主要有以下幾類：國防突發(fā)事件、傳染性疾病突發(fā)事件、科學(xué)實(shí)驗(yàn)突發(fā)事件、交通事故突發(fā)事件；自然突發(fā)事件如地震、洪水、山體滑坡等自然災(zāi)害。各類突發(fā)事件都有其特點(diǎn)，其共性是突然發(fā)生，難以預(yù)知，危害巨大，影響深遠(yuǎn)。
二SARS事件引發(fā)對公共危機(jī)管理的思考
這場突如其來的“非典”席卷了大半個中國，給人民的生命健康帶來了威脅，并給社會經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)生活帶來了巨大影響．它不僅使我國面臨前所未有的危機(jī)，也使政府的公共管理面臨著一個新課題，即如何管理危機(jī)狀態(tài)下的社會．隨著現(xiàn)代政府管理的復(fù)雜性日益加劇，政府管理的脆弱性亦日漸突出，特別是當(dāng)社會爆發(fā)危機(jī)時，政府往往手足無措、難以應(yīng)對，導(dǎo)致危機(jī)的后果迅速擴(kuò)散，社會陷入混亂，進(jìn)而危及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展．因此，如何將危機(jī)狀態(tài)下的社會有序地管理起來，使危機(jī)給社會造成的危害達(dá)到最小限度，無疑成為政府管理活動中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
（一）公共危機(jī)管理的概念
危機(jī)管理一詞最早出現(xiàn)在1986年出版的《危機(jī)管理：為不可避免的事而計(jì)劃》一書(CrisisManagement：planningfortheinevitable)該書的作者StevenFink曾在1979參加過美國三里島核電站事件的處理工作，之后，他對危機(jī)管理進(jìn)行比較系統(tǒng)的研究．但最早國外在危機(jī)管理方面的研究可以追溯到20世紀(jì)30年代，當(dāng)時資本主義國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使企業(yè)的經(jīng)營者加強(qiáng)企業(yè)的防衛(wèi)管理的研究．但當(dāng)時的危機(jī)管理研究只不過是單純的危險對策、保險管理、安全技術(shù)和防災(zāi)計(jì)劃。20世紀(jì)70年代，美國學(xué)者R．Blake和I．Mouton針對領(lǐng)導(dǎo)行為的有效性進(jìn)行了深入的研究，并建立了相應(yīng)的指標(biāo)系統(tǒng)。20世紀(jì)80年代，一些學(xué)者開始將政治科學(xué)中的危機(jī)理論擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)及管理領(lǐng)域，探討企業(yè)在陷入危機(jī)后的緊急對策問題．到了20世紀(jì)80年代末，美國學(xué)者在研究企業(yè)危機(jī)現(xiàn)象時，提出將管理失誤作為危機(jī)起源來研究其過程機(jī)理．我國在危機(jī)管理方面的研究起步較晚，在20世紀(jì)90年代才展開了企業(yè)危機(jī)管理的研究，而公共管理危機(jī)的研究近幾年在中國才初見端倪。公共危機(jī)管理是政府針對突發(fā)危機(jī)事件的管理，目的是通過提高政府對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時、有效處理危機(jī)，恢復(fù)社會穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對政府的信任。
（二）發(fā)達(dá)國家公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)
在危機(jī)管理方面，美、日、俄等國的做法值得借鑒．主要表現(xiàn)在以下幾個方面：建立制度化的組織機(jī)制．科學(xué)的危機(jī)管理組織是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理高效化的關(guān)鍵。為此，許多國家都建立了全方位的既相對獨(dú)立又高度協(xié)作的危機(jī)管理組織體系．美國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理體系最具代表性．這一體系縱向上是以國家(聯(lián)邦疾病控制與預(yù)防系統(tǒng))——州(醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng))——地方(城市醫(yī)療應(yīng)對系統(tǒng))三級公共衛(wèi)生系統(tǒng)為基本架構(gòu)；橫向上是以公共衛(wèi)生、執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)和第一現(xiàn)場應(yīng)對人員為基本架構(gòu)。這種縱橫交錯的組織系統(tǒng)保證了政府進(jìn)行多維度的、多領(lǐng)域聯(lián)動的危機(jī)管理．
建立完備的法律機(jī)制。在一個法制國家，法律是人們行動的準(zhǔn)繩．在有關(guān)法律規(guī)定之下，政府、相關(guān)部門、民眾才能在突發(fā)事件面前不至于束手無策，依法行使自己的權(quán)利和義務(wù)。多國的實(shí)踐表明，制定完備的緊急狀態(tài)法是應(yīng)對突發(fā)事件的有效保證。
建立完善的預(yù)警機(jī)制，美、日等國都建立有立體的危機(jī)信息收集處理網(wǎng)絡(luò)，并進(jìn)行常規(guī)的訓(xùn)練和演習(xí)．如日本的防地震演習(xí)和美國的防恐演練都在定期舉行。
建立高效的應(yīng)對機(jī)制．快速有效的應(yīng)對措施是實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)．在俄羅斯解決莫斯科人質(zhì)事件中，俄羅斯危機(jī)管理系統(tǒng)的高效運(yùn)作使得危機(jī)事件迅速解決。建立開放的溝通機(jī)制．信息溝通是維護(hù)公民知情權(quán)的需要，而傳媒則是信息溝通的重要途徑。為此，國外都非常重視發(fā)揮傳媒在危機(jī)管理中的作用。媒體客觀公開地報道突發(fā)事件，有助于傳遞政府的政策，緩解民眾的緊張情緒，減少危機(jī)帶來的潛在損失。
（三）公共危機(jī)管理系統(tǒng)模型
基于以上的論述，公共危機(jī)管理主要分為三個部分的工作，一是危機(jī)預(yù)警，二是危機(jī)預(yù)防，三是危機(jī)處理．
危機(jī)預(yù)警是指根據(jù)系統(tǒng)外部環(huán)境及內(nèi)部條件的變化，通過對危機(jī)現(xiàn)象、危機(jī)先兆和危機(jī)起因的嚴(yán)密監(jiān)測，并對所獲得的信息進(jìn)行處理，進(jìn)而對系統(tǒng)未來可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)測和報警。具體說，就是指政府對危機(jī)的預(yù)測能力，例如，對于自然災(zāi)害，可以通過加強(qiáng)天氣地震等預(yù)報的準(zhǔn)確性來提高預(yù)警能力，對于人為的災(zāi)害則主要通過培養(yǎng)社會及公眾的危機(jī)意識來提高預(yù)警能力。危機(jī)預(yù)警是危機(jī)管理的前提，屬于預(yù)測性質(zhì)的工作。
危機(jī)預(yù)防指的是對于收到的預(yù)警信號，采取及時的響應(yīng)措施，最大限度地避免危機(jī)的發(fā)生．是對策性工作．例如疫病在某地區(qū)的突然爆發(fā)，其他地區(qū)在得知該信息后，應(yīng)立刻采取措施，防止該疫病在本地區(qū)蔓延。
危機(jī)處理是指危機(jī)發(fā)生之后，如何有效應(yīng)對危機(jī)，使危機(jī)造成的損失降低到最小的限度．無數(shù)的事實(shí)證明，大多數(shù)人為危機(jī)是無法準(zhǔn)確預(yù)測，所以，危機(jī)過后的危機(jī)處理顯得尤為重要，是公共危機(jī)管理的核心之所在。
其三者的關(guān)系如圖1模型所示．危機(jī)預(yù)警是公共危機(jī)管理的第一步，也是最重要的一步，提高預(yù)警能力有助于提高整體的公共危機(jī)管理能力；危機(jī)預(yù)防則是危機(jī)管理系統(tǒng)的中間環(huán)節(jié)，一方面響應(yīng)危機(jī)預(yù)警發(fā)出的信號，另一方面配合危機(jī)處理．危機(jī)處理發(fā)生之后，把信息反饋至危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，預(yù)警機(jī)構(gòu)把信息匯總分析后，為下一次危機(jī)的發(fā)生提供預(yù)警信息。
關(guān)鍵詞：城市；公共管理體系；公共危機(jī)
中圖分類號：C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）27—0057—02
公共危機(jī)管理是城市社會公共管理的重要內(nèi)容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機(jī)的能力，公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)成為城市社會公共管理的重點(diǎn)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值在1000—3000美元區(qū)間，是公共危機(jī)事件的多發(fā)期，工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷加快與公共突發(fā)事件危機(jī)管理體系的相對薄弱之間的矛盾越發(fā)突出，城市公共安全形勢不容樂觀。特別是像我國這樣一個處在體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的國家，發(fā)生公共危機(jī)的可能性更大。我國正處在基本完成工業(yè)化、加快推進(jìn)城市化過程中。原來毫不擔(dān)心的安全保障有時變得極為脆弱，自然環(huán)境如此，經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境也同樣，城市的發(fā)展不可避免受到各種沖擊，不得不面對時空范圍廣、傳遞速度快、爆發(fā)頻率高的公共風(fēng)險。
一、城市公共危機(jī)應(yīng)急體系建設(shè)現(xiàn)狀
公共危機(jī)事件從根源上講都有不同的特性，從本質(zhì)上講，都有自己的一些規(guī)律，建立公共危機(jī)應(yīng)急體系，我們針對的是他們共同的特點(diǎn)，就是應(yīng)急、響應(yīng)，制定有效的應(yīng)急預(yù)案防止危機(jī)發(fā)生以后帶來的后果，建立起有效的應(yīng)急預(yù)案，隨時做好應(yīng)急、響應(yīng)、善后處理的工作，來應(yīng)對突發(fā)事件，把公共危機(jī)帶來的損失降到最低。建立完善高效的公共危機(jī)應(yīng)急體系是提高城市社會公共管理水平的重要舉措。
（一）應(yīng)急預(yù)案體系
2006年1月國務(wù)院《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱總體預(yù)案）?？傮w預(yù)案共6章，分別為總則、組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理和附則。《總體預(yù)案》出臺后，各省市先后出臺適合本省市的總體預(yù)案和分項(xiàng)預(yù)案。具體明確了應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)、加強(qiáng)應(yīng)急管理規(guī)劃和制度建設(shè)、做好各類突發(fā)公共事件的防范工作、加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力建設(shè)、制定和完善全面加強(qiáng)應(yīng)急管理的政策措施、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全社會參與等六大方面的內(nèi)容。以哈爾濱為例，目前，哈爾濱政府網(wǎng)公布出47項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，其中自然災(zāi)害類應(yīng)急預(yù)案11項(xiàng)；二是事故災(zāi)難類應(yīng)急預(yù)案26項(xiàng)；三是公共衛(wèi)生類應(yīng)急預(yù)案7項(xiàng)；四是社會安全類應(yīng)急預(yù)案3項(xiàng)。哈爾濱市8區(qū)10縣都建立了《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，街道和社區(qū)也有各自的（應(yīng)急預(yù)案），并與市級《總體預(yù)案》聯(lián)動發(fā)揮作用。
（二）避難場所建設(shè)
自2010年9月1日起施行的《國家自然災(zāi)害救助條例》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用袢丝诤头植嫉惹闆r，利用公園、廣場、體育場館等公共設(shè)施，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)立應(yīng)急避難場所，并設(shè)明顯標(biāo)志。全國各省市結(jié)合公共危機(jī)管理的實(shí)際，制定地方的《應(yīng)急避難場所規(guī)劃》，明確應(yīng)急避難場所建設(shè)的指導(dǎo)思想、原則、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、布局等。以哈爾濱市為例，自2009年開始規(guī)劃布局“應(yīng)急避難場所”，啟用首批20處應(yīng)急避難場所，分布在全市8個區(qū)，累計(jì)占地面積197萬平方米，可容納52萬人。截至2010年10月，哈爾濱市共設(shè)立市、區(qū)、街道三級應(yīng)急避難場所200余處。哈爾濱市已有的應(yīng)急避難場所都是利用現(xiàn)有公園、體育場（館）、學(xué)校操場等場地改造而成，通過應(yīng)急水電、廁所、物資供應(yīng)、醫(yī)療衛(wèi)生、防疫等設(shè)施設(shè)備，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急避險功能?！豆枮I市防災(zāi)疏散空間規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已針對地震、洪水、流行疫病等災(zāi)害規(guī)劃各類抗震緊急避難場所831處和各類固定及中心級避震疏散場所64處，并將逐步建立覆蓋包括呼蘭、阿城在內(nèi)的全市防災(zāi)避難疏散空間體系。按照安全第一、就近布局原則，重點(diǎn)選擇公園、綠地、體育場（館）、學(xué)校操場和廣場等臨近居住區(qū)、學(xué)校、大型公共建筑等人口相對密集區(qū)域，2011年5月又確定20處“應(yīng)急避難場所”可容納52萬人以上，災(zāi)難發(fā)生時群眾及救災(zāi)物資將在最短時間內(nèi)送達(dá)。
（三）公共危機(jī)視頻監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)
全國各城市在公共危機(jī)視頻監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)方面，不斷加大投入，力爭做到城市的全覆蓋。在居民小區(qū)、公共場所繁華地段、重點(diǎn)單位、金融系統(tǒng)安裝監(jiān)控攝像機(jī)，在治安卡口安裝高清智能卡口系統(tǒng)，此項(xiàng)工程實(shí)現(xiàn)城市視頻網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的無縫銜接，數(shù)據(jù)資料實(shí)時傳輸，視頻圖像隨時調(diào)用，預(yù)防公共危機(jī)事件發(fā)生，同時使發(fā)生的公共危機(jī)事件得到及時控制。
二、應(yīng)對公共危機(jī)突發(fā)事件的保障措施
第一，組織領(lǐng)導(dǎo)到位。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各級政府快速成立公共危機(jī)突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)小組，保障應(yīng)對處置危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)力度。二是建立組織網(wǎng)絡(luò)。城市管理的市、區(qū)、街道、社區(qū)四級網(wǎng)絡(luò)全面啟動，形成協(xié)調(diào)有序的組織網(wǎng)絡(luò)。三是啟動相應(yīng)預(yù)案。省、市整體應(yīng)急預(yù)案和衛(wèi)生、環(huán)保、供水、工商、物價、水務(wù)、商務(wù)等相應(yīng)部門應(yīng)急預(yù)案啟動。物價部門進(jìn)一步加強(qiáng)市場價格監(jiān)控，以確保相關(guān)商品的價格穩(wěn)定。市場監(jiān)管部門加大檢查力度，嚴(yán)格防止、打擊囤積居奇、哄抬物價行為。交通部門開辟運(yùn)輸綠色通道等措施，保證應(yīng)急物資運(yùn)輸。商務(wù)部門積極組織貨源，保證市場有序供應(yīng)。
劉家義審計(jì)長指出：國家審計(jì)應(yīng)充分發(fā)揮保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能?；谶@一要求，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員必須首先搞清“免疫系統(tǒng)”功能的涵義，然后才能按照要求開展行之有效的審計(jì)工作。據(jù)免疫學(xué)及仿生學(xué)原理，“免疫系統(tǒng)”功能主要有免疫防御功能、免疫監(jiān)視功能、免疫耐受功能和免疫調(diào)節(jié)功能。這四項(xiàng)功能體現(xiàn)在審計(jì)工作中，具體表現(xiàn)為：
（一）審計(jì)的免疫防御功能
審計(jì)的免疫防御功能是指審計(jì)應(yīng)該具有使經(jīng)濟(jì)社會免于受到內(nèi)、外部組織機(jī)構(gòu)或個人侵犯、損害的能力。即社會肌體在病原侵害之前發(fā)出預(yù)警，并通過采取相應(yīng)手段加以消滅，從而起到免疫保護(hù)的作用。
（二）審計(jì)的免疫監(jiān)視功能
審計(jì)的免疫監(jiān)視功能是指審計(jì)對經(jīng)濟(jì)社會存在的共性問題進(jìn)行研判和預(yù)測分析，提出預(yù)警建議和建設(shè)性意見，以盡可能地避免危害發(fā)生或加重的能力。
（三）審計(jì)的免疫耐受功能
審計(jì)的免疫耐受功能是指審計(jì)應(yīng)使經(jīng)濟(jì)社會具有區(qū)分“自我與非我”的功能。即經(jīng)濟(jì)社會應(yīng)對自身抗原和外來的有害成分加以區(qū)別，該適時清除的，要堅(jiān)決予以清除，從而提高社會機(jī)體的免疫能力。
（四）審計(jì)的免疫調(diào)節(jié)功能
審計(jì)的免疫調(diào)節(jié)功能是指審計(jì)應(yīng)使經(jīng)濟(jì)社會能夠及時識別、清除機(jī)體內(nèi)受損傷的成分，并及時加以修復(fù)，使其恢復(fù)正常的功能，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會內(nèi)環(huán)境的穩(wěn)定狀態(tài)。
上述第三項(xiàng)和第四項(xiàng)功能由于原理和作用基本相通，所以也可合并為一項(xiàng)功能。根據(jù)生理肌體免疫系統(tǒng)的基本功能，審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”論提出審計(jì)應(yīng)具有預(yù)防、揭示和抵御三大功能，這在一定意義上極大豐富了審計(jì)功能的內(nèi)涵。其中，預(yù)防功能是審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的核心和基礎(chǔ)，也是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員應(yīng)該重點(diǎn)把握和充分發(fā)揮的首要功能。
二、公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的重要性
眾所周知，近年來，多次公共危機(jī)事件都給經(jīng)濟(jì)社會造成了重大影響和危害，有些甚至人員傷亡嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)損失巨大，這就要求我們有必要加強(qiáng)對公共危機(jī)的控制與管理。尤為重要的是，我們必須首先加強(qiáng)對公共危機(jī)的預(yù)防工作，以防患于未然。根據(jù)審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論，公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)在這方面應(yīng)發(fā)揮積極的作用。
（一）公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)是實(shí)現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的根本要求
審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的核心功能是預(yù)防功能。即在有害成分和病原入侵之前，通過審計(jì)，積極構(gòu)筑防線，消除各種隱患，從而保證社會機(jī)體整個系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康狀態(tài)。由于公共危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，其一旦發(fā)生，必然會給經(jīng)濟(jì)社會和人民生命財產(chǎn)安全造成極大危害，這就要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在危機(jī)發(fā)生前，必須提前介入，積極開展公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)工作，通過審計(jì)，促使各級組織、單位、部門加強(qiáng)對公共危機(jī)的預(yù)防工作，采取必要措施避免危機(jī)的發(fā)生或盡可能地減少危機(jī)所造成的損害。
（二）公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)是公共危機(jī)審計(jì)的基礎(chǔ)和首要工作
公共危機(jī)審計(jì)是指政府審計(jì)機(jī)關(guān)對公共危機(jī)的預(yù)防、應(yīng)對及其管理工作所開展的審計(jì)。也就是說，政府審計(jì)機(jī)關(guān)在危機(jī)發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后各個階段，都要開展獨(dú)立、客觀且針對性強(qiáng)的檢查、監(jiān)督和評價活動，由此可以有效地促進(jìn)各級組織、單位和部門更好地履行崗位職責(zé)，從而更加有效地預(yù)防危機(jī)發(fā)生或?qū)⑽C(jī)損失減少到最低限度。其中，危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防審計(jì)是公共危機(jī)審計(jì)的基礎(chǔ)和首要工作。即政府審計(jì)機(jī)關(guān)在危機(jī)發(fā)生前，應(yīng)該利用其職業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)能力，對可能導(dǎo)致公共危機(jī)的各種誘因、信號或征兆，以及危機(jī)的發(fā)展趨勢、危害程度等進(jìn)行監(jiān)測、分析和判斷，并及時給政府相關(guān)部門發(fā)出危機(jī)預(yù)警信息和報告。
（三）公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)是公共危機(jī)管理工作的重要組成部分
公共危機(jī)審計(jì)的目的是促進(jìn)和提升政府的公共危機(jī)管理能力，其各項(xiàng)工作貫穿于政府公共危機(jī)管理的全過程?？梢哉f，公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)是公共危機(jī)管理工作中不可或缺的重要組成部分。這是因?yàn)閷徲?jì)的“免疫系統(tǒng)”功能要求政府審計(jì)機(jī)關(guān)在危機(jī)管理中，應(yīng)善于及早、主動地查找和發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位在公共危機(jī)管理中存在的漏洞和缺陷，并及時給被審計(jì)單位提出改進(jìn)建議和意見，以進(jìn)一步提高政府公共危機(jī)管理的效率、效果和質(zhì)量。
三、公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的原則和內(nèi)容
（一）公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的原則
1.超前反應(yīng)原則。公共危機(jī)一旦發(fā)生，必然給經(jīng)濟(jì)社會和人民生產(chǎn)生活造成極大影響和破壞，因此，提前做好防范工作就顯得尤為重要。審計(jì)機(jī)關(guān)在危機(jī)發(fā)生前，要十分重視公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)，即審計(jì)機(jī)關(guān)要提前檢查被審計(jì)單位針對公共危機(jī)是否做了預(yù)防準(zhǔn)備工作，比如被審計(jì)單位是否制定了危機(jī)預(yù)防計(jì)劃和預(yù)案，是否建立了危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，是否實(shí)施了危機(jī)應(yīng)對培訓(xùn)和演練，是否建立健全了危機(jī)應(yīng)對和處置的規(guī)章制度等，以此來督促被審計(jì)單位做好危機(jī)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。
2.快速應(yīng)對原則。由于公共危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，因此，無論危機(jī)是否發(fā)生，也無論危機(jī)何時發(fā)生，審計(jì)機(jī)關(guān)都要事先制定行之有效的公共危機(jī)審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)預(yù)案，從而保證在危機(jī)發(fā)生時，能及時做出反應(yīng)并快速進(jìn)入危機(jī)審計(jì)工作之中。假如審計(jì)機(jī)關(guān)沒有提前制定相關(guān)預(yù)案，危機(jī)一旦發(fā)生，就會造成措手不及，從而影響審計(jì)的效果和質(zhì)量。
3.靈活處置原則。在公共危機(jī)管理中，危機(jī)的情況千差萬別，已發(fā)生的情況也可能由于某種原因瞬間發(fā)生變化，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)事先制定的審計(jì)計(jì)劃和預(yù)案，不一定能完全適用于危機(jī)管理的需要，這時審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，隨時調(diào)整既定方案，做到既有條不紊，又靈活機(jī)動。
4.重點(diǎn)突出原則。公共危機(jī)審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行日常審計(jì)工作的同時所開展的一項(xiàng)特殊審計(jì)，審計(jì)人員會面臨事件緊迫、任務(wù)繁重、情況復(fù)雜的局面，因此，審計(jì)人員在開展危機(jī)預(yù)防審計(jì)時，應(yīng)堅(jiān)持重點(diǎn)突出原則，即在選擇審計(jì)項(xiàng)目時，要選擇那些公共性強(qiáng)、影響范圍廣、危害程度高、資金和物資量大、與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。
（二）公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的內(nèi)容
1.審查公共危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)情況。公共危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)是否設(shè)置，運(yùn)轉(zhuǎn)是否正常，是影響危機(jī)預(yù)防效果的前提。審計(jì)人員應(yīng)就如下方面進(jìn)行審查：各級政府是否設(shè)立公共危機(jī)應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；各被審計(jì)單位是否有應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組；各級應(yīng)急組織管理指揮系統(tǒng)是否配套完善，指揮是否順暢、有效；各應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其人員職責(zé)是否明確，是否能嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，確保危機(jī)時刻準(zhǔn)時到位并投入工作；危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)是否制定危機(jī)預(yù)防計(jì)劃或方案，是否能隨著時間推移和情況變化而不斷加以修訂和完善。
2.審查公共危機(jī)管理機(jī)制及制度的建設(shè)和執(zhí)行情況。建立健全公共危機(jī)管理機(jī)制及制度是有效應(yīng)對危機(jī)和處理危機(jī)的必要條件和根本保證。審計(jì)人員應(yīng)著重審查：各級政府是否制定公共危機(jī)預(yù)防管理制度，該制度是否嚴(yán)密、完善、可行、實(shí)用；各級政府是否建立公共危機(jī)監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)和信息通報系統(tǒng)，各系統(tǒng)是否正常運(yùn)行；各級政府是否建立公共危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)決策機(jī)制，能否在危機(jī)時刻采取緊急措施，迅速控制危機(jī)局勢，恢復(fù)社會的正常穩(wěn)定狀態(tài)；各級政府是否建立危機(jī)過后的恢復(fù)與重建制度，是否建立責(zé)任追究制度；各被審計(jì)單位是否制定危機(jī)預(yù)防的制度措施和辦法，是否能夠得以嚴(yán)格執(zhí)行，有無制度缺陷和管理漏洞等問題。
3.審查公共危機(jī)預(yù)防方面的資金使用與管理情況。開展公共危機(jī)預(yù)防工作，離不開資金的支持，而且有時還要耗用大量人力、物力和財力。審計(jì)人員在審查危機(jī)預(yù)防資金使用與管理情況時，應(yīng)審查：各級政府有無公共危機(jī)預(yù)防管理的預(yù)算支出，該預(yù)算是否合理；各政府有關(guān)部門（如民政、衛(wèi)生、消防、電力、水利及地震局等部門）是否安排危機(jī)預(yù)防的準(zhǔn)備資金，配套設(shè)施是否齊備，應(yīng)急物資是否充足；各項(xiàng)危機(jī)預(yù)防支出是否真實(shí)、合法，其使用過程中有無貪污、挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象；資金使用與管理情況是否公開、透明，有無冒領(lǐng)、截留甚至造假等情況。
4.審查應(yīng)對公共危機(jī)日常準(zhǔn)備工作的開展情況。公共危機(jī)預(yù)防管理工作貴在日常堅(jiān)持，因此，審計(jì)人員應(yīng)注意審查：各級政府是否有全面、完善的公共危機(jī)管理決策和計(jì)劃，這些決策和計(jì)劃在實(shí)際工作中是否得以執(zhí)行和實(shí)施；政府及相關(guān)部門在土地征用、工程項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑質(zhì)量、安全防護(hù)等方面是否采取必要措施，以避免和防止危機(jī)的發(fā)生；各單位、各部門是否經(jīng)常組織人員開展危機(jī)的應(yīng)急演練與培訓(xùn)，以提高人們的應(yīng)急反應(yīng)能力、自我保護(hù)能力和逃生能力；各級政府、各單位、各部門是否提前做好了預(yù)防次生災(zāi)害的發(fā)生，以及危機(jī)之后恢復(fù)與重建的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作；是否做好了保持社會穩(wěn)定的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作等。
5.審查政府部門對公共危機(jī)預(yù)防工作的監(jiān)督檢查情況。政府部門是危機(jī)管理的主體和核心，對公共危機(jī)的預(yù)防工作有著義不容辭的監(jiān)督檢查職責(zé)。審計(jì)人員應(yīng)特別注意審查：各級政府部門有無專門設(shè)立危機(jī)管理的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)或組織，這些機(jī)構(gòu)或組織在危機(jī)預(yù)防、處置以及善后工作方面是否發(fā)揮其應(yīng)有的作用；對危機(jī)預(yù)防工作的監(jiān)督檢查是否有制度做保證，有無形同虛設(shè)的現(xiàn)象；是否做到監(jiān)督檢查的經(jīng)常性、連續(xù)性和全面性；是否做到有檢查、有落實(shí)、有整改；對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，是否根據(jù)情節(jié)輕重，建立責(zé)任追究制度等。
四、公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的保障措施
（一）加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)管理意識和管理能力
為了提高公共危機(jī)預(yù)防工作的效果和預(yù)防審計(jì)的效率與質(zhì)量，各級領(lǐng)導(dǎo)必須不斷增強(qiáng)危機(jī)管理意識和管理能力。為此，首先要不斷學(xué)習(xí)新形勢下公共危機(jī)管理的理論，增強(qiáng)大局意識和責(zé)任意識，充分認(rèn)識公共危機(jī)可能給社會和公眾帶來的嚴(yán)重危害，牢固樹立危機(jī)意識。其次，要不斷學(xué)習(xí)和掌握國內(nèi)外應(yīng)對危機(jī)的方法和手段，并結(jié)合我國的實(shí)際情況不斷研究和創(chuàng)新，以進(jìn)一步提高危機(jī)管理能力。
（二）加強(qiáng)公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的建章立制工作
目前，我國尚沒有一套完整的公共危機(jī)審計(jì)法律法規(guī)，這就使得危機(jī)預(yù)防審計(jì)工作無據(jù)可依，無章可循。在公共危機(jī)時有發(fā)生的新形勢下，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快研究和出臺一套針對公共危機(jī)審計(jì)方面的法規(guī)，并且在實(shí)施過程中不斷加以修訂完善，這不僅可以提高危機(jī)審計(jì)的地位，同時也可以為危機(jī)審計(jì)保駕護(hù)航。
（三）加強(qiáng)政府對公共危機(jī)預(yù)防審計(jì)的支持力度
政府在公共危機(jī)管理中起著決定性作用，審計(jì)人員在開展危機(jī)預(yù)防審計(jì)時，無論在人力、物力還是財力上，都離不開政府的支持。此外，政府還應(yīng)發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)功能，充分調(diào)動社會各方支持和幫助審計(jì)機(jī)關(guān)做好危機(jī)預(yù)防審計(jì)工作，這既是審計(jì)的需要，也是政府的職責(zé)所在。
（四）加強(qiáng)危機(jī)風(fēng)險評估機(jī)制的建立與完善
危機(jī)預(yù)防管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要對各種潛在的危機(jī)風(fēng)險隨時進(jìn)行監(jiān)測和評估，并根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)特點(diǎn)以及可能危害的程度和范圍對危機(jī)劃分等級，制定不同的危機(jī)處理措施和辦法。各級政府審計(jì)機(jī)關(guān)必須建立和完善危機(jī)風(fēng)險評估機(jī)制，最大限度地為危機(jī)預(yù)防審計(jì)提供準(zhǔn)確、有效的信息資料。
（五）加強(qiáng)對審計(jì)人員公共危機(jī)審計(jì)知識和能力的培養(yǎng)
做好危機(jī)審計(jì)工作，需要審計(jì)人員具有豐富的專業(yè)知識和較強(qiáng)的專業(yè)能力。為此，應(yīng)注重加強(qiáng)公共危機(jī)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)日常的專業(yè)技能訓(xùn)練，組織相關(guān)人員進(jìn)行危機(jī)審計(jì)模擬演練，定期對審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查和考核，努力提高危機(jī)審計(jì)人員的實(shí)戰(zhàn)能力和水平。
一、公共危機(jī)審計(jì)研究現(xiàn)狀
國內(nèi)的有關(guān)研究成果進(jìn)行綜述:孔繁建（2004）提出了設(shè)置重大突發(fā)性事件專項(xiàng)資金的必要性及其審計(jì)的目的。劉洪波（2008）探討了救災(zāi)物資資金審計(jì)的要點(diǎn)及措施，指出要通過收集資料證據(jù)、深入現(xiàn)場盤點(diǎn)核實(shí)、調(diào)查訪談、接受舉報、問詢、請求專家?guī)椭确椒▉慝@取審計(jì)證據(jù)。梅丹（2008）認(rèn)為應(yīng)圍繞救災(zāi)款物的來源、分配、使用和發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展救災(zāi)款物審計(jì)，堅(jiān)持事前審計(jì)和事中審計(jì)相結(jié)合，及時進(jìn)行審計(jì)結(jié)果公告，開展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，積極發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。華金秋（2008）闡述了抗震救災(zāi)資金審計(jì)的必要性、目標(biāo)、主體、基本原則、要點(diǎn)、技術(shù)方法、證據(jù)、報告以及開展措施。吳加錄（2008）分析了抗震救災(zāi)款物的審計(jì)工作措施及成效、應(yīng)急體制存在的體制和機(jī)制缺陷，提出了解決應(yīng)急體制缺陷的對策。王國權(quán)（2009）就汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建提出了全過程跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，主要包括項(xiàng)目準(zhǔn)備階段跟蹤審計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段跟蹤審計(jì)。王中信（2009）指出全過程跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對重大突發(fā)性公共事件審計(jì)的最佳方式，該方式與常規(guī)審計(jì)方式存在沖突。張林軍、劉西林（2009）從社會突發(fā)事件的基本概念、特點(diǎn)和構(gòu)成等方面入手，結(jié)合社會突發(fā)性危機(jī)事件的項(xiàng)目審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了緊急項(xiàng)目審計(jì)管理策略及其實(shí)施措施。李晗、張立民（2009） 運(yùn)用審計(jì)免疫系統(tǒng)論和需求供給理論對非營利組織審計(jì)進(jìn)行論證，基于中國紅十字基金會抗震救災(zāi)審計(jì)的案例研究，提出非營利組織公共危機(jī)救助活動的全過程審計(jì)理念及制度安排與創(chuàng)新。楊德明、夏敏（2009）指出，在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，審計(jì)目標(biāo)應(yīng)服從于廣大人民群眾的需求，在災(zāi)害發(fā)生的不同時期，審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方法應(yīng)隨著進(jìn)行調(diào)整。
上述研究成果為公共危機(jī)審計(jì)理論研究提供了基本的素材，為審計(jì)實(shí)務(wù)的開展提供了一定的指導(dǎo)。但總體上看，既有的研究十分薄弱，表現(xiàn)為：研究成果數(shù)量畸少，說明危機(jī)審計(jì)的研究并沒有引起學(xué)者們足夠的重視；研究層次不高，發(fā)表在高層次刊物中直接相關(guān)的論文只有2篇；研究時間集中，主要為近兩年，研究缺乏歷史延續(xù)，說明危機(jī)審計(jì)研究在幾年前基本為空白；研究內(nèi)容集中，主要集中于危機(jī)審計(jì)內(nèi)容和方法的經(jīng)驗(yàn)性介紹，理論層次相對不高，體系化欠缺；研究方法集中，采用規(guī)范研究法，少有案例分析，沒有實(shí)際調(diào)查，研究缺乏針對性。為此，開展公共危機(jī)審計(jì)理論研究，搭建公共危機(jī)審計(jì)理論研究框架，總結(jié)既有的公共危機(jī)審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為審計(jì)實(shí)務(wù)工作者提供指導(dǎo)，為公共危機(jī)審計(jì)規(guī)范的制定提供政策性建議，為形成公共危機(jī)審計(jì)理論提供基本素材，既具有特殊的現(xiàn)實(shí)意義，也具有很強(qiáng)的理論意義。
二、公共危機(jī)審計(jì)基本理論框架
委托理論和新公共管理理論為公共危機(jī)審計(jì)提供了理論基礎(chǔ)。首先，委托理論是公共危機(jī)審計(jì)存在的基礎(chǔ)。提供救助款物的社會公眾（委托人）委托審計(jì)機(jī)關(guān)，監(jiān)督各級政府機(jī)關(guān)和慈善機(jī)構(gòu)（人）對救助款物的管理和分配情況，防止雙方因信息不對稱而產(chǎn)生人道德風(fēng)險和逆向選擇的問題。此外，在公共危機(jī)發(fā)生的不同階段，委托人和人面臨不同的審計(jì)環(huán)境，導(dǎo)致在不同階段的審計(jì)風(fēng)險、審計(jì)目標(biāo)及審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方法均各不相同。由此，產(chǎn)生了對公共危機(jī)審計(jì)的需求。同時，新公共管理理論是公共危機(jī)審計(jì)發(fā)展的動因。新公共管理的宗旨在于克服政府面臨的危機(jī)，提高政府的效能和合法性。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)在從事公共危機(jī)審計(jì)時致力于降低風(fēng)險，講求效率，追求質(zhì)量，培養(yǎng)創(chuàng)新意識，增加審計(jì)透明度，利用社會和市場力量實(shí)現(xiàn)審計(jì)服務(wù)社會化，進(jìn)而要求審計(jì)人員除分別對事前、事中、事后三個階段進(jìn)行審計(jì)，還要重視后續(xù)審計(jì)，從更高層次上落實(shí)審計(jì)建議、總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，推動公共危機(jī)審計(jì)螺旋式向上發(fā)展。這種高標(biāo)準(zhǔn)的要求將促使審計(jì)機(jī)關(guān)在公共危機(jī)審計(jì)中不斷探索，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。
傳統(tǒng)意義上的審計(jì)理論框架分別將審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對象、審計(jì)程序或者審計(jì)方法選為邏輯起點(diǎn)，往往忽視了審計(jì)環(huán)境的影響。審計(jì)理論密切依存于審計(jì)實(shí)踐，不可避免地受其所處環(huán)境的影響，回首現(xiàn)代審計(jì)大發(fā)展的幾次浪潮，從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)對象、審計(jì)程序到審計(jì)方法的變化無不是審計(jì)環(huán)境變化的結(jié)果。同時站在公共危機(jī)審計(jì)的角度，突發(fā)事件的產(chǎn)生導(dǎo)致了公共危機(jī)審計(jì)的需求，是公共危機(jī)審計(jì)形成的原因；危機(jī)發(fā)生的不同階段審計(jì)人員面臨不同的審計(jì)環(huán)境，從而要求審計(jì)人員在不同的審計(jì)階段采用不同的審計(jì)方法從不同的角度進(jìn)行審計(jì)，是公共危機(jī)審計(jì)進(jìn)一步發(fā)展的原因?？梢哉f，對審計(jì)理論的研究離不開對審計(jì)環(huán)境的研究，脫離環(huán)境的審計(jì)理論研究等于是無源之水、無本之木。因此，本文在構(gòu)建理論框架時以審計(jì)環(huán)境作為邏輯起點(diǎn)，考慮到公共危機(jī)發(fā)生的不同階段，審計(jì)環(huán)境呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，帶來不同的風(fēng)險，審計(jì)目標(biāo)隨之有不同的定位，審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法也有不同的選擇，本文試從公共危機(jī)事前、事中、事后以及后續(xù)四個審計(jì)階段來探討審計(jì)環(huán)境、審計(jì)風(fēng)險、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法之間的相互關(guān)系，構(gòu)建一個公共危機(jī)審計(jì)基本理論框架。
三、公共危機(jī)審計(jì)階段具體內(nèi)容
近年來，我國公共危機(jī)事件多發(fā)，形式嚴(yán)峻.根據(jù)治理理論，多元主體共同參與危機(jī)管理已達(dá)成共識.民辦社工機(jī)構(gòu)作為社會組織的重要組成部分，是一支新興的專業(yè)社會服務(wù)力量.民辦社工機(jī)構(gòu)參與公共危機(jī)管理有著理論可行性、現(xiàn)實(shí)依據(jù)及其內(nèi)在優(yōu)勢.
關(guān)鍵詞：
民辦社工機(jī)構(gòu)；危機(jī)管理；參與及優(yōu)勢
改革開放三十多年來我國經(jīng)濟(jì)一直處于平穩(wěn)快速發(fā)展階段，而進(jìn)入到21世紀(jì)第二個十年，我國正處在經(jīng)濟(jì)艱難轉(zhuǎn)軌和社會深刻轉(zhuǎn)型的一個歷史性時期中.隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變和社會結(jié)構(gòu)的分化，以及全球化進(jìn)程的加快，導(dǎo)致傳統(tǒng)思想和現(xiàn)代觀念發(fā)生碰撞.這些劇烈的變化帶來了許多社會不穩(wěn)定因素，這些不穩(wěn)定因素極易引發(fā)社會矛盾和社會沖突.因此我國正對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段.公共危機(jī)管理的重要性隨之日益突顯.公共危機(jī)是指由內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)［1］.政府部門因其職能屬性、權(quán)威性以及對資源額掌控程度通常被認(rèn)為是處理危機(jī)問題的第一責(zé)任主體.公共危機(jī)管理本身是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防、預(yù)警，危機(jī)發(fā)生時的處理和危機(jī)發(fā)生后的善后等工作.這一系列都涉及公共資源的調(diào)配，需要社會多元主體的參與，而正在發(fā)展和逐漸成熟的非政府組織作為一種特殊的社會實(shí)體，以其職業(yè)優(yōu)勢、能力優(yōu)勢、效率優(yōu)勢、成本優(yōu)勢等必將在危機(jī)管理中起到越來越重要的作用.這其中民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展逐漸得到了社會的關(guān)注和認(rèn)可.據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前，全國各地培育發(fā)展民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)超過3500家，其中廣東近800家，數(shù)量之最位居全國第一，約占全國的22%［2］.民辦社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大說明它們完全可以也應(yīng)該在公共危機(jī)管理中發(fā)揮積極作用，承擔(dān)起政府和企業(yè)并不擅長的職能.
1民辦社工機(jī)構(gòu)參與公共危機(jī)管理的理論可行性
公共危機(jī)管理是指政府、NGO等主體為避免或減少危機(jī)所造成的損害而采取的危機(jī)預(yù)防、事件識別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、處理以及應(yīng)對評估等管理行為，以此來提高對危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力以及事后的恢復(fù)能力［3］.經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密認(rèn)為，在一定自由程度內(nèi)市場機(jī)制--“看不見的手”會自動調(diào)節(jié)資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)福利最大化.但是由于對利益的過度追逐，市場機(jī)制在某些領(lǐng)域容易出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，無法達(dá)到資源的最優(yōu)配置，由此會造成工人失業(yè)、市場壟斷、分配不公和公共物品缺失等問題，進(jìn)而導(dǎo)致了公共物品提供的市場失調(diào).政府--“看得見的手”，作為市場調(diào)節(jié)的輔助機(jī)制，由于行政程序的繁瑣，極易從制度內(nèi)部滋生低效.因此，政府的行政手段和市場的自我調(diào)節(jié)在處理相關(guān)問題時都有其不足之處.在這兩種方式之外還有新的方式,一定程度的放權(quán)社會，即“小政府大社會”的傾向.這是還政于民的過程,是社會福利最大化的管理過程，政府要加強(qiáng)和社會尤其是各類社會組織之間的合作.同樣，社會民間組織參與社會事務(wù)管理從治理理論中也可以找到相關(guān)依據(jù).治理指的就是指公共管理的總體模式，涉及政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會事務(wù)等社會生活各個領(lǐng)域，是各種公共事務(wù)管理方式的綜合［4］.換而言之，在處理各類公共事件的時候，不再是由單一主體（通常是政府相關(guān)部門）來統(tǒng)籌規(guī)劃和決策，而是要求多個主體，如政府部門、民間組織、企業(yè)等一同參與.根據(jù)其要求，在處理公共危機(jī)事件時，政府除了完善自身制度、完成自身責(zé)任的同時，要將民間組織的培養(yǎng)和發(fā)展作為重要內(nèi)容，將整個管理過程社會化，發(fā)揮各個組織的優(yōu)勢，建立互助合作機(jī)制.
2民辦社工機(jī)構(gòu)參與公共危機(jī)管理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
2009年《民政部關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》出臺，表明了民辦社工機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是順應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的需要，同時提升民辦社工機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度和公共事務(wù)的參與度也是必然要求.伴隨著該《通知》的出臺，民辦社工類機(jī)構(gòu)如雨后春筍般出現(xiàn)，尤其是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的一線城市，這其中不乏大量優(yōu)秀的機(jī)構(gòu).廣州市政府購買公共服務(wù)從2008年開始探索，到2010年廣州開始部署20個街道家庭綜合服務(wù)中心試點(diǎn)民辦社工機(jī)構(gòu)，以“家綜”為依托，以社區(qū)為平臺，通過整合社區(qū)資源，發(fā)揮專業(yè)社工的作用，提供專業(yè)綜合服務(wù).市、區(qū)兩級為此投入四千萬元，加上專項(xiàng)項(xiàng)目，2010年的投入達(dá)到5585萬元，比2008年增長了近10倍［5］.2012年，在黨的十報告中也突出了對于社會組織健康發(fā)展的關(guān)切.“引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”等指引性話語出現(xiàn)在了十報告中.各類社會組織，包括各個民辦社工機(jī)構(gòu)借此有了更大的發(fā)展契機(jī).截止到目前，廣州市目前共有267個社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，占據(jù)全省超1/3的比例.截至2014年，全省共投入11.11億元推動社會工作發(fā)展（約占當(dāng)年全國資金總投入的47.3%）.民辦社工機(jī)構(gòu)在社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)方面也取得了不俗的成績，廣東目前取得社工資格證的超過3.3萬人，約占全國的五分之一［6］.民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)作為我國社會組織的重要組成部分，是一支新興的專業(yè)社會服務(wù)力量.中國的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量從無到有，規(guī)模從小到大，推廣范圍由局部地區(qū)向全國多省市拓展，尤其是近年來的快速發(fā)展，已被越來越多的人知曉和接受，其優(yōu)越性也得到了越來越多的認(rèn)可.我國民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容也在不斷轉(zhuǎn)型.從原來的基層幫扶等傳統(tǒng)工作，慢慢發(fā)展為包含救助、應(yīng)急管理、公共福利等多個領(lǐng)域.
3民辦社工機(jī)構(gòu)參與公共危機(jī)管理的優(yōu)勢
（一）“民間性”屬性和職業(yè)優(yōu)勢
近年來發(fā)展快速的民辦社工機(jī)構(gòu)都是發(fā)端于民間,具有很強(qiáng)的民間性.民辦社工機(jī)構(gòu)大多定點(diǎn)于社區(qū)，長期致力于社區(qū)服務(wù)，贏得了群眾的支持和信任，具備很強(qiáng)的基層執(zhí)行力，所以在處理公共危機(jī)事務(wù)時，民辦社工機(jī)構(gòu)能夠及時將基層信息傳遞給所需部門，如政府應(yīng)急辦和其他相關(guān)社會組織等，構(gòu)建起民眾和政府、社會之間的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò).社會工作本質(zhì)上就是一種利用專業(yè)知識、技能、方法、手段來服務(wù)人的職業(yè).因此，由于其職業(yè)屬性，民辦社工機(jī)構(gòu)作為民間公益性社會組織，服務(wù)于廣大群眾和服務(wù)社會是其最基本的訴求.應(yīng)對公共危機(jī)是社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，同時也屬于社會服務(wù)的范疇.在公共危機(jī)事件中，民辦社工機(jī)構(gòu)發(fā)揮其助人的職業(yè)特點(diǎn)，加之其“民間性”的角色和群眾基礎(chǔ)，能夠很好地起到穩(wěn)定民眾情緒、緩解居民心理壓力、樹立共同信念的作用.
（二）專業(yè)技能的能力優(yōu)勢
民辦社工機(jī)構(gòu)種類繁多，但都有其不同的價值觀、使命和愿景,這些都是在最初成立時就確立的，而且它們會依照此要求來招收符合相關(guān)理念的員工.社工機(jī)構(gòu)的成員大多是由社會工作專業(yè)、心理學(xué)專業(yè)或法律專業(yè)出身，專業(yè)性使得他們在應(yīng)對公共危機(jī)時可以提供更科學(xué)有效的對策.民辦社工機(jī)構(gòu)長期開展社區(qū)工作和社會服務(wù)，通過走訪調(diào)查，分析當(dāng)前形勢，結(jié)合社會工作三大工作方法：個案工作、小組工作、社區(qū)工作來提供綜合服務(wù).這一系列的工作流程和各項(xiàng)工作的經(jīng)驗(yàn)積累為他們處理公共危機(jī)事務(wù)時提供了強(qiáng)大的行動力.同時對于那些復(fù)雜的、非例行的公共危機(jī)事件，民辦社工機(jī)構(gòu)的思維方式與思考角度有別于傳統(tǒng)行政部門,運(yùn)用它們自身的專業(yè)知識和社區(qū)經(jīng)驗(yàn)常常能夠在此類問題上帶來新的轉(zhuǎn)機(jī)和解決方法.
（三）及時應(yīng)對的效率優(yōu)勢
公共危機(jī)事件通常具有突發(fā)性、瞬時性和緊迫性的特點(diǎn)，因而公共危機(jī)事件的處理對效率的要求特別高，應(yīng)對一定要快速、準(zhǔn)確，讓民眾有信心.民辦社工機(jī)構(gòu)長期在社區(qū)開展各項(xiàng)工作，對社區(qū)層面的各類形勢有深入的了解，有廣泛的社會接觸和群眾基礎(chǔ)，在危機(jī)潛伏時便更容易發(fā)現(xiàn)危機(jī)的苗頭和根源，為危機(jī)預(yù)警提供信息.一旦公共危機(jī)事件發(fā)生，民辦社工機(jī)構(gòu)在開展應(yīng)急服務(wù)的同時也能收集各類信息，快速有效的將政府部門的政策和指示及時地傳遞給社區(qū)居民，通過自身的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)走訪，落實(shí)到戶、落實(shí)到人，穩(wěn)定居民情緒，樹立應(yīng)對危機(jī)的信心.
（四）資源整合下的成本優(yōu)勢
政府組織在處理日常的公共事務(wù)時往往能體現(xiàn)其獨(dú)到優(yōu)勢，但面臨公共危機(jī)事件時，由于繁雜的行政層級和定勢思維，容易出現(xiàn)應(yīng)對過緩或者決策失誤的現(xiàn)象.政府組織一旦對危機(jī)事件做出反應(yīng)，必定會動用不少人力和物力，提供整齊劃一般的服務(wù)，這其中往往充斥著低效和資源浪費(fèi).民辦社工機(jī)構(gòu)在公共危機(jī)事件發(fā)生時能夠更好地發(fā)揮其公益性、草根性的優(yōu)勢來整合各類資源.一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)可以動用自身的社會渠道，積極地募集資源和召集相關(guān)社會力量，比如平時所積累的大量志愿者資源、公益人士等.另一方面，民辦社工機(jī)構(gòu)扎根基層，平時也開展各種應(yīng)急知識的講座、海報宣傳、培訓(xùn)等工作，在危機(jī)發(fā)生時可以快速有效地組織居民開展自救工作，爭取時間，避免或者盡可能減少損失，做到低成本的資源整合.
4結(jié)論與展望
根據(jù)治理理論的內(nèi)容，公共危機(jī)的管理應(yīng)該包括政府在內(nèi)的多個主體，應(yīng)該把公共危機(jī)管理作為一種全社會領(lǐng)域的管理，越來越多的社會組織尤其是民辦社工機(jī)構(gòu)，參與其中是一種必然要求，它們作為新生力量將為危機(jī)管理帶來越來越重要的作用.政府面臨公共危機(jī)時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和各類社會組織的合作，分權(quán)于社會.民辦社工機(jī)構(gòu)應(yīng)該明確自身和政府的角色定位，建立起與政府關(guān)于危機(jī)管理的長效合作機(jī)制.同時，民辦社工機(jī)構(gòu)近年來雖然取得了一定的成果，但發(fā)展時間尚短，在制度的完善、能力建設(shè)等方面還有待提高.因此，民辦社工機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)與各個團(tuán)體（政府、企業(yè)、其他相關(guān)社會組織）之間的合作，突出其內(nèi)部管理品質(zhì)，不斷提升自身的專業(yè)服務(wù)能力等是民辦社工機(jī)構(gòu)參與應(yīng)對公共危機(jī)管理、努力構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容.
作者：趙田 單位：廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
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［4］過勇.治理：一種新的公共管理思想［J］.中國國情分析研究報告,2003(18).
一、公共危機(jī)的概念及特點(diǎn)
(一)公共危機(jī)的概念。公共危機(jī)是指那些突發(fā)的、關(guān)系公共利益的，對組織、國家的存在與發(fā)展具有重大影響的、急需管理者快速應(yīng)對的重大事件。它具有巨大社會危害性、潛伏性、不確定性和難預(yù)測性等顯著特點(diǎn)。
(二)公共危機(jī)的分類及特點(diǎn)
1、公共危機(jī)的分類。從危機(jī)成因來分，分為自然災(zāi)害，如地震、臺風(fēng)、水災(zāi)、雪災(zāi)和人為因素引起的突發(fā)事件，如戰(zhàn)爭、恐怖活動、放射性物質(zhì)的大量泄漏等；從危機(jī)影響范圍來分，分為國際危機(jī)、國內(nèi)危機(jī)、地區(qū)危機(jī)等；從危機(jī)涉及領(lǐng)域來分，分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、文化危機(jī)等。
2、公共危機(jī)的特點(diǎn)
（1）巨大的社會危害性。它是對特定社會系統(tǒng)的維系、有序發(fā)展產(chǎn)生重大威脅或危害，引起潛在負(fù)面影響的“大事件”，是對整個社會利益產(chǎn)生損害和威脅的“大事件”，它涉及范圍廣，如果未進(jìn)行及時、適當(dāng)?shù)目刂?，很可能會造成更大的?zāi)難。
（2）發(fā)生成因難辨析。自然原因、社會原因、政治原因和經(jīng)濟(jì)原因等都可以造成公共危機(jī)，并且某一公共危機(jī)的產(chǎn)生往往是多種原因的合力，這給人們辨別主因進(jìn)而及時處理造成難度。
（3）潛伏性和不確定性并存。通常，公共危機(jī)在爆發(fā)之前，形成危機(jī)的源頭已經(jīng)存在，只是沒被發(fā)現(xiàn)或受重視；同時，公共危機(jī)的爆發(fā)具有不確定性，一定時間內(nèi)量的積累可能會產(chǎn)生質(zhì)的變化，爆發(fā)時間不確定，危機(jī)常常突然發(fā)生。
（4）現(xiàn)有技術(shù)不可預(yù)測。因現(xiàn)有技術(shù)水平有限，有些危機(jī)不能提早預(yù)見，因而不能早做準(zhǔn)備。汶川8級地震，由于未能提早預(yù)測出來，截至6月18日12時，已造成69，176人遇難，374，008人受傷，17，415人失蹤。
基于公共危機(jī)的特點(diǎn)，在危機(jī)處理中，政府因其地位、職責(zé)所在，必然扮演主角。它在處理危機(jī)中具有獨(dú)特的優(yōu)勢，如大量的財、物資源的供給，嚴(yán)密的管理體系，強(qiáng)制性的管理機(jī)制等。但政府也有其局限性，如層級過多、信息傳遞不及時、技術(shù)不夠?qū)I(yè)及應(yīng)對危機(jī)不靈活等。而且政府也不可能單獨(dú)處理所有的危機(jī)事務(wù)，這個復(fù)雜的工程需要各種社會力量的相互配合和協(xié)作，這樣才能使公共危機(jī)的處理具有更大的靈活性和高效性。因此，在很多國家中非營利組織基于自身的特點(diǎn)，已經(jīng)成為危機(jī)管理的參與主體，在應(yīng)對各種突發(fā)事件中發(fā)揮著積極的作用。
二、非營利組織的概念及其在公共危機(jī)管理中的優(yōu)勢
（一）非營利組織的概念。非營利組織是指不以獲取利潤為目的，以服務(wù)大眾為宗旨，具有志愿性和自治性的正式組織。它又被叫做“非營利組織”、“第三部門”、“志愿者組織”、“公民社會組織”等。
我國非營利組織大致分為五類：第一類是社會性團(tuán)體，如學(xué)會、協(xié)會、促進(jìn)會、聯(lián)誼會等；第二類是經(jīng)濟(jì)性團(tuán)體，如行業(yè)協(xié)會、商會、工會等；第三類是基金會，如資助型基金會等；第四類是實(shí)體性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如學(xué)校、養(yǎng)老院、研究所等；第五類是組織，包括中國特有的事業(yè)單位、人民團(tuán)體等。
（二）非營利組織的優(yōu)勢
1、具有及時性。公共危機(jī)發(fā)生后，第一時間的處置最為有效，有利于控制事態(tài)擴(kuò)大，減輕損失。在實(shí)際中，政府專業(yè)應(yīng)急人員到達(dá)事發(fā)現(xiàn)場，一般都需要一段時間，而在這段時間內(nèi)，由當(dāng)?shù)氐姆菭I利組織發(fā)起的自救互救，可以起到事半功倍的作用。5月12日汶川發(fā)生8級地震后，中國紅十字總會立即從成都備災(zāi)救災(zāi)中心緊急調(diào)撥了帳篷、棉被等物資，同時要求各級紅十字會立即行動起來，積極投入到救災(zāi)工作中去。
2、具有群眾號召力。非營利組織是一種社會公益性組織，它的成員來自基層社區(qū)。在危機(jī)發(fā)生時，非營利組織的公益性使得它能夠廣泛動員社會力量，凝聚社會資本，有效地整合社會資源，調(diào)動民眾的力量投入到危機(jī)應(yīng)對工作中。同時，其志愿性也可以吸引大批的志愿者，這些志愿者可以很好地完成群眾疏導(dǎo)和后勤保障工作，彌補(bǔ)政府在人力資源汲取方面的缺陷。地震發(fā)生后，中國紅十字會聯(lián)合多家媒體、網(wǎng)站緊急倡議募捐救援震區(qū)。5月14日，中國青年志愿者協(xié)會號召廣大青年志愿者投身到抗震救災(zāi)的工作中去，全國各地成千上萬的志愿者響應(yīng)號召，奔赴抗震第一線。
3、具有專業(yè)優(yōu)勢。非營利組織在專業(yè)方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，大多數(shù)非營利組織都有明確的目標(biāo)，并根據(jù)自己的目標(biāo)來吸納具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的組織成員。非營利組織術(shù)業(yè)有專攻，使它們在應(yīng)對公共危機(jī)時可以提供更科學(xué)、有效的公共服務(wù)。而政府既要處理日常的公共事務(wù)，又要應(yīng)對各種公共危機(jī)，這使其無法具備完整的專業(yè)知識。地震發(fā)生后，心理救助組織召集各地心理專家組成專門小組，為受災(zāi)人員尤其是未成年者解決因地震引發(fā)的各種心理疾病。
三、非營利組織在公共危機(jī)管理時不能充分參與的主要原因
（一）制度。我國對非營利組織的登記管理實(shí)行雙重管理原則。非營利組織的登記成立，不僅要得到中央和地方民政部門的許可，還必須掛靠在一個與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的業(yè)務(wù)主管單位上。這樣就加強(qiáng)了政府在登記管理方面對非營利組織的管理和限制。這種雙重管理原則為很多的非營利組織設(shè)置了相當(dāng)高的門檻，使得大批活躍在民間的非營利組織被拒之于合法登記的門檻之外，難以在社會公共事務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)有的效能。
（二）缺乏活動資金。各國的非營利組織都面臨著資金不足的問題，對我國的非營利組織來說這個問題更為突出。非營利組織的資金不足，一方面使其難以劃撥出專項(xiàng)資金投入到政府的危機(jī)管理工作中，即使其有參與政府危機(jī)管理的意愿，客觀物質(zhì)條件上也不具備；另一方面資金不足使其難以吸引優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人員和相關(guān)人才加盟，其活動長期以來都是由志愿者來承擔(dān)。專業(yè)技術(shù)人員的缺乏使其難以在危機(jī)管理中發(fā)揮其專業(yè)特長，難以與國際相關(guān)專業(yè)組織做到良好溝通交流。
四、提高我國非營利組織管理公共危機(jī)能力的措施
（一）加快管理體制改革。促進(jìn)非營利組織的大力發(fā)展，應(yīng)加快相關(guān)體制改革。要在嚴(yán)格資格審查的同時降低現(xiàn)在過高的進(jìn)入門檻；實(shí)行政社分離，使非營利組織在人、財、物上與行政機(jī)關(guān)脫鉤成為獨(dú)立的法人實(shí)體；根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和非營利組織的現(xiàn)狀，政府要制定統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)其發(fā)展；政府要實(shí)現(xiàn)從參與者到指導(dǎo)者的轉(zhuǎn)變，從以前的直接管理轉(zhuǎn)到以宏觀指導(dǎo)為主。
（二）提供必要的財政支持。資金是任何組織的生命線，非營利組織要發(fā)展壯大離不開充足的資金。非營利組織是獨(dú)立于政府的社會組織，但它的發(fā)展不可能僅靠民間的捐贈。在其發(fā)展過程中，特別是其發(fā)展初期，更多的是依靠政府財政的支持。要促進(jìn)非營利組織的大力發(fā)展，政府提供財政支持責(zé)無旁貸。當(dāng)然，政府提供支持的方式靈活多樣，既可以采取直接的方式，如撥出部分稅收用于資助非營利組織；也可以采用間接的方式，如對于向非營利組織捐款的個人和公司提供減免稅等；還可以用購買服務(wù)的方式來扶助非營利組織。
（三）完善相關(guān)法制建設(shè)。完善《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確非政府組織的責(zé)任主體地位。我國在2006年1月了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，此議案中涉及的主體是國務(wù)院及其各個部門，各級地方政府，也包括政府所屬的企事業(yè)單位等，而對非政府組織等其他主體并沒有涉及到，這就使得非政府組織參與危機(jī)管理的外在合法性受到影響。因此，要不斷完善該預(yù)案，把責(zé)任主體具體落實(shí)到非政府組織身上，明確其法律地位，使得其在應(yīng)對突發(fā)事件時，明確自身的職責(zé)，為其參與危機(jī)處理提供一個良好的法律支持。