時(shí)間：2023-10-12 16:11:28
導(dǎo)語：在公共事業(yè)管理的市場(chǎng)化的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
施工企業(yè)如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得生存并有很好的發(fā)展，主要依賴于優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理，因?yàn)楝F(xiàn)場(chǎng)管理是我們企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基礎(chǔ)。對(duì)于建筑企業(yè)來說，每天都離不開現(xiàn)場(chǎng)管理。因?yàn)楝F(xiàn)場(chǎng)管理是企業(yè)整體管理工作中的核心部分。從企業(yè)宏觀發(fā)展角度來看，現(xiàn)場(chǎng)管理的水平直接關(guān)系到施工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，是施工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)的綜合表現(xiàn)，也代表了這個(gè)企業(yè)的管理水平。因此，施工企業(yè)應(yīng)該外抓市場(chǎng)，內(nèi)抓現(xiàn)場(chǎng)，用現(xiàn)場(chǎng)保市場(chǎng)，用市場(chǎng)促現(xiàn)場(chǎng)。并且要不斷的優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理。
1 搞好建筑施工現(xiàn)場(chǎng)管理的意義
作為整個(gè)項(xiàng)目管理的重要組成部分――施工現(xiàn)場(chǎng)的管理，我們應(yīng)該優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理。因?yàn)榱己玫默F(xiàn)場(chǎng)管理可以使現(xiàn)場(chǎng)的整個(gè)環(huán)境優(yōu)美，整潔大方，施工現(xiàn)場(chǎng)有條不紊，材料放置有序，使整個(gè)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全，消防都得到了有效的保障。同時(shí)也會(huì)使項(xiàng)目的各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。相反，如果現(xiàn)場(chǎng)管理不得當(dāng)，就會(huì)直接影響施工進(jìn)度，為施工事故埋下隱患，進(jìn)而有損項(xiàng)目相關(guān)方的利益。
1.1 現(xiàn)場(chǎng)管理是項(xiàng)目的“小鏡子” ，鏡子雖小卻能照出施工單位面貌。施工現(xiàn)場(chǎng)直接代表著施工方的管理水平和精神面貌。尤其是靠近市區(qū)或者市區(qū)內(nèi)的施工現(xiàn)場(chǎng)，由于市區(qū)內(nèi)人口密度大，行人眾多，良好的施工現(xiàn)場(chǎng)會(huì)為施工方增加社會(huì)信譽(yù)，產(chǎn)生很好的社會(huì)效益，否則就會(huì)影響施工方的社會(huì)聲譽(yù)。
1.2 現(xiàn)場(chǎng)是進(jìn)行施工的“大舞臺(tái)”。如果把成型的建筑物比喻成將要上映的節(jié)目的話，那么施工現(xiàn)場(chǎng)就是這個(gè)節(jié)目的舞臺(tái)，所有的人力，物資和機(jī)械設(shè)備都需要這個(gè)舞臺(tái)來運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)而變成節(jié)目，所以這個(gè)舞臺(tái)的正確與否直接關(guān)系到節(jié)目的順利進(jìn)行。
1.3 現(xiàn)場(chǎng)管理是處理各方關(guān)系的“聚焦點(diǎn)”。施工現(xiàn)場(chǎng)與社會(huì)的各個(gè)部門都有密切的關(guān)系，涉及到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，比如交通運(yùn)輸，消防安全，居民生活，市容整潔，城市規(guī)劃，文明建設(shè)等等范疇，所以施工現(xiàn)場(chǎng)的管理人員必須具備較強(qiáng)的法律意識(shí)，有高度的社會(huì)主人翁精神才能擔(dān)當(dāng)此任。
1.4 現(xiàn)場(chǎng)管理是連接項(xiàng)目其他工作的“橋梁”。現(xiàn)場(chǎng)管理和其他工作是相輔相成的關(guān)系，只有處理好現(xiàn)場(chǎng)管理其他工作才能有條不紊的進(jìn)行。比如：安全工作要求設(shè)置防護(hù)，現(xiàn)場(chǎng)管理就必須對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行圍護(hù)，二者結(jié)合，工作就能順利進(jìn)行，否則就會(huì)造成不必要的浪費(fèi)甚至是其他事故。
2 優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理的內(nèi)容和方法
優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理的主要內(nèi)容包括：施工質(zhì)量管理，物資流通管理，施工作業(yè)管理，崗位責(zé)任制的職責(zé)落實(shí)和現(xiàn)場(chǎng)整體管理的診斷等等。通過對(duì)這些內(nèi)容的優(yōu)化，來達(dá)到優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)的目的。
一是優(yōu)化人力資源，完善強(qiáng)化崗位責(zé)任，推行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。就市場(chǎng)的目前發(fā)展情況來看，施工方對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理的要求不夠嚴(yán)格，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理的約束不夠，簡(jiǎn)而言之，項(xiàng)目經(jīng)理部的監(jiān)督體制有待完善。由于項(xiàng)目經(jīng)理的管理能力和水平參差不齊，自身素質(zhì)也各有不同，再加上責(zé)任心不強(qiáng)和財(cái)務(wù)把控不嚴(yán)，容易加大項(xiàng)目成本，造成不必要的資金浪費(fèi)和流失，進(jìn)而使項(xiàng)目利潤(rùn)大大降低。同時(shí)由于項(xiàng)目經(jīng)理的經(jīng)濟(jì)觀念不強(qiáng)，搞施工的只負(fù)責(zé)施工安全和進(jìn)度，搞技術(shù)的只負(fù)責(zé)施工質(zhì)量和技術(shù)，搞采購的只負(fù)責(zé)材料現(xiàn)場(chǎng)的點(diǎn)驗(yàn)工作，這樣看起來是分工明確，但是違背了成本管理的核心，所以施工方應(yīng)該大力推行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，樹立起全員的經(jīng)濟(jì)意識(shí)，不斷完善崗位內(nèi)部責(zé)任制，建立起一套權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的項(xiàng)目成本管理制度，這樣才能降低項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目利潤(rùn)。
二是建立施工現(xiàn)場(chǎng)管理制度工作，切實(shí)做到任何施工事情都有制度可依。施工現(xiàn)場(chǎng)管理制度包括施工現(xiàn)場(chǎng)文明施工制度，施工現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理制度，施工現(xiàn)場(chǎng)考勤制度，施工現(xiàn)場(chǎng)檔案管理制度，施工現(xiàn)場(chǎng)例會(huì)制度，施工現(xiàn)場(chǎng)臨時(shí)用電管理制度，施工現(xiàn)場(chǎng)保衛(wèi)管理制度等等，建筑施工方應(yīng)該根據(jù)自己的施工實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)建立起不同的制度，讓施工的每個(gè)環(huán)節(jié)都有制度可依。
三是優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)作業(yè)，發(fā)揮其綜合管理效益，控制現(xiàn)場(chǎng)的投入成本，是盡可能少的投入得到盡可能多的回報(bào)。
四是編制合理科學(xué)的施工方案并嚴(yán)格執(zhí)行。施工組織設(shè)計(jì)是用以施工前乃至施工全過程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件它的內(nèi)容以工程的規(guī)模，結(jié)構(gòu)，性質(zhì)，施工的復(fù)雜程度，建設(shè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件及自然條件和工期要求不同而不同，一份好的施工組織設(shè)計(jì)能以最低的投入來完成合同要求，能夠合理的利用施工現(xiàn)場(chǎng)的人力，財(cái)力和物力，施工組織設(shè)計(jì)的編制直接影響著工程的造價(jià)，所以采用不同的施工組織設(shè)計(jì)，工程的造價(jià)也是不同的，因此，在施工前應(yīng)該對(duì)施工，質(zhì)量，技術(shù)，機(jī)械，材料，勞力等共同研究之后才能編制這個(gè)施工組織設(shè)計(jì)，針對(duì)不同的實(shí)際情況來編制不同的施工組織設(shè)計(jì)，并對(duì)其設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化，施工組織設(shè)計(jì)方案確定之后，對(duì)其執(zhí)行也應(yīng)該嚴(yán)格進(jìn)行。
五是施工現(xiàn)場(chǎng)的安全管理，預(yù)防施工安全隱患。方法有：①全員參與是基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。施工現(xiàn)場(chǎng)的安全管理不僅要全員了解其重要性，增強(qiáng)自我調(diào)節(jié)和安全意識(shí)，更重要的是領(lǐng)導(dǎo)者要對(duì)安全進(jìn)行精心策劃和果斷決策。
②建立現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)保證體系。施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)保證體系貫徹施工全過程。自1994年開始，大部分建筑企業(yè)開展質(zhì)量體系貫標(biāo)認(rèn)證（ISO9000、ISO14001、ISO18001）的工作，“三合一”貫通確保企業(yè)各項(xiàng)管理部門能夠達(dá)到其管理目標(biāo)。
③預(yù)防工作，事前控制為主。施工單位一定要對(duì)項(xiàng)目的危險(xiǎn)點(diǎn)做好分析和部署工作，并且把工作落到實(shí)處，確保安全時(shí)刻處于我們掌控之中，為了避免事故的發(fā)生，需要事前做好準(zhǔn)備。
六是加強(qiáng)定額管理，降低能耗及物耗，減少資金占用現(xiàn)象以降低成本。為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的高效益和高效率，施工過程中一定要減少浪費(fèi)，科學(xué)施工。
七是嚴(yán)格對(duì)材料進(jìn)行管理。材料費(fèi)用占整個(gè)建筑安裝工程的60%到70%，所以材料的管理直接影響到工程的造價(jià)。作為施工方，要提前對(duì)工程所需要的材料做好預(yù)算工作，采購合理的材料和設(shè)備，并且對(duì)這些材料和設(shè)備的貨源進(jìn)行多家比較，以選擇成本最低且質(zhì)量最好的材料。
現(xiàn)在，建筑工程中所需的材料種類繁多，并且，經(jīng)常有許多最新的材料應(yīng)用問題。因此，必須解決好以下幾方面的問題。
①材料供應(yīng)。設(shè)計(jì)方確定了所需材料的材質(zhì)，規(guī)格，數(shù)量之后再組織材料商供貨。
②材料采購。仔細(xì)研究了材料采購單之后必須對(duì)材料的數(shù)量，規(guī)格，品牌和產(chǎn)地一一標(biāo)識(shí)清楚之后，保證訂購材料的材質(zhì)，模板和尺寸必須一次性到位，絕對(duì)不能因?yàn)椴牧嫌嗁彽脑騺碛绊懝こ痰倪M(jìn)度。
③材料分類堆放。材料采購之后要進(jìn)場(chǎng)，進(jìn)場(chǎng)的過程應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況，合理的安排材料進(jìn)場(chǎng)，并且要對(duì)其材料進(jìn)行驗(yàn)收和抽樣檢查，而且要根據(jù)施工組織平面布置圖對(duì)不同的材料放置不同的地方。
八是嚴(yán)格對(duì)資料進(jìn)行管理。一個(gè)項(xiàng)目除了管理施工，技術(shù)，材料，人員之外，還要對(duì)資料進(jìn)行管理。任何項(xiàng)目的驗(yàn)收，竣工資料都是必備的。而竣工資料所包含的材料如檢驗(yàn)報(bào)告，合格證，驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，竣工圖，測(cè)量記錄，設(shè)計(jì)變更，隱藏工程驗(yàn)收單，工作聯(lián)系函，有關(guān)技術(shù)參數(shù)測(cè)定驗(yàn)收單，工程簽證等等，都要求在整個(gè)項(xiàng)目中手機(jī)歸納并分類存檔。如有遺漏，將會(huì)影響項(xiàng)目的結(jié)算，有的影響甚至是無法估量的。
3 優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理的基本原則
優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)管理必須遵循以下三個(gè)基本原則：
第一，經(jīng)濟(jì)效益。施工現(xiàn)場(chǎng)不能單純的只抓質(zhì)量或者只抓進(jìn)度而忽略成本。項(xiàng)目部應(yīng)在降低成本，拓展市場(chǎng)，精品奉獻(xiàn)的同時(shí)時(shí)時(shí)處處精打細(xì)算，減少不必要的浪費(fèi)。
第二，原則要科學(xué)要合理。施工現(xiàn)場(chǎng)各項(xiàng)工作要在科學(xué)合理的原則下進(jìn)行。
第三，標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化原則。標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化是對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的最基本管理要求，是施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行的必然要求。
4 現(xiàn)場(chǎng)管理的主要途徑
第一，以人為中心，優(yōu)化施工現(xiàn)場(chǎng)全員的素質(zhì)?，F(xiàn)場(chǎng)管理有很多局限性，這也是它本身的特性決定的，比方說工程的復(fù)雜性和艱巨性，都有可能影響到。施工現(xiàn)場(chǎng)雜亂，工作崗位和工種繁多，使得我們必須要時(shí)時(shí)刻刻的做到監(jiān)督和全面的檢查。因此，優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)施工的管理最根本的就是要以人為中心，同時(shí)要調(diào)動(dòng)員工的積極性和責(zé)任感，這樣才能充分發(fā)揮人的作用，也要重視員工的思想素質(zhì)和技術(shù)素質(zhì)的提高。
第二，以班組為重點(diǎn)。因?yàn)樗瞧髽I(yè)現(xiàn)場(chǎng)管理的保障，班組的活動(dòng)范圍就在現(xiàn)場(chǎng)，工作對(duì)象就在現(xiàn)場(chǎng)，我們現(xiàn)場(chǎng)的工作全部都是通過這些班組來完成的，它就是現(xiàn)場(chǎng)管理的核心。
第三，以技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為突破口，優(yōu)化施工現(xiàn)場(chǎng)管理效益。質(zhì)量是最高要求，成本也是企業(yè)的生命，這兩者都不可缺，它們也是企業(yè)的效益，任何情況下，市場(chǎng)最看好的還是質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品，這樣的產(chǎn)品當(dāng)然需要更高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)場(chǎng)管理來保證。所以企業(yè)將因?yàn)橘|(zhì)量和成本的問題會(huì)難以開拓市場(chǎng)，從而影響到企業(yè)市場(chǎng)的占有率和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
關(guān)鍵詞:公共事業(yè)管理;有效邊界;三維權(quán)力;分化
中圖分類號(hào):D621.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0200-02
一、權(quán)力制度安排中的有效邊界
政府權(quán)力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權(quán)力,它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。對(duì)公共事務(wù)而言,政府權(quán)力無疑發(fā)揮著積極的作用;而對(duì)準(zhǔn)公共事務(wù)的治理,完全由政府權(quán)力主導(dǎo)則會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。政府權(quán)力的運(yùn)作往往傾向于公眾的平均需求和偏好,既無法滿足部分公眾的特殊需求,也不能對(duì)新的需求作出及時(shí)反應(yīng)。政府在提品時(shí)缺乏成本效益機(jī)制,往往因其“內(nèi)部性”過度追求準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量而忽視公眾的真實(shí)需求,這樣不僅造成產(chǎn)品資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也使政府規(guī)模不斷擴(kuò)大,其間接表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政預(yù)算總額的增加,提高了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本。
市場(chǎng)權(quán)力即企業(yè)擁有的追求利潤(rùn)最大化的權(quán)力,它具有追逐利益的特性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特性,致使企業(yè)缺乏提供這種產(chǎn)品的動(dòng)力和積極性。非排他性會(huì)使人們選擇這樣的消費(fèi)方式,即等其他人購買后自己無償消費(fèi),若所有人都采用此消費(fèi)方式,其結(jié)果造成無人主動(dòng)付費(fèi)購買這種產(chǎn)品;非競(jìng)爭(zhēng)性使得增加消費(fèi)者的邊際成本為零,增加邊際成本為零的產(chǎn)品其價(jià)格也應(yīng)為零。作為理性“經(jīng)紀(jì)人”的企業(yè)絕不會(huì)生產(chǎn)沒有消費(fèi)者或價(jià)格為零的產(chǎn)品。
由此可見,依賴政府或市場(chǎng)權(quán)力來治理準(zhǔn)公共事務(wù),都無法提升公共事業(yè)管理的效能。二維權(quán)力的“失靈”,使得人們積極尋求政府、市場(chǎng)之外的“第三種力量”,即公共事業(yè)組織所擁有的社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力是社會(huì)公眾賦予公共事業(yè)組織的一種非強(qiáng)制性的支配力量,它利用信用資源來溝通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供需雙方,來滿足社會(huì)部分共同需要。這種權(quán)力的權(quán)威來自供需雙方的信任,它的實(shí)施主要靠說服機(jī)制。作為社會(huì)權(quán)力有效載體――公共事業(yè)組織的創(chuàng)新和發(fā)展,使得社會(huì)權(quán)力擁有良好的生存和增長(zhǎng)的“土壤”,從而突破了公共事業(yè)管理中二維權(quán)力的安排,呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維權(quán)力結(jié)構(gòu)。
有效邊界分析是建立在權(quán)力擁有者――組織提品和滿足需求的作用之上的。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的理論,公共事業(yè)管理有效邊界的確定是社會(huì)選擇的結(jié)果,其選擇標(biāo)準(zhǔn)就是交易成本。究竟是利用政府權(quán)力,還是利用市場(chǎng)權(quán)力,抑或是社會(huì)權(quán)力,要看哪種權(quán)力在實(shí)施過程中的運(yùn)行成本更經(jīng)濟(jì)、更有效率。
二、有效邊界生成的制約因素
國(guó)家民主進(jìn)程。實(shí)踐表明,社會(huì)的民主化程度越高,公共事業(yè)組織的發(fā)展就越活躍,其所擁有的社會(huì)權(quán)力就越強(qiáng)。相反,在高度集權(quán)的社會(huì)里,國(guó)家總是通過控制主要的社會(huì)資源,建立縱向等級(jí)制度體系和組織體系,試圖將任何社會(huì)的、民間的力量納入到自身統(tǒng)一的支配之中。這種情況下,很難產(chǎn)生獨(dú)立于政府的社會(huì)權(quán)力:一方面,政府權(quán)力不斷向社會(huì)擴(kuò)散和滲透,使民間的社會(huì)力量被梳理進(jìn)縱向的行政關(guān)系之中;另一方面,國(guó)家往往視民間力量為改造的對(duì)象和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的障礙,導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力處于消極被動(dòng)、被排擠的地位。
市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度。市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度影響著政府、市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的地位和作用。一般來說,市場(chǎng)健全國(guó)家的市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用大于市場(chǎng)欠健全國(guó)家,市場(chǎng)健全國(guó)家的政府權(quán)力的作用小于市場(chǎng)欠健全國(guó)家。就中國(guó)目前狀況而言,雖然由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制,但由于缺乏歷史基礎(chǔ),市場(chǎng)的健全完善程度仍比較低下,傳統(tǒng)的計(jì)劃色彩仍十分嚴(yán)重。在這種情況下,政府權(quán)力在分配社會(huì)資源方面的作用比那些市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家大得多,在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家中,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供主要由公共事業(yè)組織承擔(dān),政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。
歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國(guó)家,政府權(quán)力的作用自然大于資源分散的國(guó)家。例如,實(shí)行福利國(guó)家政策的瑞典,依靠市場(chǎng)權(quán)力解決不了的問題,都是通過政府權(quán)力,即社會(huì)福利制度來解決的,社會(huì)權(quán)力的作用極小;而在美國(guó)則相反,社會(huì)權(quán)力的作用很大。盡管中國(guó)正在完成由依賴政府、市場(chǎng)權(quán)力的體制向依賴社會(huì)權(quán)力的體制轉(zhuǎn)化的任務(wù),但政府權(quán)力仍在過渡過程中起很大作用。在目前公共事業(yè)組織尚不成熟、社會(huì)權(quán)力還比較弱小的狀況下,政府權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用,仍將比發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大得多。隨著以事業(yè)單位改革為切入點(diǎn)的現(xiàn)代事業(yè)制度的完善,政府權(quán)力將日益減弱,社會(huì)權(quán)力會(huì)不斷加強(qiáng)。
社會(huì)文化背景。崇尚集體主義的國(guó)家,認(rèn)為社會(huì)進(jìn)步是國(guó)家引導(dǎo)的結(jié)果,而非個(gè)人力量所致;崇尚個(gè)人主義的國(guó)家,認(rèn)為社會(huì)是由一個(gè)個(gè)有獨(dú)立意識(shí)的個(gè)人組成的,社會(huì)進(jìn)步是追求效用最大化的個(gè)人不斷進(jìn)取的合力推動(dòng)的。前一種文化相信組織的力量,后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國(guó)家里,政府權(quán)力的作用大于有后一種文化背景的國(guó)家,市場(chǎng)權(quán)力特別是社會(huì)權(quán)力的作用則小于有后一種文化背景的國(guó)家。中國(guó)的文化傳統(tǒng)是崇尚集體主義的,是相信國(guó)家在社會(huì)進(jìn)步中的引導(dǎo)作用的;同時(shí)又相對(duì)地缺乏契約傳統(tǒng),人們不甚相信契約的效力。
三、有效邊界的生成:權(quán)力分化與調(diào)整
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國(guó)形成了“大政府、小社會(huì)”的管理模式。政府高度集權(quán)化,事無巨細(xì)均由政府一手操辦,從時(shí)間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過程,政府作為社會(huì)、個(gè)體的保姆或監(jiān)護(hù)人,全面承擔(dān)起廣泛的社會(huì)事務(wù)。其極端形式就是政府包攬一切社會(huì)事務(wù),社會(huì)為政府所吞沒。事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明,“政府辦社會(huì)”模式是低效率的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,在治理準(zhǔn)公共事務(wù)中,首先出現(xiàn)了政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的分離。按照“政企分開”的原則,政府收縮公共產(chǎn)品提供的范圍,改變傳統(tǒng)的大包大攬的做法,將原來由政府承擔(dān)準(zhǔn)公共事務(wù)逐步讓渡給營(yíng)利部門。這一分離階段,政府權(quán)力逐漸下降,市場(chǎng)權(quán)力不斷提升。
在這一治理變革中,市場(chǎng)化是一種國(guó)際性潮流。市場(chǎng)化是通過一系列化公為私、公私合作方式,借以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量,從而達(dá)到更好的社會(huì)治理效果。市場(chǎng)化價(jià)值取向推動(dòng)了“企業(yè)辦社會(huì)”模式的形成。市場(chǎng)化改革在某種程度上降低了準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給成本,提高了準(zhǔn)公共服務(wù)的質(zhì)量,減少了國(guó)家的財(cái)政開支,同時(shí)也帶來了一些負(fù)面影響。從公共性的角度,政府市場(chǎng)化改革存在著經(jīng)濟(jì)性損失、公平性損失、腐敗、公共責(zé)任缺失、社會(huì)穩(wěn)定、引發(fā)政府管理危機(jī)等六個(gè)方面的問題。為了克服市場(chǎng)化的弊端,于是出現(xiàn)了第二次權(quán)力的分離,即市場(chǎng)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離。按照“企事分開”的原則,由政府交給企業(yè)的準(zhǔn)公共事務(wù)又逐步轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織來承擔(dān)。
隨著“大政府”向服務(wù)、有效政府的轉(zhuǎn)變以及民主化的縱深發(fā)展,推動(dòng)了準(zhǔn)公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。社會(huì)化意味著政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移了一部分職能,同時(shí)也把與職能相對(duì)應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織。社會(huì)化不僅是政府“放權(quán)”的過程,更是政府“還權(quán)”的過程,權(quán)力向社會(huì)分散是社會(huì)化的實(shí)質(zhì)所在。社會(huì)化推動(dòng)了權(quán)力的第三次分離,即政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相分離,其變化趨勢(shì)是進(jìn)一步弱化政府權(quán)力的作用,增強(qiáng)社會(huì)權(quán)力的作用。按照“政事分開”原則,徹底改變公共事業(yè)組織作為政府附屬物的狀態(tài)和以政代事的局面,將政府承擔(dān)的具體技術(shù)性、服務(wù)性的社會(huì)職能剝離出來,同時(shí)將公共事業(yè)組織承擔(dān)的行政職能回歸政府部門。簡(jiǎn)而言之,就是政府作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“政治決定”者與公共事業(yè)組織作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的承擔(dān)者分開。
公共事業(yè)管理有效邊界形成之前,總體來說,政府權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的各種組合所產(chǎn)生的效率都是低下的。經(jīng)過三次權(quán)力的分化與調(diào)整,逐漸生成了公共事業(yè)管理的有效邊界。有效邊界的形成,既不意味著獨(dú)尊唯一的社會(huì)權(quán)力,也不意味著政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的退卻、消失,而是三維權(quán)力一種動(dòng)態(tài)的平衡。它們?cè)诠彩聵I(yè)管理中的作用比重應(yīng)是:社會(huì)權(quán)力>市場(chǎng)權(quán)力>政府權(quán)力。在公共事業(yè)管理中,政府權(quán)力的作用是對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)則。政府通過一定的政策、規(guī)則制度、法律、法規(guī)等,運(yùn)用法制化的手段對(duì)公共事業(yè)組織的活動(dòng)進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)的調(diào)節(jié),根據(jù)其活動(dòng)是否符合法律和政策的要求,進(jìn)行積極的鼓勵(lì)、促進(jìn)或消極的限制、禁止。換言之,政府通過法規(guī)政策引導(dǎo)社會(huì)權(quán)力的正確行使,規(guī)制公共事業(yè)組織的有效運(yùn)作。對(duì)于市場(chǎng)權(quán)力,其作用并不是對(duì)社會(huì)權(quán)力的替代,而是將需求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制引入公共事業(yè)組織中。公共事業(yè)組織通過需求機(jī)制,進(jìn)入事業(yè)型市場(chǎng)充分調(diào)研公眾對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求狀況,制定合理戰(zhàn)略規(guī)劃;利用價(jià)格機(jī)制,制定產(chǎn)品的合理價(jià)格;通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,逐步打破壟斷的局面;利用激勵(lì)機(jī)制,不斷激發(fā)其成員的積極性和創(chuàng)造性,更好地提升公共事業(yè)管理效能。社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理過程中則發(fā)揮著主導(dǎo)作用,通過公共事業(yè)組織采取計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方式對(duì)準(zhǔn)公共事務(wù)進(jìn)行具體的管理。
參考文獻(xiàn):
[1][美]查爾斯?沃爾夫.政府與市場(chǎng):權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,1994:56-59.
[2]趙立波.公共事業(yè)管理[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2005:23.
[3]楊體仁.論市場(chǎng)上三種權(quán)力的安排――一種分析盈利機(jī)構(gòu)、非盈利機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)三者作用的思路[J].管理世界,1997,(5):48-49.
19世紀(jì)末期，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是：在職能專門化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工；嚴(yán)格規(guī)定等級(jí)層次結(jié)構(gòu)；運(yùn)用規(guī)章制度清晰明確劃分責(zé)權(quán)；人際關(guān)系非人格化；遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作程序；以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價(jià)值觀念。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功，為世界各國(guó)政府廣泛采用。20世紀(jì)60、70年代，以美國(guó)行政學(xué)家弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只重視效率，將公民當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對(duì)話、溝通、互動(dòng)的機(jī)制，使政府能對(duì)公民的需求積極地做出響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的社會(huì)性效率。
20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)以后，伴隨著信息化及全球化時(shí)代的來臨以及公民社會(huì)的興起，公眾對(duì)政府官員和公共機(jī)構(gòu)管理人員的服務(wù)品質(zhì)要求更高，于是在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機(jī)構(gòu)改革潮流，出現(xiàn)了以市場(chǎng)機(jī)制逐漸取代政府干預(yù)；減少政府開支、鼓勵(lì)私人投資；縮小文官隊(duì)伍的規(guī)模；鼓勵(lì)公司競(jìng)爭(zhēng)及公共事務(wù)向私營(yíng)部門轉(zhuǎn)移為特征的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的行政管理進(jìn)行了反思，強(qiáng)調(diào)調(diào)整政府和社會(huì)管理公共事務(wù)職能之間的關(guān)系，重塑政府管理自身和社會(huì)事務(wù)的手段、過程和模式。基本的做法是為了提高政府提供公共服務(wù)的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對(duì)分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化、民營(yíng)化。［2］經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報(bào)告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容：關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果；高度集權(quán)、等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代。在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場(chǎng)的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定，在公共部門組織之間建立競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境；強(qiáng)化國(guó)家核心戰(zhàn)略能力，引導(dǎo)國(guó)家變得能夠自動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界的變化以及不同的利益需要做出反應(yīng)。
2西方公共事業(yè)管理學(xué)科的產(chǎn)生與發(fā)展
科學(xué)意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀(jì)早期的美國(guó)，美國(guó)前總統(tǒng)威爾遜把科學(xué)管理的方法運(yùn)用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎(chǔ)來源于泰勒的科學(xué)管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)之研究》的論文，是美國(guó)公共管理教育開始的標(biāo)志。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?！?，美國(guó)公共管理教育正式啟動(dòng)。1924年，“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?！边w到了錫拉丘茲大學(xué)，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院”合并，面向公共管理領(lǐng)域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓(xùn)課程。大學(xué)開設(shè)公共管理教育的目的是為公民社會(huì)的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀(jì)80年代以來，西方國(guó)家普遍掀起了對(duì)公共事務(wù)研究的熱潮，公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國(guó)家培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國(guó)外許多知名高校設(shè)置公共事務(wù)專業(yè)得到證明，如哈佛大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)；紐約大學(xué)的公共、非營(yíng)利事業(yè)管理專業(yè)；康奈爾大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)等等。
公共管理的一個(gè)重要理念是對(duì)公共精神和社會(huì)責(zé)任的推崇。美國(guó)的許多大的公共管理院系都鼓勵(lì)教師和學(xué)生通過做項(xiàng)目參與社會(huì)實(shí)踐，或到政府掛職，或鼓勵(lì)邊工作邊學(xué)習(xí)的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論，還聘請(qǐng)?jiān)诠芾韻徫簧系氖姓?jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。美國(guó)公共管理教育的培養(yǎng)目標(biāo)通常是培養(yǎng)從事公共事務(wù)管理和公共政策研究與分析等方面的高級(jí)應(yīng)用型人才，為政府機(jī)關(guān)和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進(jìn)分析方法及技術(shù)，精通某一具體政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理者、領(lǐng)導(dǎo)者和政策分析人才。在培養(yǎng)過程中，注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中所面臨的實(shí)際問題。目前，美國(guó)開設(shè)公共事業(yè)管理課程的學(xué)校有220多所，在讀學(xué)員達(dá)3萬多人。到目前為止，根據(jù)彼德森大學(xué)指南，美國(guó)有312個(gè)公共管理院系，其中244個(gè)重公共管理方向，81個(gè)有公共政策方向。美國(guó)公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Professionalism)，注重公共服務(wù)精神(publicservice)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(practice)。例如，作為美國(guó)最早的公共管理專業(yè)化教育課程體系，美國(guó)錫拉丘茲大學(xué)馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的公共管理課程，注意培養(yǎng)學(xué)員的四方面技能：量化統(tǒng)計(jì)方面的技能、經(jīng)濟(jì)分析方面的技能、預(yù)算和公共財(cái)政方面的技能以及公共管理知識(shí)技能。為此，該學(xué)院為學(xué)員開設(shè)了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統(tǒng)計(jì)分析類、經(jīng)濟(jì)分析類、預(yù)算和公共財(cái)政類、公共管理類。美國(guó)哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)高層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學(xué)生掌握三方面的基本知識(shí)：即政策和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。
3我國(guó)公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)基本情況
1996年，東北大學(xué)婁成武教授和云南大學(xué)崔運(yùn)武教授，到國(guó)外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國(guó)高校建設(shè)公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學(xué)、云南大學(xué)分別向教育部報(bào)告，申請(qǐng)將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。1998年原國(guó)家教委(現(xiàn)為教育部)在新的普通高等學(xué)校專業(yè)目錄中，設(shè)立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學(xué)和東北大學(xué)首開公共事業(yè)管理專業(yè)以來，該專業(yè)發(fā)展迅速。到2000年，全國(guó)有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學(xué)生。2001年全國(guó)招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學(xué)生的高校發(fā)展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對(duì)這個(gè)專業(yè)的招生，教育部原本是想由東北大學(xué)、云南大學(xué)兩校通過四年的專業(yè)建設(shè)，取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國(guó)推廣，但由于各高校自主辦學(xué)，特別是教育部對(duì)各省屬高校難以控制。如此增長(zhǎng)速度，可稱得上中國(guó)教育史上的一大“奇觀”。
雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)的過程中已經(jīng)取得了較大成就，但公共事業(yè)管理在我國(guó)僅有十年的發(fā)展過程，作為一個(gè)有發(fā)展前途的新興專業(yè)，公共事業(yè)管理專業(yè)本應(yīng)具有極強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間，可現(xiàn)實(shí)的遭遇和形勢(shì)卻使該專業(yè)陷入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有：專業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度差、專業(yè)方向不明確、人才培養(yǎng)目標(biāo)模糊、學(xué)生就業(yè)難等不少問題。其原因是各高校對(duì)公共事業(yè)管理專業(yè)認(rèn)識(shí)不足，造成專業(yè)課程設(shè)置散亂甚至混亂；教學(xué)內(nèi)容死板，教學(xué)方式單一，實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)薄弱；專業(yè)教材建設(shè)滯后、師資力量相對(duì)缺乏等。該專業(yè)目前的辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展的速度和公共管理體制、公共事業(yè)單位改革的步伐；專業(yè)缺乏明顯特色，就業(yè)方向不明確，所培養(yǎng)的學(xué)生缺乏不可替代性，社會(huì)對(duì)該專業(yè)的認(rèn)識(shí)和了解也比較少。因此，作為一個(gè)新興專業(yè)，如何構(gòu)建更科學(xué)合理的課程體系，推進(jìn)專業(yè)建設(shè)，進(jìn)而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，成為當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)面臨的棘手問題。
4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)的改革途徑
4.1變革專業(yè)意識(shí)，塑造服務(wù)意識(shí)。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之外，還應(yīng)包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、社會(huì)管理之外，還需強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)。公共事業(yè)管理專業(yè)人才服務(wù)除了面向于政府和事業(yè)單位，還應(yīng)包括企業(yè)和相關(guān)社會(huì)團(tuán)體。因此，公共事業(yè)管理專業(yè)要強(qiáng)調(diào)公共事業(yè)管理主體的非政府性和職能的服務(wù)性。
4.2以社會(huì)需求為導(dǎo)向確定應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)。公共事業(yè)管理是社會(huì)組織為了滿足社會(huì)全體或部分成員的共同需要和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種形式，對(duì)社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對(duì)當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)多樣化和模糊化的問題，在培養(yǎng)過程中注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中面臨的實(shí)際問題。培養(yǎng)目標(biāo)要強(qiáng)調(diào)注重公共服務(wù)精神，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作，使之與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求緊密結(jié)合起來，從而也保障了本專業(yè)學(xué)生更好的就業(yè)前景。以需求為導(dǎo)向，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢(shì)，靈活制定培養(yǎng)計(jì)劃。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)人才需求的調(diào)研，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢(shì)，靈活的確定培養(yǎng)方案。另外，人才培養(yǎng)方案是動(dòng)態(tài)變化的，在實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過程中，要進(jìn)行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場(chǎng)、用人單位對(duì)人才的評(píng)價(jià)結(jié)果，檢驗(yàn)專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案，對(duì)不符合社會(huì)需求的人才培養(yǎng)方案及時(shí)修改完善。
4.3以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，培養(yǎng)學(xué)生各項(xiàng)技能。公共事業(yè)管理人才必須具有廣博的知識(shí)面，具備較高的辦事效能、實(shí)際策劃、運(yùn)用理論及操作能力，必須具有良好的思維創(chuàng)新能力、自我學(xué)習(xí)能力和研究能力，必須具有動(dòng)手操作能力和實(shí)際應(yīng)用能力。主要包括以下幾項(xiàng)技能培養(yǎng)：一是社會(huì)調(diào)查技能。公共事業(yè)管理作為實(shí)踐性應(yīng)用性學(xué)科，其理論來源于社會(huì)實(shí)踐，其理論也必須適合于并應(yīng)用于社會(huì)實(shí)踐。能熟練應(yīng)用社會(huì)調(diào)查的方法步驟，使學(xué)生了解社會(huì)、熟悉公共管理的實(shí)際，市場(chǎng)運(yùn)作技能熟練。二是社會(huì)適應(yīng)技能。社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應(yīng)付各種社會(huì)變化，具有應(yīng)對(duì)各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的表達(dá)技能。包括語言講述能力和應(yīng)用寫作能力，這也是公共事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為社會(huì)管理的決策人員和主要參與者，其設(shè)想、方案等要通過語言和文字準(zhǔn)確、順暢表達(dá)出來，否則就會(huì)限制能力的發(fā)揮，無法履行管理職責(zé)。公共管理工作是對(duì)人的工作，只有通過有效地表達(dá)才能與人溝通，否則不會(huì)得到他人的配合，工作也將無法開展。
4.4強(qiáng)化實(shí)踐教育環(huán)節(jié)。由于公共事業(yè)管理專業(yè)具有明顯的跨學(xué)科特征，因此綜合的知識(shí)結(jié)構(gòu)和管理素質(zhì)是從事公共事業(yè)管理工作的先決條件。公共事業(yè)管理面對(duì)的問題涉及社會(huì)發(fā)展、公共利益、個(gè)人利益等不同的層次，涵蓋領(lǐng)域廣泛。這就要求公共事業(yè)管理人才具有全面的綜合素質(zhì)，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力。因此，學(xué)校要為本專業(yè)的學(xué)生創(chuàng)造各種時(shí)間平臺(tái)。除建立相關(guān)的實(shí)習(xí)基地為學(xué)生提供鍛煉機(jī)會(huì)外，還可以開設(shè)電子政務(wù)、案例分析等課程，邀請(qǐng)公共事業(yè)管理單位相關(guān)人員為學(xué)生提供講座和培訓(xùn)；不僅要充分利用現(xiàn)有的實(shí)驗(yàn)室、實(shí)習(xí)基地等開展好相關(guān)社會(huì)實(shí)踐，學(xué)校與當(dāng)?shù)卣块T和有關(guān)公共事業(yè)管理部門合作，建立專業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)基地，并在學(xué)生見習(xí)、實(shí)習(xí)期間組織教師不定期進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、考核，保證專業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)有場(chǎng)所，有人指導(dǎo)，有人監(jiān)督，不走過程，不搞形式；在學(xué)生中大力提倡各種形式的社會(huì)實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究活動(dòng)，鼓勵(lì)學(xué)生利用假期、周末參與進(jìn)行社會(huì)調(diào)查和實(shí)踐。通過參與社會(huì)調(diào)查、科研能力培養(yǎng)和論文撰寫，使學(xué)生社會(huì)調(diào)查與理論知識(shí)相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大他們的知識(shí)面，培養(yǎng)他們分析和解決實(shí)際問題的能力。
關(guān)鍵詞：政府公共事業(yè)項(xiàng)目公共事業(yè)；管理模式
中圖分類號(hào)：G93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003―7217(2006)05-0099-04
一、引言
公共事業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素資源，也是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀體系的重要組成部分，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上與公共事業(yè)發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，資源優(yōu)化配置的要求越來越高，公共事業(yè)管理的市場(chǎng)化、社會(huì)化運(yùn)作成為一種必然趨勢(shì)。目前，我國(guó)公共事業(yè)的發(fā)展與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不適應(yīng)，限制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因在于管理模式的落后和管理體制的約束。項(xiàng)目管理經(jīng)過40多年的發(fā)展，其理論日臻完善和成熟。在歐美許多發(fā)達(dá)國(guó)家，項(xiàng)目管理的理論與方法逐漸被應(yīng)用于軍事、工商企業(yè)、政府以及其他許多領(lǐng)域，并取得了顯著成效。在中國(guó)公共管理環(huán)境發(fā)生巨大變化和傳統(tǒng)的政府公共事業(yè)管理模式受到質(zhì)疑的情況下，政府公共事業(yè)管理模式引入項(xiàng)目管理能夠有效克服現(xiàn)有的種種弊端，能提高公共事業(yè)管理績(jī)效，改善公共服務(wù)質(zhì)量。政府通過公共事業(yè)項(xiàng)目這個(gè)橋梁介入公共事業(yè)領(lǐng)域，構(gòu)建基于項(xiàng)目管理的政府公共事業(yè)項(xiàng)目管理模式，可以更好地為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
二、公共事業(yè)的管理模式
公共事業(yè)是指介于政府組織與企業(yè)之間的為人民群眾提供社會(huì)保障的各種福利及福利設(shè)施體系。公共事業(yè)項(xiàng)目是指對(duì)包括供水、節(jié)水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁等在內(nèi)的社會(huì)公共設(shè)施的投資建設(shè)、維護(hù)和經(jīng)營(yíng)。公共事業(yè)管理是部分行政組織和社會(huì)公共組織，依法對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供、公共秩序的維護(hù)等所進(jìn)行的規(guī)劃決策、組織協(xié)調(diào)和規(guī)劃控制的過程。公共事業(yè)項(xiàng)目的管理是公共事業(yè)管理的核心部分。
我國(guó)的公共事業(yè)管理過去一直沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的壟斷式管理模式，由于缺少競(jìng)爭(zhēng)力，政府不會(huì)主動(dòng)采用新技術(shù)、新方法加強(qiáng)管理，而是憑借其壟斷優(yōu)勢(shì)，限制競(jìng)爭(zhēng)。雖然這種狀況在目前有所改觀，但政府依然是公共事業(yè)提供的壟斷者。
以英美為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的公共事業(yè)管理采用服務(wù)式管理模式，對(duì)公共事業(yè)的管理不是以行政手段為主而是以市場(chǎng)手段為主；公共事業(yè)的提供者，除了政府外，還可由私人企業(yè)參與提供和管理，私人企業(yè)較強(qiáng)的服務(wù)能力和較高的經(jīng)營(yíng)效率，起到了很好地聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的作用，從而使公共事業(yè)更好地服務(wù)于公眾。
本文將項(xiàng)目管理理念引入公共事業(yè)管理領(lǐng)域，目的是為公共事業(yè)從壟斷式管理向服務(wù)式管理轉(zhuǎn)變提供一個(gè)可借鑒的方法，使公共事業(yè)管理從以政府管理為主轉(zhuǎn)向以政府和企業(yè)的共同管理為主。
三、項(xiàng)目管理：政府公共事業(yè)管理的新工具
項(xiàng)目是要在一定的時(shí)間里，在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)，必須達(dá)到約定質(zhì)量水平的一項(xiàng)一次性任務(wù)。在各種不同的項(xiàng)目中，項(xiàng)目本身有其共同的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)可以概括如下：(1)項(xiàng)目由多個(gè)部分組成，跨越多個(gè)組織，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是為了追求一種新產(chǎn)物才組織項(xiàng)目；(3)可利用資源預(yù)先要有明確的預(yù)算；(4)有嚴(yán)格的時(shí)間界限，并公之于眾。公共事業(yè)具有一次性和獨(dú)特性的共同特征，可以視為一個(gè)項(xiàng)目。
項(xiàng)目管理是通過項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目組織的努力，運(yùn)用系統(tǒng)理論和方法對(duì)項(xiàng)目及其資源進(jìn)行計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，旨在實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目特定目標(biāo)的管理方法體系。作為一種管理項(xiàng)目的理論與方法，項(xiàng)目管理已日趨成熟和完善，表現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，并開始被世界各國(guó)廣泛應(yīng)用于建筑、軍事、銀行、電信、礦山、機(jī)械、石油開發(fā)等行業(yè)。
但是，人們往往把它理解為工程建設(shè)項(xiàng)目管理，這在很大程度上限制了項(xiàng)目管理的適用范圍。工程建設(shè)項(xiàng)目管理只是項(xiàng)目管理在工程建設(shè)項(xiàng)目中的具體應(yīng)用。公共事業(yè)可以視為一個(gè)項(xiàng)目，當(dāng)然也可以用項(xiàng)目管理的方法來管理。因此，在公共事業(yè)管理中引入項(xiàng)目管理方式有助于政府對(duì)公共事業(yè)實(shí)行有效管理。
四、政府公共事業(yè)項(xiàng)目管理過程分析
政府公共事業(yè)項(xiàng)目管理過程可以看成是一個(gè)由不同階段組成的系統(tǒng)流程。政府公共事業(yè)管理按項(xiàng)目的生命周期分成幾個(gè)階段：項(xiàng)目立項(xiàng)與啟動(dòng)階段、項(xiàng)目前評(píng)估與計(jì)劃階段、項(xiàng)目實(shí)施與控制階段、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)與收尾階段、項(xiàng)目維護(hù)和項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)階段。每個(gè)階段均有其特定的內(nèi)容和需要解決的問題。
項(xiàng)目立項(xiàng)與啟動(dòng)階段：
隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及物質(zhì)文化水平的提高，對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目的需求也會(huì)日益迫切。公共事業(yè)也就會(huì)出現(xiàn)在政府部門構(gòu)想和規(guī)劃中。將這種構(gòu)想和規(guī)劃項(xiàng)目化后，就產(chǎn)生了公共事業(yè)項(xiàng)目。政府部門決策者通常會(huì)構(gòu)思公共事業(yè)項(xiàng)目的主要內(nèi)容和初步計(jì)劃，報(bào)上級(jí)部門立項(xiàng)。這個(gè)階段就是項(xiàng)目立項(xiàng)階段。這個(gè)階段的工作是為順利地開展公共事業(yè)管理打下基礎(chǔ)。項(xiàng)目正式立項(xiàng)后，進(jìn)入啟動(dòng)階段。公共事業(yè)項(xiàng)目的啟動(dòng)階段的主要工作是建立項(xiàng)目管理組織以開展項(xiàng)目的管理工作，解決的是項(xiàng)目管理組織的構(gòu)建問題。這也是工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。
在公共事業(yè)項(xiàng)目管理過程中，因?yàn)槿藗兊奶幨聹?zhǔn)則差異很大，會(huì)存在著種種相互沖突、相互矛盾的觀點(diǎn)，如果沒有組建專業(yè)化的管理組織機(jī)構(gòu)，將會(huì)出現(xiàn)混亂的局面，會(huì)使得公共事業(yè)管理達(dá)不到預(yù)期效果。因此，建立公共事業(yè)項(xiàng)目管理組織是非常必要的。
公共事業(yè)項(xiàng)目管理組織采用彈性方式，與傳統(tǒng)的管理模式不同，項(xiàng)目的管理不是通過等級(jí)命令體系來實(shí)施，而是通過所謂“扁平化”的結(jié)構(gòu)，來自不同職能部門的專家因?yàn)槟骋粋€(gè)項(xiàng)目而組成團(tuán)隊(duì)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)成員具有技術(shù)知識(shí)，而且對(duì)金融、預(yù)算、客戶關(guān)系與合同以及后勤都有深入的了解。任務(wù)完成后他們又回到各自的部門。為了使公共事業(yè)管理工作保持明確的方向和連續(xù)性，這個(gè)組織需要配備足夠的人員，并明確每個(gè)成員的權(quán)利與職責(zé)。公共事業(yè)項(xiàng)目管理組織結(jié)構(gòu)可以設(shè)計(jì)成三個(gè)不同層次：一個(gè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組、一個(gè)項(xiàng)目管理小組和各種類型的工作小組。
第一層次是領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)組成。領(lǐng)導(dǎo)小組的建立要解決三個(gè)方面的問題。首先是制定啟動(dòng)戰(zhàn)略，確定下屬管理小組和各個(gè)工作小組的職責(zé)和任務(wù)，制定衡量公共事業(yè)項(xiàng)目的業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估項(xiàng)目是否成功。其次是對(duì)政府公共事業(yè)管理工作提供戰(zhàn)略和政策方面的指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員并不是把全部時(shí)間都用于項(xiàng)目管理工作，而是通過定期開會(huì)來批準(zhǔn)計(jì)劃和檢查公共事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)展情況。從宏觀上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行控制。第三是在項(xiàng)目管理中起協(xié)調(diào)作用。部門領(lǐng)導(dǎo)的職位和地位對(duì)公共事業(yè)項(xiàng)目管理成功起非常關(guān)鍵的作用。通過部門領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)，項(xiàng)目管理工作中的個(gè)人或部門之間的
溝通障礙或沖突比較容易克服，矛盾容易被化解。
第二個(gè)層次是管理小組，由政府職能部門和項(xiàng)目承包商中抽出的專職人員組成。小組建立的目的是編制項(xiàng)目計(jì)劃，制定衡量工作業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，以評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展過程是否成功。控制項(xiàng)目工作按既定的日程進(jìn)行，并提供日常指導(dǎo)和決策。領(lǐng)導(dǎo)小組要指派一名來自項(xiàng)目承包商的小組成員作為項(xiàng)目經(jīng)理，對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展負(fù)總責(zé)。之所以要求來自項(xiàng)目承包商，是因?yàn)槠涫煜I(yè)知識(shí)，由于一般情況下，項(xiàng)目經(jīng)理是責(zé)大于權(quán)的，所以要授予其指導(dǎo)全部項(xiàng)目活動(dòng)的權(quán)力。同時(shí)，來自政府職能部門的成員要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。為彌補(bǔ)項(xiàng)目經(jīng)理能力和知識(shí)的不足，可以外聘專家、學(xué)者或經(jīng)理人等作為項(xiàng)目經(jīng)理助理。管理小組對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，管理小組協(xié)調(diào)和處理下屬各工作小組提出的方案。
第三個(gè)層次是工作小組。由項(xiàng)目承包商企業(yè)人員組成。工作小組可能不止一個(gè)，各個(gè)小組負(fù)責(zé)資源、技術(shù)等方面的問題，如財(cái)務(wù)，采購小組，他們執(zhí)行管理小組的指令，解決項(xiàng)目過程中一些需要解決的具體問題，提出解決方案供管理小組決策，對(duì)管理小組負(fù)責(zé)。
項(xiàng)目計(jì)劃與實(shí)施控制階段：計(jì)劃階段的工作是根據(jù)政府公共事業(yè)管理項(xiàng)目的具體目標(biāo)和要求，制定一個(gè)完整、系統(tǒng)的項(xiàng)目進(jìn)度計(jì)劃。以保證公共事業(yè)項(xiàng)目按期完成。
進(jìn)度計(jì)劃常用網(wǎng)絡(luò)圖或橫道圖表示。進(jìn)度計(jì)劃必須確定各項(xiàng)重要工作的輕重緩急，恰當(dāng)?shù)胤峙滟Y源，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行所涉及的預(yù)測(cè)、計(jì)劃、調(diào)度、資源分配及控制手段詳細(xì)說明。計(jì)劃階段還需要重新考察公共事業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，如果發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，需要在評(píng)估報(bào)告中進(jìn)行說明，并制定應(yīng)急計(jì)劃和對(duì)策，以控制這些風(fēng)險(xiǎn)。此外，不論是即時(shí)的還是長(zhǎng)期的資源需求，都應(yīng)當(dāng)予以量化，
但是事先制定出的計(jì)劃往往很難反映出實(shí)際項(xiàng)目進(jìn)度，許多項(xiàng)目計(jì)劃隨著進(jìn)度的深入，需要對(duì)原計(jì)劃進(jìn)行頻繁的、重大的調(diào)整是常見的事情。計(jì)劃雖然制定了，而完成時(shí)間卻一再推遲。造成這種情況的原因是進(jìn)度計(jì)劃由于缺乏足夠的數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確的編排、進(jìn)度計(jì)劃難以協(xié)調(diào)各部門、各工作環(huán)節(jié)的進(jìn)度、常用網(wǎng)絡(luò)圖或橫道圖表示的計(jì)劃不科學(xué)等。
針對(duì)這種情況，本文認(rèn)為，可以利用關(guān)鍵鏈項(xiàng)目管理(CCPM)方法。CCPM步驟是形成項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)圖，因?yàn)槟承┵Y源的量是有限的，關(guān)鍵路徑上的工序的工期可能因?yàn)橘Y源的有限而延長(zhǎng)，所以項(xiàng)目的工期一般都要長(zhǎng)于通過CPM法或PERT法得到的關(guān)鍵路徑。在此時(shí)形成的項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)圖中，就可以識(shí)別該項(xiàng)目的瓶頸，它是網(wǎng)絡(luò)圖中最長(zhǎng)的那一條工序鏈，該鏈的長(zhǎng)度就是整個(gè)項(xiàng)目的完成時(shí)間。這條鏈成為關(guān)鍵鏈，關(guān)鍵鏈上所需要的資源就是關(guān)鍵資源。對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化產(chǎn)生新的計(jì)劃。這種計(jì)劃往往比用傳統(tǒng)方法編制的計(jì)劃要容易執(zhí)行得多。
實(shí)施控制階段的工作是追蹤公共事業(yè)管理項(xiàng)目的進(jìn)展，根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃的要求提出具體的改進(jìn)對(duì)策，工作特點(diǎn)是診斷、分析和調(diào)整。項(xiàng)目管理小組要經(jīng)常將實(shí)際進(jìn)展與計(jì)劃進(jìn)度相比較，監(jiān)控項(xiàng)目工作的日程和預(yù)算執(zhí)行情況，以便發(fā)現(xiàn)進(jìn)度的偏差及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。協(xié)調(diào)一些復(fù)雜而又相互影響的工作。當(dāng)某項(xiàng)工作進(jìn)展顯示出可能延期時(shí)，要找出公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵路線，采取積極的應(yīng)變措施，保證關(guān)鍵活動(dòng)按時(shí)完成。進(jìn)展情況報(bào)告是一項(xiàng)重要的制度，應(yīng)當(dāng)實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)行，各個(gè)工作小組的組長(zhǎng)要及時(shí)提交他們的最新報(bào)告。這些報(bào)告應(yīng)有預(yù)先確定的格式，詳細(xì)敘述本組當(dāng)前的工作情況。項(xiàng)目管理小組應(yīng)使領(lǐng)導(dǎo)小組及時(shí)了解項(xiàng)目的進(jìn)度。
項(xiàng)目收尾階段：收尾階段的內(nèi)容是項(xiàng)目管理組織向相應(yīng)的項(xiàng)目業(yè)主(政府職能部門)交接項(xiàng)目。收尾階段的工作包括項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，評(píng)估工作質(zhì)量，分析項(xiàng)目成功或失敗的原因，以確定在今后的公共事業(yè)管理的內(nèi)容；形成項(xiàng)目驗(yàn)收或終止報(bào)告，及時(shí)結(jié)算資金。
公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)，是對(duì)公共事業(yè)實(shí)施項(xiàng)目管理后的工作成績(jī)及效益效果進(jìn)行評(píng)議和考核。評(píng)價(jià)的目的是通過考核、檢查實(shí)施項(xiàng)目管理后的成效以改進(jìn)工作。公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)是在項(xiàng)目各個(gè)階段完成的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，對(duì)項(xiàng)目的目的、效益、影響和執(zhí)行等情況進(jìn)行全面而系統(tǒng)的分析與評(píng)價(jià)，有助于提高宏觀決策和管理的水平。
公共事業(yè)項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)屬于公共事業(yè)項(xiàng)目管理后評(píng)估，它以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和項(xiàng)目效益后評(píng)估為基礎(chǔ)，結(jié)合其他相關(guān)資料，項(xiàng)目整個(gè)生命周期中各階段管理工作進(jìn)行評(píng)估。項(xiàng)目管理后評(píng)估包括項(xiàng)目的過程后評(píng)估、項(xiàng)目綜合管理評(píng)估及項(xiàng)目管理者評(píng)估。重點(diǎn)要對(duì)項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、管理方式的合理性、運(yùn)行效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。
政府要通過對(duì)項(xiàng)目各階段管理工作的實(shí)際情況進(jìn)行分析研究，了解目前項(xiàng)目管理的水平。吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提高自身項(xiàng)目管理水平，以保證更好地完成以后項(xiàng)目管理工作，促使項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)更好地完成。
本文認(rèn)為，可以從宏觀上把公共事業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)按平衡計(jì)分卡的結(jié)構(gòu)分為業(yè)績(jī)、成本和內(nèi)部管理三個(gè)功能模塊。在具體設(shè)置每個(gè)功能模塊及其具體的指標(biāo)內(nèi)容時(shí)，按照政府公共事業(yè)管理職能和具體的工作部門來設(shè)計(jì)。首先界定地方政府公共事業(yè)管理的基本職能和工作目標(biāo)，然后運(yùn)用項(xiàng)目管理工作結(jié)構(gòu)分析方式層層分解關(guān)鍵成功要素，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)各模塊的具體指標(biāo)。在確定了指標(biāo)體系后，應(yīng)當(dāng)立即收集數(shù)據(jù)，著手對(duì)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重確定和消除指標(biāo)間差異的量化工作，然后代入相應(yīng)的數(shù)學(xué)評(píng)價(jià)模型中進(jìn)行計(jì)算，并取得計(jì)算結(jié)果。用這個(gè)計(jì)算結(jié)果同原有系統(tǒng)的相應(yīng)計(jì)算結(jié)果進(jìn)行比較，就可以得出系統(tǒng)改進(jìn)的具體量化值。
項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)和維護(hù)階段：項(xiàng)目維護(hù)和經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容是項(xiàng)目業(yè)主(政府職能部門)委托項(xiàng)目管理組織(公司或組織)維護(hù)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。要作的工作包括制定運(yùn)營(yíng)模式，設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)方案、評(píng)估運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、討論運(yùn)營(yíng)中的會(huì)計(jì)問題。在經(jīng)營(yíng)或維護(hù)項(xiàng)目的過程中，公司要建立相對(duì)固定的管理隊(duì)伍。必要時(shí)政府要進(jìn)行跟蹤檢查或參加管理隊(duì)伍。
公共事業(yè)項(xiàng)目也可以考慮國(guó)際上現(xiàn)在通行用BOT(建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―轉(zhuǎn)讓)方式，即政府向社會(huì)招標(biāo)產(chǎn)生項(xiàng)目投資業(yè)主，再由業(yè)主組建項(xiàng)目管理公司，項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，項(xiàng)目業(yè)主償還建設(shè)項(xiàng)目所需貸款本息。政府授予項(xiàng)目業(yè)主一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，在一定的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)政府給予固定的投資回報(bào)，經(jīng)營(yíng)期滿后，業(yè)主將項(xiàng)目設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給政府。
項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)一段時(shí)間后，應(yīng)該進(jìn)行公共事業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估。后評(píng)估將項(xiàng)目前期所確定的目標(biāo)和各方面指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)際結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，即以實(shí)際情況為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)現(xiàn)實(shí)存在的情況、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目后評(píng)價(jià)涉及到項(xiàng)目生命周期的各階段。政府作為評(píng)價(jià)的主體，對(duì)公共項(xiàng)目后評(píng)估主要注意在新的投資體制下項(xiàng)目評(píng)價(jià)的內(nèi)容。按照國(guó)務(wù)院2004年關(guān)于投資體制改革的決定，政府對(duì)項(xiàng)目投資報(bào)告，主要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進(jìn)行核準(zhǔn)。因此，政府也要重點(diǎn)從這幾個(gè)方向來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行后評(píng)估。
項(xiàng)目的持續(xù)性是指在項(xiàng)目的建設(shè)資金投入完成之后，項(xiàng)目是否可以繼續(xù)其既定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)程度，是否可以持續(xù)地生存和發(fā)展下去，項(xiàng)目是否可在未來以同樣的方式建設(shè)同類項(xiàng)目。
由于世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等組織高度重視持續(xù)性評(píng)價(jià)，把項(xiàng)目的可持續(xù)性視為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵之一，作為政府公共項(xiàng)目也應(yīng)該進(jìn)行單獨(dú)的持續(xù)性分析和評(píng)估。
因此，有必要建立一套完整的公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。即能體現(xiàn)新投資體系下政府對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)的要求，又要反映公共項(xiàng)目持續(xù)性。
政府在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)時(shí)必須保證公正、客觀，實(shí)事求是地做出評(píng)價(jià)。政府項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的結(jié)果作為政府決策部門進(jìn)行新項(xiàng)目的立項(xiàng)和評(píng)估的基礎(chǔ)以及調(diào)整投資計(jì)劃和制定政策的依據(jù)。同時(shí)，建立后評(píng)價(jià)結(jié)果和政府項(xiàng)目業(yè)主考核績(jī)效之間的聯(lián)系，能夠使項(xiàng)目業(yè)主投資決策更加理性。亞洲開發(fā)銀行建立了后評(píng)價(jià)部門，通過出版物和建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，將項(xiàng)目周期各階段的信息進(jìn)行交流和反饋，系統(tǒng)地為后評(píng)價(jià)提供資料和向決策機(jī)構(gòu)提供反饋信息。這是值得我們借鑒的。
五、結(jié)論
關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；發(fā)展；現(xiàn)狀；對(duì)策
作者簡(jiǎn)介：呂梅花，1966年1月，江蘇邳州人，徐州師范大學(xué)后勤管理處綜合科科長(zhǎng)，工程師 。
改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速騰飛我國(guó)的城市化速度也在不斷的加快，在這一背景下，公共事業(yè)作為社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展以及人民生活的基本質(zhì)量，時(shí)至今日，公共事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)成為一項(xiàng)規(guī)模龐大、涉及領(lǐng)域廣泛的復(fù)雜社會(huì)公共空間建設(shè)，對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)以及人們的日常生活起到了不可替代的重要作用。最近幾年來，我國(guó)政府對(duì)公共事業(yè)的管理工作給予了高度的重視并加大了管理力度和資金投入，良好的政策為公共事業(yè)的建設(shè)指引了明確的發(fā)展方向，這在很大程度上加快了公共事業(yè)的發(fā)展步伐，然而在具體實(shí)踐過程中，仍然存在一些障礙和困難，面對(duì)社會(huì)和人民對(duì)于公共事業(yè)建設(shè)的迫切需求，如何解決和克服現(xiàn)實(shí)困境、探尋科學(xué)合理的公共事業(yè)發(fā)展道路是我們當(dāng)前要解決的重要問題。
一、 公共事業(yè)的概念
公共事業(yè)從廣義上來說是整個(gè)社會(huì)的事業(yè)或社會(huì)公眾的基礎(chǔ)事業(yè)，它由政府組織以及企業(yè)的共同努力來為人民群眾提供社會(huì)保障的各種福利及福利設(shè)施體系，公共事業(yè)的內(nèi)容包括提供公共服務(wù)、生產(chǎn)公共產(chǎn)品、維護(hù)公共秩序與安全等等。公共事業(yè)從本質(zhì)上來說，是為了維護(hù)和保障社會(huì)群眾的公共利益的基礎(chǔ)事業(yè)。我國(guó)由于城市建設(shè)成熟較晚，公共事業(yè)所要涉及的范圍也十分廣泛，其中包括文化、教育、人口、衛(wèi)生、環(huán)保、資源、科學(xué)以及交通、通訊、生活用水、用電等等錯(cuò)綜復(fù)雜的相關(guān)民生和社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，我國(guó)的公共事業(yè)在發(fā)展的過程中體現(xiàn)出最重要的一點(diǎn)就是服務(wù)的公共性，服務(wù)的最終受益對(duì)象是我國(guó)全體的社會(huì)公眾，其服務(wù)內(nèi)容均是從人民生活和社會(huì)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)公眾的共同利益為奮斗目標(biāo)，可以說，我國(guó)的公共事業(yè)主要以非營(yíng)利性為主，通常情況下，民眾在享受公共服務(wù)時(shí)是不需要繳納任何費(fèi)用，但在特殊情況下對(duì)一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品會(huì)采用收費(fèi)的辦法以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，對(duì)于整體公共事業(yè)以及國(guó)家的建設(shè)發(fā)展來說也是十分必要的。
二、我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀
自2000年以來，我國(guó)各級(jí)政府為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，都不同程度的加強(qiáng)了公共事業(yè)的重視程度，并投入了大量的人力與物力，使得我國(guó)的公共事業(yè)在近些年來取得了重大的進(jìn)步，為我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)的公共事業(yè)包含的內(nèi)容很多，例如日常所需的水、電、熱、煤氣的供應(yīng)，公共交通、污水處理、市政設(shè)施、路橋建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生以及城市綠化等等。十年間，我國(guó)的公共事業(yè)各項(xiàng)指標(biāo)均呈現(xiàn)出不同程度的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中最為典型的是我國(guó)的集中供熱面積從90年代的2.1億平方米增長(zhǎng)到2008年的34.9億平方米，年均增長(zhǎng)率為16.9%；天然氣供應(yīng)量也在10年間由64.2億立方米增長(zhǎng)到368億立方米，年均增長(zhǎng)率為10.2％；公共交通運(yùn)營(yíng)數(shù)由6.2 萬輛增長(zhǎng)到37.2 萬輛，年均增長(zhǎng)率為10.5%；此外，城市道路面積、城市排水管道長(zhǎng)度、燃?xì)馄占奥实确矫嬉策_(dá)到了9%以上的增長(zhǎng)率。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，公共事業(yè)的市場(chǎng)化改革也改變了以往政府對(duì)于公共服務(wù)的壟斷地位，公共事業(yè)也面向市場(chǎng)展開了廣泛的競(jìng)爭(zhēng)，這樣一來不僅緩解的政府的財(cái)政壓力，更加調(diào)動(dòng)了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的積極性，多領(lǐng)域、多角度的創(chuàng)新思想融合起來極大的提高了我國(guó)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
三、當(dāng)前我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展過程中存在的問題
近些年來，我國(guó)的公共事業(yè)取得了一定的進(jìn)步，對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及民生建設(shè)起到了巨大的推動(dòng)作用。從當(dāng)前形勢(shì)來看，我國(guó)的公共事業(yè)管理的總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，在實(shí)際工作中也取得了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但是仍然存在諸多問題，而這些問題已經(jīng)成為我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。
（一）企業(yè)服務(wù)效率較低，公共事業(yè)運(yùn)行機(jī)制非效率化
在我國(guó)公共事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制中存在著一定的非效率化問題，單位內(nèi)部缺乏風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制、利益激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等，人員工作狀態(tài)低迷，工作效率低下，資源得不到合理和充分的利用，成本計(jì)算不科學(xué)，浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于地區(qū)行業(yè)存在壟斷現(xiàn)象，缺少必要的競(jìng)爭(zhēng)，也限制了公共服務(wù)的發(fā)展空間，更難以滿足高速發(fā)展的社會(huì)需要。
（二） 缺乏改革和創(chuàng)新意識(shí)
只有創(chuàng)新才能促進(jìn)發(fā)展，創(chuàng)新也是改革的源泉，而我國(guó)公共事業(yè)企業(yè)在改革的意識(shí)和觀念上還較為落后，對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)需求以及改革的必要性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，在困難面前沒有發(fā)揮出人的積極主動(dòng)性，不善于運(yùn)用發(fā)散性思維來處理問題。而公共事業(yè)企業(yè)自身的壟斷性質(zhì)，再加上政府的扶持和限制，促使一些公共事業(yè)企業(yè)的管理者和參與者缺乏憂患意識(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)十分薄弱。
（三）公共事業(yè)中各領(lǐng)域之間缺乏有效互動(dòng)
公共事業(yè)的范圍十分廣泛，是由多個(gè)行業(yè)為單位所構(gòu)成的，而每個(gè)行業(yè)不僅是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，各個(gè)行業(yè)之間也存在著不同程度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。我國(guó)一些行業(yè)在公共事業(yè)建設(shè)當(dāng)中就忽略了行業(yè)間的相互關(guān)聯(lián)，例如，在光纜、排水、燃?xì)獾墓艿澜ㄔO(shè)和維護(hù)施工過程中，對(duì)于市政道路以及城市綠化的破壞現(xiàn)象至今難以杜絕，相關(guān)管理部門并沒有運(yùn)用聯(lián)系的觀點(diǎn)看問題，在實(shí)踐過程中缺乏系統(tǒng)性和可持續(xù)發(fā)展的基本觀念。
（四）投入力度不足，發(fā)展較為落后
公共事業(yè)的發(fā)展要以經(jīng)濟(jì)作為堅(jiān)實(shí)的后盾，大量的資金投入是不可避免的，例如市政道路的鋪設(shè)、公交車輛的更新、公共健身器械的投放等等，而我國(guó)在公共事業(yè)上的資金投入來源單一，缺少多元化的資金渠道，資金短缺問題比較嚴(yán)重。除此之外，公共事業(yè)企業(yè)目前均不同程度的出現(xiàn)虧損經(jīng)營(yíng)情況，不僅制約了企業(yè)的自身壯大，更嚴(yán)重阻礙了公共事業(yè)的向前發(fā)展。
四、促進(jìn)我國(guó)公共事業(yè)發(fā)展的具體措施
（一）適時(shí)運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
我國(guó)的公共事業(yè)當(dāng)中絕大部分內(nèi)容都適合于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引進(jìn)，應(yīng)該充分允許多種經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域并參與有效的實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)，形成百花齊放的多元化競(jìng)爭(zhēng)局面。有競(jìng)爭(zhēng)才有發(fā)展的動(dòng)力，競(jìng)爭(zhēng)不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，更可以提升我國(guó)公共事業(yè)的管理水平。要通過必要的改革，建立特許經(jīng)營(yíng)制度，將市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)與同國(guó)家的特許授權(quán)制度有機(jī)的融合起來。
（二）勇于創(chuàng)新、構(gòu)建全新現(xiàn)代企業(yè)制度
我國(guó)公共事業(yè)企業(yè)要順應(yīng)時(shí)展的必然方向，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求，運(yùn)用改組、改制等多種形式，組建一個(gè)全新并十分規(guī)范的有限責(zé)任公司或股份有限公司，將企業(yè)自身投擲于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮之中，鍛煉自身的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧等多方面的生存能力，堅(jiān)強(qiáng)的面對(duì)廣闊的市場(chǎng)，發(fā)揮集體的聰明才智去挑戰(zhàn)對(duì)手、參與競(jìng)爭(zhēng)。
（三）積極轉(zhuǎn)變政府職能
在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，政府起到了巨大的宏觀調(diào)控作用，而在公共事業(yè)的改革和發(fā)展的過程中，政府部門也必須要充分發(fā)揮其本身的調(diào)控和監(jiān)管職能，積極的為企業(yè)創(chuàng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)經(jīng)營(yíng)秩序的穩(wěn)定，并積極營(yíng)造市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和制定市場(chǎng)準(zhǔn)入及清除制度等。除此之外，政府部門必須要不斷的改進(jìn)和完善公共事業(yè)項(xiàng)目的審批管理程序，對(duì)于公共事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展要制定一套科學(xué)合理的建設(shè)計(jì)劃，依法行政、強(qiáng)化市場(chǎng)的監(jiān)督與監(jiān)管，規(guī)范行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)及管理，對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量及其價(jià)格要加強(qiáng)監(jiān)督和比對(duì)，以保障公共事業(yè)的有序開展。
總之，公共事業(yè)的建設(shè)關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的質(zhì)量，公共事業(yè)管理的改革和創(chuàng)新，需要多方面力量的共同努力，因此，我們必須要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代公共事業(yè)的系統(tǒng)研究，從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前公共事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，科學(xué)統(tǒng)籌，有的放矢的推進(jìn)我國(guó)的公共事業(yè)大踏步的向前發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]劉熙瑞.服務(wù)型政府――經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國(guó)行政管理.2002.(7).
[2]鄭國(guó)安等.非營(yíng)利組織與中國(guó)事業(yè)單位體制改革[M].北京:機(jī)械工業(yè)出版社，2002.
[3]周翼虎等.中國(guó)單位制度[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2002.
[4]婁程武.公共事業(yè)管理概論[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005．
關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；民營(yíng)化；問題；對(duì)策
中圖分類號(hào)：D693.6 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）015-00-01
公用事業(yè)民營(yíng)化是指通過減少或限制政府在公用事業(yè)生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品中的行為，將公用事業(yè)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)給私人部門經(jīng)營(yíng)，或者由政府和私人部門共同經(jīng)營(yíng)的過程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立以來，我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外民營(yíng)化經(jīng)驗(yàn)將民營(yíng)化引入公共事業(yè)管理，這也成為我國(guó)公共事業(yè)建設(shè)發(fā)展的一項(xiàng)突破性舉措。
以國(guó)民基礎(chǔ)設(shè)施為主的公共事業(yè)建設(shè)具有投資數(shù)額大、資金運(yùn)作周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大的特點(diǎn)，基于公用事業(yè)的這些特征，公用事業(yè)往往對(duì)投資者缺乏吸引力，因此，公用事業(yè)只能由政府投資和經(jīng)營(yíng)管理。近年來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使得人們逐漸觀測(cè)到公共事業(yè)領(lǐng)域潛在的巨大商機(jī)：公共事業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)雖然利潤(rùn)率較低，但其市場(chǎng)需求穩(wěn)定，經(jīng)營(yíng)空間巨大，收益雖慢，但是穩(wěn)定，并且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展呈現(xiàn)積極的上升趨勢(shì)。公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)回報(bào)率逐漸被市場(chǎng)發(fā)覺，使得公用事業(yè)民營(yíng)化逐漸成為公用事業(yè)建設(shè)發(fā)展的趨勢(shì)。然而，公共事業(yè)民營(yíng)化日益普遍的同時(shí)，其面臨的問題也是日漸顯露。我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)不足，其發(fā)展也缺少借鑒，再加上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理模式等多種因素，我國(guó)公共事業(yè)民營(yíng)化仍任重而道遠(yuǎn)。
一、我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化存在的問題
（一）公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的目標(biāo)與企業(yè)追求效益的宗旨存在矛盾
1.公共產(chǎn)品的提供具有很明顯的外部性和非私人性，公用事業(yè)的宗旨是實(shí)現(xiàn)盡可能多的社會(huì)效益，這也就意味著公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)更加追求物美價(jià)廉，而企業(yè)是以盈利為目的的經(jīng)濟(jì)單位，以追求經(jīng)營(yíng)效益為目的，這與公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)有矛盾。
2.公用事業(yè)民營(yíng)化后為提高經(jīng)濟(jì)效益，必然要改變?cè)械墓芾矸绞剑@將會(huì)帶來新的問題，如經(jīng)營(yíng)單位的裁員使大量勞動(dòng)力失業(yè)從而會(huì)引起新的社會(huì)問題。
（二）政府能力不足
1.公用事業(yè)民營(yíng)化改革相關(guān)法律制度不健全。公用事業(yè)民營(yíng)化改革涉及到一系列權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，改制后的公共事業(yè)運(yùn)營(yíng)又要面臨新的運(yùn)營(yíng)方式下實(shí)現(xiàn)整體協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)。新的制度設(shè)計(jì)不僅需要政府的制定，更需要國(guó)家憑借其權(quán)威強(qiáng)制性推行。而目前，在公用事業(yè)民營(yíng)化改革中我國(guó)政府并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，存在相關(guān)法律法規(guī)制定滯后、制度不健全、實(shí)際操作的可行性小等問題。
2.政府監(jiān)管能力問題。強(qiáng)大有力的政府監(jiān)管是民營(yíng)化改革推進(jìn)的有力保障，也是政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)。如果公用事業(yè)民營(yíng)化的進(jìn)程中政府監(jiān)管職能缺位致使市場(chǎng)無序，或監(jiān)管越位致使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不公平的話，都會(huì)直接損害到公眾的消費(fèi)權(quán)益，也會(huì)損害民營(yíng)化后的企業(yè)利益。
（三） 市場(chǎng)發(fā)育不夠成熟
公用事業(yè)民營(yíng)化要想真正發(fā)揮效益，就要求市場(chǎng)建立一種真正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)促使不同企業(yè)投入大量的人力和物力資源競(jìng)相開發(fā)和采用新的技術(shù)、利用新的材料和設(shè)備、生產(chǎn)新的產(chǎn)品，以獲得市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中的優(yōu)勢(shì)，獲得更多的利潤(rùn)。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)也只有幾十年的時(shí)間，很多方面還存在著缺陷，這無疑會(huì)影響到我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的發(fā)展。
二、我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的對(duì)策探究
（一）確立公用事業(yè)民營(yíng)化的改革目標(biāo)
確立公用事業(yè)民營(yíng)化的改革目標(biāo)是公共事業(yè)民營(yíng)化改革的指引和保持公用事業(yè)應(yīng)有價(jià)值的前提，即通過民營(yíng)化經(jīng)營(yíng)，提高單位經(jīng)營(yíng)績(jī)效，更好地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，使有限的社會(huì)生產(chǎn)資源發(fā)揮最大的社會(huì)效益。
或許有人會(huì)質(zhì)疑，公用事業(yè)民營(yíng)化導(dǎo)致公用產(chǎn)品提供完全市場(chǎng)化，導(dǎo)致公用產(chǎn)品的分配不均和社會(huì)效益的減少，尤其當(dāng)對(duì)某些改革個(gè)案進(jìn)行分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)時(shí)，人民群眾對(duì)這種感受會(huì)更加深切。但公用事業(yè)民營(yíng)化是為了解決公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)投入面臨的一系列問題，如資金短缺，經(jīng)營(yíng)效益差等，并不是用民營(yíng)化來完全代替國(guó)家向社會(huì)提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。因此，不管公用事業(yè)以何種民營(yíng)化的形式進(jìn)行改革，都必須堅(jiān)持把社會(huì)效益放在第一位。
（二）完善法律法規(guī)，加強(qiáng)政府監(jiān)督能力
雖然公用事業(yè)民營(yíng)化可以使政府?dāng)[脫財(cái)政危機(jī)，還有利于公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率的提高，但是公用事業(yè)民營(yíng)化的過程中往往伴隨著一系列利益關(guān)系的轉(zhuǎn)變，如產(chǎn)權(quán)變更，因此利益分配問題無疑會(huì)成為民營(yíng)化過程中的一個(gè)分歧點(diǎn)。
政府要發(fā)揮其權(quán)威性，從國(guó)情和社會(huì)背景出發(fā)，發(fā)揮其管理監(jiān)督職能，積極做好對(duì)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的監(jiān)管，這是推動(dòng)我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革朝著正確的方向穩(wěn)定發(fā)展的重要力量。此外，制定完善的法律法規(guī)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的重要舉措，法律法規(guī)作為政府意志的體現(xiàn)，其實(shí)施以政府權(quán)威為依托，具有權(quán)威性和不可抗拒性。完善公用事業(yè)民營(yíng)化相關(guān)的法律法規(guī)，是實(shí)現(xiàn)其有序推進(jìn)的指引力量。
（三）建立完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，其通過價(jià)格和供需關(guān)系自發(fā)調(diào)節(jié)著企業(yè)的生產(chǎn)和競(jìng)爭(zhēng)，因此完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是市場(chǎng)主體發(fā)揮資源配置功能的重要保障。公用事業(yè)民營(yíng)化是公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)市場(chǎng)化的發(fā)展和轉(zhuǎn)變，要想在公用事業(yè)民營(yíng)化的進(jìn)程中發(fā)揮積極作用，就必須盡快完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少政府干預(yù)，把屬于企業(yè)的權(quán)力放給企業(yè)，保持市場(chǎng)信息的暢通，不斷發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)資源的有效配置及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)。
我國(guó)公共事業(yè)改革還剛剛處在起步的階段，改革要注意有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，力圖從多個(gè)視角來分析我國(guó)民營(yíng)化改革存在的問題及對(duì)策，努力走出一條有中國(guó)特色的公共事I民營(yíng)化改革之路。
參考文獻(xiàn)：
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)；文化事業(yè)管理；問題
[中圖分類號(hào)] F30 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
Issues Concerning the Management of Cultural
and Educational Undertakings in Building a Rural Public Service System
CHENG Di， LIU Tao， YIN Yue
Abstract： The development of cultural and educational undertakings in rural areas is an important content for building a rural public service system. It is also a necessary condition for moral development in rural areas. There are many issues for the development of the undertakings. Basic-level governments and the officials attach little importance to it. The construction of cultural facilities in rural areas falls behind the times. Relative staff is weak in terms of professional and comprehensive quality. The system could only be developed by deepening institutional reform， giving play to the basic role of the government in the management of the undertakings， taking market demand as the development orientation， and completing the fund raising mechanism to ensure the source of fund.
Key words： rural public service system， cultural and educational undertakings， issue
文化事業(yè)建設(shè)是構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值體系的基礎(chǔ)，在黨的十報(bào)告中明確指出，“文化是民族的血脈，是人民的精神家園。全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮，興起社會(huì)主義文化建設(shè)新，提高國(guó)家文化軟實(shí)力，發(fā)揮文化引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的作用?！边@一論斷闡明了文化事業(yè)建設(shè)在中華民族偉大復(fù)興中的重要價(jià)值，同時(shí)也讓我們認(rèn)識(shí)到，在構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系的過程當(dāng)中，文化體制建設(shè)也是至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。自從黨的十六屆五中全會(huì)做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略決策之后，農(nóng)村文化事業(yè)體制的構(gòu)建問題一直都是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。但從現(xiàn)實(shí)層面看，由于理論與實(shí)踐的割裂以及我國(guó)農(nóng)村的復(fù)雜狀況，農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)的可操作性和可執(zhí)行性都存在一定問題。在這里我們?cè)噲D從農(nóng)村整體的公共服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)層面出發(fā)，對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村文化事業(yè)管理進(jìn)行深入的探討和剖析。
一、文化事業(yè)與農(nóng)村文化事業(yè)內(nèi)涵的一般闡述
由于各國(guó)國(guó)情的不同，文化事業(yè)這一說法在西方并不存在一個(gè)普適性的對(duì)應(yīng)稱謂。而在這種內(nèi)涵的分析上，往往由于存在了文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的概念混淆，也讓我們對(duì)文化事業(yè)的理解存在不同的偏差。文化產(chǎn)業(yè)的說法最早產(chǎn)生于上個(gè)世紀(jì)初，在霍克海默和阿多諾合著的《啟蒙辯證法》當(dāng)中最早提出了“Culture Industry”，如果用中文直譯的話可以稱作“文化工業(yè)”，實(shí)際上是以工業(yè)社會(huì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)識(shí)方式對(duì)文化這一概念進(jìn)行的理解，即將文化看作一種可以通過工業(yè)生產(chǎn)來完成的商品形態(tài)。大多數(shù)的西方國(guó)家在進(jìn)行文化建設(shè)中都形成了完善的產(chǎn)業(yè)體系，在文化產(chǎn)品的提供上主要以商品化的供應(yīng)方式為主導(dǎo)。但這并不意味在這些國(guó)家中文化事業(yè)脫離了公共事業(yè)管理的范疇，一方面出于國(guó)家的需要也存在著一些為社會(huì)公益事業(yè)服務(wù)而不營(yíng)利的文化機(jī)構(gòu)和組織，另一方面國(guó)家對(duì)于營(yíng)利性的文化產(chǎn)業(yè)也有統(tǒng)籌性的安排。即在文化事業(yè)方面，除了必要的監(jiān)督管理之外，政府也負(fù)有直接進(jìn)行公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)提供的功能，由此可見，西方各國(guó)同樣存在著文化事業(yè)管理機(jī)構(gòu)和組織。區(qū)分文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該以營(yíng)利性作為基本標(biāo)準(zhǔn)。與文化產(chǎn)業(yè)相對(duì)比，文化事業(yè)是以社會(huì)公益為目的的行為，不進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，不以獲取利潤(rùn)為目的，以提供公共文化服務(wù)為目的文化即為文化事業(yè)。與文化產(chǎn)業(yè)相比，文化事業(yè)具有明顯的公益性質(zhì)，需要國(guó)家的扶持和保護(hù)。因此，我們可以對(duì)文化事業(yè)做這樣的概括，即文化事業(yè)是指為滿足人們娛樂、休閑、健身、求知、審美、交際等精神需要和求知需要而組織活動(dòng)，并提供經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、器材和各種服務(wù)的社會(huì)公益性而非營(yíng)利性的工作。目前我國(guó)的文化事業(yè)單位包括演出事業(yè)單位、藝術(shù)創(chuàng)作事業(yè)單位、圖書文獻(xiàn)事業(yè)單位、文物事業(yè)單位、群眾文化事業(yè)單位、廣播電視與新聞出版事業(yè)單位等等。在事業(yè)單位改革完成之前，這些機(jī)構(gòu)和其所提供的公共服務(wù)范圍，就構(gòu)成了我國(guó)的文化事業(yè)管理與服務(wù)體系。
與此相對(duì)應(yīng)，作為農(nóng)村公共事業(yè)一個(gè)基本構(gòu)成部分的農(nóng)村文化事業(yè)，就應(yīng)該是由國(guó)家或者社會(huì)興辦的，以農(nóng)村、農(nóng)民為基本載體，具有公益性質(zhì)的文化產(chǎn)品或者文化服務(wù)。顯然前述的文化事業(yè)部類和單位并不完全適應(yīng)于農(nóng)村，如文物事業(yè)單位、廣播電視事業(yè)單位等其農(nóng)村屬性就是非常弱化的，在目前階段，從最基層的農(nóng)村角度來看，其文化事業(yè)的最重要內(nèi)容就是群眾文化事業(yè)。同時(shí)也不排除隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，如圖書文獻(xiàn)事業(yè)單位、演出事業(yè)單位這些部類正在逐漸壯大發(fā)展。從公共產(chǎn)品供給理論的角度來看，典型的農(nóng)村文化事業(yè)在消費(fèi)上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，屬于公共產(chǎn)品的范疇；而數(shù)量更多的農(nóng)村文化事業(yè)則具備兩種屬性當(dāng)中的一種，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。從受益者的角度看，農(nóng)村文化事業(yè)產(chǎn)品的提供是面向所有居民的，因此不能將每個(gè)消費(fèi)者割裂開來單獨(dú)看待，也不能完全通過購買性消費(fèi)來買足居民的需求，必須依靠國(guó)家和社會(huì)投入大量的資金、配備相關(guān)政策予以扶持，從而才能夠保障其正常運(yùn)行。
二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村文化事業(yè)管理當(dāng)中存在的問題
從中央近年來的政策看，我國(guó)對(duì)農(nóng)村文化事業(yè)的認(rèn)識(shí)深度和重視程度正在逐漸的提高，政策的支持也越來越強(qiáng)。但就現(xiàn)實(shí)的情況看，當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)村文化事業(yè)管理中仍然存在很多問題，這也構(gòu)成了制約我國(guó)農(nóng)村道德建設(shè)發(fā)展的重要原因。
（一）基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)文化事業(yè)建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足
在傳統(tǒng)的政績(jī)觀念的引導(dǎo)下，各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)一直把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為衡量農(nóng)村干部工作成績(jī)好壞的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)文化建設(shè)的重視程度不夠。經(jīng)濟(jì)建設(shè)至上的觀念主導(dǎo)之下，很多基層領(lǐng)導(dǎo)想當(dāng)然地認(rèn)為文化建設(shè)并不重要，其問題會(huì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中自然得到解決。因此自覺不自覺地忽視了對(duì)于文化事業(yè)的管理，在現(xiàn)實(shí)工作中也往往會(huì)把絕大部分精力都放在財(cái)政收入、工農(nóng)業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，放松了文化事業(yè)建設(shè)。這方面的缺陷是根本性的，因?yàn)樵谖覈?guó)當(dāng)前的國(guó)情之下，政府依然是公共事業(yè)管理中的絕對(duì)主導(dǎo)力量，在農(nóng)村尤其如此。而一旦這一力量不能夠充分發(fā)揮作用，那么文化事業(yè)建設(shè)將成為無本之木、無源之水。
（二）農(nóng)村文化事業(yè)投入不足，文化設(shè)施建設(shè)落后
據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1998年到2002年，全國(guó)文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)為323.87億元，僅相當(dāng)于教育事業(yè)投入的1/70和科技事業(yè)投入的1/10。而在這個(gè)基礎(chǔ)上，投入農(nóng)村文化事業(yè)所占的比例則更低，2003年的文化事業(yè)費(fèi)中，城市占72%，而廣大的農(nóng)村只用了28%，農(nóng)村人均文化事業(yè)費(fèi)僅為2元。由此，我們不難認(rèn)識(shí)到：我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村的文化發(fā)展投入嚴(yán)重地不足，農(nóng)村文化建設(shè)的局面不容樂觀。由于資金的不足，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)至今沒有建立比較完整的圖書館、文化館，即使有些地方有也只是有名無實(shí)。近年來隨著國(guó)家重視程度的加強(qiáng)，農(nóng)村文化事業(yè)的投入呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但從總體看，農(nóng)村文化投入依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市，有限的經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偟綌?shù)量巨大的農(nóng)民身上，其數(shù)額更是少得可憐，因此經(jīng)費(fèi)不足的問題是農(nóng)村文化建設(shè)目前面臨困境的重要原因，嚴(yán)重影響了農(nóng)村文化建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
（三）文化工作隊(duì)伍素質(zhì)偏低，專業(yè)性不強(qiáng)
一方面，農(nóng)村文化工作隊(duì)伍在總體上特征表現(xiàn)為年齡老化、學(xué)歷偏低、專業(yè)技能差，因此已經(jīng)無法很好地發(fā)揮自身的作用，滿足群眾的文化需求；另一方面，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般都設(shè)有專門的文化干部，但是由于領(lǐng)導(dǎo)重視程度不足等原因，這些干部在大多數(shù)時(shí)間都通過兼職或基調(diào)的方式被安排到其他的工作當(dāng)中，很難全身心地投入到文化事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中，即使是有事業(yè)心的文化干部，在文化事業(yè)的工作當(dāng)中也會(huì)感覺力不從心。這一問題集中在農(nóng)村文化站的管理上，很多地區(qū)雖然建設(shè)了頗具規(guī)模的文化站，但由于缺少專業(yè)人才的工作，很多活動(dòng)都無法真正開展起來，資源浪費(fèi)的情況非常嚴(yán)重。
（四）管理機(jī)制不健全、服務(wù)不到位
目前來看，由于運(yùn)行機(jī)制的缺陷，很多農(nóng)村文化機(jī)構(gòu)自身的生存都面臨巨大的挑戰(zhàn)，更不用說提供優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)。文化產(chǎn)品提供的匱乏也造成了農(nóng)村文化活動(dòng)形式單一，內(nèi)容僵化，無法為農(nóng)村和農(nóng)民提供喜聞樂見并且能夠發(fā)自內(nèi)心形成共鳴的有價(jià)值的文化產(chǎn)品。這同時(shí)也在一定程度上為庸俗文化的流行提供了條件，形成了在文化事業(yè)上農(nóng)村地區(qū)由落后向落后的惡性循環(huán)。令人遺憾的是，現(xiàn)在在文化事業(yè)管理機(jī)制上，并沒有合理應(yīng)對(duì)這種不良趨勢(shì)的辦法，除少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)之外，幾乎看不到由官方組織的公共性農(nóng)村文化活動(dòng)。
三、完善農(nóng)村文化事業(yè)管理的可行性途徑
社會(huì)主義新農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的工作，作為公共事業(yè)管理的一個(gè)部分，文化事業(yè)建設(shè)要在整個(gè)公共服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃之下進(jìn)行設(shè)計(jì)和發(fā)展。所以建立一套科學(xué)完整的農(nóng)村文化事業(yè)管理體制是我們當(dāng)前首要的工作。而在這一體系當(dāng)中，既要有長(zhǎng)期規(guī)劃，也要有短期計(jì)劃，并且要同時(shí)發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，形成多元化、多中心的文化事業(yè)管理體系。
（一）發(fā)揮政府在文化事業(yè)管理中的基礎(chǔ)作用
基于農(nóng)村日常管理中的權(quán)力分配，基層黨委和政府在文化事業(yè)建設(shè)中同樣居于主導(dǎo)作用。政府在文化事業(yè)管理中應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于意識(shí)形態(tài)的控制，保證在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，自覺抵制不良文化對(duì)農(nóng)村地區(qū)的侵害。同時(shí)，基層政府還應(yīng)該承擔(dān)起文化傳承，保持傳統(tǒng)文明的作用。在民俗文化的傳承當(dāng)中，政府同樣具有不可推卸的責(zé)任。因此，對(duì)于基層政府來說，必須要明確農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)是政府行使公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容，加大投入，積極發(fā)展立足于農(nóng)村的文化服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，同時(shí)根據(jù)時(shí)代的發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)自身的進(jìn)化，與時(shí)俱進(jìn)，努力提高農(nóng)村文化產(chǎn)品提供的數(shù)量和質(zhì)量，保證公立文化機(jī)構(gòu)在農(nóng)村文化工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。要通過調(diào)控引導(dǎo)的方式，促使農(nóng)村文化領(lǐng)域能夠在主流文化的指導(dǎo)之下進(jìn)行發(fā)展；并且要轉(zhuǎn)變觀念，改變一直以來政府在農(nóng)村文化管理中形成的“辦文化”的管理模式，轉(zhuǎn)變觀念，引入先進(jìn)的公共服務(wù)理念和方法，進(jìn)而形成一種更為系統(tǒng)化、制度化的農(nóng)村公共服務(wù)體制，并且通過政策法規(guī)的建設(shè)使文化事業(yè)管理改革得到制度化的保障。
（二）在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以市場(chǎng)需求作為文化事業(yè)發(fā)展的導(dǎo)向
一方面要考慮需求，另一方面也要考慮效率。發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，就是要在文化產(chǎn)品的提供中引入競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，避免由于服務(wù)的壟斷造成的產(chǎn)品質(zhì)量低下、服務(wù)不健全等問題。同時(shí)，通過文化設(shè)施、文化資源提供中的市場(chǎng)機(jī)制的建立，引導(dǎo)私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)部門參與到農(nóng)村文化事業(yè)管理的體制當(dāng)中，豐富管理的主體，提高文化產(chǎn)品的品質(zhì)。引入市場(chǎng)機(jī)制，就是要將文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)當(dāng)中的方法應(yīng)用到文化事業(yè)管理當(dāng)中，除了管理與服務(wù)，更要挖掘和開發(fā)農(nóng)村文化當(dāng)中的隱藏精華，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的手段將其進(jìn)行包裝，既豐富了農(nóng)村的文化生活，又能夠搞活農(nóng)村文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶來額外的利潤(rùn)，同時(shí)對(duì)于我國(guó)的歷史文化遺產(chǎn)也起到了傳承和保護(hù)的作用，具有一舉三得的效果。除此之外，國(guó)家要從政策上推動(dòng)和鼓勵(lì)民間資本參與農(nóng)村公共文化產(chǎn)品提供當(dāng)中的熱情，只有多元化的公共產(chǎn)品提供機(jī)制才能夠保證公共服務(wù)的品質(zhì)和效率，這方面就要協(xié)調(diào)好各方的利益，使民間資本和慈善資金能夠更好地投入到農(nóng)村文化事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中。在這方面的工作中，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)非常值得我國(guó)農(nóng)村學(xué)習(xí)，通過有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制逐步形成具有農(nóng)村特色的文化產(chǎn)業(yè)體系，并以此為文化事業(yè)的發(fā)展提供足夠的推動(dòng)力。
（三）完善資金籌措機(jī)制，保障文化事業(yè)建設(shè)的資金來源
在稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村基層政府的財(cái)政收入銳減，地方財(cái)政的巨大壓力使政府很難在文化事業(yè)發(fā)展中給予充足的資金保障。雖然國(guó)家近年來對(duì)于農(nóng)村公共事業(yè)的重視程度越來越高，投入也逐漸增多，但是僅僅依靠政府的財(cái)政投入顯然是不夠的。為了農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需要的農(nóng)村文化產(chǎn)品與服務(wù)的及時(shí)生產(chǎn)和提供，就必須在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上以政府籌資為主體，積極引導(dǎo)市場(chǎng)化籌資和社會(huì)捐贈(zèng)等行為，建立起籌資主體多元化、籌資方式多樣化、籌資機(jī)制市場(chǎng)化等具有中國(guó)農(nóng)村特色的文化事業(yè)多渠道籌資體系。在國(guó)家資金的投入和使用上，也要進(jìn)入績(jī)效機(jī)制，既要因地制宜滿足地方特定需要，更要保證國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)能夠真正用于文化建設(shè)當(dāng)中，在這方面，地方政府和財(cái)政部門不能僅僅提供資金，經(jīng)費(fèi)使用過程當(dāng)中的監(jiān)管必須要做到位，只有這樣才能夠防止資金的挪用和濫用，使有限的國(guó)家財(cái)政資源能夠得到最大限度的利用并且更好地完成其使命。
總之，農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程承，文化事業(yè)建設(shè)在其中具有非常重要的作用。各級(jí)黨委和政府應(yīng)該充分重視農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)的重要性，充分發(fā)揮自身在文化事業(yè)管理中的作用，積極推動(dòng)農(nóng)村文化事業(yè)管理體制的改革和創(chuàng)新。只有這樣才能夠找出一條適合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的文化事業(yè)建設(shè)道路，從而推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，走出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義新農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)道路。
[參 考 文 獻(xiàn)]
[1]陳亮.論公共文化的基本特性[J].山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（6）
[2]曹志來.發(fā)展農(nóng)村公共文化事業(yè)應(yīng)以政府為主導(dǎo)[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（5）
[3]李牡丹，周批改.農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展滯后的原因分析與體制改革思路[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2006（3）
廣義的公用事業(yè)是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)及活動(dòng)，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國(guó)，城市公用事業(yè)一般是為城市生產(chǎn)、流通和居民生活服務(wù)的各項(xiàng)事業(yè)的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等，即城市建設(shè)部門分工進(jìn)行行業(yè)管理的范圍。本文所談及的公用事業(yè)主要是指此范圍。城市公用事業(yè)的民營(yíng)化，可以理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對(duì)的是“城市公用事業(yè)只能由政府統(tǒng)包”的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)民間資本的進(jìn)入是超越社會(huì)政治制度的世界性浪潮。
二、公用事業(yè)民營(yíng)化的必要性與可行性
(一)公用事業(yè)由政府部門壟斷性經(jīng)營(yíng)所帶來的種種弊端對(duì)民營(yíng)化提出了要求。我國(guó)的城市公用事業(yè)是改革二十多年來觸及較少的一個(gè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業(yè)改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現(xiàn)在：
1.垂直壟斷的經(jīng)營(yíng)模式帶來資源配置的低效率
在城市公用事業(yè)中，多數(shù)行業(yè)長(zhǎng)期以來采取一體化的經(jīng)營(yíng)模式，如供水、供氣、供熱等行業(yè)。城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)所屬企業(yè)壟斷了這些行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和分銷等所有環(huán)節(jié)，壟斷企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢(shì)強(qiáng)行交易、限制競(jìng)爭(zhēng)行為屢有發(fā)生。
2.低效率的價(jià)格形成機(jī)制使企業(yè)缺少降低成本、提高產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)
改革開放以來，我國(guó)的價(jià)格改革主要集中在私人產(chǎn)品價(jià)格領(lǐng)域，而對(duì)傳統(tǒng)的公用產(chǎn)品價(jià)格體制觸動(dòng)較少。因此，目前我國(guó)公用事業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制仍然延用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式，價(jià)格的制定主要依據(jù)企業(yè)的自報(bào)成本，企業(yè)增加的成本可以輕易轉(zhuǎn)嫁出去。在這樣的機(jī)制下，企業(yè)很難形成降低成本的激勵(lì)，運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)了“虧損--漲價(jià)--再虧損”的怪圈。同時(shí)，由于缺少競(jìng)爭(zhēng)，公用事業(yè)企業(yè)服務(wù)意識(shí)差，服務(wù)質(zhì)量往往得不到保證。
3.投資主體的單一化，給政府財(cái)政造成巨大壓力的同時(shí)，也難以滿足城市發(fā)展的需要
近年來，盡管各級(jí)政府對(duì)城市公用事業(yè)的投資力度不斷加大，但仍難以彌補(bǔ)日益增長(zhǎng)的需求與建設(shè)資金的缺口。城市公用事業(yè)建設(shè)資金的來源單一，吸引民間資本成為當(dāng)務(wù)之急。
(二)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與社會(huì)分工的擴(kuò)大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創(chuàng)造了新的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，使公用事業(yè)民營(yíng)化成為可能。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)，由于其自身的網(wǎng)絡(luò)性特征，更適合由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)；而由于其同時(shí)叉具有公用性和公益性，加之投資大、網(wǎng)收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，壟斷權(quán)理所當(dāng)然地落入政府手中。但現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與社會(huì)分工的擴(kuò)大，人們對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)垂直一體化經(jīng)營(yíng)的合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。在2O世紀(jì)7O年代，電力、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的縱向拆分就已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起，其中也涉及到一定數(shù)量的城市公用事業(yè)。拆分之后，除網(wǎng)絡(luò)部分仍保持壟斷經(jīng)營(yíng)以外，其他部分均以引入競(jìng)爭(zhēng)，為民間資本的進(jìn)入提供了廣闊的空間。
(三)公用事業(yè)民營(yíng)化使多方受益，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的趨勢(shì)對(duì)民營(yíng)投資者來說，涉足公用事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低、現(xiàn)金回報(bào)穩(wěn)定，具有相當(dāng)?shù)恼T惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對(duì)于減輕財(cái)政壓力，及時(shí)籌集資金加速城市建設(shè)，提高地方政府政績(jī)都將起到積極作用；另外，實(shí)施民營(yíng)化以后，公用事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性加強(qiáng)，可以向城市居民提供更多的產(chǎn)品與服務(wù)，公供服務(wù)的質(zhì)量也相應(yīng)得以提高，從而增加整個(gè)社會(huì)的福利水平。
三、我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化現(xiàn)狀及其障礙
(一)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化現(xiàn)狀
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務(wù)由事業(yè)單位提供，事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物。因而我國(guó)的事業(yè)單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動(dòng)與服務(wù)依賴政府，機(jī)構(gòu)設(shè)置有行政級(jí)別，事業(yè)單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業(yè)單位由官辦、官管、管養(yǎng)等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業(yè)愈來愈多地表現(xiàn)出矛盾和問題：政事責(zé)任不分，管理方式單一，社會(huì)化程度不高，布局和結(jié)構(gòu)不合理，管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求。事業(yè)單位也存在興辦主體結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)部機(jī)制不活、效率不高、增長(zhǎng)過快、機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀(jì)80年代開始，我國(guó)進(jìn)行了以公共事業(yè)組織自由化、公共事業(yè)服務(wù)社會(huì)化、事業(yè)人才流動(dòng)市場(chǎng)化、公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)多元化和公共事業(yè)管理法制化為特征的事業(yè)單位和事業(yè)體制的改革。在事業(yè)單位改革和事業(yè)體制改革過程中出現(xiàn)了些民營(yíng)化的項(xiàng)目，如今，我們探索出或引進(jìn)了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設(shè)--經(jīng)營(yíng)--移交”和合資、股權(quán)出讓等模式，以投資和生產(chǎn)主體多元化，政府與生產(chǎn)者角色分離，政府管制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有機(jī)結(jié)合，契約約束取代行政管理，投資的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分散等方式，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進(jìn)了先進(jìn)經(jīng)營(yíng)理念和管理經(jīng)驗(yàn)，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力，分擔(dān)了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，提高了企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
(一)我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化存在的障礙
1.立法比較滯后
我國(guó)一直沒有一個(gè)大的法律方面的規(guī)定為民營(yíng)化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個(gè)部門出臺(tái)，如建設(shè)部國(guó)家計(jì)委、工商行政管理總局及有些地方都對(duì)之做出一些規(guī)定。(3)內(nèi)容陳舊。以往建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢(shì)；另一方面還有許多新的市場(chǎng)行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。
2.公共責(zé)任缺失
無論是承包還是特許經(jīng)營(yíng)，民營(yíng)化之后政府都不應(yīng)該把公共服務(wù)當(dāng)成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。畢竟，公共服務(wù)可以民營(yíng)化，但公共責(zé)任不能民營(yíng)化。公共行政理論認(rèn)為：政府是一種委托機(jī)構(gòu)，它必須對(duì)其委托人即公眾負(fù)責(zé)，確保公眾利益得到維護(hù)是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關(guān)系形成了責(zé)任機(jī)制。與此同時(shí)，市場(chǎng)行為只有在滿足利潤(rùn)的前提下才會(huì)對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，如果沒有利潤(rùn)，即使是公眾不可缺少的服務(wù)，市場(chǎng)也可能不會(huì)完善供給。由于管理主義的責(zé)任機(jī)制來源本身就存在責(zé)任問題，所以就無法期望公共機(jī)構(gòu)在確立一種新的責(zé)任制時(shí)不忽略或削弱另外的一些責(zé)任，其結(jié)果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責(zé)任機(jī)制確實(shí)需要適當(dāng)?shù)拇_立并被公民廣泛接受，如果責(zé)任機(jī)制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對(duì)整個(gè)管理主義模式的挑戰(zhàn)。”
3.監(jiān)管力度不夠
政府對(duì)行業(yè)的監(jiān)管沒有跟上，現(xiàn)在的監(jiān)管還是完全用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。監(jiān)管的構(gòu)架還沒有建立起來，這不僅表現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)人的監(jiān)管上不夠，還表現(xiàn)在對(duì)價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營(yíng)化過程中準(zhǔn)人監(jiān)管不夠，沒有引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，只將中法水務(wù)公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動(dòng)地位。
4.政府的誠(chéng)信約束機(jī)制不夠健全
項(xiàng)目合同對(duì)政府的約束力不強(qiáng)，政府容易產(chǎn)生意向變更，破壞投資規(guī)則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢(shì)地位，挫傷民營(yíng)投資者的積極性，也給外國(guó)投資者造成了不穩(wěn)定的預(yù)期。
四、化解我國(guó)城市公用事業(yè)民營(yíng)化主要對(duì)策
(一)完善政府監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)維護(hù)公共利益
由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營(yíng)化高效運(yùn)作的同時(shí)，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：
1.健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。既保持適度競(jìng)爭(zhēng)，又要維護(hù)各時(shí)期各類競(jìng)制者的公平權(quán)益。
2.立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國(guó)家在某些特定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對(duì)控股地位或相對(duì)控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。
3.建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對(duì)公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。
4.建立和完善公共服務(wù)民營(yíng)化的績(jī)效評(píng)估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對(duì)民營(yíng)化所表現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對(duì)民營(yíng)化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價(jià)等損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。
(二)建立腐敗防范機(jī)制，規(guī)范政府行為
通過減少政府控制的資源，民營(yíng)化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機(jī)會(huì)最小化：(1)加速民營(yíng)化進(jìn)程，不給腐敗交易留更長(zhǎng)的時(shí)間；(2)按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(quán)(即小要在實(shí)施過程中隨意改變規(guī)則)；(3)確保透明度，做到民營(yíng)化進(jìn)程、企業(yè)價(jià)值、最終結(jié)果等方面的信息公開；(4)對(duì)進(jìn)程擁有獨(dú)立控制權(quán)，避免由企業(yè)原來隸屬的政府部門控制一切，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致利用原有關(guān)系搞幕后交易。
(三)加強(qiáng)監(jiān)督，建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)
規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對(duì)象分離，保持獨(dú)立性。借鑒國(guó)外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)。這可以：
1.在結(jié)構(gòu)上使其與政府政策部門分開，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。
2.監(jiān)管委員會(huì)由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來看，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。
3.監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。同時(shí)也要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使公用事業(yè)得以真正體現(xiàn)其公共性。
(四)加強(qiáng)政府對(duì)民營(yíng)資本的支持力度
某些行業(yè)本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤(rùn)的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業(yè)，由于沒有發(fā)展到一定的程度，私人進(jìn)入最初成本較高，這時(shí)應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或其他支持，待發(fā)展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實(shí)現(xiàn)其正常發(fā)展。
關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；市場(chǎng)化；適度
推進(jìn)公共服務(wù)改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)管理能力，提升公共服務(wù)水平，提供更多更好的公共服務(wù)來滿足社會(huì)需要，是我國(guó)政府面臨的新課題。公共服務(wù)市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，本文從公共管理的相關(guān)理論及國(guó)內(nèi)和國(guó)外的實(shí)踐情況出發(fā)，闡述了我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)緊密結(jié)合起來，把握好公共服務(wù)市場(chǎng)化度的觀點(diǎn)。
一、公共服務(wù)市場(chǎng)化是改革的趨勢(shì)
20世紀(jì)70 年代以來，面對(duì)政府的低效和財(cái)政危機(jī)，各國(guó)紛紛反思“官僚制”的弊端，進(jìn)而提出了新公共管理理論，主張引入市場(chǎng)機(jī)制改進(jìn)政府公共產(chǎn)品供給機(jī)制，同時(shí)，提高政府公共管理的績(jī)效，運(yùn)用非政府組織和民營(yíng)部門提供混合公共產(chǎn)品；重視成本和績(jī)效分析，以期提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其中“公共選擇理論”強(qiáng)調(diào)關(guān)注于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，主張重新界定三者在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的作用，縮小政府直接提供公共服務(wù)的職能，擴(kuò)大市場(chǎng)與社會(huì)的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供，私人企業(yè)、非營(yíng)利組織、半獨(dú)立的公共企業(yè)也可以提供公共服務(wù)”。以英國(guó)為開端，西方的主要國(guó)家成功地進(jìn)行了公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大的提高了政府公共服務(wù)的水平。
我國(guó)在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在生產(chǎn)力水平較低的歷史時(shí)期，我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷發(fā)揮了一定的作用，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，公共服務(wù)市場(chǎng)化改革是必然趨勢(shì)。
公共服務(wù)是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會(huì)提供的、基本的、非盈利性的服務(wù)。它既包括物質(zhì)形態(tài)的公共物品，又包括非物質(zhì)形態(tài)的、社會(huì)全體成員共享的生存和發(fā)展所需要的服務(wù)型項(xiàng)目。其特點(diǎn)是投資資金量大、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低、社會(huì)效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務(wù)的提供者，是政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場(chǎng)在提供公共物品是存在的市場(chǎng)失靈所決定的。
一方面，由于公共服務(wù)的非排他性，以價(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)不能使得生產(chǎn)和供給達(dá)到最優(yōu)。因此，政府必須通過國(guó)家預(yù)算開支，擔(dān)負(fù)公共物品的生產(chǎn)和提供的主要責(zé)任。另一方面，市場(chǎng)機(jī)制在某些情況下，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這就是“市場(chǎng)失靈”，與公共服務(wù)相關(guān)的“市場(chǎng)失靈”主要表現(xiàn)在其外部性，由于外部性問題不是通過市場(chǎng)交易出生的，因而也就不能通過市場(chǎng)機(jī)制來加以解決，只能靠政府來解決。
由于公共服務(wù)的特點(diǎn)，加上市場(chǎng)在提供公共服務(wù)時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”的地方，以及政府有責(zé)任保障公民得到滿意的公共服務(wù)，這就成為了政府干預(yù)公共服務(wù)的最充分的理由。
雖然，“市場(chǎng)失靈”可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但政府在提供公共服務(wù)中也同樣存在著“政府失靈”現(xiàn)象。隨著公眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來越旺盛，政府公共服務(wù)供給不足，財(cái)政支出沒有嚴(yán)格控制，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務(wù)質(zhì)量和效率降低，這些跡象表明，市場(chǎng)機(jī)制做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場(chǎng)。
因此，公共服務(wù)不能完全交給市場(chǎng)，也不能完全由政府負(fù)責(zé)，政府和市場(chǎng)都應(yīng)參與，在公共服務(wù)的提供中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)提高效率，使投入少而產(chǎn)出多；通過競(jìng)爭(zhēng)打破壟斷，使供給者對(duì)公眾的需要做出反應(yīng)；通過競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)人們?nèi)?chuàng)新，改善公共服務(wù)的質(zhì)量。公共服務(wù)市場(chǎng)化是改革的必然趨勢(shì)，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展的需要。公共服務(wù)市場(chǎng)化有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有助于和諧社會(huì)的構(gòu)建和發(fā)展。
二、我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化必須適度
我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化是一個(gè)長(zhǎng)期的變革過程，在此過程中難免出現(xiàn)許多問題，諸如：傳統(tǒng)思想觀念的影響；政府過度壟斷，財(cái)政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場(chǎng)不成熟，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不完善；公共服務(wù)供給方式單一，非政府組織發(fā)育不全；甚至在某些領(lǐng)域存在著市場(chǎng)化過度的現(xiàn)象等。
從我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化存在的問題來看，一方面，我國(guó)現(xiàn)有的公共服務(wù)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的，它有兩個(gè)典型的特點(diǎn)：一是公共服務(wù)基本上是由政府部門一家獨(dú)攬；二是政府依靠行政命令采用計(jì)劃分配方式提供公共服務(wù)。大量的事實(shí)證明，這種公共服務(wù)體制不僅使政府在人力、物力、財(cái)力上不堪重負(fù)，而且公共服務(wù)的效率和質(zhì)量也難以提供。因此，必須引入市場(chǎng)機(jī)制。另一方面，我國(guó)的市場(chǎng)化必須適度。在任何社會(huì)，我們必須分配有限的資源，一些公共服務(wù)可以市場(chǎng)化，而另一些仍由政府提供為好，那么，其是否得當(dāng)?shù)摹岸取比绾伟盐眨繎?yīng)具體問題具體分析，在“市場(chǎng)失靈”的時(shí)候，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和控制，在“政府失靈”的時(shí)候應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制。
因此，必須在科學(xué)實(shí)踐中把握公共服務(wù)市場(chǎng)化“度”的問題，從而使整個(gè)社會(huì)健康發(fā)展。具體來講包括：
1、加強(qiáng)公共服務(wù)市場(chǎng)化的法制建設(shè)。只有健全的法律法規(guī)體系才能保障市場(chǎng)化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場(chǎng)化過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規(guī)體系，防止私營(yíng)部門弄虛作假和公私勾結(jié)。目前我國(guó)民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，也沒有嚴(yán)格的審計(jì)制度。在這種情況下市場(chǎng)化改革，難免出現(xiàn)“暗箱操作”，這樣反而會(huì)增加公共服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，因此必須盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，如《反壟斷法》等，并建立健全建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、價(jià)格低廉的企業(yè)承包公共服務(wù)項(xiàng)目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務(wù)社會(huì)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。
2、培育市場(chǎng)。有學(xué)者研究指出：“2000年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體市場(chǎng)化程度未超過50％，以此為基數(shù)，到2010年接近60％，2020年達(dá)到70％，成為準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”。由此看來我國(guó)目前的市場(chǎng)化程度并不高，只能在逐步推行公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中，加大力度培育市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用。
3、明確公共服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)象，進(jìn)一步研究公共服務(wù)的供給范圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場(chǎng)化或部分市場(chǎng)化。第一、基本公共服務(wù)如：國(guó)防、外交、義務(wù)教育，以及突發(fā)事件和緊急情況等，由于此類物品在消費(fèi)上的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)者會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致“公地悲劇”的產(chǎn)生。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，應(yīng)該全部由政府供給。第二、具有非競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)和非排他性弱的服務(wù)，如郵電、電信、民航、鐵路服務(wù)等傳統(tǒng)上屬于壟斷，應(yīng)逐漸打破壟斷，國(guó)有公共部門可進(jìn)行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時(shí)政府發(fā)送市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制，將一部分公共服務(wù)的供給交給私人部門去完成，在政府的引導(dǎo)下形成一種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，施訓(xùn)安公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作。第三、具有非競(jìng)爭(zhēng)性弱和非排他性強(qiáng)的服務(wù)，如公共環(huán)境、文體事業(yè)、公共醫(yī)療、公共交通和社會(huì)保障等，則可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)配。
4、 明確政府和市場(chǎng)的各自責(zé)任。明確政府和市場(chǎng)之間的“非零和博弈”關(guān)系，在很多領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)并非是“非此即彼”、“此消彼長(zhǎng)”的對(duì)抗性關(guān)系，而是一種相互補(bǔ)充的合作態(tài)勢(shì)。所以應(yīng)把政府手中掌握的資源配置權(quán)利適度還給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制配置資源的優(yōu)勢(shì)。而政府則對(duì)公共服務(wù)的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃決策、加強(qiáng)市場(chǎng)的法制建設(shè)及監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)政府在保障社會(huì)公平及市場(chǎng)良好運(yùn)作的優(yōu)勢(shì)。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，公共服務(wù)市場(chǎng)化是必然趨勢(shì)。因此，我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化必須將政府作用與市場(chǎng)調(diào)節(jié)緊密結(jié)合起來，必須根據(jù)我國(guó)國(guó)情，根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，把握政府主導(dǎo)作用的尺度，把握市場(chǎng)化的尺度，建設(shè)有中國(guó)特色的公共服務(wù)市場(chǎng)化道路。
作者單位：成都理工大學(xué)文法學(xué)院
參考文獻(xiàn)：
[1]李軍鵬.公共管理學(xué)[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2006.12-26
[2]張良.公共管理學(xué)[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2005.21-49
[3]張綱.公共管理學(xué)引論[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2003.41-56
[4]崔運(yùn)武.公共事業(yè)管理概論[M].北京：高等教育出版社，2002.8-12
[5]陳振明.公共部門戰(zhàn)略管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.24-32
[6]侯玉蘭.新公共服務(wù)理論與建設(shè)服務(wù)型政府[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，4：31-34
[7]朱光磊、孫濤.“規(guī)制――服務(wù)型”地方政府：定位、內(nèi)涵與建設(shè)[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，1：103-111