時(shí)間：2022-06-04 02:55:19
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內(nèi)容摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實(shí)施過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開(kāi)放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實(shí)征收不可操作、只給政策基層無(wú)法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制。
關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評(píng)估；公共財(cái)政；制度變遷
當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重是"三農(nóng)"問(wèn)題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個(gè)沉重的問(wèn)題，因而到了必須深入認(rèn)識(shí)，并需要從體制改革入手著重解決的一個(gè)重中之中的問(wèn)題。黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年開(kāi)始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問(wèn)題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對(duì)這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度分析。
一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問(wèn)題"的歷史背景
認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，必先認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的歷史背景。
（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定
"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個(gè)中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國(guó)家、集體和社會(huì)無(wú)償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個(gè)"問(wèn)題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時(shí)，才成為了"問(wèn)題"。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國(guó)家、集體和社會(huì)有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對(duì)應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過(guò)不合理的價(jià)格因素，主要通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。
顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個(gè)部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對(duì)農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。
（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段
農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個(gè)歷史時(shí)期：
1．第一個(gè)歷史時(shí)期（1978--1994年）
從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個(gè)"一號(hào)文件"針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過(guò)包產(chǎn)到戶（后來(lái)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會(huì)成為"問(wèn)題"了。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開(kāi)始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個(gè)"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)，中國(guó)決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國(guó)有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問(wèn)題。1985年我國(guó)農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國(guó)家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國(guó)務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級(jí)政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強(qiáng)烈要求；此時(shí)，那些擁有國(guó)家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。
1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。中共中央、國(guó)務(wù)院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，明確指出引導(dǎo)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因在于各級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閿偱珊褪召M(fèi)主要是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。然而，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未因此減下來(lái)，隨著城市改革的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)體制在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價(jià)格逐步放開(kāi)，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。
90年代初開(kāi)始的農(nóng)村各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)，使農(nóng)民背上了沉重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增重之時(shí)，也是政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策及法規(guī)不斷出臺(tái)之時(shí)：1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》出臺(tái)；1991年《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》下發(fā)；1992年國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)和勞務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》下發(fā)。這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時(shí)進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。
2．第二個(gè)歷史時(shí)期（1994年--今）
農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個(gè)歷史時(shí)期的標(biāo)志是1994年進(jìn)行的分稅制改革。
1993年12月25日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開(kāi)始實(shí)現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)90年代開(kāi)始暴露出一系列嚴(yán)重問(wèn)題。分稅制改革后，從中央到地方的財(cái)政狀況有句俗語(yǔ)概括為："中央財(cái)政很好過(guò)，省級(jí)財(cái)政也好過(guò)，地市財(cái)政也能過(guò)，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒(méi)法過(guò)。"分稅后，稅費(fèi)征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財(cái)政較為充足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。要維護(hù)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。
從2000年開(kāi)始，中央在16個(gè)省市實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其目的是通過(guò)將稅費(fèi)合一，成為正稅，正稅之外再無(wú)費(fèi)，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時(shí)也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費(fèi)。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級(jí)直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，另一方面減少了政策外財(cái)力，鄉(xiāng)村財(cái)政收入迅速減少。稅費(fèi)改革止住了亂收費(fèi)，但是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見(jiàn)肘，如何維護(hù)農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運(yùn)行，都成了問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，成為改革開(kāi)放以來(lái)中央的第六個(gè)一號(hào)文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問(wèn)題很多。
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二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容
（一）控制并減少農(nóng)民稅賦
1．控制"三亂"
俗話說(shuō)"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費(fèi)）是個(gè)無(wú)底洞"?？刂苼y收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開(kāi)放后政府的一項(xiàng)重要的任務(wù)。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出上級(jí)機(jī)關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費(fèi)的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"等活動(dòng)，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級(jí)行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費(fèi)、交通工具購(gòu)置費(fèi)、服裝費(fèi)。這一《通知》的目的是要控制上級(jí)政府和部門的各種"三亂"（亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻(xiàn)。
1990年2月3日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個(gè)"高壓線"，所有的攤派、收費(fèi)和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語(yǔ)要求自覺(jué)防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。
1991年12月7日，國(guó)務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過(guò)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)的形式確定下來(lái)了。國(guó)務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費(fèi)用，也就從正面排除了非此收費(fèi)就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。
1993年3月19日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級(jí)政府或哪一個(gè)部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。
1994年中央實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國(guó)務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強(qiáng)調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，因此要堅(jiān)決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和勞務(wù)全面控制在國(guó)家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費(fèi)、亂集資、亂漲價(jià)、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。之后，又有中共中央1998年10月通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問(wèn)題的決定》，也一再提出制止"三亂"。
2000年中央開(kāi)始在一些省份試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，即并費(fèi)入稅，稅外無(wú)費(fèi)。全面禁止一切稅外之費(fèi)。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
2．穩(wěn)定正稅
農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長(zhǎng)期以來(lái)保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來(lái)一直沒(méi)有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開(kāi)征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實(shí)征收。從各地政策執(zhí)行情況來(lái)看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因?yàn)檎愊鄬?duì)來(lái)說(shuō)比較輕而穩(wěn)定。
（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)
改革開(kāi)放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來(lái)越成為負(fù)擔(dān)的時(shí)候，1991年國(guó)務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹(shù)造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動(dòng)積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹(shù)造林。
（三）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會(huì)以后，每一次黨的全國(guó)代表大會(huì)的文件決議都要提到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員問(wèn)題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》開(kāi)始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過(guò)多的也應(yīng)精簡(jiǎn)。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無(wú)不要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對(duì)于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員畢竟是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是我國(guó)改革開(kāi)放最令人頭痛的問(wèn)題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)角度去精簡(jiǎn)，現(xiàn)在看來(lái)，是無(wú)法達(dá)到目的的。
（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財(cái)政措施。中央實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以來(lái)，特別是部分試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革以來(lái)，中央政財(cái)拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來(lái)解決因稅費(fèi)改革，帶來(lái)農(nóng)村稅費(fèi)減少而引發(fā)的財(cái)政缺口。
（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費(fèi)中共中央、國(guó)務(wù)院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就開(kāi)始要求："農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實(shí)事，講實(shí)效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風(fēng)再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前的中心任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合時(shí)宜，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對(duì)這些錯(cuò)誤思想，1996年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中指出："嚴(yán)禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。各級(jí)政府和部門在農(nóng)村開(kāi)展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評(píng)比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。"1998年中辦和國(guó)辦《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》基本重復(fù)了上述規(guī)定。2000年實(shí)行的稅費(fèi)改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費(fèi)不得超過(guò)15元。
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三、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價(jià)值評(píng)估
（一）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實(shí)施過(guò)程的評(píng)估
1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行
農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)低于農(nóng)業(yè)收入的增長(zhǎng)。這一時(shí)期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不成為問(wèn)題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)12%，農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均增長(zhǎng)9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時(shí)期，雖然沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，但黨中央和國(guó)務(wù)院早在1985年就開(kāi)始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的預(yù)防起到了效果，加上改革開(kāi)放以來(lái)的5個(gè)"一號(hào)文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。
1988年至1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在高位上運(yùn)轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個(gè)百分點(diǎn)；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負(fù)擔(dān)增速7.4個(gè)百分點(diǎn)。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進(jìn)改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實(shí)施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸，造成農(nóng)民收入增長(zhǎng)的大幅回落，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)性支出增幅明顯高于收入增長(zhǎng)幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟(jì)上做出了很大的貢獻(xiàn)。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由此走向高峰。
1992年至1994年前后雖然只有兩年時(shí)間，但這兩年是黨中央和國(guó)務(wù)院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國(guó)務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，1992年開(kāi)始全面推行。1993年政府對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制，明令取消了中央國(guó)家機(jī)關(guān)37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)、集資和基金項(xiàng)目以及43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，糾正了10種錯(cuò)誤的收費(fèi)方法。當(dāng)年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額出現(xiàn)絕對(duì)數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就止住了迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭。
但是，從1994后開(kāi)始實(shí)施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈不可避免。1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出收入12.6個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度反彈，1995年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出仍在高位運(yùn)行。反彈的力度越大，黨中央和國(guó)務(wù)院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步作出了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》后，負(fù)擔(dān)又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復(fù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)和減輕更替進(jìn)行，減輕負(fù)擔(dān)的政策在不斷地采取、不斷地出臺(tái)。雖然，這些政策對(duì)于壓制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺(tái)政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本。政策出臺(tái)得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。
2．農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府
自1985年以來(lái)，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的主要源頭在政府自身。中共中央、國(guó)務(wù)院減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最早的一個(gè)文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就指出了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重"主要責(zé)任在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)派款收費(fèi)的決定，是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。"為此，中共中央、國(guó)務(wù)院責(zé)成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)同志出面主持，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實(shí)加以解決。1990年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對(duì)''''三亂''''的危害性認(rèn)識(shí)不足，管理不嚴(yán)，清理整頓態(tài)度不堅(jiān)決，措施不得力，致使問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)及罰款等方面的許多文件來(lái)自中央國(guó)家機(jī)關(guān)和省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。"
由此可見(jiàn)，政府早就看清了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭在政府本身，主要來(lái)自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國(guó)務(wù)院也就把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責(zé)成其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)主持這項(xiàng)工作，要求有關(guān)部門第一把手負(fù)責(zé)，立即行動(dòng)起來(lái)，把涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件清理完畢，作出表率。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)增是上級(jí)政府，減亦靠上級(jí)政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對(duì)于下面各個(gè)層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在總量上就會(huì)有所減少。而一旦壓力場(chǎng)消失了，減少的負(fù)擔(dān)迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)靠政府自覺(jué)是何等脆弱的機(jī)制！這么多年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在中央的三令五申中，不斷地冒進(jìn)，問(wèn)題日益嚴(yán)重，就說(shuō)明了這一政策實(shí)施中的治理模式出了問(wèn)題。在這一治理的過(guò)程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對(duì)等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達(dá)主體，因此，增負(fù)和減負(fù)的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說(shuō)，各級(jí)政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時(shí)候，政府自利的偏好就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。
3．農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化
80年初開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村體制改革，主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心就是"交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當(dāng)初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對(duì)應(yīng)的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上不存在了，而計(jì)劃體制下的政府萬(wàn)能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實(shí)并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式相對(duì)應(yīng)的土地所有制形式，成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要的載體。正是因?yàn)檎蜞l(xiāng)村實(shí)現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個(gè)事實(shí)上并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實(shí)際上沿用了''''三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導(dǎo)致了一些過(guò)時(shí)不合理的事情合法化。從運(yùn)行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實(shí)相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致了稅、租、費(fèi)分配關(guān)系的紊亂，同時(shí)為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可能，是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）
隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進(jìn)一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟(jì)形式相適應(yīng)而建立起來(lái)的，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地修補(bǔ)和延續(xù)原有分配制度。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)表的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來(lái)的分配制度進(jìn)一步以法律的方法固定下來(lái)。這一行政法規(guī)的主旨是保護(hù)農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)應(yīng)該有哪些，除此以外，為不合法負(fù)擔(dān)。但是，這一法規(guī)卻從另一個(gè)側(cè)面，將農(nóng)民本不應(yīng)該有的、適應(yīng)并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式的負(fù)擔(dān)合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟(jì)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實(shí)上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會(huì)這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來(lái)，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）
我們?cè)谘芯繙p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的博弈中，中央一面清理不合理的項(xiàng)目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認(rèn)一些項(xiàng)目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項(xiàng)目，否定一些項(xiàng)目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，新確立的項(xiàng)目卻又以非常合法的方式得以存在，當(dāng)新一輪負(fù)擔(dān)項(xiàng)目上來(lái)時(shí)，中央又和部門及地方政府進(jìn)行博弈，新的項(xiàng)目又得以固化為合法的負(fù)擔(dān)。如此累積，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復(fù)著"黃宗羲定律"。②
4．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少
從90年代開(kāi)始，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件出臺(tái)的頻率是極其少見(jiàn)的，所使用詞語(yǔ)的嚴(yán)厲程度也是極其少見(jiàn)的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國(guó)務(wù)院及其辦公廳就發(fā)了14個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項(xiàng)公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。恰恰相反，對(duì)于同一公共事務(wù)文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策制訂多，能全面落實(shí)的卻很少。其原因是多方面的，一是這項(xiàng)公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是某級(jí)政府在某一時(shí)間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機(jī)制，如何落實(shí)政策、誰(shuí)去落實(shí)政策缺少必要的組織機(jī)構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對(duì)農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達(dá)意見(jiàn)的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實(shí)的程序。因此，當(dāng)侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問(wèn)題的"上訪"一途，或者采用過(guò)激的自殺手段，來(lái)引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓(xùn)，并不是一個(gè)法治社會(huì)所推崇的。
（二）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策主要措施的評(píng)估
1．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的積極成果
黨中央和國(guó)務(wù)院自1985年以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴(yán)厲的言詞要求地方政府和各部門進(jìn)行清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)速度。黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國(guó)家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的中央文件都是農(nóng)民反對(duì)負(fù)擔(dān)增加的重要武器。正是由于黨中央和國(guó)務(wù)院站在最廣大的農(nóng)民階級(jí)的利益上思考問(wèn)題，因此，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策出臺(tái)后，農(nóng)民最能支持。這一立足點(diǎn)，充分體現(xiàn)了國(guó)家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導(dǎo)著農(nóng)民保持社會(huì)的穩(wěn)定，雖然個(gè)別地方也出現(xiàn)過(guò)農(nóng)民采用過(guò)激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國(guó)農(nóng)民在負(fù)擔(dān)如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國(guó)務(wù)院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國(guó)務(wù)院的減負(fù)政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說(shuō)，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"三農(nóng)"問(wèn)題的一個(gè)重點(diǎn)，但一問(wèn)題并未引起農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩不安。因此可以說(shuō)，黨中央和國(guó)務(wù)院在過(guò)去的近二十年中，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策是卓有成效的，改革開(kāi)放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來(lái)的。離開(kāi)了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開(kāi)放的現(xiàn)有成果。
2000年開(kāi)始在部分省市推行的稅費(fèi)改革,以及2004年中共中央和國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見(jiàn)》，再一次將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國(guó)務(wù)院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對(duì)于負(fù)擔(dān)的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問(wèn)題成為了我國(guó)改革開(kāi)放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險(xiǎn)的地方，但是一切都能在黨中央和國(guó)務(wù)院控制的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。這是當(dāng)前最為難得的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的大好前提。離開(kāi)了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時(shí)的成就，也會(huì)被國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的破壞所摧毀。
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2．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的不足之處
（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施"單兵突進(jìn)"
一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負(fù)擔(dān)，不顧與負(fù)擔(dān)相關(guān)問(wèn)題的解決。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項(xiàng)公共政策是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，自1985年以來(lái)，我們不斷減負(fù)，特別是90年代以來(lái)，幾乎年年都在減負(fù)，而采取的政策只是針對(duì)某一方面或某幾個(gè)方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務(wù)重了，就控制勞務(wù)；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)高了，就采取措施不準(zhǔn)集資和搞達(dá)標(biāo)。采取的政策給人的感覺(jué)是應(yīng)急式的，缺少全盤(pán)治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個(gè)重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的更大的制度變遷。
二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅停留在顯性負(fù)擔(dān)上，而對(duì)于隱性負(fù)擔(dān)政策措施少。"挖農(nóng)補(bǔ)工"政策在特定歷史時(shí)期實(shí)行的，實(shí)行至今農(nóng)民付出了沉重的代價(jià)。"據(jù)測(cè)算，1954-1978年，國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對(duì)額高達(dá)1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年剪刀差絕對(duì)額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不可否認(rèn)這一做法在一定歷史時(shí)期起了作用，而持續(xù)實(shí)行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長(zhǎng)期貧困以及農(nóng)村的長(zhǎng)期落后為代價(jià)的，繼續(xù)實(shí)施對(duì)于國(guó)家的發(fā)展不利，也與實(shí)現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國(guó)際慣例。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終處于弱勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤(rùn)，在農(nóng)民已采用機(jī)械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補(bǔ)農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補(bǔ)助，扶持農(nóng)業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國(guó)家的整體利益了。所以說(shuō)，僅在表面對(duì)顯性化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取"單兵突進(jìn)"措施，只能救一時(shí)，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負(fù)擔(dān)和穩(wěn)性負(fù)擔(dān)同時(shí)減輕才能深入到根子上去。
三是簡(jiǎn)精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個(gè)痼疾，在社會(huì)存在著事實(shí)上的等級(jí)制度的前提下，隨著高等級(jí)階層的人口增長(zhǎng)，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會(huì)地位，這些必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹和財(cái)政支出擴(kuò)大。"20世紀(jì)90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國(guó)就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們?cè)谑裁葱袠I(yè)，子女們一般也是相應(yīng)的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會(huì)待遇，所以人人想進(jìn)政府部門，而進(jìn)入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說(shuō)內(nèi)部人控制，這樣我國(guó)機(jī)構(gòu)膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員要精簡(jiǎn)絕非如中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)那么容易，中央機(jī)構(gòu)有著大量的下級(jí)可以分散人員，也有著巨額的財(cái)政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時(shí)期內(nèi)減下來(lái)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級(jí)階層人口的增長(zhǎng)及其就業(yè)的壓力，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)，加速"三農(nóng)"問(wèn)題的惡化，"三農(nóng)問(wèn)題是歷史上長(zhǎng)期積淀形成的社會(huì)等級(jí)制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。"（林光彬，2003，P97）如此復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，僅靠減輕負(fù)擔(dān)政策中的一而再地強(qiáng)調(diào)，一而再地斥責(zé)下級(jí)政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。
（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實(shí)征收不可操作
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下達(dá)指標(biāo)，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不應(yīng)成為負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過(guò)程中，如果要"據(jù)實(shí)征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實(shí)征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因?yàn)椋覈?guó)農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實(shí)征收"，稅收機(jī)關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財(cái)政壓力下，為了增加財(cái)政收入，將這兩稅以指標(biāo)的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對(duì)于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策無(wú)法落到實(shí)處。
（3）只給政策的減負(fù)措施基層無(wú)法持久執(zhí)行
我國(guó)政府在采取減負(fù)政策時(shí)，時(shí)常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來(lái)的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府財(cái)力相對(duì)雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)本質(zhì)上就是減少地方財(cái)政的可用資金，再加上要求地方財(cái)政支付減負(fù)的成本，地方一千個(gè)不愿意。雖然中央能在一時(shí)采取強(qiáng)制手段，要使減負(fù)措施保持長(zhǎng)久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達(dá)時(shí)，就是地方政府"想對(duì)策"應(yīng)付，乃至欺騙中央之時(shí)，地方保護(hù)主義盛行。
"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財(cái)政體制的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，其掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。"（金太軍，2003，P45）當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政危機(jī)，機(jī)構(gòu)難以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，進(jìn)一步減少地方財(cái)政的收入，并要求支付改革成本，減負(fù)的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、教育工資縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無(wú)資金支持，給基層財(cái)政過(guò)大的壓力。1993國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購(gòu)條例》，這些政策旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開(kāi)收購(gòu)，順價(jià)銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財(cái)政補(bǔ)貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒(méi)有保障，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改為縣財(cái)政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問(wèn)題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問(wèn)題，對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也肯定是有好處的。但是，縣財(cái)政發(fā)工資并不等于縣財(cái)政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財(cái)政強(qiáng)制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政劃撥出這部分支出。其實(shí)，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過(guò)經(jīng)過(guò)縣財(cái)政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一項(xiàng)剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進(jìn)一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力進(jìn)一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無(wú)賴的選擇了。
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四、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策的建議
（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制
1．國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制帶來(lái)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題根源于中國(guó)不合理的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，就是通過(guò)城鄉(xiāng)分割的非公共財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的。集權(quán)型的財(cái)政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國(guó)有（營(yíng)）工商業(yè)剝奪私營(yíng)工商業(yè)的方式來(lái)集中中央的財(cái)力。"在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國(guó)家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程。由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國(guó)的工商業(yè)相對(duì)十分落后，工業(yè)化資金的來(lái)源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余?！瓏?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對(duì)其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格''''剪刀差''''將這一剝奪進(jìn)一步加深。"（劉志廣，2003，P47）
國(guó)家采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，事實(shí)上就是采用國(guó)家權(quán)力置配資源的過(guò)程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過(guò)幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)業(yè)的資源，農(nóng)村政策的使用達(dá)到極限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題在1985年之后就凸現(xiàn)出來(lái)了。因此，就有了1985年的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的首度出臺(tái)。隨著改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）也逐步發(fā)展起來(lái)。這樣就形成了以城市為中心的國(guó)家和以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源--農(nóng)民工），作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無(wú)論如何也不可能抵擋如此強(qiáng)烈的"抽血"，農(nóng)民的生存空間和生活機(jī)會(huì)越來(lái)越窄?？刂?三亂"、穩(wěn)定正稅、稅費(fèi)改革、減輕勞務(wù)等等，都沒(méi)有觸及這個(gè)根本性問(wèn)題。
1994年的分稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央的財(cái)力，也就進(jìn)一步增強(qiáng)了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運(yùn)用達(dá)到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達(dá)到了極限。同時(shí)，這一改革還給地方財(cái)政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了空前的壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。鄉(xiāng)村組織要正常運(yùn)行，轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的對(duì)象就只有農(nóng)民，如此一來(lái)，任何強(qiáng)制減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策只能救一時(shí)，不能救長(zhǎng)久。
2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制的建立
公共財(cái)政著眼于公共需要，它是由所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出，或者說(shuō)大家都需要，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員單獨(dú)或分別提出。建立公共財(cái)政就必須將廣大的農(nóng)村納入公共需要角度上的國(guó)家財(cái)政軌道上來(lái)，因此，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)共同的平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國(guó)社會(huì)發(fā)展所必需的，都要得到重視，沒(méi)有誰(shuí)是中心，沒(méi)有誰(shuí)該為誰(shuí)作出犧牲。如果說(shuō)要有所犧牲的話，根據(jù)公共需要，由強(qiáng)勢(shì)群體或強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向弱勢(shì)群體和弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)作出犧牲。50多年的發(fā)展，特別是近26年來(lái)的改革開(kāi)放，我們已經(jīng)建立強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)，我們已有較強(qiáng)大的國(guó)力，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市，不再具有時(shí)代意義了。盡快將鄉(xiāng)村納入公共管理之中，平等地對(duì)待城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，成為時(shí)代的要求。
長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)待"三農(nóng)"問(wèn)題的不平等是我們這個(gè)社會(huì)的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權(quán)角度，都是說(shuō)不過(guò)去的，憲法所賦予給人的美好的權(quán)利，在"三農(nóng)"問(wèn)題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來(lái)逐步固化為一般規(guī)則，使人們?nèi)找媛槟?，無(wú)法意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，一旦有人提出歸還"三農(nóng)"應(yīng)有的權(quán)利（權(quán)益）時(shí)，其阻力可想而知。"所有社會(huì)價(jià)值--自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)--都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權(quán)型的財(cái)政體制在建國(guó)初期，對(duì)農(nóng)民的不平等符合國(guó)家利益，但時(shí)至今日，既不符合國(guó)家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時(shí)候了。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財(cái)政建立問(wèn)題。不解決這個(gè)大的問(wèn)題，一切具體的減負(fù)措施都不能從根本上解決農(nóng)民問(wèn)題。
（二）構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制
從農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增長(zhǎng)的發(fā)展階段，人們就能認(rèn)識(shí)到農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題根子在"上面"，大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是由各種"上級(jí)"以文件方式確立，交由基層去執(zhí)行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)令基層政府去執(zhí)行?；鶎诱约氨徽魇盏膶?duì)象--農(nóng)民是沒(méi)有多少發(fā)言的余地的。
各種"上級(jí)"在下發(fā)各種文件的時(shí)候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民奔小康，這些都是農(nóng)民所需要的，但由誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？這就涉及到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級(jí)政府和部門都認(rèn)為自己有這個(gè)職能，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)職能就需要?jiǎng)佑眯姓侄危屜录?jí)去落實(shí)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也抱怨：不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收費(fèi)，是上級(jí)要收費(fèi)。
農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是農(nóng)村發(fā)展是必需的，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？從理論上講農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)該由國(guó)家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學(xué)校以及政府的經(jīng)費(fèi)從來(lái)都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)向城里人再征稅，因?yàn)檫@些都是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來(lái)提供。但是，國(guó)家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國(guó)家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國(guó)家在農(nóng)村管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)都是由農(nóng)民承擔(dān)的，農(nóng)村義務(wù)教育本應(yīng)是國(guó)家的義務(wù)，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務(wù)，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達(dá)校舍達(dá)標(biāo)指標(biāo)）。
國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在延續(xù)了多年的計(jì)劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說(shuō)，國(guó)家權(quán)力干預(yù)農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應(yīng)由國(guó)家財(cái)政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的內(nèi)在原因了。國(guó)家應(yīng)保障對(duì)不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、"五幼保"等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足,則通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。國(guó)家職能在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家財(cái)政的支持，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村的事務(wù)，首先就要從財(cái)力上做準(zhǔn)備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必須的。應(yīng)該做到不管是哪一個(gè)"上級(jí)"，如果要在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提供產(chǎn)品，必須有合理合法的公共財(cái)政作支撐，如果公共財(cái)政無(wú)力支撐，就不應(yīng)強(qiáng)行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實(shí)的公共產(chǎn)品。
（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制
1．稅費(fèi)制度變遷
從稅費(fèi)改革的過(guò)程來(lái)看，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)在中央不斷強(qiáng)制減輕中，頑固地增長(zhǎng)著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關(guān)注的稅費(fèi)改革，也"只是對(duì)合法稅費(fèi)項(xiàng)目作出對(duì)當(dāng)?shù)卣图w組織較為有利的硬性規(guī)定，不僅無(wú)根據(jù)地提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅數(shù)量，而且把國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)''''三提留五統(tǒng)籌''''不超過(guò)上年農(nóng)民人均純收入5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，同時(shí)，有的地方還在合法的稅費(fèi)之外，加進(jìn)了其他收費(fèi)項(xiàng)目。"（中科院，2002，P151）農(nóng)民稅費(fèi)在不斷"減輕"中增長(zhǎng),這一悖論本身就說(shuō)明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷強(qiáng)化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費(fèi)用極高的變革。
稅費(fèi)制度的不斷改革，雖然在某一個(gè)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒(méi)有更快地增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)的趨勢(shì)并沒(méi)有消滅。"一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那就是因?yàn)樵撋鐣?huì)沒(méi)有為經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新活動(dòng)提供激勵(lì)。也就是說(shuō)，沒(méi)有從制度方面去保證創(chuàng)新活動(dòng)得到最低限度的報(bào)償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費(fèi)改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來(lái)長(zhǎng)久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進(jìn)行稅費(fèi)改革制度創(chuàng)新。
稅費(fèi)制度創(chuàng)新應(yīng)該逐步與世界發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民稅費(fèi)制度并軌，"世界各國(guó)都對(duì)農(nóng)民施加補(bǔ)貼，2000年，美國(guó)對(duì)每公頃耕地的直接補(bǔ)貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國(guó)卻是少數(shù)幾個(gè)向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國(guó)家，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有歐盟的1/40，美國(guó)的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長(zhǎng)期向農(nóng)業(yè)"抽血"不僅使農(nóng)業(yè)失去了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展成了難題，直接后果是農(nóng)村的發(fā)展危機(jī)。因此，稅費(fèi)制度變遷，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)零稅費(fèi)，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼。
2．高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)逐步減少后，最直接的沖擊是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)加劇。原有的鄉(xiāng)村債務(wù)本就越積越多，切斷向農(nóng)民伸手補(bǔ)充財(cái)政缺口后，鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨問(wèn)題。鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)又威脅著鄉(xiāng)村高等級(jí)階層的就業(yè)，高等級(jí)階層在鄉(xiāng)村社會(huì)擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費(fèi)制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的公共政策來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)都不勝而終，就是由于這一"行動(dòng)集團(tuán)"抵制的結(jié)果。"制度能否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當(dāng)一項(xiàng)制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會(huì)總福利，而又得不到實(shí)施時(shí)，原因就在于這項(xiàng)制度減少了某一利益集團(tuán)的收益，他們?yōu)榱思瘓F(tuán)的利益而繼續(xù)維持一項(xiàng)不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施都會(huì)觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對(duì)于社會(huì)總體來(lái)說(shuō)，新制度的成本低于舊制度，但是對(duì)于鄉(xiāng)村高等級(jí)階層來(lái)說(shuō)，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見(jiàn)，如果沒(méi)有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團(tuán)）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。
推動(dòng)高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國(guó)家在鄉(xiāng)村在職能定位，盡量收縮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)政府、萬(wàn)能政府的管理模式。基層政府機(jī)構(gòu)之所以不斷擴(kuò)張并無(wú)法遏制，一個(gè)重要原因就是政府加之鄉(xiāng)村太多的國(guó)家職能，這種外在推動(dòng)力，為高等級(jí)階層就業(yè)提供了基礎(chǔ)。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，再上無(wú)管理這些事務(wù)的財(cái)政支撐，當(dāng)然就不可能設(shè)置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒(méi)有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會(huì)造成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒(méi)有給農(nóng)民造成多少負(fù)擔(dān)就是例子?？车羿l(xiāng)村不需要的部門的管理權(quán)力，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和裁員才有可能。這一措施是推動(dòng)高級(jí)階層就業(yè)制度變遷的外生變量。
二是變革等級(jí)社會(huì)為公民社會(huì)，取消一切不平等的制度和政策，實(shí)現(xiàn)憲政民主。"社會(huì)的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個(gè)人的利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放。"（羅爾斯，2001，P61）財(cái)富和收入無(wú)法做到平等,但憲法賦予公民的平等權(quán)力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權(quán)力地位和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向所有人開(kāi)放，包括向農(nóng)民開(kāi)放，是我們應(yīng)該做到的。當(dāng)農(nóng)民能夠決定自己所需要的公共產(chǎn)品由誰(shuí)來(lái)提供時(shí)，農(nóng)民集團(tuán)的自有權(quán)力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級(jí)階層的侵權(quán)。農(nóng)民階層自組織能力的增強(qiáng)，是推動(dòng)高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷的內(nèi)生變量?？空淖杂X(jué)，是難以解決政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問(wèn)題的。
3．鄉(xiāng)村自治制度變遷
"農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)，是在對(duì)農(nóng)村剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配的過(guò)程中，國(guó)家、集體和農(nóng)民之間分配關(guān)系的反映。而過(guò)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則反映了在新舊體制交替的時(shí)期，對(duì)三者之間利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的各種制度安排存在嚴(yán)重缺陷和不足。因此，探尋農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的根源，應(yīng)從制度性因素著手進(jìn)行研究。"（楊軍，1995，P15）實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強(qiáng)政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國(guó)家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個(gè)組織去落實(shí)，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟(jì)體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟(jì)組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。
集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在，而村民自治組織（村委會(huì)）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，這就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織體的缺位。從理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革就成了十分必要的了。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織體的機(jī)構(gòu)，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強(qiáng)的政治性--既代表國(guó)家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實(shí)現(xiàn)村民的經(jīng)濟(jì)利益，因此，只有對(duì)村民自治組織進(jìn)行制度變遷才能達(dá)到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織體的出現(xiàn)。
現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主的基礎(chǔ)并不太厚實(shí)的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強(qiáng)制性的制度變遷，政府在設(shè)計(jì)這種制度時(shí)帶有較強(qiáng)烈的"統(tǒng)治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國(guó)民的收入較高而帶給統(tǒng)治者的收益較低（由于統(tǒng)治者交易費(fèi)用的緣故），那么在和原先制度安排進(jìn)行比較時(shí)統(tǒng)治者可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執(zhí)行村民組織法時(shí)，村民自治帶有很強(qiáng)的政府色彩，是原有"大隊(duì)"的替代，也是原有"集體經(jīng)濟(jì)"的組織替代，雖然村委會(huì)并不具有集體經(jīng)濟(jì)組織的能力。村委會(huì)并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，稅費(fèi)中許多名目，雖說(shuō)是借用村委會(huì)集體的名義收取，但由于村委會(huì)永遠(yuǎn)也無(wú)法真正完成剛性的上級(jí)"計(jì)算"出來(lái)的稅費(fèi)，因此，以集體名義提留的有限的費(fèi)用，實(shí)際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會(huì)成員的勞務(wù)，更不用說(shuō)提供公共產(chǎn)品。一旦國(guó)家又以各種美好的"愿景"，要求鄉(xiāng)村發(fā)展某某時(shí)，從農(nóng)民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。
新的制度安排，應(yīng)該讓村民實(shí)現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)民自己說(shuō)了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品大多是農(nóng)民自己的事，除了國(guó)家應(yīng)該付錢去辦的（如教育和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等），應(yīng)由農(nóng)民自己決定，也就是說(shuō)鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應(yīng)由農(nóng)民把握，政府只有指導(dǎo)權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)行推行的所謂"逼民致富"的權(quán)力，因?yàn)檗r(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟(jì)利益的自治就更能吸引農(nóng)民參與，而不是被動(dòng)地參與，這對(duì)鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。
[摘要]隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的構(gòu)建和發(fā)展，對(duì)高技能人才的需求逐漸增加。本文結(jié)合北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)高技能人才就業(yè)的特點(diǎn)，分析了產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、人事政策和勞動(dòng)和社會(huì)保障政策等公共政策對(duì)高技能人才發(fā)展的影響，從公共政策的角度分析如何通過(guò)促進(jìn)高技能人才發(fā)展來(lái)推動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
[關(guān)鍵詞]北部灣高技能人才公共政策公共管理
2008年1月14日，國(guó)家批準(zhǔn)實(shí)施《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱：“北部灣”）正式納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。北部灣地處我國(guó)沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發(fā)達(dá)的省份，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化水平較低，經(jīng)濟(jì)總量小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，面臨著來(lái)自東盟地區(qū)和國(guó)內(nèi)各省份競(jìng)相發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)壓力。按照《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)2008年～2015年人才發(fā)展規(guī)劃》，今后8年是北部灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要時(shí)期，加強(qiáng)區(qū)域人才開(kāi)發(fā)與合作，是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。
一、新公共管理理論的啟示
新公共管理在西方被冠以不同的稱號(hào),如管理主義、企業(yè)型政府等，它緣于1979年英國(guó)撒切爾政府。新公共管理的出現(xiàn)意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變。新公共管理注重“顧客”導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向,即以經(jīng)濟(jì)、效率、效果三大變量來(lái)對(duì)績(jī)效進(jìn)行測(cè)量與評(píng)估。在公共服務(wù)方面倡導(dǎo)市場(chǎng)導(dǎo)向,重視人力資源管理,不以固定職位而以實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行管理。
社會(huì)是政府的來(lái)源，服務(wù)社會(huì)是政府的職責(zé)和價(jià)值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務(wù)型政府”、“市場(chǎng)導(dǎo)向型政府”等理念，反映了政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的合理發(fā)展趨向。新公共管理理論可以指導(dǎo)政府運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，確立行政服務(wù)的理念，整合各方利益，從而提高公共服務(wù)的效率。
當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還很薄弱，市場(chǎng)還無(wú)力全面負(fù)責(zé)公共性很強(qiáng)的活動(dòng)，政府仍需承擔(dān)必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場(chǎng)機(jī)制、培養(yǎng)市場(chǎng)力量的同時(shí)，還要規(guī)范市場(chǎng)管理，使市場(chǎng)得到健康、良好的發(fā)展，以便承擔(dān)更多、更重的公共服務(wù)，同時(shí)還要把政府建設(shè)成為真正全心全意為人民服務(wù)的政府——服務(wù)型政府。
為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，北部灣可以通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整公共政策、促進(jìn)高技能人才的發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在理論上是有依據(jù)的，在實(shí)踐上也是可行的。
二、區(qū)域內(nèi)高技能人才發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)
1.北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)高技能人才需求旺盛
人才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展成敗的關(guān)鍵。目前北部灣的人才隊(duì)伍現(xiàn)狀和人才資源開(kāi)發(fā)工作無(wú)法適應(yīng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)加快開(kāi)放開(kāi)發(fā)的需要，無(wú)法適應(yīng)推動(dòng)泛北部灣區(qū)域合作的需要，無(wú)法支撐起區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。
按照《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標(biāo)，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)、物流和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等九大重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)對(duì)相關(guān)人才需求較大。而發(fā)展沿海工業(yè)需要的技能人才等嚴(yán)重匱乏，已成為制約北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”。
隨著北部灣建設(shè)的不斷深入，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)和對(duì)外開(kāi)放合作等，區(qū)域內(nèi)勞動(dòng)密集型企業(yè)不斷向資本密集型企業(yè)的轉(zhuǎn)型，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)全面升級(jí)，先進(jìn)技術(shù)的大量應(yīng)用和先進(jìn)設(shè)備的大量更新，必將對(duì)從業(yè)人員的素質(zhì)和技能以及人才的數(shù)量提出更高的要求。
2.北部灣區(qū)域內(nèi)高技能人才發(fā)展的軟環(huán)境有待完善
北部灣的許多企業(yè)依然存在著“人才高消費(fèi)”的用人觀念,企業(yè)招聘往往起點(diǎn)就是本科,甚至是碩士、博士,也不管是否真正需要。在許多企業(yè)中存在盲目追求高學(xué)歷造成的能級(jí)錯(cuò)位和人才浪費(fèi)現(xiàn)象。而學(xué)歷層次為大專及以下層次的高技能人才,依然遭受著“弱勢(shì)文憑”的社會(huì)歧視,存在就業(yè)機(jī)會(huì)少和就業(yè)層次低的現(xiàn)狀。
現(xiàn)有的人才評(píng)價(jià)體系對(duì)高技能人才明顯不利，仍然沿用老標(biāo)準(zhǔn)，將人才的定義為“具有中專以上學(xué)歷和初級(jí)以上職稱的人員”。而高級(jí)技工、技師和高級(jí)技師等高技能人才，卻因?yàn)閷W(xué)歷和職稱這兩道“硬門檻”，被摒棄在“人才隊(duì)伍”之外。許多地方為管理、技術(shù)研發(fā)人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻(xiàn)的高技能人才。
高技能人才被作為普通勞動(dòng)力，勞動(dòng)者權(quán)益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現(xiàn)為;(1)試用期長(zhǎng),試用期工資低;(2)勞動(dòng)合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長(zhǎng)緩慢,且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動(dòng)時(shí)間被隨意延長(zhǎng),加班無(wú)報(bào)酬或少報(bào)酬;(5)社會(huì)福利和保險(xiǎn)無(wú)著落,就業(yè)不穩(wěn)定。(6)違規(guī)收取就業(yè)押金等費(fèi)用。這些現(xiàn)象雖然不是北部灣所獨(dú)有,但在實(shí)際上阻礙了高技能人才的發(fā)展。
三、公共政策對(duì)促進(jìn)高技能人才發(fā)展的影響分析及對(duì)策
1.產(chǎn)業(yè)政策的影響分析
產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家從宏觀角度調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要措施,是政府通過(guò)干預(yù)資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置,以期達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)掌握新技術(shù)的高技能人才的需求增加。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整蘊(yùn)藏著大量就業(yè)機(jī)會(huì)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將成為擴(kuò)大廣西就業(yè)的主要出路，而且廣西第三產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大，具有潛在優(yōu)勢(shì)，同時(shí)加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府的促進(jìn)與保障是必要的。應(yīng)該利用北部灣建設(shè)和發(fā)展這一契機(jī)，把握積極因素，克服消極因素，通過(guò)政策引導(dǎo)和相關(guān)配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發(fā)展的渠道。
2.財(cái)稅政策的影響分析
財(cái)稅政策具有資源配置、收入再分配、促進(jìn)充分就業(yè)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等宏觀調(diào)控職能。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則與市場(chǎng)機(jī)制失靈并存，要求財(cái)政與市場(chǎng)在資源配置中合理分工,相互配合,以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和充分就業(yè)。財(cái)稅政策可以促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)育和完善,保證資源最優(yōu)配置,創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。財(cái)稅政策可以做到：(1)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)比例，相應(yīng)地?cái)U(kuò)大市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求；(2)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以期創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)；(3)直接擴(kuò)大就業(yè)需求。體現(xiàn)在：一是鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)；二是鼓勵(lì)企業(yè)雇傭人才。
3.人事政策的影響分析
通過(guò)制定和完善就業(yè)政策和法規(guī),以立法的形式明確政府各級(jí)主管部門、用人單位和人才的權(quán)責(zé)利,可以對(duì)高技能人才就業(yè)實(shí)行單位控制和宏觀管理。強(qiáng)化立法約束和政策引導(dǎo),建立和完善社會(huì)保障機(jī)制,勞動(dòng)人事制度、戶籍管理制度改革,以及與之相適應(yīng)的就業(yè)制度和服務(wù)體系,可以為高技能人才提供配套的就業(yè)服務(wù)。
政策因素對(duì)人才作用發(fā)揮的影響非常顯著。政策相對(duì)寬松的地區(qū)或部門，為人才作用的發(fā)揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發(fā)揮出來(lái)。人才為了追求才能的發(fā)揮和事業(yè)的成功，就必然產(chǎn)生向政策寬松地區(qū)流動(dòng)的愿望。
4.勞動(dòng)和社會(huì)保障政策的影響分析
現(xiàn)有的勞動(dòng)和社會(huì)保障政策未能深入人心?！秳趧?dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》等法規(guī)被一些企業(yè)看作是影響企業(yè)發(fā)展的障礙而加以抵制。一些企業(yè)存在拖欠工資、加班不給報(bào)酬、不簽勞動(dòng)合同等違法侵權(quán)行為，甚至以經(jīng)濟(jì)效益差、社保負(fù)擔(dān)重為借口，采取瞞、漏報(bào)甚至逃避繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定義務(wù)。
在勞動(dòng)和社會(huì)保障政策上存在法律“盲區(qū)”，或有法不依，或執(zhí)法不嚴(yán)。有些地方全員參與招商引資,勞動(dòng)執(zhí)法部門借口以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,不能履行法定的職責(zé)，甚至以保護(hù)外商投資者的利益為由對(duì)一些企業(yè)侵犯勞動(dòng)者權(quán)益的行為包庇縱容,對(duì)勞動(dòng)者維權(quán)的請(qǐng)求置之不理。
四、總結(jié)與建議——促進(jìn)高技能人才發(fā)展的公共政策選擇
1.調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)高技能人才就業(yè)
(1)積極承接?xùn)|部發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。重點(diǎn)培育和發(fā)展兼?zhèn)浣?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和就業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)的行業(yè)，發(fā)掘優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的潛力。大力開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)資源，著力培育發(fā)展一批符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、就業(yè)帶動(dòng)作用強(qiáng)、市場(chǎng)前景廣闊的、與東盟互補(bǔ)的新優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，努力把潛在的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
(2)借中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的構(gòu)建，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),盡可能挖掘就業(yè)潛能,同時(shí)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)盡可能拓展新的就業(yè)領(lǐng)域，從這兩個(gè)方面調(diào)整和優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。包括:①改造傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)，向現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變;②大力發(fā)展房地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)度大、拉動(dòng)性強(qiáng)的行業(yè);③大力發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)與旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè);④積極發(fā)展會(huì)展服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)。
2.充分發(fā)揮財(cái)稅政策促進(jìn)就業(yè)的作用
(1)調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在財(cái)政預(yù)算中設(shè)置“高技能人才就業(yè)補(bǔ)助”科目，從預(yù)算上給予資金保證。增加財(cái)政投入，建立就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)中心和各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)勞動(dòng)者就業(yè)與再就業(yè)培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者的技能和再就業(yè)能力。
(2)促進(jìn)完善社會(huì)保障制度的財(cái)政支出，完善社會(huì)福利制度，提高社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，建立促進(jìn)高技能人才發(fā)展的社會(huì)保障體系。
(3)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，完善財(cái)政管理體制。通過(guò)區(qū)域內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式，以政府投入為主導(dǎo)，對(duì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施合理保護(hù),創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)并實(shí)施積極的救助,適當(dāng)調(diào)節(jié)地區(qū)間公共服務(wù)水平的差異。
(4)通過(guò)稅收優(yōu)惠來(lái)促進(jìn)高技能人才發(fā)展。如采用對(duì)高技能人才創(chuàng)辦企業(yè)和企業(yè)雇傭的高技能人才，給予個(gè)人所得稅或者企業(yè)所得稅上的優(yōu)惠的方式。政府要按照促進(jìn)高技能人才就業(yè)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略，以直接增加就業(yè)崗位為目標(biāo)，調(diào)整和完善現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)穩(wěn)定和增加就業(yè)崗位。
3.改革人事制度促進(jìn)高技能人才發(fā)展
(1)建立科學(xué)的人才評(píng)價(jià)體系，提高高職人才的社會(huì)地位。高技能人才評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，要樹(shù)立系統(tǒng)的戰(zhàn)略思想。要針對(duì)不同行業(yè)和職業(yè)要求，制定分類分層的人才評(píng)價(jià)系列、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)重在業(yè)內(nèi)、市場(chǎng)或社會(huì)認(rèn)可，堅(jiān)持實(shí)踐檢驗(yàn)人才，形成包括群眾、專家、市場(chǎng)和技術(shù)等多元化的人才評(píng)價(jià)體系；要建立以能力和業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的社會(huì)化的人才評(píng)價(jià)機(jī)制。
(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養(yǎng)近期與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、重點(diǎn)與全局發(fā)展、自主培養(yǎng)與吸引凝聚人才模式的關(guān)系，完善并規(guī)范企事業(yè)單位科學(xué)設(shè)崗、競(jìng)聘上崗、以崗定酬、合同管理等環(huán)節(jié)，規(guī)范公開(kāi)招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進(jìn)企事業(yè)單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。
4.完善勞動(dòng)和社會(huì)保障制度促進(jìn)人才發(fā)展
(1)進(jìn)一步完善勞動(dòng)立法，使其真正發(fā)揮保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的作用。根據(jù)目前我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的特點(diǎn),擴(kuò)大勞動(dòng)法的調(diào)整范圍,加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)的監(jiān)管,切實(shí)保護(hù)好勞動(dòng)者的權(quán)益。
(2)嘗試建立對(duì)高技能人才就業(yè)實(shí)施特別保護(hù)制度?？梢越梃b國(guó)外關(guān)于促進(jìn)就業(yè)和勞動(dòng)保護(hù)的立法。比如德國(guó)實(shí)施的《強(qiáng)迫職業(yè)實(shí)習(xí)教育法》和《工業(yè)法典》等法律，鼓勵(lì)企業(yè)雇用技能人才并參與培養(yǎng)；《企業(yè)基本法》和《職業(yè)教育促進(jìn)法》等法律，對(duì)技能型勞動(dòng)者的權(quán)益加以規(guī)范和保護(hù)。
(3)建立統(tǒng)一的多層次的社會(huì)保障體系。全面落實(shí)和完善企業(yè)單位各類高技能人才的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實(shí)維護(hù)高技能人才的合法權(quán)益。
(4)建立職工憑技能、憑職業(yè)資格得到使用提升，憑業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)確定收入分配的待遇機(jī)制。鼓勵(lì)企事業(yè)單位在薪酬中考慮技能貢獻(xiàn)的因素，建立科學(xué)合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的高技能人才，由各級(jí)政府實(shí)行政府津貼等鼓勵(lì)政策。
[摘要]加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問(wèn)題，應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。
[關(guān)鍵詞]公共政策執(zhí)行監(jiān)督公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體困境問(wèn)責(zé)制
公共政策執(zhí)行監(jiān)督，是公共政策正確貫徹執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期公共政策目標(biāo)的重要保障。許多制定十分周密、科學(xué)的方案，在執(zhí)行時(shí)偏離了既定的公共政策目標(biāo)方向，最終導(dǎo)致政策失敗，一個(gè)非常重要的原因是公共政策執(zhí)行監(jiān)督不嚴(yán)格，不到位。為此，必須加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問(wèn)題。筆者認(rèn)為應(yīng)該主要從以下幾個(gè)方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。
一、從政治文化、行政體制方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境
公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點(diǎn)的角度來(lái)對(duì)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進(jìn)行分析。
公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過(guò)政治社會(huì)化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認(rèn)知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會(huì)專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識(shí)等。我國(guó)是一個(gè)具有幾千年歷史的文明古國(guó)，封建歷史相當(dāng)?shù)挠凭?，雖然我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但是不可否認(rèn)的是，幾千年封建社會(huì)遺留下來(lái)的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時(shí)還是相當(dāng)?shù)纳羁蹋斐闪爽F(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒(méi)有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認(rèn)為“在其位謀其政”，國(guó)家大事是那些當(dāng)權(quán)者的事，于己無(wú)關(guān)，長(zhǎng)期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地?zé)崆椤６裰魃鐣?huì)要求社會(huì)公眾能意識(shí)到自己是國(guó)家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項(xiàng)權(quán)利，也是一項(xiàng)義務(wù)。所以這種封建社會(huì)政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會(huì)公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。
公共政策是“政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對(duì)全社會(huì)的利益調(diào)配，而不是針對(duì)個(gè)人的利益。正是因?yàn)楣舱哂绊懙牟皇且粋€(gè)人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強(qiáng)的外部效應(yīng)。筆者認(rèn)為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個(gè)人行為。如果一個(gè)農(nóng)民通過(guò)各種途徑游說(shuō)政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會(huì)遵循一種什么樣的準(zhǔn)則呢？首先，我們不說(shuō)這個(gè)農(nóng)民是否具有這種游說(shuō)的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動(dòng)。奧爾森認(rèn)為，在一個(gè)群體范圍內(nèi)，集體受益是公共性的，即集體中的每一個(gè)人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個(gè)農(nóng)民去游說(shuō)政府，那么得到利益的是整個(gè)農(nóng)民階層。集體受益的這種性質(zhì)促使每一個(gè)集體成員都想坐享其成，來(lái)“搭便車”。在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因?yàn)楣舱吲c他們自身的利益息息相關(guān)，但是理性的個(gè)人選擇了不監(jiān)督，原因很簡(jiǎn)單，是因?yàn)閭€(gè)人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費(fèi)的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個(gè)人，成本—受益不對(duì)稱，他人的“搭便車”心理導(dǎo)致了個(gè)人不會(huì)參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會(huì)公眾特別是目標(biāo)群體對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。
二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境
狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)，社會(huì)輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個(gè)分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進(jìn)。但是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒(méi)有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用和功能，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點(diǎn)：
（一）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權(quán)力
要監(jiān)督，就必須由監(jiān)督權(quán)力。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權(quán)對(duì)執(zhí)行權(quán)的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位、權(quán)能。但從目前我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的實(shí)際情況來(lái)看，大多數(shù)監(jiān)督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導(dǎo)致監(jiān)督乏力。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)政府人事、財(cái)政制約。雖然1997年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府和上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。但是，由于受同級(jí)政府人事、財(cái)政等的制約，在實(shí)際監(jiān)督中沒(méi)有體現(xiàn)出應(yīng)有的獨(dú)立性。在行政系統(tǒng)外部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的各級(jí)人大實(shí)際上是法律地位高而實(shí)際地位低，突出體現(xiàn)在監(jiān)督方面的法規(guī)不健全，力度不夠；機(jī)構(gòu)不健全，強(qiáng)度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大的監(jiān)督作用。[2]
（二）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力
公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮著監(jiān)督功能。但是監(jiān)督功能不全，導(dǎo)致它們沒(méi)有有機(jī)結(jié)合、密切配合，沒(méi)有能夠整合監(jiān)督資源和監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效，體現(xiàn)多元監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)：⑴黨的監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨，是領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的核心，在監(jiān)督的多元主體中處于核心地位，對(duì)廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務(wù)發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和約束的作用，對(duì)公共利益的促進(jìn)發(fā)揮重要的作用。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過(guò)各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)來(lái)實(shí)行監(jiān)督，并不能對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全面的動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)督。⑵立法監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督在理論上應(yīng)該是最有效地、最權(quán)威的。但實(shí)際上，權(quán)力機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候存在著比較大的問(wèn)題，“主要是監(jiān)督方式單一，程序不完善，通常僅限于執(zhí)法檢查、質(zhì)詢等?！盵3]因?yàn)槿舜蠹炔煌谛姓C(jī)關(guān)行又不同于司法機(jī)關(guān)，它既沒(méi)有調(diào)查取證的權(quán)力，也無(wú)直接處理案件的權(quán)力，這樣就很明顯地削弱了各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督效能，也無(wú)法顯示出人民代表大會(huì)作為我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威性。⑶司法監(jiān)督。人民法院和人民檢察院，對(duì)于公共政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督受到很大程度的制約。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。公共政策執(zhí)行，關(guān)乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，則不能成為行政訴訟的監(jiān)督申訴對(duì)象，因?yàn)橹挥泄瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織認(rèn)為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權(quán)益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強(qiáng)公共政策執(zhí)行監(jiān)督。⑷其他各種社會(huì)監(jiān)督。在我國(guó)主要包括政協(xié)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體、人民群眾以及新聞媒體等。根據(jù)我國(guó)《憲法》和有關(guān)法律的規(guī)定，他們享有各種形式的監(jiān)督權(quán)力，諸如舉報(bào)、信訪、輿論批評(píng)等。并且輿論媒體的最大優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)影響力大、效果顯著，但是無(wú)論怎樣，他們改不了“民間”的性質(zhì)和定位，沒(méi)有“官方”的權(quán)威和地位，并且供他們發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。
綜上所述，不管行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，還是行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效能過(guò)程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機(jī)的融合，出現(xiàn)“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”則是必然表現(xiàn)了。
三、從監(jiān)督制度—“問(wèn)責(zé)制”建設(shè)的缺失方面看我國(guó)公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境
“責(zé)任最通常、最直接的含義是指與某個(gè)特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)”。[4]責(zé)任的明確是公共政策執(zhí)行和公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要前提。沒(méi)有責(zé)任，就沒(méi)有義務(wù)，則公共政策執(zhí)行監(jiān)督就沒(méi)有保障。作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效保障方式之一，沒(méi)有責(zé)任的監(jiān)督是難以想象的，因?yàn)椤耙粋€(gè)地區(qū)或者部門反腐敗是否堅(jiān)決有效，與這個(gè)地區(qū)或者部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的態(tài)度和責(zé)任心有著很大的關(guān)系”，“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問(wèn)題追究不到個(gè)人”。2003年，包括原衛(wèi)生部長(zhǎng)、北京市長(zhǎng)在內(nèi)，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，親自聽(tīng)取監(jiān)察部關(guān)于中石油重慶開(kāi)縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會(huì)特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)3起責(zé)任事故的調(diào)查處理情況。4月底，國(guó)務(wù)院又先后責(zé)成嚴(yán)查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”案等，包括常州市委書(shū)記、安徽阜陽(yáng)市市長(zhǎng)等20多名政府官員受到黨紀(jì)政紀(jì)的嚴(yán)肅處分。這些案件的查處對(duì)于維護(hù)廣大人民群眾的切身利益起到了至關(guān)重要的作用，但是這種“問(wèn)責(zé)制”與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)督體制還是有著不相容的地方。作為一種監(jiān)督方式，“問(wèn)責(zé)制”實(shí)施的社會(huì)氛圍還沒(méi)有形成，因?yàn)榭茖W(xué)的“問(wèn)責(zé)制”的前提是合理的配置和劃分行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，而這則有待于更深入的制度改革。
在現(xiàn)行的行政體制下，對(duì)公共政策項(xiàng)目，尤其是大型的公共政策項(xiàng)目，“問(wèn)責(zé)制”存在著以下不足之處。
（一）“問(wèn)責(zé)制”中權(quán)責(zé)不清、主體缺位
作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道向誰(shuí)問(wèn)責(zé)，由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，承擔(dān)責(zé)任的方式是什么，是一種直接責(zé)任，還是間接責(zé)任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個(gè)“責(zé)任”。
“問(wèn)責(zé)制”的主體是誰(shuí)？結(jié)合專家、學(xué)者的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，“問(wèn)責(zé)”的主體應(yīng)該是人民群眾，人民行使問(wèn)責(zé)權(quán)，“問(wèn)責(zé)制”應(yīng)該是一整套完整的責(zé)任體系，不能僅僅局限于行政部門內(nèi)部的上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系。因?yàn)樵谶@種問(wèn)責(zé)的監(jiān)督體制中，人民群眾追究各級(jí)政府的責(zé)任，各級(jí)政府再追究各級(jí)政府中行使公共政策執(zhí)行權(quán)的公務(wù)人員的責(zé)任，這樣才能形成良性的監(jiān)督互動(dòng)。但是在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，往往是下級(jí)因失誤影響了政策執(zhí)行而被上級(jí)要求辭職，并不是因人民群眾的“問(wèn)責(zé)”而辭職，造成了“問(wèn)責(zé)”主體無(wú)權(quán)問(wèn)責(zé)而缺位的局面。
（二）“問(wèn)責(zé)制”定位不清
作為行政責(zé)任領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)新術(shù)語(yǔ)，“問(wèn)責(zé)”的定位到目前還不清楚。我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》中明確規(guī)定，行政處分的種類分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除。“問(wèn)責(zé)”并不是行政處分的一種，在相關(guān)的行政法律法規(guī)中并沒(méi)有對(duì)它明確界定。所以，作為監(jiān)督的一種方式，“問(wèn)責(zé)”還是模糊的，界定不清的。在現(xiàn)實(shí)的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，“問(wèn)責(zé)”的實(shí)際操作還缺乏可行性。
內(nèi)容摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實(shí)施過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開(kāi)放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實(shí)征收不可操作、只給政策基層無(wú)法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制。
關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評(píng)估；公共財(cái)政；制度變遷
當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重是"三農(nóng)"問(wèn)題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個(gè)沉重的問(wèn)題，因而到了必須深入認(rèn)識(shí)，并需要從體制改革入手著重解決的一個(gè)重中之中的問(wèn)題。黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年開(kāi)始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問(wèn)題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對(duì)這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度分析。
一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問(wèn)題"的歷史背景
認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，必先認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的歷史背景。
（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定
"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個(gè)中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國(guó)家、集體和社會(huì)無(wú)償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個(gè)"問(wèn)題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時(shí)，才成為了"問(wèn)題"。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國(guó)家、集體和社會(huì)有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對(duì)應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過(guò)不合理的價(jià)格因素，主要通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。
顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個(gè)部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對(duì)農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。
（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段
農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個(gè)歷史時(shí)期：
1．第一個(gè)歷史時(shí)期（1978--1994年）
從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個(gè)"一號(hào)文件"針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過(guò)包產(chǎn)到戶（后來(lái)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會(huì)成為"問(wèn)題"了。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開(kāi)始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個(gè)"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)，中國(guó)決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國(guó)有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問(wèn)題。1985年我國(guó)農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國(guó)家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國(guó)務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級(jí)政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強(qiáng)烈要求；此時(shí)，那些擁有國(guó)家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。
1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。中共中央、國(guó)務(wù)院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，明確指出引導(dǎo)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因在于各級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閿偱珊褪召M(fèi)主要是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。然而，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未因此減下來(lái)，隨著城市改革的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)體制在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價(jià)格逐步放開(kāi)，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。
90年代初開(kāi)始的農(nóng)村各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)，使農(nóng)民背上了沉重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增重之時(shí)，也是政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策及法規(guī)不斷出臺(tái)之時(shí)：1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》出臺(tái)；1991年《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》下發(fā)；1992年國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)和勞務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》下發(fā)。這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時(shí)進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。
2．第二個(gè)歷史時(shí)期（1994年--今）
農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個(gè)歷史時(shí)期的標(biāo)志是1994年進(jìn)行的分稅制改革。
1993年12月25日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開(kāi)始實(shí)現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)90年代開(kāi)始暴露出一系列嚴(yán)重問(wèn)題。分稅制改革后，從中央到地方的財(cái)政狀況有句俗語(yǔ)概括為："中央財(cái)政很好過(guò)，省級(jí)財(cái)政也好過(guò)，地市財(cái)政也能過(guò)，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒(méi)法過(guò)。"分稅后，稅費(fèi)征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財(cái)政較為充足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。要維護(hù)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。
從2000年開(kāi)始，中央在16個(gè)省市實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其目的是通過(guò)將稅費(fèi)合一，成為正稅，正稅之外再無(wú)費(fèi)，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時(shí)也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費(fèi)。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級(jí)直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，另一方面減少了政策外財(cái)力，鄉(xiāng)村財(cái)政收入迅速減少。稅費(fèi)改革止住了亂收費(fèi)，但是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見(jiàn)肘，如何維護(hù)農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運(yùn)行，都成了問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，成為改革開(kāi)放以來(lái)中央的第六個(gè)一號(hào)文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問(wèn)題很多。
二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容
（一）控制并減少農(nóng)民稅賦
1．控制"三亂"
俗話說(shuō)"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）重、三稅（各種收費(fèi)）是個(gè)無(wú)底洞"?？刂苼y收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開(kāi)放后政府的一項(xiàng)重要的任務(wù)。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出上級(jí)機(jī)關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費(fèi)的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"等活動(dòng)，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級(jí)行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費(fèi)、交通工具購(gòu)置費(fèi)、服裝費(fèi)。這一《通知》的目的是要控制上級(jí)政府和部門的各種"三亂"（亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻(xiàn)。
1990年2月3日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個(gè)"高壓線"，所有的攤派、收費(fèi)和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語(yǔ)要求自覺(jué)防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。
1991年12月7日，國(guó)務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過(guò)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)的形式確定下來(lái)了。國(guó)務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費(fèi)用，也就從正面排除了非此收費(fèi)就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。
1993年3月19日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級(jí)政府或哪一個(gè)部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。
1994年中央實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國(guó)務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強(qiáng)調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，因此要堅(jiān)決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和勞務(wù)全面控制在國(guó)家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費(fèi)、亂集資、亂漲價(jià)、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。之后，又有中共中央1998年10月通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問(wèn)題的決定》，也一再提出制止"三亂"。
2000年中央開(kāi)始在一些省份試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，即并費(fèi)入稅，稅外無(wú)費(fèi)。全面禁止一切稅外之費(fèi)。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
2．穩(wěn)定正稅
農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長(zhǎng)期以來(lái)保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來(lái)一直沒(méi)有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開(kāi)征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實(shí)征收。從各地政策執(zhí)行情況來(lái)看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因?yàn)檎愊鄬?duì)來(lái)說(shuō)比較輕而穩(wěn)定。
（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)
改革開(kāi)放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來(lái)越成為負(fù)擔(dān)的時(shí)候，1991年國(guó)務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹(shù)造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動(dòng)積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹(shù)造林。
（三）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會(huì)以后，每一次黨的全國(guó)代表大會(huì)的文件決議都要提到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員問(wèn)題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》開(kāi)始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過(guò)多的也應(yīng)精簡(jiǎn)。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無(wú)不要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對(duì)于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員畢竟是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是我國(guó)改革開(kāi)放最令人頭痛的問(wèn)題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)角度去精簡(jiǎn)，現(xiàn)在看來(lái)，是無(wú)法達(dá)到目的的。
（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財(cái)政措施。中央實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以來(lái)，特別是部分試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革以來(lái)，中央政財(cái)拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來(lái)解決因稅費(fèi)改革，帶來(lái)農(nóng)村稅費(fèi)減少而引發(fā)的財(cái)政缺口。
（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費(fèi)
中共中央、國(guó)務(wù)院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就開(kāi)始要求："農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實(shí)事，講實(shí)效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風(fēng)再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前的中心任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合時(shí)宜，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對(duì)這些錯(cuò)誤思想，1996年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中指出："嚴(yán)禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。各級(jí)政府和部門在農(nóng)村開(kāi)展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評(píng)比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。"1998年中辦和國(guó)辦《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》基本重復(fù)了上述規(guī)定。2000年實(shí)行的稅費(fèi)改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費(fèi)不得超過(guò)15元。
三、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價(jià)值評(píng)估
（一）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實(shí)施過(guò)程的評(píng)估
1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行
農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)低于農(nóng)業(yè)收入的增長(zhǎng)。這一時(shí)期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不成為問(wèn)題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)12%，農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均增長(zhǎng)9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時(shí)期，雖然沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，但黨中央和國(guó)務(wù)院早在1985年就開(kāi)始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的預(yù)防起到了效果，加上改革開(kāi)放以來(lái)的5個(gè)"一號(hào)文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。
1988年至1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在高位上運(yùn)轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個(gè)百分點(diǎn)；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負(fù)擔(dān)增速7.4個(gè)百分點(diǎn)。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進(jìn)改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實(shí)施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸，造成農(nóng)民收入增長(zhǎng)的大幅回落，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)性支出增幅明顯高于收入增長(zhǎng)幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟(jì)上做出了很大的貢獻(xiàn)。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由此走向高峰。
1992年至1994年前后雖然只有兩年時(shí)間，但這兩年是黨中央和國(guó)務(wù)院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國(guó)務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，1992年開(kāi)始全面推行。1993年政府對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制，明令取消了中央國(guó)家機(jī)關(guān)37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)、集資和基金項(xiàng)目以及43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，糾正了10種錯(cuò)誤的收費(fèi)方法。當(dāng)年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額出現(xiàn)絕對(duì)數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就止住了迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭。
但是，從1994后開(kāi)始實(shí)施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈不可避免。1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出收入12.6個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度反彈，1995年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出仍在高位運(yùn)行。反彈的力度越大，黨中央和國(guó)務(wù)院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步作出了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》后，負(fù)擔(dān)又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復(fù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)和減輕更替進(jìn)行，減輕負(fù)擔(dān)的政策在不斷地采取、不斷地出臺(tái)。雖然，這些政策對(duì)于壓制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺(tái)政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本。政策出臺(tái)得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。
2．農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府
自1985年以來(lái)，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的主要源頭在政府自身。中共中央、國(guó)務(wù)院減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最早的一個(gè)文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就指出了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重"主要責(zé)任在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)派款收費(fèi)的決定，是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。"為此，中共中央、國(guó)務(wù)院責(zé)成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)同志出面主持，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實(shí)加以解決。1990年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對(duì)''''三亂''''的危害性認(rèn)識(shí)不足，管理不嚴(yán)，清理整頓態(tài)度不堅(jiān)決，措施不得力，致使問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)及罰款等方面的許多文件來(lái)自中央國(guó)家機(jī)關(guān)和省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。"
由此可見(jiàn)，政府早就看清了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭在政府本身，主要來(lái)自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國(guó)務(wù)院也就把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責(zé)成其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)主持這項(xiàng)工作，要求有關(guān)部門第一把手負(fù)責(zé)，立即行動(dòng)起來(lái)，把涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件清理完畢，作出表率。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)增是上級(jí)政府，減亦靠上級(jí)政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對(duì)于下面各個(gè)層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在總量上就會(huì)有所減少。而一旦壓力場(chǎng)消失了，減少的負(fù)擔(dān)迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)靠政府自覺(jué)是何等脆弱的機(jī)制！這么多年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在中央的三令五申中，不斷地冒進(jìn)，問(wèn)題日益嚴(yán)重，就說(shuō)明了這一政策實(shí)施中的治理模式出了問(wèn)題。在這一治理的過(guò)程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對(duì)等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達(dá)主體，因此，增負(fù)和減負(fù)的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說(shuō)，各級(jí)政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時(shí)候，政府自利的偏好就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。
3．農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化
80年初開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村體制改革，主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心就是"交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當(dāng)初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對(duì)應(yīng)的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上不存在了，而計(jì)劃體制下的政府萬(wàn)能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實(shí)并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式相對(duì)應(yīng)的土地所有制形式，成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要的載體。正是因?yàn)檎蜞l(xiāng)村實(shí)現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個(gè)事實(shí)上并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實(shí)際上沿用了''''三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導(dǎo)致了一些過(guò)時(shí)不合理的事情合法化。從運(yùn)行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實(shí)相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致了稅、租、費(fèi)分配關(guān)系的紊亂，同時(shí)為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可能，是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）
隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進(jìn)一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟(jì)形式相適應(yīng)而建立起來(lái)的，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地修補(bǔ)和延續(xù)原有分配制度。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)表的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來(lái)的分配制度進(jìn)一步以法律的方法固定下來(lái)。這一行政法規(guī)的主旨是保護(hù)農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)應(yīng)該有哪些，除此以外，為不合法負(fù)擔(dān)。但是，這一法規(guī)卻從另一個(gè)側(cè)面，將農(nóng)民本不應(yīng)該有的、適應(yīng)并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式的負(fù)擔(dān)合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟(jì)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實(shí)上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會(huì)這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來(lái)，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）
我們?cè)谘芯繙p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的博弈中，中央一面清理不合理的項(xiàng)目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認(rèn)一些項(xiàng)目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項(xiàng)目，否定一些項(xiàng)目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，新確立的項(xiàng)目卻又以非常合法的方式得以存在，當(dāng)新一輪負(fù)擔(dān)項(xiàng)目上來(lái)時(shí)，中央又和部門及地方政府進(jìn)行博弈，新的項(xiàng)目又得以固化為合法的負(fù)擔(dān)。如此累積，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復(fù)著"黃宗羲定律"。②
4．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少
從90年代開(kāi)始，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件出臺(tái)的頻率是極其少見(jiàn)的，所使用詞語(yǔ)的嚴(yán)厲程度也是極其少見(jiàn)的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國(guó)務(wù)院及其辦公廳就發(fā)了14個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項(xiàng)公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。恰恰相反，對(duì)于同一公共事務(wù)文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策制訂多，能全面落實(shí)的卻很少。其原因是多方面的，一是這項(xiàng)公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是某級(jí)政府在某一時(shí)間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機(jī)制，如何落實(shí)政策、誰(shuí)去落實(shí)政策缺少必要的組織機(jī)構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對(duì)農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達(dá)意見(jiàn)的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實(shí)的程序。因此，當(dāng)侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問(wèn)題的"上訪"一途，或者采用過(guò)激的自殺手段，來(lái)引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓(xùn)，并不是一個(gè)法治社會(huì)所推崇的。
（二）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策主要措施的評(píng)估
1．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的積極成果
黨中央和國(guó)務(wù)院自1985年以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴(yán)厲的言詞要求地方政府和各部門進(jìn)行清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)速度。黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國(guó)家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的中央文件都是農(nóng)民反對(duì)負(fù)擔(dān)增加的重要武器。正是由于黨中央和國(guó)務(wù)院站在最廣大的農(nóng)民階級(jí)的利益上思考問(wèn)題，因此，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策出臺(tái)后，農(nóng)民最能支持。這一立足點(diǎn)，充分體現(xiàn)了國(guó)家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導(dǎo)著農(nóng)民保持社會(huì)的穩(wěn)定，雖然個(gè)別地方也出現(xiàn)過(guò)農(nóng)民采用過(guò)激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國(guó)農(nóng)民在負(fù)擔(dān)如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國(guó)務(wù)院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國(guó)務(wù)院的減負(fù)政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說(shuō)，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"三農(nóng)"問(wèn)題的一個(gè)重點(diǎn)，但一問(wèn)題并未引起農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩不安。因此可以說(shuō)，黨中央和國(guó)務(wù)院在過(guò)去的近二十年中，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策是卓有成效的，改革開(kāi)放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來(lái)的。離開(kāi)了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開(kāi)放的現(xiàn)有成果。
2000年開(kāi)始在部分省市推行的稅費(fèi)改革,以及2004年中共中央和國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見(jiàn)》，再一次將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國(guó)務(wù)院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對(duì)于負(fù)擔(dān)的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問(wèn)題成為了我國(guó)改革開(kāi)放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險(xiǎn)的地方，但是一切都能在黨中央和國(guó)務(wù)院控制的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。這是當(dāng)前最為難得的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的大好前提。離開(kāi)了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時(shí)的成就，也會(huì)被國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的破壞所摧毀。
2．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的不足之處
（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施"單兵突進(jìn)"
一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負(fù)擔(dān)，不顧與負(fù)擔(dān)相關(guān)問(wèn)題的解決。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項(xiàng)公共政策是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，自1985年以來(lái)，我們不斷減負(fù)，特別是90年代以來(lái)，幾乎年年都在減負(fù)，而采取的政策只是針對(duì)某一方面或某幾個(gè)方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務(wù)重了，就控制勞務(wù)；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)高了，就采取措施不準(zhǔn)集資和搞達(dá)標(biāo)。采取的政策給人的感覺(jué)是應(yīng)急式的，缺少全盤(pán)治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個(gè)重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的更大的制度變遷。
二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅停留在顯性負(fù)擔(dān)上，而對(duì)于隱性負(fù)擔(dān)政策措施少。"挖農(nóng)補(bǔ)工"政策在特定歷史時(shí)期實(shí)行的，實(shí)行至今農(nóng)民付出了沉重的代價(jià)。"據(jù)測(cè)算，1954-1978年，國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對(duì)額高達(dá)1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年剪刀差絕對(duì)額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不可否認(rèn)這一做法在一定歷史時(shí)期起了作用，而持續(xù)實(shí)行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長(zhǎng)期貧困以及農(nóng)村的長(zhǎng)期落后為代價(jià)的，繼續(xù)實(shí)施對(duì)于國(guó)家的發(fā)展不利，也與實(shí)現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國(guó)際慣例。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終處于弱勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤(rùn)，在農(nóng)民已采用機(jī)械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補(bǔ)農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補(bǔ)助，扶持農(nóng)業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國(guó)家的整體利益了。所以說(shuō)，僅在表面對(duì)顯性化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取"單兵突進(jìn)"措施，只能救一時(shí)，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負(fù)擔(dān)和穩(wěn)性負(fù)擔(dān)同時(shí)減輕才能深入到根子上去。
三是簡(jiǎn)精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個(gè)痼疾，在社會(huì)存在著事實(shí)上的等級(jí)制度的前提下，隨著高等級(jí)階層的人口增長(zhǎng)，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會(huì)地位，這些必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹和財(cái)政支出擴(kuò)大。"20世紀(jì)90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國(guó)就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們?cè)谑裁葱袠I(yè)，子女們一般也是相應(yīng)的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會(huì)待遇，所以人人想進(jìn)政府部門，而進(jìn)入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說(shuō)內(nèi)部人控制，這樣我國(guó)機(jī)構(gòu)膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員要精簡(jiǎn)絕非如中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)那么容易，中央機(jī)構(gòu)有著大量的下級(jí)可以分散人員，也有著巨額的財(cái)政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時(shí)期內(nèi)減下來(lái)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級(jí)階層人口的增長(zhǎng)及其就業(yè)的壓力，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)，加速"三農(nóng)"問(wèn)題的惡化，"三農(nóng)問(wèn)題是歷史上長(zhǎng)期積淀形成的社會(huì)等級(jí)制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。"（林光彬，2003，P97）如此復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，僅靠減輕負(fù)擔(dān)政策中的一而再地強(qiáng)調(diào)，一而再地斥責(zé)下級(jí)政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。
（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實(shí)征收不可操作
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下達(dá)指標(biāo)，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不應(yīng)成為負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過(guò)程中，如果要"據(jù)實(shí)征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實(shí)征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因?yàn)椋覈?guó)農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實(shí)征收"，稅收機(jī)關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財(cái)政壓力下，為了增加財(cái)政收入，將這兩稅以指標(biāo)的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對(duì)于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策無(wú)法落到實(shí)處。
（3）只給政策的減負(fù)措施基層無(wú)法持久執(zhí)行
我國(guó)政府在采取減負(fù)政策時(shí)，時(shí)常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來(lái)的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府財(cái)力相對(duì)雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)本質(zhì)上就是減少地方財(cái)政的可用資金，再加上要求地方財(cái)政支付減負(fù)的成本，地方一千個(gè)不愿意。雖然中央能在一時(shí)采取強(qiáng)制手段，要使減負(fù)措施保持長(zhǎng)久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達(dá)時(shí)，就是地方政府"想對(duì)策"應(yīng)付，乃至欺騙中央之時(shí)，地方保護(hù)主義盛行。
"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財(cái)政體制的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，其掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。"（金太軍，2003，P45）當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政危機(jī)，機(jī)構(gòu)難以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，進(jìn)一步減少地方財(cái)政的收入，并要求支付改革成本，減負(fù)的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、教育工資縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無(wú)資金支持，給基層財(cái)政過(guò)大的壓力。1993國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購(gòu)條例》，這些政策旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開(kāi)收購(gòu)，順價(jià)銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財(cái)政補(bǔ)貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒(méi)有保障，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改為縣財(cái)政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問(wèn)題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問(wèn)題，對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也肯定是有好處的。但是，縣財(cái)政發(fā)工資并不等于縣財(cái)政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財(cái)政強(qiáng)制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政劃撥出這部分支出。其實(shí)，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過(guò)經(jīng)過(guò)縣財(cái)政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一項(xiàng)剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進(jìn)一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力進(jìn)一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無(wú)賴的選擇了。
四、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策的建議
（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制
1．國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制帶來(lái)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題根源于中國(guó)不合理的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，就是通過(guò)城鄉(xiāng)分割的非公共財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的。集權(quán)型的財(cái)政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國(guó)有（營(yíng)）工商業(yè)剝奪私營(yíng)工商業(yè)的方式來(lái)集中中央的財(cái)力。"在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國(guó)家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程。由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國(guó)的工商業(yè)相對(duì)十分落后，工業(yè)化資金的來(lái)源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余?！瓏?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對(duì)其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格''''剪刀差''''將這一剝奪進(jìn)一步加深。"（劉志廣，2003，P47）
國(guó)家采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，事實(shí)上就是采用國(guó)家權(quán)力置配資源的過(guò)程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過(guò)幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)業(yè)的資源，農(nóng)村政策的使用達(dá)到極限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題在1985年之后就凸現(xiàn)出來(lái)了。因此，就有了1985年的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的首度出臺(tái)。隨著改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）也逐步發(fā)展起來(lái)。這樣就形成了以城市為中心的國(guó)家和以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源--農(nóng)民工），作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無(wú)論如何也不可能抵擋如此強(qiáng)烈的"抽血"，農(nóng)民的生存空間和生活機(jī)會(huì)越來(lái)越窄?？刂?三亂"、穩(wěn)定正稅、稅費(fèi)改革、減輕勞務(wù)等等，都沒(méi)有觸及這個(gè)根本性問(wèn)題。
1994年的分稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央的財(cái)力，也就進(jìn)一步增強(qiáng)了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運(yùn)用達(dá)到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達(dá)到了極限。同時(shí)，這一改革還給地方財(cái)政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了空前的壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。鄉(xiāng)村組織要正常運(yùn)行，轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的對(duì)象就只有農(nóng)民，如此一來(lái)，任何強(qiáng)制減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策只能救一時(shí)，不能救長(zhǎng)久。
2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制的建立
公共財(cái)政著眼于公共需要，它是由所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出，或者說(shuō)大家都需要，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員單獨(dú)或分別提出。建立公共財(cái)政就必須將廣大的農(nóng)村納入公共需要角度上的國(guó)家財(cái)政軌道上來(lái)，因此，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)共同的平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國(guó)社會(huì)發(fā)展所必需的，都要得到重視，沒(méi)有誰(shuí)是中心，沒(méi)有誰(shuí)該為誰(shuí)作出犧牲。如果說(shuō)要有所犧牲的話，根據(jù)公共需要，由強(qiáng)勢(shì)群體或強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向弱勢(shì)群體和弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)作出犧牲。50多年的發(fā)展，特別是近26年來(lái)的改革開(kāi)放，我們已經(jīng)建立強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)，我們已有較強(qiáng)大的國(guó)力，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市，不再具有時(shí)代意義了。盡快將鄉(xiāng)村納入公共管理之中，平等地對(duì)待城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，成為時(shí)代的要求。
長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)待"三農(nóng)"問(wèn)題的不平等是我們這個(gè)社會(huì)的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權(quán)角度，都是說(shuō)不過(guò)去的，憲法所賦予給人的美好的權(quán)利，在"三農(nóng)"問(wèn)題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來(lái)逐步固化為一般規(guī)則，使人們?nèi)找媛槟?，無(wú)法意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，一旦有人提出歸還"三農(nóng)"應(yīng)有的權(quán)利（權(quán)益）時(shí)，其阻力可想而知。"所有社會(huì)價(jià)值--自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)--都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權(quán)型的財(cái)政體制在建國(guó)初期，對(duì)農(nóng)民的不平等符合國(guó)家利益，但時(shí)至今日，既不符合國(guó)家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時(shí)候了。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財(cái)政建立問(wèn)題。不解決這個(gè)大的問(wèn)題，一切具體的減負(fù)措施都不能從根本上解決農(nóng)民問(wèn)題。
（二）構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制
從農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增長(zhǎng)的發(fā)展階段，人們就能認(rèn)識(shí)到農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題根子在"上面"，大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是由各種"上級(jí)"以文件方式確立，交由基層去執(zhí)行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)令基層政府去執(zhí)行。基層政府以及被征收的對(duì)象--農(nóng)民是沒(méi)有多少發(fā)言的余地的。
各種"上級(jí)"在下發(fā)各種文件的時(shí)候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民奔小康，這些都是農(nóng)民所需要的，但由誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？這就涉及到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級(jí)政府和部門都認(rèn)為自己有這個(gè)職能，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)職能就需要?jiǎng)佑眯姓侄?，讓下?jí)去落實(shí)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也抱怨：不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收費(fèi)，是上級(jí)要收費(fèi)。
農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是農(nóng)村發(fā)展是必需的，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？從理論上講農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)該由國(guó)家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學(xué)校以及政府的經(jīng)費(fèi)從來(lái)都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)向城里人再征稅，因?yàn)檫@些都是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來(lái)提供。但是，國(guó)家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國(guó)家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國(guó)家在農(nóng)村管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)都是由農(nóng)民承擔(dān)的，農(nóng)村義務(wù)教育本應(yīng)是國(guó)家的義務(wù)，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務(wù)，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達(dá)校舍達(dá)標(biāo)指標(biāo)）。
國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在延續(xù)了多年的計(jì)劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說(shuō)，國(guó)家權(quán)力干預(yù)農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應(yīng)由國(guó)家財(cái)政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的內(nèi)在原因了。國(guó)家應(yīng)保障對(duì)不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、"五幼保"等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足,則通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。國(guó)家職能在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家財(cái)政的支持，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村的事務(wù)，首先就要從財(cái)力上做準(zhǔn)備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必須的。應(yīng)該做到不管是哪一個(gè)"上級(jí)"，如果要在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提供產(chǎn)品，必須有合理合法的公共財(cái)政作支撐，如果公共財(cái)政無(wú)力支撐，就不應(yīng)強(qiáng)行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實(shí)的公共產(chǎn)品。
（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制
1．稅費(fèi)制度變遷
從稅費(fèi)改革的過(guò)程來(lái)看，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)在中央不斷強(qiáng)制減輕中，頑固地增長(zhǎng)著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關(guān)注的稅費(fèi)改革，也"只是對(duì)合法稅費(fèi)項(xiàng)目作出對(duì)當(dāng)?shù)卣图w組織較為有利的硬性規(guī)定，不僅無(wú)根據(jù)地提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅數(shù)量，而且把國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)''''三提留五統(tǒng)籌''''不超過(guò)上年農(nóng)民人均純收入5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，同時(shí)，有的地方還在合法的稅費(fèi)之外，加進(jìn)了其他收費(fèi)項(xiàng)目。"（中科院，2002，P151）農(nóng)民稅費(fèi)在不斷"減輕"中增長(zhǎng),這一悖論本身就說(shuō)明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷強(qiáng)化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費(fèi)用極高的變革。
稅費(fèi)制度的不斷改革，雖然在某一個(gè)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒(méi)有更快地增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)的趨勢(shì)并沒(méi)有消滅。"一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那就是因?yàn)樵撋鐣?huì)沒(méi)有為經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新活動(dòng)提供激勵(lì)。也就是說(shuō)，沒(méi)有從制度方面去保證創(chuàng)新活動(dòng)得到最低限度的報(bào)償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費(fèi)改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來(lái)長(zhǎng)久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進(jìn)行稅費(fèi)改革制度創(chuàng)新。
稅費(fèi)制度創(chuàng)新應(yīng)該逐步與世界發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民稅費(fèi)制度并軌，"世界各國(guó)都對(duì)農(nóng)民施加補(bǔ)貼，2000年，美國(guó)對(duì)每公頃耕地的直接補(bǔ)貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國(guó)卻是少數(shù)幾個(gè)向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國(guó)家，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有歐盟的1/40，美國(guó)的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長(zhǎng)期向農(nóng)業(yè)"抽血"不僅使農(nóng)業(yè)失去了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展成了難題，直接后果是農(nóng)村的發(fā)展危機(jī)。因此，稅費(fèi)制度變遷，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)零稅費(fèi)，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼。
2．高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)逐步減少后，最直接的沖擊是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)加劇。原有的鄉(xiāng)村債務(wù)本就越積越多，切斷向農(nóng)民伸手補(bǔ)充財(cái)政缺口后，鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨問(wèn)題。鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)又威脅著鄉(xiāng)村高等級(jí)階層的就業(yè)，高等級(jí)階層在鄉(xiāng)村社會(huì)擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費(fèi)制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的公共政策來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)都不勝而終，就是由于這一"行動(dòng)集團(tuán)"抵制的結(jié)果。"制度能否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當(dāng)一項(xiàng)制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會(huì)總福利，而又得不到實(shí)施時(shí)，原因就在于這項(xiàng)制度減少了某一利益集團(tuán)的收益，他們?yōu)榱思瘓F(tuán)的利益而繼續(xù)維持一項(xiàng)不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施都會(huì)觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對(duì)于社會(huì)總體來(lái)說(shuō)，新制度的成本低于舊制度，但是對(duì)于鄉(xiāng)村高等級(jí)階層來(lái)說(shuō)，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見(jiàn)，如果沒(méi)有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團(tuán)）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。
推動(dòng)高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國(guó)家在鄉(xiāng)村在職能定位，盡量收縮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)政府、萬(wàn)能政府的管理模式?；鶎诱畽C(jī)構(gòu)之所以不斷擴(kuò)張并無(wú)法遏制，一個(gè)重要原因就是政府加之鄉(xiāng)村太多的國(guó)家職能，這種外在推動(dòng)力，為高等級(jí)階層就業(yè)提供了基礎(chǔ)。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，再上無(wú)管理這些事務(wù)的財(cái)政支撐，當(dāng)然就不可能設(shè)置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒(méi)有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會(huì)造成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒(méi)有給農(nóng)民造成多少負(fù)擔(dān)就是例子?？车羿l(xiāng)村不需要的部門的管理權(quán)力，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和裁員才有可能。這一措施是推動(dòng)高級(jí)階層就業(yè)制度變遷的外生變量。
二是變革等級(jí)社會(huì)為公民社會(huì)，取消一切不平等的制度和政策，實(shí)現(xiàn)憲政民主。"社會(huì)的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個(gè)人的利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放。"（羅爾斯，2001，P61）財(cái)富和收入無(wú)法做到平等,但憲法賦予公民的平等權(quán)力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權(quán)力地位和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向所有人開(kāi)放，包括向農(nóng)民開(kāi)放，是我們應(yīng)該做到的。當(dāng)農(nóng)民能夠決定自己所需要的公共產(chǎn)品由誰(shuí)來(lái)提供時(shí)，農(nóng)民集團(tuán)的自有權(quán)力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級(jí)階層的侵權(quán)。農(nóng)民階層自組織能力的增強(qiáng)，是推動(dòng)高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷的內(nèi)生變量?？空淖杂X(jué)，是難以解決政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問(wèn)題的。
3．鄉(xiāng)村自治制度變遷
"農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)，是在對(duì)農(nóng)村剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配的過(guò)程中，國(guó)家、集體和農(nóng)民之間分配關(guān)系的反映。而過(guò)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則反映了在新舊體制交替的時(shí)期，對(duì)三者之間利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的各種制度安排存在嚴(yán)重缺陷和不足。因此，探尋農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的根源，應(yīng)從制度性因素著手進(jìn)行研究。"（楊軍，1995，P15）實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強(qiáng)政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國(guó)家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個(gè)組織去落實(shí)，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟(jì)體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟(jì)組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。
集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在，而村民自治組織（村委會(huì)）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，這就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織體的缺位。從理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革就成了十分必要的了。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織體的機(jī)構(gòu)，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強(qiáng)的政治性--既代表國(guó)家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實(shí)現(xiàn)村民的經(jīng)濟(jì)利益，因此，只有對(duì)村民自治組織進(jìn)行制度變遷才能達(dá)到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織體的出現(xiàn)。
現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主的基礎(chǔ)并不太厚實(shí)的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強(qiáng)制性的制度變遷，政府在設(shè)計(jì)這種制度時(shí)帶有較強(qiáng)烈的"統(tǒng)治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國(guó)民的收入較高而帶給統(tǒng)治者的收益較低（由于統(tǒng)治者交易費(fèi)用的緣故），那么在和原先制度安排進(jìn)行比較時(shí)統(tǒng)治者可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執(zhí)行村民組織法時(shí)，村民自治帶有很強(qiáng)的政府色彩，是原有"大隊(duì)"的替代，也是原有"集體經(jīng)濟(jì)"的組織替代，雖然村委會(huì)并不具有集體經(jīng)濟(jì)組織的能力。村委會(huì)并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，稅費(fèi)中許多名目，雖說(shuō)是借用村委會(huì)集體的名義收取，但由于村委會(huì)永遠(yuǎn)也無(wú)法真正完成剛性的上級(jí)"計(jì)算"出來(lái)的稅費(fèi)，因此，以集體名義提留的有限的費(fèi)用，實(shí)際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會(huì)成員的勞務(wù)，更不用說(shuō)提供公共產(chǎn)品。一旦國(guó)家又以各種美好的"愿景"，要求鄉(xiāng)村發(fā)展某某時(shí)，從農(nóng)民手上奪取幾乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。
新的制度安排，應(yīng)該讓村民實(shí)現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)民自己說(shuō)了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品大多是農(nóng)民自己的事，除了國(guó)家應(yīng)該付錢去辦的（如教育和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等），應(yīng)由農(nóng)民自己決定，也就是說(shuō)鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應(yīng)由農(nóng)民把握，政府只有指導(dǎo)權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)行推行的所謂"逼民致富"的權(quán)力，因?yàn)檗r(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟(jì)利益的自治就更能吸引農(nóng)民參與，而不是被動(dòng)地參與，這對(duì)鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。
注釋：
①最早使用"三亂"名稱的正式文獻(xiàn)是1990年6月5日，國(guó)家教委下發(fā)的《關(guān)于普通高等學(xué)校成人教育治理整頓工作的若干意見(jiàn)》，中，稱"亂辦學(xué)、亂收費(fèi)、亂發(fā)文憑"為"三亂"。農(nóng)村問(wèn)題的"三亂"最早出現(xiàn)在1990年9月16日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》。
②"黃宗羲定律"是清華大學(xué)秦暉教授在2000年11月3日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》上發(fā)表的論文中首先概括出的。黃宗羲研究自秦以來(lái)整個(gè)中國(guó)農(nóng)村的稅制變化，認(rèn)為每次稅改都是在農(nóng)民對(duì)苛捐雜稅不堪忍受的時(shí)候施行的，砍掉一些雜稅并入正稅，農(nóng)民名義稅收增加但實(shí)際稅負(fù)減輕；然后在下一輪，官府覺(jué)得正稅不夠用了，又開(kāi)始加雜稅；加到一定程度又覺(jué)得農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，于是又砍掉一些雜稅并入正稅，如此反復(fù)。
內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)透視公共政策分析的理念、過(guò)程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實(shí)缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實(shí)，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
美國(guó)公共政策學(xué)者斯圖亞持·尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過(guò)程。這一分析過(guò)程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實(shí)施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個(gè)具體而微的政策問(wèn)題都與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題有關(guān)，但至少?gòu)暮暧^而言，在公共政策分析過(guò)程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
一、“公共”原則的內(nèi)涵
我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來(lái)“處理或解決公共問(wèn)題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?jiàn)，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問(wèn)題取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響著正常的社會(huì)秩序。因此，政府作為“一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問(wèn)題的過(guò)程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或?yàn)樯贁?shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題為綱領(lǐng)性的政策問(wèn)題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會(huì)主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動(dòng)增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的各社會(huì)主體所平等分享。
二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過(guò)程來(lái)看，“公共”原則要求，通過(guò)公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來(lái)人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來(lái)連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來(lái)人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說(shuō)，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實(shí)現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。
三是指政策問(wèn)題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問(wèn)題。持續(xù)發(fā)展是整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問(wèn)題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵(lì)人們對(duì)公共資源“各取所需”式的無(wú)節(jié)制開(kāi)采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問(wèn)題認(rèn)定的范圍來(lái)看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，包括從自然界到人類社會(huì)、從當(dāng)代人到未來(lái)人的各種有關(guān)發(fā)展問(wèn)題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來(lái)人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實(shí)際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問(wèn)題聯(lián)系在一起了?？沙掷m(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當(dāng)代人類在發(fā)展問(wèn)題上的一種價(jià)值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問(wèn)題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當(dāng)代公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離
從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當(dāng)代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對(duì)“公共”原則的偏離
20世紀(jì)70年代以來(lái)，以美國(guó)哲學(xué)家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個(gè)人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫·雷茨自由主義的國(guó)家中立原則，認(rèn)為縱使公民的所作所為為社會(huì)上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國(guó)家也不得干預(yù)。美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者肯尼思·阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認(rèn)為社會(huì)一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個(gè)人利益的決策理念，無(wú)法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當(dāng)然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（二）公共政策分析過(guò)程對(duì)“公共”原則的偏離
不少學(xué)者認(rèn)為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問(wèn)題不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)解決，而要通過(guò)政治市場(chǎng)來(lái)解決”。因此，當(dāng)代政府的政策分析過(guò)程，多是憑借政治市場(chǎng)進(jìn)行博奕的過(guò)程。一方面，公共選擇理論認(rèn)為，盡管政治市場(chǎng)在起點(diǎn)上具有一人一票的平等性，但在終點(diǎn)上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強(qiáng)制“少數(shù)”的不平等。并且，“國(guó)家在過(guò)去被看作是大公無(wú)私的，現(xiàn)在則被當(dāng)成參與政治活動(dòng)者進(jìn)行交易的市場(chǎng)”。因此，作為有“經(jīng)濟(jì)人”特征的選民與政治家，其政治市場(chǎng)上的價(jià)值取向，不能不受組織良好或力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐?，或者反過(guò)來(lái)，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認(rèn)知能力的局限，當(dāng)代政府還不具備足夠的能力，按政治市場(chǎng)的要求去準(zhǔn)確地收集信息，并形成與整個(gè)社會(huì)的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個(gè)部門之間難以獲得有效的溝通，形成對(duì)公共利益的共識(shí)所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會(huì)主
體對(duì)公共資源的無(wú)序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（三）公共政策分析的公平目標(biāo)對(duì)“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會(huì)資源，所享受到的效益，所負(fù)擔(dān)的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展秩序，滿足社會(huì)公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來(lái)各代人與當(dāng)代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好，很難理性、自覺(jué)地從未來(lái)人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來(lái)的持續(xù)發(fā)展。
不僅如此，當(dāng)代政府還面對(duì)著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)壓力。斯圖亞持·尼古認(rèn)為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長(zhǎng)意味著政府及其政策“運(yùn)作得更有效或會(huì)得到更高的評(píng)價(jià)”，“而降低成本或削減項(xiàng)目預(yù)算”，“也許會(huì)激起人們的反對(duì)”，因?yàn)檫@意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當(dāng)代政府為了實(shí)現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來(lái)，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當(dāng)它們提高最小人群組的福利時(shí)，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”?？梢?jiàn)，人們要求公共政策實(shí)現(xiàn)的代內(nèi)公平目標(biāo)，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來(lái)最大限度地提高社會(huì)平均效益，并擴(kuò)大其在窮人當(dāng)中的得益面與得益程度的。
顯然，嚴(yán)峻的問(wèn)題是：公共政策分析的這種公平目標(biāo)，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實(shí)壓力下，難以對(duì)超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人的利益要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來(lái)人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，與其說(shuō)當(dāng)代公共政策分析由于公平目標(biāo)的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說(shuō)由于嚴(yán)重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括本來(lái)人）的公共利益更多地滿足了當(dāng)代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
（四）公共政策分析模型對(duì)“公共”原則的偏離
國(guó)內(nèi)外學(xué)者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國(guó)內(nèi)也有相關(guān)著作對(duì)這些決策模型的局限性提出了批評(píng)。最典型的，一是團(tuán)體決策模型的局限。該模型認(rèn)為，作為政治過(guò)程產(chǎn)物的公共政策是利益團(tuán)體間斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團(tuán)體的利益。隨著各利益團(tuán)體力量和影響的消長(zhǎng)，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團(tuán)體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團(tuán)體的利益，而不是社會(huì)整體的公共利益。盡管在實(shí)際決策過(guò)程中，無(wú)論哪一個(gè)利益團(tuán)體，在法理上，還是能力上，都無(wú)法取代政府的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團(tuán)體的政策要求，但是，這種模型無(wú)視公共利益要求的傾向，無(wú)疑將是對(duì)政府及其政策背離“公共”原則的某種認(rèn)可。二是精英決策模型的局限。該模型認(rèn)為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價(jià)值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國(guó)決策實(shí)際可能的情形，然而，與團(tuán)體決策模型相比，該模型更多地強(qiáng)調(diào)了居社會(huì)少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊?，這些局限，將不同程度地帶來(lái)了公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對(duì)人與公共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實(shí)現(xiàn)的條件。
三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則
公共政策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來(lái)的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當(dāng)代，又面向未來(lái)；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來(lái)人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)自然，并使其利益得到持續(xù)實(shí)現(xiàn)與尊重，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則
人類的活動(dòng)在自然界面前不是絕對(duì)自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤(pán)剝和利用的對(duì)象，而看作是人類生命和價(jià)值的源泉；另一方面，就是要求當(dāng)代政府必須將其關(guān)注的公共領(lǐng)域進(jìn)一步拓展到自然界，使自然界中的每一個(gè)變化，無(wú)論是否人類活動(dòng)所致，無(wú)論是否對(duì)人類有直接利害，都成為公共問(wèn)題而進(jìn)人政府的視野，進(jìn)而進(jìn)人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展系統(tǒng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。
（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則
政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過(guò)程中，能否滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對(duì)資源的種種不合理占用，進(jìn)而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系的重大壓力，也就如著名政策科學(xué)家葉?？āさ铝_爾所說(shuō)的政策制定中的“逆境”。德羅爾認(rèn)為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時(shí)，應(yīng)盡量“將這些政策堅(jiān)持若干年”，“因?yàn)閷?duì)大多數(shù)逆境來(lái)說(shuō)，沒(méi)有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長(zhǎng)遠(yuǎn)（包括本來(lái)人）的公共利益。公共政策分析主體理應(yīng)在各種干擾面前“不為所動(dòng)”，在人與自然組成的公共領(lǐng)域內(nèi)，堅(jiān)持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價(jià)值偏好，協(xié)調(diào)整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實(shí)現(xiàn)。
需要進(jìn)一步指出，由于長(zhǎng)期以來(lái)工業(yè)的盲目增長(zhǎng)，已經(jīng)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國(guó)學(xué)者詹姆斯·安德森所說(shuō)“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利
益”的話，那么，當(dāng)代各國(guó)政府作為決策主體，就應(yīng)該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強(qiáng)國(guó)際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問(wèn)題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應(yīng)得的公益?？梢哉J(rèn)為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關(guān)公共決策問(wèn)題的深刻見(jiàn)解，他實(shí)際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題內(nèi)在地聯(lián)系起來(lái)了。從這個(gè)意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會(huì)如德羅爾所說(shuō)的，將“減少了各個(gè)國(guó)家政策制定的自主程度”。各國(guó)政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國(guó)的價(jià)值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。
［摘要］公共政策是現(xiàn)代社會(huì)的重要政治成果，公共政策學(xué)是社會(huì)實(shí)踐和科學(xué)研究相結(jié)合“科際整合”的產(chǎn)物。它是人類面對(duì)日益復(fù)雜的公共事務(wù)所誕生的理論產(chǎn)品，是自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、思維科學(xué)、技術(shù)科學(xué)日益交融的知識(shí)結(jié)晶，是當(dāng)代科學(xué)叢林中的一朵絢麗奇皅。公共政策學(xué)作為一門科學(xué)性、綜合性、應(yīng)用性很強(qiáng)的全新的、獨(dú)立的學(xué)科，有它自己的理論支撐、學(xué)科場(chǎng)域、知識(shí)生態(tài)、研究方法、思維范式。本文從公共政策學(xué)的學(xué)科邏輯出發(fā)，主要探討建構(gòu)公共政策學(xué)的理論支撐與研究路徑。
［關(guān)鍵詞］公共政策研究政治系統(tǒng)理論公共選擇理論管理主義理論
公共政策學(xué)是一個(gè)跨學(xué)科、綜合性的研究領(lǐng)域，人們從不同的立場(chǎng)和角度出發(fā)，必然會(huì)在有關(guān)公共政策的理論上形成不同的觀點(diǎn)和學(xué)派。在西方公共政策科學(xué)的發(fā)展中，不同的學(xué)者從不同的社會(huì)科學(xué)的框架中加以研究，形成了幾種較有影響的學(xué)科研究路徑，即政治學(xué)路徑、經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑、管理學(xué)路徑等。從不同的研究路徑出發(fā)，導(dǎo)致對(duì)公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行作出不同的描述和解釋，從而形成不同的公共政策學(xué)研究理論，這些理論主要包括功能過(guò)程理論、政治制度理論、政治系統(tǒng)理論、公共選擇理論、交易成本理論、管理主義理論等。
功能過(guò)程理論
功能過(guò)程理論（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾（H.D.Lasswell）提出來(lái)的。這種理論的要點(diǎn)是將公共政策看作一種政治行為或政治行動(dòng)，通過(guò)政治與政策的關(guān)系對(duì)公共政策的政治行為進(jìn)行階段性或程序化的研究。
拉斯韋爾認(rèn)為，在整個(gè)公共政策的過(guò)程中，需要完成七項(xiàng)重要環(huán)節(jié)或功能：（1）情報(bào)。它包括與政策有關(guān)的問(wèn)題是怎樣引起決策者注意的？決策者是怎樣收集和處理該方面的信息的？（2）建議。處理某一特定的政策問(wèn)題的建議或那些解決政策問(wèn)題的可供選擇的政策方案是怎樣形成和提出的？（3）規(guī)定。是誰(shuí)制訂和頒布了那些對(duì)社會(huì)具有普遍約束力的規(guī)則？他們是怎樣制定和頒布這些規(guī)則的？（4）援引。誰(shuí)擁有合法的權(quán)威，可以決定特定的行為是否違法，并要求人們遵守這些規(guī)則和法則？（5）實(shí)施。規(guī)則和法則在實(shí)際社會(huì)生活中是怎樣運(yùn)用和實(shí)施的？（6）評(píng)估。怎樣去評(píng)估政策的實(shí)施情況？怎樣去評(píng)估政策的成功與失??？（7）終止。最初的規(guī)則和法則是怎樣被終止的？或者這些規(guī)則和法則是怎樣從被改變了的形式繼續(xù)存在的？[1]
功能過(guò)程理論按照公共政策的動(dòng)態(tài)過(guò)程，確定了公共政策的參與者在這個(gè)過(guò)程中的基本功能，概括了公共政策過(guò)程的基本問(wèn)題。盡管一項(xiàng)實(shí)際的公共政策過(guò)程并非一定要把每一個(gè)環(huán)節(jié)或每一種功能包含無(wú)遺，但這一理論對(duì)公共政策過(guò)程中各種行為的把握，有利于對(duì)公共政策進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析和研究實(shí)際的公共政策過(guò)程提供了較好的概念框架。這是行為主義政治學(xué)觀點(diǎn)在公共政策研究上的反映。一些政治學(xué)家力圖通過(guò)各種政治活動(dòng)與公共政策的關(guān)系對(duì)公共政策加以界定，于是公共政策過(guò)程被視為由一系列的政治活動(dòng)所構(gòu)成。然而，必然注意這一理論蘊(yùn)涵著這樣一個(gè)假定，即公共政策制定過(guò)程的變化必定引起公共政策內(nèi)容的變化。實(shí)際的情況并非總是如此。政治的、社會(huì)的或技術(shù)的約束對(duì)政策內(nèi)容影響非常之大，以至于有時(shí)政策過(guò)程對(duì)政策內(nèi)容顯得微不足道。因而不能片面夸大過(guò)程因素，而必須考慮其他的因素對(duì)公共政策的影響。
政治制度理論
政治制度理論（PoliticalInstitutionTheory）是將公共政策看作政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出。這種理論認(rèn)為，不論在什么樣的國(guó)家中，政府都是公共政策的主要決定者和實(shí)施者，一項(xiàng)公共政策若不被政府所采納和執(zhí)行，就不能成為政策。
制度或體制是個(gè)人或組織的結(jié)構(gòu)化行為方式，或者說(shuō)，一個(gè)制度是一整套長(zhǎng)期存在的人類行為的規(guī)范化模式。正是各機(jī)構(gòu)在行為模式上的不同，才能為立法、行政和司法這些廣義政府機(jī)關(guān)區(qū)別開(kāi)來(lái)。政府機(jī)構(gòu)賦予公共政策合法性、普遍性和強(qiáng)制性［2］，這是公共政策區(qū)別于其他社會(huì)團(tuán)體或組織的規(guī)章制度或個(gè)人決策的根本之點(diǎn)。那些規(guī)定了政府行為模式的各種政府制度如政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和組織形式，不同政府部門擁有的合法權(quán)力，政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)程序等，都影響著政府機(jī)構(gòu)決策的方式，影響著政策的內(nèi)容，影響著政府的實(shí)施政策的活動(dòng)。規(guī)則和制度安排所產(chǎn)生的影響往往并不是中立的，相反，它們經(jīng)常對(duì)一部分團(tuán)體有利，對(duì)另一部分團(tuán)體不利；對(duì)一部分人有利，而對(duì)另一部分不利；對(duì)某些政策結(jié)果有利，而對(duì)另一些結(jié)果不利?？傊?，不同的政府制度結(jié)構(gòu)或體制產(chǎn)生非常不同的政策后果。因此，我們可以研究制度安排及機(jī)構(gòu)設(shè)置和公共政策內(nèi)容之間的關(guān)系，并將這些關(guān)系放到可以比較的系統(tǒng)的規(guī)范中加以調(diào)查研究。
政治制度是政治學(xué)傳統(tǒng)階段研究的內(nèi)容，公共政策科學(xué)研究中的政治制度理論也可以看作是對(duì)國(guó)家政治制度研究的延伸。在一般情況下，政治制度的性質(zhì)、特點(diǎn)和形式能夠從總體上規(guī)定政策的基本過(guò)程。不同性質(zhì)和不同形式的政治制度在政策過(guò)程中勢(shì)必存在著不同的特點(diǎn)，因而公共政策學(xué)科就體現(xiàn)出了國(guó)際化（規(guī)范化）與本土化（個(gè)性化）的雙重特點(diǎn)。反過(guò)來(lái)，不同性質(zhì)和特點(diǎn)的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性質(zhì)、特點(diǎn)和形式，反映著不同的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念和倫理取向。
政治制度理論突出制度安排及機(jī)構(gòu)設(shè)置與公共政策之間的關(guān)系，要求人們重視制度或體制對(duì)公共政策可能產(chǎn)生重要的影響，這顯然是公共政策研究的一個(gè)不可忽視的方面。但是，這種理論往往導(dǎo)致只分析制度結(jié)構(gòu)，而忽視公共政策的政治過(guò)程；只注重靜態(tài)研究，而忽視動(dòng)態(tài)研究；片面強(qiáng)調(diào)制度的作用，忽視其他社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素對(duì)公共政策影響的傾向。
政治系統(tǒng)理論
政治系統(tǒng)理論（PoliticalSystemTheory）是美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓（DavidEaston）在政治學(xué)研究中運(yùn)用系統(tǒng)分析方法提出的一種理論。這一理論認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是對(duì)周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)。政治系統(tǒng)按照動(dòng)力學(xué)的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行分析，把政治過(guò)程闡釋為持續(xù)不斷且相互關(guān)聯(lián)的一連串行為，形成系統(tǒng)的流（flow），并建構(gòu)了動(dòng)力反應(yīng)模式［3］。
政治系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，它容易受到環(huán)境的影響。環(huán)境是由社會(huì)大系統(tǒng)中除政治系統(tǒng)之外的各種狀況和條件所構(gòu)成的其他子系統(tǒng)組成，包括社會(huì)內(nèi)部環(huán)境（生態(tài)系統(tǒng)、生物系統(tǒng)、個(gè)人系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)）和社會(huì)外部環(huán)境（國(guó)際政治系統(tǒng)、國(guó)際生態(tài)系統(tǒng)、國(guó)際社會(huì)系統(tǒng)）。環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)的影響叫輸入，主要指環(huán)境的干擾或壓力，要求或支持。干擾（disturbances）用來(lái)特指一個(gè)系統(tǒng)總體環(huán)境作用于該系統(tǒng)，在作出刺激之后，改變?cè)撓到y(tǒng)本身，有些干擾是有益的，另一些干擾可能造成壓力；要求是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體為了滿足自己的需要和利益向政治系統(tǒng)提出的采取行動(dòng)的主張；支持是指?jìng)€(gè)人或團(tuán)體接受選舉結(jié)果、遵守法則、納稅并贊同政府采取的干預(yù)行動(dòng)；要求過(guò)多或支持這少都會(huì)給政治系統(tǒng)造成壓力。政治系統(tǒng)為了維持自己的生存和發(fā)展，必須對(duì)壓力作出反應(yīng)。要求和支持輸入政治系統(tǒng)后，經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換過(guò)程成為政治系統(tǒng)的輸出，從而對(duì)社會(huì)作出權(quán)威性的價(jià)值分配，即公共政策。隨著政治系統(tǒng)的輸出和政策的實(shí)施，政治系統(tǒng)又反饋于環(huán)境。反饋這一個(gè)概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求，以及改變政治系統(tǒng)的自身特點(diǎn)。政策輸出可能會(huì)產(chǎn)生新的要求，而這種新的要求將進(jìn)一步導(dǎo)致政治系統(tǒng)的政策輸出。在政治系統(tǒng)循環(huán)往復(fù)、不斷變化的運(yùn)動(dòng)過(guò)程，公共政策源源不斷地產(chǎn)生。
政治系統(tǒng)理論對(duì)政策科學(xué)的影響很大。這不僅僅因?yàn)橐了诡D本人對(duì)公共政策科學(xué)進(jìn)行了大力倡導(dǎo)，也由于系統(tǒng)分析方法本身就是一種科學(xué)的決策分析方法，是現(xiàn)代管理和政策研究中的一種比較通行的方法[來(lái)源:論文天下論文網(wǎng)]政治系統(tǒng)理論告訴我們，公共政策過(guò)程就是一種輸入——轉(zhuǎn)換——輸出的系統(tǒng)過(guò)程，這有助于我們探求公共政策的形成，提醒我們注意公共政策與環(huán)境的相互作用，政治系統(tǒng)如何影響公共政策的內(nèi)容等方面的問(wèn)題。但這一理論忽視了政治系統(tǒng)本身所有的價(jià)值觀念和系統(tǒng)理念的重要性，難以說(shuō)明公共政策是如何在政治系統(tǒng)這一“暗箱”（blackbox）中操作并作具體權(quán)威性分配的。
公共選擇理論
公共選擇理論（PublicChoiceTheory）是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支，同時(shí)也是現(xiàn)代政治學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域。它是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者美國(guó)學(xué)者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）創(chuàng)建的。它運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯和方法，分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個(gè)體的行為特點(diǎn)和政府的行為特點(diǎn)；研究非市場(chǎng)決策的集體決策；并以人的自利作為出發(fā)點(diǎn)，分析個(gè)人在政治市場(chǎng)上對(duì)不同的決策規(guī)則和集體制度的反應(yīng)（即公共選擇問(wèn)題），以期闡明并構(gòu)造一種真正能把個(gè)人的自利行為導(dǎo)向公共利益的政治秩序［4］。
公共選擇理論將政治市場(chǎng)上的集體決策作為主要研究?jī)?nèi)容，核心問(wèn)題是要闡明把個(gè)人偏好轉(zhuǎn)化為社會(huì)決策的機(jī)制或程序的選擇。該理論認(rèn)為，公共物品的選擇包括公共政策的產(chǎn)生多在“政治市場(chǎng)”中完成的。與一般經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)不同，政治市場(chǎng)具有三個(gè)特點(diǎn)，即選擇結(jié)果有間斷性、政治選擇是一次性和不完全的、政治消費(fèi)者不完全清楚自己選擇的最終結(jié)果的特點(diǎn)。集體決策也不同于市場(chǎng)決策，它包含三層涵義，即集體性、規(guī)則性和非市場(chǎng)性。在政治領(lǐng)域，重要的命題并不是政府、黨派、社會(huì)團(tuán)體自己的選擇行為和選擇過(guò)程，而是這些集團(tuán)之間與組成集團(tuán)的個(gè)體之間，出于自利動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的一系列交易的過(guò)程。有效率的政策結(jié)果并不是出于某個(gè)政治領(lǐng)袖的頭腦，而是產(chǎn)生于集團(tuán)或組織集團(tuán)的個(gè)體之間相互討價(jià)還價(jià)、妥協(xié)與調(diào)整的政治過(guò)程。
政治市場(chǎng)也是由供求雙方組成的。需求者是選民和納稅人，供給者是政治家和政府官員。政治家和政府官員負(fù)責(zé)向社會(huì)提供一定數(shù)量和質(zhì)量的公共物品，選民和納稅人獲得公共物品并支付一定的稅收款項(xiàng)，至于具體的公共物品種類、數(shù)量、稅收額等內(nèi)容的確定，則是通過(guò)選舉過(guò)程“討價(jià)還價(jià)”完成的。每一個(gè)政治市場(chǎng)的參與者，無(wú)論是選民還是政治家，在進(jìn)行選擇時(shí)，都如同“經(jīng)濟(jì)人”一樣，先要對(duì)個(gè)人的成本與收益進(jìn)行計(jì)算，如果一項(xiàng)集體決策給他帶來(lái)的收益大于他投贊成票時(shí)所承擔(dān)的實(shí)際成本，那么，他就會(huì)支持這項(xiàng)決策；否則，就不支持甚至反對(duì)。但政治市場(chǎng)也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品組合的不完全性、選民權(quán)力的不平衡性、投票的“短見(jiàn)效應(yīng)”，由此在政治選擇過(guò)程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短視的甚至無(wú)知的，這種選擇機(jī)制預(yù)先造就了政府的優(yōu)先地位。政府行為缺乏內(nèi)在刺激與約束機(jī)制，依據(jù)自身利益偏好行事，以“預(yù)算最大化”為工作目標(biāo)，最終機(jī)構(gòu)膨脹、“尋租”(RentSeeking)泛濫，政策失敗，最終“政府失效”。
公共選擇理論明確提出，在一個(gè)體制下產(chǎn)生了不好的政策或不好的結(jié)果，原因要么是現(xiàn)存的政治體制所對(duì)應(yīng)的規(guī)則產(chǎn)生了錯(cuò)誤的領(lǐng)導(dǎo)人，要么是在政治決策與執(zhí)行過(guò)程中缺乏有效率的制約機(jī)制。因此，唯一的決定因素是規(guī)則——產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人與約束領(lǐng)導(dǎo)人的規(guī)則。其中產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的規(guī)則，就是人們常說(shuō)的投票規(guī)則，具體有一致同意規(guī)則、多數(shù)票規(guī)則、加權(quán)投票規(guī)則、否決投票規(guī)則等。
公共選擇理論分析和研究了公共政策產(chǎn)生的原由、規(guī)則和運(yùn)行及其結(jié)果，采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)理論和方法研究非市場(chǎng)的決策，詳盡地告訴我們政策系統(tǒng)的“暗箱”運(yùn)作過(guò)程，公共政策實(shí)質(zhì)上是公共選擇的過(guò)程。瑞典皇家科學(xué)院在為布坎南頒發(fā)諾貝爾獎(jiǎng)的公告中指出，公共選擇理論彌補(bǔ)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論缺乏獨(dú)立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預(yù)算赤字為何難以消除的原因。同樣，它在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，從而推動(dòng)公共政策學(xué)的不斷發(fā)展。但是現(xiàn)實(shí)政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“經(jīng)濟(jì)人”；而且集體決策也并非全都公正，多數(shù)人決策有可能造成集體行動(dòng)的困境以及“多數(shù)人暴政”的后果；此外改變不好的公共政策，也并非僅僅改變產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人和約束領(lǐng)導(dǎo)人的規(guī)則所能做到的，它還包含許多自然的、社會(huì)的復(fù)雜因素。
交易成本理論
交易成本理論（TransactionCostTheory）是用比較制度分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。它是英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要論文“論企業(yè)的性質(zhì)”中提出來(lái)的。它的基本思路是：圍繞交易費(fèi)用節(jié)約這一中心，把交易作為分析單位，找出區(qū)分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應(yīng)該用什么樣的體制組織來(lái)協(xié)調(diào)。
科斯認(rèn)為，交易成本是獲得準(zhǔn)確市場(chǎng)信息所需要的費(fèi)用，以及談判和經(jīng)常性契約的費(fèi)用。也就是說(shuō)，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履約情況的成本、可能發(fā)生的處理違約行為的成本所構(gòu)成。［5］科斯在嘗試解釋企業(yè)何以存在時(shí)為經(jīng)濟(jì)理論“發(fā)現(xiàn)”的就是這種反復(fù)發(fā)生的交易成本。他的結(jié)論是，通過(guò)建立一種無(wú)限期的、半永久性的層級(jí)性關(guān)系，或者說(shuō)通過(guò)將資源結(jié)合起來(lái)形成像企業(yè)那樣的組織，可以減少在市場(chǎng)中轉(zhuǎn)包某些投入的成本。一種多少具有持久性的組織關(guān)系，如一個(gè)雇員與企業(yè)的關(guān)系，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，能節(jié)省每天去市場(chǎng)上招聘雇員的成本；對(duì)于雇員來(lái)說(shuō)，能減少每天去市場(chǎng)應(yīng)聘的成本和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)成本。這種“持久性的組織關(guān)系”就是制度，包括契約，也包括政策等。因此，依靠體制組織、契約以及其上的政策等制度，采納和利用標(biāo)準(zhǔn)化的度量衡，能降低交易成本的水平。
交易成本理論中的制度在經(jīng)濟(jì)分析中的重要性，使許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者重構(gòu)了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，并把它19世紀(jì)末20世紀(jì)初德國(guó)“歷史學(xué)派”和美國(guó)制度主義理論家的那種注重對(duì)制度作描述性分析的研究區(qū)分開(kāi)來(lái)，冠之以“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”（NewInstitutionalEconomics），但我們?nèi)匀涣?xí)慣地稱之為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)或制度分析學(xué)派。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究經(jīng)濟(jì)生活與制度之間的雙向關(guān)系，關(guān)心的是分析各種具有協(xié)調(diào)功能的規(guī)則和規(guī)則集等。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家也普遍關(guān)注公共政策與制度之間的互動(dòng)關(guān)系。公共政策意味著通過(guò)政治的和集體的手段系統(tǒng)地追求某些目標(biāo)。公共政策不僅由政府主體（議會(huì)、政治家、行政官員）來(lái)實(shí)施，它還由有組織集團(tuán)的代表，像工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者和福利方面的院外集團(tuán)、官僚和某些個(gè)人來(lái)實(shí)施。這些集團(tuán)的代表左右著集體行動(dòng)。集體行動(dòng)涉及兩個(gè)以上伙伴之間的協(xié)議，并往往涉及隱含于一共同體內(nèi)千萬(wàn)人當(dāng)中的協(xié)議。這種“協(xié)議”就是規(guī)則，而制度被定義為由人制定的規(guī)則，那么“這種協(xié)議”就是制度。它抑制著人際效中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會(huì)主義行為；它為一個(gè)共同體所共有并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。由此可知，公共政策也是一種制度。同時(shí)，公共政策知識(shí)有助根據(jù)特定目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)世界中形成各種制度。經(jīng)濟(jì)學(xué)家可以就如何才能在不同制度集的基礎(chǔ)上更有效率地追求特定目標(biāo)提出政策建議。公共政策——在追求某些目標(biāo)上對(duì)政治手段的系統(tǒng)應(yīng)用——通常是在既定的制度約束中展開(kāi)的，但它也可以靠努力改變制度的方式來(lái)實(shí)施。制度變革既可以通過(guò)明確的直接方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以表現(xiàn)為公共政策行動(dòng)的一種副效應(yīng)。
交易成本理論對(duì)于公共政策學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響。它告訴我們，政策或制度的產(chǎn)生源于交易成本的降低，能夠協(xié)調(diào)組織行為，走向公正、秩序和安全，使我們從另一處角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基礎(chǔ)上形成的制度分析學(xué)派，對(duì)于公共政策的研究和分析發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和價(jià)值性受到懷疑[來(lái)。
管理主義理論
管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）?！耙允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業(yè)型政府”等都是對(duì)管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國(guó)際性思潮，它起源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。管理主義運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。
管理主義的興起，是由于政府規(guī)模的擴(kuò)大與政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政壓力、社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性增加等因素導(dǎo)致的。它所要解決的問(wèn)題是使政府走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。英國(guó)學(xué)者胡德（C.C.Hood）在其擔(dān)任倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的就職演說(shuō)中將“管理主義”的過(guò)程，也就是他所說(shuō)的“新公共管理”（NPM）概括為七個(gè)要點(diǎn)：（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；（2）績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；（3）格外重視產(chǎn)出控制；（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；（6）對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視；（7）強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。［6］這些要點(diǎn)，胡德認(rèn)為，是政府走出危機(jī)的對(duì)策性措施。這些措施在實(shí)踐的運(yùn)用中包含著政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的趨勢(shì)。
所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據(jù)管理主義的理論設(shè)計(jì)，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一的機(jī)構(gòu)，在政府之外，也應(yīng)當(dāng)有一些準(zhǔn)自治、半自治和自治的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來(lái)，專心致力于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行。管理主義理論認(rèn)為，公共組織有政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織，而政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織。政府嚴(yán)守公共政策制定的職能，運(yùn)用公共政策的引導(dǎo)來(lái)保證政府外公共組織有效承擔(dān)公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達(dá)到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質(zhì)量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會(huì)化的內(nèi)容。因?yàn)檎蔀閷ｉT的公共政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的領(lǐng)域是以公共管理轉(zhuǎn)移給政府外的社會(huì)性公共管理組織為前提的。公共管理的社會(huì)化意味著政府的“非管理化”，它預(yù)示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變。
管理主義理論或新公共管理運(yùn)動(dòng)是一種正在成長(zhǎng)著的新理論范式及實(shí)踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎(chǔ)，開(kāi)創(chuàng)了理論視野，建立了一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。管理主義理論或新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共管理學(xué)科和公共政策學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。然而，正因?yàn)椤肮芾碇髁x”并非一種成熟的范式，遭到各方面對(duì)它的理論基礎(chǔ)、意識(shí)形態(tài)傾向、管理原則、管理方法與技術(shù)以及實(shí)踐模式等的批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為它的規(guī)定不明確、責(zé)任減少、過(guò)于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識(shí)形態(tài)。但無(wú)論如何，這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的政策科學(xué)范式而成為當(dāng)代西方公共政策科學(xué)研究的主流。
簡(jiǎn)短結(jié)語(yǔ)
功能過(guò)程理論、政治制度理論、政治系統(tǒng)理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時(shí)期影響著公共政策學(xué)的發(fā)展。在20世紀(jì)70年代以前，公共政策學(xué)發(fā)展主要受到來(lái)自政治學(xué)途徑的功能過(guò)程理論、政治制度理論、政治系統(tǒng)理論以及集團(tuán)理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑逐漸居于主導(dǎo)地位，公共政策學(xué)發(fā)展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學(xué)科的管理學(xué)途徑漸漸地引領(lǐng)公共政策學(xué)的發(fā)展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時(shí)期內(nèi)，公共政策學(xué)的發(fā)展也同時(shí)受到幾種理論的影響。由于各種學(xué)術(shù)理論的支撐和各種學(xué)科方法的滋養(yǎng)，西方公共政策研究呈現(xiàn)的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國(guó)的公共政策研究還處于“嬰幼兒時(shí)期”、處于孩童時(shí)代的模仿和童稚狀態(tài)，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學(xué)科的發(fā)展對(duì)于中國(guó)公共政策本土化研究和學(xué)科建制乃至于對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)的整體進(jìn)步都提供了很好的啟示和范例。
管理主義理論
管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）?！耙允袌?chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業(yè)型政府”等都是對(duì)管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國(guó)際性思潮，它起源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。管理主義運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。
管理主義的興起，是由于政府規(guī)模的擴(kuò)大與政府角色的膨脹以及社會(huì)對(duì)政府的不滿、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政壓力、社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性增加等因素導(dǎo)致的。它所要解決的問(wèn)題是使政府走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。英國(guó)學(xué)者胡德（C.C.Hood）在其擔(dān)任倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的就職演說(shuō)中將“管理主義”的過(guò)程，也就是他所說(shuō)的“新公共管理”（NPM）概括為七個(gè)要點(diǎn)：（1）公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理；（2）績(jī)效的明確標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)量；（3）格外重視產(chǎn)出控制；（4）公共部門內(nèi)由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競(jìng)爭(zhēng)性的方向發(fā)展；（6）對(duì)私營(yíng)部門管理方式的重視；（7）強(qiáng)調(diào)資源利用要具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。［6］這些要點(diǎn)，胡德認(rèn)為，是政府走出危機(jī)的對(duì)策性措施。這些措施在實(shí)踐的運(yùn)用中包含著政府公共政策化和公共管理社會(huì)化的趨勢(shì)。
所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據(jù)管理主義的理論設(shè)計(jì)，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一的機(jī)構(gòu)，在政府之外，也應(yīng)當(dāng)有一些準(zhǔn)自治、半自治和自治的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來(lái)，專心致力于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行。管理主義理論認(rèn)為，公共組織有政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織，而政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織。政府嚴(yán)守公共政策制定的職能，運(yùn)用公共政策的引導(dǎo)來(lái)保證政府外公共組織有效承擔(dān)公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達(dá)到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質(zhì)量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會(huì)化的內(nèi)容。因?yàn)檎蔀閷ｉT的公共政策制定和監(jiān)督執(zhí)行的領(lǐng)域是以公共管理轉(zhuǎn)移給政府外的社會(huì)性公共管理組織為前提的。公共管理的社會(huì)化意味著政府的“非管理化”，它預(yù)示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變。
管理主義理論或新公共管理運(yùn)動(dòng)是一種正在成長(zhǎng)著的新理論范式及實(shí)踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎(chǔ)，開(kāi)創(chuàng)了理論視野，建立了一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理論”或“市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。管理主義理論或新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共管理學(xué)科和公共政策學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。然而，正因?yàn)椤肮芾碇髁x”并非一種成熟的范式，遭到各方面對(duì)它的理論基礎(chǔ)、意識(shí)形態(tài)傾向、管理原則、管理方法與技術(shù)以及實(shí)踐模式等的批評(píng)。批評(píng)者認(rèn)為它的規(guī)定不明確、責(zé)任減少、過(guò)于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識(shí)形態(tài)。但無(wú)論如何，這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的政策科學(xué)范式而成為當(dāng)代西方公共政策科學(xué)研究的主流。
簡(jiǎn)短結(jié)語(yǔ)
功能過(guò)程理論、政治制度理論、政治系統(tǒng)理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時(shí)期影響著公共政策學(xué)的發(fā)展。在20世紀(jì)70年代以前，公共政策學(xué)發(fā)展主要受到來(lái)自政治學(xué)途徑的功能過(guò)程理論、政治制度理論、政治系統(tǒng)理論以及集團(tuán)理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑逐漸居于主導(dǎo)地位，公共政策學(xué)發(fā)展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學(xué)科的管理學(xué)途徑漸漸地引領(lǐng)公共政策學(xué)的發(fā)展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時(shí)期內(nèi)，公共政策學(xué)的發(fā)展也同時(shí)受到幾種理論的影響。由于各種學(xué)術(shù)理論的支撐和各種學(xué)科方法的滋養(yǎng)，西方公共政策研究呈現(xiàn)的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國(guó)的公共政策研究還處于“嬰幼兒時(shí)期”、處于孩童時(shí)代的模仿和童稚狀態(tài)，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學(xué)科的發(fā)展對(duì)于中國(guó)公共政策本土化研究和學(xué)科建制乃至于對(duì)中國(guó)學(xué)術(shù)的整體進(jìn)步都提供了很好的啟示和范例。
內(nèi)容摘要：農(nóng)民負(fù)擔(dān)經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，1994年分稅制改革是其分界線。政府采取的措施主要包括控制并減少農(nóng)民稅賦、確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和限制農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本。從政策實(shí)施過(guò)程來(lái)看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行、農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府、農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為改革開(kāi)放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施"單兵突進(jìn)"、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實(shí)征收不可操作、只給政策基層無(wú)法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策應(yīng)該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制、構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制。
關(guān)鍵詞：減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；公共政策；價(jià)值評(píng)估；公共財(cái)政；制度變遷
當(dāng)前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重是"三農(nóng)"問(wèn)題的集中體現(xiàn)之一，是擺在政府面前的一個(gè)沉重的問(wèn)題，因而到了必須深入認(rèn)識(shí)，并需要從體制改革入手著重解決的一個(gè)重中之中的問(wèn)題。黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年開(kāi)始，不斷采取公共政策調(diào)整農(nóng)民負(fù)擔(dān)，盡可能地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷"減輕"中穩(wěn)步攀升，問(wèn)題越積越多，這就不禁讓人們重新審視我們所采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的成效。一項(xiàng)公共政策如果從低效方面出現(xiàn)路徑依賴，就需要對(duì)這項(xiàng)公共政策進(jìn)行初始制度分析。
一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"問(wèn)題"的歷史背景
認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，必先認(rèn)識(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)內(nèi)涵及形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的歷史背景。
（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵界定
"農(nóng)民負(fù)擔(dān)"是一個(gè)中性詞，它是指農(nóng)民作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，在自身進(jìn)行消費(fèi)和投資之外，向國(guó)家、集體和社會(huì)無(wú)償支付和承擔(dān)的一切費(fèi)用、實(shí)物和勞務(wù)的總和。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)本身不是一個(gè)"問(wèn)題"，只有當(dāng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，阻礙著農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)而影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展時(shí)，才成為了"問(wèn)題"。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)可以分為顯性負(fù)擔(dān)和隱性負(fù)擔(dān)。顯性負(fù)擔(dān)是指農(nóng)民向國(guó)家、集體和社會(huì)有關(guān)方面直接支付的負(fù)擔(dān)。與之相對(duì)應(yīng)的隱性負(fù)擔(dān)是指通過(guò)不合理的價(jià)格因素，主要通過(guò)工農(nóng)業(yè)剪刀差形式暗中向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)。
顯性負(fù)擔(dān)從其性質(zhì)上可以分為四個(gè)部分：一是農(nóng)業(yè)稅收。主要包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等；二是"三提五統(tǒng)"（即村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌）。"三提"是指公積金、公益金、管理費(fèi)，"五統(tǒng)"是指計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、教育費(fèi)以及村干部提留費(fèi)；三是農(nóng)民義務(wù)工；四是各種"三亂"，即各種針對(duì)農(nóng)民的亂集資、亂罰款和亂攤派。前三者屬于合法負(fù)擔(dān)，"三亂"則屬于非法負(fù)擔(dān)。
（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"負(fù)擔(dān)"的歷史階段
農(nóng)民負(fù)擔(dān)真正成為農(nóng)民的"負(fù)擔(dān)"主要經(jīng)歷了兩個(gè)歷史時(shí)期：
1．第一個(gè)歷史時(shí)期（1978--1994年）
從1982到1986年，中央連續(xù)發(fā)了五個(gè)"一號(hào)文件"針對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的狀況進(jìn)行的重大的經(jīng)濟(jì)體制改革，這一改革推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要是通過(guò)包產(chǎn)到戶（后來(lái)稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制）手段，調(diào)到了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大大促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)村出現(xiàn)了空前的繁榮。此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)狀況是歷史上最好的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)當(dāng)然就不會(huì)成為"問(wèn)題"了。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的出現(xiàn)就是在1984年中共中央下發(fā)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》開(kāi)始的。根據(jù)農(nóng)村改革所取得的成就，《決定》將農(nóng)村改革所取得的經(jīng)驗(yàn)推廣到城市中去，全面推進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革。城市的改革困難更大，難題更多，決非一個(gè)"承包"了得。全面改革的進(jìn)行，標(biāo)志著農(nóng)村改革不再是改革的重點(diǎn)，中國(guó)決策層要將更多的精力，更多的資源放在城市改革，特別是國(guó)有大中型企業(yè)的改革上。此后農(nóng)民負(fù)擔(dān)逐步出現(xiàn)了問(wèn)題。1985年我國(guó)農(nóng)村完成了"撤社建鄉(xiāng)"的體制改革，國(guó)家建立起了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)以及更為龐大的村組組織。這一年國(guó)務(wù)院決定實(shí)行"劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干"的新財(cái)政體制，這一"分灶吃飯"的財(cái)政包干政策，在各級(jí)政府和部門之間形成了明確的利益關(guān)系，致使數(shù)萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（即塊塊）都具有獨(dú)立的利益和增收欲望，都有追求地方工業(yè)化和現(xiàn)代化的強(qiáng)烈要求；此時(shí)，那些擁有國(guó)家權(quán)力又掌握著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的部門（即條條），也都成為既有壟斷權(quán)力又追求利益的行為主體。
1985年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)的情況下出現(xiàn)的"賣糧難"，直接導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的出現(xiàn)。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，黨和政府早在1985年采取了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施。中共中央、國(guó)務(wù)院在1985年10月下發(fā)了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，明確指出引導(dǎo)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因在于各級(jí)機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)閿偱珊褪召M(fèi)主要是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。然而，農(nóng)民負(fù)擔(dān)并未因此減下來(lái)，隨著城市改革的擴(kuò)展，經(jīng)濟(jì)體制在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行著快速的制度變遷，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的工業(yè)品的價(jià)格逐步放開(kāi)，農(nóng)民從事生產(chǎn)的成本日益增多，農(nóng)民的比較收益在減少。
90年代初開(kāi)始的農(nóng)村各種達(dá)標(biāo)活動(dòng)，使農(nóng)民背上了沉重的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民剛剛有所好轉(zhuǎn)的狀況，又陷入了困難之中。種田的比較收益減少，農(nóng)民種田的積極性減弱，農(nóng)業(yè)的投入也日益減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益增重之時(shí)，也是政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策及法規(guī)不斷出臺(tái)之時(shí)：1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》出臺(tái)；1991年《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》下發(fā)；1992年國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)和勞務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》下發(fā)；1993年中辦《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》下發(fā)。這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)與中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策是同時(shí)進(jìn)行的，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也與政策俱增。
2．第二個(gè)歷史時(shí)期（1994年--今）
農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入第二個(gè)歷史時(shí)期的標(biāo)志是1994年進(jìn)行的分稅制改革。
1993年12月25日，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，分稅制改革從1994年1月1日開(kāi)始實(shí)現(xiàn)。這一改革也有自己的弊端，這一弊端在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)得極為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從20世紀(jì)90年代開(kāi)始暴露出一系列嚴(yán)重問(wèn)題。分稅制改革后，從中央到地方的財(cái)政狀況有句俗語(yǔ)概括為："中央財(cái)政很好過(guò)，省級(jí)財(cái)政也好過(guò)，地市財(cái)政也能過(guò)，縣鄉(xiāng)財(cái)政沒(méi)法過(guò)。"分稅后，稅費(fèi)征收按先中央后地方，中央拿大頭，地方拿小頭；中央將一些優(yōu)質(zhì)稅源收為直管，省市依次效仿，因此，中央、省市財(cái)政較為充足，而縣鄉(xiāng)財(cái)政非常緊張。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)失靈。要維護(hù)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)成了唯一可行的選擇，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)節(jié)節(jié)攀升。
從2000年開(kāi)始，中央在16個(gè)省市實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)，其目的是通過(guò)將稅費(fèi)合一，成為正稅，正稅之外再無(wú)費(fèi)，以剛性的正稅，約束農(nóng)民只交正稅，同時(shí)也以剛性的正稅約束政府及部門，不能在正稅之外另收費(fèi)。鄉(xiāng)村稅費(fèi)改革一方面減少了鄉(xiāng)村兩級(jí)直接向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力，另一方面減少了政策外財(cái)力，鄉(xiāng)村財(cái)政收入迅速減少。稅費(fèi)改革止住了亂收費(fèi)，但是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)卻日益嚴(yán)重，特別是鄉(xiāng)村教育經(jīng)費(fèi)危機(jī)顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村公共設(shè)施投入也捉襟見(jiàn)肘，如何維護(hù)農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)民教育的運(yùn)行，都成了問(wèn)題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村發(fā)展，陷入了困境。2004年1月，中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，成為改革開(kāi)放以來(lái)中央的第六個(gè)一號(hào)文件。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，能否取得減輕負(fù)擔(dān)的后果，需要解決的問(wèn)題很多。
二、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的主要內(nèi)容
（一）控制并減少農(nóng)民稅賦
1．控制"三亂"
俗話說(shuō)"頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕、二稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅
重、三稅（各種收費(fèi)）是個(gè)無(wú)底洞"。控制亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的"三亂"成了農(nóng)村改革開(kāi)放后政府的一項(xiàng)重要的任務(wù)。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出上級(jí)機(jī)關(guān)和單位，下達(dá)的名目繁多的各種派款收費(fèi)的決定，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因此需要做到：嚴(yán)加控制"集資"、"贊助"、"捐獻(xiàn)"等活動(dòng)，更不準(zhǔn)攤派指標(biāo)；各級(jí)行政部門不得向農(nóng)民攤派辦公費(fèi)、交通工具購(gòu)置費(fèi)、服裝費(fèi)。這一《通知》的目的是要控制上級(jí)政府和部門的各種"三亂"（亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資）①，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)"三亂"的文獻(xiàn)。
1990年2月3日，國(guó)務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知》，進(jìn)一步明確農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的比例一般應(yīng)控制在上一年人均純收入的5％以內(nèi)。這就為農(nóng)民負(fù)擔(dān)定了一個(gè)"高壓線"，所有的攤派、收費(fèi)和集資都不得觸這一"高壓線"。同年9月16日中共中央國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)"三亂"這一名詞，并使用了極為嚴(yán)厲的詞語(yǔ)要求自覺(jué)防止和抵制"三亂"的滋生和發(fā)展。
1991年12月7日，國(guó)務(wù)院將農(nóng)民負(fù)擔(dān)通過(guò)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)的形式確定下來(lái)了。國(guó)務(wù)院用法規(guī)的形式正面確立了農(nóng)民應(yīng)該交的費(fèi)用，也就從正面排除了非此收費(fèi)就為"三亂"。這就給農(nóng)民確定和抵制"三亂"提供了法律依據(jù)。
1993年3月19日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》，關(guān)于村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)必須嚴(yán)格控制在上年農(nóng)民人均純收入5％以內(nèi)的規(guī)定繼續(xù)執(zhí)行外，其他涉及要農(nóng)民負(fù)擔(dān)費(fèi)用的各種攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級(jí)政府或哪一個(gè)部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進(jìn)行清理。
1994年中央實(shí)行分稅制改革后，地方財(cái)政的壓力增大，向農(nóng)民伸手的事件日益增多。1996年12月中共中央、國(guó)務(wù)院再次發(fā)文《關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》強(qiáng)調(diào)有的地方"三亂"禁而不止，并且通過(guò)虛報(bào)農(nóng)民收入超限額提取村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，因此要堅(jiān)決把農(nóng)民承擔(dān)的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和勞務(wù)全面控制在國(guó)家規(guī)定的限額之內(nèi)，嚴(yán)禁面向農(nóng)村的亂收費(fèi)、亂集資、亂漲價(jià)、亂罰款和各種攤派，取消一切加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。之后，又有中共中央1998年10月通過(guò)的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問(wèn)題的決定》，也一再提出制止"三亂"。
2000年中央開(kāi)始在一些省份試行農(nóng)村稅費(fèi)改革，即并費(fèi)入稅，稅外無(wú)費(fèi)。全面禁止一切稅外之費(fèi)。再一次從正面界定該收的，其余都是不該收的。
2．穩(wěn)定正稅
農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的"正稅"，長(zhǎng)期以來(lái)保持著穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從58年以來(lái)一直沒(méi)有變化，94年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并開(kāi)征了農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。屠宰稅也要求據(jù)實(shí)征收。從各地政策執(zhí)行情況來(lái)看，正稅基本上是穩(wěn)定的，農(nóng)民所反映的負(fù)擔(dān)不在正稅上，因?yàn)檎愊鄬?duì)來(lái)說(shuō)比較輕而穩(wěn)定。
（二）確定農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的勞務(wù)
改革開(kāi)放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)民的用工需要增加，諸如水利工程的維修、公路鋪石、公共設(shè)施建設(shè)都要求農(nóng)民出工，有的地方甚至要求農(nóng)民以幣代勞。在農(nóng)民的勞務(wù)和積累工越來(lái)越成為負(fù)擔(dān)的時(shí)候，1991年國(guó)務(wù)院下發(fā)《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)工，主要用于植樹(shù)造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動(dòng)積累工，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)和植樹(shù)造林。
（三）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員
精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重中之重，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的決心是非常大的，采取的政策也不少。十一屆三中全會(huì)以后，每一次黨的全國(guó)代表大會(huì)的文件決議都要提到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員問(wèn)題。為了解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，黨中央和國(guó)務(wù)院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》開(kāi)始，就要求"鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過(guò)多的也應(yīng)精簡(jiǎn)。"此后，一系列的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，無(wú)不要求精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。這些要求和政策在一定程度對(duì)于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的規(guī)模起到了一定的作用。然而，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員畢竟是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是我國(guó)改革開(kāi)放最令人頭痛的問(wèn)題，僅僅從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個(gè)角度去精簡(jiǎn)，現(xiàn)在看來(lái)，是無(wú)法達(dá)到目的的。
（四）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財(cái)政措施。中央實(shí)現(xiàn)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)以來(lái)，特別是部分試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)改革以來(lái)，中央政財(cái)拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億），用這些資金來(lái)解決因稅費(fèi)改革，帶來(lái)農(nóng)村稅費(fèi)減少而引發(fā)的財(cái)政缺口。
（五）限制農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費(fèi)
中共中央、國(guó)務(wù)院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就開(kāi)始要求："農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實(shí)事，講實(shí)效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風(fēng)再起。"一些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，當(dāng)前的中心任務(wù)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，講減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)不合時(shí)宜，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)；有的部門不考慮農(nóng)民的承受能力，認(rèn)為發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)是為農(nóng)民辦好事，不是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。針對(duì)這些錯(cuò)誤思想，1996年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》中指出："嚴(yán)禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。各級(jí)政府和部門在農(nóng)村開(kāi)展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評(píng)比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)。"1998年中辦和國(guó)辦《關(guān)于切實(shí)做好當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》基本重復(fù)了上述規(guī)定。2000年實(shí)行的稅費(fèi)改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在"一事一議"，每年的公共產(chǎn)品供給收費(fèi)不得超過(guò)15元。
三、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的價(jià)值評(píng)估
（一）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策實(shí)施過(guò)程的評(píng)估
1．農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增減交替進(jìn)行
農(nóng)村改革之初，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，此時(shí)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)低于農(nóng)業(yè)收入的增長(zhǎng)。這一時(shí)期農(nóng)村發(fā)展速度很快，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不成為問(wèn)題。從1983年至1998年，"農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)12%，農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均增長(zhǎng)9.7%。"（孫梅君，1998，P7）這一時(shí)期，雖然沒(méi)有出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，但黨中央和國(guó)務(wù)院早在1985年就開(kāi)始下發(fā)《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》，這對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的預(yù)防起到了效果，加上改革開(kāi)放以來(lái)的5個(gè)"一號(hào)文件"，的確在很大程度上解放了農(nóng)民，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)力。
1988年至1992年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在高位上運(yùn)轉(zhuǎn)，"其間，農(nóng)民人均三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出年均遞增16.9%，高于前期7.2個(gè)百分點(diǎn)；而農(nóng)民人均純收入年均遞增速度只有9.5%，低于負(fù)擔(dān)增速7.4個(gè)百分點(diǎn)。"（孫梅君，1998，P7）其原因是1984年全面推進(jìn)改革后，城市改革成了中心，城市綜合配套改革的逐步實(shí)施，政策上向城市傾斜和工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià)復(fù)歸，造成農(nóng)民收入增長(zhǎng)的大幅回落，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)性支出增幅明顯高于收入增長(zhǎng)幅度。這一期間政府把改革的主要力量放在了城市，城市改革需要花很大的成本，城市改革的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)村在這一期間，為城市的改革從經(jīng)濟(jì)上做出了很大的貢獻(xiàn)。工農(nóng)業(yè)的剪刀差，在這一期間比較大，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)由此走向高峰。
1992年至1994年前后雖然只有兩年時(shí)間，但這兩年是黨中央和國(guó)務(wù)院重新重視農(nóng)村政策的兩年。1991年12月7日國(guó)務(wù)院公布《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》，明確農(nóng)民應(yīng)該承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，1992年開(kāi)始全面推行。1993年政府對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)行嚴(yán)格的比例控制，明令取消了中央國(guó)家機(jī)
關(guān)37項(xiàng)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費(fèi)、集資和基金項(xiàng)目以及43項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，糾正了10種錯(cuò)誤的收費(fèi)方法。當(dāng)年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)額出現(xiàn)絕對(duì)數(shù)額的下降。這兩年政府重視了農(nóng)村問(wèn)題，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就止住了迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭。
但是，從1994后開(kāi)始實(shí)施的分稅制改革之后，縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力太大，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈不可避免。1994年農(nóng)民負(fù)擔(dān)便以高出收入12.6個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度反彈，1995年農(nóng)民三項(xiàng)負(fù)擔(dān)性支出仍在高位運(yùn)行。反彈的力度越大，黨中央和國(guó)務(wù)院壓制反彈的力度也就越大。1996年底，黨中央、國(guó)務(wù)院又進(jìn)一步作出了《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定》后，負(fù)擔(dān)又回落。之后，反彈--回落--又反彈，如此反復(fù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)和減輕更替進(jìn)行，減輕負(fù)擔(dān)的政策在不斷地采取、不斷地出臺(tái)。雖然，這些政策對(duì)于壓制農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺(tái)政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本。政策出臺(tái)得越頻繁，政策的權(quán)威也就越下降。
2．農(nóng)民負(fù)擔(dān)增也政府減亦政府
自1985年以來(lái)，政府就明確指出了，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)的主要源頭在政府自身。中共中央、國(guó)務(wù)院減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的最早的一個(gè)文件1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》就指出了，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重"主要責(zé)任在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)派款收費(fèi)的決定，是上級(jí)機(jī)關(guān)和單位下達(dá)的。"為此，中共中央、國(guó)務(wù)院責(zé)成各部門和省、自治區(qū)、直轄市的黨政領(lǐng)導(dǎo)同志出面主持，對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行一次徹底檢查，并采取斷然措施，切實(shí)加以解決。1990年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》中又指出："三亂"的出現(xiàn)，有體制改革不配套、經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、法制不健全的原因，也有部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高的原因，但"更主要的還在于有些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)缺乏全局觀念、群眾觀念和法制觀念，對(duì)''''三亂''''的危害性認(rèn)識(shí)不足，管理不嚴(yán)，清理整頓態(tài)度不堅(jiān)決，措施不得力，致使問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。"1993年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的緊急通知》中更加明確地指出："農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在上邊各部門。涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的攤派、集資、達(dá)標(biāo)活動(dòng)和行政事業(yè)性收費(fèi)及罰款等方面的許多文件來(lái)自中央國(guó)家機(jī)關(guān)和省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。"
由此可見(jiàn)，政府早就看清了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭在政府本身，主要來(lái)自中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市。而黨中央和國(guó)務(wù)院也就把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的責(zé)任交給了各部委和省、自治區(qū)、直轄市，責(zé)成其主要黨政領(lǐng)導(dǎo)主持這項(xiàng)工作，要求有關(guān)部門第一把手負(fù)責(zé)，立即行動(dòng)起來(lái)，把涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件清理完畢，作出表率。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)增是上級(jí)政府，減亦靠上級(jí)政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)于當(dāng)前的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對(duì)于下面各個(gè)層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在總量上就會(huì)有所減少。而一旦壓力場(chǎng)消失了，減少的負(fù)擔(dān)迅速反彈。真是"成也蕭何，敗也蕭何"。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)靠政府自覺(jué)是何等脆弱的機(jī)制！這么多年來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在中央的三令五申中，不斷地冒進(jìn)，問(wèn)題日益嚴(yán)重，就說(shuō)明了這一政策實(shí)施中的治理模式出了問(wèn)題。在這一治理的過(guò)程中，涉及到利益受損的農(nóng)民一方，處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)利完成不對(duì)等，農(nóng)民在權(quán)力失衡的情況下，又缺少利益的表達(dá)主體，因此，增負(fù)和減負(fù)的這種博弈，完成取決于擁有權(quán)力的政府一方。雖說(shuō)，各級(jí)政府代表的是最廣大人民群眾的利益，但是，一旦政府自身的利益受損的時(shí)候，政府自利的偏好就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。
3．農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目日益合法化
80年初開(kāi)始實(shí)行的農(nóng)村體制改革，主要實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其核心就是"交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的"。這種分配體制，當(dāng)初極大地解放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是，這種分配制度，保留了與相對(duì)應(yīng)的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上不存在了，而計(jì)劃體制下的政府萬(wàn)能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實(shí)并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式相對(duì)應(yīng)的土地所有制形式，成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要的載體。正是因?yàn)檎蜞l(xiāng)村實(shí)現(xiàn)權(quán)力，因此才有了一個(gè)事實(shí)上并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式。"現(xiàn)行的農(nóng)村提留統(tǒng)籌制度，實(shí)際上沿用了''''三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)''''的收益分配方式，導(dǎo)致了一些過(guò)時(shí)不合理的事情合法化。從運(yùn)行中看，它擾亂了農(nóng)村公共分配關(guān)系，與廢除制度的改革現(xiàn)實(shí)相矛盾。它人為地增加了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致了稅、租、費(fèi)分配關(guān)系的紊亂，同時(shí)為侵害農(nóng)民利益、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供了可能，是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的根源之一。"（馬曉河，2002，P17）
隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進(jìn)一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟(jì)形式相適應(yīng)而建立起來(lái)的，旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地修補(bǔ)和延續(xù)原有分配制度。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)表的《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來(lái)的分配制度進(jìn)一步以法律的方法固定下來(lái)。這一行政法規(guī)的主旨是保護(hù)農(nóng)民利益，從正面確定農(nóng)民的負(fù)擔(dān)應(yīng)該有哪些，除此以外，為不合法負(fù)擔(dān)。但是，這一法規(guī)卻從另一個(gè)側(cè)面，將農(nóng)民本不應(yīng)該有的、適應(yīng)并不存在的集體經(jīng)濟(jì)形式的負(fù)擔(dān)合法化。這一條例將直接面向集體經(jīng)濟(jì)的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌堂而皇之地要求農(nóng)民向集體交納，而事實(shí)上主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交納，部分用于村委會(huì)這一自治組織的工資。"自從80年代初期，廢除了制度以來(lái)，在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村，鄉(xiāng)村作為集體，已經(jīng)不存在。因此，設(shè)立村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)民超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，變相地平調(diào)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，侵犯了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。"（馬曉河，2002，P18）
我們?cè)谘芯繙p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的博弈中，中央一面清理不合理的項(xiàng)目，一面又得照顧到部門和地方的利益，確立和承認(rèn)一些項(xiàng)目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。雖然，確立一些項(xiàng)目，否定一些項(xiàng)目，在短期內(nèi)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但是，新確立的項(xiàng)目卻又以非常合法的方式得以存在，當(dāng)新一輪負(fù)擔(dān)項(xiàng)目上來(lái)時(shí)，中央又和部門及地方政府進(jìn)行博弈，新的項(xiàng)目又得以固化為合法的負(fù)擔(dān)。如此累積，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在不斷減輕中增加，而且是以合法的方式增加著，重復(fù)著"黃宗羲定律"。②
4．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策制訂多落實(shí)少
從90年代開(kāi)始，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策文件出臺(tái)的頻率是極其少見(jiàn)的，所使用詞語(yǔ)的嚴(yán)厲程度也是極其少見(jiàn)的。從1990年至2001年12年間，黨中央、國(guó)務(wù)院及其辦公廳就發(fā)了14個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。然而，一項(xiàng)公共政策的成效并不以發(fā)文件的數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)。恰恰相反，對(duì)于同一公共事務(wù)文件越多，越是降低文件的權(quán)威性。
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策制訂多，能全面落實(shí)的卻很少。其原因是多方面的，一是這項(xiàng)公共政策涉及的面太廣，難度太多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是某級(jí)政府在某一時(shí)間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機(jī)制，如何落實(shí)政策、誰(shuí)去落實(shí)政策缺少必要的組織機(jī)構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對(duì)農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達(dá)意見(jiàn)的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實(shí)的程序。因此，當(dāng)侵農(nóng)事件發(fā)生，農(nóng)民提出自己的主張，只有走并不能怎么解決問(wèn)題的"上訪"一途，或者采用過(guò)激的自殺手段，來(lái)引起政策制訂和執(zhí)行者的重視。的確，其中有些政策的確是在涉農(nóng)事件發(fā)生后，引起中央的重視后采取的。但這種血的教訓(xùn)，并不是一個(gè)法治社會(huì)所推崇的。
（二）對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策主要措施的評(píng)估
1．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的
積極成果
黨中央和國(guó)務(wù)院自1985年以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷地強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要性。90年代之后，幾乎每年都要向地方政府和部門強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓農(nóng)民休養(yǎng)生息的重要性，并采用極為嚴(yán)厲的言詞要求地方政府和各部門進(jìn)行清理農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上壓制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)速度。黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題的態(tài)度是十分鮮明的，這既代表了國(guó)家利益，也符合農(nóng)民利益。因此，每一個(gè)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的中央文件都是農(nóng)民反對(duì)負(fù)擔(dān)增加的重要武器。正是由于黨中央和國(guó)務(wù)院站在最廣大的農(nóng)民階級(jí)的利益上思考問(wèn)題，因此，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策出臺(tái)后，農(nóng)民最能支持。這一立足點(diǎn)，充分體現(xiàn)了國(guó)家利益和農(nóng)民利益的一致性。正是這種一致性，引導(dǎo)著農(nóng)民保持社會(huì)的穩(wěn)定，雖然個(gè)別地方也出現(xiàn)過(guò)農(nóng)民采用過(guò)激行為，沖擊地方政府現(xiàn)象，但是全國(guó)農(nóng)民在負(fù)擔(dān)如此沉重的今天，仍然能相信黨中央和國(guó)務(wù)院，始終和黨中央保持一致。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國(guó)務(wù)院的減負(fù)政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。所以說(shuō)，雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為"三農(nóng)"問(wèn)題的一個(gè)重點(diǎn)，但一問(wèn)題并未引起農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩不安。因此可以說(shuō)，黨中央和國(guó)務(wù)院在過(guò)去的近二十年中，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策是卓有成效的，改革開(kāi)放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中發(fā)展起來(lái)的。離開(kāi)了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開(kāi)放的現(xiàn)有成果。
2000年開(kāi)始在部分省市推行的稅費(fèi)改革,以及2004年中共中央和國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于增加農(nóng)民收入若干政策的意見(jiàn)》，再一次將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策擺在農(nóng)民面前。農(nóng)民從黨中央和國(guó)務(wù)院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對(duì)于負(fù)擔(dān)的減輕也具有了信心。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。雖然"三農(nóng)"問(wèn)題成為了我國(guó)改革開(kāi)放諸多工作中的重中之重，農(nóng)村成了發(fā)展最為危險(xiǎn)的地方，但是一切都能在黨中央和國(guó)務(wù)院控制的范圍內(nèi)順利進(jìn)行。這是當(dāng)前最為難得的農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的大好前提。離開(kāi)了農(nóng)民支持的一切改革都將成為泡影，即使取得了暫時(shí)的成就，也會(huì)被國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的破壞所摧毀。
2．減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施的不足之處
（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策措施"單兵突進(jìn)"
一是制訂的政策在內(nèi)容上單一。只顧眼前的負(fù)擔(dān)，不顧與負(fù)擔(dān)相關(guān)問(wèn)題的解決。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項(xiàng)公共政策是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，自1985年以來(lái)，我們不斷減負(fù)，特別是90年代以來(lái)，幾乎年年都在減負(fù)，而采取的政策只是針對(duì)某一方面或某幾個(gè)方面，要求地方政府或部門不要越雷池，如農(nóng)民勞務(wù)重了，就控制勞務(wù)；"三亂"多了，就減"三亂"；教育集資多了，達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)高了，就采取措施不準(zhǔn)集資和搞達(dá)標(biāo)。采取的政策給人的感覺(jué)是應(yīng)急式的，缺少全盤(pán)治本式的改革措施。而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)需要全局性宏觀公共政策轉(zhuǎn)變，這將是一個(gè)重大的制度變遷，是在第一輪承包制度改革基礎(chǔ)上進(jìn)行的更大的制度變遷。
二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)僅停留在顯性負(fù)擔(dān)上，而對(duì)于隱性負(fù)擔(dān)政策措施少。"挖農(nóng)補(bǔ)工"政策在特定歷史時(shí)期實(shí)行的，實(shí)行至今農(nóng)民付出了沉重的代價(jià)。"據(jù)測(cè)算，1954-1978年，國(guó)家通過(guò)剪刀差從農(nóng)民手中獲取5100億元的巨額資金；1978-1991年的剪刀差累計(jì)已高達(dá)12329.5億元，相當(dāng)于同期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的22%；1987-1991年每年剪刀差絕對(duì)額高達(dá)1000-1900億元，成倍于改革前的數(shù)額，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，剪刀差還呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，每年剪刀差絕對(duì)額都在1000億元以上。"（羅文杰，2002，P53）剪刀差是一種極為隱蔽的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不可否認(rèn)這一做法在一定歷史時(shí)期起了作用，而持續(xù)實(shí)行，已損害了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這一做法是以農(nóng)民的長(zhǎng)期貧困以及農(nóng)村的長(zhǎng)期落后為代價(jià)的，繼續(xù)實(shí)施對(duì)于國(guó)家的發(fā)展不利，也與實(shí)現(xiàn)全面小康不相稱。這一做法，也不符合國(guó)際慣例。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然環(huán)境的影響太多，自身增值和積累的潛力是十分有限的，這一產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中始終處于弱勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家為了保持農(nóng)業(yè)發(fā)展能得到平均利潤(rùn)，在農(nóng)民已采用機(jī)械化的基礎(chǔ)上仍然大量"以工補(bǔ)農(nóng)"，給農(nóng)民以大量的補(bǔ)助，扶持農(nóng)業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力。加入WTO后，我們已發(fā)現(xiàn)我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)廉價(jià)勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)已不存在了。如果繼續(xù)采取"挖農(nóng)被工"政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國(guó)家的整體利益了。所以說(shuō)，僅在表面對(duì)顯性化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取"單兵突進(jìn)"措施，只能救一時(shí)，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負(fù)擔(dān)和穩(wěn)性負(fù)擔(dān)同時(shí)減輕才能深入到根子上去。
三是簡(jiǎn)精鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫和人員膨脹是一個(gè)痼疾，在社會(huì)存在著事實(shí)上的等級(jí)制度的前提下，隨著高等級(jí)階層的人口增長(zhǎng)，他們要就業(yè)，要取得較高的收入，以及要有較高的社會(huì)地位，這些必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)的膨脹和財(cái)政支出擴(kuò)大。"20世紀(jì)90年代中期以前，除了高校畢業(yè)生，我國(guó)就業(yè)的典型特征是行業(yè)內(nèi)就業(yè)，父輩們?cè)谑裁葱袠I(yè)，子女們一般也是相應(yīng)的行業(yè)。由于政府部門的干部享有最優(yōu)的政治與社會(huì)待遇，所以人人想進(jìn)政府部門，而進(jìn)入政府設(shè)置的門檻在自己人面前往往不堪一擊，更不要說(shuō)內(nèi)部人控制，這樣我國(guó)機(jī)構(gòu)膨脹-精簡(jiǎn)-再膨脹和惡性循環(huán)就不能理解了。"（林光彬，2003，P97）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員要精簡(jiǎn)絕非如中央機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)那么容易，中央機(jī)構(gòu)有著大量的下級(jí)可以分散人員，也有著巨額的財(cái)政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時(shí)期內(nèi)減下來(lái)。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織了，高等級(jí)階層人口的增長(zhǎng)及其就業(yè)的壓力，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)，加速"三農(nóng)"問(wèn)題的惡化，"三農(nóng)問(wèn)題是歷史上長(zhǎng)期積淀形成的社會(huì)等級(jí)制度慣性、思想慣性和路途依賴在人口增加情況下在當(dāng)代延續(xù)的結(jié)果，本質(zhì)上是不平等制度下低等級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。"（林光彬，2003，P97）如此復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，僅靠減輕負(fù)擔(dān)政策中的一而再地強(qiáng)調(diào)，一而再地斥責(zé)下級(jí)政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。
（2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實(shí)征收不可操作
農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實(shí)征收，不得向農(nóng)民下達(dá)指標(biāo)，不得按人、按田畝平攤。這些規(guī)定對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)不應(yīng)成為負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅在征收過(guò)程中，如果要"據(jù)實(shí)征收"的話，幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實(shí)征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因?yàn)?，我?guó)農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)也不可能有如此多的人力和物力去收集如此分散的稅源數(shù)據(jù)。即使能"據(jù)實(shí)征收"，稅收機(jī)關(guān)的征收成本也一定特別大。加上，許多地方政府在財(cái)政壓力下，為了增加財(cái)政收入，將這兩稅以指標(biāo)的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對(duì)于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策無(wú)法落到實(shí)處。
（3）只給政策的減負(fù)措施基層無(wú)法持久執(zhí)行
我國(guó)政府在采取減負(fù)政策時(shí)，時(shí)常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，但由于執(zhí)行中央政策所帶來(lái)的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府財(cái)力相對(duì)雄厚，還可支撐，但大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財(cái)政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)本質(zhì)上就是減少地方財(cái)政的可用資金，再加上要求地方財(cái)政支付減負(fù)的成本，地方一千個(gè)不愿意。雖然中央能在一時(shí)采取強(qiáng)制手段，要使減負(fù)措施保持長(zhǎng)久，幾乎是不可能的。甚至出現(xiàn)政策下達(dá)時(shí)，就是地方政府"想對(duì)策"應(yīng)付，乃至欺騙中央之時(shí)，地方保護(hù)主義盛行。
"放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和''''分灶吃飯''''財(cái)政體制的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了[
推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，其掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。"（金太軍，2003，P45）當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)財(cái)政危機(jī)，機(jī)構(gòu)難以順利運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，進(jìn)一步減少地方財(cái)政的收入，并要求支付改革成本，減負(fù)的政策遭到地方政府的抵制，也就不足為奇了。比如，糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、教育工資縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)管，都是如此。只給政策無(wú)資金支持，給基層財(cái)政過(guò)大的壓力。1993國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于建立糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)格制度的通知》、1998年下發(fā)《糧食收購(gòu)條例》，這些政策旨在保護(hù)農(nóng)業(yè)的利益，用政策法規(guī)規(guī)定敞開(kāi)收購(gòu)，順價(jià)銷售，出現(xiàn)虧損，要由地方財(cái)政補(bǔ)貼；2001年鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)教師工資沒(méi)有保障，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，將鄉(xiāng)村教師工資由原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改為縣財(cái)政發(fā)放，這解決了鄉(xiāng)村教師的工資問(wèn)題，也在一定程度上解決了教師向農(nóng)民伸手的問(wèn)題，對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)也肯定是有好處的。但是，縣財(cái)政發(fā)工資并不等于縣財(cái)政出錢解決鄉(xiāng)村教師的工資，縣財(cái)政強(qiáng)制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政劃撥出這部分支出。其實(shí)，這部門支出還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付，只不過(guò)經(jīng)過(guò)縣財(cái)政轉(zhuǎn)了一下手，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一項(xiàng)剛性的支出而已，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能拖欠師工資了，只好進(jìn)一步拖欠自己人（政府工作人員）工資了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力進(jìn)一步加大，向農(nóng)民伸手的愿望也就更加迫切。這些措施忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支撐力，一旦上面的壓力減輕了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再向農(nóng)民伸手，成為百般無(wú)賴的選擇了。
四、對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策再?zèng)Q策的建議
（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制
1．國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制帶來(lái)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題
農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題根源于中國(guó)不合理的國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制，長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制，就是通過(guò)城鄉(xiāng)分割的非公共財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的。集權(quán)型的財(cái)政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國(guó)有（營(yíng)）工商業(yè)剝奪私營(yíng)工商業(yè)的方式來(lái)集中中央的財(cái)力。"在國(guó)家集權(quán)型財(cái)政體制下，一旦國(guó)家選擇以工業(yè)化作為其合法性的依據(jù)，它就必然要最大限度地控制所有的權(quán)力資源，以推動(dòng)工業(yè)化的進(jìn)程。由于長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)型財(cái)政體制的影響，我國(guó)的工商業(yè)相對(duì)十分落后，工業(yè)化資金的來(lái)源就在于最大程度地掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余?！瓏?guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)剩余的控制也進(jìn)一步從最初的流通領(lǐng)域而轉(zhuǎn)向?qū)ιa(chǎn)、流通領(lǐng)域的全面控制。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷剝奪了農(nóng)民對(duì)其剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，工農(nóng)業(yè)價(jià)格''''剪刀差''''將這一剝奪進(jìn)一步加深。"（劉志廣，2003，P47）
國(guó)家采取的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策，事實(shí)上就是采用國(guó)家權(quán)力置配資源的過(guò)程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過(guò)幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)業(yè)的資源，農(nóng)村政策的使用達(dá)到極限，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題在1985年之后就凸現(xiàn)出來(lái)了。因此，就有了1985年的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)公共政策的首度出臺(tái)。隨著改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人市場(chǎng)（經(jīng)濟(jì)）也逐步發(fā)展起來(lái)。這樣就形成了以城市為中心的國(guó)家和以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的市場(chǎng)，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源--農(nóng)民工），作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無(wú)論如何也不可能抵擋如此強(qiáng)烈的"抽血"，農(nóng)民的生存空間和生活機(jī)會(huì)越來(lái)越窄。控制"三亂"、穩(wěn)定正稅、稅費(fèi)改革、減輕勞務(wù)等等，都沒(méi)有觸及這個(gè)根本性問(wèn)題。
1994年的分稅制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央的財(cái)力，也就進(jìn)一步增強(qiáng)了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運(yùn)用達(dá)到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達(dá)到了極限。同時(shí)，這一改革還給地方財(cái)政，特別鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來(lái)了空前的壓力，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)。鄉(xiāng)村組織要正常運(yùn)行，轉(zhuǎn)嫁危機(jī)的對(duì)象就只有農(nóng)民，如此一來(lái)，任何強(qiáng)制減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共政策只能救一時(shí)，不能救長(zhǎng)久。
2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政體制的建立
公共財(cái)政著眼于公共需要，它是由所有社會(huì)成員作為一個(gè)整體共同提出，或者說(shuō)大家都需要，而不是由哪一個(gè)或哪一些社會(huì)成員單獨(dú)或分別提出。建立公共財(cái)政就必須將廣大的農(nóng)村納入公共需要角度上的國(guó)家財(cái)政軌道上來(lái)，因此，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)共同的平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國(guó)社會(huì)發(fā)展所必需的，都要得到重視，沒(méi)有誰(shuí)是中心，沒(méi)有誰(shuí)該為誰(shuí)作出犧牲。如果說(shuō)要有所犧牲的話，根據(jù)公共需要，由強(qiáng)勢(shì)群體或強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)向弱勢(shì)群體和弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)作出犧牲。50多年的發(fā)展，特別是近26年來(lái)的改革開(kāi)放，我們已經(jīng)建立強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)，我們已有較強(qiáng)大的國(guó)力，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、優(yōu)先發(fā)展城市，不再具有時(shí)代意義了。盡快將鄉(xiāng)村納入公共管理之中，平等地對(duì)待城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，成為時(shí)代的要求。
長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)待"三農(nóng)"問(wèn)題的不平等是我們這個(gè)社會(huì)的最大的不平等，不管從憲政，還是從人權(quán)角度，都是說(shuō)不過(guò)去的，憲法所賦予給人的美好的權(quán)利，在"三農(nóng)"問(wèn)題上看不到，而且這種最大的不平等，50多年來(lái)逐步固化為一般規(guī)則，使人們?nèi)找媛槟?，無(wú)法意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，一旦有人提出歸還"三農(nóng)"應(yīng)有的權(quán)利（權(quán)益）時(shí)，其阻力可想而知。"所有社會(huì)價(jià)值--自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富、自尊的基礎(chǔ)--都要平等地分配，除非對(duì)其中的一種價(jià)值或所有價(jià)值的一種不平等分配合乎每一個(gè)人的利益。"（羅爾斯，1998，P62）集權(quán)型的財(cái)政體制在建國(guó)初期，對(duì)農(nóng)民的不平等符合國(guó)家利益，但時(shí)至今日，既不符合國(guó)家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時(shí)候了。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財(cái)政建立問(wèn)題。不解決這個(gè)大的問(wèn)題，一切具體的減負(fù)措施都不能從根本上解決農(nóng)民問(wèn)題。
（二）構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制
從農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增長(zhǎng)的發(fā)展階段，人們就能認(rèn)識(shí)到農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題根子在"上面"，大多數(shù)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)是由各種"上級(jí)"以文件方式確立，交由基層去執(zhí)行的。這些文件往往以剛性的言詞，配以"一票否決"的考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)令基層政府去執(zhí)行?；鶎诱约氨徽魇盏膶?duì)象--農(nóng)民是沒(méi)有多少發(fā)言的余地的。
各種"上級(jí)"在下發(fā)各種文件的時(shí)候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村的現(xiàn)代化。農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)民奔小康，這些都是農(nóng)民所需要的，但由誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)呢？這就涉及到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制是一種自上而下的制度外供給體制，所有上級(jí)政府和部門都認(rèn)為自己有這個(gè)職能，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)職能就需要?jiǎng)佑眯姓侄?，讓下?jí)去落實(shí)，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也抱怨：不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要收費(fèi)，是上級(jí)要收費(fèi)。
農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是農(nóng)村發(fā)展是必需的，但是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應(yīng)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢？從理論上講農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)該由國(guó)家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學(xué)校以及政府的經(jīng)費(fèi)從來(lái)都沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)向城里人再征稅，因?yàn)檫@些都是公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府來(lái)提供。但是，國(guó)家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國(guó)家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國(guó)家在農(nóng)村管理權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費(fèi)都是由農(nóng)民承擔(dān)的，農(nóng)村義務(wù)教育本應(yīng)是國(guó)家的義務(wù)，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務(wù)，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢（不僅如此，政府還要下達(dá)校舍達(dá)標(biāo)指標(biāo)）。
國(guó)家權(quán)力對(duì)于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，在延續(xù)了多年的計(jì)劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說(shuō)，國(guó)家權(quán)力干預(yù)農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應(yīng)由國(guó)家財(cái)政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的內(nèi)在原因了。[
國(guó)家應(yīng)保障對(duì)不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、"五幼保"等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足,則通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。國(guó)家職能在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)，需要國(guó)家財(cái)政的支持，國(guó)家要實(shí)現(xiàn)在農(nóng)村的事務(wù)，首先就要從財(cái)力上做準(zhǔn)備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)所必須的。應(yīng)該做到不管是哪一個(gè)"上級(jí)"，如果要在鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提供產(chǎn)品，必須有合理合法的公共財(cái)政作支撐，如果公共財(cái)政無(wú)力支撐，就不應(yīng)強(qiáng)行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實(shí)的公共產(chǎn)品。
（三）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機(jī)制
1．稅費(fèi)制度變遷
從稅費(fèi)改革的過(guò)程來(lái)看，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)在中央不斷強(qiáng)制減輕中，頑固地增長(zhǎng)著。即使最近幾年在一些省市推行的備受關(guān)注的稅費(fèi)改革，也"只是對(duì)合法稅費(fèi)項(xiàng)目作出對(duì)當(dāng)?shù)卣图w組織較為有利的硬性規(guī)定，不僅無(wú)根據(jù)地提高了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅數(shù)量，而且把國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民承擔(dān)''''三提留五統(tǒng)籌''''不超過(guò)上年農(nóng)民人均純收入5%的規(guī)定按5%的上限足額收取，同時(shí)，有的地方還在合法的稅費(fèi)之外，加進(jìn)了其他收費(fèi)項(xiàng)目。"（中科院，2002，P151）農(nóng)民稅費(fèi)在不斷"減輕"中增長(zhǎng),這一悖論本身就說(shuō)明了這種公共政策是缺少效率的,但是由于在歷史發(fā)展進(jìn)程中不斷強(qiáng)化,逐步形成了路徑依賴,最后，要改變這種制度就必須采取交易費(fèi)用極高的變革。
稅費(fèi)制度的不斷改革，雖然在某一個(gè)階段農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒(méi)有更快地增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)的趨勢(shì)并沒(méi)有消滅。"一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那就是因?yàn)樵撋鐣?huì)沒(méi)有為經(jīng)濟(jì)方面的創(chuàng)新活動(dòng)提供激勵(lì)。也就是說(shuō)，沒(méi)有從制度方面去保證創(chuàng)新活動(dòng)得到最低限度的報(bào)償和好處。"（諾思，2002，P9）推行稅費(fèi)改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來(lái)長(zhǎng)久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進(jìn)行稅費(fèi)改革制度創(chuàng)新。
稅費(fèi)制度創(chuàng)新應(yīng)該逐步與世界發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)民稅費(fèi)制度并軌，"世界各國(guó)都對(duì)農(nóng)民施加補(bǔ)貼，2000年，美國(guó)對(duì)每公頃耕地的直接補(bǔ)貼是100-150美元，歐盟為300-350美元；我國(guó)卻是少數(shù)幾個(gè)向農(nóng)業(yè)征收賦稅的國(guó)家，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)攤到每公頃耕地上，約為100-130美元，我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模只有歐盟的1/40，美國(guó)的1/400。"（劉志廣，2003，P48）長(zhǎng)期向農(nóng)業(yè)"抽血"不僅使農(nóng)業(yè)失去了國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，也使農(nóng)業(yè)的發(fā)展成了難題，直接后果是農(nóng)村的發(fā)展危機(jī)。因此，稅費(fèi)制度變遷，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)零稅費(fèi)，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補(bǔ)貼。
2．高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷
農(nóng)業(yè)稅費(fèi)逐步減少后，最直接的沖擊是鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)加劇。原有的鄉(xiāng)村債務(wù)本就越積越多，切斷向農(nóng)民伸手補(bǔ)充財(cái)政缺口后，鄉(xiāng)村的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨問(wèn)題。鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)又威脅著鄉(xiāng)村高等級(jí)階層的就業(yè)，高等級(jí)階層在鄉(xiāng)村社會(huì)擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費(fèi)制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的公共政策來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)都不勝而終，就是由于這一"行動(dòng)集團(tuán)"抵制的結(jié)果。"制度能否實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，便取決于由不同的人群組成的利益集體的選擇。當(dāng)一項(xiàng)制度安排雖然可以降低交易成本，并能夠增加社會(huì)總福利，而又得不到實(shí)施時(shí)，原因就在于這項(xiàng)制度減少了某一利益集團(tuán)的收益，他們?yōu)榱思瘓F(tuán)的利益而繼續(xù)維持一項(xiàng)不合理的制度安排。"（程虹，2000，P154）不管什么樣減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策措施都會(huì)觸及這一階層的利益，雖然制度變遷的對(duì)于社會(huì)總體來(lái)說(shuō)，新制度的成本低于舊制度，但是對(duì)于鄉(xiāng)村高等級(jí)階層來(lái)說(shuō)，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見(jiàn)，如果沒(méi)有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團(tuán)）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。
推動(dòng)高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個(gè)方面的實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國(guó)家在鄉(xiāng)村在職能定位，盡量收縮計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)政府、萬(wàn)能政府的管理模式?；鶎诱畽C(jī)構(gòu)之所以不斷擴(kuò)張并無(wú)法遏制，一個(gè)重要原因就是政府加之鄉(xiāng)村太多的國(guó)家職能，這種外在推動(dòng)力，為高等級(jí)階層就業(yè)提供了基礎(chǔ)。如果政府在諸多方面收手，不去管不屬于政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，再上無(wú)管理這些事務(wù)的財(cái)政支撐，當(dāng)然就不可能設(shè)置不需要的職能部門，什么"七所八站"，沒(méi)有管理職能的根本就不可能存在，即使存在也不會(huì)造成農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。糧食部門、供銷社原有的職能減少后沒(méi)有給農(nóng)民造成多少負(fù)擔(dān)就是例子?？车羿l(xiāng)村不需要的部門的管理權(quán)力，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和裁員才有可能。這一措施是推動(dòng)高級(jí)階層就業(yè)制度變遷的外生變量。
二是變革等級(jí)社會(huì)為公民社會(huì)，取消一切不平等的制度和政策，實(shí)現(xiàn)憲政民主。"社會(huì)的經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)被這樣安排，使它們①被合理地期望適合于每個(gè)人的利益；并且②依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放。"（羅爾斯，2001，P61）財(cái)富和收入無(wú)法做到平等,但憲法賦予公民的平等權(quán)力，既是我們所追求的，也是我們能做到的，權(quán)力地位和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)向所有人開(kāi)放，包括向農(nóng)民開(kāi)放，是我們應(yīng)該做到的。當(dāng)農(nóng)民能夠決定自己所需要的公共產(chǎn)品由誰(shuí)來(lái)提供時(shí)，農(nóng)民集團(tuán)的自有權(quán)力才能得到鞏固，才有可能抵制高等級(jí)階層的侵權(quán)。農(nóng)民階層自組織能力的增強(qiáng)，是推動(dòng)高等級(jí)階層就業(yè)制度變遷的內(nèi)生變量?？空淖杂X(jué)，是難以解決政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)問(wèn)題的。
3．鄉(xiāng)村自治制度變遷
"農(nóng)民負(fù)擔(dān)的實(shí)質(zhì)，是在對(duì)農(nóng)村剩余產(chǎn)品進(jìn)行分配的過(guò)程中，國(guó)家、集體和農(nóng)民之間分配關(guān)系的反映。而過(guò)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，則反映了在新舊體制交替的時(shí)期，對(duì)三者之間利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的各種制度安排存在嚴(yán)重缺陷和不足。因此，探尋農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的根源，應(yīng)從制度性因素著手進(jìn)行研究。"（楊軍，1995，P15）實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)事實(shí)上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強(qiáng)政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國(guó)家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個(gè)組織去落實(shí)，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟(jì)體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟(jì)組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根源。
集體經(jīng)濟(jì)組織事實(shí)上不存在，而村民自治組織（村委會(huì)）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，這就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織體的缺位。從理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革就成了十分必要的了。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織體的機(jī)構(gòu)，那就只有村民自治組織了。但是，村民自治組織的太強(qiáng)的政治性--既代表國(guó)家利益，又代表村民利益--影響著村民自治組織實(shí)現(xiàn)村民的經(jīng)濟(jì)利益，因此，只有對(duì)村民自治組織進(jìn)行制度變遷才能達(dá)到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織體的出現(xiàn)。
現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主的基礎(chǔ)并不太厚實(shí)的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強(qiáng)制性的制度變遷，政府在設(shè)計(jì)這種制度時(shí)帶有較強(qiáng)烈的"統(tǒng)治者的偏好"，"如果新制度安排帶給國(guó)民的收入較高而帶給統(tǒng)治者的收益較低（由于統(tǒng)治者交易費(fèi)用的緣故），那么在和原先制度安排進(jìn)行比較時(shí)統(tǒng)治者可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，建立這種新制度安排并不是他的利益所在。"（林毅夫，2003，P392）所以，在執(zhí)行村民組織法時(shí)，村民自治帶有很強(qiáng)的政府色彩，是原有"大隊(duì)"的替代，也是原有"集體經(jīng)濟(jì)"的組織替代，雖然村委會(huì)并不具有集體經(jīng)濟(jì)組織的能力。村委會(huì)并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品，稅費(fèi)中許多名目，雖說(shuō)是借用村委會(huì)集體的名義收取，但由于村委會(huì)永遠(yuǎn)也無(wú)法真正完成剛性的上級(jí)"計(jì)算"出來(lái)的稅費(fèi)，因此，以集體名義提留的有限的費(fèi)用，實(shí)際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會(huì)成員的勞務(wù)，更不用說(shuō)提供公共產(chǎn)品。一旦國(guó)家又以各種美好的"愿景"，要求鄉(xiāng)村發(fā)展某某時(shí)，從農(nóng)民手上奪取幾
乎少得可憐的分配剩余，就是唯一的選擇了。
新的制度安排，應(yīng)該讓村民實(shí)現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是有限的政治（民主）上的，更應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由農(nóng)民自己說(shuō)了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品大多是農(nóng)民自己的事，除了國(guó)家應(yīng)該付錢去辦的（如教育和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等），應(yīng)由農(nóng)民自己決定，也就是說(shuō)鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應(yīng)由農(nóng)民把握，政府只有指導(dǎo)權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)行推行的所謂"逼民致富"的權(quán)力，因?yàn)檗r(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟(jì)利益的自治就更能吸引農(nóng)民參與，而不是被動(dòng)地參與，這對(duì)鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。
[摘要]隨著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)偉大事業(yè)的不斷深化和發(fā)展，如何使各項(xiàng)政策適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，充分發(fā)揮其構(gòu)建和諧社會(huì)的保障作用，是當(dāng)前需要加以研究和解答的新課題；進(jìn)一步認(rèn)清過(guò)時(shí)、失效政策的現(xiàn)狀和對(duì)和諧社會(huì)造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問(wèn)題。從組織角度、倫理角度、團(tuán)體角度等多種角度分析終結(jié)政策，具有理論上的邏輯性和實(shí)踐上的可操作性。
[關(guān)鍵詞]公共政策；政策終結(jié)；倫理視角；組織視角
一、問(wèn)題的提出
《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報(bào)道中分別刊登了《無(wú)戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜?！稛o(wú)戶口嬰兒之死》講述了一個(gè)父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因?yàn)槠涓傅膫€(gè)人心理問(wèn)題，還是周遭環(huán)境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無(wú)辜的，生命是可貴的?！痘钊松蠎綦y死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗(yàn)，對(duì)戶籍制度中存在的弊端作了分析。據(jù)他工作實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，農(nóng)村死人不銷戶現(xiàn)象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機(jī)費(fèi)；二是醫(yī)學(xué)死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續(xù)需要以此為證，但農(nóng)村居民大多數(shù)死在家里，沒(méi)有醫(yī)學(xué)死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒(méi)戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒(méi)有辦法結(jié)婚，當(dāng)然對(duì)他們的管理也給公安機(jī)關(guān)和政府部門帶來(lái)更大的麻煩。如果一個(gè)沒(méi)有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實(shí)年齡至為關(guān)鍵，因?yàn)榉梢?guī)定對(duì)不滿十四周歲的當(dāng)事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機(jī)關(guān)就只好檢查骨質(zhì)判斷年齡，但檢查骨質(zhì)不是所有地方都有，需要去省會(huì)城市的公安機(jī)關(guān)，而且骨質(zhì)檢查也未必完全準(zhǔn)確無(wú)誤，這對(duì)行政執(zhí)法的高效性和司法審判的準(zhǔn)確性都是考驗(yàn)。
當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，同時(shí)也處于建設(shè)和諧社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，許多不適合新體制的政策都應(yīng)該予以終結(jié)。這里需要注明的是：政策終結(jié)并不僅是政策的終止、結(jié)束，而往往是伴隨著新政策的開(kāi)始。關(guān)于政策終結(jié)在政策過(guò)程中的地位，不同學(xué)者有不同的主張。政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以終止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策或項(xiàng)目的一種政治(或政策)行為。政策終結(jié)具有強(qiáng)制性，因?yàn)檎呓K結(jié)會(huì)遇到利益受損者的反抗，需要靠強(qiáng)制力來(lái)進(jìn)行；政策終結(jié)具有更替性，是新代舊的過(guò)程；同時(shí)政策更替也具有靈活性。但也有學(xué)者認(rèn)為政策終結(jié)是政策過(guò)程的最后一個(gè)階段。如果把政策過(guò)程看作某種有序的活動(dòng)的話，那么，它的最后一個(gè)階段便是政策評(píng)價(jià)。政策終結(jié)位于政策過(guò)程的末端，對(duì)一項(xiàng)政策的終結(jié)意味著一項(xiàng)新的政策的開(kāi)始，所以政策終結(jié)也是一個(gè)發(fā)展的概念。政策終結(jié)是政策過(guò)程的最后一環(huán)，是理性化政策過(guò)程的最后結(jié)果，但也被認(rèn)為是承上啟下的一環(huán)，它不僅是對(duì)一項(xiàng)政策的了結(jié)，而且也意味著修正或調(diào)整。政策終結(jié)是政策運(yùn)行過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。公共政策的最后一個(gè)階段用“公共政策實(shí)現(xiàn)”這一概念為好，即是指人們通過(guò)政策實(shí)施，使政策目標(biāo)和功能解化，使政策轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)社會(huì)存在的政策活動(dòng)。
黨和政府自從改革開(kāi)放以來(lái)也比較重視政策終結(jié)工作，尤其是我國(guó)加入WTO后，廢止了一大批與WTO規(guī)則不符合的各種政策。事實(shí)上，類似戶口政策(由于我國(guó)沒(méi)有《戶籍法》，公安機(jī)關(guān)實(shí)施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國(guó)還有很多政策都滯后現(xiàn)實(shí)十幾年甚至幾十年，這些不僅是學(xué)界探討的焦點(diǎn)，也是實(shí)務(wù)界人士心思所在。
二、問(wèn)題解決的分析角度
問(wèn)題出現(xiàn)了，只要積極面對(duì)是可以緩解甚至避免產(chǎn)生不良后果的。當(dāng)然要解決問(wèn)題，首先需要理性、多角度地審視問(wèn)題的特征、癥結(jié)及其本質(zhì)等要素。
(一)倫理的視角。從哲學(xué)意義上講，人的關(guān)系本質(zhì)上是種倫理關(guān)系，人與人時(shí)刻處在各種形式的交往中。而政府的出現(xiàn)就是為了尋求一條有效的過(guò)群體生活的道路；政府一直處于人與人的關(guān)系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活領(lǐng)域，法律和道德共同作用，因?yàn)閮H有法律制度而沒(méi)有道德支持，法制就會(huì)僵化，在靈活具體的公共生活和行政行為中就會(huì)無(wú)所適從。就如社會(huì)生活的任何領(lǐng)域一樣，對(duì)道德力量的忽視在事實(shí)上就造成了對(duì)無(wú)道德行為的倡導(dǎo)。因此，所有公共領(lǐng)域中的一切公共權(quán)力的濫用和腐敗，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共權(quán)力行使過(guò)程中的產(chǎn)物，對(duì)其進(jìn)行終結(jié)也需要公共權(quán)力的再次行使，但在這個(gè)過(guò)程中，有制度原因也有個(gè)人原因總使得政策終結(jié)比政策制定更顯費(fèi)力。
(二)組織的視角。組織視角將社會(huì)問(wèn)題看作從一種組織狀態(tài)到另外一種組織狀態(tài)的有序進(jìn)展(帶有小的但暫時(shí)的危機(jī))。組織視角重視標(biāo)準(zhǔn)化的操作程序、規(guī)則和慣例。簡(jiǎn)言之，組織本身傾向于更少的變化、更小的恐懼和更大的穩(wěn)定，也即組織具有自然的維持生存的意識(shí)和保持以前狀態(tài)的慣性。如果政策終結(jié)威脅到組織的生存時(shí)，它會(huì)設(shè)法延續(xù)政策終結(jié)的進(jìn)程。組織機(jī)構(gòu)的終結(jié)可能觸犯業(yè)已確立的權(quán)力分配格局，權(quán)力的擁有者會(huì)把政策終結(jié)看作是對(duì)自身權(quán)力的一種威脅，從而對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生否定態(tài)度。例如，機(jī)構(gòu)的撤銷、合并或降級(jí)等就要使組織機(jī)構(gòu)的權(quán)力擁有者至少會(huì)部分失去原有的權(quán)力和地位，如得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，就會(huì)堅(jiān)決抵制政策終結(jié)。(三)政治領(lǐng)導(dǎo)者的視角。政治領(lǐng)導(dǎo)者往往是民選或委任的、具有一定領(lǐng)導(dǎo)力的精英，他們是社會(huì)變革的積極倡導(dǎo)者和推動(dòng)者。多數(shù)政治領(lǐng)導(dǎo)者集智慧、勇氣和判斷力于一身，具有超凡的特質(zhì)和行為方式；他們?nèi)藬?shù)雖少，但能量巨大。政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力越強(qiáng)，意味著其對(duì)形勢(shì)的判斷能力、對(duì)新事物新情況的分析能力以及創(chuàng)新能力越強(qiáng)。英明的政治領(lǐng)導(dǎo)善于采納諫言，體貼民情，對(duì)過(guò)時(shí)政策的弊端有敏銳的覺(jué)察力，因而越有可能促成無(wú)效政策的終結(jié)。
(四)程序的視角?！罢呓K結(jié)如政策制定一樣需要遵循一定的程序。完備的法律政策是政策合法化的前提，同樣，政策和組織機(jī)構(gòu)的廢止也不得妄然行事?！闭卟杉{以后，還必須使政策合法化，也就是“通過(guò)法定程序，提交有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)討論通過(guò)，并以公報(bào)、決定、決議等形式向全社會(huì)公布，使政策取得公認(rèn)的合法的地位和人民的認(rèn)可、接受和遵照?qǐng)?zhí)行的效力”。法定程序要求政策終結(jié)按步驟進(jìn)行而不能隨意更改或省略步驟；而政策終結(jié)的程序是十分復(fù)雜的。如在一項(xiàng)政策終結(jié)的時(shí)機(jī)成熟時(shí)，政策終結(jié)由于法律程序的嚴(yán)格性和僵硬性而延誤終結(jié)的時(shí)機(jī)。
(五)團(tuán)體的視角。團(tuán)體的視角認(rèn)為政策是不同團(tuán)體利益斗爭(zhēng)、妥協(xié)的結(jié)果，是各個(gè)團(tuán)體在利益、權(quán)力、價(jià)值上的平衡。我國(guó)利益團(tuán)體和國(guó)外利益團(tuán)體產(chǎn)生時(shí)間和背景都有很大區(qū)別，在公共政策中的影響作用也不同。我國(guó)利益團(tuán)體在政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控中發(fā)揮著不小作用，即在政策終結(jié)中會(huì)根據(jù)自己的自身利益作出相應(yīng)選擇。當(dāng)某些勢(shì)力強(qiáng)大的利益團(tuán)體過(guò)分關(guān)注自身利益而忽視整體利益或他人利益時(shí)，就會(huì)使社會(huì)資源的權(quán)威性分配出現(xiàn)不公正、不公平現(xiàn)象。這樣，政府就需要在整個(gè)社會(huì)范圍內(nèi)塑造良好的政治價(jià)值觀，培育公共精神，使其成員在作利益選擇時(shí)兼顧他人利益。
政策終結(jié)一旦危及到團(tuán)體經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，團(tuán)體會(huì)產(chǎn)生空前的凝聚力，借助于組織的力量從各方面向政府施加壓力，甚至?xí)扇∫恍┓欠ǖ耐緩饺缧匈V以阻止政策終結(jié)。很多學(xué)者認(rèn)為利益團(tuán)體是理解確定決策問(wèn)題、提供解決方案和采取相應(yīng)政策的關(guān)鍵。然而，我們知道政治體系為大規(guī)模的、有良好組織的、富裕的、活動(dòng)及既得利益集團(tuán)提供和政府官員溝通的上佳機(jī)會(huì)。同時(shí)，政治體系卻很少為無(wú)組織的、貧窮的、不及既得利益集團(tuán)提供和政府溝通機(jī)會(huì)。
(六)媒體的視角。有些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，公眾對(duì)政府問(wèn)題的大量關(guān)注從蹤跡上來(lái)看是與媒體對(duì)那些問(wèn)題的報(bào)道密切相關(guān)。媒體對(duì)政策的影響往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新聞報(bào)刊傾向于只用很短的一段時(shí)間突出報(bào)道某一件事情，然后便轉(zhuǎn)向下一件事情，進(jìn)而沖淡了其報(bào)道的影響。人們可能會(huì)厭煩長(zhǎng)時(shí)間看，一個(gè)主題，新聞媒體不得不跟隨時(shí)尚，從一次危機(jī)轉(zhuǎn)入下一次危機(jī)。但媒體對(duì)政策相關(guān)人來(lái)說(shuō)是充當(dāng)著溝通人的角色，可以使他們?cè)诟髯悦ν曜约旱墓ぷ骱罅私獾綄?duì)方的情況。
三、問(wèn)題解決的策略建議
哈佛大學(xué)教授詹姆斯·J·威爾遜總結(jié)了兩條能夠概括社會(huì)科學(xué)在政策效用領(lǐng)域研究的法則。第一法則是所有介入社會(huì)問(wèn)題的政策都會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的效果——如果研究是由執(zhí)行政策的人或他們的朋友進(jìn)行的話；第二法則是沒(méi)有一個(gè)介入社會(huì)問(wèn)題的政策會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的效果——如果研究是由獨(dú)立的第三方，特別是那些對(duì)政策持懷疑態(tài)度的人來(lái)主持的話。當(dāng)然，威爾遜教授的觀點(diǎn)有失偏頗，但他揭示出了由于評(píng)估方的身份差別，政策效果的評(píng)估在實(shí)踐中會(huì)有很大出入。就政策終結(jié)而言，政策評(píng)估的效果是決定其必要性的先決條件；客觀、公正的政策評(píng)估對(duì)政策終結(jié)的正確性、可行性舉足輕重。
從政策均衡論的觀點(diǎn)來(lái)看，政策終結(jié)意味著均衡格局的打破，即政策終結(jié)的支持力量強(qiáng)于政策現(xiàn)狀的維持力量，并在一定的條件下實(shí)現(xiàn)了政策終結(jié)。通常情況下，當(dāng)推動(dòng)力強(qiáng)于阻力時(shí)，政策終結(jié)會(huì)實(shí)現(xiàn)，反之不能實(shí)現(xiàn)；當(dāng)兩種力量相當(dāng)時(shí)，相互抵消，組織維持原狀；要改變這種力量對(duì)比，增加驅(qū)動(dòng)力與銷弱抑制力并舉效果最好。
(一)增加政策終結(jié)驅(qū)動(dòng)力。要增加政策驅(qū)動(dòng)力需要清楚政策驅(qū)動(dòng)力的來(lái)源，這可從政策反對(duì)者、既得利益者和改革者三方面探討。政策反對(duì)者往往認(rèn)為政策違背了某種正當(dāng)、普遍的社會(huì)生活準(zhǔn)則，比如墮胎被認(rèn)為是侵犯人的生命權(quán)而遭到諸多人權(quán)衛(wèi)道士的反對(duì)。既得利益者對(duì)當(dāng)前政策的公平性質(zhì)疑，認(rèn)為重新安排政策所帶來(lái)的資源的新一輪分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己獲得公平、公正的資源，因此政策需要終結(jié)。作為第三種政策終結(jié)驅(qū)動(dòng)力的改革者從來(lái)都是現(xiàn)狀的顛覆者，是破舊立新的先鋒隊(duì)，是社會(huì)進(jìn)步的積極分子，他們從來(lái)都是反對(duì)落后、失效政策的，要求廢舊出新。
(二)減少政策終結(jié)阻力。政策終結(jié)的阻力主要來(lái)自政策制定者、政策對(duì)象利益受損者以及心理落差。政策終結(jié)的原因往往被政策制定者認(rèn)為是政策失誤，這在政策制定者和執(zhí)行者看來(lái)，承認(rèn)政策終結(jié)就等于承認(rèn)自己的失誤。政策制定者一般都是一定層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)者，由于國(guó)家機(jī)關(guān)長(zhǎng)期受正義感、責(zé)任感、職業(yè)道德、國(guó)家至上等價(jià)值觀念作用，通過(guò)以公共事業(yè)為導(dǎo)向的政策教育和操作，弘揚(yáng)公共利益的崇高性、正義感、奉獻(xiàn)精神，也有益于加大推動(dòng)力，抑制阻礙力。政策對(duì)象利益受損者和心理落差可以通過(guò)利益補(bǔ)償和解釋、說(shuō)服等方法克服。政策終結(jié)的阻力還來(lái)自于人們對(duì)政策終結(jié)的目的、方法、機(jī)制和潛在結(jié)果的不完全的、模糊的、主觀臆測(cè)的了解和理解方面；不正確的現(xiàn)實(shí)類比和歷史對(duì)比也會(huì)造成阻力。在政策終結(jié)過(guò)程中，有些組織對(duì)終結(jié)的綜合性影響和實(shí)時(shí)方式缺乏相關(guān)解釋，容易使組織成員茫然，而有些人員雖然對(duì)政策終結(jié)有所了解，但未必理解?；诖?，政策終結(jié)要順利進(jìn)行，一個(gè)重要前提是符合實(shí)際、合情合理、切實(shí)有效、樸實(shí)求真地進(jìn)行政策終結(jié)宣傳。