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論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村，社會養(yǎng)老保險，現(xiàn)狀，對策
一、前言
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是全面建設(shè)小康社會，構(gòu)建和諧社會以及建設(shè)新農(nóng)村的一個重要組成部分，其改革完善同農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和農(nóng)村人口養(yǎng)老問題緊密相連。考慮到我國的計劃生育政策, 加速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整大背景, 面向大多數(shù)人的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度如何在新時期防范風險、防止農(nóng)村老年貧困、調(diào)節(jié)農(nóng)村人口年齡和性別結(jié)構(gòu)，就必然持續(xù)成為經(jīng)濟社會發(fā)展中至關(guān)重要的政策議題。
二、中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題
農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是中國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實踐上是不完全成功的。
1.法律層次低，缺乏約束力
各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法法律法規(guī)層次低，缺乏約束力。特別是對養(yǎng)老保險金流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的懲罰措施。目前農(nóng)村社保基金管理中的違規(guī)行為相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為挫傷農(nóng)民投保積極性，開展農(nóng)村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2.自給來源少，吸引力不足
現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持”。集體補助不到位或數(shù)額少行政管理畢業(yè)論文，或只在部分地方或人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此，再無其他的扶持政策；地方財政，除經(jīng)辦機構(gòu)費用，也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠這些政策，難以發(fā)揮吸引作用。
3.基金增長慢，難以為繼
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速速，出現(xiàn)負增長。農(nóng)保基金增值方式主要是存入銀行和購買國債。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款率都很高，因而給農(nóng)民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經(jīng)濟形勢的變化，債券和銀行存款利率多次下調(diào)，致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農(nóng)?；鹑氩环蟪?，出現(xiàn)負增長。
三、完善中國養(yǎng)老保險制度的對策
在中國城市化進程中，農(nóng)村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農(nóng)民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。
1.加快法制建設(shè)，真正體現(xiàn)公平與效率
市場經(jīng)濟本身是法制經(jīng)濟。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，根據(jù)中國實際情況，結(jié)合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經(jīng)濟體制的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將這項合法權(quán)利確定起來，從根本上解決農(nóng)民的社會養(yǎng)老問題行政管理畢業(yè)論文，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
2.強化政府責任，加大扶持力度
社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的。而能夠代表社會。管理社會的主導者是政府。在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險時強調(diào)個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。針對目前集體補助過小，國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重，加大政府扶持力度。
3.發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力
中華民族素有尊老、敬老和養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，由于中國經(jīng)濟與社會發(fā)展中的許多原因，農(nóng)民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式。政府可以從制度上鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老。
四、結(jié)語
從農(nóng)村和整個國家現(xiàn)代化長遠角度看，建立農(nóng)民養(yǎng)老制度是對農(nóng)民利益最有效，最全面的保護。嚴峻的人口發(fā)展現(xiàn)實、前所未有的復雜局面, 以及有限的可供學習的國外經(jīng)驗, 都迫使中國不得不用創(chuàng)新的思路、戰(zhàn)略的眼光來審視和構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障乃至整個社會保障制度, 走出一條城鄉(xiāng)之間相對獨立而又良性互動的、有中國特色的養(yǎng)老保障之路。希望本文能對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立健全以及近一步完善，有所啟示并提供借鑒。
參考文獻
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【論文摘要】為深層次的研究我國目前新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施的現(xiàn)況，以成都市溫江區(qū)為例進行了實地調(diào)研，通過多階段抽樣的方法，對溫江區(qū)各個年齡段擁有農(nóng)村戶籍的群眾進行了抽樣并結(jié)合定性、定量的統(tǒng)計分析，將單因素分析與多因素復合分析相結(jié)合，橫向分析與縱向分析相結(jié)合，對收集的信息進行了全面、深層次的分析，反映我國目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施的現(xiàn)狀，并結(jié)合分析結(jié)果為進一步完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系提出相應的建議。
1.調(diào)查報告
本調(diào)查于2009年2月21日對成都市溫江區(qū)新型農(nóng)村社會醫(yī)療保險現(xiàn)狀進行了實地問卷調(diào)查。
此次調(diào)查通過多階段抽樣的方法，對溫江區(qū)各個年齡段擁有農(nóng)村戶籍的群眾進行了抽樣，抽取樣本總數(shù)為100戶。由于采用的是現(xiàn)場登記、現(xiàn)場答疑的回收方法，不僅回收率達到了100 %，確保了調(diào)查的質(zhì)量，還獲取了其他相關(guān)信息的第一手資料。
(1)為了更好的研究各年齡段的經(jīng)濟情況，我們對年齡段與家庭人均月收人兩個變量進行列聯(lián)表分析，50歲以上的人群人均月收人主要集中在500元以下，占到調(diào)查人數(shù)的70 %，收人水平低下，在這個年齡段的人群中，人們基本上沒有工作，平時的日常費用支出主要來自于政府發(fā)放的養(yǎng)老金或者是子女的贍養(yǎng)費用。在22一35與35一50的兩個年齡段里，人們的人均月收人水平比較穩(wěn)定，集中在500到3000元之間，雖然收人差距比較大，但是目前基本的生活水平還是可以通過自己收人得到保障。
(2 )在問題“您對新型社會養(yǎng)老保險的了解程度”的信息回饋中，對“年齡段”、“經(jīng)濟狀況”與“了解程度”三個變量進行了因果分析與交互表分析，只有10%左右的被調(diào)查者對目前實施的新型養(yǎng)老保險制度比較了解，然而，大多數(shù)被調(diào)查者都反映對對該項制度并不是很了解，了程度僅為一般或者根本就不清楚。對該項制度比較了解的被調(diào)查者主要集中在35歲以上的年齡段中，在35歲以下的被調(diào)查者中，僅有一人比較了解，大多數(shù)人們都不是很清楚。這一方面反映了年輕人對養(yǎng)老保險的關(guān)注程度不夠，但同時也折射出目前溫江區(qū)對新型養(yǎng)老保險制度的宣傳力度還不夠，人們的了解程度偏低，只有35歲以上必須購買社保的群體對該制度的具體內(nèi)容才有所了解，政府應該加大宣傳力度，采取更為有效的宣傳方式，且對還未參與社保的人群應特別關(guān)注。
(3)在問題“您是否擔心退休后的養(yǎng)老生活”的信息反饋中有71 %的被調(diào)查者擔心自己以后的養(yǎng)老生活，這主要集中在低收人者，其中，在“擔心養(yǎng)老生活”的被調(diào)查者中有34.3%的位于500元以下的收人水平中，有34.3%的位于500元一1500元的收人水平中。1500元以上收人水平的人們基本上不擔心自己以后的養(yǎng)老生活，因為這部分高收人者主要在22 - 40這個年齡段中，他們有更多的時間與財力采取購買其他商業(yè)保險等措施來保障自己以后的晚年生活。
(4)在問題“以您現(xiàn)在各項養(yǎng)老保險金的總和，退休后您覺得生活水平會是怎樣”的信息反饋中，大約一半的被調(diào)查者反映目前的養(yǎng)老金金額無法保障自己基本的生活需要。50歲以上的人群中有69%的被調(diào)查者反映目前的養(yǎng)老金使自己的保障程度處于中等偏下的狀態(tài)，有少數(shù)人的生活無法得到保障，而其他年齡段的被調(diào)查者大多數(shù)覺得處于中等水平?？梢钥闯瞿壳暗酿B(yǎng)老金金額對于患有較多疾病的老年人還是有點緊張，保障不夠，這為我們以后的改革起到了導向性作用，可以設(shè)置合理的機制，不同年齡段的社保金額區(qū)別對待，體現(xiàn)相對公平。 轉(zhuǎn)貼于
(5)在問題“您覺得退休后每月需要多少養(yǎng)老金才能維持基本生活需要”的信息反饋中，有41%的被調(diào)查者認為按照目前的消費水平，每月400一600的養(yǎng)老金才可以基本保障其生活需要，26%的被調(diào)查者認為600 - 800元比較合適，29%的被調(diào)查者認為800元以上比較合適。如果以比例0.04，0.41 ，0.26，0. 29作為權(quán)重對各樣本距均值400 ， 500 ，700 ，800進行加權(quán)平均，由期望的計算公式，可以得到社會群體對社會養(yǎng)老保險金額的月期望值為635元。
通過進一步的分析，發(fā)現(xiàn)對社會養(yǎng)老金最低需求的程度與被調(diào)查者的年齡段有著密切的關(guān)系，在50歲以上的被調(diào)查者中，有75%的被調(diào)查者對養(yǎng)老金的要求為月400一600元，而更為年輕的調(diào)查者則認為月400 - 600的養(yǎng)老金將不能保障目前消費水平下的生活需求，在35 - 50歲的人群中，有65%的人覺得月600元以上才能維持自己的晚年生活需求，而在22一35的人群中大多數(shù)被調(diào)查者認為月800元以上養(yǎng)老金才能保障自己退休后的養(yǎng)老生活，這與各年齡段的消費水平、消費習慣有著關(guān)聯(lián)性，根據(jù)托賓的絕對收人假定的消費理論，人口的老齡化現(xiàn)象與生活必需品范圍的擴大都將影響人們長期的消費傾向，而按照目前的費水平，低年齡段比高年齡段的人們在對保障金額的要求數(shù)量上有差異是正常的，如何更好地解決這種生命周期跨期贍養(yǎng)的問題是以后如何改革的重點之一。
2農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新模式的構(gòu)建
基干目前新型社會養(yǎng)老保險制度在我國施行實地問卷調(diào)查所反應的具體問題，通過對國外發(fā)達國家社會養(yǎng)老保障體系的對比借鑒，為我們社會養(yǎng)老保險制度的改革完善明確的方向。
(1)實行個人帳戶管理。該帳戶包含三個戶頭:普通戶頭、保健戶頭、特殊戶頭。普通戶頭可以用于個人的養(yǎng)老、教育、購房等方面;保健戶頭用于個人的醫(yī)療保健;特殊戶頭用于養(yǎng)老和緊急開支。
(2)實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)辦理業(yè)務，由于中國特有的農(nóng)民工現(xiàn)象，通過全國聯(lián)網(wǎng)辦理，簡化辦理手續(xù)。
(4)鼓勵私人繳費，在私人繳費上實現(xiàn)繳費多樣性、靈活性。
科學發(fā)展觀強調(diào)了"五個統(tǒng)籌"的發(fā)展思路，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被立為"五個統(tǒng)籌"之首，這是我們黨從全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)作出的重大決策。因為農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，沒有8億農(nóng)民的小康，就不可能實現(xiàn)全面的小康；沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就不可能有全國的現(xiàn)代化。全面建設(shè)小康社會，重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。以科學發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)分割的格局、突破重城市輕農(nóng)村觀念的束縛、突破各級財政只管城市社會保障不管農(nóng)村社會保障的做法。要從社會經(jīng)濟發(fā)展全局的高度，建立和完善農(nóng)村社會保障體系，以農(nóng)村社會保障立法形式明示：農(nóng)民和市民一樣享受社會保障是法律賦予的基本權(quán)利，向農(nóng)民提供社會保障作為國家和政府的一項基本義務。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要制度的支持，其中尤為重要的是需要社會保障法律制度的支持。建立健全農(nóng)村社保法律體系是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，確保國家長治久安、經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，國家要從戰(zhàn)略的高度上統(tǒng)籌安排、科學規(guī)劃、穩(wěn)步推進。目前，與城市社會保障立法相比，農(nóng)村社會保障立法明顯滯后，因此，在總的立法原則上，農(nóng)村社會保障應與城鎮(zhèn)社會保障有所區(qū)別，不能一步到位，不能互相攀比，不能顧此失彼。目前，城鄉(xiāng)兩種社會保障制度應并行不悖，雙軌運行，但是社會保障理論體系應一脈相承，社會保障項目要基本一致，資金管理原則要基本一致，規(guī)定互相銜接立法要基本一致。要按照全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，加快在農(nóng)村建立健全社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村醫(yī)療保險、農(nóng)村最低生活保障法制建設(shè)，憑借農(nóng)村社會保障法律法規(guī)的權(quán)威性和穩(wěn)定性，吸引和激勵廣大農(nóng)民積極參加養(yǎng)老、醫(yī)療、生育和工傷保險，充分保證農(nóng)村特困群體享受最低生活保障，不斷提高社會保障覆蓋率，最終達到“全民皆?！钡哪繕?，力爭到2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的基本接軌，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障法律體系。
二、確保農(nóng)民基本生存權(quán)和應保盡保原則
生存權(quán)是人生存必不可少的權(quán)利，包括生命權(quán)、健康權(quán)、物質(zhì)享受權(quán)等內(nèi)容，是基本人權(quán)之一。社會保障法的宗旨在于當社會成員遇到生存困難時，國家和社會有義務對其進行物質(zhì)幫助。因此，生存權(quán)的保障是農(nóng)村社會保障法最基本的要求。生存權(quán)作為一項基本人權(quán)，要得到真正的保障，必須以法律的形式確立下來。最早在憲法中明文規(guī)定生存權(quán)的是德國的《魏瑪憲法》。該憲法賦予生存權(quán)以具體的內(nèi)涵，即生存權(quán)不僅僅是活下去的權(quán)利，而且是能夠體現(xiàn)人的價值和人的尊嚴地生活下去的權(quán)利。我國《憲法》第33條第4款規(guī)定；“國家尊重和保障人權(quán)”。因而，作為憲法中的一項基本的權(quán)利，生存權(quán)保障成為現(xiàn)代社會保障立法的起點和歸宿。農(nóng)村社會保障立法必須以滿足農(nóng)民基本的生存需要為起點和歸宿，這當然是農(nóng)村社會保障立法的一項基本原則。這一原則是評價農(nóng)村社會保障立法的成敗得失的基本標準。不管從宏觀的法律制度設(shè)置，還是具體的法律實施，都應遵循這一原則，具體要做到以下幾點：
一是立法應明確農(nóng)村社會保障主體的權(quán)利義務關(guān)系，特別是明確國家和社會的法律責任，賦予廣大農(nóng)民維護自身應有的權(quán)利。二是立法應該考慮廣大農(nóng)民的各項社會保障權(quán)利在得不到保障或生存受到威脅時，能借助社會保障法提供切實保護。三是立法要明確廣大農(nóng)民維護自身權(quán)益的法律救濟程序，并引導廣大社會力量包括新聞媒體參與和監(jiān)督等。四是立法要考慮到盡可能地滿足廣大農(nóng)民自我發(fā)展的權(quán)利需求。
為了確保農(nóng)民基本生存權(quán)，農(nóng)村低保制度以全體農(nóng)村絕對貧困居民為保障對象，確定保障對象的唯一根據(jù)是其全年人均收入水平低于當?shù)剞r(nóng)村規(guī)定的最低生活標準。根據(jù)社會保障理論，國際上通常將一定區(qū)域內(nèi)人口的5%確定為最低生活保障的對象。在建立農(nóng)村低保制度時，要面向全體貧困對象，做到“一個不漏，應保盡?！?。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入，我國由城鎮(zhèn)低保發(fā)展到農(nóng)村低保，實施全民普遍享有社會保障權(quán)和共同分享經(jīng)濟發(fā)展利益必將逐步成為現(xiàn)實。
三、突顯農(nóng)村特色與因時因地制宜原則
我國地域遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，有高有低，參差不齊，而且這種態(tài)勢在相當長的時間內(nèi)都不可能根本改變。因此在制定農(nóng)村社會保障法律法規(guī)時就應該考慮到這種差異，切不可搞一刀切，必須從農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的差異性出發(fā)，因地制宜，因時制宜，因人制宜，穩(wěn)步實施。
從地域上講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立健全農(nóng)村社會保障法規(guī)的條件已基本成熟，可以一步到位，立足于建立覆蓋面廣、保障項目完備的農(nóng)村社會保障體系；經(jīng)濟中等發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障立法的條件尚未完全成熟，應當重點抓好農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險立法，以后隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和工作的深入再全面推開；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)全面推進農(nóng)村社會保障法制建設(shè)的條件還很不成熟，尤其是部分農(nóng)民還沒有完全解決溫飽問題，農(nóng)民籌資非常困難，地方財政也力不從心。因而對于欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應本著急用先立的原則，從農(nóng)民最急需的保障項目入手，先制定農(nóng)村最低生活保障法規(guī)，確保農(nóng)民的基本生存權(quán)，并實行合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的立法試點。
從時間先后或具體步驟上講，必須貫徹“先易后難，重點突破，穩(wěn)步推進”的戰(zhàn)略方針，先重點突破社會保障的最后“防線”---農(nóng)村最低生活保障的立法。其次是制定農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險和生育保險的立法。在條件許可的情況下，再制定農(nóng)村社會福利和農(nóng)村優(yōu)撫安置等法律法規(guī)。
四自愿為主、強制為輔的原則
首先，我國農(nóng)村地區(qū)還存在沒有解決溫飽問題的絕對貧困人口。國家統(tǒng)計局的“2008年全國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報”顯示，按2008年農(nóng)村貧困標準1196元測算，截至去年年末，我國農(nóng)村貧困人口尚有4007萬人。在部分農(nóng)民尚不能解決溫飽問題的前提下，強制推行養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障項目，不但不能為農(nóng)民所接受，反而造成他們的抵觸情緒。因此，在對農(nóng)村社會保障中的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等進行立法時，應考慮實際情況，給農(nóng)民選擇的余地，而不應強制農(nóng)民參與。但是對于保障農(nóng)民基本生活需要的最低生活保障制度，在立法的過程中應有強制性的規(guī)定，這是因為相對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險來說，最低生活保障制度更多的是享有一種權(quán)利，不需要農(nóng)民承擔更多的負擔，更容易為農(nóng)民所接受和認可，應加大這一制度的建設(shè)力度，進行強制推行。
其次，我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，不利于強制推行農(nóng)村社會保障制度。不僅中西東部地區(qū)經(jīng)濟差異巨大，即使是同一省份的不同地區(qū)和農(nóng)村，經(jīng)濟發(fā)展水平也存在差異，盲目追求全國農(nóng)村社會保障工作同標準、同步進行是不現(xiàn)實的。因此，在繳納社會保障基金數(shù)額多少、項目選擇等問題上，應取決于當?shù)剞r(nóng)民自身的意愿，不應該由法律進行強制性規(guī)范。
最次，不同地區(qū)的農(nóng)民對農(nóng)村社會保障制度的認識程度和接受程度各不相同。在經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障工作開展得較早，多數(shù)農(nóng)民也己經(jīng)了解和逐步接受農(nóng)村社會保障制度。但在經(jīng)濟相對閉塞、落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會保障工作還未全面展開，少數(shù)地區(qū)甚至還未起步，農(nóng)民群眾對農(nóng)村社會保障制度的作用、目的等缺乏最基本的認識，更談不上接受農(nóng)村社會保障。因此，在這些地區(qū)通過法律手段強制推行農(nóng)村社會保障制度是不可取的，也是違背“法治”精神的，要采取措施加大宣傳力度，先讓廣大農(nóng)民從心理上接受農(nóng)村社會保障。
五、堅持保障標準與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則
社會保障是以國民收入為物質(zhì)基礎(chǔ)的，因而必須與社會各方面的承受能力相適應，必須以社會經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)和條件。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，但如果將農(nóng)村社會保障標準定的過低，便無法起到保障農(nóng)民生活的作用。由此可見，農(nóng)村社會保障立法建立起符合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況的農(nóng)村社會保障制度。
農(nóng)村社會保障立法的立足點必須是保障廣大農(nóng)民的基本生活需要，這是我國農(nóng)村當前和今后相當長時期的經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的。我國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，經(jīng)濟基礎(chǔ)相當薄弱，社會保障制度殘缺不全，農(nóng)民的收入水平和生活水平普遍落后于城市居民，加之我國還是一個發(fā)展中國家，人均財政收入不高，國家綜合實力不強。在制定農(nóng)村社會保障標準時，不能高于農(nóng)村實際生活水平，加重農(nóng)民負擔，導致農(nóng)民抵觸農(nóng)村社會保障制度。從世界經(jīng)驗看，西方發(fā)達國家都是在農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重降低到10%以下才開始建立農(nóng)村社會保障制度的，也就是在國民經(jīng)濟進入工業(yè)化發(fā)展的成熟時期開始普遍建立起來的。據(jù)有關(guān)專家測算，如果美國GDP年平均增長3%，中國GDP年平均增長8%，中國需要68年才能實現(xiàn)人均GDP與美國相同。目前，我國總體上還處于工業(yè)化發(fā)展的中期階段，現(xiàn)有的經(jīng)濟水平和國家財力還難以給8億農(nóng)提供民健全的、較高水平的社會保障制度?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會保障還難以完全替代土地保障和家庭保障，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保障仍然必須堅持和強調(diào)社會保障、土地保障和家庭保障相結(jié)合，必須堅持以個人繳費為主、集體與國家補助為輔，必須堅持量力而行與適度保障相結(jié)合。因此，農(nóng)村的社會保障立法必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使應該享受社會保障的農(nóng)民在一定程度上得到法律的保障，同時又不會使他們喪失積極勞作的動力。因此，我們現(xiàn)階段社會保障立法必須立足農(nóng)村實際，只能堅持低水平、低標準，隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，待遇水平逐漸提高。
六、反對歧視農(nóng)民，體現(xiàn)社會保障權(quán)利平等原則
長期以來城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟社會體制，形成了一系列歧視農(nóng)民的經(jīng)濟社會制度。農(nóng)民也是公民，“公民根據(jù)法律規(guī)定，享有同等的權(quán)利和承擔相同的義務”。“平等權(quán)是憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分”?！敖共顒e對待是平等權(quán)的基本內(nèi)涵”。但現(xiàn)行的法律制度在若干方面把農(nóng)民與市民區(qū)別對待，沒有給農(nóng)民與市民平等權(quán)。如1951年2月政務院了《勞動保險條例》，詳細規(guī)定了城市國營企業(yè)職工所享有的公費醫(yī)療、公費修養(yǎng)與療養(yǎng)，職工退休(職)養(yǎng)老金，女職工產(chǎn)假及獨子保健，傷殘救濟以及死后喪葬、撫恤等勞保待遇。甚至規(guī)定了職工供養(yǎng)直系親屬享受半費醫(yī)療及死亡喪葬補助等。城市集體企業(yè)參照國營企業(yè)的辦法實行。這些社會保障與廣大農(nóng)民無緣又令農(nóng)民羨慕不已。這幾年城市社會保障事業(yè)又有了新的發(fā)展，城市社會保障體系基本形成。農(nóng)民享受不到與市民平等的社會保障權(quán)，只能“自?！?。到目前為止，農(nóng)民生活保障仍然以家庭自保為主，親友互助為輔，政府、社區(qū)給予適當扶持。農(nóng)村社會保障水平極低，失業(yè)（隱型失業(yè)）、疾病、養(yǎng)老已經(jīng)成為農(nóng)民最為頭痛的大事。相當一部分農(nóng)民因為失業(yè)、疾病、衰老，對生活喪失信心。現(xiàn)在，有一種論點認為政府財力不足，不可能建立面向全社會的保障制度，也就是說農(nóng)民要得到平等的社會保障權(quán)還不現(xiàn)實。有人甚至煞有介事地把這種狀況稱為“中國特色的社會保障”。試問，我們的政府是全體中國人民的政府，為何不可以用有限的財力為貧困的農(nóng)民先建立起“保障”來。難道農(nóng)民對社會保障沒有迫切要求嗎？面對人口眾多的貧困農(nóng)民，我們是否應該具有起碼的社會良知和道德責任感。這樣的法律制度其本質(zhì)就是歧視農(nóng)民的制度。不公平的法律制度使農(nóng)民受到極大物質(zhì)和精神傷害。農(nóng)民迫切需要建立一個公平、公正、道義的法律秩序。
農(nóng)村社會保障立法應充分體現(xiàn)農(nóng)民的社會保障權(quán)是農(nóng)民應享有的一項基本人權(quán)，農(nóng)村社會保障立法應有明確的規(guī)定來保障這種權(quán)利的實現(xiàn)，不能以農(nóng)民有土地保障和家庭保障，國家財力有限為借口剝奪農(nóng)民應享有的社會保障權(quán)。有了社會保障的平等權(quán)，農(nóng)民就不再是現(xiàn)代化的“邊緣人”，農(nóng)村人就完全可以和城市人一起平等地融入現(xiàn)代主流社會，進入“人的全面發(fā)展”的“快車道”。
關(guān)鍵詞：青口鎮(zhèn)；養(yǎng)老保障；農(nóng)村養(yǎng)老保險；模式
青口鎮(zhèn)地處閩侯縣與長樂市接壤地帶，是農(nóng)村地域依賴工業(yè)發(fā)展而逐漸實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的典范。隨著工業(yè)用地規(guī)模的急劇擴大，該鎮(zhèn)出現(xiàn)了許多失地農(nóng)民群體，農(nóng)村老年人生活保障亟待解決。
一、青口鎮(zhèn)養(yǎng)老保障現(xiàn)狀
1.家庭養(yǎng)老：所謂家庭養(yǎng)老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或?qū)O子女贍養(yǎng)年老家庭成員的養(yǎng)老方式，主要內(nèi)容有經(jīng)濟上供養(yǎng)，生活上照料和精神上慰藉三個方面。據(jù)調(diào)查，青口鎮(zhèn)每百個農(nóng)戶中就有60戶是子女和老人住在一起的情況，75%以上的老年人主要由子女照料，[ZW（DY]第一階段研究成果.他們走上的生活路——青口鎮(zhèn)家庭收入與老年人保障狀況的調(diào)查。[ZW）]家庭養(yǎng)老依然是青口鎮(zhèn)地區(qū)最主要的養(yǎng)老方式。隨著社會轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，該鎮(zhèn)家庭養(yǎng)老保障功能愈顯弱化，具體表現(xiàn)在經(jīng)濟供養(yǎng)上，家庭收入一般先滿足小孩的生活、教育支出等需求，再滿足青年夫婦自身的基本需求，之后才會考慮到老年人的生活需求，老年人在現(xiàn)代小型化、核心型家庭中經(jīng)濟供給凸顯邊緣化傾向；在生活照料方面，約57%的子女因外出務工，不?；丶业仍驘o暇照顧老人，其中33%的子女還把孩子和家中家務留給老人，①老人生活負擔沉重；在精神慰藉方面，因子女思想價值觀念的變化和對新的生活方式的追求使得老人與子女之間缺乏感情交流，其精神慰藉難以實現(xiàn)。
2.土地養(yǎng)老：土地在農(nóng)戶家庭生產(chǎn)經(jīng)營活動中始終扮演著生產(chǎn)資料和生活資料功能的雙重角色，是農(nóng)民養(yǎng)老的主要基礎(chǔ)和經(jīng)濟支柱。近幾年來，青口鎮(zhèn)工業(yè)化規(guī)模急劇擴大，在各類工業(yè)輻射范圍內(nèi)的村莊（宏四村、宏三村、農(nóng)光村和付竹村等），農(nóng)民耕種的土地幾乎全部被征用。許多農(nóng)民頓時成為“務農(nóng)無地，上班無崗，低保無份”的“三無”群體。絕大部分老年人因脫離土地而失去創(chuàng)造收入的機會，生活上對外界貨幣性供給的依賴性增強，經(jīng)濟上供養(yǎng)來源缺乏穩(wěn)定性且隱藏風險。截至2006年，青口鎮(zhèn)工業(yè)投資開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地面積1000公頃，[ZW（DY]閩侯縣青口投資區(qū)管委會。申請保留開發(fā)區(qū)基本情況表，2005。[ZW）]全鎮(zhèn)約70%的耕地、園林或草地將都被征用。按該鎮(zhèn)農(nóng)村各類土地年平均經(jīng)營收入1.033萬元/畝[ZW（DY]青口鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟收益分配統(tǒng)計表（1-1）農(nóng)村經(jīng)濟基本情況統(tǒng)計表（5-1）2007-01-01。
3.集體養(yǎng)老（失地保障）：青口鎮(zhèn)集體養(yǎng)老方式以行政村為單位，將祠堂改造為敬老院向各村莊的55歲以上老年人提供娛樂場所和老年服務。但是，由于集體經(jīng)濟力量薄弱及鎮(zhèn)政府的不重視等因素導致敬老院養(yǎng)老保障功能名存實亡，許多村莊敬老院竟成了年輕人賭博的避難所。據(jù)了解，該鎮(zhèn)39個行政村的敬老院中，功能發(fā)揮較充分的僅有幸福村一個，敬老院集中式供養(yǎng)的保障功能基本缺失。另外，自征用土地以來，政府除給予一次性土地補償金外，在部分征地的村莊內(nèi)對55歲以上的老年人每月發(fā)給一定數(shù)額的養(yǎng)老金或口糧補助費（50元/人•月、200元/人•季度、100元/人•月、110元/人•月）①，但由于覆蓋范圍（覆蓋率只有12.8%）相當有限和給付標準不統(tǒng)一、給付水平不高等因素，其保障作用并不十分有效。
二、青口鎮(zhèn)養(yǎng)老保障現(xiàn)狀成因分析
1.農(nóng)村勞動力的流動和思想觀念的多元化造成家庭養(yǎng)老功能的弱化
城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)過程中農(nóng)村勞動力流動的增強，農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化的加快成為農(nóng)村發(fā)展的主流動力。在青口鎮(zhèn)人均土地日益減少和農(nóng)業(yè)勞動低效益等客觀情況的驅(qū)使下，大量農(nóng)村青年勞動力離開農(nóng)村奔向城市尋求工作，使得農(nóng)村地域內(nèi)老年人的供養(yǎng)人力不足，老年人生活無法得到照料，甚至于青年勞動力脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以后，老年人不得不承擔照顧孫輩和整理家務的重擔，青年人和老年人之間似乎形成了類似于“勞動合同”式的養(yǎng)老契約，家庭養(yǎng)老保障功能發(fā)生扭曲。
2.政府養(yǎng)老保障職能的缺位使農(nóng)村養(yǎng)老保障功能難以充分發(fā)揮
養(yǎng)老保障是農(nóng)村社會保障體系的重要構(gòu)成部分，是維系農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重要條件?，F(xiàn)在青口鎮(zhèn)大多數(shù)老年人生活狀況并不樂觀，集中表現(xiàn)為失地養(yǎng)老金補貼標準過低且不具可持續(xù)性、非失地農(nóng)民基本上無法得到政府補貼、只有家庭極其貧困的老年群體才可得到救濟金?？傮w上看，青口鎮(zhèn)為老年人提供的養(yǎng)老保障仍以社會救助為主，保障層次相當?shù)停c當?shù)爻擎?zhèn)化過程中經(jīng)濟發(fā)展水平極不相適應。據(jù)統(tǒng)計，2006年該鎮(zhèn)老年人人均月消費支出在200元以上的占90.3%，而政府給予補助的最高金額約100元左右，[ZW（DY]第一階段研究成果，他們走上的生活路——青口家庭收入與老年人保障狀況調(diào)查。[ZW）]保障水平根本不足以滿足農(nóng)村失地農(nóng)民的基本生活需求。
3.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的缺失，制約著該鎮(zhèn)老年保障工作向縱深式發(fā)展
青口鎮(zhèn)目前農(nóng)村社會保障體系中除“五?！惫B(yǎng)和農(nóng)村居民最低生活保障外，社會養(yǎng)老保險仍處于缺失狀態(tài)，其泛散而非制度性的保障狀況使得農(nóng)村居民特別是老年人的生活質(zhì)量沒有得到切實改善，相對貧困人口數(shù)略呈有上升趨勢。
三、構(gòu)建青口鎮(zhèn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式
（一）青口鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要特征和保障需求
從收入水平角度來看，2007年青口鎮(zhèn)農(nóng)民人均年收入6080元，人均年消費支出3578.96元[ZW（DY]閩侯縣政府政府工作報告，2007，(12)。[ZW）]，人均純收入約3500元。而據(jù)福建省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省人均純收入約為2132.76元，青口鎮(zhèn)地域人均年純收入遠高于全省平均水平，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好。與此同時，城鎮(zhèn)化帶來了市場經(jīng)濟的快速發(fā)展與農(nóng)民害怕承擔風險的心理間矛盾增加了農(nóng)民對社會保險的需求，調(diào)查顯示，高達89.9%的中年農(nóng)民對實施農(nóng)村養(yǎng)老保險的態(tài)度是贊成的。①
（二）青口鎮(zhèn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式設(shè)計
1．實施對象
（1）種養(yǎng)農(nóng)民，指從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動，主要依靠土地收入為生的農(nóng)民，約35500人；（2）農(nóng)民工，指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或流入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但又受戶籍制度局部約束，非完全脫離土地關(guān)系的農(nóng)民，目前總量約20000人；（3）失地農(nóng)民（不包括種養(yǎng)農(nóng)民、農(nóng)民工），指因工業(yè)占地而失去全部或部分耕種土地的農(nóng)民，其總量為6000人，占全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)勞動力8%，且每年以2%~3%的數(shù)量增加。②
2．籌資及給付
實施對象的多元化特性決定了籌資及給付的多樣化。
（1）農(nóng)民工——根據(jù)從事勞動的地域范圍和流動性特點，大致可分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和城鎮(zhèn)企業(yè)職工兩類。針對進城的農(nóng)民工，應強制其參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或試點中的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，繳費實行國家、企業(yè)和個人三方共擔原則，給付標準為上年度城鎮(zhèn)農(nóng)民工平均工資或城鎮(zhèn)人口最低工資的一定比例，勞動關(guān)系轉(zhuǎn)移時個人賬戶儲存額和統(tǒng)籌賬戶部分可轉(zhuǎn)化成各類型群體養(yǎng)老保險模式中相應的繳費年限而隨之轉(zhuǎn)移；對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工則應該依靠縣政府、鎮(zhèn)政府共同制定專門法規(guī)政策強制實行參保，具體要依據(jù)全鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力來確定繳費比例，遵循政府，企業(yè)和個人三方共擔原則，繳費滿一定年限后，可按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工上年度平均工資一定比例取得養(yǎng)老金待遇。
（2）失地農(nóng)民——其參加養(yǎng)老保險條件并不是以就業(yè)后的勞動關(guān)系為基礎(chǔ)，繳費基數(shù)也非以工資收入為依據(jù)，對其實施保障更重要是強調(diào)政府的責任。因為土地經(jīng)營收入是農(nóng)民進行養(yǎng)老儲蓄的主要來源，沒有了土地，其最基本生活水平就失去了可靠保證。失地農(nóng)民的籌資形式可由“縣政府從土地出讓金收入中列支、鎮(zhèn)政府從土地補償費中列支及農(nóng)民個人繳費三個部分按合理比例（比例應適當體現(xiàn)補償性質(zhì)，以激勵農(nóng)民的參保積極性）構(gòu)成，建立以個人賬戶為主體，集體統(tǒng)籌后備金賬戶為輔的籌資模式，給付標準實行“個人賬戶/120+政府補貼”的模式，其中政府補貼實行維持被保險人基本生活待遇與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應的補足差額制度，補貼資金大部分來源于集體統(tǒng)籌后備金的投資收益，輔之以公共財政列支。
（3）種養(yǎng)農(nóng)民——堅持農(nóng)民自愿和個人賬戶相結(jié)合，政府通過實行繳費補貼、基金貼息、待遇調(diào)整、老人直補等多種參保補貼方式，建立個人繳費、政府補貼的籌資機制，引導農(nóng)民參保。其中政府繳費補貼的資金投入以公共財政支出的方式劃入“個人賬戶”，并對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當?shù)难a貼。同時，由于種養(yǎng)農(nóng)民生產(chǎn)的周期性和收入的不穩(wěn)定性等特征，允許農(nóng)民按月、按季度、按年度等多種靈活繳費方式進行繳費，并適當根據(jù)全鎮(zhèn)種養(yǎng)農(nóng)民的家庭收入的一定比例，設(shè)定一個定期變動的繳費基數(shù)（如：南平延平區(qū)繳費標準按上年農(nóng)民人均收入的100%~300%為基數(shù)，按基數(shù)的18%進行繳費），制定較為科學的繳費比例籌集資金。其給付待遇上考慮完全取決于個人賬戶積累額及其投資收益，超過法定領(lǐng)取年限的養(yǎng)老金給付由縣、鎮(zhèn)兩級政府承擔。
3.基金的管理運營
鑒于商業(yè)保險與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在發(fā)揮社會“安全網(wǎng)”和“減震器”的功能上存在一致性，在現(xiàn)階段青口鎮(zhèn)保險資源幾乎缺失，開發(fā)潛力相當大的前提下，應該鼓勵農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理由政府和商業(yè)保險公司相合作，以求充分發(fā)揮政府集中管理和私營競爭管理的優(yōu)越性，推進基金管理的公共化與私營化緊密結(jié)合，并建立有效的激勵機制和監(jiān)督制衡，可以很好地克服“所有者缺位”問題，也能夠通過消除政府壟斷，強化市場競爭，提高養(yǎng)老保險基金的收益率。
在政府與商業(yè)保險公司合作的管理模式下，青口鎮(zhèn)政府主要負責相關(guān)政策的制定，保險費用的籌集以及資金投資營運方面的監(jiān)督；而商業(yè)保險公司負責經(jīng)辦養(yǎng)老保險業(yè)務和管理養(yǎng)老保險基金（這樣就實現(xiàn)了行政管理與基金運營相分離，推動了待遇支付的社會化，有效減少拖欠現(xiàn)象，一定程度上提高農(nóng)民參保積極性。）當基金發(fā)生盈余時商業(yè)保險公司可在一定限額內(nèi)按一定比例提??；若發(fā)生虧損，由政府與保險公司共同分擔。
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關(guān)鍵詞:社會養(yǎng)老保險;農(nóng)民;個人帳戶;給付標準
目前,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還沒有真正建立起來。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)滯后,不僅對農(nóng)民有失公正公平,而且嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能否真正建立起來,關(guān)鍵在于能否建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶。只有建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶,農(nóng)民的社會保障才能落到實處,農(nóng)民才能和城鎮(zhèn)職工一樣享受社會養(yǎng)老保險待遇。
一、多渠道籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶的基本前提
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度賴以建立、發(fā)展和完善的物質(zhì)基礎(chǔ),它對整個社會勞動產(chǎn)品的分配過程和分配結(jié)構(gòu)有直接影響,其規(guī)模決定著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建立的進程和保障水平的高低。
1．國家財政預算中用于社會保障的支出是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的主要來源。目前,我國各級政府只對城鎮(zhèn)職工的社會保障承擔經(jīng)濟上的責任,基本上沒有考慮農(nóng)民這方面的問題,這顯然是不公平的。因此,為維護農(nóng)民應享有的社會保障權(quán)利,必須打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會保障體系,將國家財政用于社會保障的支出,按照一定比例在城鄉(xiāng)居民之間進行合理分配。以2005年為例,當年我國財政收入31628億元,假定財政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財政支出的20%(發(fā)達國家平均為35%)用于社會保障支出,可籌集社會保障基金6326億元。再按城鄉(xiāng)人口比例進行分配,即使按2010年我國城鄉(xiāng)人口各占50%的比例計算,也能籌集到3163億元農(nóng)村社會保障基金?？紤]到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是農(nóng)村社會保障的主體部分,從3163億元農(nóng)村社會保障基金中拿出80%用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,可籌集到2530億元農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。這是從靜態(tài)上分析。如果進行動態(tài)分析,以2005年我國財政收入為基數(shù),只要平均增長速度保持現(xiàn)有的20%左右的水平。到2010年,我國財政收入將達68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財政支出用于社會保障的比重提高到25%,屆時可籌集社會保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農(nóng)村社會保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金便是6870億元,即使按那時6·5億農(nóng)村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數(shù),只要我國財政收入每年增加10000億元,到2020年,我國財政收入將達168702億元。按上述方法計算籌集到的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金可達16870億元,以那時5億左右的農(nóng)村人口計算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的主要組成部分,是支撐農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。
2．實施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,直接從各類工商企業(yè)積累中提取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。我國的工業(yè)化是建立在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市基礎(chǔ)上的,是農(nóng)民作出了巨大貢獻,是農(nóng)業(yè)支撐了整個國民經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)在,農(nóng)業(yè)發(fā)展水平仍比較低,農(nóng)民生活還不富裕,應該說與農(nóng)業(yè)“失血”太多有很大關(guān)系。因此,在對待農(nóng)民的社會保障問題上,政府應充分考慮到這一點,不失時機地實施發(fā)達國家早已實施并被實踐證明卓有成效的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略,從工商企業(yè)積累中拿出一部分資金,彌補農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金的不足?？煽紤]按一定比例每年從各類工商企業(yè)利潤總額中提取農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。以2005年為例,當年第二、三產(chǎn)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值為159603億元,假定利潤率為10%,全年各類工商企業(yè)實現(xiàn)利潤是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。因提取比例較低,不會給企業(yè)發(fā)展構(gòu)成太大的影響,但對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金來說,能產(chǎn)生涓涓細流匯成大海的籌資效應。
3．通過降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國庫來籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。(1)降低行政成本,減少國家財政支出。降低行政成本,減少國家財政支出,除進一步推進政風建設(shè)、降低各種會議經(jīng)費和出國考察等行政事業(yè)經(jīng)費外,還應精簡機構(gòu),裁減行政人員。我國現(xiàn)有4000多萬行政人員,機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象仍比較嚴重。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和辦公自動化的迅速發(fā)展,實行政府機構(gòu)撤并、減員節(jié)支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財政收入。據(jù)統(tǒng)計,我國每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費旅游費用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實現(xiàn)稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國家財政收入的穩(wěn)定增長。其次,要狠剎公款吃喝玩樂歪風。長期以來,公款吃喝玩樂之風屢禁不止,與幾千萬農(nóng)民和城鎮(zhèn)下崗職工沒有解決溫飽問題形成強烈的反差,必須堅決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應增加的財政收入的一部分作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金,將進一步緩解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金不足的壓力。
4．集體負擔和農(nóng)民個人繳納。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的集體負擔部分,可在鄉(xiāng)村所辦企業(yè)的利潤、公益金和管理費用中提取。雖然因地域的差別,農(nóng)村經(jīng)濟狀況差別較大,但凡有集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)村,必須承擔為農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費的責任。沒有集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)村,要根據(jù)統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的原則發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟,以不斷提高經(jīng)濟效益來解決農(nóng)民繳納一部分養(yǎng)老保險費的問題。特別困難的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。為便于操作,集體繳費數(shù)額要有一個起碼的標準,而且要求全國統(tǒng)一。農(nóng)民個人也要承擔一部分農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的責任。受保個人繳納一定的保險費,這是各國社會保障制度通行的做法和原則。繳費比例應根據(jù)農(nóng)民的收入水平確定。2005年,我國農(nóng)民人均純收入為3255元,并且在未來幾年內(nèi)將至少以5%的速度遞增。因此,以農(nóng)民人均純收入4000元作為農(nóng)民個人繳納養(yǎng)老保險費的繳費基數(shù)比較合理?？紤]到農(nóng)民收入低于城鎮(zhèn)居民,按農(nóng)民人均純收入確定的繳費比例不能太高,以3%為宜。這樣,農(nóng)民每年應繳納的養(yǎng)老保險費是120元,這是絕大多數(shù)農(nóng)民都能承受的。
二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的根本保障
為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題,必須建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌和個人賬戶。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌,主要解決目前已達60歲年齡農(nóng)民的養(yǎng)老問題,而個人帳戶的建立,則是為解決農(nóng)民未來的養(yǎng)老問題。從操作簡便、易行的原則出發(fā),可將基金中國家財政的補貼部分作為社會統(tǒng)籌,集體和個人繳納的部分作為個人賬戶儲存額。
1．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶首先必須確定哪些人應參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。(1)年滿25周歲,在農(nóng)村有固定場所,并在一個自然年度內(nèi)累計居住達6個月以上的農(nóng)村居民,必須參加當年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。確定投保的初始年齡為25周歲,因為達到這個年齡的農(nóng)村人口的流動性相對要小一些,有利于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶的建立。(2)農(nóng)村居民外出務工達6個月以上者,原則上應由雇主為其辦理社會養(yǎng)老保險;雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關(guān)書面證明,亦應納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國防建設(shè)等國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的農(nóng)村居民,施工單位不能為其辦理社會養(yǎng)老保險的,應參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
2．建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶。(1)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險賬戶應為實賬戶。實賬就是賬戶實記,由農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)對個人賬戶持有者的繳費及國家、集體按一定比例給予個人賬戶持有人的補貼情況,必須如實記錄。(2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶的規(guī)模。一是繳費年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農(nóng)村居民,必須參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險,投保時間為40年,按年度一次性繳納個人養(yǎng)老保險費。二是個人賬戶基金水平的確定。個人繳費部分,可考慮以上年度公布的全國農(nóng)民人均純收入作為基數(shù),按3%的比例確定。集體繳費部分,可考慮確定為個人繳費的50%。集體繳費確有困難的,可申請由地方財政解決。國家補貼部分,其數(shù)額可按個人繳費的50%確定,由中央財政轉(zhuǎn)移支付。三是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額應以5%的實際年利率遞增。我國目前利率水平低,利率市場化將提升我國的利率水平,甚至不排除若干年后利率會提高。(3)個人賬戶繳費額隨經(jīng)濟的發(fā)展而相應增加。隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展,個人賬戶的繳費額也應增加,這是提高農(nóng)民養(yǎng)老金待遇的根本保障。為操作簡便易行,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶繳費不實行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時間增加一定數(shù)額的做法。初步考慮可按每隔5年個人繳費部分增加10元,集體補貼和國家補貼部分也各增加10元的辦法來操作。上述農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶都是每年以農(nóng)民人均純收入4000元的3%為基數(shù)設(shè)計的,這只是一個參考數(shù)據(jù)。在實際操作中,如果每年以上一年農(nóng)民人均純收入的3%作為個人繳費的計算依據(jù),養(yǎng)老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的給付標準是保障老年農(nóng)民切身利益的重要措施
合理確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的給付標準,關(guān)系到老年農(nóng)民的切身利益。養(yǎng)老保險金給付標準,取決于繳費年限和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡兩個因素。在一般情況下,凡從25歲開始繳納養(yǎng)老保險費的農(nóng)民,繳費滿40年,到65歲后,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金為同一標準;在特殊情況下,繳費年限未滿40年的,領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡愈低,給付的標準也就愈低。將農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡規(guī)定為65歲,是從以下兩個方面考慮的:一是目前世界上一些國家為擴大養(yǎng)老基金的籌資規(guī)模和緩解養(yǎng)老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國、英國和德國等。這些國家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國最高,為67歲。二是領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應根據(jù)人口預期壽命的延長而提高。城鎮(zhèn)職工現(xiàn)行退休年齡是在建國初期確定的,那時我國人口的平均壽命只有42歲,而現(xiàn)在延長到72歲以上,我國人口平均壽命延長,城鎮(zhèn)職工和農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡也應提高。
1．投保時間滿40年,且按時繳足了養(yǎng)老保險費,達到65歲的農(nóng)民所領(lǐng)取的養(yǎng)老金標準。從25歲開始投保,繳費滿40年,達到65歲的農(nóng)民,個人賬戶累計余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風險(風險由政府承擔,仍以5%的實際年利率遞增),又假定養(yǎng)老金的平均支付年限為10年即120個月,按平均支付10年養(yǎng)老金計算,年資本回收額為3268．66元,個人賬戶持有人在達到65歲以后的10年內(nèi),每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金272元,這與2005年全國農(nóng)民人均純收入水平相差無幾,即使是全國農(nóng)民人均純收入達到5000元時,養(yǎng)老金替代率也高達64．80%。投保人領(lǐng)取養(yǎng)老金超過10年保險期后仍健在的,可繼續(xù)按以上標準領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故;投保人未滿65歲或領(lǐng)取養(yǎng)老金后不足10年身故的,個人賬戶中屬于本人和集體繳費積累部分的余額,可由繼承人繼承,國家財政補貼積累部分的余額,歸入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金;無繼承人或指定受益人的,由社會保險機構(gòu)支付喪葬費,沖抵喪葬費后仍有余額的,一律作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌收入。
2．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前已滿65歲人員的養(yǎng)老金給付標準?？紤]到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前己達65歲的農(nóng)村居民沒有承擔繳費義務并且社會對他們以前的個人收入分配作了必要的扣除這一點,已滿65歲的農(nóng)村居民,可直接從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌部分中領(lǐng)取相當于個人賬戶養(yǎng)老金標準的60%。這樣規(guī)定基于以下兩點理由:一是雖然社會對這部分人以前的個人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒有承擔繳費義務,養(yǎng)老金給付標準應有所區(qū)別。二是為與越來越接近65歲的農(nóng)村居民未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金標準相銜接。
3．農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前未滿65歲人員達到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標準。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施前未滿65歲而參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民,達到65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金時,以個人賬戶養(yǎng)老金標準的60%為基數(shù),再按繳費年限的長短確定養(yǎng)老金領(lǐng)取標準。繳費年限每增加一年,所領(lǐng)取的養(yǎng)老金在162元的基礎(chǔ)上,按個人賬戶養(yǎng)老金標準增加一個百分點。這樣,就恰到好處地解決了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險新老人員的銜接問題。
4．投保人因患嚴重疾病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的給付標準。在一般情況下,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金不得提前支取。投保人因患嚴重疾病,完全喪失勞動能力,要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,必須有縣級以上醫(yī)院證明,并由農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)做出鑒定并同意后,方可提前領(lǐng)取。領(lǐng)取標準應根據(jù)投保年限的長短,參照未滿65歲人員達到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡后的給付標準來確定:一是投保時間未滿15年的,不能提前領(lǐng)取養(yǎng)老金。二是投保時間滿15年以上因病要求提前領(lǐng)取養(yǎng)老金的,以162元為基數(shù),投保時間每增加一年,按個人賬戶領(lǐng)取標準增加一個百分點的養(yǎng)老金。
總之,按上述思路設(shè)計的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人帳戶規(guī)模偏小,保障水平偏低,但維持農(nóng)民起碼的生存需要還是可以的。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險從無到有的歷史性突破。
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關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；海南農(nóng)村；法律制度
中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）10-0103-02
由于獨特自然條件和國家政策鼓勵的影響，海南農(nóng)村經(jīng)濟在海南經(jīng)濟中占據(jù)了非常重要的位置。然而，在海南農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的過程中，也出現(xiàn)了一系列的制約因素，這就導致了海南農(nóng)村生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞，對于海南農(nóng)村的生態(tài)發(fā)展有著非常惡劣的影響。為了堅持海南農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的道路，推動海南經(jīng)濟的不斷發(fā)展，海南農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)迫在眉睫。
一、海南農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)存在的問題
海南農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)取得了一定的成果，但是還是存在著較大的問題，比如農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上的問題等，具體如下所述：
第一，自然資源過度開發(fā)，導致了能夠直接開采的資源正在急速減少，并且生態(tài)環(huán)境也在不斷的惡化。從地理條件和歷史條件上來說，海南處于“南荒地帶”，和大陸的長時間脫離，導致了其余大陸其他地區(qū)相比，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)更加的脆弱，經(jīng)濟發(fā)展也長期處于發(fā)展不快的情況。而且由于海南地理位置特殊，導致其文化傳播和大陸其他省份有著較大的差距，導致了海南自然資源開發(fā)和利用方式不當，目前部分地區(qū)還存在著亂開亂采的現(xiàn)象，也就致使海南部分農(nóng)村的自然資源損耗嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化速度較快。
第二，由于海南農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在一定的問題，農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)跟不上經(jīng)濟建設(shè)的步伐，也就導致了農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型緩慢，在很大程度上限制了海南農(nóng)村發(fā)展的腳步，同時也造成海南農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展緩慢。由于農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)跟不上，所以道路、水利等設(shè)施都不達標，在臺風和暴雨天氣的侵襲之后，土路被沖毀，田地受到侵害。
第三，主人翁意識的缺失。在海南農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)過程當中，海南農(nóng)村群眾沒有認識到自己主人翁的角色。在我國，農(nóng)村人口占著總?cè)丝诩s四分之三的比例，農(nóng)村的群眾是否接受了良好的教育，直接的關(guān)系到了農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的進程。對于海南來說，農(nóng)村人口占到了總?cè)丝诘囊话胍陨?，其素質(zhì)水平直接的關(guān)系到了海南省生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展的進程。由于海南的獨特地理環(huán)境，再加上城鄉(xiāng)之間的差距，海南人口的教育水平較為低下，生態(tài)環(huán)境保護意識較差，對于生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)知識的知曉率就更加低了。
二、當前海南農(nóng)村環(huán)境保護的法治分析
（一）缺乏農(nóng)村環(huán)境立法理念
當前，我國的環(huán)境立法還是以城市為主，也就是說環(huán)境立法首先應該將目光聚焦在工業(yè)污染的治理上，而后再去考慮農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的問題，所以城市和農(nóng)村的立法存在著二元結(jié)構(gòu)問題，因為存在著一些問題，所以導致環(huán)境立法在農(nóng)村中比較缺失。由于我國政府在環(huán)境保護問題上，主要將目光集中在工業(yè)污染和城市污染方面，所以沒有體現(xiàn)城市和農(nóng)村的平等重視，經(jīng)常是在犧牲農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上來改善城市的環(huán)境問題，也導致了農(nóng)村無法得到生態(tài)效益的有效補償，最終使得農(nóng)村環(huán)境更加惡化。在生態(tài)環(huán)境的相關(guān)立法當中，缺乏了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護，不僅對我國的農(nóng)村環(huán)境改善不利，而且也影響了我國新農(nóng)村建設(shè)的步伐。
（二）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律不完善
雖然當前我國已經(jīng)建立起了基于《環(huán)境保護法》的環(huán)境保護法律體系，但是對農(nóng)村環(huán)境保護還缺乏相應的法律條令。在2007年我國出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》之前，我國沒有過任何關(guān)于農(nóng)村環(huán)境保護的任何政策。在現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護相關(guān)法律規(guī)定當中，也有一些法律法規(guī)是缺乏原則和系統(tǒng)性的，也對農(nóng)村的實踐情況有所脫離，導致了法律法規(guī)沒有可行性。例如在《環(huán)境保護法》的第三十三條中提到了保護農(nóng)村環(huán)境，要推動農(nóng)村環(huán)境的綜合治理；第五十五條當中雖然對各級政府安排資金對農(nóng)村飲用水和污染防治等治理工作進行了規(guī)定，但是沒有出臺配套的規(guī)章制度進行相應規(guī)定；在《固體廢物污染防治法》第四十九條中，農(nóng)村生活污染垃圾的防止具體方法有地方性法規(guī)進行規(guī)定，但是海南省還沒有出臺相應的地方法規(guī)。在農(nóng)業(yè)法的第八章當中對農(nóng)村環(huán)境保護僅僅做了原則性的規(guī)定，但是沒有進行具體的配套措施規(guī)定?？梢哉f當前我國環(huán)境法大多都是針對城市制定的，缺乏專門針對農(nóng)村的環(huán)保法律。
（三）農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法存在一定的問題
當前海南省的農(nóng)村環(huán)境問題嚴峻，究其原因主要有如下幾點：第一，海南省的環(huán)保部門設(shè)置存在一定的缺陷。當前海南的環(huán)保部門設(shè)置只達到了縣區(qū)級，而沒有覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，而縣區(qū)級的環(huán)保部門重點是城市環(huán)境問題和工業(yè)污染，農(nóng)村環(huán)境問題變成了環(huán)保工作的盲區(qū)。第二，當前我國實行的環(huán)境管理體制是統(tǒng)一管理和分部門合作的方式，除了環(huán)保部門，水利、農(nóng)業(yè)等部門掌握了農(nóng)村環(huán)境的執(zhí)法權(quán)，由于執(zhí)法主體多，導致了權(quán)責不明，權(quán)利分散的問題，這樣就會使得環(huán)保法律的執(zhí)行力度不夠；第三，地方政府環(huán)境責任缺失，當前政府為了經(jīng)濟的發(fā)展，對一些環(huán)保評價不過關(guān)的項目進行批準，法律的執(zhí)行不到位，尤其是一些環(huán)境污染嚴重、但是經(jīng)濟效益高的企業(yè)，政府采取睜一只眼，閉一只眼的策略，這樣做的后果嚴重的損害了環(huán)境保護。
（四）環(huán)境保護的投入不足
2009年設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項基金前，我國的環(huán)保投資幾乎只用于城市環(huán)境和工業(yè)污染的治理過程，而且一般只作為環(huán)保專項資金的排污費。由于相關(guān)法律法規(guī)的不完善，導致了在環(huán)境污染治理的過程當中，忽視了農(nóng)村的治理，治理城市的過程是以犧牲農(nóng)村為代價的。由于農(nóng)村環(huán)保投入嚴重不足，導致了農(nóng)村環(huán)保設(shè)施落后，在海南，很多農(nóng)村沒有建立起排污系統(tǒng)，產(chǎn)生的污水何垃圾等沒有經(jīng)過處理就被排放到了環(huán)境中，嚴重的破壞了農(nóng)村環(huán)境。
另外，由于農(nóng)村的檢測站設(shè)備落后，設(shè)施不完善，導致了農(nóng)村環(huán)境的情況無法被真實的反應，正是這些問題，導致了我國農(nóng)村環(huán)境治理十分困難。
（五）農(nóng)村群眾的環(huán)保法律意識比較薄弱
由于當前收到了經(jīng)濟和生活習慣的限制，海南的農(nóng)村群眾環(huán)保意識比較薄弱。當前海南的農(nóng)業(yè)技術(shù)并不發(fā)達，為了經(jīng)濟的快速發(fā)展，無論是政府還是群眾都只注重眼前的利益而忽視了落后生產(chǎn)行為會產(chǎn)生的嚴重環(huán)境污染。此外，由于農(nóng)村的法律教育比較落后，導致了農(nóng)民的法律觀念不強，維權(quán)意識也比較差，在環(huán)境污染行為的面前，鮮少有人會進行法律維權(quán)。在環(huán)保的過程當中，必須要認識到，農(nóng)民才是環(huán)境保護的主人翁。對于農(nóng)村環(huán)境的影響是不容忽視的，所以必須要提升農(nóng)民的環(huán)保法律意識。
三、生態(tài)文明建設(shè)下海南農(nóng)村環(huán)境保護法律制度的完善
（一）樹立起生態(tài)文明建設(shè)的理念，推動相關(guān)立法
要意識到生態(tài)文明建設(shè)需要法律的支持，完善立法是建設(shè)生態(tài)文明新農(nóng)村的必要條件。但是當前的實際情況往往是只重視城市環(huán)境的保護，忽視了農(nóng)村。就我國目前農(nóng)村環(huán)境十分惡劣的現(xiàn)狀，必須要加強農(nóng)村環(huán)保立法，改變立法過程當中邊緣化農(nóng)村立法的現(xiàn)狀。以《立法法》為基礎(chǔ)，《環(huán)境保護法》應當是當前農(nóng)村環(huán)境保護法律立法的基礎(chǔ)?！董h(huán)境法》提出了以環(huán)境保護優(yōu)先的原則，和“推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展”理念，因此在農(nóng)村環(huán)保立法的過程當匯總，要以環(huán)境法確立的原則和理念為基礎(chǔ)，摒棄立法服務于經(jīng)濟發(fā)展的老舊觀念，將農(nóng)村環(huán)境保護立法提升到城市環(huán)保立法的同等地位，推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。
（二）完善農(nóng)村環(huán)境保護法律體系
當前我國的環(huán)境保護法律中的很多條款和制度都是基于城市、工業(yè)環(huán)保的要求的，并不能夠適用于農(nóng)村環(huán)境保護的實踐當中。由于農(nóng)村的環(huán)境保護油這獨特的生活背景，因此，應當從立法的層面上給予農(nóng)村特別的關(guān)注。立法機關(guān)應當加強農(nóng)村環(huán)保立法的建設(shè)，完善法律體系。盡快制定農(nóng)村保護的相關(guān)法律條例，吧農(nóng)業(yè)污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村居民的生活污染等問題作為重點的防范對象。并且將《農(nóng)村環(huán)境保護法》提上日程，將其作為農(nóng)村環(huán)境保護的基本法。可以說，土地是農(nóng)民的生活基礎(chǔ)，當前我國農(nóng)村的土壤污染十分嚴重，但是當前海南對于土壤污染的相關(guān)防治條例卻稀缺。當前應當轉(zhuǎn)進對土壤和畜禽養(yǎng)殖污染進行保護立法，才能夠彌補空白。
（三）加強執(zhí)法力度
加強農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法，首先要建立起農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的機構(gòu)。根據(jù)當前海南盛環(huán)境行政管理部門的設(shè)置，筆者認為應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置環(huán)保局的派出機構(gòu)，派遣專門的環(huán)保人員，依法對農(nóng)村的環(huán)保行為進行管理。此外，在農(nóng)村，居民的自治組織在日常食物的管理上有著不可替代的作用，所以可以考慮給予這些組織一定的管理權(quán)限，協(xié)同管理。其次，要明確環(huán)保部門的職責，明確在工作過程當中的分工。在環(huán)保的過程當匯總，應當以環(huán)保部門為主，其他部門協(xié)同管理的方式。同時，也要明確環(huán)保法執(zhí)法的程序和責任，加大執(zhí)法的力度。最后，要完善政府在環(huán)保過程當中的責任。由于環(huán)保法當中對于地方政府的責任規(guī)定的十分籠統(tǒng)，沒有具體的規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)保職責?，F(xiàn)階段，海南的農(nóng)村環(huán)保工作一定程度上，仍然以來政府的行政力量，因此，要對環(huán)?？己梭w系加以重視，早日建立起完善的環(huán)?？己梭w系，明確管理職責，引導全體農(nóng)民對于環(huán)保的重視。對于由于政府不作為導致的環(huán)保問題，應當依法追究責任。
四、總結(jié)
海南是我國的“四季生態(tài)花園島”，并且可以向世界亮出中國的生態(tài)名片。海南具有得天獨厚的自然條件，賦予了海南十分重要的使命。所以當前海南農(nóng)村環(huán)保建設(shè)迫在眉睫，我們要不斷的進行海南農(nóng)村環(huán)境保護法律建設(shè)，推動海南新農(nóng)村的建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展的道路，不斷的改善海南的生態(tài)環(huán)境，推動海南經(jīng)濟持續(xù)的增長。
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論文提要：我國農(nóng)村正處于劇烈的社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文在此前提下設(shè)計和建立農(nóng)村社會保險基本制度框架，特別是建立農(nóng)保可轉(zhuǎn)換為城保的通道和機制，對早期農(nóng)村養(yǎng)老保障制度進行根本性改革。
我國農(nóng)村正處于劇烈的社會轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村原有的養(yǎng)老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農(nóng)村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個社會中最邊緣化和最弱勢的群體之一，這個群體的規(guī)模越來越大，已經(jīng)開始影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定和整個國家經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展。
一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展
（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀評述。1992年《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》在全國范圍內(nèi)開始推廣，經(jīng)過十多年的發(fā)展，無論在理論上還是在實踐上都取得了一定的成就，但與此同時，在實施過程中，也出現(xiàn)了一系列值得關(guān)注的問題。
1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發(fā)展空間。據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，截至2006年底，全國參加各類農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為5，374萬人，其中東部地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數(shù)比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余310億元，分散在1，905個縣市。
2、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險功能正在不斷削弱，家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)。主要問題：一是農(nóng)村家庭規(guī)?？s小、核心家庭增多、家庭養(yǎng)老功能弱化。二是農(nóng)村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業(yè)，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產(chǎn)生了“重幼輕老現(xiàn)象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質(zhì)量都產(chǎn)生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養(yǎng)老人現(xiàn)象的增加。
3、農(nóng)村養(yǎng)老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是重要的生產(chǎn)資料。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民家庭經(jīng)營收入中，大約40%來自第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)，1/4左右來自勞動收入，來自轉(zhuǎn)移性與財產(chǎn)性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農(nóng)業(yè)收入已難以保證農(nóng)民的基本生活，以致養(yǎng)老更是奢望。而且現(xiàn)在土地對于多數(shù)農(nóng)民來說仍然是很重要的生產(chǎn)資料。城市化的迅猛推進使得許多農(nóng)民的承包地被大量征用，農(nóng)民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農(nóng)村勞動力的輸出，越來越多的農(nóng)村青壯年人口進入城市，年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農(nóng)村已出現(xiàn)家庭小型化傾向，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益嚴峻。據(jù)2005年底開展的全國1%人口抽樣調(diào)查統(tǒng)計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農(nóng)村約占老齡總?cè)丝诘?8%；中國農(nóng)村平均家庭戶規(guī)模降到3.27人。
(二)早期農(nóng)村養(yǎng)老保險試點地區(qū)改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農(nóng)民參保，還不到應該參保農(nóng)民總數(shù)的8%，僅有310多萬參保的農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。積累保險基金310億元，這些農(nóng)保總體上屬于早期農(nóng)保性質(zhì)?？偟膩碚f，早期農(nóng)保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現(xiàn)在三個方面：
一是覆蓋范圍小，發(fā)展嚴重不平衡。已經(jīng)籌集的農(nóng)保資金主要集中在少數(shù)幾個發(fā)達省市，多數(shù)地區(qū)難以為繼。從基金規(guī)模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農(nóng)?；鹂傤~的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數(shù)省份，農(nóng)保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農(nóng)保試點縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機構(gòu)還在民政部門，農(nóng)保在省級已經(jīng)移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內(nèi)地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。
三是基金分散，管理存在流失和損耗現(xiàn)象。目前，全國310億元農(nóng)保基金分散在1，905個縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農(nóng)保后，農(nóng)保機構(gòu)和人員的辦公經(jīng)費、工資多數(shù)沒有納入財政預算，挪用農(nóng)?；鸢l(fā)工資的事情相當普遍。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，2005年全國31個省份中，涉及1，905個縣、2.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)保系統(tǒng)大約有干部近1萬多人。
四是老年受益保障不能兌現(xiàn)，保障水平低。很多參加早期農(nóng)保的農(nóng)民在年齡達到60歲后，每月領(lǐng)取以前規(guī)定的養(yǎng)老金的承諾不能兌現(xiàn)。
二、建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是采取個人、集體和國家等多方出資籌集養(yǎng)老基金并為老年人提供經(jīng)濟幫助和服務、保障其基本生活的一項制度，并且隨著人們生活水平的提高，養(yǎng)老金還會相應增加。該制度的新穎性，首先在于各級政府和村集體逐步加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項資金對參保農(nóng)民進行補貼，建立農(nóng)民參保補貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區(qū)、市、縣經(jīng)濟發(fā)展水準不一樣、政府財政負擔能力不一樣、農(nóng)民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進全市農(nóng)村養(yǎng)老保險。
（一）從遠郊區(qū)縣——都江堰和金堂縣來分析。金堂縣從2007年6月1日最先按規(guī)定開始在三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，9月1日在全縣全面推開農(nóng)民養(yǎng)老保險。2007年全縣GDP為79.1億元。農(nóng)民人均純收入為4，690元。都江堰市從2007年8月初開始，分別選取了胥家鎮(zhèn)、崇義鎮(zhèn)各兩個村進行農(nóng)民養(yǎng)老保險試點。2007年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）116.2億元，農(nóng)民人均收入從2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。兩地屬于成都市第三圈層，經(jīng)濟實力偏小。
論文摘要:服務型政府的任務是著重于為社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，其目標是發(fā)展社會事業(yè)和保障并改善民生，全力維護社會穩(wěn)定。農(nóng)村社會保障是民生問題的重要內(nèi)容，只有完善農(nóng)村社會保璋體系，才能提高整個社會保障水平。
1服務型政府的概念及其理論基礎(chǔ)
1.1服務型政府的概念
在國外是沒有服務型政府的說法，而是國內(nèi)學者在研究新公共服務理論時，逐漸演化出來的有中國特色的新型執(zhí)政理念。所以，關(guān)于服務型政府的概念，學術(shù)界并無統(tǒng)一的定義。
張康之教授在其所發(fā)表的((限制政府規(guī)模的理念》一文中首次提出“服務型政府”的概念，即“服務型的政府也就是為人民服務的政府，用政治的語言表述就是社會服務，用專業(yè)的行政學語言表述就是為公眾服務，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨”。劉熙瑞教授認為，服務型政府就是在“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務宗旨并承擔著服務責任的政府”。
文章經(jīng)過綜合理解，概括以下三個方面來分析服務型政府涵義:從經(jīng)濟層面來說，政府要糾正市場失靈，為社會提供市場不能有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務，制訂公平的規(guī)則和加強市場監(jiān)督，確保市場競爭的有效性。從政治層面來說，政府權(quán)力是人民賦予的。政府要確保為市場各階層提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，實現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治。從社會層面來說，政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務教育和社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪，確保社會健康發(fā)展。
1.2服務型政府的理論基礎(chǔ)
美國學者羅伯特·b.登哈特和珍妮特·v·登哈特在所發(fā)表的《新公共服務:服務而不是掌舵》一文中提出公共行政是以服務為宗旨的，以公民為服務對象，滿足社會公共需求，從而達到整個社會協(xié)調(diào)運作和有序發(fā)展。這一理論為我國現(xiàn)階段“服務型政府”的建立提供了理論基礎(chǔ)。新公共服務理論主要包括以下幾個方面的基本觀點:一是政府的職能是服務公民，而不是服務于顧客。政府逐漸轉(zhuǎn)變職能，即幫助公民表達和滿足他們的共同利益需求，同時集中精力與公民之間建立信任與合作的關(guān)系。二是政府的目標是追求公共利益。公共行政人必須促進建立集體的、共享的公共利益觀念，也即要創(chuàng)立共同的利益和共同的責任。三是重視公民權(quán)和公共服務。富有社會責任心的公務員和公民能卑奸地促進公共利益和公共服務，并為社會做出有益的貢獻。四是在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策和項目可以通過集體的努力與合作過程得到最有效并且最負責任的實施。五是承認責任。公務員不僅應該關(guān)注市場，還應關(guān)注憲法、法律、政治規(guī)范、職業(yè)標準、社區(qū)價值觀和公民利益。由于這些都是政府行政過程中所涉及的內(nèi)容，所以政府就得為其行政后果承擔相應的責任。六是服務而不是掌舵。對于公務員而言，利用基于價值的共同領(lǐng)導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益顯得越來越重要，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。七是重視人而不只是重視效率。如果公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)基于對所有人的尊重通過合作和分享領(lǐng)導權(quán)的過程來運作的話，那么它們就更有可能獲得成功。
2農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)狀及其問題
2.1我國農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)狀
農(nóng)村社會保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投人為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予物質(zhì)幫助的制度，其目的是穩(wěn)定和提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平。
改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟有了很大發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)有了很大變化。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，人口老齡化與家庭小型化，現(xiàn)行的農(nóng)村保障體系難以為繼，必須建立和完善適合現(xiàn)代農(nóng)村狀況的農(nóng)村社會保障體系。根據(jù)我國目前農(nóng)村需要的社會保障，其農(nóng)村社會保障體系主要包括農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫、社會福利、社會互助和社會保險五個方面的內(nèi)容。關(guān)于“進一步完善農(nóng)村社會保障體系”的問題，至少有兩方面的含義:第一，目前政府已經(jīng)重視農(nóng)村社會保障問題，并已建立了一些初級的農(nóng)村社會保障制度。第二，政府雖然已經(jīng)開始重視農(nóng)村社會保障問題，但與城市社會保障體系相比較，農(nóng)村社會保障體系缺乏整體的制度設(shè)計，甚至有些地方已經(jīng)終止農(nóng)村社會保障的實行。
2.2農(nóng)村社會保障制度存在的問題
①農(nóng)村社會保障制度尚不健全，城鄉(xiāng)社會保障差距大。就目前看，農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、低保這三項最基本的保障形式，僅處在試點或探討階段。此外，農(nóng)村社會保障相關(guān)的研究硬件設(shè)施也很差，而且在醫(yī)保、社保信息化建設(shè)的硬件設(shè)施也巫待更新完善。②農(nóng)村社會保障體制的法律缺失或有待完善。諸如農(nóng)民工保障問題、農(nóng)村非農(nóng)業(yè)人口保障問題、失地農(nóng)民保障問題以及農(nóng)村殘疾人保障問題等特殊群體的社會保障問題更需要政府關(guān)注。由于這些社會群體的社會保障具有很強的特殊性，目前都沒有系統(tǒng)的社會保障措施，尤其相關(guān)的法律保障措施，多數(shù)問題尚在探索階段。③社保資金的籌集困難和籌資方式單一。農(nóng)村社會保障的資金短缺問題在歷史上就一直特別嚴重。國家雖然加大投人力度，但遠不及農(nóng)民對社保資金的需要。“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的籌資方式，致使大多數(shù)集體無力或不愿承擔，國家政策很難落實到位，導致農(nóng)村社會保障資金缺乏穩(wěn)定性與持久性。④農(nóng)民參保意識薄弱。受傳統(tǒng)觀念的深刻影響，農(nóng)民養(yǎng)老一直是以土地為基礎(chǔ)，以家庭為核心，靠子女贍養(yǎng)作為自身保障;部分農(nóng)民收入較低，也交不起參保費用;而且農(nóng)民的社會保障意識也比較淡薄，并不了解社會保障政策。⑤農(nóng)村人口老齡化問題給農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展帶來巨大的壓力。隨著城市化進程的加快和人口的遷移流動，改善了城市的人口結(jié)構(gòu)，但同時也迅速地加快了農(nóng)村人口老齡化的發(fā)展趨勢，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的“留守老人”。農(nóng)村老年人，特別是老年婦女在喪失了勞動能力以后，極易陷于貧困，而針對他們的社會保障制度基本缺失。
3進一步完善農(nóng)村社會保障體制的措施
①加強農(nóng)村社會保障相關(guān)政策制度建設(shè)。優(yōu)先建立最低生活保障制度;逐步建立靈活彈性式的養(yǎng)老保險制度:包括基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險等。一般地區(qū)普遍建立基本養(yǎng)老保險制度。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在參加基本養(yǎng)老保險之外，鼓勵農(nóng)民個人按照自愿原則，繳納補充養(yǎng)老保險費和購買商業(yè)養(yǎng)老保險;加快推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策;大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并在條件成熟和經(jīng)濟允許的情況下，逐步向城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度過渡。
②加強農(nóng)村社會保障法制建設(shè)，以法律的形式來保障農(nóng)民的基本權(quán)利，使農(nóng)村社會保障有法可依。目前，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在整個農(nóng)村社會保障體系中還處在試點探索階段;失地農(nóng)民及其他農(nóng)民的社會保障也在摸索中。所以，抓緊制定被征地農(nóng)民社會保障措施，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機制。抓緊制定農(nóng)民尤其是農(nóng)民工社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接有關(guān)法律，解決他們在流動就業(yè)中的關(guān)系轉(zhuǎn)移問題。通過系列立法來監(jiān)管農(nóng)村社會保障的實施，保障農(nóng)民的基本權(quán)利。
③建立政府、集體和農(nóng)戶共同負擔的多元籌資機制，創(chuàng)建穩(wěn)定的農(nóng)村社會保障籌資機制。財政投人能否足額并及時到位是農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。一方面，中央財政、地方財政都要要明確各自責任和投資分配比例，適當調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例，加大對農(nóng)村社保資金的投人。同時出于社會公平起見，農(nóng)民作為農(nóng)村社會保障的受益主體也理應負擔其中的一部分費用。另一方面，鑒于中西部地區(qū)財力較弱，中央財政應對中西部省份的農(nóng)村社會保障工作予以重點支持;對東部省份的貧困縣、經(jīng)濟發(fā)展較慢的革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等也應加大支持力度。
④加強社會保障政策的宣傳，提高農(nóng)民參保的意識。農(nóng)民參保的意識普遍不高，對國家及地方政府的社會保障制度的政策落實形成一個很大的障礙。所以，中央及地方政府應當加大這方面的宣傳力度，通過各種媒體報道、宣傳工作小組實地宣傳、鄉(xiāng)級政府宣傳等形式來擴大政策的影響，以轉(zhuǎn)變農(nóng)民的“以兒養(yǎng)老”等傳統(tǒng)思想，提高農(nóng)民對農(nóng)村社會保障政策的認知度。
⑤積極探索和建立農(nóng)村社會保障制度的統(tǒng)籌銜接。城鄉(xiāng)差別客觀存在，尤其是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的顯著特點，決定了在相當長的時期內(nèi)農(nóng)村和城鎮(zhèn)要分別實行適合各自特點的社會養(yǎng)老保險制度。經(jīng)濟條件較好的地方，嘗試城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村社會保障體系。建立養(yǎng)老服務補貼制度，有條件的地方建立困難老人、高齡老人津貼制度，推動老年福利由救助型向普惠型發(fā)展。
⑥建立有效的農(nóng)村社會保障的績效評估機制?！盁o論采取何種標準，在傳統(tǒng)的行政模式中，績效管理都是欠缺的”。而服務型政府的建設(shè)，必然要求建立一套長久有效的政府績效評估機制。所以農(nóng)村社會保障政策的實施，也必須用有效的績效評估機制來檢驗其落實的效果。這就包括對農(nóng)村社會保障的基金管理、社?；鸱旨夁\營的核算管理機制和農(nóng)村社會保障的隊伍建設(shè)等方面的評估。
論文摘要:隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，養(yǎng)老問題越來越得到社會的高度關(guān)注，建立切實可行的農(nóng)村社會保障制度意義重大。通過分析當前農(nóng)村社會保障工作中的難點，提出了建立農(nóng)村社會保障制度的對策和建議。
由于農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)變化、計劃生育效果的逐漸顯現(xiàn)，中青年農(nóng)民大量流動，生產(chǎn)、生活方式變化等，農(nóng)民家庭的保障功能正處于削弱之中，傳統(tǒng)養(yǎng)老支持體系發(fā)生劇變?；谵r(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化導致的農(nóng)村社會安全問題，加速發(fā)展、逐步完善農(nóng)村社會保障制度，使農(nóng)民“老有所養(yǎng)，窮有所濟”，已成為社會主叉新農(nóng)村建設(shè)的重要任務之一。筆者在對合肥市所轄三縣(肥東縣、肥西縣、長豐縣)農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀和存在問題調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和典型調(diào)查，著重分析當前農(nóng)村社會保障工作的困難，并提出建立農(nóng)村社會保障制度的對策和建議。
1當前農(nóng)村社會保障工作的難點
1.1社會保障意識不強，“養(yǎng)兒防老”思想仍有不小的市場
由于一些消費理念和長久以來的生活習慣，農(nóng)民基本沒有繳納保險費的意識。2008年合肥市城鎮(zhèn)居民家庭人均總支出15 028元，其中繳納的養(yǎng)老基金達到610. 75元，占4. 06%;農(nóng)村住戶人均總支出5 712元，其中繳納的保險費合計只有76. 11元，占1. 33% 由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的操作規(guī)程，管理上缺乏制約機制，不少農(nóng)民對社保產(chǎn)生懷疑。特別是“生死由命、富貴在天”的封建觀念還很濃厚，“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村還有很大市場，農(nóng)民的社會保障意識不強，使農(nóng)村推行社會保障難度加大。
1. 2農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)收入差距依舊漸長
2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，合肥市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15 591元，農(nóng)民人均純收人5 368元，城鄉(xiāng)居民收入之比仍然達到2. 9: 1。所轄肥東、肥西、長豐三縣農(nóng)民人均純收人分別為5 379元、5 412元、4 600元。雖然三縣農(nóng)民收人都有增長，但與城鎮(zhèn)居民收人的差距顯而易見。同時，不同地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)民個人的經(jīng)濟能力懸殊較大，同一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平也不盡相同，給建立農(nóng)村社會保障體系的實際操作增添了難度。當然，最根本的原因還是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使社會保障“重城市輕農(nóng)村”。城鄉(xiāng)分離，使農(nóng)村社會保障實施難上加難。
1. 3農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中政府主體角色“缺位”
農(nóng)村社會保障體系建設(shè)滯后的重要原因是政府主體缺位，實際上也就是政府責任的缺位。所謂社會保障政府責任，既包括有責任建立起完善的社會保障制度，以保障農(nóng)民享受社會保障的權(quán)利，也包括必須承擔必要的財政支出，以及通過行政手段具體實現(xiàn)勞動者社會保障權(quán)利的義務。社會保障的政府責任來源于:社會保障制度作為一種強制性、規(guī)范性的社會政策，對社會、經(jīng)濟有積極作用。社會保障是政府調(diào)控國民經(jīng)濟的重要手段之一。在農(nóng)村社會保障需求不斷增長的同時，政府在理念上對社會權(quán)利公正的宣傳引導滯后，在公共產(chǎn)品供給方面“缺位”，未承擔應有的責任;同時，維系了二元化的公共產(chǎn)品供給體制，事實上加劇了社會保障政策在城鄉(xiāng)的兩極分化，這是農(nóng)村社會保障缺失的體制原因。
當前政府在履行社會保障責任時存在較多問題:社會保障制度改革中政府的歷史責任與新制度運行的現(xiàn)實責任一直劃分不清;地方政府的財權(quán)和事權(quán)不對應，在社保中的主動投人不夠;政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中沒起主導作用。農(nóng)村社會保障工作缺乏政策法律依據(jù)和嚴謹?shù)牟僮鞴芾沓绦?，也是一大難點。只有極少數(shù)地方出臺了操作性強的農(nóng)村社保管理辦法，大部分地方難以真正將農(nóng)村社保工作納人政府的近期管理目標。由于缺乏規(guī)范統(tǒng)一的操作規(guī)程，管理上缺乏制約機制，個別地方甚至出現(xiàn)占用、挪用救助資金的現(xiàn)象，帶來消極影響，不少農(nóng)民因此對社保產(chǎn)生懷疑。
2逐步完善農(nóng)村社會保障制度的對策建議
2.1農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重要出發(fā)點在于反貧困
解決農(nóng)村貧困問題需要新的政策思路。長期以來，農(nóng)村社會安全和弱勢群體的社會保護依賴于農(nóng)村傳統(tǒng)的社區(qū)、家庭和少量制度安排。全社會必須高度重視農(nóng)村“社會安全”問題，要把構(gòu)建和發(fā)展農(nóng)村社會保障為核心的農(nóng)村社會安全網(wǎng)，作為反貧困戰(zhàn)略的新切人點，根據(jù)農(nóng)村貧困人口變化特點，轉(zhuǎn)變解決農(nóng)村貧困問題的思路，以基本社會保障制度解決弱勢群體生存問題，從而降低或消除貧困人口生存發(fā)展的脆弱性。要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，進一步堅持廣覆蓋、低水平、分類實施、量力而行的原則，制定切實可行的實施方案，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投人。進一步完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系，探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。
2. 2政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中應擔當“主角”
農(nóng)村社會保障工作缺乏政策法律依據(jù)和嚴謹?shù)牟僮鞴芾沓绦?，只有極少數(shù)地方出臺了操作性強的農(nóng)村社保管理辦法，大部分地方難以真正將農(nóng)村社保工作納人政府的近期管理目標。農(nóng)村社會保障體系的建立是一個系統(tǒng)工程，政府應該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中發(fā)揮主導作用，在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供和服務方面實現(xiàn)政府角色的“歸位”，使農(nóng)民得到更多的實惠。比如“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，是符合當前農(nóng)村實際情況的。但農(nóng)村集體補助極為有限，因此，作為“社會”保險，主要應體現(xiàn)在“國家政策扶持”上。
完善農(nóng)村社會保障，離不開資金的支持?；I措資金可采取兩個辦法:一是加大財政資金支持。政府應采取城鄉(xiāng)公平政策，可以適當引導、鼓勵農(nóng)村集體和農(nóng)民個人按一定比例繳費，但政府不能推卸責任，必須加大對農(nóng)村社會保障的財政支持。二是調(diào)整扶貧資金的使用方向。農(nóng)村絕對貧困人口的數(shù)量與分布已明顯縮小，農(nóng)村扶貧資金的使用應轉(zhuǎn)向發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)。
2. 3全面實行農(nóng)村低保制度
最低生活保障是農(nóng)村社會保障體系中一條重要的保障線。它是政府對貧困人口按最低生活保障標準進行差額救助的新型社會救濟制度，是對傳統(tǒng)社會救濟制度的重大改革。全面建立和實施農(nóng)村低保制度，是解決“三農(nóng)”問題的具體體現(xiàn)。其基本做法是將低于保障線的農(nóng)村貧困居民全部納人低保范圍，基本實現(xiàn)“應保盡?！钡哪繕?。農(nóng)村五保對象按照當?shù)剞r(nóng)村低保標準全額享受低保待遇，其他低保對象按照其家庭年人均收人，低于農(nóng)村低保標準的部分予以差額補助。
隨著土地分散經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變，農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快和戶籍制度改革的推進，建立農(nóng)村最低生活保障制度，并逐步與城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度并軌已是大勢所趨。建立農(nóng)村最低生活保障制度主要從以下幾方面入手。
第一，加強領(lǐng)導，提高認識。政府要從加快發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的高度出發(fā)，正確認識貧困人口問題，加大農(nóng)村低保工作的力度，樹立正確的社會保障觀念。在市場經(jīng)濟條件下，風險對農(nóng)民和城市居民同樣存在，在社會保障方面應平等對待。
第二，加強農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)，建立農(nóng)村低保資金籌措機制。明確農(nóng)村最低生活保障制度的基本原則，規(guī)范政府的責任和義務，確定農(nóng)村低保工作的組織機構(gòu)、保障對象、保障標準、申請與審核程序、資金的籌措和管理等方面的問題，以法規(guī)的形式在制度上保障農(nóng)村低保工作的實施。
第三，切實有效地開展農(nóng)村低保工作。根據(jù)經(jīng)濟情況和維持農(nóng)民基本生活所必需的費用確定低保標準。根據(jù)各縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的特點，把近期工作與長遠工作結(jié)合起來。農(nóng)村最低生活保障不僅要解決絕對貧困人口的生活問題，還要逐步解決相對貧困人口的生活問題。從長遠來看，最終要實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化。要發(fā)揮輿論導向作用，加大宣傳力度，切實有效地幫助農(nóng)村建立最低生活保障制度。
第四，加大調(diào)研力度，借鑒外地經(jīng)驗，準確界定低保對象。農(nóng)村低保涉及人多、面廣，農(nóng)民居住分散，流動性大，家庭收人復雜，且變動較大，界定低保對象存在一定難度。建議市政府有關(guān)部門組織人員制訂一個操作性較強的界定農(nóng)村低保對象的相關(guān)細則。 第五，解決農(nóng)民最低生活保障問題要與增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)合起來。建立社會保障制度，歸根到底要靠經(jīng)濟實力做基礎(chǔ)。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，通過加快制度創(chuàng)新，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營，發(fā)展勞務經(jīng)濟和民營企業(yè)，減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收人，可以為農(nóng)村低保制度的順利實施增加助力。
2. 4加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作力度
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作開展了多年，建立了機構(gòu)，培養(yǎng)了人員，積累了經(jīng)驗。政策如果變動，使其向商業(yè)化保險轉(zhuǎn)移，在短期內(nèi)將造成一些不利后果:一是降低政府的威信，不利于今后開展工作。二是對農(nóng)民的影響較大。不論是“退保”還是轉(zhuǎn)向商業(yè)保險，都將使農(nóng)民感到政策不可信。三是不利于培養(yǎng)農(nóng)民的保險意識。大多數(shù)農(nóng)民開始樹立了養(yǎng)老保險意識，對子女養(yǎng)老的依賴程度明顯下降。民政部門辦理的養(yǎng)老保險，是在同商業(yè)保險的競爭中形成的。商業(yè)保險在農(nóng)村開展養(yǎng)老保險的時間要比民政部門早，既然許多農(nóng)民選擇參加民政部門的“社會”養(yǎng)老保險，說明這種制度安排有其合理性，就應當堅持。四是對從事這項工作的人員來講也是一種打擊。五是將放慢農(nóng)村開展養(yǎng)老保險的步伐。從農(nóng)村穩(wěn)定的大局出發(fā)，應當慎重對待農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，不應終止這項工作或者倉促轉(zhuǎn)向商業(yè)保險。
要穩(wěn)妥推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，就應該從以下幾點出發(fā):一要堅持家庭養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度，逐步提高農(nóng)村社會化養(yǎng)老保險程度。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金主要用于那些仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。二要堅持低標準起步，根據(jù)“以支定收”的原則籌集資金。繳費比例可按照上年度農(nóng)民人均純收人來確定，并設(shè)立個人繳費上下限，每年由勞動保障部門確定和公布。三要堅持因地制宜與自愿原則。受經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟承受能力、保險意識等方面的制約，短期內(nèi)所有農(nóng)民參加養(yǎng)老保險是不可能的。要堅決避免強迫農(nóng)民參加的做法，杜絕“好心做壞事”。四要堅持集體或國家補貼政策。有能力進行補貼的鄉(xiāng)村，應盡可能采取按人頭補貼的辦法，在一定程度上避免“窮者愈窮”、“富者更富”的局面。對經(jīng)濟條件好的富裕地區(qū)來說，集體補貼一部分、個人繳納一部分，經(jīng)濟條件是允許的，農(nóng)民是有積極性的。五要充分利用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的互和共濟性，嘗試更大范圍的互助共濟。改變目前以縣(區(qū))為單位封閉運行模式，最終與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險接軌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系。六要豐富基金運作方式。按照市場經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)基金最大限度的保值增值，同時建立準備金制度，彌補基金運營可能的損失和利率政策變化造成的損失，提高風險防范能力。
2. 5消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)村養(yǎng)老保障的不利影響
在消除農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)民工父母養(yǎng)老保障負面影響方面，政府應有所作為:一是允許轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)民依法有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、人股抵押土地承包權(quán)，甚至可以考慮以村為單位成立“土地托管中心”，由“土地托管中心”統(tǒng)一負責土地經(jīng)營，不至于將大量繁重的農(nóng)活等事務壓到老年人身上。二是政府加大惠農(nóng)政策力度，提高農(nóng)產(chǎn)品價格，減免一些不應由農(nóng)民承擔的稅收，縮小從事種植業(yè)與轉(zhuǎn)移就業(yè)之間的收人差距。三是在農(nóng)村建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，使那些經(jīng)濟陷人困境的老年人能夠及時得到救助?？梢砸钥h級為單位，在經(jīng)濟發(fā)展水平不同的地區(qū)，制定不同的最低生活保障標準。針對未來農(nóng)村人口高齡化、少子化的趨勢，可以考慮在農(nóng)村率先建立起類似日本的“看護保險”制度;同時，根據(jù)農(nóng)村的實際情況，制訂適宜的政策，切忌“一刀切”或急躁情緒。
2. 6盡快建立農(nóng)民工社會保障制度
第一，根據(jù)農(nóng)民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩(wěn)步推進，逐步解決社會保障問題。由于主客觀條件的制約，當前農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)不宜也不可能求大求全、齊頭并進，應堅持分類、分層、分階段、逐步推進的策略和基本原則，依次建立農(nóng)民工工傷保險制度、醫(yī)療保險制度、養(yǎng)老保險制度、失業(yè)和生育保險制度，積極而有效地維護和實現(xiàn)農(nóng)民工的基本社會保障權(quán)益。在城市建設(shè)過程中，應首先建立針對農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，解決好關(guān)系農(nóng)民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。