時間：2023-09-17 15:03:52
導(dǎo)語：在公共管理的運行職能的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
現(xiàn)有的文獻研究中對經(jīng)濟增長質(zhì)量的內(nèi)涵界定尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。前蘇聯(lián)經(jīng)濟學(xué)家卡馬耶夫從政治經(jīng)濟學(xué)的范疇討論了經(jīng)濟增長實質(zhì)，從效率角度將經(jīng)濟增長質(zhì)量闡釋為經(jīng)濟增長過程中不僅產(chǎn)量增長，而且產(chǎn)品質(zhì)量提高、生產(chǎn)資料效率提高及消費品消費效果增長。Barro則認(rèn)為經(jīng)濟增長質(zhì)量的概念很寬泛，指的是與經(jīng)濟增長緊密相關(guān)的社會、政治及宗教等方面的因素，具體包括受教育水平、預(yù)期壽命、健康狀況、法律和秩序發(fā)展的程度以及收入不平等等。從國內(nèi)研究來看，任保平將經(jīng)濟增長質(zhì)量界定為，經(jīng)濟數(shù)量增長到一定階段的背景下，經(jīng)濟增長的效率提高、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、穩(wěn)定性提高、福利分配改善，創(chuàng)新能力提高，從而使經(jīng)濟增長能夠長期得以提高的結(jié)果。葉初升則認(rèn)為，在發(fā)展經(jīng)濟學(xué)視野中，經(jīng)濟增長質(zhì)量既不是狹義上的增長效率或全要素生產(chǎn)率，也不是增長方式（結(jié)構(gòu)）、增長穩(wěn)定性（波動）、增長持續(xù)性（資源環(huán)境代價）等速度之外“量”的范疇中的增長問題，而是經(jīng)濟增長過程中表現(xiàn)出來的“質(zhì)”或“部分質(zhì)變”?？梢钥闯?，由于經(jīng)濟增長質(zhì)量涉及“質(zhì)量”這一價值判斷屬性，因此，不同學(xué)者的定義帶有一定的主觀性。然而，雖然學(xué)者對經(jīng)濟增長質(zhì)量的概念表述不同，但基本都將經(jīng)濟增長質(zhì)量理解為一個“規(guī)范性”概念，體現(xiàn)出從經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合收益角度考察經(jīng)濟增長的優(yōu)劣。相比于經(jīng)濟增長數(shù)量僅僅將經(jīng)濟總量規(guī)模擴張作為關(guān)注的重點，經(jīng)濟增長質(zhì)量則將經(jīng)濟增長引起的社會系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的代價也納入考量，是實現(xiàn)除經(jīng)濟以外，社會、生態(tài)等更廣泛領(lǐng)域的發(fā)展變化。作為從宏觀上協(xié)調(diào)人類共處協(xié)作、具有社會管理特征的系統(tǒng)化大學(xué)問，公共管理是一種公共組織職能，是以政府為主導(dǎo)的公共組織以及非政府組織在實現(xiàn)社會公共利益的目標(biāo)指向下，提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織行為。從公共管理的職能和提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的要求來看，兩者具有內(nèi)在的一致性：一方面，公共管理是提高經(jīng)濟增長質(zhì)量的重要載體和必要保障。首先，公共管理主要是以政府為主的各類公共管理主體，根據(jù)社會和經(jīng)濟發(fā)展的階段性要求而規(guī)定基本任務(wù)和行為方向。公共管理的主要職能表現(xiàn)在確定管理框架及其制度、宏觀調(diào)控經(jīng)濟政策、提供公共物品及服務(wù)、調(diào)和利益群體之間沖突、再分配社會收入等方面，這些職能目標(biāo)體現(xiàn)著經(jīng)濟增長質(zhì)量的要求。其次，市場失靈作為市場機制不可避免的弊端而廣泛存在，在市場機制難以發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品提供、生態(tài)環(huán)境治理等社會和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，只有通過公共部門對社會資源進行合理有效的整合和配置，才能實現(xiàn)對社會公共事務(wù)進行有效治理，實現(xiàn)經(jīng)濟規(guī)范集約化發(fā)展、經(jīng)濟增長質(zhì)量提高。最后，公共管理強調(diào)的是社會公平，其目的是推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進社會公共利益的實現(xiàn)。即在明確的公共管理目標(biāo)指引及約束下，運用法律框架和組織工具，在全社會范圍內(nèi)改善資源配置效率，追求宏觀社會效益，這體現(xiàn)著經(jīng)濟增長質(zhì)量的本質(zhì)要求。另一方面，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量要求推進公共管理機制的創(chuàng)新，是公共管理機制創(chuàng)新的經(jīng)濟基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。首先，現(xiàn)實中經(jīng)濟增長質(zhì)量相對于經(jīng)濟數(shù)量增長滯后，主要原因在于單純追求“效率優(yōu)先”的經(jīng)濟增長在外部性作用下產(chǎn)生高昂的社會成本和生態(tài)成本，非經(jīng)濟領(lǐng)域的市場失靈導(dǎo)致只能依靠公共管理機制來糾正社會資源配置失效，但是，長期僵化的公共管理機制導(dǎo)致市場失靈基礎(chǔ)上產(chǎn)生政府失靈，大大降低了公共部門的資源配置效率，社會公共治理職能無法有效實現(xiàn)。其次，經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)濟主體多元化要求公共管理體制創(chuàng)新，多元化的經(jīng)濟主體導(dǎo)致各方利益開始博弈并互相斗爭。而公共管理體制創(chuàng)新促進市場經(jīng)濟的建立和完善，有效規(guī)范和約束市場主體的經(jīng)濟行為，改變市場的混亂局面及無序狀態(tài)，為經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展提供保障。
二、經(jīng)濟增長質(zhì)量視角下我國公共管理創(chuàng)新的必然性
（一）公共管理的主體
國外的研究中主要是從“公共服務(wù)”活動來溯及主體的，認(rèn)為凡是“為追求公共利益服務(wù)的人員”就是公共管理主體。梅戈特指出，“公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員”。從我國的現(xiàn)實來看，公共管理主體是在一定環(huán)境中產(chǎn)生的，以政府為核心、由政府組織、非政府組織和準(zhǔn)政府組織共同構(gòu)成的公共組織系統(tǒng)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能和基本屬性決定了其作為公共管理首要主體以及公共管理核心的必然性。但是，單純以政府為主體執(zhí)行公共管理職能存在一定的缺陷：第一，公共管理供給主體單一。現(xiàn)階段，我國已經(jīng)進入從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的深度轉(zhuǎn)型期，而前期改革所積累的問題逐漸暴露，表現(xiàn)在經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域的矛盾凸顯，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、收入分配惡化、金融市場動蕩、生態(tài)環(huán)境退化等問題均相當(dāng)嚴(yán)重。社會公共事務(wù)范圍的擴大對公共管理提出了新的需求，但目前公共管理職能的供給主體仍然以政府為主，政府通過行政手段全盤管理公共事務(wù)，而非政府組織、公民在公共管理領(lǐng)域的作用非常有限，嚴(yán)重影響了公共管理效能的發(fā)揮。第二，政府主體的管理方法陳舊。從某種程度上說，政府管理方法已經(jīng)超越了工具性的意義，其在達成政府管理目標(biāo)、提高政府管理效能中起著至關(guān)重要的作用。而當(dāng)前政府對社會事務(wù)的管理仍表現(xiàn)出主觀性強、強制性高、透明度低的特點，主要以“行政命令”方式采取審批、取締、查封等手段對經(jīng)濟和社會事務(wù)進行管理。在追求經(jīng)濟增長質(zhì)量的階段，公眾意識逐漸覺醒，公眾的利益追求更多體現(xiàn)在對社會發(fā)展及自身價值實現(xiàn)上，傳統(tǒng)的管理方式和手段已經(jīng)不能實現(xiàn)對公眾利益需求的滿足。
（二）公共管理的理念
公共管理的理念體現(xiàn)著公共管理主體在進行公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品提供過程中所遵循的價值取向和思想原則，其在觀念層面規(guī)范著主體行為取向?，F(xiàn)階段的公共管理理念主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，“唯GDP論”。改革開放以后，地方政府普遍不惜以城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡、產(chǎn)業(yè)失衡與貧富失衡等社會發(fā)展失衡為代價追求經(jīng)濟增長速度，創(chuàng)造了舉世矚目的“我國經(jīng)濟奇跡”。但是，過分看重經(jīng)濟增長速度并將經(jīng)濟發(fā)展簡化為GDP增長目標(biāo)，形成以GDP的增長來衡量公共管理績效、評價官員政績的公共管理理念，忽視了公共管理中的社會福利分配、公共服務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理等經(jīng)濟增長質(zhì)量目標(biāo)。這種將GDP指標(biāo)作為社會發(fā)展和官員政績決定性指標(biāo)的管理理念，導(dǎo)致經(jīng)濟走向粗放型、非均衡的狀態(tài)。第二，無限政府理念。政府作為公共管理的核心主體，受計劃經(jīng)濟體制殘留的影響，政府越位、錯位、缺位的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，個別政府官員更是本著“官本位”、“權(quán)本位”、“錢本位”、數(shù)量理念、管制理念的特征，將自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服務(wù)時處于至高無上的位置，以自上而下的方式提供服務(wù)，公民無權(quán)向政府提出要求，更無法對政府的服務(wù)質(zhì)量提出意見。
（三）公共管理的體制
公共管理體制是多元管理主體以及它們組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，對公共事務(wù)進行管理或承擔(dān)管理責(zé)任的方式與方法。公共管理體制本質(zhì)上決定了公共管理的效率和目標(biāo)實現(xiàn)。從我國的實踐來看，僵化落后的公共管理體制對于提高我國經(jīng)濟增長質(zhì)量具有明顯的制約作用：第一，現(xiàn)行的公共管理體制強調(diào)的是在一個官僚制的組織體系下，遵從嚴(yán)格的從上到下的等級制，以上級對下級的命令和下級對上級的服從為前提。奧斯本和蓋布勒曾指出：工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下。第二，公共管理的政府供給與實際需求相錯位。由于政府在提供社會公共管理服務(wù)過程中享有特殊地位，而被管理者處于劣勢，導(dǎo)致被管理者無權(quán)要求和選擇管理者所提供的服務(wù)，公共管理的實際供給與其需求不相符合。自發(fā)的經(jīng)濟增長進程往往導(dǎo)致社會福利分配不均、生態(tài)環(huán)境退化等外部性成本，因此，追求經(jīng)濟增長的質(zhì)量要求公共管理供給服務(wù)于糾正社會、環(huán)境領(lǐng)域的市場失靈引發(fā)的經(jīng)濟失衡，但政府卻將更多的資源用于通過行政手段干預(yù)正常的經(jīng)濟增長進程。由于政府的公共管理供給與實際公共管理需求相錯位，導(dǎo)致公共管理績效和效率低下，經(jīng)濟失衡狀態(tài)長期難以扭轉(zhuǎn)，經(jīng)濟增長質(zhì)量難以提高。
（四）公共管理的模式
公共管理模式指的是公共管理過程中政府與市場關(guān)系的處理方式、政府與市場的分工方式以及政府對自身的管理方法。我國現(xiàn)有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干預(yù)仍然占據(jù)公共管理主導(dǎo)地位。我國的政府組織機構(gòu)都是按層級化設(shè)計的，行政權(quán)力的運行方向、行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮線路、行政信息的傳遞渠道以及行政人員的職責(zé)權(quán)限等均具有規(guī)定性。而且，對契約、形式以及規(guī)則的重視是官僚制的基本價值觀念。另一方面，市場化的有效性未得到充分發(fā)揮，距離企業(yè)化政府、靈活政府、全民化政府的真正建立和完善還相差甚遠。例如，出于行政改革的需要，許多人將企業(yè)化政府（即將企業(yè)運作方式引入政府）簡單看作官僚制政府的替代物，在企業(yè)化政府的運行過程中，滋生出諸多權(quán)力濫用現(xiàn)象。又如，靈活政府模式下設(shè)置的臨時機構(gòu)、雇傭臨時人員只關(guān)注任務(wù)不關(guān)注管理過程、責(zé)任感缺乏。
三、提高我國經(jīng)濟增長質(zhì)量的公共管理創(chuàng)新機制
現(xiàn)有的公共管理機制在主體、理念、體制、模式方面均存在一定的缺陷，導(dǎo)致公共組織機構(gòu)在提供公共管理服務(wù)和實現(xiàn)社會公眾利益的過程中績效不高、效率有限，進而導(dǎo)致推動經(jīng)濟增長質(zhì)量提高的作用受限。改善經(jīng)濟增長質(zhì)量，必須對現(xiàn)行的公共管理機制進行創(chuàng)新。
（一）公共管理主體創(chuàng)新
公共管理活動需要依靠一定的個體或組織來完成，主體創(chuàng)新就是由這些創(chuàng)新的個體或組織匯集而成的。社會的發(fā)展決定了公共管理活動的多樣性，在當(dāng)代市場經(jīng)濟條件下，非政治性公共事務(wù)不斷擴大，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量逐漸取代政治目標(biāo)而成為社會公共管理的核心。因此，公共管理的組織結(jié)構(gòu)也應(yīng)該從政府單獨實施的結(jié)構(gòu)變革為以政府為核心、各類公共組織共同發(fā)揮作用的組織管理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)社會共同治理。首先，要將公共管理供給主體擴展到非政府組織部門。政府管理應(yīng)當(dāng)主要涉及國家政治性事務(wù)、宏觀經(jīng)濟性事務(wù)以及部分社會性事務(wù)，而其他部分職能可轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織。從經(jīng)濟效果來看，第三部門和公民社會等非政府組織能夠有效發(fā)揮基礎(chǔ)資源的配置功能，節(jié)約整個社會的交易成本進而降低公共產(chǎn)品供給成本。并且，第三部門和公民社會能夠通過非政府的社會公益方式吸納社會組織力量和社會資本參與公共管理，從而減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。其次，通過公共管理供給主體的多元化，變革政府公共管理的職能和作用范圍。嚴(yán)格限制政府的統(tǒng)治職能，以社會利益和要求作為政府職能實現(xiàn)的參照體系，依據(jù)社會變量決定政府的結(jié)構(gòu)、權(quán)力及運行方式，減少政府在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的干涉，將政府全方位控制社會減小到最低限度。最后，加強非政府主體的公共管理職能。依靠人民共管、非政府組織協(xié)助、社會中介機構(gòu)力量提供部分公共物品與服務(wù)，最大限度地優(yōu)化社會治理資源。例如，在經(jīng)濟發(fā)展帶來的如氣候變暖等環(huán)境負(fù)效應(yīng)方面，通過與眾多機構(gòu)合作的方式調(diào)動各方積極性，提高能源利用率、加強環(huán)境治理，從而實現(xiàn)質(zhì)量型經(jīng)濟發(fā)展。
（二）公共管理理念創(chuàng)新
理念創(chuàng)新是公共管理創(chuàng)新的內(nèi)在動因和必要前提，在質(zhì)量型經(jīng)濟增長的背景下，公共管理理念要向提高經(jīng)濟增長質(zhì)量、促進社會經(jīng)濟系統(tǒng)全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。首先，從以物為本向以人為本轉(zhuǎn)變。追求物質(zhì)生產(chǎn)對人類生活的滿足是經(jīng)濟社會發(fā)展初級階段的基本需求，當(dāng)社會經(jīng)濟發(fā)展到高級階段，人的發(fā)展成為本質(zhì)要求。阿瑪?shù)賮?bull;森在《以自由看待發(fā)展》中明確指出：發(fā)展是擴展人民享有真實自由的一個過程，發(fā)展能夠提高人們按照自己的意愿來生活的能力。而人的實質(zhì)自由是發(fā)展的最終目的和重要手段。因此，在追求社會公平發(fā)展的質(zhì)量型經(jīng)濟增長階段，公共管理的目標(biāo)要從單純的物質(zhì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)提供轉(zhuǎn)向人的全面發(fā)展和人的價值實現(xiàn)。其次，從權(quán)制思維向服務(wù)思維過渡。在服務(wù)思維引導(dǎo)下，公共管理者應(yīng)取代原有的命令型方式，從不服務(wù)、被動服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向主動服務(wù)、質(zhì)量服務(wù)，以服務(wù)于民作為公共管理職能的根本出發(fā)點和落腳點，將公共管理服務(wù)———實現(xiàn)社會公共利益———提高經(jīng)濟增長質(zhì)量統(tǒng)一于經(jīng)濟發(fā)展中。最后，從數(shù)量觀念向質(zhì)量觀念轉(zhuǎn)變。物質(zhì)產(chǎn)品的總量增長只是衡量經(jīng)濟發(fā)展的一個方面，而經(jīng)濟質(zhì)量方面的拓展才是經(jīng)濟增長到一定階段的共同選擇，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然趨勢和最終目的。公共管理者應(yīng)改變以往只注重數(shù)量、規(guī)模的管理目標(biāo)，設(shè)立增長質(zhì)量、社會發(fā)展、人與自然和諧相處的創(chuàng)新型管理目標(biāo)，通過對新目標(biāo)的追求而更加關(guān)注經(jīng)濟增長質(zhì)量，最終實現(xiàn)和諧發(fā)展。
（三）公共管理體制創(chuàng)新
公共管理體制創(chuàng)新的目標(biāo)是改善公共管理主體在管理公共事務(wù)過程的運行機制，其本質(zhì)上是為了節(jié)約市場交易成本、組織管理成本及政府運行成本等制度成本，從而使社會資源得到合理有效的配置及利用。公共管理體制創(chuàng)新的路徑在于：第一，引入市場競爭機制，充分發(fā)揮市場在基礎(chǔ)資源配置中的作用。將公共事務(wù)處理和公共權(quán)力運行置于全社會的有效監(jiān)督和競爭性參與中，通過競爭來降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。亞當(dāng)•斯密在《國富論》中就已經(jīng)立論，在國家制度的框架下，國家可以利用人們對私利的追求，用平等交換、互通有無的市場管理機制，促進專業(yè)化和社會生產(chǎn)效益，達到國家財富的增值。第二，建立及完善公共管理的績效評估機制。以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、福利分配、環(huán)境治理等經(jīng)濟增長質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來衡量公共管理組織的績效。要以社會需求為起點，通過成本—收益分析范式，將經(jīng)濟增長的目標(biāo)重新擴展到滿足社會福利需求，推動社會經(jīng)濟發(fā)展，最終形成公共管理體制創(chuàng)新與社會經(jīng)濟發(fā)展形成良性的互動關(guān)系。改變當(dāng)前公共管理體制只注重眼前利益而不計成本的管理方式，以新的全面標(biāo)準(zhǔn)評估公共管理績效，不僅以經(jīng)濟增長作為考核基準(zhǔn)，更要將社會福利分配、生態(tài)環(huán)境治理等內(nèi)容作為公共服務(wù)收益納入績效考核。
（四）公共管理模式創(chuàng)新
自上個世紀(jì)七八十年代以來，公共事務(wù)管理伴隨著政府改革運動，在全世界范圍獲得了廣泛的關(guān)注。公共管理新概念的橫空出世，對于當(dāng)代公共事務(wù)管理指明了方向。公共管理理論與模式的建構(gòu)，以從未有過的張力迅速發(fā)展。加強和深化公共管理，提升公共管理的有效性，對于批判性地繼承、拓展和超越傳統(tǒng)公共行政管理，促進社會健康發(fā)展具有重要意義。
關(guān)鍵詞:
公共管理;本質(zhì)特征;時代性
自上個世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內(nèi)涵，又拓展了公共管理服務(wù)性的應(yīng)用范圍。在社會民主化發(fā)展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關(guān)注。本文簡要分析了現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)特征，并結(jié)合當(dāng)今社會現(xiàn)實，對于公共管理的時代性進行了深入探討。
一、公共管理的本質(zhì)特征
1．公共管理的合作性公共管理，簡單地說，就是如何設(shè)計、管理政府行政部門的細微工作以及公共服務(wù)問題。公共管理不僅是政府所要關(guān)心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀(jì)七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構(gòu)新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認(rèn)識?，F(xiàn)代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質(zhì)是公共性、服務(wù)性。合法政府依據(jù)憲法行使公共權(quán)力，為全社會提供公共服務(wù)，現(xiàn)代政府必須秉持和堅守公共精神，以公共精神為指導(dǎo)，實施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內(nèi)全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發(fā)展和文明進步。公共管理者的價值追求應(yīng)代表公平、正義和自由，體現(xiàn)“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務(wù)領(lǐng)域，是為了促進公共利益的最大化。公共管理權(quán)力運行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權(quán)責(zé)，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權(quán)利和義務(wù)。公共管理需要構(gòu)建多元化管理格局，主體之間要經(jīng)常進行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權(quán)利和義務(wù)。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項管理工作。
2．公共管理的公共性和服務(wù)性公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進、實現(xiàn)和維護社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應(yīng)以實現(xiàn)社會公共利益的最大化為目標(biāo)，整合和優(yōu)化社會資源配置，為公眾提供一個穩(wěn)定有序、和諧共處、能實現(xiàn)良性競爭的社會環(huán)境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實現(xiàn)公共利益，公共管理的服務(wù)性非常關(guān)鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權(quán)力產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，以政府為核心的公共組織，就是服務(wù)于社會共同利益的一個組織。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意愿的實現(xiàn)手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質(zhì)疑，產(chǎn)生合法性危機，就可能喪失公共管理合法性基礎(chǔ)。所以，政府管理的首重職能就是服務(wù)，在公共事務(wù)管理中，服務(wù)是公共管理運行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關(guān)注，是時展大趨勢使然。自上個世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經(jīng)濟、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經(jīng)濟全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進程的發(fā)展，對傳統(tǒng)公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進行管理改革，公共管理必須對此做出回應(yīng)。為回應(yīng)全球化時代的要求，公共管理必須建構(gòu)基于公眾認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進知識密集型治理，還要積極推進學(xué)習(xí)型治理模式。要高度重視關(guān)注學(xué)習(xí)型治理的重要性，公共管理創(chuàng)新和改革，學(xué)習(xí)型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學(xué)習(xí)，整合組織的內(nèi)外資源，與時俱進，改善和提升其執(zhí)政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態(tài)，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協(xié)調(diào)合作，不斷推進和優(yōu)化治理。實施更具民主的管理模式。構(gòu)建多元化的管理系統(tǒng)，通過信息化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，推進公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復(fù)雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現(xiàn)代社會問題日益凸現(xiàn)，這也要求公共管理適應(yīng)時代的發(fā)展，與時俱進。社會問題愈是復(fù)雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運行的誤區(qū)，要采取有效措施，建構(gòu)有利于公眾參與的新理念、新思維，激發(fā)和增強公眾參與意識，實現(xiàn)共同治理，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，先進的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務(wù)管理提供了條件。培養(yǎng)人們對公共問題的關(guān)注，有助于強化公民監(jiān)督意識，監(jiān)督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強政府的合法性基礎(chǔ)，促進政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對公共管理的關(guān)注越來越便捷，公民對公共管理的該關(guān)注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發(fā)展，改變了公共管理生態(tài)環(huán)境，政府一家獨大，僅憑自身的權(quán)威，可以統(tǒng)攬社會公共事務(wù)格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴展的行政改革浪潮，構(gòu)成了對傳統(tǒng)公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運動改革和政策選擇有所不同，進程不一，但是，側(cè)重點是一致的。實現(xiàn)合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務(wù)為本，建設(shè)公共服務(wù)型政府，民主型政府，強化國家的核心競爭力。
三、結(jié)語
從傳統(tǒng)公共行政管理，到日益民主化、法制化、規(guī)范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運行到合作共治，是以政治、經(jīng)濟為本的公共事務(wù)管理模式，轉(zhuǎn)向以人為本管理模式的一次飛躍?，F(xiàn)代公共管理本質(zhì)特征具有合作性、公共性、服務(wù)性特征，在現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結(jié)合時代的發(fā)展特征，擴大公共管理的范圍，不斷創(chuàng)新公共管理模式，以人為本，以服務(wù)為本，改善和優(yōu)化公共管理，促進公共利益的最大化。(作者單位:華僑大學(xué))
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當(dāng)前，我國社會正處在轉(zhuǎn)型期，政府同社會、同民眾、同市場之間產(chǎn)生了這樣那樣的矛盾，原有的政府管理職能已經(jīng)不能很好地適應(yīng)當(dāng)前社會的發(fā)展，為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，解決各種社會矛盾，就必須優(yōu)化和轉(zhuǎn)變政府職能，建立新型的政府公共管理體系，也就是建立服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是基于新的公共管理理論而提出的。公共管理理論將政府職能分為政府的較色定位、績效評估、服務(wù)意識等方面。現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務(wù)型政府，首先應(yīng)從政府職能定位入手，明確政府的主要職能是為社會服務(wù)，其介入社會的程度和深度將直接關(guān)系到社會的運行和市場的運轉(zhuǎn)，現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，政府應(yīng)該制定統(tǒng)領(lǐng)性指導(dǎo)策略，對社會和市場進行指導(dǎo)，而不是具體的去管理和操作這些事務(wù)，讓政府從此類事務(wù)中解放出來，做好自己的監(jiān)管、調(diào)節(jié)、服務(wù)和管理工作，其余的事務(wù)完全交予市場和社會，這樣不僅能妥善解決政府工作中的錯位和越位問題，還能調(diào)整管理系統(tǒng)市場的關(guān)系，進一步促進市場的發(fā)展。其次，政府職能的優(yōu)化，需要政府從建立服務(wù)型政府的觀念著手?，F(xiàn)代公共管理理論運用市場經(jīng)濟的理念，把政府作為（市場）服務(wù)的主體，民眾為政府（市場）管理的客體，服務(wù)型政府就是要以民眾這一客體為中心進行管理，也就是要充分體現(xiàn)以人為本的宗旨。然而，在傳統(tǒng)的政府管理中，政府既是管理者，又是監(jiān)督者，具有雙重身份的政府很難履行好服務(wù)職能，往往忽視民眾的需要，久而久之，讓民眾對政府失去信心，政府的公信力和權(quán)威都將下降，進而影響到各項政策的執(zhí)行，進一步激化各種社會矛盾。因而，政府應(yīng)以人為本，為民眾利益而管理，在制定政策和法律時更應(yīng)體現(xiàn)民眾利益。建立服務(wù)性政府，也就是讓政府更重視民眾，以民眾的訴求為制定方針政策的依據(jù)，以民眾的滿意度為政府工作的目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)，切實履行執(zhí)政為民的服務(wù)宗旨。再次，基于現(xiàn)代公共管理下的政府職能，要求打破傳統(tǒng)的集權(quán)制或官僚制管理模式，應(yīng)該建立節(jié)約型、責(zé)任型的政府職能體系。政府管理中引入市場經(jīng)濟管理中的目標(biāo)法和成本注重法，在管理運行中應(yīng)該重視政府的投入與“產(chǎn)出”，并對此進行量化管理，實行績效評估策略，這樣不僅能夠提高政府管理的效率，還能節(jié)約資源，提高政府管理的質(zhì)量，以企業(yè)管理的方式進行政府管理，已是政府職能轉(zhuǎn)變或優(yōu)化的有效途徑。最后，基于現(xiàn)代公共管理下的政府職能轉(zhuǎn)變，需要政府建立完善的公共服務(wù)體系。通常情況下，政府管理職能被賦予了全能管理，所有公共性的服務(wù)都由政府負(fù)責(zé)。在此體制下，政府管理比較容易職責(zé)不分，監(jiān)督不嚴(yán)，浪費較大。此外，又因政府的壟斷性，也使得政府服務(wù)難以滿足民眾的需求，民眾的合理訴求不能得到維護。這就需要在政府職能管理中引入市場的競爭機制，打破政府壟斷服務(wù)的體制，形成公共服務(wù)競爭機制。
二、我國政府職能管理中存在的問題及改善措施
當(dāng)前，我國政府管理職能中還存在許多問題，政府在管理中存在越位和錯位現(xiàn)象，政府既是管理者又是監(jiān)督者，政府管理的過細過寬，難以實現(xiàn)競爭的公平性和公正性，或者是運用行政手段干預(yù)市場經(jīng)濟發(fā)展。也有一些職能管理中存在事權(quán)混亂相互扯皮的現(xiàn)象，政府在職能管理中只重視經(jīng)濟發(fā)展，忽視環(huán)境和社會發(fā)展，熱衷與各種各樣的招商引資，地產(chǎn)投資，圈地賣地等，這些都使得其社會管理職能更加弱化，造成各種社會矛盾。如果說政府越位和錯位是政府過分干預(yù)經(jīng)濟市場造成管理職能弱化的話，那么政府的缺位則是政府管理職能的嚴(yán)重失職。社會公共管理方面一旦缺失政府職能，則會造成嚴(yán)重的社會問題，是原有的社會矛盾更加突出和激化，進而影響到社會的穩(wěn)定和發(fā)展。上述現(xiàn)象都是政府管理缺少服務(wù)意識所致，政府管理者沒有服務(wù)民眾的意識，就很難從民眾的利益出發(fā)進行管理，以人為本的治理策略就是空談。當(dāng)然，沒有服務(wù)的意識，就很難有較高的服務(wù)水平。由于政府對社會公共服務(wù)的重視不夠，投入過少，使得政府提供的社會服務(wù)質(zhì)量很差，并且效率很低。此外，當(dāng)前政府職能管理過分強調(diào)政績，政績觀成為一切管理和發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，為了政績，可以不顧民眾利益，不顧法理，進行大量的“宏偉業(yè)績”創(chuàng)造，殊不知卻給民眾和社會帶來了巨大的損失，致使社會問題和矛盾更加突出。
三、結(jié)語
關(guān)鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理
世紀(jì)之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領(lǐng)域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的傳統(tǒng)公共管理理論被以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法為基礎(chǔ)的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當(dāng)代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學(xué)基礎(chǔ)的向度進行闡釋，以求對當(dāng)代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。
一、自從人類社會出現(xiàn)了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。
但是，在傳統(tǒng)的階級統(tǒng)治模式中，公共管理是附屬于階級統(tǒng)治的。近代以來，階級統(tǒng)治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰(zhàn)以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領(lǐng)域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統(tǒng)的統(tǒng)治性的特征，但是在許多領(lǐng)域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務(wù)于政治統(tǒng)治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領(lǐng)域；政府機構(gòu)日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統(tǒng)的公共管理模式是與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的。但是，隨著西方各國由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應(yīng)迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設(shè)和原則均受到普遍的懷疑與嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在：
其一，作為傳統(tǒng)的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在二十世紀(jì)50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學(xué)習(xí)型組織模式所取代。
其二，政府部門作為公共物品及服務(wù)的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規(guī)劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構(gòu)和社會團體參與了公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。與此同時，私人部門發(fā)展起來的管理方法和技術(shù)也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發(fā)揮了日益重要的作用。
其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現(xiàn)實的生活中政治事務(wù)與行政事務(wù)是難以真正分開的。
其四，公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。公務(wù)員的永業(yè)觀念已被打破；業(yè)績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統(tǒng)的片面強調(diào)對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養(yǎng)與開發(fā)、以人為本的人力資源管理模式所取代。
由此可見，在現(xiàn)實的公共生活中，傳統(tǒng)的公共管理模式已經(jīng)失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展需要的政府管理模式。這就導(dǎo)致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。
二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀(jì)70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。
1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關(guān)項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規(guī)模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業(yè)賣給私人；對地方政府的預(yù)算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設(shè)項目實行公共部門與私營部門公開競標(biāo)。特別值得關(guān)注的是，根據(jù)效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局”來承擔(dān)這種職能。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在具體運行方面的靈活度達成協(xié)議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執(zhí)行局的局長是由公開競爭產(chǎn)生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務(wù)是由執(zhí)行局來承擔(dān)的。
繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執(zhí)政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統(tǒng)性而備受人們的關(guān)注，被學(xué)術(shù)界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。
美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標(biāo)，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且?guī)в懈黠@的管理主義傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領(lǐng)域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯(lián)邦政府機構(gòu)的日常管理干預(yù)太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續(xù)性；其三，缺乏追求高效和經(jīng)濟的誘因；其四，會計和管理信息系統(tǒng)不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的“重塑政府”改革運動。其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻就是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會的報告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”?！案隊枅蟾妗敝赋觯簭谋臼兰o(jì)30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機構(gòu)是穩(wěn)定的，但與此同時也造成機構(gòu)膝腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經(jīng)失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；把顧客放在首位；授權(quán)雇員以取得成果；一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的的政府。
歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式。其改革的基本內(nèi)容：調(diào)整公共事業(yè)、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經(jīng)驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。
新公共管理思想在西方的出現(xiàn)并不是偶然的，它有其深刻的經(jīng)濟、政治和社會背景。首先，自20世紀(jì)70年代石油危機之后的經(jīng)濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現(xiàn)了連續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇?！靶鹿补芾砟Ｊ健钡某霈F(xiàn)就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰(zhàn)以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統(tǒng)的科層制受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業(yè)時展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運轉(zhuǎn)；它變得機構(gòu)臃腫、浪費嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉(zhuǎn)了?！痹俅?，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的出現(xiàn)，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經(jīng)濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調(diào)整。最后，經(jīng)濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經(jīng)濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素?！敖?jīng)合”組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。
三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現(xiàn)出政府繼續(xù)充當(dāng)運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現(xiàn)實而表現(xiàn)出對管理行政模式的妥協(xié)，但就這場改革運動的發(fā)展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。
雖然檢討的結(jié)果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統(tǒng)的公共管理已經(jīng)有著較大的差異。從哲學(xué)的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構(gòu)的過程，其實質(zhì)是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉(zhuǎn)化。
生活提出問題，哲學(xué)解答問題，哲學(xué)是生活的解答邏輯。任何具體科學(xué)背后都蘊含著哲學(xué)理念，因而哲學(xué)主導(dǎo)范式的轉(zhuǎn)換，總會在不同的具體學(xué)科中得到或遲或早的彰現(xiàn)。西方“新公共管理”理論的出現(xiàn)也概莫能外，它是哲學(xué)的單一主體范式向后現(xiàn)代的多力在公共管理體系中的非中心化，實質(zhì)上就是管理的服務(wù)化、社會化。依據(jù)新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應(yīng)當(dāng)完全屬于政府意義上的組織，而規(guī)制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務(wù)提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所說：“大多數(shù)企業(yè)化的政府都促進在服務(wù)提供者之間展開競爭；它們把控制權(quán)從官僚機構(gòu)那里轉(zhuǎn)移到社區(qū)，從而授權(quán)給公民；它們衡量各部門的實績把焦點放在后果而不是投人上；它們行為的動力不是來自于規(guī)章條文，而是來自自己的目標(biāo)、自己的使命；它們把服務(wù)的對象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學(xué)校，選擇培訓(xùn)計劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務(wù)；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權(quán)力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場機制而不是機制；它們關(guān)注的中心并不簡單是提供公共服務(wù)，而且也向公營、私人和志愿服務(wù)各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區(qū)的問題?！庇捎谛鹿补芾韺崿F(xiàn)了管理主體由單一性向多樣性的轉(zhuǎn)變，日常公共管理中的公共權(quán)力隨著這種管理的社會化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個以旁觀者的身份來審視公共管理的質(zhì)量與效果的機會，這樣任何掌握公共權(quán)力的非政府組織對公共權(quán)力的濫用都不再具有制度化的基礎(chǔ)，從而為建立一個廉潔、高效的政府創(chuàng)造了條件。
一、 地方政府公共管理的屬性解析
1.地方政府公共管理的工具理性
作為法蘭克福學(xué)派批判理論中的重要概念， 工具理性(Instrumental Reason)最 直接 、最重要的淵源為馬克斯·韋伯的“合理性”(rationality)理論，指的是借助實踐確認(rèn)工具的用途，并借助工具為謀取利益。 同時，工具理性以工具崇拜或者技術(shù)主義為生存目標(biāo)，要通過精確計算達到最有效的目的[2-4]。 因此，工具理性更加重視效率和效益，對工具本身的價值、道德或者審美則較少關(guān)注。 在地方政府公共管理的場域中，工具理性主要表現(xiàn)為地方政府為了提升公共事業(yè)的服務(wù)水平，對各種公共事業(yè)管理方式、方法進行綜合運用的經(jīng)驗與能力。 由于在這一過程中，地方政府將公共事業(yè)視為“工具”進行“組裝”和“調(diào)配”，其目的在于尋求推進公共事業(yè)發(fā)展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分濃厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)的工具理性與精神形態(tài)的工具理性，兩種形態(tài)的有機結(jié)合與合作，最終達到了地方政府進行公共事業(yè)管理的目標(biāo)。
2.地方政府公共管理的價值理性
工具理性反映了地方政府在推進其公共事業(yè)管理的過程中，進行創(chuàng)造、選擇時所表現(xiàn)出來的自覺能動性。 而作為地方政府公共管理另一個重要屬性的“價值理性”則是人們對自身實踐活動的價值和意義進行的主動把握，其中將工具理性所“忽視”的人類社會的倫理政治、道德理想以及對人性的終極關(guān)懷進行了集中全面的體現(xiàn)。 價值理性主張通過美好的、精神層面的方法完成對真理的探求，其目的在于實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展，促進人與人之間、人與社會之間、人與自然生態(tài)之間的和諧與進步。 其主要功效便是能夠回答地方政府進行公共事業(yè)管理的初衷和使命，并號召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、滿足人民的需要，以美、善的價值觀對其事業(yè)進行引導(dǎo)[5]。 從這個角度講，地方政府的公共管理也表現(xiàn)出了“非自我利益”的理性(即價值理性)。 在這一理性框架中， 地方政府將公共事業(yè)管理活動看做是有價值的、有意義的活動，能夠自覺的參與其中，為社會公眾謀取福利。
從本質(zhì)上講，地方政府進行公共事業(yè)管理的屬性是復(fù)合的和多元的， 工具理性和價值理性之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，前者是后者的基礎(chǔ)， 是人類獲得進步和發(fā)展的原始動力，后者是前者的精神支撐，并能在一定程度上提高人類實踐工具的價值，最終實現(xiàn)人類社會的持久進步。
二、 地方政府在公共管理中的協(xié)作機制與缺位的表現(xiàn)
地方政府公共管理具有價值理性和工具理性，這兩種屬性對于公共管理的效率和效果起著十分重要的作用。 而實際上，無論是哪一種屬性，在實踐的過程中都不但孤立的，需要在彼此的辯證之中或者協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。 在當(dāng)前時期，我國地方政府公共管理的治理模式正在不斷的優(yōu)化，協(xié)作機制正在發(fā)揮越來越重要的積極作用。 但是，需要進行重新審視的是，地方政府公共管理還在某些層面存在缺位的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社會秩序和政府的行政效率。
1.地方政府公共管理的協(xié)作機制
在當(dāng)前時期，我國的社會主義市場經(jīng)濟正在建設(shè)和完善之中，地方政府在促進社會經(jīng)濟不斷向前發(fā)展同時，還要對自身的權(quán)力進行平衡，不偏不倚。 既要與中央部門進行協(xié)作，協(xié)調(diào)中央和地方利益，還要對行政干預(yù)和經(jīng)濟社會的發(fā)展進行權(quán)衡，不斷的通過有效的手段規(guī)范市場和社會秩序，最大限度的為社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)[6]。 總體而言，地方政府公共管理協(xié)作機制主要體現(xiàn)在以下方面：(1) 規(guī)范社會秩序，向全社會提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。 地方政府是國家公權(quán)力的執(zhí)行者，在公共管理實踐中具有強勢地位。 因此，作為公共服務(wù)的提供者， 地方政府就承擔(dān)起了維護社會秩序的義務(wù)，并通過對自身權(quán)力的運用， 為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┝己玫纳鐣h(huán)境，改善群眾的生活水平;(2)積極轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度的解決歷史遺留問題。 在過去的一段時間，我國政治體制和企業(yè)體制改革對經(jīng)濟社會產(chǎn)生了較大的影響，地方政府也適時的轉(zhuǎn)變了“身份特征”，變之前的“微觀調(diào)控”為現(xiàn)在的“宏觀指導(dǎo)”。 這種對于自身權(quán)利和社會發(fā)展的協(xié)調(diào)在一定程度上解決了一些歷史遺留問題，促進了企業(yè)和社會的發(fā)展。
2.地方政府在公共管理協(xié)作機制的缺位
地方政府在實施其公共管理職能時，其目的在于有效協(xié)調(diào)社會各方面的利益， 并在與各種社會力量的協(xié)作之中，實現(xiàn)社會資源非配的合理化、社會發(fā)展公平正義化、政府行為高效和規(guī)范化[7]。 但是，不可否認(rèn)的是，在當(dāng)前情況下，一些地方政府公共管理行為有待改進，其協(xié)作機制往往處于缺位的狀態(tài)之中，在一定程度上影響了經(jīng)濟社會的發(fā)展進步。 主要表現(xiàn)在：(1)在國家實行了分稅制之后，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用得到了顯著的加強，不但要全面的維護社會公平與正義，還要通過多種渠道、借助多種力量，推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和進步。 但是，在實際操作過程中，一些地方政府公共管理卻出現(xiàn)了主觀上的偏頗，在執(zhí)行中央政策與捍衛(wèi)地方利益的過程中，并未協(xié)調(diào)好中央政策與地方利益兩者之間的關(guān)系，在擴大地方利益的同時，將使國家利益受到損害;(2)在部分地方政府的公共管理實踐中，官本位、政府本位的思想還依然嚴(yán)重，而這種思想的存在嚴(yán)重的影響到了公共管理的效率和效果， 甚至在不同部門需要進行政策協(xié)調(diào)、信息溝通時，也是難以將團隊協(xié)作的觀念深入其中，不同部門為了自身的利益彼此孤立，給公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供設(shè)置了無形的壓力;(3)部分地方政府具有自利化的傾向，這些政府在公共管理實踐中，對自身的角色定位不準(zhǔn)，偏離了公共服務(wù)提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社會公眾重大關(guān)切的問題上， 一些地方政府不當(dāng)使用自身權(quán)利，為自身謀求私利，與民爭利，這與黨和政府要始終為人民群眾謀取切身利益的初衷截然相悖。
三、 協(xié)作管理語境下公共管理的治理模式解析
為了競爭的需要和平衡社會各方的利益，當(dāng)前社會組織在優(yōu)化其行為時， 大多有意無意的選擇了協(xié)作管理的理念，并在實踐中加以豐富和發(fā)展。 可以說，地方政府在對現(xiàn)代管理模式的借鑒方面是相對滯后的，甚至?xí)ζ洚a(chǎn)生排斥和抵觸，致使公共管理的效率和效果遲遲得不到有效的提升。 因此，文章認(rèn)為，有必要將協(xié)作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，優(yōu)化治理效果。 具體而言，主要有以下幾個方面的問題需要解決。
1.形成對協(xié)作公共管理的正確理解
在管理學(xué)和社會學(xué)的范疇內(nèi)，協(xié)作和協(xié)作管理是具有廣泛含義的詞匯，無論是人際關(guān)系管理還是跨組織的協(xié)作管理以及以互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為背景的管理，都能夠?qū)?ldquo;協(xié)作”引入其中，通過分工與合作的方式，最大限度的降低管理和組織運行的成本，提高資源配置的效率。 在協(xié)作管理語境下，地方政府的協(xié)作公共管理是作為一種獨特的制度形式存在的，它與市場自發(fā)性的協(xié)作不同，使一種有意識的管理，其基本特征為縱向與橫向活動的綜合(融合)。 比如，在斯蒂芬·戈德史密斯與威廉·D·埃格斯等學(xué)者看來， 地方政府的協(xié)作公共管理為網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)[8]。 因此對地方政府公共管理的協(xié)作性應(yīng)該形成正確的認(rèn)識，即提供公共服務(wù)、進行公共管理的地方政府應(yīng)為公私聯(lián)合的“第三方政府”，這一政府能夠向社會公眾提供整體服務(wù)，并能夠借助先進技術(shù)和外部環(huán)境的力量最大限度的滿足社會公眾的多樣化和個性化訴求。
2.地方政府公共管理協(xié)作機制的構(gòu)建
對地方政府公共管理而言，其協(xié)作機制的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而在實施的過程中也要做出大量的適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)定以及標(biāo)準(zhǔn)體系。 和傳統(tǒng)的官僚體制中等級制度不同的是，協(xié)作公共管理并不需要嚴(yán)格的命令管理，也不需要將其建立在一個中心權(quán)威之上，更不能為此設(shè)定一個單一的組織目標(biāo)并為之“奮斗”。 在這種新的公共管理機制構(gòu)建的過程中，要以參與者的相互依存、集體決策和整體行動為前提和重要內(nèi)容，其首要要對其中的參與者、資源等進行確定，對所必須的運行環(huán)境進行創(chuàng)設(shè)[9]。 然后 ，通過不同部門之間的協(xié)作，使得任何一個參與者都能夠樹立和維護其權(quán)威，并在和他人分享資源的同時，共同向社會公眾提供公共服務(wù)。 當(dāng)然，在這一模式中，比較成功的經(jīng)驗告訴我們，協(xié)作機制的構(gòu)建要輔以建立協(xié)同工作的協(xié)議與規(guī)則，這種協(xié)議往往能夠有效促進了地方政府協(xié)作行動的制度化和公共管理的區(qū)域化，提升公共管理的效率和效果。
3.地方政府公共管理的治理模式與實踐
在實施地方政府公共管理協(xié)作化之時，除了要確定參與主體、使不同主體間進行通力合作外，更為重要的是要對協(xié)作性公共管理模式進行綜合治理和實踐，而無論是治理的效果認(rèn)定還是實踐的對象選擇，都與公民參與直接相關(guān)，甚至可以說， 公民參與是公共管理協(xié)作化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。為此，需要在實踐中注重公民參與的重要作用，不斷的賦予公民參與以新的意義和內(nèi)涵。 這是因為，對于地方政府公共管理機制的構(gòu)建，將公民置于對抗性的境地是無法增加公民參與的協(xié)作性能量的， 而采取參與和協(xié)作的辦法就正好相反，能夠使治理的功效得到逐步的增強。 當(dāng)然，這一途徑的最終實現(xiàn)還要依賴于對公民參與的深刻把握，它們是：確定公民社會中的真正參與者; 明確參與者的參與動機和參與目的;通過何種方式在何時、何地進行參與等。 從這個角度講，在地方政府公共管理中，要敞開途徑，使公民能夠真正的、自由的參與其中，實現(xiàn)真正意義上以公民為中心的公共管理的協(xié)作治理。
1.新公共管理理論的核心思想
新公共管理是以公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)理論和私營企業(yè)的管理理論和方法為理論基礎(chǔ)建立起來的，新公共管理理論的核心思想體現(xiàn)為：
1.1新公共管理汲取經(jīng)濟學(xué)中的理論
一直以來，公共行政學(xué)都匯集了管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多門學(xué)科的思想，而新公共管理則更多地借鑒了經(jīng)濟學(xué)的理論。新公共管理的目標(biāo)是追求3E，即：Economy（經(jīng)濟）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，為了應(yīng)對傳統(tǒng)公共行政強調(diào)的統(tǒng)一管理和監(jiān)控對政府創(chuàng)造力的抑制，從而導(dǎo)致政府管理的形式化和僵化的問題，新公共管理理論引入了市場競爭機制。希望通過強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)越性，重新發(fā)掘市場與政府的關(guān)系，通過市場這只“看不見的手”，提升政府的創(chuàng)造性[4]。
1.2新公共管理對政府職能進行重新定位
面對越來越多的對政府規(guī)模龐大，資源浪費嚴(yán)重的質(zhì)疑，新公共管理反對原有政府管理模式的權(quán)利中心主義，主張對政府職能進行重新定位，提倡建立精簡而有效的服務(wù)型政府。首先，新公共管理認(rèn)為政府職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，政府應(yīng)通過政策的制定對全局進行總體掌握，而具體的實施則應(yīng)由各自制機構(gòu)承擔(dān)[5]。其次，新公共管理主張適度的分權(quán)與授權(quán)，賦予管理者有效的管理權(quán)威，解除對其過多的控制，以便更好地提升政府的管理效率與效能[6]。再次，新公共管理打破原有層級制的金字塔體系結(jié)構(gòu)，壓平組織結(jié)構(gòu)的層級，創(chuàng)建扁平制組織結(jié)構(gòu)。
1.3新公共管理強調(diào)顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略
在傳統(tǒng)的政府管理模式中，政府以高高在上的姿態(tài)面對公眾，公眾沒有選擇的權(quán)利，也沒有話語權(quán)，這極大地打擊了公眾的積極性。而新公共管理借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗，提倡政府對待公眾應(yīng)像企業(yè)對待顧客一樣，一切制度和決策的制定都以公眾的利益和價值取向為出發(fā)點。顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略引導(dǎo)公眾參與政府職能活動，不僅提高了公眾的積極性，也是政府工作創(chuàng)新的出發(fā)點與動力。
1.4新公共管理追求效率和結(jié)果
馬克斯•韋伯的官僚體制是具有“理性”性質(zhì)的，精確、迅速、明確、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從是官僚體制的優(yōu)點，但隨著時代的變化，這些優(yōu)點已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展。新公共管理所強調(diào)的是效率和結(jié)果，而忽視過程，重視技術(shù)在提高管理效率中的作用，提倡多種方法與手段的并用。新公共管理給予現(xiàn)代管理更多的靈活性，為其營造了更為寬松的環(huán)境與氛圍，實現(xiàn)管理行為的創(chuàng)新，從而提高管理的效率。
2.新公共管理理論下文檔工作審視新公共管理賦予現(xiàn)代管理以效率為中心、技術(shù)至上的特點[7]，這決定了現(xiàn)代文檔工作具有以下運行特征：
2.1在以追求效率為目的的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以電子文件的管理為工作中心
在韋伯的官僚體制中，文件具有上傳下達的功能，維系與連接組織各部門之間的運轉(zhuǎn)，體現(xiàn)出工具價值。而追求效率的新公共管理理論催生出的電子文件以其快速、便捷的特性成為現(xiàn)代管理的重要手段之一。據(jù)國家檔案局的調(diào)查結(jié)果顯示，僅2007年中央和國家機關(guān)、中央企業(yè)共產(chǎn)生各種類型電子文件近2億件[8]。此外，新公共管理要求政府改變統(tǒng)治者的角色，提倡塑造服務(wù)型政府，由此為電子政府的出現(xiàn)提供了契機，可以說電子政府也是新公共管理的產(chǎn)物。為了提高政府透明度，創(chuàng)建開放型政府，電子政府通過網(wǎng)站提供實時信息，以此來滿足公眾的政府信息利用需求，通過與公民進行互動，鼓勵公民參與政府管理，電子政府的正常運行需要大量電子文件作為支撐。電子文件實現(xiàn)了文檔的無紙化管理，大大節(jié)約了資源，避免資源的浪費。而借助現(xiàn)代通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破了文件傳遞與利用的時空限制，改變了過去管理過程復(fù)雜、消耗時間長、資源浪費的壁壘。但是，現(xiàn)代管理對電子文件的依賴也衍生出一系列的難題，如電子文件的證據(jù)價值受到質(zhì)疑、電子文件的安全性和穩(wěn)定性差所引發(fā)的管理失效等。如何攻克電子文件所帶來的管理上的弊端，給現(xiàn)代文檔工作帶來巨大挑戰(zhàn)。
2.2在重視資源利用的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以文檔的開發(fā)利用為工作重點
政府信息資源是最重要的社會資源，據(jù)報告顯示，社會信息資源的80%來自于政府信息。政府文檔是的體現(xiàn)，文檔為各級政府之間、政府各部門之間的交流構(gòu)建了溝通的橋梁；政府制定的各種法律、法規(guī)、政策等決策信息以文件的形式向社會公布；政府作為社會管理部門，為營造開放公平的社會經(jīng)濟環(huán)境為社會提供新聞、統(tǒng)計報告、經(jīng)濟預(yù)測等服務(wù)信息將作為檔案被保存下來[9]。對政府文檔信息資源進行開發(fā)，擴充社會信息資源，為社會各方面的運行提供支持，是新公共管理對文檔工作提出的新要求。
2.3在以顧客為導(dǎo)向的新公共管理下，文檔工作應(yīng)以為公眾服務(wù)為工作理念
在過去，檔案局、檔案館等各級檔案部門以檔案保管為主要工作任務(wù)，以服務(wù)自身機構(gòu)為工作目的，檔案工作秉持著保密、嚴(yán)格開放程序的工作原則。而在新公共管理下，文檔工作的服務(wù)對象不僅僅是自身組織機構(gòu)，而是廣大公民；文檔工作的主要任務(wù)是最大限度的開發(fā)文檔信息資源、實現(xiàn)文檔的充分利用。新公共管理重申了文檔工作的社會使命應(yīng)是以公眾的文檔利用需求為服務(wù)對象，為公眾提供所需的檔案信息資源。新公共管理下文檔工作應(yīng)實施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略。在宏觀層面，以服務(wù)為理念進行檔案部門的組織規(guī)劃、政策制定、標(biāo)準(zhǔn)的擬定，以服務(wù)為宗旨對文檔工作進行全局掌控。在微觀層面，在將服務(wù)理念貫穿于文檔工作的所有環(huán)節(jié)之中，尤其在檔案的提供利用中，充分發(fā)揮以人為本的思想，將如何滿足公眾的利用需求作為工作的最終目標(biāo)。實施顧客導(dǎo)向戰(zhàn)略是充分發(fā)揮文檔管理部門作為社會信息管理者，肩負(fù)著服務(wù)社會公眾這一使命的必然選擇。
2.4在整合企業(yè)管理思維的新公共管理下，文檔工作應(yīng)重視人力資源管理
目前，在企業(yè)管理中普遍使用知識管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知識管理的理念。知識管理的核心思想就是在適當(dāng)?shù)臅r機將信息資源提供給需要的人。一方面，為政府決策提供支持；另一方面，有利于公眾對政府信息的利用，實現(xiàn)信息資源共享。而在知識管理的三要素：人、信息資源、技術(shù)手段中，人處于核心地位。在管理者實施知識管理的過程中，自身擁有大量的隱性知識。知識管理的各項內(nèi)容都是在人的支配下完成的，離開了人的存在，一切創(chuàng)造性的活動都不可能產(chǎn)生。新公共管理要求在文檔工作中重視人力資源管理，充分發(fā)揮人在知識管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人員的隱性知識價值。管理人員在實踐中所積累的寶貴經(jīng)驗和所掌握的專業(yè)技能是寶貴的知識財富；管理人員的創(chuàng)新能力為文檔工作提供了源源不斷的動力。另一方面，通過績效評估的方法，提高管理人員工作的工作效率；通過激勵政策，培養(yǎng)管理人員的積極性；并通過獎懲制度來規(guī)范管理人員的行為，培養(yǎng)其工作責(zé)任感。
2.5在追求經(jīng)濟效益的新公共管理下，文檔工作應(yīng)充分挖掘文檔信息資源的經(jīng)濟價值
檔案館等社會主要檔案管理部門一直是國家事業(yè)單位，享受國家資金支持。但是，隨著技術(shù)的飛速發(fā)展，檔案數(shù)字化進程需要大量資金作為支持，僅僅依靠國家財政撥款已無法滿足檔案部門的需求。新公共管理的經(jīng)濟理念要求檔案部門應(yīng)改變過去完全依賴政府撥款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文檔信息資源的經(jīng)濟價值，發(fā)展檔案產(chǎn)業(yè)。在信息社會，信息資源和石油、煤炭一樣，是具有價值的資源。對文檔信息進行整合開發(fā)，生產(chǎn)信息產(chǎn)品，是文檔工作的新項目。例如現(xiàn)在的一些咨詢公司，就是通過對信息的搜集和整理，為用戶提供信息服務(wù)。檔案部門在開展經(jīng)營業(yè)務(wù)時，除了對自身所掌握的文檔信息進行開發(fā)外，還應(yīng)在信息技術(shù)的作用下，廣泛、全面地搜集網(wǎng)絡(luò)上的信息。并采用市場營銷的理念，充分挖掘文檔信息的經(jīng)濟效益，爭取在為組織自身發(fā)展提供資金保障的同時成為國家財政收入的來源之一。
3.新公共管理理論下文檔工作需注意的問題
新公共管理理論尚處在并不成熟的階段，其內(nèi)在的缺陷也是不容忽視的。新公共管理理論因其固有的局限性，使其在文檔管理中的應(yīng)用存在著一些缺陷。在運用新公共管理的思想進行文檔工作革新時，應(yīng)注意以下問題：
3.1文檔工作的價值定位問題
新公共管理汲取經(jīng)濟學(xué)理論，引入市場機制，追求效益的最大化，容易造成組織對利益的盲目追求，而導(dǎo)致社會價值的缺失。我們在對文檔工作進行改革時，應(yīng)采用新公共管理的經(jīng)濟理念，注重文檔資源的價值開發(fā)，構(gòu)建營利性機構(gòu)是對傳統(tǒng)經(jīng)營模式的突破。值得注意的是，文檔工作必須始終堅持作為國家文化事業(yè)機構(gòu)的公益性工作性質(zhì)，始終以為公眾服務(wù)作為工作理念，把握好經(jīng)濟創(chuàng)收工作占整體工作的比重，避免對文檔工作的價值定位產(chǎn)生偏頗。
3.2組織管理問題
新公共管理改變傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)金字塔式，主張的是扁平化與分散化，而對權(quán)利的分化與下放在給下層管理人員帶來能動性的同時，也容易引起了上下層管理權(quán)失衡的問題，例如政府在管理中出現(xiàn)的“政府空心化”就是由此原因產(chǎn)生的。因此，文檔管理部門應(yīng)正確處理權(quán)力控制和權(quán)利下放的問題，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)各部門間的溝通，為組織營造良好的管理環(huán)境。
3.3技術(shù)手段的應(yīng)用問題
信息經(jīng)濟的發(fā)展要求文檔工作必須與時俱進，大力引用技術(shù)手段，電子文件的產(chǎn)生、電子政府的興起、辦公自動化的普及等都以技術(shù)手段作為保障，不可否認(rèn)，技術(shù)手段在現(xiàn)代文檔工作中發(fā)揮著重要的作用。但是，人們必須清醒地認(rèn)識到，技術(shù)只是以工具的價值出現(xiàn)在文檔工作中，起到的是提供文檔工作效率的輔助作用。針對目前一些人所提出的技術(shù)至上主義，文檔工作必須正確處理技術(shù)手段在文檔工作中的應(yīng)用，切不可本末倒置。
一 、公共管理的理論緣起與知識發(fā)展
公共管理作為人類社會的一種管理活動并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國家及其附屬物 政府公共部門 , 就產(chǎn)生了政府公共部門與社會公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務(wù) ,因而也就產(chǎn)生了管理社會公共事務(wù)的實踐活動 。但是 ,公共管理作為一種運動或理論 , 則是在 20 世紀(jì) 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識發(fā)展經(jīng)歷了一個發(fā)展演進的過程 。西方國家社會發(fā)展和政府管理改革的實踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競爭的極端化制造了可以摧毀自由競爭制度本身的社會矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個超脫于各種競爭主體來扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個維持基本社會公正而免于社會崩潰的社會公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會化和科技進步成為經(jīng)濟發(fā)展的第一動力 ,又需要有一個執(zhí)行社會公共事務(wù)的組織者 。因此 , 從維護資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國家不得不實行對社會公共事務(wù)的積極干預(yù) ,充分運用和強化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟職能和社會服務(wù)職能均擴大和加強了 ;政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序的維持 , 通過預(yù)算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來承擔(dān)某些社會公共事務(wù)的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護社會經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強化的 。政府職能急劇擴張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴大 、政府干預(yù)社會公共事務(wù)的程度也急劇加深 , 并由此導(dǎo)致了機構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬能政府 ,政府的官僚機構(gòu)和軍事機構(gòu)不斷擴大 , 并具有使權(quán)力過分集中到政府首腦一個人身上的發(fā)展趨勢 。
政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國家 、人民社會主義 和混合經(jīng)濟國家政策 ,從而導(dǎo)致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導(dǎo)致了公眾對政府的不信任和民權(quán)運動高漲 。以美國 、英國 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國家針對這種社會現(xiàn)實 ,發(fā)動了一場政府改革運動 。這場改革所采取的措施主要包括 :以市場化為改革取向 ,推行政府公共服務(wù)輸出市場化, 在政府公共管理和公共部門中大量引入競爭與市場機制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)政府從社會的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對市場的干預(yù)和放松規(guī)制 ,放松政府對社會 、市場的管制 ,簡化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機構(gòu)與人員 ,削減財政開支 ,實行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強對政府的績效評估與績效管理 ,樹立服務(wù)意識 ;運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來實現(xiàn)政府公共功能目標(biāo) ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù) ,提高政府管理透明度 。這些措施的實行推動了公共管理實踐中大量吸收和采用私營部門的管理理論 、經(jīng)驗和方法 , 并由此導(dǎo)致了管理主義 、以市場為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。
公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運動的推動下公共行政知識發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過來 ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學(xué)研究和公共部門改革實踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點看 , 公共行政學(xué)自 19 世紀(jì)末產(chǎn)生到 20 世紀(jì) 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)兩個發(fā)展階段 。在這兩個發(fā)展階段上 ,公共行政學(xué)都是以管理學(xué)為理論基礎(chǔ) , 科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位, 公務(wù)員的專長也受到高度重視 。以效率 、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個時期公共行政的標(biāo)志 , 追求行政效率是這個時期公共行政學(xué)理論及實踐的最高目標(biāo) 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學(xué)行政學(xué)著重從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問題并沒有受到重視和發(fā)揮作用 。
傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)以經(jīng)濟和效率為公共行政的基本目標(biāo) ,忽視了公共行政所應(yīng)承擔(dān)的廣泛的社會責(zé)任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代 , 長期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無知和絕望 ,從而構(gòu)成了對現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個公共行政活動及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個部分之間的關(guān)系 , 強調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學(xué)發(fā)展了社會公平理論 ,認(rèn)為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值 , 核心價值是社會公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型 ,強調(diào)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài) ,強調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計方案應(yīng)該遵循的目標(biāo) 。新公共行政學(xué)對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價值取向 。
為了適應(yīng)公共行政部門對政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學(xué)和公共政策分析成為 70 年代公共行政學(xué)的主流學(xué)派 。以普雷斯曼和韋達夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學(xué) 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點研究政策執(zhí)行和公共項目 ,而不再重點研究機構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問題的焦點由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過程轉(zhuǎn)移到公共項目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績效管理問題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點 ;政策執(zhí)行研究是以政治學(xué) 、社會學(xué) 、經(jīng)濟學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進行的跨學(xué)科研究[ 4] (P3), 這樣就促進了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國第一次國家公共管理學(xué)術(shù)研討會 在錫拉丘茲大學(xué)召開 。這次大會的主要目的是 :(1)評價國家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來推動公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國每兩年舉行一次的國家公共管理學(xué)術(shù)研討會極大地推動了公共管理理論的研究與知識的發(fā)展 。
總的來說 ,公共管理的理論研究和知識發(fā)展還處于眾說紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認(rèn)為 ,公共管理與社會科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實踐經(jīng)驗的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問題都與績效和管理有關(guān) ,績效的意義在于公共組織或非營利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動領(lǐng)域中 ,對公平 、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認(rèn)為 , 簡而言之 ,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢下如何做出行為的有用的和實用的普遍性原理 。`有用的和實用的 這個詞是表示公共管理理論必須是有實用價值和以問題為導(dǎo)向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點 ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力 、獲得解決問題的方法提供普遍實用的原理與方法 ,以便增加管理績效 。胡德認(rèn)為 :公共管理即`國家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計和管理公共服務(wù)的問題 , 以及政府行政部門的細微工作 。
我們認(rèn)為 ,公共管理是公共行政中重視實施管理的技能與方法 、重視公共項目與績效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織運用政治的 、法律的 、經(jīng)濟的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務(wù) 、提供公共服務(wù)和增進公共利益的活動總稱 。
以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢導(dǎo)致了公共行政學(xué)多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強調(diào)運用各學(xué)科的理論與方法來解釋與解決公共行政中實際存在的問題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運用管理的 、政治的和法律的方法來履行對整個社會及其各個部分進行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營部門經(jīng)營的一些成功的管理方法移植到政府公共部門中來 ,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競爭機制 、樹立顧客意識 、視服務(wù)對象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向 , 提高服務(wù)的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)實行績效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對政府績效目標(biāo)進行界定 、測量與評估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。
這種以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進和推動了公共行政研究重點的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 、高績效體系和顧客服務(wù),從而使公共行政學(xué)中重視研究公共項目 、績效評估 、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來 ,并對政府改革實踐產(chǎn)生了廣泛影響 。
由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計 ,公共管理則更加重視實施目標(biāo)的具體運作過程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實現(xiàn)其目標(biāo)的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個理論派別 ,無法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認(rèn)為公共行政是傳統(tǒng)說法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點是不準(zhǔn)確的 。我國原有的行政管理實際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實際上是西方意義上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國著名行政學(xué)家德懷特沃爾多曾提出了三個互相聯(lián)系的問題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個方面闡釋了對公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國家之類的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問題 。(2)可以按照在某種社會中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗方面給公共下定義 。這樣一來 , 由于人們的認(rèn)識不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動的常識性方法來定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。
德懷特沃爾多運用社會學(xué) 、人類學(xué)等學(xué)科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認(rèn)識和理解公共概念提供了方法論指導(dǎo) 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務(wù) 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績效評估標(biāo)準(zhǔn) 、公共產(chǎn)品 、公共服務(wù) ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。
1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門 、非營利部門 、第三部門和權(quán)威性機構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機構(gòu) 。這個主體概念從管理活動的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運動性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無限擴大公共管理主體概念外延的做法 ,都會導(dǎo)致對公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會的公共權(quán)力 ,而不是某個組織或某個人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或為其自身利益服務(wù)的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過法律程序就可以確定為一種普遍的法律責(zé)任 。
2.公共管理的性質(zhì) 。人類社會所有的公共管理既具有執(zhí)行國家及其附屬物 政府公共部門的意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過程 ;同時 ,在不同的歷史時代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟體制下 ,公共管理具體活動的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類社會越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國家意志 、維護國家政治統(tǒng)治秩序的活動也開始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會秩序和保障社會的公平與公正 、實現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對象變成了政府公共部門的顧客 。這不僅使顧客 、消費者 、公眾與他們作為這個社會的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對公共服務(wù)供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為公共管理的應(yīng)有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價值取向 。法蘭克福學(xué)派代表 、德國思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對國家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認(rèn)為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳?zāi)苟急患{入國家和政府的制度安排之中并不是國家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識形態(tài)等思路對公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認(rèn)為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個綜合性的范疇 ,是一個現(xiàn)代性的問題 ,既有現(xiàn)代政治運動 , 也有現(xiàn)代社會動員 、現(xiàn)代社會變遷及意識形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問題 。他由此揭示了西方新公共管理運動實現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護政治統(tǒng)治的基本功能 。
哈貝馬斯站在意識形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個理想范疇當(dāng)作規(guī)范 , 對社會福利國家的公共生活方式 ,諸如增進 、維護與實現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門的顧客 ,從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù)行政加以批判 ,認(rèn)為這是政治對民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。
3.公共管理的社會公共責(zé)任與義務(wù) 。在當(dāng)代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務(wù) ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù) 。公共管理績效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會競爭中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ;又通過公共責(zé)任機制 、以嚴(yán)明的績效目標(biāo)和績效管理 ,保證公共管理主體在競爭中對公眾負(fù)責(zé) 、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù) 。
因此 ,公共管理績效評定的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括量的標(biāo)準(zhǔn) ,而且還包括質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn) , 即服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來評估公共管理績效 , 從而確定公共管理對公眾負(fù)責(zé) 、提高管理效率與能力的公共責(zé)任機制與運行機制 ,這是公共管理績效評估的宗旨 。新公共行政學(xué)理論 、績效評估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點作為自己的重要理論內(nèi)容 。
公共管理所承擔(dān)的社會公共責(zé)任與義務(wù)告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟人假設(shè)來理解公共管理的目標(biāo)與績效評價標(biāo)準(zhǔn) 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來滿足公眾的需要和實現(xiàn)公共利益時才有意義 。公共管理堅持以顧客至上為管理理念 ,更加強調(diào)顧客導(dǎo)向 、社會導(dǎo)向 、任務(wù)導(dǎo)向 、結(jié)果導(dǎo)向和市場導(dǎo)向 ,并將顧客的需求作為公共部門存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計應(yīng)遵循的目標(biāo) 。
因此 ,公共性內(nèi)涵的實質(zhì)就是通過加強和完善公共部門自身的責(zé)任機制來建立和發(fā)展社會公共責(zé)任機制 ,通過公共部門自身切實履行義務(wù)來讓公眾完完全全地履行義務(wù) ,通過維護與實現(xiàn)公共利益來最終實現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強與維護現(xiàn)有的基本社會秩序 , 增強政府公共部門 、非政府公共機構(gòu)等公共組織的社會動員能力和公眾的凝聚力 。
4.公共管理主體與公眾之間的溝通機制與回應(yīng)機制 。這表明的是公共管理過程中公眾的參與機制 、監(jiān)督機制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機制 。西方國家在政府改革過程中 ,把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用作為實現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價值 。 1993 年 9 月 ,美國前總統(tǒng)克林頓提出了國家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府 、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo) 。隨后 ,英國 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國家及歐盟等國際組織也都積極進行了政務(wù)信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡(luò)化 、數(shù)字化政府 ,推動電子政務(wù)的發(fā)展和走向政府在線服務(wù)成為衡量國家競爭力水平的顯著標(biāo)志之一和世界性潮流 ,各國都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡(luò)來提高國家的整體競爭力 。在信息時代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機制和回應(yīng)機制都是通過建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來實現(xiàn)的 。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將政府公共部門 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來 。公眾通過網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項政策法規(guī)和政府服務(wù)項目等信息 ,能夠直接表達自己的意志 ,提出對公共服務(wù)的要求 ,并通過網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù) ;政府通過網(wǎng)絡(luò)來公布服務(wù)信息 ,直接獲得公眾對服務(wù)種類與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過程中 ,政府和公眾的各類信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進行交換與處理 ,通過網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與 。網(wǎng)絡(luò)成為公眾實現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務(wù)的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡(luò)所具有的穿越時空障礙匯集來自無限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責(zé)任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門已不再是高高在上的官僚機構(gòu) ,而是公共服務(wù)的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導(dǎo)向 , 增強對公眾需求的回應(yīng)力 。
5.公共管理的公開性 。公開性是公共的應(yīng)有之義 。這種公開性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績效評定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動及公共服務(wù)在內(nèi)的供給過程都必須置于公眾 、立法機關(guān) 、司法機關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務(wù) 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應(yīng)該公開與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個本質(zhì)表明了政府公共部門是整個社會的正式代表 ,是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊涵了以公眾的需求為導(dǎo)向 ,發(fā)展和完善公共責(zé)任機制與監(jiān)督機制 ,改進管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務(wù) 、提高效率與效能 、提高服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學(xué)說和思想都是圍繞公共這個核心展開的 。公共管理運動也是圍繞公共組織機構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會保障體系的建立 、社會公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門與公眾 、與市場 、與社會之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進行的 。從理論到實踐 , 公共始終都是公共管理各類問題的核心 。
三 、公共管理的功能目標(biāo)及其公共性分析公共管理的功能目標(biāo)是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標(biāo)內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個時代公共管理之間的差異 ,就是因為不同時代的公共管理注入和融入了不同時代社會的發(fā)展要求與時代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會對公共部門與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門不能有效地吸納和反映社會對它的要求 ,或?qū)ι鐣囊鬀]有任何回應(yīng) ,那么 ,這個公共部門就是一個沒有能力的公共部門 。因此 ,在某種意義上說 , 公共性是一個有效公共部門的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當(dāng)代西方國家政府改革所采取的以公眾的需要為導(dǎo)向 、強調(diào)顧客至上 、傾聽顧客聲音和提高服務(wù)質(zhì)量等措施 ,都是為了增強政府公共部門的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門從低效率和高成本中解放出來 ,從而使西方國家資產(chǎn)階級的政治統(tǒng)治進一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標(biāo)而言 ,它包括了基本功能目標(biāo)和具體功能目標(biāo)兩個方面 。公共管理的基本功能目標(biāo)與國家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團或個人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過公共管理來實現(xiàn)的 。例如 ,公共項目對財政的分配和使用 、評估項目的劃分 、績效目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標(biāo)與保持秩序 、緩和社會矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個國家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個國家中國家機關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個國家中國家與社會 、國家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進行的公共管理自然也就成為國家管理的組成部分 。執(zhí)行國家意志(公共組織在執(zhí)行國家意志的過程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國家意志 ,與執(zhí)行國家意志的活動內(nèi)容 、活動范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護社會公共秩序是公共管理的基本功能目標(biāo) ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國家管理的組成部分 ,成為一個國家解決社會和技術(shù)問題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國家的出現(xiàn)表明了這一點 ,而且在國際經(jīng)濟一體化 、全球化的社會歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標(biāo) 。因為只有通過公共管理行為 ,才有可能制定出長期的 、綜合性的實施計劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 。現(xiàn)實中許多國際經(jīng)濟的談判與合作也都是通過政府公共部門間的談判與合作表現(xiàn)出來的 。經(jīng)濟全球化過程也是國際經(jīng)濟政治化的過程 ,全球性問題只有通過政治機構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會使公共管理活動超越國界 ,從而廣泛參與國家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。
公共管理的具體功能目標(biāo)是公共管理基本功能目標(biāo)的實現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務(wù)質(zhì)量 、加強和改善公共責(zé)任機制 、實現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場化以后 ,政府公共部門承擔(dān)的責(zé)任就是確定這些公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價格標(biāo)準(zhǔn) ,保證這些供給者無法利用提供公共服務(wù)的機會謀取不正當(dāng)?shù)睦?,保障社會公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標(biāo)與具體的政治體制 、經(jīng)濟體制和社會的意識形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時期 、一定歷史條件下社會所面臨和要解決的主要問題相聯(lián)系 ,與實現(xiàn)基本功能目標(biāo)的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標(biāo)是與社會發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護和進行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟體制 、社會意識形態(tài) 、社會所處的歷史發(fā)展階段和社會所要解決的主要矛盾問題不同 ,公共管理具體功能目標(biāo)也不相同 ,從而導(dǎo)致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學(xué)中就會形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國家機構(gòu)的組成形式及各機構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個國家機構(gòu)體系中所處的地位與作用 。
具體的經(jīng)濟環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r 、人口狀況 、國民收入狀況 、社會的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟體制 , 也都會導(dǎo)致不同的公共管理功能目標(biāo) 。就經(jīng)濟體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟體制下 ,經(jīng)濟資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗所支配 ,政府的經(jīng)濟功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會服務(wù)功能也很微弱 , 負(fù)責(zé)經(jīng)濟 、社會事務(wù)的部門較少 。政府行政組織行使國家權(quán)力的目的主要是出自對社會的管理與控制 , 其政治功能 、社會治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡單 , 主要是采取行政手段進行管理 。
在計劃經(jīng)濟體制下 , 由政府配置各類資源 , 政府行政組織對社會經(jīng)濟活動 ,甚至包括人們的日常生活都實行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟管理部門 。把太多的社會功能加在政府肩上 ,大大擴充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標(biāo)是實行對社會高度集中的管理與控制 , 政府計劃成為各生產(chǎn)主體 、社會組織和公眾活動的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。
現(xiàn)如今，隨著城市規(guī)劃的不斷發(fā)展，從起作用進行分析可以將城市規(guī)劃的特點歸納如下：
(1)服務(wù)人民，目光長遠。 城市規(guī)劃是為了滿足市民在生活對于物質(zhì)和精神上的需求，并將城市建設(shè)的第一目標(biāo)定位可持續(xù)發(fā)展。
(2)較為健全的制度，執(zhí)行過程較為嚴(yán)格。 在城市規(guī)劃過程中對國家的規(guī)章制度以及相關(guān)的行為規(guī)范嚴(yán)格遵守， 在具體的規(guī)劃過程中，遵守“一書兩證”的制度的同時行駛合理的行政權(quán)力。
(3)較強的公眾管理性。 現(xiàn)如今，隨著城市建設(shè)制度的不斷發(fā)展，公眾在城市規(guī)劃中的參與度大大提升，公眾監(jiān)督和參與在城市發(fā)展中起到了重要的作用，同時對于城市規(guī)劃發(fā)展起到了推動作用。
(4)責(zé)任明確、機構(gòu)清晰 。 各級的人民政府為城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，對城市規(guī)劃進行整體的方向把握和指導(dǎo)，具體的措施執(zhí)行則是由各級城市規(guī)劃管理機構(gòu)來進行。 各部門之間封分工明確，有利于工作的順利進行。
2公共管理視角下的城市規(guī)劃職能探討
在進行城市發(fā)展規(guī)劃時，人們要遵循“三分規(guī)劃、七分管理”的策略。 這是由于對物質(zhì)環(huán)境進行設(shè)計在城市規(guī)劃中的所占的比重較小，相反人們對于規(guī)劃中的而公共管理政策更加重視。尤其在市場經(jīng)濟體制下，城市規(guī)劃職能應(yīng)該轉(zhuǎn)變，重點轉(zhuǎn)到服務(wù)于社會和經(jīng)濟上來。社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃面臨著前所未有的困惑，需妥善處理好規(guī)劃與政治、經(jīng)濟、發(fā)展、現(xiàn)狀、保護、環(huán)境、消費、未來、行政、市場、公眾和利益等諸多關(guān)系。這些相互矛盾的關(guān)系是每一位城市規(guī)劃工作者在實踐中經(jīng)常遇到的難題，在處理時往往會顧此失彼，有時讓人不知所措，甚至對規(guī)劃工作感到一片茫然。 為了履行好城市規(guī)劃職能，必須對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃的職能進行解剖分析和合理配置。按照公管理的運行職能,可以把城市規(guī)劃劃分為計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制四大職能。 下面將針對公眾管理視角下城市規(guī)劃的四個職能進行詳細探討。
2.1 計劃職能
在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃定義中，主要工作是對在城市空間和土地利用兩個方面對城市發(fā)展建設(shè)進行規(guī)劃， 這在一定程度上體現(xiàn)出狹隘性。在公共管理視角下對城市的計劃職能進行研究，則主要體現(xiàn)在以下方面：首先為了保證對市民的精神和物質(zhì)需求進行滿足，以及保障城市的可持續(xù)發(fā)展，城市固化要設(shè)立明確的可行的目標(biāo)和任務(wù)。 在確定了目標(biāo)之后，就要對城市規(guī)劃的具體措施進行制定，以滿足社會發(fā)展的需要，以對城市多方面的發(fā)展提供方向。同時城市規(guī)劃措施的制定，也為城市的發(fā)展建設(shè)提供了尺度標(biāo)準(zhǔn)。 在制定了城市規(guī)劃具體措施之后，就要考慮是否符合法律規(guī)范，在規(guī)劃措施符合法律規(guī)范之后，對措施進行執(zhí)行。 交給城市發(fā)展的有關(guān)部門從整體到細節(jié)、宏觀到微觀進行詳細的規(guī)劃和執(zhí)行，把措施落實到具體的每一個項目上。 最后在進行完所有的城市規(guī)劃措施之后， 就進入對城市規(guī)劃進行審核的環(huán)節(jié)，由相關(guān)部門對城市的整體發(fā)展規(guī)劃進行審批。城市規(guī)劃的計劃職能是城市規(guī)劃所有職能中最首要的職能，他對城市未來的發(fā)展方向起到了指導(dǎo)和引領(lǐng)的作用，在公共管理角度上來看，計劃職能的實現(xiàn)使得城市規(guī)劃具有先進性和合理性。
2.2 領(lǐng)導(dǎo)職能
城市規(guī)劃公共管理過程中處于領(lǐng)導(dǎo)的地位，其在領(lǐng)導(dǎo)職能方面的體現(xiàn)主要在以下三個方面，分別是規(guī)劃引導(dǎo)、規(guī)劃權(quán)利和規(guī)劃協(xié)調(diào)。所謂的規(guī)劃權(quán)利是指各級政府主管部門通過采取命令、引導(dǎo)等手段來對權(quán)利進行規(guī)劃，為社會主體提供公平的平臺，使公眾參與到城市管理的大環(huán)境之中去。 通過公共管理的力量對城市的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，同時政府進行組織、指揮和監(jiān)督等工作。 而規(guī)劃協(xié)調(diào)是指對城市發(fā)展中的各資源進行協(xié)調(diào)和管理，充分應(yīng)用社會學(xué)、管理學(xué)和規(guī)劃學(xué)等方面的知識，用科學(xué)的眼光對各因素之間的關(guān)系進行分析，實現(xiàn)城市發(fā)展的健康和可持續(xù)的發(fā)展。最后關(guān)于規(guī)劃引導(dǎo)的職能是指城市規(guī)劃管理部門為了確保城市規(guī)劃在具體建設(shè)項目中很好地貫徹，而建立的有效的控制規(guī)范和引導(dǎo)機制。
2.3 組織職能
在公共管理角度上來看，城市規(guī)劃的組織職能是由成熟規(guī)劃組織構(gòu)成、組織運行機制和組織管理體制所組成的。 現(xiàn)如今隨著公共管理力量的進一步加大，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃設(shè)計院、城市行政主管部門等城市規(guī)劃組織機構(gòu)加入了人民群眾的力量，建設(shè)投資主體和廣大市民也成為了城市規(guī)劃組織的重要一員。 主要表現(xiàn)在管理規(guī)劃運行機制方面，我國現(xiàn)如今的市場調(diào)節(jié)機制還不完善，有些地方存在嚴(yán)重的官僚主義使得城市規(guī)劃的決策不夠合理。 與此同時，組織管理方面的問題也阻礙了城市規(guī)劃的有效開展，因此在我國，城市規(guī)劃的組織職能還需要進一步的完善。
2.4 控制職能
在對城市發(fā)展進行規(guī)劃的具體實施過程中，由于受到來自各方面的影響，使得城市規(guī)劃的開展過程難免會遇到各種問題。 由于政府各主管部門之間的協(xié)調(diào)差異，部門領(lǐng)導(dǎo)的決策不同，都會對城市規(guī)劃造成影響。 因此，城市規(guī)劃有關(guān)部門對于城市規(guī)劃過程中的出現(xiàn)的問題進行及時掌握和處理，確保城市規(guī)劃向著合理的方向發(fā)展。現(xiàn)如今，由于我國正處于轉(zhuǎn)型期，公民的法律意識相對薄弱，為了保證城市規(guī)劃的正常進行， 政府各部門需要協(xié)助合作通過實現(xiàn)城市規(guī)劃的有效發(fā)展。
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關(guān)于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。
（二）關(guān)于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會公共事務(wù)。
1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。
2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財務(wù)行政公共事務(wù)以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。
3．社會公共事務(wù)。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務(wù)。這種社會公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務(wù)、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務(wù)管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。
這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當(dāng)社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務(wù)作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強政府適應(yīng)社會、服務(wù)社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務(wù)的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標(biāo)邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務(wù)。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認(rèn)識到，為社會公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會救濟等。當(dāng)代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責(zé)任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應(yīng)遵循的兩個基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會公平和廣泛的社會責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務(wù)和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會公眾承擔(dān)。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于
總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會公共事務(wù)，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。
三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學(xué)的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進
公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系
學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。
公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。