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關(guān)鍵詞：責(zé)令改正；稅收征管；行政執(zhí)法
中圖分類號：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0022-02
責(zé)令改正是行政主體對行政相對人違反行政法律規(guī)范的行為，依職權(quán)責(zé)成其糾正違法、違紀(jì)行為的具體行政行為。近年來，對于責(zé)令改正的制度歸屬，“行政命令說”逐漸成為學(xué)術(shù)界的主流觀點。 責(zé)令改正表達(dá)行政主體的意志，而且為行政相對人指示行為方式，設(shè)定行為規(guī)則，制定行為標(biāo)準(zhǔn)。它符合行政命令的內(nèi)含和外延特征，是行政命令的一種形式。
一、責(zé)令改正的適用形式
（一）責(zé)令改正可作為其他負(fù)擔(dān)行政行為配合適用
《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《征管法》）中，有十余條款涉及責(zé)令改正，其主要表現(xiàn)為某些負(fù)擔(dān)行政行為，如行政征收、行政處罰、行政強制的前置或并行措施。其中，作為前置程序的體現(xiàn)，主要在扣押、稅收保全、強制執(zhí)行等條款②中；而責(zé)令補繳稅款加收滯納金、責(zé)令辦理稅務(wù)登記、納稅申報、設(shè)置賬簿可同時處以罰款等方式③在將責(zé)令改正作為其他具體行政行為并行措施。
（二）責(zé)令改正可獨立適用
責(zé)令改正擁有單獨適用的法律依據(jù)和理論基礎(chǔ)。首先，從道德情理上講，說服、規(guī)勸、訓(xùn)導(dǎo)、示范和心悅誠服而非懲罰性，才是道德生活的本意。錯誤應(yīng)該得到糾正、輕微錯誤可以應(yīng)該得到原諒也是公認(rèn)的道德準(zhǔn)則。其次，從法理基礎(chǔ)上講，行政違法具有“違法性”和“可制裁性”的雙重屬性，較之行政處罰具有制裁性，責(zé)令改正的手段和措施本質(zhì)上屬于對違法行為的直接糾正，是誰違法行為“違法性”的回應(yīng)，其本身不能是法律關(guān)系恢復(fù)到合法狀態(tài)。而糾錯是維護(hù)社會秩序和法律秩序的第一需要。故制裁不可替代糾錯，責(zé)令改正應(yīng)具有優(yōu)先的獨立價值。
從法條表述的邏輯結(jié)構(gòu)看，《征管法》第32條、第60～62條的規(guī)定與《行政處罰法》第23條的邏輯是一致的，即加收滯納金、處罰款一定存在責(zé)令改正，而作出責(zé)令改正的處理決定，不一定同時處罰。
二、責(zé)令改正在稅收征管實踐中遇到的問題
（一）在納稅申報管理中的困境
現(xiàn)階段征管實踐中，基層稅務(wù)機關(guān)工作人員一般于每月征期過后對逾期未申報納稅人以電話、網(wǎng)絡(luò)告知及手機短信等方式進(jìn)行催報催繳，督促納稅人到稅務(wù)機關(guān)補報，視具體情節(jié)援引《征管法》第62條規(guī)定處以兩千元以下罰款。這種處理方式存在以下問題：
1.責(zé)令改正程序不規(guī)范，易產(chǎn)生糾紛。由于《征管法》及其實施細(xì)則中，未明確責(zé)令限期改正④的具體形式，一些執(zhí)法人員將電話告知視為責(zé)令改正的一種形式，發(fā)送通知后納稅人未及時到稅務(wù)機關(guān)補報稅款，即進(jìn)行處罰。但是，電話和短信的形式隨意性較大，一些納稅人在接受處罰時申辯稱不知道自己沒有申報成功且沒有接到稅務(wù)機關(guān)通知，認(rèn)為稅務(wù)機關(guān)不給相對人以時間自行履行改正義務(wù)，而是直接實施行政處罰，難以接受處罰決定。本文認(rèn)為，目前電話，手機短信等告知形式，只能作為一項人性化執(zhí)法的服務(wù)措施，不屬于責(zé)令限期改正。在實施處罰過程中，才送達(dá)《責(zé)令限期改正通知書》，使用《稅務(wù)文書送達(dá)回證》，履行責(zé)令改正行為。
2.對于情節(jié)輕微違法行為處理有失公正。如前文所述，未按期進(jìn)行無稅申報者一般會接受處罰，而一些納稅人應(yīng)進(jìn)行有稅申報并繳納稅款，卻在規(guī)定期限內(nèi)先進(jìn)行無稅申報，而后到稅務(wù)機關(guān)自查補稅，稅務(wù)機關(guān)只根據(jù)《征管法》第32條規(guī)定責(zé)令其補繳稅款并加收滯納金卻不處罰。所以，相比已進(jìn)行納稅申報但申報不真實者而言，稅務(wù)機關(guān)對應(yīng)按期進(jìn)行無稅申報卻逾期未申報的處罰過重，缺乏公正性。
這種情況的發(fā)生，主要由于對稅收征管部門的考核體系中，申報率①考核占有很重要的地位，基層稅務(wù)工作人員為追求申報率對未按時申報企業(yè)處罰過重的現(xiàn)象時有發(fā)生。
（二）責(zé)令改正行為缺乏后續(xù)監(jiān)督
由于責(zé)令改正的法律程序無統(tǒng)一規(guī)制，其執(zhí)行力難以得到保證。如在日常評估補稅時，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)按《征管法》第32條規(guī)定責(zé)令納稅人限期補繳稅款并計算滯納金至實際繳納之日止，而后打印繳款書令納稅人限期繳納。但在實際工作中，若發(fā)現(xiàn)納稅人持稅務(wù)機關(guān)打印的繳款書離開不及時去銀行繳納稅款及滯納金的情形，基層稅務(wù)征管部門很難采取進(jìn)一步強制措施，責(zé)令繳納環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。
三、在稅收征管中發(fā)揮責(zé)令改正的積極作用
上述問題的存在，不利于責(zé)令改正在稅收征管中發(fā)揮應(yīng)有的作用。對此，本文提出如下改進(jìn)工作的建議：
（一）規(guī)范責(zé)令改正的實施形式
作為一種對行政違法行為的處理方式，責(zé)令改正的法律形式及實行程序應(yīng)進(jìn)行具體明確的規(guī)范。
在與行政處罰、責(zé)令補稅及加收滯納金并行的情況下，應(yīng)嚴(yán)格文書的規(guī)范填寫和送達(dá)，明確當(dāng)事人的違法行為、需要改正的事項法律依據(jù)、限定改正的時間、對決定不服的法律救濟途徑等具體內(nèi)容，告知納稅人應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)，確保補征稅款及時入庫，同時減少糾紛的發(fā)生。
對于日管中未按規(guī)定期限進(jìn)行納稅申報的責(zé)令改正，如采取傳統(tǒng)的書面文書送達(dá)方式實施將極大地?fù)p失行政效率，也不符合稅法的稽征經(jīng)濟原則。因此，可探索靈活的實施方式，如通過電子郵件、網(wǎng)上申報系統(tǒng)告知事項、手機短信等方式實施，同時反饋電子回執(zhí)確保政令送達(dá)。
（二）重視責(zé)令改正的獨立適用價值
在規(guī)范實施的法律形式的基礎(chǔ)上，應(yīng)重視責(zé)令改正的獨立適用，將其作為對于輕微違法行為的替代小額罰款的處理手段。如對于出于疏忽大意過失未按期進(jìn)行無稅申報的，稅務(wù)機關(guān)可采取責(zé)令限期改正的措施糾正違法行為，屢次違法再進(jìn)行處罰。此方式，有利于降低稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法成本，更是完善納稅服務(wù)，構(gòu)建和諧征納關(guān)系的必然要求。
（三）完善的配套管理措施
[關(guān)鍵詞]自由裁量權(quán)；稅務(wù)行政；稅收執(zhí)法
[中圖分類號]F812，42
[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A
[文章編號]1008―2670(2009)01-0036―03
稅收自由裁量權(quán)，是稅務(wù)機關(guān)在稅收法律事實要件確定的情況下，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)稅收立法目的和公正、合理原則，自行判斷行為條件、自行選擇行為方式和自由做出行政決定的權(quán)力。事實證明，賦予稅務(wù)機關(guān)一定的自由裁量權(quán)，能夠更好地體現(xiàn)稅收的立法意圖，增強稅法的適應(yīng)性和靈活性。但是，如果賦予稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)過大，就會有違稅收法律主義原則的要求，導(dǎo)致稅收執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)限的濫用。因此，如何適當(dāng)而合理地控制稅收自由裁量權(quán)是一個亟待研究和解決的問題。
一、我國稅收自由裁量權(quán)的主要形式及其存在的問題
(一)我國稅收自由裁量權(quán)的主要體現(xiàn)形式
1，稅務(wù)行政處罰種類、幅度的自由裁量權(quán)。稅務(wù)機關(guān)對公民、法人或其他組織有違反稅收征收管理秩序，尚未構(gòu)成犯罪，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任的行為，依法對其實施一定的制裁措施時而行使的裁量權(quán)力?！吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(以下簡稱《征管法》)第六十條至第七十三條以及《中華人民共和國稅收征收管理法實施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)第九十條至第九十八條都明確規(guī)定了稅務(wù)行政處罰的種類和幅度。這種幅度可分為兩類：一類是規(guī)定了一定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。如《征管法》第六十條就明確規(guī)定：納稅人有不按規(guī)定辦理稅務(wù)登記、不按規(guī)定建賬、不按規(guī)定安裝使用稅控裝置等五種行為之一的，由稅務(wù)機關(guān)責(zé)令限期改正，可以處2 000元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的可處2 000元以上10 000元以下的罰款。另一類是以偷、欠稅款為標(biāo)準(zhǔn)。如《征管法》第六十三、六十四條就明確規(guī)定，對納稅人偷稅或不進(jìn)行納稅申報，不繳或少繳應(yīng)納稅款的，由稅務(wù)機關(guān)追繳稅款，并處不繳或少繳稅款50％以上、5倍以下的罰款。
2，稅務(wù)違法事實情節(jié)認(rèn)定的自由裁量權(quán)。稅務(wù)機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中，對行政相對人的行為性質(zhì)或者情節(jié)輕重進(jìn)行認(rèn)定，由稅務(wù)機關(guān)依據(jù)具體情況自由裁定的權(quán)力。在這類問題上，《征管法》賦予稅務(wù)機關(guān)的自由裁量權(quán)可分為兩類：一類是對事實的自由裁定，如《征管法》第三十八條規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)有根據(jù)認(rèn)為納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可采取責(zé)令限期納稅等行政措施；另一類是對情節(jié)的衡量，《征管法》法律責(zé)任部分很多條款都規(guī)定了對“情節(jié)嚴(yán)重”的行為應(yīng)如何處理。但是，怎樣才算“情節(jié)嚴(yán)重”，除《細(xì)則》對個別行為列舉外，其余的均都沒有規(guī)定明確的界限，因此，也只能由稅務(wù)機關(guān)自由裁量認(rèn)定。
3，納稅數(shù)額核定的自由裁量權(quán)。稅務(wù)機關(guān)依據(jù)稅法規(guī)定，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對財務(wù)制度不健全的企業(yè)和個體業(yè)戶進(jìn)行核定稅額時行使選擇權(quán)的過程或權(quán)力。如根據(jù)《征管法》第三十五條和《細(xì)則》第四十七條規(guī)定，對納稅人有按規(guī)定可不建賬的、或不按規(guī)定建賬的、或拒不提供納稅資料的、或申報明顯偏低且無正當(dāng)理由等六種情形之一的，稅務(wù)機關(guān)有權(quán)采取合理的方法核定納稅人應(yīng)納稅額。上述規(guī)定，只要求稅務(wù)機關(guān)采取合理的核定方法，但對合理的核定方法，未全部列舉，因此，稅務(wù)機關(guān)既可以選擇《細(xì)則》列舉的三種核定方法，也可以自由選擇其他合理的方法核定納稅人的應(yīng)納稅額。
4，稅務(wù)行政行為選擇自由裁量權(quán)。稅務(wù)機關(guān)依據(jù)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對同一違法行為選擇行使不同具體行政行為裁量的權(quán)力。主要有：對保全、強制的裁量，即在實施稅收保全、強制執(zhí)行過程中，對是否采取稅收保全、強制執(zhí)行措施以及采取保全、強制措施的方式、期限等方面的裁量；對涉稅減免的裁量，即在辦理涉稅減免過程中，對是否給予政策性減免及減免金額的裁量；對稅務(wù)檢查的裁量，即在實施稅務(wù)檢查過程中，對實施檢查的時間、措施、范圍等方面的裁量；受理稅務(wù)其他事項時限裁量。如《征管法》第三十八條規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)在采取保全措施時，可視情況，在相當(dāng)于應(yīng)納稅款的范圍內(nèi)選擇凍結(jié)納稅人存款或扣押、查封納稅人應(yīng)稅貨物、商品或其他財產(chǎn)，或兩者并舉。
(二)稅收自由裁量權(quán)運用中存在的問題
1，稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)限過大，難以掌握。立法機關(guān)在制定稅收法律、法規(guī)時，給稅務(wù)機關(guān)留下了一定的自由裁量空間，主要體現(xiàn)在廣度和幅度兩方面。從廣度方面來說，稅收自由裁量權(quán)貫穿于整個稅收征收管理過程。作為我國稅收征收管理基本法律的《征管法》，共分為六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章，這四章共八十八條，其中涉及到稅務(wù)機關(guān)自由裁量權(quán)的有五十八條，占到了總數(shù)的66％。上至國家稅務(wù)總局，下至基層一線的工作人員，每一管理層級，每一征收管理環(huán)節(jié)，每一涉稅事項幾乎都有自由裁量權(quán)存在。從幅度方面來說，可供裁量的空間也太大。如稅務(wù)行政處罰，《征管法》對偷稅等稅收違法行為，規(guī)定了處以涉稅金額0.5倍～5倍的罰款。但是，對于如何掌握稅務(wù)行政處罰的幅度和標(biāo)準(zhǔn)，則沒有更多的標(biāo)準(zhǔn)可以把握。稅務(wù)人員必須根據(jù)涉稅案件的實際情況和自己的主觀判斷在法定幅度之間作出選擇，如此就可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即不同的稅務(wù)人員對同樣的涉稅違法行為，可能處以差別很大的行政處罰，而同一稅務(wù)人員對情節(jié)不同的涉稅違法行為，則可能處以相同的行政處罰，從而造成裁量異化，畸輕畸重，前后不一，有失公平。
2，稅收自由裁量權(quán)的濫用仍然存在。主要表現(xiàn)是：在涉稅事項核查方面，拖延時間，消極履職；在行政處罰方面，因人、因時和因地的不同而各自不一，有失公平；在核定應(yīng)納稅額時輕重不同，不夠合理；在稅務(wù)事實性質(zhì)認(rèn)定方面，任意作為，行為不當(dāng)。在稅務(wù)檢查過程中，胡亂執(zhí)法、。如有的稅務(wù)案件該查不查，或查而不結(jié)；或?qū)`法行為不定性，對違法情節(jié)嚴(yán)重按一般來處理；或應(yīng)移送而未移送公安部門追究刑事責(zé)任，以補代罰、以罰代刑等。
3，稅收自由裁量過程不夠透明。稅務(wù)機關(guān)在作出具體行政行為時，納稅人和扣繳義務(wù)人只知道具體行政行為的結(jié)果，而具體行政行為的裁量過程則無從知曉，只有當(dāng)納稅人和扣繳義務(wù)人向稅務(wù)機關(guān)申請聽證或向法院申請訴訟時才能有所了解。
4，稅收自由裁量權(quán)的救濟機制不完善。稅收自由裁量權(quán)的救濟可以分為行政救濟和司法救濟。行
政救濟是納稅人如果不服稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為，可以向作出行為的上一級稅務(wù)機關(guān)申請行政復(fù)議。由于上下級機關(guān)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，在不違反法律規(guī)定的情況下，納稅人對于自由裁量的行政救濟很難實現(xiàn)。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，對于行政處罰顯失公正的，法院可以作出變更。因此，納稅人對稅務(wù)機關(guān)自由裁量行為不服可以向司法機關(guān)尋求救濟。但在實踐中，由于稅務(wù)行政執(zhí)法專業(yè)性、技術(shù)性因素很強，許多涉稅案件案情復(fù)雜，司法機關(guān)對于稅務(wù)案件的事實和法律適用也無法正確把握，因此對自由裁量的司法救濟，也多流于形式。
5，稅收自由裁量權(quán)的監(jiān)督薄弱。對于稅收自由裁量權(quán)的監(jiān)督，無論是從稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督來看，還是從司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督等外部監(jiān)督來看，目前都比較薄弱，這從稅務(wù)機關(guān)目前實行的稅收執(zhí)法責(zé)任追究情況，以及納稅人向稅務(wù)機關(guān)提出的投訴、向人大和政協(xié)提交的提案以及納稅人要求行政聽證、申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的數(shù)量極少中可以得到一定的反映。
二、完善稅收自由裁量權(quán)控制制度的建議
(一)建立規(guī)定裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部行政規(guī)則，確保執(zhí)法公正
稅務(wù)機關(guān)要嚴(yán)格按照《行政處罰法》、《稅收征管法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，對享有較大自由裁量權(quán)的行為，進(jìn)行梳理、分類，制定具體、細(xì)化、量化的實施辦法，縮小自由裁量空間，從源頭上降低自由裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險：一是要細(xì)化稅務(wù)行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，在稅收法律、法規(guī)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，對自由裁量權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化、分解，盡可能縮小裁量幅度，使自由裁量權(quán)得到有效的控管，以此保證執(zhí)法的公正性和規(guī)范性。二是依托信息平臺，固化自由裁量權(quán)。對稅收管理中的自由裁量行為，通過相應(yīng)的管理模塊，創(chuàng)設(shè)稅收自由裁量權(quán)的制度“刻度表”，變主觀裁量為客觀裁量。三是遵循慣例原則，保持內(nèi)部行政標(biāo)準(zhǔn)的相對穩(wěn)定和連續(xù)，對同一類稅務(wù)行政行為的認(rèn)定和處理要有一個相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，力求相同情況平等對待，同類情況符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng)，前后事件處理一致。
(二)建立稅務(wù)先例制度，做到有章可循
稅務(wù)先例制度是指在我國成文法法律規(guī)范缺位或內(nèi)容含糊的情況下，國家稅務(wù)總局經(jīng)過嚴(yán)格的選擇和審批手續(xù)，賦予一些案例以規(guī)范性文件的職能，使稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員在稅務(wù)管理、稅務(wù)稽查和案件審理的過程中得以內(nèi)部援引和參照。實行這一制度，可以彌補成文法的不足，為稅收立法積累經(jīng)驗。在案情與先例基本相同的情況下，稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員不能做出與先例不同的處理決定，這種遵循先例的做法會提高稅務(wù)執(zhí)法的精確度和可比度，從而促進(jìn)自由裁量權(quán)的合理行使，促進(jìn)稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)人員秉公法執(zhí)法，從根本上遏制自由裁量權(quán)的濫用。
(三)建立稅收執(zhí)法責(zé)任制，完善過錯追究制度
建立并落實稅收執(zhí)法責(zé)任制，可以促使稅務(wù)機關(guān)及其稅務(wù)人員忠實地履行自己的行政責(zé)任，提高稅務(wù)執(zhí)法質(zhì)量。通過責(zé)任追究，確保自由裁量權(quán)的合理行使。在稅收自由裁量權(quán)的執(zhí)行過程中，應(yīng)科學(xué)設(shè)置各級稅務(wù)機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)，實施合理分權(quán)，形成上下級之間相互監(jiān)督與平級機構(gòu)之間相互監(jiān)督的兩種監(jiān)督體系。在稅收自由裁量權(quán)的運用上，應(yīng)做到：一是應(yīng)由具有明確法定職權(quán)的機構(gòu)或人員做出行政行為；二是權(quán)力的行使應(yīng)相對獨立，權(quán)責(zé)界限明確，避免相互爭奪或推諉；三是設(shè)立嚴(yán)格的權(quán)力運作程序，每一項行政行為的做出應(yīng)遵循擬訂、審核、復(fù)核、審批、執(zhí)行等若干步驟，通過程序的嚴(yán)格設(shè)置，以規(guī)范自由選擇權(quán)力的執(zhí)行；四是建立完善的責(zé)任制度，實現(xiàn)崗權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。同時，稅務(wù)機關(guān)要加強內(nèi)部審查，建立嚴(yán)格的稅收自由裁量權(quán)責(zé)任追究制度。重點應(yīng)放在三個方面：對適用稅收法律準(zhǔn)確性的審查，對納稅人稅收法律事實認(rèn)定的審查，對稅務(wù)機關(guān)做出自由裁量決定內(nèi)容的審查。
(四)完善稅務(wù)行政復(fù)議制度，暢通稅收法律救濟渠道
稅務(wù)機關(guān)要通過加強稅務(wù)行政復(fù)議制度的宣傳等措施，讓納稅人知道合法權(quán)益受到隨意執(zhí)法侵害后的救濟渠道，樹立維權(quán)意識。同時，稅務(wù)機關(guān)要通過扎實有效地開展稅務(wù)行政復(fù)議，變更和撤銷各類不合理的具體稅收執(zhí)法行為，對稅收執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。目前，我國的稅務(wù)行政復(fù)議制度尚不完善，今后可以考慮：(1)進(jìn)一步完善稅務(wù)行政復(fù)議機構(gòu)的設(shè)置，嚴(yán)格實行復(fù)議機構(gòu)的職責(zé)獨立、機構(gòu)獨立；(2)放寬條件限制，實行選擇性復(fù)議前置制度，提高救濟方式的靈活性；(3)擴大稅務(wù)行政復(fù)議的受案范圍，減少列舉式立法制造的受案范圍“盲區(qū)”；(4)將稅務(wù)行政復(fù)議資格擴大到間接行政相對人，以更好地保護(hù)稅務(wù)當(dāng)事人的合法權(quán)益；(5)改革審理方式，試行辯論、質(zhì)證等開庭審理方式，引入陪審制，提高納稅人對稅務(wù)行政復(fù)議結(jié)果的認(rèn)同感和信任度。
第二條本辦法所稱的無照經(jīng)營，是指未依法向工商行政管理機關(guān)登記注冊并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照而擅自開業(yè)的行為。
無照經(jīng)營屬非法經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)予以取締。
第三條各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對取締無照經(jīng)營工作的領(lǐng)導(dǎo)。工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同公安、交通、城建、市容、稅務(wù)、物價、土地、技術(shù)監(jiān)督、文化、衛(wèi)生、醫(yī)藥、煙草、金融等部門依法查處無照經(jīng)營行為。
第四條查處無照經(jīng)營應(yīng)當(dāng)堅持依法取締與疏導(dǎo)安置相結(jié)合的原則。各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和本省有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，培育和扶持各類市場的建設(shè)，并通過增設(shè)攤位、增辟攤?cè)夯蜷_放夜市等途徑，解決從事個體經(jīng)營所需的經(jīng)營場地。
第五條任何單位和個人不得從事下列活動：
（一）為無照經(jīng)營者提供發(fā)票、經(jīng)營場所；
（二）向無照經(jīng)營者出租、出借銀行帳戶；
（三）法律、法規(guī)和規(guī)章禁止的與無照經(jīng)營有關(guān)的其他活動。
第六條對無照經(jīng)營者，工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照，并可視情節(jié)輕重給予下列處罰：
（一）責(zé)令停止經(jīng)營；
（二）沒收非法所得；
（三）對從事個體經(jīng)營的無照經(jīng)營者，處以500元以下的罰款；對從事私營企業(yè)經(jīng)營的無照經(jīng)營者，處以2000元以下的罰款，其中以合伙企業(yè)名義從事經(jīng)營活動的，可以處以5000元以下的罰款；對以有限責(zé)任公司或者股份有限公司名義從事無照經(jīng)營活動的，可處以10000元以上100000元以下的罰款；對其他無照經(jīng)營者，處以20000元以下的罰款。
前款所列各項處罰，可以單處也可以并處。
第七條對違反本辦法第五條規(guī)定的單位或個人，有關(guān)管理機關(guān)按下列規(guī)定給予處罰：
（一）為無照經(jīng)營者提供發(fā)票的，由稅務(wù)機關(guān)沒收其非法所得，可以并處1萬元以下的罰款；
（二）為無照經(jīng)營者提供經(jīng)營場所的，由工商行政管理機關(guān)沒收其非法所得，可以并處5000元以下的罰款；
（三）向無照經(jīng)營者出租、出借銀行帳戶的，由開戶行責(zé)令其糾正，沒收其出租、出借帳戶的非法所得，并處以出租、出借金額5％但不低于50元的罰款。
第八條工商行政管理機關(guān)在按照本辦法的規(guī)定查處無照經(jīng)營活動時，對用于無照經(jīng)營活動的經(jīng)營工具和原材料等，在報經(jīng)縣級以上工商行政管理局局長批準(zhǔn)后，可以采取封存、扣押措施。遇有特殊情況可以先行采取封存、扣押措施，并在24小時內(nèi)補辦批準(zhǔn)手續(xù)。
工商行政管理機關(guān)采取封存、扣押措施，應(yīng)當(dāng)向被執(zhí)行人開具省財政部門統(tǒng)一制發(fā)的《依法暫扣款物專用憑證》。在被執(zhí)行人接受處罰后，應(yīng)當(dāng)及時解除封存、扣押措施。
被封存、扣押的經(jīng)營工具或原材料難以保存或在規(guī)定期限內(nèi)無人認(rèn)領(lǐng)或被執(zhí)行人拒絕認(rèn)領(lǐng)的，由工商行政管理機關(guān)依法處理。
被執(zhí)行人擅自動用或轉(zhuǎn)移被封存、扣押的經(jīng)營工具或原材料的，工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期追回，沒有違法所得的，可處以1000元以下的罰款；有違法所得的，可處以10000元以下的罰款。
第九條工商行政管理機關(guān)實施沒收和罰款處罰時，必須向被處罰人制發(fā)《即時處罰決定書》或《處罰決定書》，并開具省財政部門統(tǒng)一制發(fā)的《罰沒款專用憑證》或《罰沒物資專用憑證》。
罰沒款物價值在200元以上的，必須得到縣級以上工商行政管理局局長的事先批準(zhǔn)或者書面授權(quán)。
第十條被處罰人對工商行政管理機關(guān)作出的行政處罰決定或采取的行政強制措施不服的，可以在接到處罰決定書或收到行政強制措施憑證之日起15日內(nèi)申請復(fù)議。受理復(fù)議的機關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到復(fù)議申請之日起30日內(nèi)作出復(fù)議決定。申請人對復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院。對其他有關(guān)機關(guān)作出的處罰決定不服的，可以依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定提起復(fù)議、訴訟。
第十一條對縣以上工商行政管理機關(guān)作出的處罰決定或采取的行政強制措施不服申請的復(fù)議，由同級人民政府或者上一級工商行政管理機關(guān)管轄；對工商行政管理機關(guān)的派出機構(gòu)以自己的名義作出的處罰決定不服申請的復(fù)議，由設(shè)立該派出機構(gòu)的機關(guān)管轄。
第十二條行政處罰決定或者行政復(fù)議決定一經(jīng)生效，被處罰人應(yīng)當(dāng)在處罰決定或者復(fù)議決定規(guī)定的期限內(nèi)繳清罰沒款。
被處罰的無照經(jīng)營單位或個人拒絕繳納罰沒款的，工商行政管理機關(guān)可以將封存、扣押的物資變賣作價抵繳，或者依法申請人民法院強制執(zhí)行。
第十三條無照經(jīng)營的單位和個人，拒絕、阻礙工商行政管理機關(guān)和其他有關(guān)管理機關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由公安機關(guān)予以處罰；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。
第十四條工商行政管理機關(guān)的工作人員在查處無照經(jīng)營活動時，應(yīng)當(dāng)主動出示檢查證件，嚴(yán)格依法履行職責(zé)，文明執(zhí)法。嚴(yán)禁、濫施處罰。
任何單位和個人對、濫施處罰的管理人員有權(quán)舉報。對違法履行職責(zé)的管理人員，其所在單位應(yīng)當(dāng)視其情節(jié)輕重，給予相應(yīng)的行政處分；觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任。
第十五條農(nóng)民在集貿(mào)市場或工商行政管理機關(guān)指定的區(qū)域銷售自產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，無需領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。
第十六條本辦法自1996年1月1日起施行。
江蘇省人民政府關(guān)于修改《江蘇省無照經(jīng)營行政處罰暫行辦法》的決定
（1997年11月27日經(jīng)省人民政府第107次常務(wù)會議審議通過1997年12月15日江蘇省人民政府令第131號）
一、第六條修改為：“對無照經(jīng)營者，工商行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照，并可視情節(jié)輕重給予下列處罰：
（一）責(zé)令停止經(jīng)營；
（二）沒收非法所得；
（三）對從事個體經(jīng)營的無照經(jīng)營者，處以500元以下的罰款；對從事私營企業(yè)經(jīng)營的無照經(jīng)營者，處以2000元以下的罰款，其中以合伙企業(yè)名義從事經(jīng)營活動的，可以處以5000元以下的罰款；對以有限責(zé)任公司或者股份有限公司名義從事無照經(jīng)營活動的，可處以10000元以上100000元以下的罰款；對其他無照經(jīng)營者，處以20000元以下的罰款。
前款所列各項處罰，可以單處也可以并處?！?/p>
一、將建立制度與常態(tài)化學(xué)法相并重，提升稅務(wù)干部法治素養(yǎng)。根據(jù)中央“七五”普法規(guī)劃中關(guān)于加強普法工作組織領(lǐng)導(dǎo)和機構(gòu)建設(shè)的部署及稅收“七五”普法規(guī)劃要求，成立了普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了《“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制實施意見》《普法教育工作安排》《領(lǐng)導(dǎo)干部年度學(xué)法計劃》《普法責(zé)任清單》等制度。在學(xué)習(xí)上，將法制教育融入干部日常培訓(xùn)中，采取“自學(xué)為主、聘請外部專家培訓(xùn)為輔、送出去培訓(xùn)與請進(jìn)來培訓(xùn)相結(jié)合”等方式，強化全員法制知識學(xué)習(xí)，全面提升干部依法治稅、依法行政水平。建立了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法講座、黨委理論中心組學(xué)法等制度，并將憲法、征管法及其他相關(guān)法律列為黨委理論中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，五年來利用中心組學(xué)習(xí)開展法治培訓(xùn)達(dá)40余次。實行稅務(wù)人員憲法宣誓制度，將每周五定為全員學(xué)習(xí)日，組織開展《稅收相關(guān)法律及執(zhí)法風(fēng)險防范》集中學(xué)習(xí)，確保了普法教育常態(tài)化、制度化。并聘請了專職法律顧問，補充購買法律法規(guī)書籍150余本，每季度組織開展一次法律知識集中培訓(xùn)，增強了干部職工的法治觀念和運用法治思維、法律手段解決實際問題的能力。與此同時，積極做好對稅務(wù)人員執(zhí)法資格培訓(xùn)工作，加強執(zhí)法證件管理，對沒有取得執(zhí)法資格證書、稅務(wù)檢查證的人員，一律不得從事稅收執(zhí)法活動。持證上崗率達(dá)到了100%。并組織全員參加市政府法制辦組織的法制培訓(xùn)、法律知識測試，受訓(xùn)面達(dá)到了100%，為稅收執(zhí)法提供了強有力的法律人才支撐。
二、將普法教育與依法治稅相結(jié)合，持續(xù)改善稅收營商環(huán)境。牢固樹立依法治稅的工作理念，認(rèn)真執(zhí)行組織收入原則，突出減稅降費這一工作主題，將國務(wù)院和稅務(wù)總局、省局出臺的各項減稅政策執(zhí)行不折不扣落到實處。將依法治稅貫穿組織稅費收入工作始終，堅持“依法征稅、應(yīng)收盡收、堅決不收過頭稅、堅決防止和制止越權(quán)減免稅、堅決落實各項稅收優(yōu)惠政策”的組織收入原則，嚴(yán)格政策底線，嚴(yán)守紀(jì)律紅線，確保實現(xiàn)高質(zhì)量的稅費目標(biāo)。認(rèn)真落實和梳理各項減稅降費政策，通過丁稅寶稅企交流群和微信服務(wù)群第一時間推送給企業(yè)，并通過“云直播”的方式詳細(xì)解讀。針對企業(yè)實際困難和訴求，確定適用每戶企業(yè)的稅費政策指引，實行“一企一策”點對點向企業(yè)推送，使企業(yè)真正享受到政策紅利。加強風(fēng)險防控，開展“建體系、防風(fēng)險、促規(guī)范”專題活動，全面梳理、重新修訂涉及稅收管理各環(huán)節(jié)、全行業(yè)、全流程的風(fēng)險規(guī)范，形成5大類38個具體項目。針對稅源特點，重點修訂完善鋼鐵、焦化、金屬及金屬礦批發(fā)、普通道路運輸業(yè)、建筑業(yè)等14個重點行業(yè)風(fēng)險防控工作指引。共掃描分析監(jiān)控類指標(biāo)23項，下發(fā)基礎(chǔ)征管、發(fā)票管理等疑點數(shù)據(jù)4100余條，消除風(fēng)險疑點3200余條，有力規(guī)范了納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營行為，降低了涉稅風(fēng)險。開展稅收治理，對15戶高新技術(shù)企業(yè)享受稅收優(yōu)惠情況開展核查，聯(lián)合公安、市場監(jiān)管、商務(wù)等部門開展加油站（點）稅收秩序?qū)ｍ椪涡袆樱檠a入庫稅款1433萬元。開展白灰、石子、水泥、洗煤“四小行業(yè)”稅收治理、房地產(chǎn)行業(yè)評估和工業(yè)企業(yè)涉土稅收核查，進(jìn)一步規(guī)范了行業(yè)管理，實現(xiàn)了稅負(fù)公平、執(zhí)法規(guī)范，進(jìn)一步優(yōu)化了稅收營商環(huán)境。
三、將三項制度與日常執(zhí)法相融合，確保權(quán)力在陽光下運行。深化推行三項稅收執(zhí)法三項制度，在行政執(zhí)法公示制度方面，通過市行政執(zhí)法公示平臺和稅務(wù)系統(tǒng)的三項制度公示系統(tǒng)對各執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法人員及權(quán)責(zé)清單、執(zhí)法依據(jù)及行政處罰、行政許可行政執(zhí)法事項數(shù)據(jù)和投訴舉報途徑進(jìn)行公示。截止目前，在信息公示平臺共公示行政處罰41件、行政許可162件。在行政執(zhí)法全過程記錄方面，配備執(zhí)法記錄儀85臺，基本上滿足了工作需要。目前涉及的執(zhí)法事項增值稅專用發(fā)最高開票限額審批，需要對開票限額10萬元以上的納稅人進(jìn)行事前實地查驗；一般程序注銷戶進(jìn)行實地核查和疑點調(diào)查、文書送達(dá)方面的留置送達(dá)和公告送達(dá)，執(zhí)法事項的音像記錄做到了無遺漏全記錄，對全過程記錄資料按照規(guī)定立卷、及時歸檔。在重大執(zhí)法決定法制審核制度方面，主要有稅務(wù)行政處罰一般程序、稅收保全措施、稅收強制措施、稅款數(shù)額較大的稅務(wù)行政征收決定。對上述事項主要對嵌入金三系統(tǒng)的稅務(wù)行政處罰一般程序?qū)徍?。共審核一般行政處罰案件50余件。并把普法責(zé)任貫穿到征收管理、行政審批、行政處罰、執(zhí)法監(jiān)管等稅收行政執(zhí)法和管理服務(wù)的事前、事中、事后全過程。同時，充分發(fā)揮法律顧問作用，對重大執(zhí)法事項，及時聯(lián)系市十力律師事務(wù)所的李青春律師進(jìn)行指導(dǎo)，保證了重大執(zhí)法活動規(guī)范開展，杜絕了執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生。
關(guān)鍵詞：拘役；拘留；罰金；罰款
在初中政治有關(guān)法律常識的教學(xué)中，會遇到諸如拘役與拘留、罰金與罰款這類法律術(shù)語，如果對此不甚了解，很容易造成教學(xué)知識性的低級錯誤。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，我們有必要對其進(jìn)行辨別。
一、拘役與拘留
1.拘役
拘役是剝奪犯罪分子短期人身自由，就近實行勞動改造的刑罰方法。
拘役由公安機關(guān)在就近的拘役所、看守所或者其他監(jiān)管場所執(zhí)行，在執(zhí)行期間，受刑人每月可以回家一天至兩天；參加勞動的，可以酌量發(fā)給報酬。
拘役主要適用于罪行較輕，但仍需短期關(guān)押改造的犯罪分子。實踐證明，對于這些罪行較輕的犯罪分子，如果不剝奪其短期自由，就不足以懲戒犯罪，如果判處有期徒刑又嫌過重，適用拘役能夠收到較好的效果。
拘役的期限為1個月以上6個月以下；數(shù)罪并罰時最高不能超過1年。
拘役的刑期，從判決執(zhí)行之日起計算；判決執(zhí)行以前先行羈押的，羈押一日折抵刑期一日。
2.拘留
按照我國現(xiàn)行法律可分為三類：
（1）行政拘留（治安拘留）
是指對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的一般違法行為，給予的一種最嚴(yán)厲制裁，屬于行政處罰的一種。治安拘留最高期限為15日，期滿即釋放，由公安機關(guān)決定，在行政拘留所執(zhí)行，對拘留不服的，可提起行政復(fù)議、行政訴訟。
（2）司法拘留（民事拘留）
一種是指在民事、行政訴訟或法院執(zhí)行過程中，對妨害訴訟活動（如，作偽證、沖擊法庭、妨害證人作證、隱匿轉(zhuǎn)移被查封、扣押的財產(chǎn)、阻礙法院工作人員執(zhí)行公務(wù)、逃避執(zhí)行）等，由人民法院直接作出的拘留決定，屬于強制措施，依據(jù)的是《民事訴訟法》或《行政訴訟法》，最高期限為十五日，由法院將被拘留人交公安機關(guān)看管，不服的可向法院申請復(fù)議，拘留期內(nèi)，由法院決定提前解釋或期滿釋放。
司法拘留還有一種：《民法通則》第一百三十四條規(guī)定：人民法院審理民事案件，對嚴(yán)重違反民事法律規(guī)范應(yīng)負(fù)民事責(zé)任的行為人，可以予以訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、收繳進(jìn)行非法活動的財物和非法所得，并可以依照法律規(guī)定處以罰款、拘留。由此可見，《民法通則》所規(guī)定的拘留，是人民法院以國家的名義，對嚴(yán)重違反民事法律規(guī)范的行為人的人身自由加以短期限制的一種懲罰方法。它是民事制裁中最為嚴(yán)厲的懲罰措施。
（3）刑事拘留
是指公安機關(guān)或人民檢察院在刑事案件偵查中，對現(xiàn)行犯或重大嫌疑分子，暫時采取的強制措施。公安機關(guān)對于被拘留的人，應(yīng)當(dāng)在拘留后的二十四小時以內(nèi)進(jìn)行訊問。若被拘留人被批準(zhǔn)逮捕，則依據(jù)《刑事訴訟法》審理，刑事拘留不是處罰或者制裁。若后被無罪釋放，被拘留人可以申請國家賠償。
3.拘役與拘留的區(qū)別
拘役與刑事拘留、行政拘留、民事拘留雖然都是短期剝奪人身自由的強制方法，但它們之間存在著明顯的區(qū)別：
（1）性質(zhì)不同。拘役是刑罰方法，具有懲罰犯罪的作用；刑事拘留是刑事訴訟中的一種強制措施，使用的目的主要是保證刑事訴訟活動的正常進(jìn)行；行政拘留屬于治安行政處罰，是對一般違法行為的制裁方法；民事拘留是民事訴訟中的一種強制措施，是對違反民事訴訟法規(guī)、擾亂民事訴訟活動行為的制裁方法。因此后三種都不是刑種，不具有刑罰的法律性質(zhì)。
（2）適用的對象不同。拘役只適用于犯罪分子；刑事拘留適用于《刑事訴訟法》第61條規(guī)定的七種情形之一的現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子；行政拘留適用于違反《中華人民共和國治安管理處罰法》，尚未達(dá)到犯罪程度的行為人；民事拘留適用于具有《民事訴訟法》第102條規(guī)定的六種行為之一，但又不構(gòu)成犯罪的民事訴訟參與人或其他人。
（3）適用的機關(guān)不同。拘役和民事拘留均由人民法院適用，而刑事拘留和行政拘留則由公安機關(guān)、檢察院適用；行政拘留則由公安機關(guān)適用。
（4）適用的法律依據(jù)不同。拘役的適用以刑法為依據(jù)；刑事拘留的適用以刑事訴訟法和逮捕拘留條例為依據(jù)；行政拘留的適用以《治安管理處罰法》為依據(jù)；民事拘留的適用以民事訴訟法為依據(jù)。
（5）期限不同。拘役的期限為1個月以上6個月以下；刑事拘留的期限最多延長至30日；行政拘留的期限為1日以上15日以下；民事拘留的期限為15日以下。
二、罰金與罰款
1.罰金
罰金，是由人民法院強制被判了刑的人在一定的期限內(nèi)交納一定數(shù)量的金錢，它和判處有期徒刑、無期徒刑、死刑，或者是剝奪政治權(quán)利，沒收財產(chǎn)一樣，是一種刑罰，前提必須是被判處罰金的人構(gòu)成了犯罪。罰金，其罰金的數(shù)額由犯罪情節(jié)決定，犯罪分子繳納罰金，可借債繳納，數(shù)額較大的，還可分期繳納，對于不能全部繳納的罰金，人民法院在任何時候發(fā)現(xiàn)犯罪人有可以執(zhí)行的財產(chǎn)，隨時可以追繳，如果被判罰金，在遭遇到不能抗拒的災(zāi)禍、繳納罰金確有困難時，可以向人民法院申請減免或者免繳。沒收財產(chǎn)、罰金，都是刑法，非須經(jīng)人民法院判決不得執(zhí)行。
2.罰款
罰款，是行政處罰，是指行為人的行為違反了治安管理、工商、行政、稅務(wù)等各行政法規(guī)的規(guī)定，行政執(zhí)法部門依據(jù)行政法規(guī)的規(guī)定和程序決定罰款數(shù)額。
3.罰款和罰金都是國家機關(guān)強制違法行為者在一定期限內(nèi)向國家繳納一定數(shù)量現(xiàn)金的處罰方法，但兩者存在以下區(qū)別：
（1）法律性質(zhì)不同。罰款屬于行政處罰，而罰金則屬于刑事處罰。
一、工商行政執(zhí)法手段概念
工商行政管理執(zhí)法手段是工商行政管理機關(guān)及其工作人員依據(jù)國家賦予的行政管理職權(quán)，將工商行政管理法律法規(guī)適用于具體的市場主體過程中所運用的方式和途徑，包括行政檢查、行政許可、市場監(jiān)管、行政處罰、行政強制等。
傳統(tǒng)的工商行政管理執(zhí)法手段主要是簡單的“命令一控制”模式，主要通過各種行政強制措施達(dá)到工商行政執(zhí)法的目的。這種執(zhí)法手段在改革開放初期到20世紀(jì)90年代初起到了市場監(jiān)管的作用。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展工商執(zhí)法從單一的集貿(mào)市場轉(zhuǎn)變到社會主義大市場：社會公眾的法治意識也在不斷增強，對工商行政執(zhí)法不僅要求良好效果，還進(jìn)一步要求工商行政執(zhí)法要具備公平性和效率性。因此簡單的強制執(zhí)法已不適應(yīng)日益多元化的工商行政管理實踐。工商行政執(zhí)法理念隨之轉(zhuǎn)變，工商行政管理手段隨之創(chuàng)新，各種兼具靈活性和人性化的執(zhí)法手段如預(yù)警告知、發(fā)放行政指導(dǎo)建議書、工商所述職等應(yīng)運而生。
二、三十年來工商行政執(zhí)法手段的演變
1、1978年－80年代末
1978年9月《國務(wù)院關(guān)于成立工商行政管理總局的通知》的實施，標(biāo)志著工商行政管理恢復(fù)建制。當(dāng)時，工商部門遵循“改革、開放、搞活”的方針，按照“四管一打”，工商執(zhí)法手段主要以收費和管理集貿(mào)市場搞活經(jīng)濟為主，執(zhí)法手段較單一。1987年《投機倒把行政處罰暫行條例》賦予工商部門設(shè)卡檢查、暫停支付、劃撥存款等，執(zhí)法手段逐漸多樣化。
2、80年代末－90年代末
80年代末開始，我國法制建設(shè)加速發(fā)展，《公司法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《行政訴訟法》等一系列涉及工商行政管理的法律法規(guī)的出臺，工商部門執(zhí)法手段逐漸豐富。同時，《行政處罰法》的實施，嚴(yán)格規(guī)范了行政執(zhí)法手段的運用?！豆ど绦姓芾硭鶙l例》的實施，加強了基層執(zhí)法組織建設(shè)，充實了執(zhí)法主體隊伍，保證了執(zhí)法手段的有效運用。
3、2000年至今
2000年省級以下工商部門實行垂直管理，執(zhí)法力度進(jìn)一步加強。2004年行政許可法的實施，允許工商部門使用間接管理手段。隨著我國市場主體的不斷增加而工商執(zhí)法人員相對不足矛盾的加深，網(wǎng)格化管理、“經(jīng)濟戶口”管理、企業(yè)信用分類監(jiān)管、個體工商戶分層分類管理、分距離監(jiān)管、12315行政執(zhí)法體系、信息化辦案等監(jiān)管執(zhí)法手段紛紛運用到執(zhí)法工作中，
改革開放三十年來，工商行政執(zhí)法手段發(fā)生了較大變化，主要有：
1、單一執(zhí)法到綜合執(zhí)法的轉(zhuǎn)變
改革開放初期，工商行政管理部門在大力培育集貿(mào)市場過程中，執(zhí)法手段主要以“管”為主，執(zhí)法手段比較簡單，突擊性、專項性執(zhí)法較多，常態(tài)性監(jiān)管較少。如今工商部門注重立體監(jiān)管、綜合執(zhí)法，將服務(wù)、維權(quán)貫徹到行政執(zhí)法工作中，注重執(zhí)法的社會效果和公眾評價。
2、剛性執(zhí)法到剛?cè)岵霓D(zhuǎn)變
長期以來，工商部門對企業(yè)監(jiān)管以“推定違法”、重在嚴(yán)懲為主，責(zé)令改正、警告教育手段運用較少。隨著社會的發(fā)展，市場主體法律意識不斷提高，行政許可、法制培訓(xùn)、發(fā)放行政指導(dǎo)建議書、政務(wù)公開、工商述廉等一系列柔性手段逐步運用到日常執(zhí)法工作中，既拉近了與市場主體的距離，也增強了執(zhí)法的社會效果。
3、從單獨執(zhí)法到聯(lián)動執(zhí)法的轉(zhuǎn)變
初期，工商執(zhí)法主要依靠自身的手段，與其他部門相配合較少。隨著違法行為的復(fù)雜化和跨領(lǐng)域，工商部門逐漸與公安、城管及其他職能部門聯(lián)合執(zhí)法，提高了執(zhí)法的效果。事實表明，南于地區(qū)之間信息不通暢、執(zhí)法資源無法共享，部分違法市場主體轉(zhuǎn)移異地經(jīng)營，逃避處罰的行為時常發(fā)生。工商部門加強區(qū)域協(xié)作執(zhí)法、聯(lián)動執(zhí)法，才能確保規(guī)范市場的效果。
三、工商行政執(zhí)法手段缺失分析
執(zhí)法手段是行政執(zhí)法得以順利進(jìn)行的保證。目前工商行政執(zhí)法手段存在著不健全與法律缺失問題。
1、行政檢查缺乏法律保障
行政檢查是工商行政管理中常見的方式。明確規(guī)定可以查閱、復(fù)制當(dāng)事人資料的有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《無照經(jīng)營查處取締辦法》、《禁止傳銷》等法律法規(guī)。相比而言，在稅務(wù)檢查則有一個概括性的明確規(guī)定。行政檢查一般是對當(dāng)事人財務(wù)資料等的檢查，如果不是對產(chǎn)品質(zhì)量等按規(guī)定可以進(jìn)行查閱、復(fù)制財務(wù)憑證等資料的檢查，當(dāng)事人一旦對行政檢查持不配合態(tài)度，容易導(dǎo)致執(zhí)法人員在取證方面遇到困難。在執(zhí)法實踐中，筆者就經(jīng)常碰到當(dāng)事人質(zhì)疑工商調(diào)查權(quán)的問題。
2、抽樣取證缺乏運用基礎(chǔ)
抽樣取證是根據(jù)執(zhí)法需要，依據(jù)科學(xué)方法，抽取具有代表性的一定量的物品作為證據(jù)的管理活動。通過這一活動，為從總體中取出部分個體進(jìn)行分析判斷，從而對總體的某些未知因素作出統(tǒng)計推斷取得證據(jù)。抽樣取證對于工商部門查處涉及產(chǎn)品質(zhì)量案件具有非常重要的意義，在執(zhí)法工作中也被普遍運用。但是現(xiàn)行的法律法規(guī)對抽樣取證的方式?jīng)]有作出明確的規(guī)定，現(xiàn)在工商部門抽樣送檢的產(chǎn)品，在技術(shù)檢測報告中一般都有被標(biāo)為“僅對來樣負(fù)責(zé)”等用語。嚴(yán)格地講，工商行政抽樣檢查只是對產(chǎn)品個體的檢查，不具有同批次產(chǎn)品的整體效力，容易引起當(dāng)事人的不服，導(dǎo)致訴訟的發(fā)生。
3、行政強制措施手段弱化和不足
目前可進(jìn)行封存、扣留或先行登記保存證據(jù)等執(zhí)法手段的僅有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《商標(biāo)法》等法律法規(guī)，而《反不正當(dāng)競爭法》及《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《公司法》等法律則缺少先行強制措施的規(guī)定，使得當(dāng)事人通過轉(zhuǎn)移資產(chǎn)逃避處罰成為可能。在查處無照經(jīng)營行為時，規(guī)定的查封、扣押相關(guān)財物的時效太短，不利于案件的調(diào)查處理。由于缺乏制裁性的行政強制措施，工商部門在取證方面很大程度依靠當(dāng)事人的自覺配合，一旦發(fā)生當(dāng)事人不配合的情形，執(zhí)法人員就無法取證，降低了工商執(zhí)法的權(quán)威，使得一些涉嫌違法行為因為證據(jù)難以取得而無法追究。
四、工商執(zhí)法手段的完善
隨著網(wǎng)絡(luò)化、信息化、國際化時代的到來，工商行政管理執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)按照“制度化、規(guī)范化、程序化、法治化”建設(shè)的要求，適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，尋求變革與創(chuàng)新。
1、進(jìn)一步完善工商行政管理執(zhí)法手段的制度建設(shè)
通過健全法律法規(guī)，明確工商部門在監(jiān)督檢查各種違法行為的過程中享有調(diào)查權(quán)、證據(jù)保全權(quán)，并明確規(guī)定阻礙執(zhí)法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。賦予對被監(jiān)督檢查單位可以實行查封、扣押財物，凍結(jié)或暫停支付銀行賬戶及限定當(dāng)事人在規(guī)定時間、規(guī)定地點接受工商部門調(diào)查等強制措施，把行政處罰權(quán)與行政強制執(zhí)行
權(quán)結(jié)合起來，以提高工商機關(guān)執(zhí)法的權(quán)威和嚴(yán)肅性。
由于各地區(qū)域情況、市場發(fā)展?fàn)顩r不同，地方立法部門可以充分運用立法手段，采取地方立法強化行政強制手段，盡快解決工商行政管理急需解決的法律保障問題。
現(xiàn)代工商執(zhí)法不僅要強化強制手段，也要適當(dāng)運用非強制手段。目前，工商非強制行政執(zhí)法手段已廣泛運用于日常執(zhí)法工作，但法律尚缺少相關(guān)規(guī)定，使得執(zhí)法人員運用非強制手段隨意性比較大，不僅對市場主體的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生不利影響，也會出現(xiàn)工商行政主體違法、侵權(quán)或者失職的可能，因此，加強非強制行政執(zhí)法手段的法治建設(shè)顯得非常必要。
2、推進(jìn)工商行政執(zhí)法手段現(xiàn)代化建設(shè)
面對信息化，加強金信工程聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用。目前，工商系統(tǒng)內(nèi)已實現(xiàn)了黑牌企業(yè)數(shù)據(jù)庫共享，但是其他的企業(yè)登記數(shù)據(jù)庫、案件處理系統(tǒng)還沒有做到資源共享。通過總局到基層工商所五級層次聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，可以減少執(zhí)法成本，解決信息滯后問題，有利于打擊跨地區(qū)違法行為。工商部門還可以與稅務(wù)部門、公安部門進(jìn)行部分信息資源共享，建立預(yù)警機制，及時發(fā)現(xiàn)違法問題。
面對現(xiàn)代化，重點加強以市場巡查制為主的多種監(jiān)管方式并存的動態(tài)監(jiān)管執(zhí)法建設(shè)。市場巡查制是指工商行政管理部門依據(jù)國家法律法規(guī)和政策。對市場經(jīng)濟主體交易行為進(jìn)行巡回檢查，規(guī)范市場交易秩序，及時發(fā)現(xiàn)和處理違法違章經(jīng)營行為的市場監(jiān)督管理方式。工商行政管理不應(yīng)坐等問題上門，應(yīng)加強主動執(zhí)法。推行市場巡查制，是符合當(dāng)前市場狀況和工商市場監(jiān)管水平的重要舉措。
面對網(wǎng)絡(luò)化，加強網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法。提供網(wǎng)上咨詢、建立網(wǎng)上制度、完善網(wǎng)絡(luò)年檢常態(tài)制度，加強對經(jīng)營性網(wǎng)站監(jiān)管，重點關(guān)注網(wǎng)絡(luò)廣告和網(wǎng)絡(luò)交易維權(quán)。配備專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管執(zhí)法人員，加強網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)。
3、完善工商行政執(zhí)法手段法治化建設(shè)
法治化的一個明顯標(biāo)志就是程序正當(dāng)，“程序正義在一定意義上比實體正義更能保障相對人的權(quán)利。一個妥當(dāng)?shù)氖虑俺绦虮仁潞笫侄胃鼙Ｕ瞎竦睦妫边@也是現(xiàn)代工商行政管理的基本原則和具體要求。
(1)處罰決定書公開查詢制度
在工商行政管理中，目前行政處罰公開的僅限于關(guān)于年檢處罰的行政處罰決定書，對于一般的行政處罰決定，工商行政管理機關(guān)一般不予公開，社會公眾也無法查詢。筆者認(rèn)為，提供行政處罰書的查詢其實是一種有效的行政執(zhí)法手段。這種手段至少有三方面的積極作用：一是震懾作用，通過對違法市場主體行為的公開，增加違法者的信譽成本：二是規(guī)范作用，處罰決定書面向社會公眾公開，有利于工商行政機關(guān)在作出處罰決定時更加規(guī)范和慎重：三預(yù)警作用，社會公眾通過查閱，可以在進(jìn)行市場交易之前，了解到交易對方是否曾有過不良記錄，避免潛在的交易風(fēng)險。
(2)行政行為說明理由制度
工商行政行為說明理由制度是指工商行政管理機關(guān)作出或擬作出涉及相對人權(quán)利義務(wù)的行政行為時，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛳鄬θ岁U明該行為的事實根據(jù)、法律依據(jù)以及進(jìn)行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。目前調(diào)查終結(jié)報告中說理部分不全面，行政處罰決定書說理性內(nèi)容則幾乎沒有。原因在于說明理由制度目前尚無明文法律規(guī)定，工商部門在執(zhí)法過程中一般不要求有說理性內(nèi)容。工商部門應(yīng)借鑒法院判決書的寫法，在做出行政行為時給予合理的說明理由，這樣做會更容易被當(dāng)事人接受。
4、加強國際合作與交流
隨著經(jīng)濟全球化，跨國違法經(jīng)營和跨國消費糾紛不斷涌現(xiàn)。工商部門應(yīng)積極加強國際合作，建立雙邊和多邊合作交流平臺，構(gòu)建國際消費者保護(hù)和執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。
(1)促成國際立法健全完善
執(zhí)法手段的變革是建立在立法的基礎(chǔ)之上，失去了立法的土壤，執(zhí)法就變成了空中樓閣，因此工商部門可以嘗試直接或間接(通過國內(nèi)其他部門)參與國際立法制定統(tǒng)一公司行為的規(guī)范，從而遏制國際領(lǐng)域范圍的違法行為。
按照市政府工作安排，以及區(qū)委、區(qū)政府整體工作部署，我區(qū)自6月23日起開展全區(qū)企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查工作，活動開展7個月來，檢查組緊緊圍繞既定目標(biāo)，牢固樹立大局意識，精心組織、嚴(yán)格管理、依法行政，檢查工作取得顯著成效。
一、檢查成果
1、成績斐然。按照市區(qū)統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查，由綜合治稅服務(wù)中心牽頭組織中介機構(gòu)對全區(qū)企業(yè)進(jìn)行財務(wù)專項審計，建立欠稅監(jiān)控臺賬，逐戶列出欠稅清單和清欠計劃，實施欠稅動態(tài)監(jiān)控管理并嚴(yán)格控制新欠發(fā)生；督促稅務(wù)部門切實發(fā)揮稅務(wù)稽查和納稅評估職能，適時采取保全強制措施，確保欠繳稅款足額入庫。在區(qū)國稅、地稅、住建、公安等相關(guān)部門以及各鎮(zhèn)街大力配合下，截至2018年1月底，共對 家企業(yè)完成檢查并出具報告，查出企業(yè)全額欠繳稅費約 億元，其中地方級欠稅約 億元，已催繳入庫地方級欠稅 萬元。
2、亮點突出。積極尋求突破，不局限于查賬，在檢查過程中深入挖掘稅源潛力，尋找征收漏洞，通過與中介機構(gòu)交流，已發(fā)現(xiàn)我區(qū)財政收入新的增長點。一是契稅征收。按照省級文件規(guī)定，城市建設(shè)配套費納入契稅計稅依據(jù)范圍，按契稅適用稅率3%征收，可追溯以往年度。目前我區(qū)相關(guān)企業(yè)基本上都未繳納契稅，此項稅收將給我區(qū)帶來較大財政收入。二是補充養(yǎng)老保險費、補充醫(yī)療保險費企業(yè)所得稅征收。按照財政部、國家稅務(wù)總局文件要求（財稅〔2009〕27號），自2008年1月1日起，企業(yè)根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，為在本企業(yè)任職或者受雇的全體員工支付的補充養(yǎng)老保險費、補充醫(yī)療保險費，分別在不超過職工工資總額5%標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的部分，在計算應(yīng)納稅所得額時準(zhǔn)予扣除；超過的部門，不予扣除。以上兩點將給我區(qū)帶來大量的財稅收入。
二、加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任，保障工作落到實處。
6月9日我區(qū)召開企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查工作會議，區(qū)財政、國稅、地稅等部門主要領(lǐng)導(dǎo)以及237家企業(yè)負(fù)責(zé)人參會。會議對檢查工作作出明確工作部署。會后，抽調(diào)區(qū)財政、住建、國稅、地稅、公安等部門相關(guān)人員組成專項檢查組，并聘請兩家中介結(jié)構(gòu)組成6個小組對企業(yè)進(jìn)行賬務(wù)審計。
為保障工作順利開展，檢查組和中介機構(gòu)在微山湖又一村酒店集中辦公，活動采取中介機構(gòu)為主體，相關(guān)部門配合服務(wù)的模式，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，明確責(zé)任分工，制定了《工作制度》、《值班表》等規(guī)章制度，保證檢查工作客觀真實、公平公正。
三、統(tǒng)籌安排，突出重點，積極推進(jìn)工作進(jìn)展。
1、科學(xué)謀劃?？茖W(xué)制定工作計劃，著重對房地產(chǎn)、建筑業(yè)以及規(guī)上企業(yè)進(jìn)行重點優(yōu)先檢查，根據(jù)每周檢查工作進(jìn)度，當(dāng)周制定下周調(diào)賬名單。檢查工作采取調(diào)賬與外調(diào)相結(jié)合的方式，2個調(diào)賬組和1個外調(diào)組協(xié)同工作，由調(diào)賬組進(jìn)企業(yè)下達(dá)《財政檢查通知書》，要求企業(yè)于限定時間前將財務(wù)資料送達(dá)檢查組，中介機構(gòu)對其賬務(wù)資料進(jìn)行檢查，對檢查過程中出現(xiàn)的問題，外調(diào)組采取實地調(diào)研方式，進(jìn)一步核實情況，并按需要要求企業(yè)補交相關(guān)資料。
2、依法開展。本次檢查嚴(yán)格按照《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》等法律法規(guī)下發(fā)通知、開展檢查，切實做到了有法可依、有規(guī)可循，與企業(yè)接洽中，檢查組人員統(tǒng)一佩戴工作證，見面后出示執(zhí)法證件，必要時攜帶行政執(zhí)法記錄儀等相關(guān)設(shè)備，力爭檢查工作的嚴(yán)肅性和公正性。
3、嚴(yán)格把關(guān)。為保證工作嚴(yán)肅性，檢查組與中介結(jié)構(gòu)工作上互不干涉，出現(xiàn)問題需要協(xié)調(diào)時，須向各組組長及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及時匯報，由檢查組領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌調(diào)度，確保工作有條不紊地進(jìn)行。中介機構(gòu)對送達(dá)的賬務(wù)嚴(yán)格審核，審核完畢后出具檢查工作底稿，企業(yè)無異議后，出具《檢查報告》，《檢查報告》由檢查組組長以及企業(yè)簽字認(rèn)可后正式生效。對不提出異議但拒不簽字的企業(yè)，依照《財政檢查工作辦法》（財政部令第32號）規(guī)定，對企業(yè)下發(fā)《財政檢查征求意見函》，5日內(nèi)不提出書面意見或說明，視為無異議。
4、積極入庫。為緩解我區(qū)財政壓力，及時擴大檢查戰(zhàn)果，檢查組本著及時入庫、應(yīng)收盡收的原則，對于欠稅數(shù)額較小的企業(yè)，檢查組要求企業(yè)主動到稅務(wù)部門繳納稅款后，將財務(wù)資料返還企業(yè)，對數(shù)額較大的企業(yè)，檢查組要求企業(yè)制定繳稅方案，在不影響我區(qū)財稅目標(biāo)的前提下，分期繳納稅款，同時將《關(guān)于企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查稅款入庫函》和《檢查報告》及時移交稅務(wù)部門，由稅務(wù)部門按照稅款種類、數(shù)額進(jìn)行收繳入庫工作，待企業(yè)繳納稅款后，由企業(yè)將稅票復(fù)印件送達(dá)檢查組，用以存檔核對相關(guān)數(shù)據(jù)。
5、及時上報。系統(tǒng)制定了《企業(yè)會計信息檢查賬本憑證送達(dá)明細(xì)表》、《企業(yè)繳稅明細(xì)表》等表格，及時更新統(tǒng)計數(shù)據(jù)。每月將檢查工作中各項數(shù)據(jù)以及檢查過程中出現(xiàn)的問題及時向上級領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)政府匯報，讓領(lǐng)導(dǎo)及時掌握工作進(jìn)展。同時，積極對接稅務(wù)部門，做到信息及時共享，對企業(yè)稅款繳納情況等事項進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。
四、密切協(xié)作，強化督導(dǎo)，確保檢查取得實效。
活動開展以來，個別企業(yè)以種種理由拖延、拒絕送達(dá)賬務(wù)資料，已核實欠稅的企業(yè)不及時繳納稅款，對此，檢查積極應(yīng)對，制定了一套工作方案，并取得積極進(jìn)展。
1、電話督促。每周核對企業(yè)賬務(wù)資料送達(dá)情況，對逾期未送財務(wù)資料的企業(yè)，檢查組安排專人對其法人和財務(wù)負(fù)責(zé)人進(jìn)行電話督促，并作好記錄備案。
2、當(dāng)面警告。對屢次督促仍不送達(dá)財務(wù)資料的企業(yè)，由財政、稅務(wù)、公安人員組成督導(dǎo)小組，進(jìn)企業(yè)當(dāng)面下達(dá)《告知書》予以警告，再次明確送達(dá)日期。
3、單獨約談。對不配合檢查的企業(yè)，以及已核實欠稅不及時繳納稅款的企業(yè)，對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。9月下旬，檢查組對財務(wù)資料調(diào)取不予配合11家企業(yè)，以及查實確認(rèn)欠繳稅費的8家企業(yè)進(jìn)行了約談，嚴(yán)肅表明檢查組態(tài)度，嚴(yán)格要求規(guī)定時間內(nèi)送達(dá)財務(wù)資料。
4、媒體曝光。對約談后仍不配合6家企業(yè)，于10月下旬，在相關(guān)媒體上進(jìn)行了通報批評，營造了良好的輿論氛圍。
2017年，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在各相關(guān)部門、鎮(zhèn)街大力支持下，檢查組牢記使命，攻堅克難，檢查工作取得了積極進(jìn)展，在肯定成績的同時，也客觀認(rèn)識到檢查過程中出現(xiàn)的困難，主要體現(xiàn)在:一是企業(yè)不配合調(diào)取財務(wù)資料，以各種不正當(dāng)理由拖延；二是已核實欠稅的企業(yè)稅款未及時入庫，一方面是個別企業(yè)繳稅不積極或因資金受限，另一方面是據(jù)個別企業(yè)反映，稅務(wù)部門存在不及時受理企業(yè)繳稅的行為。為促進(jìn)工作順利開展，對2018年檢查工作，提出如下建議：
一是加大力度。2017年，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次在會議上強調(diào)了企業(yè)會計信息質(zhì)量檢查工作，表明了政府立場，震懾了一批欠稅漏稅企業(yè)，均取得了良好效果，但個別企業(yè)仍存在僥幸心理，通過2017年半年來檢查情況，個別企業(yè)態(tài)度較為強硬或以各種不正當(dāng)理由拒不配合檢查，檢查組多次協(xié)調(diào)溝通，進(jìn)展甚微，僅依靠檢查組力量無法推進(jìn)工作進(jìn)程。2018年，希望在政府層面召集專題會議，讓各相關(guān)部門、鎮(zhèn)街、有關(guān)企業(yè)充分認(rèn)識到這項工作的重要性，凝聚合力，推進(jìn)工作。
二是強力懲治。對不配合的企業(yè)，建議采取嚴(yán)厲措施，避免出現(xiàn)跟風(fēng)趨勢。
1、加大征收力度，成立督導(dǎo)組，督促稅務(wù)部門及時收繳稅款，每周通報進(jìn)度。對不配合檢查的企業(yè)，直接移交稅務(wù)部門，由稅務(wù)部門進(jìn)行評估，評估后，歸國稅管理的企業(yè)，由國稅進(jìn)行稅務(wù)稽查，歸地稅管理的企業(yè)，由地稅進(jìn)行稽查。企業(yè)欠稅較多、情況嚴(yán)重的企業(yè)，成立專項小組，國地稅聯(lián)合執(zhí)法。
2、對契稅、補充養(yǎng)老保險費、醫(yī)療費企業(yè)所得稅征收事項，建議區(qū)政府責(zé)成稅務(wù)部門成立征收小組，開展專項檢查。
3、由稅務(wù)部門降低企業(yè)稅務(wù)信用等級，報送省稅務(wù)局將企業(yè)拉入黑名單，信用等級降至最低后，企業(yè)融資、貸款、開發(fā)項目都將受限，企業(yè)法人將不能搭乘高鐵等交通工具。
4、發(fā)改部門不予立項；政府采購部門，三年內(nèi)不允許其參與政府項目招投標(biāo)；國土、住建等部門，在辦理“五證一照”時，可視情況拒絕辦理。
5、成立媒體宣傳小組，以宣傳主體，全力營造檢查氛圍，對檢查組核定后報送的不配合企業(yè)名單，可于當(dāng)天或第二天直接曝光。同時，檢查組進(jìn)行調(diào)賬、外調(diào)時，可視情況讓記者跟隨，對不配合的企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場曝光。
6、按照《財政違法行為處罰處分條例》，依法對企業(yè)會計、法人采取罰款、吊銷相關(guān)證件等措施。
一、執(zhí)罰機關(guān)龐雜、職能交叉的現(xiàn)象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。
為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對行政處罰的實施機關(guān)作了規(guī)定，但對現(xiàn)行的執(zhí)罰機關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級的檢查。
《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但因為該法律條款非強制性條款，每個執(zhí)罰部門必然片面強調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊伍將更加混亂。
二、行政處罰決定權(quán)交由行政機關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。
行政處罰是對公民或組織人身、財產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計劃管理體制下逐步形成的，過分強調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機關(guān)借助歷史機遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。
行政機關(guān)千方百計爭奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡-----再膨脹-----再精簡的怪圈的一個重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費短缺，必須靠上級財政部門的罰款返還來彌補。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費實行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵當(dāng)事人違法，因為這樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘賣做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢只能驅(qū)使行政機關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計的保留和爭取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。
三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。
現(xiàn)有行政機關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強，法定強制力相對司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機關(guān)擁有對人、對物的行政強制權(quán)外，其他機關(guān)一般不具有這種行政強制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對人作偽證；向行政機關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或瀆職、失職不作為。這兩種做法都是對法治社會的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。
我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對違法行為進(jìn)行處罰的同時，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟。顯然，這種救濟最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)龋m然賦予相應(yīng)行政機關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時，可以對涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚?，但并沒有法律最終強制力。而且，一些行政機關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。
而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。
我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強制性和有效性。我國目前的政府機構(gòu)改革雖然蘊含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時代的發(fā)展，確實是一個值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會要求的行政處罰體制，而不是修修補補，應(yīng)付了事。具體而言：
一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級人民政府組織法的規(guī)定，各級人民政府是國家行政機關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實際上各級政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。
考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機關(guān)行使相對人沒有異議的當(dāng)場處罰權(quán)，但僅限于案件事實簡單清楚，不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機關(guān)只能依法對違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。
二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強制措施決定權(quán)、行政處罰強制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機關(guān)的申請，針對違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對違法行為人或組織進(jìn)行強制性的行政調(diào)查，必要時可以申請行政法官簽發(fā)行政強制措施令，對涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動都是由行政法官決定，既保證了司法權(quán)對行政權(quán)的時時監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對行政機關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對人的陳述和申辯，獨立行使行政處罰決定權(quán)。對行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強制執(zhí)行。
三、行政處罰案件的起訴權(quán)由縣級以上人民政府法制機構(gòu)行使。縣級以上人民政府法制機構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對行政處罰案件向行政法院提起訴訟。
對現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場大討論，百家爭鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運作制度，才會使政府在管理社會和經(jīng)濟事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。
參考文獻(xiàn)
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第二條行政效能投訴處理堅持分級負(fù)責(zé)、實事求是、有錯必究的原則，實行教育與懲戒、監(jiān)督檢查與改進(jìn)工作相結(jié)合的工作方法,依法維護(hù)投訴人和被投訴人合法權(quán)益。
第三條市局、各基層局紀(jì)檢監(jiān)察部門為行政效能投訴處理工作機構(gòu)。
第四條行政效能投訴處理工作機構(gòu)履行以下職責(zé)：
（一）受理投訴人對地稅機關(guān)及其工作人員有關(guān)行政效率、服務(wù)質(zhì)量、工作作風(fēng)等行政行為方面的投訴；
（二）對受理范圍內(nèi)的投訴進(jìn)行調(diào)查；
（三）辦理各級交辦的有關(guān)事項；
（四）市局紀(jì)檢監(jiān)察部門對各基層局投訴處理工作進(jìn)行督查和指導(dǎo)。
第五條行政效能投訴處理工作機構(gòu)在處理投訴工作中行使下列職權(quán)：
（一）要求被投訴人提供與投訴事項有關(guān)的依據(jù)、資料等，并就被投訴的問題作出說明；
（二）要求與投訴事項有關(guān)的單位和個人協(xié)助調(diào)查；
（三）要求被投訴人依照法律、法規(guī)、規(guī)章和上級的指示、決定、命令履行職責(zé)、義務(wù)；
（四）責(zé)令被投訴人停止違反法律、法規(guī)、規(guī)章和上級的指示、決定、命令的行為；
（五）要求被投訴人對所造成的危害采取必要的補救措施；
（六）對有過錯的被投訴人提出組織處理或紀(jì)律處分意見或建議。
第六條投訴人發(fā)現(xiàn)地稅機關(guān)及其工作人員有下列情形，可進(jìn)行投訴：
（一）無法定依據(jù)或不依照規(guī)定權(quán)限和程序?qū)嵤┒悇?wù)行政許可、行政事業(yè)性收費、處罰、強制措施和稅務(wù)檢查等行為，或者執(zhí)法不公、弄虛作假、的；
（二）對符合條件的申請不予受理或未在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)的；
（三）對屬于本職工作范圍內(nèi)的事項不解答、不受理、不辦理，或者放棄、拒絕履行職責(zé)的；
（四）對不屬本單位（或部門）職權(quán)范圍或不宜由本單位（或部門）辦理的事項不說明、不請示、不移送的；
（五）對材料不全或不符合法定要求的事項，未一次性告知需要補正的全部內(nèi)容的；
（六）未按規(guī)定公開有關(guān)文件和辦事程序、標(biāo)準(zhǔn)、時限、條件的；
（七）對當(dāng)事人申請辦理事項的有關(guān)資料損毀、丟失或泄密的；
（八）違反規(guī)定強行指定中介機構(gòu)的；
（九）違反規(guī)定向行政管理相對人亂攤派、亂收費、索要贊助、提出購買指定商品或接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求的；
（十）執(zhí)行公務(wù)態(tài)度冷淡、語言生硬、蠻橫粗暴、故意刁難，或者有其他不文明行為的；
（十一）設(shè)立的咨詢、服務(wù)、監(jiān)督、舉報、投訴等面向社會的公開電話工作期間無人接聽的；
（十二）不履行公開承諾內(nèi)容的；
（十三）執(zhí)行公務(wù)不按規(guī)定著裝、無正當(dāng)理由不堅守工作崗位、離開工作崗位未告示、工作期間從事與工作無關(guān)事項等違反勞動工作紀(jì)律的行為；
（十四）對辦理同類事項的不同對象，相同條件下不同等對待的；
（十五）利用職務(wù)或工作上的便利，“吃、拿、卡、要、報”的；
（十六）其他違反行政效能有關(guān)規(guī)定的行為。
第七條任何單位和個人不得對投訴人的投訴進(jìn)行阻攔、壓制，不得打擊報復(fù)投訴人。
第八條行政效能投訴處理工作機構(gòu)對符合本辦法第六條規(guī)定的投訴應(yīng)當(dāng)受理，按規(guī)定查處并回復(fù)。對不屬受理范圍的，應(yīng)當(dāng)向投訴人說明情況，并指導(dǎo)其向有處理權(quán)的機關(guān)反映。
第九條行政效能投訴處理工作機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)保密規(guī)定，為投訴人保密，不得將投訴材料及投訴人有關(guān)情況轉(zhuǎn)給被投訴人，需轉(zhuǎn)交被投訴人核實、解決的，應(yīng)摘要轉(zhuǎn)交。
第十條行政效能投訴處理工作機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)做好投訴的受理登記、調(diào)查處理、反饋、回復(fù)和歸檔立卷等工作，做到及時、恰當(dāng)、正確、規(guī)范。
第十一條行政效能投訴處理工作機構(gòu)對投訴事項，必須在接到投訴（包括轉(zhuǎn)辦）之日起5個工作日內(nèi)作出處理，并及時向投訴人及上級部門進(jìn)行反饋。
對特別復(fù)雜的投訴事項不能按期辦結(jié)的，經(jīng)請示上級交辦（或轉(zhuǎn)辦）機關(guān)并獲得批準(zhǔn)后，可適當(dāng)延長辦理期限。
對正在發(fā)生且影響較大、可能產(chǎn)生不良后果的投訴事項，受理機構(gòu)應(yīng)立即派人或責(zé)成有關(guān)單位派人到現(xiàn)場控制事態(tài)發(fā)展，并做妥善處理。
第十二條對被投訴的工作人員,按干部管理權(quán)限，由其職務(wù)任免機關(guān)按以下規(guī)定作出處理：
（一）經(jīng)調(diào)查有本辦法第六條第四款、第六款、第十一款、第十三款行為，情節(jié)較輕的，給予批評教育、責(zé)令作出檢查、500元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，給予通報批評、取消當(dāng)年評先選優(yōu)資格、1000元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰。
（二）經(jīng)調(diào)查有本辦法第六條第二款、第三款、第五款、第十款、第十二款、第十四款行為，情節(jié)較輕的，給予通報批評、責(zé)令作出檢查、1000元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，給予取消當(dāng)年評先選優(yōu)資格、誡勉、下崗培訓(xùn)、2000元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰。
（三）經(jīng)調(diào)查有本辦法第六條第一款、第七款、第八款、第九款、第十五款行為，情節(jié)較輕的，給予通報批評、責(zé)令作出書面檢查、取消當(dāng)年評先選優(yōu)資格、誡勉、2000元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，給予下崗培訓(xùn)、臨時工作人員予以退回、3000元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰。
（四）年度內(nèi)發(fā)生兩次（含兩次）以上經(jīng)查屬有過錯的投訴、或?qū)覍野l(fā)生投訴、或造成惡劣影響的，給予下崗培訓(xùn)、臨時工作人員予以退回、5000元以內(nèi)的經(jīng)濟處罰。
（五）工作人員經(jīng)查實有本辦法規(guī)定的過錯行為并被追究責(zé)任的，其所在部門主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，按過錯責(zé)任人經(jīng)濟處罰的50%以內(nèi)給予經(jīng)濟處罰；本部門屢屢發(fā)生投訴或造成惡劣影響的，給予通報批評、責(zé)令作出檢查、取消本部門和個人當(dāng)年評先選優(yōu)資格。
經(jīng)調(diào)查有本辦法第六條所列行為，且構(gòu)成黨政紀(jì)處分的，由其職務(wù)任免機關(guān)按照規(guī)定權(quán)限和程序給予紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法處理。
第十三條對有關(guān)責(zé)任人員的處理，屬市局直接查辦的，由市局直接處理或提出意見責(zé)成其所在單位作出處理；市局轉(zhuǎn)辦的，由承辦單位做出處理；市局領(lǐng)導(dǎo)批示并督辦的，由承辦單位提出初步處理意見，與市局協(xié)調(diào)后作出處理。
第十四條有下列行為之一的，給予承辦單位負(fù)責(zé)人或相關(guān)部門責(zé)任人組織處理或紀(jì)律處分。
（一）對投訴事項推諉不辦、查處不力的；
（二）縱容或包庇被投訴人的；
（三）對投訴人的投訴阻攔、壓制或打擊報復(fù)的；
（四）違反保密規(guī)定，造成投訴人有關(guān)信息泄密，造成不良影響的；
（五）因查處不當(dāng)，致使投訴人重復(fù)投訴或造成不良影響的。