時間：2023-08-09 17:25:15
導(dǎo)語：在公共財政的基本特征的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
自改革開放以來，財政作為國民經(jīng)濟的重要組成部分，其改革一直是黨和政府關(guān)注的重點，從改革開放之初的“放權(quán)讓利”到1998年后積極財政政策的實施，大量實踐證明財政對于保證中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的順利進行發(fā)揮了重要作用。但當經(jīng)濟社會發(fā)展到一個新時期以后，財政活動公共化的要求越來越迫切，雖然中國目前正在進行構(gòu)建公共財政的實踐，但由于受傳統(tǒng)財政的影響，財政活動并未真正按照公共財政的要求進行，而是表現(xiàn)出了路徑依賴現(xiàn)象，阻礙了財政的公共化進程。黨的十六屆三中全會明確提出了科學(xué)發(fā)展觀，對于中國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義，在公共財政構(gòu)建過程中，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，消除財政制度變遷中的路徑依賴問題，通過體制創(chuàng)新保證公共財政的真正實現(xiàn)。
一、傳統(tǒng)財政的特征與公共財政構(gòu)建中的路徑依賴
計劃財政是與計劃經(jīng)濟相聯(lián)系的一種財政制度，也是政府配置經(jīng)濟資源的主要手段之一，政府在財政活動中發(fā)揮著決定性的作用，使得財政活動更多的表現(xiàn)為強制性和政府意志性，財政活動成為政府主導(dǎo)和管制的行為而由公民被動接受決定，財政收支更多的作為政府活動的工具和應(yīng)對經(jīng)濟變化的單一、僵化措施。[1]而在過渡財政時期，財政更多的是表現(xiàn)為一種被動的“退出”，對于財政活動的邊界并沒有一個清晰的認識，因此在實踐中沿襲了很多計劃財政時期的做法，從而表現(xiàn)出一些共同的特征。中國自1994年有目的的進行公共財政實踐以來，財政活動的公共性表現(xiàn)越來越明顯，但歷史的連續(xù)性使得計劃經(jīng)濟思想的延續(xù)和中國在發(fā)展經(jīng)濟中的一些 “經(jīng)驗”做法必然會對新的制度建設(shè)產(chǎn)生影響，因此傳統(tǒng)財政所表現(xiàn)出來的一些特征也就成為公共財政構(gòu)建中路徑依賴之所在。
(一）資源配置的政府主導(dǎo)性
在計劃財政時期，政府是資源配置的主導(dǎo)力量，有學(xué)者將其稱之為建設(shè)型財政或全能財政，而在過渡財政時期，雖然進行了放權(quán)讓利等活動導(dǎo)致政府收入尤其是稅收收入占GDP的比重不高，但因為在改革初期，非公有制經(jīng)濟所占比重不大，大量經(jīng)濟資源依然掌握在作為政府附屬物的國有企業(yè)手中，市場所發(fā)揮的力量依然不強，因此在資源配置上計劃性雖然有所松動，但市場的基礎(chǔ)性配置作用尚未顯現(xiàn)出來。而在自1994年有目的的進行公共財政實踐以來，雖然建立了以稅收為主的收入體系，但規(guī)范性欠缺，依然把稅收作為政府籌資的工具，以增收為基本取向和手段，從1996年到2004年，中國的GDP增長了近2倍，但稅收收入增長了近3．6倍，這種收入增長速度與GDP增長之間的不協(xié)調(diào)，尤其是連年的稅收大量超收，并沒有體現(xiàn)出財政與經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)系，也不能實現(xiàn)稅收對市場的“中性”，更與公共財政把財政收入作為公共產(chǎn)品價格、公民自愿犧牲以換取公共服務(wù)的根本要求是相違背的，依然是計劃經(jīng)濟下政府籌資進行經(jīng)濟建設(shè)、處理積累與消費關(guān)系觀念的延續(xù)，資源配置的最終決定權(quán)依然控制在政府手中，只是將市場作為經(jīng)濟發(fā)展的一種實現(xiàn)手段來看，而非實現(xiàn)市場的基礎(chǔ)配置作用。[2]在財政支出方面，重點依然集中在對效率的促進上，經(jīng)濟增長的單一目標比較明顯。經(jīng)濟建設(shè)支出所占的比重自1978年以來一直最高， 1998年以后依然平均達到了34．88%，尤其是在經(jīng)濟建設(shè)支出中，經(jīng)營性投資資金自1998年以來占經(jīng)濟建設(shè)支出的比重不斷上升，至2004年已達14．38%，說明中國財政支出結(jié)構(gòu)還是沿襲投資建設(shè)型財政的支出結(jié)構(gòu)模式，以行政性投資作為促進經(jīng)濟增長的基本手段。但這種政府主導(dǎo)的粗放型經(jīng)濟增長模式并不適合經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，靠財政擴張推動起來的經(jīng)濟增長一般需要再下一個周期地進一步擴張來維持，這也是造成中國國債規(guī)模不斷增加的重要原因，會進一步加劇財政活動中的路徑依賴，一旦財政不能保證這種擴展能力，經(jīng)濟可能會陷入衰退。
（二）財政活動的工具性
在傳統(tǒng)財政中，財政活動只是作為單純的經(jīng)濟發(fā)展手段或宏觀調(diào)控手段，政府為完成某一時期的經(jīng)濟和政治任務(wù)而經(jīng)常性的改變財政政策，使得財政活動不具有連續(xù)性，而成為政府活動的工具，更注重其作為一種“調(diào)控杠桿”的作用。在進行公共財政實踐時期以來，也并沒有按照公共財政的本質(zhì)要求構(gòu)建完整的公共財政框架，而是保留了大量的投資、補貼和稅收優(yōu)惠等以刺激經(jīng)濟的增長，其中以大量的稅收優(yōu)惠政策吸引外資、促進經(jīng)濟增長的方式雖然在改革開放之初對于中國尤其是沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用，但中國經(jīng)濟形勢已發(fā)生了變化，對于外資來說吸引力更大的不是稅收優(yōu)惠，而是中國現(xiàn)在的經(jīng)濟增長和投資環(huán)境，而且這種方式不可能對于中國所有地區(qū)都適用，當?shù)貐^(qū)和時機發(fā)生變化的時候，這種方式對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大和稅收收入的不必要流失所造成的惡性循環(huán)必須引起重視。在宏觀財政政策上，目前也是以相機抉擇為主，自動穩(wěn)定作用不強。在一個成熟的市場經(jīng)濟國家中，由于市場經(jīng)濟體制的較為完善、公民權(quán)利的嚴格保護和財政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在經(jīng)濟領(lǐng)域采用不斷調(diào)整財政稅收政策而“調(diào)節(jié)”經(jīng)濟運行的，更多的應(yīng)是依靠財政政策工具的自動穩(wěn)定作用熨平經(jīng)濟的周期波動。自動穩(wěn)定政策的主要手段是稅收特別是累進稅制，以及轉(zhuǎn)移支付制度特別是社會保障制度，目前實行累進稅制的個人所得稅所占比重較小，企業(yè)所得稅實行的是比例稅制，在調(diào)節(jié)經(jīng)濟中所起的作用并不大，以及社會保障制度不健全等限制了自動穩(wěn)定政策的發(fā)揮；相機抉擇的財政政策，尤其是1998年以后積極財政政策在保證中國宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定增長等方面做出了較大貢獻，但對于經(jīng)濟的干涉過多，也使得我國的國債規(guī)模不斷擴大。而且由于財政政策的時滯、政府的執(zhí)政能力等原因的存在，相機調(diào)節(jié)的財政政策一旦出現(xiàn)問題，可能會加劇經(jīng)濟的波動，以及由此可能帶來的投資過熱以致局部經(jīng)濟過熱、地區(qū)經(jīng)濟差異等問題。
(三) 收入分享與權(quán)力導(dǎo)向的財政管理體制
在計劃財政時期，實行的是高度集中的財政管理體制，地方政府只是中央政府計劃的執(zhí)行者，雖然曾在1958和1969年進行了兩次財政管理體制改革，把相當一部分國有企業(yè)下方到地方政府管理，但總體上所采用的仍是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制，實際是以中央權(quán)力為主的收入分享體制，地方政府缺乏獨立的財政權(quán)力和自主的政府職責。在過渡財政時期，曾在1980、1985和1988年進行了三次財政管理體制改革，在經(jīng)濟上放權(quán)給地方，促進地方提高財政收入的積極性，中央則在地方擴大財政收入的基礎(chǔ)上，通過分成來保證自己的收入，但在政治上中央保持絕對的決策權(quán)，但在此期間，中央利用自己“制定規(guī)則的權(quán)力”不斷改變規(guī)則維持中央財政利益，而地方政府也利用其“執(zhí)行規(guī)則的權(quán)力”使得規(guī)則執(zhí)行的結(jié)果盡量有利于自己。[3]1994年中國實行了分稅制財政管理體制改革，但改革重在建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求的全新的體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動、增量調(diào)整、逐步到位的漸進策略，一開始體制的過渡性特征就很明顯。如以1993年為基數(shù)承認了既有分配格局的合理性，對地方虛增基數(shù)等問題引發(fā)的矛盾采取通過未來收入增長消化的辦法，對省級以下層層集中財力的現(xiàn)象給予默認，對省以下事權(quán)劃分無力規(guī)范或暫時未予規(guī)范等。而采取稅收返還額在1993年基數(shù)上以各地區(qū)增值稅和消費稅的平均增長率的1：0．3 系數(shù)確定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“兩個比重”的同時，也限制了地方政府提供公共服務(wù)的資金來源。并且，這種財力的劃分方式并不與地方政府的事權(quán)相對應(yīng)，反而是固化了發(fā)達地區(qū)的既得利益。隨后的財政運行中，在體制總體適應(yīng)的格局下，這些過渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來，突出表現(xiàn)在基層財政的困難和區(qū)域之間財力的不平衡上，體制內(nèi)部不同行政級次財政之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱已經(jīng)影響到整個體制的運行與內(nèi)部傳導(dǎo)。
（四）城鄉(xiāng)二元的不公平性
傳統(tǒng)財政總的來說是一種城鄉(xiāng)二元分割的財政制度，對農(nóng)民的課稅主要以土地和人頭為計稅依據(jù)，難以體現(xiàn)稅負公平，而財政支出主要投向城市。在計劃財政時期，建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的排他性城市就業(yè)、醫(yī)療、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻礙了農(nóng)村勞動力向城市的流動，使得絕大部分的財政支出形成的收益為城市居民所享有，并且由于國內(nèi)外具體情況的限制，缺乏工業(yè)化所必需的資本積累，并且依照蘇聯(lián)模式采取了“重――輕――農(nóng)”的經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，因此農(nóng)業(yè)不僅不能得到充分的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民還要為國家經(jīng)濟的發(fā)展提供原材料和資金來源，大量財政收入實際是來源于工農(nóng)業(yè)“剪刀差”。在過渡財政時期，農(nóng)民依然長期與城市居民承受不同的稅制，而一些基本的公共服務(wù)如義務(wù)教育、道路等主要是由農(nóng)民集資提供，導(dǎo)致了“三農(nóng)”問題非常突出，成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大障礙和不和諧因素。進入構(gòu)建公共財政時期以來，這種狀況有了較大改進，目前已在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，并實施了農(nóng)村義務(wù)教育 “三免一補” 等政策。但財政活動中總體上“重城市、輕農(nóng)村”的格局并未改變，公共財政所提供的應(yīng)該是對全體國民“一視同仁”的服務(wù)，這種城鄉(xiāng)二元分割的財政制度已嚴重違背了公共財政公平與公正的本質(zhì)要求。
二、路徑依賴產(chǎn)生的根源
財政制度變遷中的路徑依賴有其深遠的思想和實踐上的根源，財政作為政府職能實現(xiàn)的重要手段，在政府行政管理體制改革并未取得突破性進展的條件下，囿于中國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，不得不做出一些與原體制相聯(lián)系的讓步而使得經(jīng)濟社會得以相應(yīng)發(fā)展。
（一）GDP至上的思維定勢導(dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展觀的不科學(xué)
GDP是社會發(fā)展進步的物質(zhì)基礎(chǔ)，其快速增長對于中國經(jīng)濟社會的發(fā)展有著重要意義，但GDP只反映經(jīng)濟總量，對于經(jīng)濟增長的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)、人們實際享有的社會福利水平以及社會分配和社會公正等狀況則難以準確反映。改革開放以后，落后的經(jīng)濟狀況迫使國家必須以經(jīng)濟建設(shè)為中心，而在環(huán)境保護等方面思想認識上的不足使得人們忽視了經(jīng)濟快速發(fā)展背后的代價，經(jīng)濟的高速發(fā)展使廣大民眾的實際收入得到大幅度的提高，也掩蓋了居民收入差距不斷擴大的現(xiàn)實。因此，長期以來，受GDP至上的錯位“指揮棒”的驅(qū)使，上級政府一般都單純的用GDP來評價一個地區(qū)的發(fā)展成果、考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，把干部提拔與GDP緊密掛鉤，導(dǎo)致一些地方只注重增長速度而忽視結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益，甚至不惜以盲目建設(shè)、浪費資源和破壞環(huán)境為代價片面追求GDP增長。[4]因此，在財政活動中，各地以大量投資維持GDP的增速，甚至以大量預(yù)算外以至制度外的收入作為籌資來源成為一種必然的選擇，也促使各級政府把財政作為招商引資、促進經(jīng)濟增長的一種工具來看待。
（二）學(xué)習(xí)效應(yīng)導(dǎo)致公共財政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的權(quán)利
制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，變遷的方向則取決于不同知識的預(yù)期回報率。在中國，對于公共財政知識的學(xué)習(xí)和了解的過程，主要是由學(xué)者提出，由政府財政部門組織學(xué)習(xí)，所以財政干部的學(xué)習(xí)程度一定程度上影響和制約著公共財政發(fā)展的進程。在中國行政管理的科層制系統(tǒng)中，一般級別越高，學(xué)歷就越高，可以將其簡單的分為高層知識系統(tǒng)和基層知識系統(tǒng)。高層知識系統(tǒng)更多的是理論性和原則性的知識，并由高層進行總體政策的制訂，基層知識系統(tǒng)則是如何執(zhí)行高層的政策并擴大自身的利益，但高層一般不會長期與公眾之間產(chǎn)生直接接觸，具體的工作及解釋行為主要是由基層人員來完成的，因此就會產(chǎn)生信息的截留和扭曲現(xiàn)象，即人們通常所說的“中央的政策一到地方就變樣了”。而公眾的認識更多停留于感性的、表面的、政府宣傳的內(nèi)容，主要是公眾的義務(wù)和政府的成績，對于公眾應(yīng)具有哪些權(quán)利，政府既未組織學(xué)習(xí)，也未廣泛宣傳，更重要的是并未在現(xiàn)有法律體系中予以全面而明確的表示。公眾不能明確自己的預(yù)期回報，也就沒有動力在財政的公共化進程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
（三）“權(quán)力崇拜”導(dǎo)致財政行為的扭曲
公共財政是政府為滿足公共需求為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程，活動的依據(jù)應(yīng)為公眾的許可，也必須要接受公眾的評價與監(jiān)督，但由于長期受“權(quán)力崇拜”思想的影響，財政活動還遠未成為為公眾提供服務(wù)的活動，而更多的成為一種管理活動?！皺?quán)力崇拜”最直觀的表述是唯上偏好和按上級文件辦事，即一切活動的依據(jù)是上級政府的命令，而成果則必須是被上級政府認可。財政是一種公權(quán)活動，一般在市場經(jīng)濟國家，在私權(quán)領(lǐng)域應(yīng)是“法無禁止皆可行”，在公權(quán)領(lǐng)域應(yīng)是“法無明定皆禁止”，以防止公權(quán)對私權(quán)的不合理侵害。但在中國，情況往往是顛倒過來的，個人行為必須有明確的政策依據(jù)，而政府行為往往在上級政府未明確禁止的所有范圍內(nèi)活動，并被解釋為“不違反政策”而成為可以接受的行為，在上級命令和政策與法律發(fā)生沖突時，甚至可以罔顧法律的規(guī)定，造成權(quán)大于法的行政剛性。在財政活動中稅收的連年超常增收、“三亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)、法定支出往往難以保證等，都是這種權(quán)力指揮棒所導(dǎo)致的結(jié)果，也正是這種對權(quán)力的崇拜，使得在每次財政管理體制的改革中，各級政府都把大量的精力和時間放在了如何劃分權(quán)力上，而對于職責的劃分卻盡可能模糊，造成了所謂“一放就亂、一收就死”的怪圈。
（四）部門利益和利益集團的出現(xiàn)，導(dǎo)致財政制度改革必須要在協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門利益的基礎(chǔ)上艱難推進
路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素，一旦某種制度形成，一般就會產(chǎn)生一些與現(xiàn)有制度共存共榮的組織和利益集團，這些組織和利益集團將會加強現(xiàn)有制度，使無效的制度維持下去，更有效率的制度變遷將受到阻礙。在計劃經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的大量組織和政府機構(gòu)及其行為在市場化進程中不可能完全消除，即使是改革開放后，其初始的制度設(shè)置也不可能是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想、市場化成熟程度的限制以及大量國有企業(yè)的存在則固化了這種地區(qū)與部門利益，使得在財政活動中，支出結(jié)構(gòu)必須延續(xù)投資型、建設(shè)型財政的部分路徑，在收入結(jié)構(gòu)中也難以消除預(yù)算外、制度外收入的大量存在。
三、構(gòu)建公共財政制度的理念更新
一定時期的財政體制需要與當期經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，當財政體制調(diào)整滯后于經(jīng)濟發(fā)展狀況時，財政體制就會阻礙經(jīng)濟發(fā)展，加劇經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)。在中國公共財政構(gòu)建中所產(chǎn)生的路徑依賴在思想上正是源于對公共財政認識的不足，科學(xué)發(fā)展觀是中國未來相當長一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展的理論指導(dǎo)，在這種大背景下，若要克服路徑依賴，在中國真正建立起公共財政基本框架，就必須要進行理念更新，把握公共財政基本框架的基本特征和要求。
（一）公共財政的基本出發(fā)點是公共需要的滿足
以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心內(nèi)容，堅持以人為本，就是一切事情都要以滿足人的需要為基本出發(fā)點和最終歸宿，人的需要從來都是私人個別需要和社會公共需要的總和，因此人的生活福利水平從來都是一個既包括私人物品和服務(wù)又包括公共物品和服務(wù)的綜合指標，私人個別需要可以通過市場由個人或企業(yè)提供私人物品和服務(wù)而得以滿足，公共財政則主要是通過提供公共物品和服務(wù)滿足社會公共需要。實際上，公共財政的產(chǎn)生和發(fā)展一直都是在圍繞滿足社會公共需要而進行，是政府活動以人為本思想的重要體現(xiàn)和不可缺少的重要組成部分，也是體現(xiàn)公共財政“公共性”的基本要求。[4]而這種公共需要的有效滿足則依賴于公民偏好的有效顯示和自主選擇，因此，在公共物品和服務(wù)提供的過程中，建立人民選擇、人民決策、人民評判的合理的公共選擇機制則顯得尤為重要。
（二）公共財政的根本目標是經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展
科學(xué)發(fā)展觀從最終的目標上看就是要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的統(tǒng)籌發(fā)展和人與自然的和諧發(fā)展，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的實質(zhì)，是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會全面進步，提高全體人民的福利水平。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中，收入差距擴大、城鄉(xiāng)差距等社會問題日益嚴重，是同政府職能的“錯位”緊密聯(lián)系的，因此，必須轉(zhuǎn)變政府職能，退出競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域，而在社會保障、科學(xué)技術(shù)、文化教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療等領(lǐng)域承擔起應(yīng)負的責任，發(fā)揮重要作用。統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的實質(zhì)，是人口適度增長、資源永續(xù)利用和保持良好的生態(tài)環(huán)境，因此公共財政應(yīng)發(fā)揮積極推動作用，通過稅費、支出等組合工具，對解決生態(tài)環(huán)境、國土整治、防治污染、資源節(jié)約、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟等提供積極的支持。
（三）公共財政的主要手段是公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)
公共服務(wù)均等化指政府要為各地的居民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和服務(wù)，為各地居民的生活和社會經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。財政是政府履行職能的一個重要手段，通過財政收支活動，以財力分配來滿足社會公共需要是其內(nèi)在職責，科學(xué)發(fā)展觀的真正實現(xiàn)，客觀上要求指導(dǎo)財政分配及其管理活動的財政政策的適應(yīng)性調(diào)整，促進公共服務(wù)的均等化，使得全體國民能夠共同享有由政府提供的公共產(chǎn)品。公共服務(wù)的均等化要求政府的公共活動要以公共需要為目的，而非只考慮某一經(jīng)濟成分或某些階層、某些利益集團的要求和利益，應(yīng)在財政投入、成本分擔、收益分享等方面為社會各不同利益集團、不同經(jīng)濟成分、不同階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)。[5]
（四）公共財政的本質(zhì)特征是民主化與法治化
公共財政是與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的一種財政模式，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，因此，公共財政首先必然是“法治”的財政，而且從現(xiàn)代公共財政的發(fā)展來看，公共財政就是從資產(chǎn)階級對王室財政的反對與抗爭中逐漸產(chǎn)生和發(fā)展起來的，稅收法定主義和預(yù)算制度的建立是其斗爭直接的產(chǎn)物，而這兩者從收支兩個方面規(guī)范了現(xiàn)代公共財政制度的發(fā)展起點與方向，從法律上明確了公共財政的收支活動的決定權(quán)在于人民，體現(xiàn)了現(xiàn)代公共財政制度的民主性和法治性。因此，公共財政收支活動的每個環(huán)節(jié)都應(yīng)在法律框架內(nèi)進行，依法理財是公共財政體制最基本的原則，政府所有提供公共服務(wù)以及與此相關(guān)的活動也必須由人民的代議機關(guān)批準，按照法律的要求進行，公共財政體制應(yīng)以法律制度為基礎(chǔ)，以運作規(guī)范、程序正當為要求，以財政行為依法依規(guī)為準則。
四、體制創(chuàng)新是公共財政實現(xiàn)的必由之路
在中國進入公共財政實踐活動以來，在財政改革的各個方面已取得了較大的成就，公共財政的基本框架已經(jīng)形成，政府職能有了很大轉(zhuǎn)變，公共支出改革進一步深化，包括部門預(yù)算、政府采購及國庫集中支付等在內(nèi)的財政管理活動改革與逐步完善使得財政的公共性日益凸現(xiàn)。但路徑依賴現(xiàn)象的存在，卻延緩了財政公共化的進程，因此必須按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財政在新時期的要求統(tǒng)籌安排，在繼承現(xiàn)有財政改革成果和進一步完善合理制度的基礎(chǔ)上，至少應(yīng)在以下幾個方面實現(xiàn)體制創(chuàng)新。
（一）公共財政的道路
民主法治是公共財政的精髓所在，因此公共財政的建設(shè)，重要的不是在初始時設(shè)計出如何完美的財政收支等制度，然后由政府“賦予”公民以公平的結(jié)果，而是如何使財政制度真正成為公平的制度，能夠具備良好的公民偏好表達機制，使公民有平等的機會、公平的權(quán)利，而由公民賦予政府實現(xiàn)“公平”的職能。是依據(jù)憲法來治理國家的民主政治，是建立在社會契約基礎(chǔ)上的現(xiàn)代政體，而公共財政的實質(zhì)也正是由全體納稅人和所有公民決定政府如何提供公共服務(wù)的一種社會契約，政府所有提供公共服務(wù)以及與此相關(guān)的活動也必須由公眾的代議機關(guān)批準，按照法律的要求進行，[6]因此，道路是中國進行公共財政制度改革的必然方向，必須盡快實現(xiàn)財政入憲和加強財政法律制度建設(shè)，通過提高政府預(yù)算的公開性、深化政府采購和國庫集中支付制度的改革等提高財政活動的透明度，使財政活動置于公眾的監(jiān)督之下并實現(xiàn)由公眾選擇公共服務(wù)的機制。
（二）“職責―財力―財權(quán)”的財政管理體制優(yōu)化思路
當前財政的路徑依賴問題很多可歸結(jié)為政府“缺位”和“越位”現(xiàn)象，實質(zhì)是財政職能定位與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的脫節(jié)以及與市場經(jīng)濟體制改革的相對滯后，在實踐上表現(xiàn)為中央與地方政府職責確定上的不合理。當前中國自上到下各級政府的職責基本是雷同的，難以發(fā)揮各級地方政府提供本級政府管轄范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的作用，不合理的財權(quán)與職責劃分也是造成各地公共服務(wù)能力不強、部分基本公共服務(wù)如義務(wù)教育等提供不足的重要原因。因此，財政管理體制深化改革與優(yōu)化應(yīng)遵循“職責――財力――財權(quán)”的思路，在準確界定各級政府職責的基礎(chǔ)上，合理配置財力，并依據(jù)財力的要求賦予地方相應(yīng)的財權(quán)。首先，從整體上說，公共財政活動的重心應(yīng)從經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品和實現(xiàn)公平分配上來。其次，合理劃分各級政府的職責和支出范圍,使公共服務(wù)的提供達到最優(yōu)，除明確劃分中央政府與省級地方政府職責外，還應(yīng)細化省以下地方政府的具體職責。再次，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政努力度確定地方政府財力配置，并加大地區(qū)間公共服務(wù)能力均衡的力度，建立更有效的轉(zhuǎn)移支付制度，解決縱向財政失衡和橫向財政失衡，彌補地方政府在提供公共產(chǎn)品中所產(chǎn)生的外部性問題和稅收劃分方式的不足。最后，應(yīng)在各級政府間合理劃分財權(quán)，一方面按稅種的性質(zhì)劃分收入，另一方面可以考慮給地方政府適當?shù)亩悪?quán)，這樣可以在保證地方擁有充足財力的同時,將地方的收費轉(zhuǎn)為稅收，改變地方可以隨意收費的狀況，使地方政府行為得到約束。
（三）長期穩(wěn)定的財政政策取向
應(yīng)改變中國目前應(yīng)急型財政政策的做法，以經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展為目標。一是應(yīng)更多的通過完善稅收和轉(zhuǎn)移支付等制度提高財政的“自動穩(wěn)定器”的作用；二是不應(yīng)再將財政活動定位于單純的經(jīng)濟發(fā)展手段或宏觀調(diào)控手段，不再限于當前經(jīng)濟是否“過熱”而不斷調(diào)整投資活動，應(yīng)建立起經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的長效機制；三是要注重經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，推動技術(shù)創(chuàng)新和高科技行業(yè)發(fā)展，促使經(jīng)濟向高效益、低污染方向發(fā)展；四是向民生傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財政稅收制度，尤其是要通過建立起覆蓋全國的社會保障制度、義務(wù)教育制度等實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
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Path Dependence and Institutional Innovation in the
Construction of Public Finance
Lv Wei1 Guan Yonghao2
Abstract: China started to set up the framework of public finance in 1994. The process has been influenced by several factors, such as the thinking set about GDP, learning effects, power worship, and interests groups etc. According to the requirments of scientific development concept, we should meet public needs, take consistent development of social economy as our objective, equalize public service, remove the path dependence problem in the institutional changes of public finance; carry out institutional innovation, find a way to legal democracy and constitutionalism, follow the optimization thoughts of public financial administration system of “function and responsibility―finanical resources―fiscal power”, and choose long stable fiscal policy.
關(guān)鍵詞：公共財政；高等教育；均衡發(fā)展
中圖分類號：F810.省略
一、高等教育均衡的內(nèi)涵與外延
1.高等教育均衡的內(nèi)涵
對于高等教育均衡的認識，理論界尚未形成比較權(quán)威的觀點和見解。有學(xué)者認為高等教育均衡應(yīng)突出“協(xié)調(diào)、平衡”之意，主要強調(diào)高等教育和區(qū)域系統(tǒng)中各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性，重點關(guān)注教育與經(jīng)濟發(fā)展之間的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。也有學(xué)者認為，教育結(jié)構(gòu)的平衡與協(xié)調(diào)是相對意義上的概念，絕對的平衡是不可能也不存在的，因此所謂教育平衡，一是相對每個地區(qū)而言，盡可能地實現(xiàn)教育與當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展的協(xié)調(diào)互動；二是政府采取宏觀調(diào)控措施，適度縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)間教育發(fā)展水平的差距。
本文認為,高等教育均衡是高等教育系統(tǒng)動態(tài)均衡、相對均衡、特色化均衡和整體協(xié)調(diào)均衡的統(tǒng)一。動態(tài)均衡是指，高等教育要適應(yīng)社會經(jīng)濟實力和自身發(fā)展規(guī)律，高等教育發(fā)展的過程是從不均衡到均衡的螺旋交替，從低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相對均衡是指，均衡發(fā)展不應(yīng)是簡單的平均分布、均等發(fā)展或削峰填谷，實質(zhì)應(yīng)是“造峰揚谷”，根據(jù)不同高校類型或不同區(qū)域狀況分別規(guī)劃、分類發(fā)展；特色化均衡是指，鼓勵不同區(qū)域或不同類型的高校，根據(jù)各自實際情況，創(chuàng)造性地探索自身的特色發(fā)展道路，避免重復(fù)建設(shè)，最終實現(xiàn)優(yōu)勢互補、特色發(fā)展；整體協(xié)調(diào)發(fā)展的均衡，則突出了整體性，當非均衡現(xiàn)狀超出社會公眾的可接受范圍，影響到高等教育系統(tǒng)乃至社會經(jīng)濟的健康發(fā)展時，政府有必要重點扶持落后地區(qū)，以實現(xiàn)高等教育的均衡發(fā)展。
2.高等教育均衡的外延
結(jié)合上述高等教育均衡的內(nèi)涵，本文認為高等教育均衡的外延主要體現(xiàn)在以下三個方面：
一是高等教育辦學(xué)層次的均衡。重點要處理好本科院校和高職高專院校的關(guān)系。前一階段，我國本科院校的招生比例不斷增長，而高職高專類院校的招生比例卻有所萎縮，人才培養(yǎng)的層次結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“倒金字塔”型，人才供給層次與勞動力市場需求層次相脫節(jié)。因此，未來我國應(yīng)該積極鼓勵高職高專院校發(fā)展，改善辦學(xué)條件，擴大招生規(guī)模，提高此類院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，改善我國人力資源的層次布局。
二是高等教育區(qū)域發(fā)展的均衡。重點要處理好東、中、西部高等教育發(fā)展的關(guān)系。受到改革開放后我國非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的影響，區(qū)域間高等教育也呈現(xiàn)出明顯的非均衡發(fā)展態(tài)勢。東部地區(qū)教育經(jīng)費投入充足，教育科研水平相對較高，高等教育與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展逐步形成良性互動；而中、西部教育經(jīng)費投入不足，教學(xué)科研能力普遍較低，尚未形成高等教育與區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢。因此，我國需要適度提高中、西部地區(qū)高等院校的辦學(xué)水平與生均經(jīng)費支出標準，促進區(qū)域間高等教育的均衡發(fā)展。
三是高等教育學(xué)科建設(shè)的均衡。重點要處理好理論學(xué)科與應(yīng)用學(xué)科、熱門學(xué)科與冷門學(xué)科之間的關(guān)系。前一階段，受到成本分擔制度與財政撥款模式的影響，我國經(jīng)管、法律和計算機等熱門學(xué)科和應(yīng)用學(xué)科的教學(xué)點迅速增多、規(guī)模迅速擴大，而農(nóng)林等冷門學(xué)科和其它一些基礎(chǔ)性學(xué)科則發(fā)展滯后，導(dǎo)致人才供給的科類結(jié)構(gòu)與勞動力市場的需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié)，造成教育資源的浪費。因此，未來我國應(yīng)該加大對社會需要的冷門學(xué)科和基礎(chǔ)學(xué)科的財政投入力度，保障這類學(xué)科的辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量，促進不同學(xué)科專業(yè)的均衡發(fā)展。
二、財政促進高等教育均衡發(fā)展的理論依據(jù)
1.高等教育具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)
目前理論界對我國高等教育的產(chǎn)品屬性基本達成共識，認為高等教育屬于準公共產(chǎn)品［1］，具有一定程度的消費非獨占性、一定范圍內(nèi)的競爭性、技術(shù)上的局部排他性和正的外部性或外溢效應(yīng)。其中外部性表現(xiàn)在：一方面，高等教育不僅能夠提高受教育者的收入水平，還可以推動經(jīng)濟增長，提升國家競爭力，改善收入分配的不公平，促進社會文明進步；另一方面，從教育提供者角度看，由于勞動力要素的流動性，地方政府投資高等教育的收益往往會溢出轄區(qū)邊界。高等教育的準公共產(chǎn)品特性，決定了高等教育發(fā)展需要公共財政的支持和補貼。
2.我國高等教育市場存在的不足
關(guān)于高等教育市場的發(fā)展程度，盧乃桂和操太圣認為中國高等教育市場化的特征是：一方面在教育領(lǐng)域引進了市場機制。辦學(xué)模式呈現(xiàn)多元化，以經(jīng)費競爭促進了辦學(xué)效率和效能的提高，實行了“用者付費”的成本分擔機制，高校的辦學(xué)自有所擴大。另一方面政府依然主導(dǎo)教育發(fā)展的進程。非政府部門的力量還非常薄弱，缺乏完全市場化的制度基礎(chǔ)［2］。
另外，我國法律規(guī)定高等教育機構(gòu)為非營利性質(zhì)，無法滿足市場主體追逐利益最大化的目標，使得高等教育市場先天不足，資本市場在高等教育領(lǐng)域存在失靈。資本市場追求投資收益率，一般認為高風險應(yīng)獲得高收入。但是，高等教育領(lǐng)域投資的風險卻難以測評，且高等教育具有較大的外溢性，投資收益難以保證。所以如果沒有政府的擔保和支持，資本市場的資金較難自動流向高等教育領(lǐng)域。
3.公共財政的界定
雖然，理論界對公共財政的理解存在爭論，但是對公共財政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、規(guī)范性來概括公共財政的基本特征［3-4］。賈康則認為公共財政應(yīng)具備滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品、形成公權(quán)制衡和防止公權(quán)扭曲四個層次的基本特征［5］。
兩位學(xué)者對公共財政基本特征的表述均從不同側(cè)面提到了公共性、政府職責定位、對公權(quán)運用的規(guī)范與制衡這三方面。對照上述公共財政的基本特征，促進高等教育均衡發(fā)展有利于滿足社會公共需要，有利于細化政府在高等教育領(lǐng)域的職責定位，有利于進一步規(guī)范高等教育領(lǐng)域的公權(quán)運用，保障公共利益的最大化。因此，從完善公共財政建設(shè)的角度出發(fā)，我們有必要研究公共財政促進高等教育均衡發(fā)展的責任。
綜上，高等教育具有多目標性，高等教育產(chǎn)品會對經(jīng)濟社會產(chǎn)生多重影響，難以明確劃分中央、地方政府對高等教育的財政責任。合理界定中央、地方政府間的高等教育財政責任是促進高等教育均衡發(fā)展的難點與突破口。
三、高等教育財政責任劃分的國際經(jīng)驗
1.美國經(jīng)驗：分權(quán)但不放權(quán)，高等教育財政支持方式應(yīng)勢而變
美國高等教育管理體制以州政府管理和統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，高等教育財政體制帶有典型的分權(quán)特征與分散性。但聯(lián)邦政府始終沒有因此而中斷對高等教育的支持，主要通過立法撥款、科研撥款和設(shè)立獎、貸學(xué)金的方式把聯(lián)邦政策滲透到各州和地方，所資助的項目按照種類不同，由政府各職能部門和一些專業(yè)機構(gòu)來完成。
20世紀之前，聯(lián)邦政府以州政府為中介對高等教育提供資助，對各州高等教育事業(yè)的資助范圍很廣，且?guī)缀鯖]有什么限制或附加條件。進入20世紀后，資助模式開始發(fā)生變化，聯(lián)邦政府直接對各資助機構(gòu)提供撥款，不再以各州政府為中介。尤其是隨著美國分稅制分級財政體制的日趨完善，在對高等教育事業(yè)的財政支持上，聯(lián)邦政府與各州政府的緊密合作日益減少，呈現(xiàn)出各盡其職的態(tài)勢。
聯(lián)邦政府主要通過對學(xué)生的資助和對院校的資助兩種方式來落實中央對高等教育發(fā)展的政策意圖。其中20世紀60年代以前,主要以院校資助為主,主要目的在于應(yīng)對冷戰(zhàn)形勢，促進國家經(jīng)濟社會的發(fā)展。20世紀60―80年代初,資助重心由院校資助逐漸轉(zhuǎn)向直接對學(xué)生個體所提供的資助,其主要目的是促進高等教育機會均等,保持社會各階層一定的“向上”流動性，保障社會公平［6］。從20世紀80年代中期起，聯(lián)邦政府用于學(xué)生資助部分的預(yù)算內(nèi)資金投向助學(xué)金的比例日益提高。相應(yīng)地，貸學(xué)金提供部分則更多地引入了市場成分，聯(lián)邦政府僅從預(yù)算外開支中對貸款機構(gòu)提供補貼，當然，這是以美國高度發(fā)達的市場經(jīng)濟和回報社會的理念為支撐的。可見，應(yīng)對經(jīng)濟社會形勢變化和高等教育發(fā)展中的突出矛盾轉(zhuǎn)變，美國聯(lián)邦政府順應(yīng)社會需要，適時調(diào)整著高等教育財政支持方式。
2.英國經(jīng)驗：通過撥款中介機構(gòu)體現(xiàn)政府對高等教育的指導(dǎo)
按照英國學(xué)者Williams對高等教育資源分配模式的劃分，英國高等教育財政模式是典型的學(xué)院模式，其政府教育資源主要通過高等教育撥款委員會以不同撥款的方式整筆分配給各個高校，高校可以根據(jù)需求運用資金［7］。
英國政府通過中介撥款機構(gòu)對高等教育發(fā)展承擔起了部分教育、科研、學(xué)生資助和履行區(qū)域、國家戰(zhàn)略項目的財政責任。撥款方式分為直接撥款和間接撥款兩大類。直接撥款由政府將高等教育公共經(jīng)費直接或者通過中介機構(gòu)撥付給高等院校，包括體現(xiàn)均等化的教育撥款、體現(xiàn)競爭性的科研撥款和為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性目標而設(shè)置的特殊撥款。除直接撥款方式外，英國政府還采用間接撥款方式，以進一步維護教育公平，保障優(yōu)秀學(xué)生接受高等教育。即政府將經(jīng)費以對學(xué)生進行資助的形式支付給受教育者，再由受教育者以學(xué)費方式付給學(xué)校，此做法可以鼓勵高校間展開學(xué)生競爭，提高課程質(zhì)量，增加入學(xué)機會。
總的來說，英國政府通過設(shè)置撥款中介機構(gòu)代為向高校撥款，并且根據(jù)資金的用途不同，設(shè)計了公平性撥款、競爭性撥款、一般用途撥款和專項撥款等差別化的撥款方式。從而體現(xiàn)了英國政府在促進教育機會公平、強化教育科研質(zhì)量競爭和落實國家戰(zhàn)略目標等方面的財政責任。
3.日本經(jīng)驗：中央財政教育資金投向經(jīng)歷了點面點的轉(zhuǎn)變
根據(jù)日本“國學(xué)為國家所用、私學(xué)為庶民所用”的傳統(tǒng)教育思想，國立院校謀求國家利益，由中央政府集中資金重點支持；私立院校承擔高等教育普及化的責任，中央政府僅投入少量資金作為“公平成本”。權(quán)衡公平與效率的關(guān)系，日本發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇可以視作“效率優(yōu)先、兼顧公平”。這種高等教育的戰(zhàn)略選擇與財政分配模式使日本在較短時期內(nèi)發(fā)展起了普及化且具有國際競爭力的高等教育體系，并被東亞其它“后發(fā)”型國家所效仿。
雖然日本高等教育的戰(zhàn)略選擇以“效率優(yōu)先”，但是為了在追求國家利益的同時兼顧社會福利與公平，日本中央政府除了通過實施國立大學(xué)特別會計制度對國立高等院校負責外，還先后建立起公立學(xué)校補助金制度、私立學(xué)校振興補助制度、育英獎學(xué)金和科研經(jīng)費撥付等方式對公立高校、私立高校以及重點學(xué)科的研究提供資金支持，并在不同教育發(fā)展階段適時調(diào)整著不同類別的資金支持力度。
概括來說，日本中央政府對高等教育的財政投入呈現(xiàn)出點面點的轉(zhuǎn)變過程［8］。在“精英”高等教育階段，中央財政資金主要投向為數(shù)不多的國立高等院校；當高等教育發(fā)展到“大眾化”階段時，中央財政資金的投向則由點向面擴散，更多地承擔了維護教育公平、教育機會均等的成本；而進入“普及化”階段后，資金投向進一步由面向點集中，日益重視教育、科研質(zhì)量的提升和資金的使用效率。這種中央財政資金投向點面點的轉(zhuǎn)變過程，在一定程度上反映了高等教育發(fā)展的一般規(guī)律，值得我國借鑒學(xué)習(xí)。
四、我國高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀分析
1.辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀
自從2002年我國高等教育進入大眾化階段，高等教育逐漸出現(xiàn)了中央和地方高等教育之間的功能分化，中央屬高等院校日益承擔起“精英”教育的功能，而地方屬高等院校則演化為“大眾化”教育的承擔者。但資源分布和財政投入的約束導(dǎo)致地方屬高等院校，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的地方屬高等院校難以保證教育質(zhì)量、教育特色喪失、高職高專教育逐步萎縮，影響了我國大眾化高等教育的健康發(fā)展。以下主要從教育經(jīng)費收支方面分析我國高等教育辦學(xué)層次的不均衡現(xiàn)狀。
（1）中央、地方屬高等教育經(jīng)費收入差異
從經(jīng)費收入總規(guī)模來看，由于擴招后地方屬高等院校數(shù)量不斷增加，院校數(shù)量的增長推高了地方院校的經(jīng)費收入規(guī)模。2008年，中央屬高等教育經(jīng)費收入占全國高等教育經(jīng)費收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相應(yīng)地方經(jīng)費收入占比則由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年間，中央屬普通高等教育經(jīng)費收入年均增長14.90%，地方經(jīng)費收入年均增長27.62%。
但從校均經(jīng)費收入情況來看，地方屬普通高等教育的校均收入不僅規(guī)模始終低于中央，而且增長速度也慢于中央。1999―2008年間，中央屬普通高等教育校均經(jīng)費收入年均增長25.64%，而地方校均經(jīng)費收入年均增長僅為19.26%。雖然中央、地方校均收入差異在2001年達到7.63倍的峰值后逐步縮小，但2008年中央與地方校均收入比仍為5.60，高于1999年擴招之初3.50的水平。地方高校校均收入規(guī)模的較慢增長難以支持起學(xué)生規(guī)模迅速擴張后社會對大眾化高等教育的新需要、新期望。
（2）中央、地方屬高等教育經(jīng)費支出差異
從生均角度比較中央、地方屬普通高等教育經(jīng)費支出的差異。這里的“生均經(jīng)費支出”是《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》中的事后統(tǒng)計概念，而非撥款時所核定的生均經(jīng)費支出。更能直觀地看出中央、地方屬高等院校辦學(xué)狀況的差別。擴招政策實施后，中央屬普通高等教育生均經(jīng)費支出水平逐年大幅提升，2008年達到3.28萬元，比1998年增長了1.57萬元；而同年地方屬普通高等教育生均經(jīng)費支出水平為14 517元，僅比1998年增長3 335元。相比中央屬高等院校，地方院校長期處于低成本運營狀態(tài)。生均經(jīng)費支出水平低，造成地方院校經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)更加偏向于滿足人員經(jīng)費，弱化了事業(yè)發(fā)展，從而使其辦學(xué)水平、教育水平遠遜于中央屬高等院校。
表1展示了中央、地方屬普通高校生均經(jīng)費分別投向個人、公用和基建支出的比例。2001―2006年間，地方屬普通高校的生均經(jīng)費支出更多地被用于個人經(jīng)費和基建支出，與中央屬高校相比，經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)具有明顯的“保吃飯、保建設(shè)”特征。反映出當時地方高等教育發(fā)展仍處于較為低級的階段，地方屬普通高校缺乏充足的財力去尋求高質(zhì)量、特色化的發(fā)展路徑。
2007年起，地方屬高校明顯降低了基建支出比重，增加了生均公用經(jīng)費、個人經(jīng)費支出在總生均支出中所占的比例，支出結(jié)構(gòu)有所改善。這說明地方屬高校在普遍走出大規(guī)?；〝U張階段后，也開始將更多資金用于改善教學(xué)設(shè)施、提高教學(xué)質(zhì)量。但由于經(jīng)費規(guī)模限制，地方高校生均支出結(jié)構(gòu)的改善總是比央屬高校慢一步。2008年中央屬高校大幅提升生均公用經(jīng)費支出比例，同時調(diào)減個人經(jīng)費和基建支出比例，表明中央屬高校的人員和基建支出需求已經(jīng)較好地得到了滿足，未來增量資金能夠更多地用于公用經(jīng)費促進教育事業(yè)的發(fā)展。
表1中央、地方屬普通高等教育生均經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)（1998―2007年）單位：%
地方屬高等院校在全國高等院校中占了絕大多數(shù)比例，多元化高等教育體系的建立主要依靠地方屬高等院校辦學(xué)模式的豐富和辦學(xué)特色的增強。但從地方屬高等教育經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)看，充實人員經(jīng)費支出仍是當前地方院校的首要任務(wù)，如何吸引、留住優(yōu)秀師資仍是地方院校的關(guān)切點。因此，未來應(yīng)該繼續(xù)充實地方屬高等院校的經(jīng)費收入，以足夠的教育經(jīng)費保障地方屬高等院校提升教育質(zhì)量、發(fā)展教育特色。
（3）普通本科院校與高職高專院校的經(jīng)費收支差異
2008年普通本科院校與高職高專院校校均經(jīng)費收入情況該數(shù)據(jù)根據(jù)《2010中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的各級各類高等教育機構(gòu)經(jīng)費收入情況和《2009中國教育統(tǒng)計年鑒》中的各級各類高等教育機構(gòu)數(shù)計算得到。顯示，普通本科院校校均收入遠高于高職高專院校。2008年普通本科院校的校均收入為3.16億元，是高等專科院校（0.73億元）的4.31倍，是高等職業(yè)學(xué)校（0.67億元）的4.71倍。其中，校均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占本科、?？啤⒙毟咴盒？傂＞?jīng)費的比重分別為48.2%、48.7%和36.0%，國家財政對高等職業(yè)學(xué)校的支持力度較弱。
從生均教育經(jīng)費支出觀察各級各類高等教育機構(gòu)的發(fā)展差異，如表2所示，高職高專院校經(jīng)費支出在生均水平上也明顯低于普通本科院校。高職高專院校是培養(yǎng)高技術(shù)工人的重要教育機構(gòu)，該類院校辦學(xué)能力差、教育規(guī)模小和教育質(zhì)量低，導(dǎo)致我國人才市場大量缺乏高技術(shù)工人，一定程度上阻礙了我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標順利實現(xiàn)。因此，從國家發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實人才需求來看，現(xiàn)階段我國有必要增加對高職高專院校的財政支持，擴大高職高專院校規(guī)模，提高教育質(zhì)量。
表22008年全國高等學(xué)校生均教育經(jīng)費支出單位：元
2.區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀
區(qū)域間高等教育發(fā)展的不均衡一方面會影響區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，另一方面會影響社會公平，削弱社會系統(tǒng)的自組織能力，造成資源浪費。本部分主要以變異系數(shù)指標分析區(qū)域間高等教育的經(jīng)費收支和財政投入的狀況，探討區(qū)域間高等教育在結(jié)構(gòu)和質(zhì)量上的發(fā)展差異。
（1）區(qū)域間高等教育經(jīng)費收入差異
第一，經(jīng)費收入總體差異。由圖1可見，全國各地區(qū)教育經(jīng)費收入的平均值呈現(xiàn)逐年增長，2008年比1998年增長了7.72倍。1999―2008年間，年均增長率為21.98%。以變異系數(shù)反映各地區(qū)教育經(jīng)費收入的差異程度，擴招政策實施的頭兩年，教育經(jīng)費收入的變異系數(shù)有所上升，說明在擴招政策實施之初我國地區(qū)間高等教育經(jīng)費的總體差異有所擴大。2000年以后，教育經(jīng)費收入的變異系數(shù)有所下降，并且自2002年起該變異系數(shù)一直低于1998年的水平，說明2000―2008年間，我國地區(qū)間高等教育經(jīng)費的總體差異有所縮小，且當前地區(qū)間經(jīng)費差異已小于擴招前的水平。
具體觀察經(jīng)費收入主要項目情況，預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)撥款變異系數(shù)一直高于事業(yè)收入的變異系數(shù)，說明地方政府財力差異是導(dǎo)致地區(qū)間高等教育發(fā)展不平衡的主要原因。如果加大中央政府對西部地區(qū)高等教育的財政轉(zhuǎn)移支付力度，則能夠有效緩解我國地區(qū)間高等教育發(fā)展的不平衡。
第二，經(jīng)費收入結(jié)構(gòu)差異。如圖2所示，橫坐標按照各地區(qū)普通高等教育經(jīng)費總收入排名從左至右排列，展示出不同高等教育經(jīng)費收入水平的地區(qū)，在收入結(jié)構(gòu)上的共性與差別。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，基本可以看出如下規(guī)律：第一，最發(fā)達地區(qū)的財政支持能力較強，經(jīng)費籌措多元化程度相對較高。第二，經(jīng)濟發(fā)展水平處于中上游的地區(qū)，以事業(yè)收入為經(jīng)費收入的最主要來源，學(xué)生家庭分擔了相對較多的教育成本。第三，經(jīng)濟發(fā)展水平處于中下游的地區(qū)，經(jīng)費收入呈現(xiàn)“二元”模式，受經(jīng)濟發(fā)展水平限制，其它渠道的多元化收入規(guī)模甚小。第四，經(jīng)濟最落后的地區(qū)，由于難以提高學(xué)費分擔的比重，主要依靠財政性經(jīng)費舉辦當?shù)馗叩冉逃聵I(yè)。
（2）區(qū)域間高等教育經(jīng)費支出差異
由于生均經(jīng)費支出比總量經(jīng)費支出更能反映出一地高等教育經(jīng)費的支出水平與經(jīng)費充裕程度，該部分各地區(qū)經(jīng)費支出比較僅以生均支出為考察指標。
第一，生均經(jīng)費支出總體差異。
各地區(qū)生均經(jīng)費支出的差異程度由變異系數(shù)反應(yīng)。如圖3所示，擴招政策實施前，地區(qū)間無論預(yù)算內(nèi)、外經(jīng)費的生均支出都較為均衡。擴招后，各地區(qū)生均經(jīng)費支出的變異系數(shù)呈現(xiàn)出三類明顯特征：第一，相對于各地區(qū)高等教育總經(jīng)費規(guī)模的擴張速度，地區(qū)間預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出的增長速度快慢不均。第二，擴招后各地區(qū)間生均經(jīng)費支出的差異性首先體現(xiàn)在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育擴招速度放緩后，地區(qū)間生均經(jīng)費支出的差異程度開始縮小，這主要歸功于2006年后地區(qū)間生均預(yù)算內(nèi)基建支出的差異明顯遞減。
第二，生均經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)差異。
如圖4所示，橫坐標依照1998―2008年各地區(qū)生均經(jīng)費支出的平均水平高低，從左至右排列。全國31個地區(qū)中，僅有北京、上海、、廣東、浙江、天津和江蘇七地，生均經(jīng)費支出超過或一度超過20 000元；多數(shù)地區(qū)的生均經(jīng)費支出水平集中在10 000―20 000元之間?？梢姡覈貐^(qū)間高等教育生均資源分布不均衡，僅有少數(shù)地區(qū)生均支出長期處于較高水平，而其它多數(shù)地區(qū)的生均支出普遍較低。
綜上，雖然從總體看近年我國各地區(qū)高等教育經(jīng)費收支的差異有所縮小，但地區(qū)間高等教育資源分布不均衡的現(xiàn)狀依然十分明顯，中西部地區(qū)部分省份的生均經(jīng)費支出水平低，影響了當?shù)馗叩冉逃慕】蛋l(fā)展。因此，有必要通過加大對中西部地區(qū)的高等教育財政投入力度，彌補地區(qū)間高等教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀。
由此可見，我國在學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域存在明顯的市場失靈現(xiàn)象。首先，勞動力市場需求與國家戰(zhàn)略發(fā)展需求不相吻合，僅憑勞動力市場的調(diào)控無法促使基礎(chǔ)理論學(xué)科發(fā)展?jié)M足國家長遠發(fā)展的戰(zhàn)略需求。其次，勞動力市場需求與高校各學(xué)科的成本―收益核算不相吻合，由于過去的財政撥款制度沒有制定分學(xué)科的細化撥款標準，使得高校熱衷于擴大人文類的低成本學(xué)科，而抑制了農(nóng)林類專業(yè)的規(guī)模擴張速度。綜上，由于學(xué)科發(fā)展領(lǐng)域的市場失靈和政府缺位，使我國學(xué)科發(fā)展明顯不均衡，有必要向地方推廣按照學(xué)科分類建立的教育經(jīng)費撥款制度。
五、促進我國高等教育均衡發(fā)展的財政對策
1.以一般性轉(zhuǎn)移支付制度改革促進辦學(xué)層次與區(qū)域發(fā)展的均衡
以高等教育產(chǎn)品的受益范圍來界定各級政府職責，地方屬高等院校以及高職高專院校應(yīng)主要由地方政府管理并提供財政支持。而我國，由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，地方政府間財力差異較大，落后地區(qū)僅能維持較低的公共服務(wù)水平。因此，需要通過完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，均衡地方財力，補足落后地區(qū)財政收入規(guī)模，相應(yīng)增加當?shù)卣畬Φ胤綄俑咝＜案呗毟邔Ｔ盒ＹY金投入的規(guī)模，從而實現(xiàn)高等教育在區(qū)域間、辦學(xué)層次間的均衡發(fā)展。
我國未來需要進一步調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，將財政性轉(zhuǎn)移支付整合為一項統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付［9］，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地區(qū)高等教育預(yù)算內(nèi)生均教育經(jīng)費撥款標準與各省份履行上述撥款標準的財力缺口指標，有效補充中西部省份的財力不足。同時，通過完善教育法規(guī)，要求省級政府確保本地區(qū)高等教育生均預(yù)算內(nèi)撥款標準達到事前核定的水平，對于未能達標的省份給予減少未來年度一般性轉(zhuǎn)移支付金額等方式的懲罰。
2.以高等教育專項轉(zhuǎn)移支付制度改革促進學(xué)科發(fā)展的均衡
一是清理整合已有項目。對不符合當前形勢、不宜通過專項轉(zhuǎn)移支付方式支持的項目，限期予以取消；對方向和用途類似、可以歸并的項目，予以整合；對需要較長時期安排補助經(jīng)費，且數(shù)額相對固定的項目，劃轉(zhuǎn)列入一般性轉(zhuǎn)移支付；對適應(yīng)新形勢需要的項目予以保留。
二是適當開設(shè)新的項目。開設(shè)有利于優(yōu)化高等教育學(xué)科結(jié)構(gòu)，鼓勵高等教育多元化、特色化發(fā)展的項目，從而促進高等教育的結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升，促進高等教育均衡發(fā)展。
三是公開專項轉(zhuǎn)移支付的標準和支付對象以及支付額度，從而增強社會監(jiān)督，防止行敗，同時也對高等教育機構(gòu)形成明確的激勵機制。
四是加強對專項經(jīng)費使用過程中的監(jiān)督檢查，建立相應(yīng)獎懲制度，以提高資金使用效率。
3.引導(dǎo)社會資金促進高等教育均衡發(fā)展
首先，以稅收優(yōu)惠措施鼓勵對高等教育的捐贈和投資。加大企業(yè)和個人對高等教育捐款的稅前扣除力度，放寬稅前扣除的捐款范圍；加大個人所得稅中教育支出抵稅的力度，拓寬教育支出抵稅的范圍；加大企業(yè)所得稅中職工教育經(jīng)費稅前準予扣除的比例；規(guī)范民辦高等教育的稅收優(yōu)惠力度。
其次，發(fā)行教育彩票，同時建立高等教育基金制，以教育彩票收入充實高等教育基金。將教育彩票和高等教育基金制二者聯(lián)動起來，一方面可以保證教育彩票收入得到合理、規(guī)范的使用，另一方面使高等教育基金有穩(wěn)定的資金來源和較為充實的資金支持。規(guī)范高等教育基金的申請渠道，適時成立專門的高等教育基金委員會，負責高等教育經(jīng)費的分配，建立嚴格的基金運作程序。
最后，創(chuàng)新面向高等教育建設(shè)的政策性投融資。成立教育發(fā)展銀行，發(fā)行教育債券，管理教育資金，對高等教育機構(gòu)提供貸款，承接學(xué)生助學(xué)貸款項目；設(shè)立高?？萍籍a(chǎn)業(yè)投資基金和教育信托公司，促進高?？萍籍a(chǎn)業(yè)集團發(fā)展，扶植高校科技產(chǎn)業(yè)公司上市，探索高等教育BOT項目融資模式。
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一、基本觀點
（一）處理公平與效率的關(guān)系，應(yīng)堅持以下基本原則：第一，二者要兼顧，不能偏廢；第二，二者可以有所側(cè)重，在不同時期、不同國家和不同領(lǐng)域，可以有所不同。就目前我國來說，應(yīng)該力求做到：
1.在經(jīng)濟生活中，要把效率放在第一位。
2.在社會生活中，要把公平放在第一位。
3.初次分配要注重效率，發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用。
4.再分配要注重公平，加強政府對收入分配的調(diào)節(jié)作用。
（二）改革開放以來，我國在處理公平與效率的關(guān)系上實行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的基本原則，總的來看是正確的。
（三）我國經(jīng)濟和社會發(fā)展到現(xiàn)階段，在處理公平與效率的關(guān)系上，應(yīng)當把二者兼顧起來，不再提“誰優(yōu)先、兼顧誰”。
（四）在財稅工作中，我們應(yīng)該提倡并實行“公平優(yōu)先、兼顧效率”的理念和原則。
二、財稅理念轉(zhuǎn)變的原因分析
（一）個人收入分配差距擴大的影響
個人收入分配公平與效率之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，需要積極尋找這兩大目標之間的最佳結(jié)合點。在個人收入分配差距尚未突破人們的承受限度之前，隨著分配差距的擴大，其對經(jīng)濟效率的激勵作用會逐漸加強，主要表現(xiàn)為一種正效應(yīng)。然而，一旦個人收入分配差距突破了人們的承受限度，隨著分配差距的擴大，其對經(jīng)濟效率的激勵作用則會逐漸減弱，社會成員之間的內(nèi)耗會大幅度增加，主要表現(xiàn)為一種負效應(yīng)。若以橫坐標軸表示個人收入分配差距，縱坐標軸表示邊際效率與邊際激勵成本，便可得到邊際效率曲線與邊際激勵成本曲線。
如圖所示，邊際效率曲線自原點始，向左上方傾斜且增幅逐漸減小；邊際激勵成本曲線自原點始，向右上方傾斜且增幅逐漸加大；兩曲線交于e點。當個人收入分配差距在與e點相對應(yīng)的x限度內(nèi)逐漸擴大時，其所帶來的邊際效率大于所支付的邊際激勵成本，故可增加凈社會福利；當個人收入分配差距越過x點繼續(xù)擴大時，其所帶來的邊際效率小于所支付的邊際激勵成本，則會減少凈社會福利；當個人收入差距為x時，其所帶來的邊際效率等于所支付的邊際激勵成本，凈社會福利最大。簡言之，e（x，y）點即為效率目標與個人收入分配公平目標的最佳結(jié)合點。
依據(jù)上述分析，所謂“效率優(yōu)先，兼顧公平”與“公平優(yōu)先，兼顧效率”，不過是向效率目標與個人收入分配公平目標的最佳結(jié)合點e（x，y）趨近的兩種政策取向。具體說來，當個人收入分配差距尚未達到x點以前，應(yīng)適當擴大個人收入分配差距，采取“效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策；當個人收入分配差距超過x點時，則應(yīng)適當縮小個人收入分配差距，采取“公平優(yōu)先，兼顧效率”的政策。
那么，我國當前的個人收入分配差距狀況到底如何呢？
第一，我國個人之間的收入差距在不斷擴大。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，有關(guān)個人收入差距的衡量指標有基尼系數(shù)、收入不良指數(shù)、泰爾指數(shù)和阿特金森指數(shù)等，用得較多的是基尼系數(shù)和收入不良指數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計局和人民網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2000年～2003年，我國居民的基尼系數(shù)分別為0.417、0.458、0.454和0.460，已經(jīng)超過了0.4的國際警戒線，表示我國目前的收入差距已經(jīng)很大了。
第二，我國地區(qū)之間的居民收入水平相差較大。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2001年農(nóng)村居民人均純收入最高的為上海，最低的為；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地區(qū)職工平均工資最高的還是上海，最低的為安徽。
第三，城鄉(xiāng)居民收入差距過大。2001年中國城鎮(zhèn)居民平均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的2.9倍。如果考慮到實際購買力和享受政府提供的公共服務(wù)水平的不同差距則更大。據(jù)國際勞工組織發(fā)表的1995年36個國家的資料，絕大多數(shù)國家的城鄉(xiāng)人均收入比都小于1.6：1，只有3個國家超過了2：1，中國便是其中之一。
第四，城鎮(zhèn)內(nèi)部居民收入差距不斷拉大。據(jù)馬曉河對城鎮(zhèn)居民1990年以來不同收入階層之間收入分配情況的研究，從1990年到2001年11年間最低收入戶居民與最高收入戶居民的收入差距擴大到了將近兩倍。
第五，農(nóng)村內(nèi)部居民收入差距不斷擴大。從改革開放以來，農(nóng)村內(nèi)部收入差距變動的總趨勢是不斷擴大的。
（二）財稅的分配性質(zhì)所決定公共財政作為一個經(jīng)濟范疇，是政府集中一部分國民收入用以滿足公共需要的收支活動，或者說，是以國家為主體參與國民收入分配和再分配的一種經(jīng)濟活動。在市場經(jīng)濟條件下，公共財政具有三個基本特征：一是公共性，著眼于滿足社會公共需要；二是公益性，立足于非營利；三是法制性，收支行為要規(guī)范。公共財政發(fā)揮作用的領(lǐng)域是市場失靈的領(lǐng)域，即單純依靠市場機制無法解決或解決得不好的領(lǐng)域，這就需要公共財政通過財政支出、稅收、轉(zhuǎn)移支付等手段參與國民收入再分配，為全體社會成員提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。與初次分配相比，再分配更注重社會公平。而公共產(chǎn)品的非競爭性與非排他性，也暗含了社會公平的本意，即無論占有資源的多少，支付能力的強弱，社會成員都有均等地享有最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的權(quán)利。所以，公共財政的本質(zhì)是公平導(dǎo)向的，或者說是公平優(yōu)先、兼顧效率的。
稅收作為政府參與再分配的重要手段，本身也存在公平與效率的抉擇問題。就稅制建設(shè)本身來講，兼顧了公平與效率的稅制才是最好的。但對某一時期的稅收政策來講，要么偏重效率，要么注重公平，兩者并重不一定是理想狀態(tài)。一般而言，效率型稅收政策更能促進經(jīng)濟增長，而公平型稅收政策則更有益于社會穩(wěn)定。筆者認為稅收作為國家參與再分配的有效手段和宏觀調(diào)控的重要工具，理應(yīng)在公平收入分配和促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。
三、財政政策和制度的調(diào)整
為了進一步把握財政工作與落實科學(xué)發(fā)展觀之間的關(guān)系，尋求財政系統(tǒng)落實科學(xué)發(fā)展觀的對策，努力開創(chuàng)全縣財政工作新局面，建始縣財政局成立專門課題調(diào)研小組圍繞上述問題進行了調(diào)研，獲得了一些初步的認識。
一、科學(xué)發(fā)展觀是做好新時期財政工作的根本指針
1、科學(xué)發(fā)展觀是科學(xué)理財觀的思想基礎(chǔ)，為財政工作指明了方向?？茖W(xué)發(fā)展觀是關(guān)于發(fā)展的本質(zhì)、目的、內(nèi)涵和要求的總體看法和根本觀念，有什么樣的發(fā)展觀，就會有什么樣的發(fā)展道路、發(fā)展模式和發(fā)展戰(zhàn)略，就會對發(fā)展的實踐產(chǎn)生根本性的和全局性的重大影響。同樣，對財政工作而言，有什么樣的理財觀，就會有什么樣的財政發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式和政策取向，就會對整個財政實踐產(chǎn)生重大而深遠的影響。而科學(xué)發(fā)展觀決定著科學(xué)理財觀，能否把科學(xué)發(fā)展觀作為統(tǒng)攬財政工作全局的根本指導(dǎo)思想，并把它切實貫徹到財政工作的每一個環(huán)節(jié)，體現(xiàn)到財政活動的每一項內(nèi)容，落實到財政法規(guī)和政策之中，不僅直接決定著這個時期財政工作的理念和政策取向，而且必然決定著這個時期財政發(fā)展的路徑和財政改革的成效。為此，財政工作只有自覺地按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，進一步更新理財觀念，轉(zhuǎn)變理財方式，提高理財水平，才能構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政。
2、科學(xué)發(fā)展觀是確保財政部門正確履行職責，發(fā)揮財政職能作用的重要保證。在市場經(jīng)濟條件下，財政具有籌集和調(diào)節(jié)收入、優(yōu)化資源配置、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長等功能，既是政府全面履行職能的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國家宏觀調(diào)控的主要政策手段。財政稅收政策的調(diào)控作用，以及財政資金投入方向和投入力度變化所產(chǎn)生的導(dǎo)向作用，不僅可以有效地調(diào)節(jié)國民收入分配的格局，推動經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展，而且還能夠協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村、地區(qū)與地區(qū)、經(jīng)濟與社會、人與自然之間的發(fā)展，支持擴大對外開放，從而更好地為加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會服務(wù)。財政部門作為財政工作的主要實施者，只有牢固樹立和認真落實科學(xué)發(fā)展觀，加快自身建設(shè)，才能正確而有效地履行制定和執(zhí)行財政政策、組織財政收支、實施宏觀調(diào)控、開展財政監(jiān)督、協(xié)調(diào)利益分配關(guān)系等職責，為振興財政服務(wù)，為推動“五個統(tǒng)籌”，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展服務(wù)。
3、科學(xué)發(fā)展觀為破解當前財政工作中各種矛盾和問題，確保財政可持續(xù)發(fā)展提供了思路。改革開放以來，伴隨經(jīng)濟和社會的發(fā)展，我縣財政工作取得了一定成績。但同時應(yīng)當看到，處于轉(zhuǎn)軌時期的財政，由于種種原因工作中仍然存在不少矛盾和問題。一是行政管理體制改革不夠配套，財政管理體制改革未完全落實到位，尤其是省以下政府間分配關(guān)系尚未完全理順和規(guī)范，基層財政比較困難；二是我國市場發(fā)育程度不高，政府與市場的關(guān)系尚未理順到位，公共服務(wù)的邊界不夠清晰，政府尤其是財政越位與缺位現(xiàn)象并存，財政收支矛盾尖銳；三是財政職能作用在某些領(lǐng)域尚未得到應(yīng)有發(fā)揮，財政工作的理念和方式、方法也還不能完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和公共財政的要求，財政理論建設(shè)相對滯后于財政實踐；四是經(jīng)濟領(lǐng)域中違法違紀現(xiàn)象時有發(fā)生，財經(jīng)紀律松弛的狀況還沒有得到根本好轉(zhuǎn)。上述矛盾和問題是多年累積下來的，既有認識和理論上的根源，也有體制和機制上的原因，必須在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過深化財政改革，加快制度創(chuàng)新，強化財政管理，嚴肅財經(jīng)法紀，循序漸進加以解決。
4、科學(xué)發(fā)展觀是檢驗財政工作成效的重要標志。公共財政作為與市場經(jīng)濟相伴而生的一種財政運行模式，旨在解決公共問題，提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要，服務(wù)公眾利益。但在實際工作中，公共財政的上述目標可否達到？亦即政府解決公共問題的能力怎么樣？所提供的公共產(chǎn)品好不好？服務(wù)能否滿足公眾需要？等等，對這些問題的回答其中最重要的是看其是否有利于促進“五個統(tǒng)籌”，是否有利于在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，推動社會全面進步和人的全面發(fā)展，而這正是科學(xué)發(fā)展觀的核心要義和本質(zhì)要求。由此可見，科學(xué)發(fā)展觀既是做好財政工作的思想源泉，也是檢驗和評判財政工作質(zhì)量和工作成果的重要標志。
二、進一步理清財政工作基本思路、明確主要任務(wù)
古人云，財政即理財之政，既是一個經(jīng)濟范疇，又是一個政治范疇，因而，財政工作的職責和任務(wù)應(yīng)以各個歷史時期國家發(fā)展的任務(wù)和政府施政的方針為依歸，與政府擔負的職責相匹配。從當前乃至今后一段時期看，財政工作的基本思路和主要任務(wù)大致可概括為“一二三四”，即一個目標、二條主線、三篇文章、四大方面。
1、一個目標，即建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制。構(gòu)建公共財政體制是我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容，是新時期政府施政的一項重要目標，也是對建立新型財政運行模式的一個重要定位。公共財政作為市場經(jīng)濟條件下政府的一種分配行為或經(jīng)濟活動，具有一般與特殊之分。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，公共財政既有別于以往計劃經(jīng)濟條件下的“大一統(tǒng)”財政 ，也有別于西方市場經(jīng)濟國家的公共財政，屬于公共財政特殊，這是由我國社會經(jīng)濟形態(tài)、現(xiàn)實生產(chǎn)力發(fā)展水平、所有制結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)及市場發(fā)育程度所決定了的。近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我們在構(gòu)建公共財政框架方面已邁出了重要步伐，取得了階段性進展，但作為一種嶄新的財政運行模式，它與社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，與建立財政事權(quán)清晰、財政職能健全、服務(wù)公眾需要、管理科學(xué)規(guī)范的公共財政體系的目標要求，仍有不少差距。因此，必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，與時俱進，開拓創(chuàng)新，加快財政改革步伐，力爭早日構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的公共財政體制。
2、二條主線，就是增收、節(jié)支。開源節(jié)流、增收節(jié)支是緩解財政收支矛盾，戰(zhàn)勝財政困難的有效途徑，也是財政工作化被動為主動的制勝法寶。盡管隨著財政理論的發(fā)展和財政改革的深化，財政收支的規(guī)模、范圍等處于不斷調(diào)整和變化之中，但無論如何改變，增收與節(jié)支依然是財政工作永恒的主題，也是政府工作的核心內(nèi)容之一。財政工作的成效最終都要落實和體現(xiàn)在收、支的數(shù)量和質(zhì)量上。抓住了增收與節(jié)支這兩條主線，就抓住了財政工作的牛鼻子，財政工作就將居于主動有利的地位。否則，財政上不去，支出不節(jié)制，財政工作就將處于被動之中，甚至陷入困境。增收，就是要大力發(fā)展經(jīng)濟，廣辟財源，做大財政收入“蛋糕”；節(jié)支，就是要切好財政“蛋糕”，厲行節(jié)約，力戒浪費，努力提高財政資金使用的效益。我縣作為國家級貧困縣，堅持做到勤儉辦一切事業(yè)這一點尤為重要。
3、三篇文章，指的是生財、聚財與用財。“三財之道”歷來就是財政工作的主心骨，它既是一項工作，也是一門學(xué)問。能否講究“三財之道”，做到“生之者眾、食之者寡、為之者疾、用之者舒”，不僅關(guān)系到財政職能作用能否得到應(yīng)有的發(fā)揮，而且關(guān)系到財政能否振興和經(jīng)濟社會能否可持續(xù)發(fā)展。生財是前提。生財為本，生財為先，只有堅持按客觀經(jīng)濟規(guī)律辦事，通過大力發(fā)展經(jīng)濟，培植財源，壯大財力，做到生財有方，才能確保財政的可持續(xù)發(fā)展。聚財是關(guān)鍵。只有在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，遵循公平和效率的原則，科學(xué)合理地確定納稅主體的稅負水平，做到聚財有度，才能確保財政收入的穩(wěn)定增長。用財是核心。只有做到用財有效，財政工作方能達到預(yù)期效果，才能確保經(jīng)濟和社會各項事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。當前，我縣可支配財力有限，但需要花錢的地方很多，尤其需要講究用財之道，把納稅人的血汗錢真正用到刀刃上。
4、四大方面，包括財政發(fā)展、財政改革、財政管理和財政建設(shè)。既相互關(guān)聯(lián)，互相促進，又相互區(qū)別，各有側(cè)重。一般講，財政發(fā)展是目的，財政改革是動力，財政管理是關(guān)鍵，財政建設(shè)是保障。財政發(fā)展取決于經(jīng)濟發(fā)展，一般用財政收入占gdp比重來加以衡量。財政改革主要涉及處理財政與經(jīng)濟、政府與市場、公平與效率、中央與地方、城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，需要通過創(chuàng)新財政體制及其運行機制，規(guī)范理財行為，提高經(jīng)濟與財政的運行效率，創(chuàng)造有利于市場機制充分發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用的外部環(huán)境，推動財政發(fā)展，在此基礎(chǔ)上促進經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。財政管理主要體現(xiàn)在開展財政活動、組織財政收支等日常工作之中。以校正市場缺失為天職的公共財政，是以非市場方式，按非市場程序，在非市場領(lǐng)域，以非市場目的來開展活動的，具有公平性、非盈利性和法治性等基本特征。為此，必須擺正政府（財政）與市場的位置，界定好二者之間的責任，凡是市場辦得了的，辦得好的，就不應(yīng)由政府（財政）來承擔。只有做到定位準確、職責分明，才能確保政府（財政）職能的正確行使，并達到其預(yù)期的目標。財政建設(shè)涉及一系列財政制度安排，有廣義與狹義之分，通常包括財政理論建設(shè)、財政業(yè)務(wù)建設(shè)和財政思想政治建設(shè)等。搞好財政建設(shè)，對于正確而有效地發(fā)揮財政的職能作用，推進依法理財，推動財政理論的創(chuàng)新和財政實踐的發(fā)展，進而構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制，具有重大意義。
三、不斷創(chuàng)新財政管理體制及其運行機制
1、進一步完善現(xiàn)行分稅制財政管理體制。從宏觀經(jīng)濟學(xué)的角度看，包括宏觀財政政策在內(nèi)的任何一項宏觀經(jīng)濟政策事實上都是短期行為，具有時效性，這是因為這類政策旨在相機對宏觀經(jīng)濟運行實施反周期調(diào)節(jié)，本身具有時效性，只能在特定時期加以采用。從中長期看，仍以采用中性、穩(wěn)健的財政政策為宜。對我國中西部等欠發(fā)達地區(qū)面臨的困難，中央政府一方面要切實加大政策傾斜力度，另一方面不應(yīng)也難以長期借助擴大財政赤字的方式增加對其投資，以求其經(jīng)濟增長。特別是隨著財稅金融改革和投融資體制改革的深化，我國面臨著多方面潛在風險不斷向財政聚集的情況，為此，必須把防范、規(guī)避和化解財政風險作為確保財政可持續(xù)發(fā)展的一項重要措施，刻不容緩地擺上政府工作的重要位置。一是本著“責權(quán)利”和“借用還”統(tǒng)一的原則，對政府債務(wù)實施總量控制和源頭控管。國債發(fā)行權(quán)宜繼續(xù)留歸中央，嚴格依據(jù)財政承受能力核定各級政府的舉債規(guī)模，強化各級政府管理債務(wù)的責任，抓緊解決眼下部分基層政府過渡負債的問題。二是建立健全財政債務(wù)風險預(yù)警監(jiān)測機制，實行政府債務(wù)全口徑統(tǒng)計、風險管理和報告制度，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，控制財政赤字規(guī)模。三是充實償債準備金，完善各項社會保障制度，建立健全突發(fā)公共事件財政應(yīng)急反應(yīng)和處置機制，提高財政保障能力。四是加快投融資體制改革步伐，減少財政直接投資；按照wto規(guī)則的要求，深化金融體制改革，支持國有商業(yè)銀行和保險公司的股份制改造，明確政策性金融機構(gòu)的職能定位及補貼機制，建立資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置的目標責任制，減少國家最終所要承擔的損失。
2、完善財政監(jiān)督管理機制，整頓和規(guī)范財經(jīng)秩序。市場經(jīng)濟越發(fā)展，財政監(jiān)督管理越重要。只有加強財政監(jiān)督管理，規(guī)范財經(jīng)秩序，才能為市場經(jīng)濟的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，確保市場經(jīng)濟主體平等競爭，提高資源配置效率。基本思路是，以規(guī)范財政管理和財政分配秩序為重點，以提高財政資金使用效率和效益為目標，以財政管理信息化為手段，不斷創(chuàng)新財政監(jiān)督管理的機制、手段和方法，通過采取事前稽核、事中監(jiān)控和事后懲戒相結(jié)合的辦法，對財政收支特別是重點支出，實行從申請立項、核定預(yù)算、撥付資金，到安排使用的全過程監(jiān)管，并追蹤問效，確保財政資金運行程序的高度公開透明，從思想上改變重收入輕支出、重分配輕監(jiān)督的狀況，從機制上消除財政資金安全的隱患。同時，抓緊建立健全一套以財稅審計專業(yè)監(jiān)督為核心、單位內(nèi)部監(jiān)督和社會外部監(jiān)督相配合的全方位監(jiān)督體系，依法查處財經(jīng)領(lǐng)域各種違法違紀問題，并把發(fā)現(xiàn)問題、查處問題與改進工作、完善制度結(jié)合起來，努力構(gòu)筑財政監(jiān)督管理的長效機制，從源頭上防治違法違紀現(xiàn)象的發(fā)生。
四、財政工作要有新突破，開創(chuàng)新局面
1、在理財觀念上要有新突破。財政工作與黨的事業(yè)密不可分，是黨的事業(yè)的重要組成部分。因此，必須從提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的高度，從落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，認識和看待做好新時期財政工作的重要性和緊迫性，進一步更新理財觀念，樹立科學(xué)的理財觀，增強全局意識、服務(wù)意識、效益意識和效率意識。財政作為各種矛盾和利益的交匯點，牽一發(fā)而動全身，不能就財政論財政，站在財政看財政，而要跳出財政看財政，站在經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的高度，審視財政工作，把握財政規(guī)律，拓寬理財思路，做到不僅會算財政賬、收支賬，還會算經(jīng)濟賬、社會賬、政治賬，正確認識和處理財政與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系；財政與經(jīng)濟速度、結(jié)構(gòu)和效益的關(guān)系；生財、聚財與用財?shù)年P(guān)系，始終把促進經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為財政工作的主攻方向，把公共財政的理念貫穿于財政工作的全過程。
2、在制度創(chuàng)新上要有新突破。在市場經(jīng)濟條件下，政府對經(jīng)濟的調(diào)控主要體現(xiàn)在定政策、立規(guī)矩、建機制和改進公共服務(wù)上，目的是為經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。對財政工作而言，就是要通過財政改革和制度創(chuàng)新，理順各種分配關(guān)系，為經(jīng)濟和社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的財稅環(huán)境。當前，應(yīng)把預(yù)算管理繼續(xù)作為財政改革和制度創(chuàng)新的著力點。一是編制復(fù)式預(yù)算。貫徹落實《預(yù)算法》，在編制公共預(yù)算的同時，實質(zhì)性啟動編制國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和政府債務(wù)預(yù)算，實行全口徑預(yù)算管理。二是完善部門預(yù)算。把各級預(yù)算單位全部納入部門預(yù)算范疇，建立科學(xué)的定額標準體系和嚴格的項目預(yù)算管理程序，完善預(yù)算收支分類方法，修訂預(yù)算科目，加強項目預(yù)審，注意預(yù)算與計劃的銜接，使之做到公開、透明、通俗和規(guī)范，以提高預(yù)算編制的針對性、準確性、規(guī)范性和有效性。三是健全預(yù)算決策、執(zhí)行的制衡機制。部門預(yù)算既要編制科學(xué)，又要公開透明，便于執(zhí)行。特別是有利于銜接政府采購，有利于方便財政撥款，利于審計監(jiān)督和人大監(jiān)督，確保預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性，增強預(yù)算法律約束力。四是進一步延伸政府采購的范圍，規(guī)范政府采購行為，提高政府采購效率；完善“收支兩條線”管理，逐步淡化乃至徹底取消預(yù)算外資金概念；完善國庫集中收付制度，從機制上堵塞財政收支漏洞。五是加快事業(yè)單位預(yù)算改革。遵循區(qū)別對待的原則，對經(jīng)營性事業(yè)單位，一律推向市場，財政停止供給；對準公益性事業(yè)單位，適當核減事業(yè)經(jīng)費；對公益性事業(yè)支出，實行按提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量核撥經(jīng)費。六是抓緊建立科學(xué)、規(guī)范、量化的績效預(yù)算評價指標體系，強化“成本一效益”評估分析，提高財政資金配置效率。
3、在服務(wù)重點方面要有新突破。要把促進“五個統(tǒng)籌”作為財政服務(wù)的重點。一是鼎力支持解決“三農(nóng)”問題。進一步深化農(nóng)村稅費改革，尤其是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政等方面的配套改革，理順政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系，切實減輕農(nóng)民負擔。加大財政支農(nóng)的力度，增加財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，讓公共財政的陽光普照“三農(nóng)”。二是推動社會事業(yè)加快發(fā)展。認真落實并不斷完善促進各項社會事業(yè)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策。大力支持社會事業(yè)制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，重點支持收入分配制度改革、社會保障體系建設(shè)、教育體制改革和公共衛(wèi)生體制改革。三是大力支持環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)。合理運用財稅調(diào)控手段，加大財政投入，完善配套措施，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和綠色經(jīng)濟，促進環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)走上可持續(xù)的良性發(fā)展軌道。四是促進擴大對外開放。
一、事權(quán)明確
事權(quán)明確就是要合理劃分各財政主體的職能范圍和權(quán)責關(guān)系，它是財政體制有效運行的基本前提。具體說來，事權(quán)明確必須在如下四個層次上做到職能分明、關(guān)系明確。
第一層次是國家與市場的事權(quán)。國家和市場從來是不可分割的。經(jīng)濟自由基礎(chǔ)上的國家干預(yù)，抑或國家干預(yù)下的經(jīng)濟自由，問題只在于如何劃分國家與市場的作共產(chǎn)品，市場提供私人產(chǎn)品，這兩個情況自不待言，面對大量存在的亦公亦私的混合產(chǎn)品，如何確定國家和市場的邊界，不可能存在統(tǒng)一的界限。國家職能概括為安全、秩序和公益。安全職能即維護、國家政權(quán)和民族利益，秩序職能即維護法律制度、公平公正、個人權(quán)益和社會穩(wěn)定，公益職能即提供公共服務(wù)、公共設(shè)施和社會保障。除此之外則屬于市場的作用范圍。簡單地說，市場有效的領(lǐng)域國家就要退出，市場失效的領(lǐng)域國家就要介入。這一準則是公共財政的基本含義。
第二層次是中央和地方的事權(quán)。在我國，歷來強調(diào)全國一盤棋，地方服從中央，財政上也長期實行統(tǒng)收統(tǒng)支的體制。雖然也先后嘗試過分類分成、總額分成、收支大包干等管理辦法，以期正確處理中央與地方之間的關(guān)系，調(diào)動各方面的積極性。但是，始終不能達到預(yù)期的目的，財政體制也在“一統(tǒng)就死，一放就亂”的怪圈中搖擺不定。之所以發(fā)生這些問題，根本上就是因為沒有一個合理劃分中央與地方事權(quán)關(guān)系的準則。西方財政理論從公共產(chǎn)品的層次出發(fā)，認為全國受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品則由地方政府提供，由此而確定雙方的職能范圍和事權(quán)界限。然而，由于受益的多重性和交叉性，準確劃分中央與地方事權(quán)同樣十分困難，必須借用或參照其他一些標準和因素，尤其是經(jīng)濟體制、政治體制和現(xiàn)行的財政體制。
第三層次是地方與地方之間的事權(quán)。這一點至今仍然是我國財政理論研究的薄弱環(huán)節(jié)。在我國，地方下放包括省以下政府，層次多，事權(quán)難以劃分?？偟霓k法仍可采用“受益原則”，誰受益誰掏錢，大體可以將支出范圍確定下來。但是，有支就得有收，事權(quán)要與財權(quán)相對應(yīng)。我國目前的分稅制實際上只分了中央與省級，省以下還是“分成制”，分稅制還要繼續(xù)下延，以建立完整的地方體系。下延到哪一級要在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上再根據(jù)有利于稅法統(tǒng)一、便于稅收征管等原則確定。
第四層次是財政機構(gòu)之間的事權(quán)。財政制度落實得如何，很大程度上取決于財政機構(gòu)的工作效率和努力程序。在我國，財政組織是一個龐大的體系，合理劃分這一體系內(nèi)的職能和事權(quán)范圍，也是確保財政體制有效運行的重要前提條件。
二、財權(quán)合理
財政關(guān)系的核心是利益分配。明確事權(quán)的目的是為了合理劃分財權(quán)，即以事權(quán)為依據(jù)合理劃分各級政府的收支范圍。同時，財權(quán)又是各級政府財務(wù)分配的依據(jù)。明確事權(quán)重點在于劃分出支出范圍，明確財權(quán)重點在于劃分收入范圍。財權(quán)要與事權(quán)相一致，體現(xiàn)的就是“以支定收”原則。財政收入的劃分涉及及到國家與企業(yè)、政府與政府之間的分配關(guān)系。市場經(jīng)濟以市場機制為資源配置的基礎(chǔ)，國家干預(yù)只是為了彌補市場機制的不足。按照這樣的事權(quán)劃分，市場經(jīng)濟必須以企業(yè)為主體，政府只是為企業(yè)提供公共服務(wù)。因此，在收入分配上，企業(yè)只有為其所享受的公共服務(wù)支付費用的義務(wù)。政府提供公共服務(wù)所獲得的收入即為稅收。政府與企業(yè)之間的這種服務(wù)與被服務(wù)、所與支付的關(guān)系，無論從行為方式或價值總量上看，都與一般的市場交換相類似，因而，被稱為“交換稅”，它表明了國家征稅的依據(jù)。公共服務(wù)也是一種“公共產(chǎn)品”，存在著“免費搭車”的問題，雖然企業(yè)都需要公共服務(wù)，但誰都不愿意承擔這種費用，政府只能運用手中的政治權(quán)力對社會實行普遍的強制征收。當然，這種分配關(guān)系只適用于企業(yè)獨立于政府的情況。對于國有企業(yè)，國家不但要提供公共服務(wù)，而且還要提供資金投入，如果將投資者權(quán)益納入稅收之中統(tǒng)一征收，實行“以稅代利”，則不利于國有企業(yè)的發(fā)展狀大；如果將“公共付費”性質(zhì)的稅收改為利潤上繳，實行“以利代稅”，則不利于國家財政收入的穩(wěn)定。經(jīng)過反復(fù)探索，我國理論界逐漸明確了政府對于國有企業(yè)的兩不同身份和權(quán)力，即“政權(quán)行駛者”和“資產(chǎn)所有者”，稅收體現(xiàn)的是政治權(quán)力，利潤體現(xiàn)的是財產(chǎn)權(quán)力。政府對于國有企業(yè)的“兩權(quán)分離”必然要求稅利分流，按不同的標準劃分雙方的財權(quán)范圍。稅利分流不但為政府與國有企業(yè)之間的財權(quán)劃分提供了基準，而且為政府間財權(quán)劃分準備了條件。稅利分流要求政企分離、企業(yè)自主，政府的收入來源主要是稅收。合理劃分稅收收入也就成了財政體制改革的關(guān)鍵。
三、財力充裕
事權(quán)和財權(quán)的劃分最后都是為了從數(shù)量確切劃分財政收支。困難只在于，如何將上述事權(quán)和財權(quán)劃分的定性原則轉(zhuǎn)化為財政收入劃分的數(shù)量標準。一般說來有兩個衡量指標：一是全國財政收入占gdp的比重，二是中央財政收入占財政總收入的比生，即“兩個比重”問題。簡單說來就是必須確保政府財力充裕，即財政收入的多少必須與其所擔負的公共職能相適應(yīng)，確保國家有足夠的財力滿足其職能需要。然而，國家職能需要或事權(quán)范圍并沒有嚴格的界限，政府對財政收入的需求有一個很大的彈性區(qū)間，其上限就是一定時期政府必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，低于這個界限，政府就要受彈劾，甚至國家政權(quán)也要受威脅。這個區(qū)間就是財政作為宏觀調(diào)控手段發(fā)生作用的區(qū)間。如果財力充裕是一個確定的值，國家就不可能實行擴張或緊縮的財政政策。這樣說來，所謂財力充裕就是財政收入能夠基本滿足財政支出的需要，或者說，政府不因支出壓力過大、入不敷出而陷入學(xué)生的債務(wù)負擔之中。因此，衡量財力充裕的一個簡單的指標就是財政收支狀況。收大于支，表明財政充裕；收小于支，表明財政不足。一個健全的財政體制必須保證財政收支大體平衡，不致于發(fā)生嚴重的債務(wù)危機。即使出于宏觀調(diào)控的需要發(fā)生了財政赤字，一旦情況改變之后，就必須盡快減少赤字，實現(xiàn)財政收支平衡?？傊瑥娬{(diào)財力充裕的財政平衡觀是財政體制改革和完善的又一基本原則。
無論是集權(quán)制國家還上聯(lián)邦制國家，首先必須保證中央政府或聯(lián)邦政府的財力充裕，這是毫無疑問的。但僅僅如此還不夠，地方政府作為一級主體，同樣也必須有足夠的財力以滿足其職能的需要。在稅法統(tǒng)一的前提下，經(jīng)濟落后地區(qū)不但稅收來源少，而且其政府擔負的公共投資任務(wù)大，收少支多，必然造成財政赤字。相反，發(fā)達地區(qū)就會形成財政盈余。為了平衡落后地區(qū)的財政預(yù)算，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，國家就需要建立一個轉(zhuǎn)移支付制度。一種方式是通過中央政府將發(fā)達地區(qū)盈余轉(zhuǎn)移到落后區(qū)，另一種方式是由發(fā)達地區(qū)向落后地區(qū)直接轉(zhuǎn)移盈余。單純從資金的運動來看，財政轉(zhuǎn)移支付不外乎縱向的上對下轉(zhuǎn)移和橫向的幫困性轉(zhuǎn)移。只有在各級地方政府的財政都實現(xiàn)收支大體平衡的情況下，才談得上財政體制的健全和有效運行。
四、統(tǒng)分結(jié)合
關(guān)鍵詞 經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌 財政制度創(chuàng)新 體制與政策
以1978—2002年的轉(zhuǎn)軌全過程為大背景,我們發(fā)現(xiàn),財政體制改革在中國整體改革進程中始終處于聯(lián)系其他諸項改革的樞紐位置,并在新舊體制轉(zhuǎn)換的各個聯(lián)結(jié)點上發(fā)揮著承前啟后的傳導(dǎo)功能。從總攬的高度對中國財政體制變動的實踐進行邏輯梳理和規(guī)律探討,不僅有利于深化對財政制度創(chuàng)新深刻性的認識,而且更重要的是對社會主義市場經(jīng)濟體制的完善和財政制度的創(chuàng)新進行前瞻性的思考。
一 財政體制變遷的階段性分析
財政制度創(chuàng)新與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程之間有著深刻的互動關(guān)系,財政體制變遷的階段性劃分,或者說具有創(chuàng)新特征的階段性劃分應(yīng)服從于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的創(chuàng)新背景。1978年以來的中國財政體制變動可以3個標志性事件來貫穿:一是延續(xù)較長一個時期的財政放權(quán)讓利、分灶吃飯的體制與政策;二是中央與地方之間以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的財政一稅收體制框架;三是為應(yīng)對亞洲金融危機和國內(nèi)市場需求不足而實施至今的積極財政政策及公共財政取向的改革。
1.財政體制與政策運行的第一階段以放促活,即以“分灶吃飯”、“放權(quán)讓利”的體制促動微觀經(jīng)濟活力和市場機制形成(1978—1993年)。財政體制經(jīng)歷了三次大的變動:(1)1980年以前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。財權(quán)集中于中央,中央財政根據(jù)國民經(jīng)濟計劃核定地方的收入數(shù)額,按企業(yè)事業(yè)的行政隸屬關(guān)系,核定地方的各項支出,然后根據(jù)收支指標,核定地方的收入留成及中央補助數(shù)額。(2)1980—1984年的“劃分收支、分級包干”體制,又稱“分灶吃飯”體制。根據(jù)各種財政收入性質(zhì)和企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系,將財政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調(diào)劑分成收入;按企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分,由中央直接管理的,列中央財政預(yù)算支出,由地方管理的,列地方財政預(yù)算支出,中央再專項設(shè)置一部分資金用于解決特殊問題;以1979年為基數(shù)確定地方的收入、支出基數(shù),五年不變。(3)1985—1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制。基本按第二步利改稅后設(shè)置的稅種,將財政收入劃分為中央財政固定收入、地方財政固定收入和中央與地方共享收入;原則上按行政、企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系,劃分中央與地方的財政支出;以1983年為基數(shù)確定地方收支基數(shù),五年不變;實際執(zhí)行中將地方固定收入與共享收入加在一起,確定一個中央與地方的分成比例,實行總額分成。(4)1988年以后各種形式的包干體制。收入遞增包干;總額分成辦法;總額分成加增長分成辦法;上解額遞增包干辦法;定額上解;定額補助。
2.財政體制與政策運行的第二階段分稅立制,即確立以分稅制為基本特征的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政體制(1994年至今)。1994年財稅改革的重點是工商稅制和分稅制財政體制:(1)以公平稅負和簡化稅制為核心,建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體,其他稅種相配合的工商稅制,以解決稅制復(fù)雜、重復(fù)征稅等突出問題。(2)在中央和地方財政之間實行分稅制改革,按照中央與地方政府的事權(quán),確定各級財政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則,按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅,并建立中央和地方兩套稅收征管機構(gòu);以1993年地方收入為基數(shù)核定對地方的稅收返還數(shù)額,并逐年遞增。
3.財政體制與政策運行的第三階段多重磨合,即在積極財政政策應(yīng)對經(jīng)濟周期和確立公共財政取向改革的多重目標中,磨合財政體系內(nèi)部職能、體制、管理的多重關(guān)系(1998年至今)。(1)1998年下半年為應(yīng)對亞洲金融危機、防止經(jīng)濟失速,財政政策由適度從緊調(diào)整為積極擴張,通過大量發(fā)行國債吸納沉淀資金、降低金融系統(tǒng)風險、擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資以刺激和拉動經(jīng)濟增長成為積極財政政策的基本思路。(2)公共財政取向的改革主要著眼于財政管理層次,包括三項內(nèi)容;部門預(yù)算改革,將部門的各種財政性資金(包括預(yù)算外資金)逐步納入一本預(yù)算中編制;國庫集中支付制度改革,通過建立國庫單一賬戶體系,逐步對財政資金進行集中收繳和支付;政府采購制度改革,要求各級國家機關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團體逐步以競爭、擇優(yōu)、公正、公平、公開的形式使用財政性資金,以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程和服務(wù)。
二 財政制度創(chuàng)新的機理與績效評價
1.第一階段改革在總體上都具有通過財政體制的調(diào)整與退讓,打破“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制、釋放舊體制活力、醞釀新機制形成的特征。這種特征可分為三個方面:一是經(jīng)濟增長和分配結(jié)構(gòu)的變化。改革首先在農(nóng)村啟動,主要的財政政策是增加投入、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格,以承包制調(diào)整分配結(jié)構(gòu),增加農(nóng)民收入;企業(yè)改革方面,主要是財政對國有企業(yè)的放權(quán)讓利和對非國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。在這些改革過程中,國民收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化,1979年國民儲蓄部門結(jié)構(gòu)中,家庭部門、政府部門、企業(yè)部門的比重分別為23.6:42.8:33.7,到1991年變動為70.5:4.1;25.9,家庭部門的迅速上升意味著“大一統(tǒng)”的分配格局被打破。二是經(jīng)濟運行和資本積累模式的變化。在改革價格機制、建立商品交換關(guān)系方面,財政采取了供給、需求雙向補貼的方式來抵消通貨膨脹,實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。1978年財政用于支持價格改革的補貼支出為11.14億元人民幣,1992年增加到321.61億元。在資本積累模式方面,國民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來了家庭部門收入比重的上升和社會資金的增加,社會資金的增長促進了相應(yīng)的儲蓄一投資動員機制的形成,金融逐步替代財政成為社會資本積累的主要模式。三是財政自身地位與狀況的變化。在放權(quán)讓利過程中,國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.2%連續(xù)下滑,到1994年降到11.2%.中央財政收入占全國財政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.財政在不斷減收增支的壓力下,只能通過大量增加銀行借款來維持運轉(zhuǎn),1979年財政向銀行借款90.2億元人民幣,占當年財政支出的7.1%,1992年借款額達到1241.1億元,占當年財政支出的28.3%.
在這一過程中,財政漸進的制度激勵效果是明顯的:一方面,體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權(quán)格局,放權(quán)讓利的實質(zhì)是擴大了地方配置資源的權(quán)力,形成了各地在其隸屬關(guān)系內(nèi)開展創(chuàng)新的積極性;另一方面,國民收入分配格局的根本變化促進了多元化市場主體的形成和市場化價格機制的形成。
在已有的改革回顧中,關(guān)于這一階段財政的地位一直沒有得到足夠的重視,財政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機而不得不做出的被動調(diào)整常常受到指責。事實上,從經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌全局而言,財政一直居于啟動和支撐改革的樞紐地位,財政體制的連續(xù)退讓、補貼的增長、借款的增長都有服從改革進程的制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性。對于這一階段財政制度創(chuàng)新的經(jīng)濟績效,筆者曾用突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來解釋其全局意義(呂煒,2001)。按照納克斯的分析,發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢、長期難以擺脫困境的原因在于“低收入”水平的制約,這既是供給方面低儲蓄、資本短缺、生產(chǎn)率低下之因,也是需求方面低購買力、投資引誘不足之因,供給與需求受此制約而陷入惡性循環(huán)。納克斯提出的辦法一是外部資本注入,二是內(nèi)部強迫儲蓄(納克斯,1986)。但當時中國面臨改革與發(fā)展的雙重任務(wù),根本不具備那樣的條件,實際的經(jīng)濟啟動采取了“財政收入超分配一提高家庭企業(yè)部門收入水平”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。財政退讓策略啟動和支撐這一階段改革的邏輯順序為:財政讓利在分配領(lǐng)域的突破帶來了國民收入分配格局的調(diào)整個人、企業(yè)的利益得到認可和增長,脫離計劃控制的貨幣剩余增多,由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn),并自動創(chuàng)造了資金的供給與需求儲蓄動機與投資動機導(dǎo)致金融地位凸顯,金融的成長又反過來推動儲蓄一投資的轉(zhuǎn)化。由分配領(lǐng)域發(fā)動的這一系列改革,還伴隨著計劃控制的必然削弱,市場化的價格機制和商品交換的基礎(chǔ)關(guān)系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產(chǎn)過程,帶來生產(chǎn)方式的變革,經(jīng)濟運行的商品化、貨幣化程度不斷提高,貨幣資本化所帶來的資本運動不斷擴張,以市場配置資源、以資本再生產(chǎn)推動的社會再生產(chǎn)過程得以逐步確立。
2.1994年的財稅體制改革是第一次按照市場經(jīng)濟原則進行的分配關(guān)系的調(diào)整,在財政改革史上具有轉(zhuǎn)折點的意義。整個經(jīng)濟制度質(zhì)的演進意味著市場與政府的關(guān)系已經(jīng)進入一個新的階段,過去單純放權(quán)讓利的改革思路已不再適應(yīng)下一階段的要求,政府公共支出責任的增強需要一個全新的財政體制框架來承載。就經(jīng)濟運行而言,市場與政府關(guān)系調(diào)整的核心是配置資源權(quán)限的劃分,即重新界定政府的事權(quán),并提供相應(yīng)的財力保證,這是整個經(jīng)濟體制變遷作用于財政體制的更為深刻的內(nèi)涵。1994年財稅體制改革無疑適應(yīng)了這一變遷,其內(nèi)在合理性也在于此。
這樣的判斷可以從1994年改革前后的財政、經(jīng)濟狀況來印證。改革前的困境主要表現(xiàn)在兩個方面:一是財政推動經(jīng)濟改革與發(fā)展的正效率遞減、負效率上升,作為過渡性策略的體制設(shè)計已經(jīng)不能適應(yīng)演進中的經(jīng)濟運行要求。突出的一點是按行政隸屬關(guān)系實行的利益分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟封鎖和市場割裂,不利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整;而各地按行政隸屬范圍設(shè)置的保護性措施,形成了“塊塊”之間的封鎖,不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。與此同時,以財政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實際效果的差距也越來越大。隨著情況的變化,企業(yè)效益的進一步提高已不再是單純減稅讓利可以解決的。二是在漸進轉(zhuǎn)軌的過程中,多種規(guī)則并行的矛盾導(dǎo)致財政體制的分割局面,并直接導(dǎo)致財政收入的分割與下降。
二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責,不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃,待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購,采購項目結(jié)束后由使用單位進行驗收,采購資金由財政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預(yù)算計劃,獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責,一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標,提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級,認識到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權(quán),同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個
基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益,更好地服務(wù)社會,同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作,又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻,是指政府采購達到一定規(guī)模后,必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經(jīng)濟水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要,因為它關(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟運行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當設(shè)定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經(jīng)濟運行達到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟進行戰(zhàn)略調(diào)控,增強國家在經(jīng)濟領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力,實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展
。另外,也應(yīng)該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分,對于國民經(jīng)濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購門檻時應(yīng)該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價值、高風險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進行操作會更加經(jīng)濟有效;低價值、低風險的常規(guī)采購,通?？梢杂刹少弳挝蛔孕胁僮?這樣既保證了高價值、高風險商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實,“采購門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當?shù)牟少忛T檻的設(shè)定,對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動各個采購部門的積極性,實現(xiàn)公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式,其意義更為長遠,具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購模式的建立,有利于完善當前的財政政策,有效地節(jié)約財政資金,提高了財政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財政制度中,對建設(shè)性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定,而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學(xué)設(shè)定,對財政中建設(shè)性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作,使之各自得益。通過實施政府采購制度,財政部門從資金的分配到消費,實行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當?shù)恼少徶贫仁菄壹訌姾暧^調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會供求總量,實現(xiàn)社會總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護民族工業(yè),支持國有經(jīng)濟的發(fā)展。政府采購制度實質(zhì)上是一種行之有效的國家調(diào)控經(jīng)濟的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個社會的經(jīng)濟生活領(lǐng)域,進而實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標。同時,針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口,從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實問題,以集中為主的結(jié)合采購模式,能夠有效地改變這一局面,促進國家民族經(jīng)濟的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購模式,有利于我國經(jīng)濟走向世界,進一步適應(yīng)國際市場的需求,實現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內(nèi)市場,更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下,在采購的過程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買方為主的對外經(jīng)濟中擁有較大的自,同時還能夠激發(fā)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭,從而促進國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競爭力,使之更好地融入世界經(jīng)濟之中。
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關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購;采購模式;采購門檻
政府采購因其在社會的經(jīng)濟活動中規(guī)模龐大，對國民經(jīng)濟起著重要的調(diào)節(jié)作用，向來是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下，我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來對我國政府采購的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進行探討，將政府采購公共財政的短期效益和長期效益有機地結(jié)合起來，探索出一種適合中國國情的政府采購模式。
一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度最早形成于18世紀中葉，以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標志，距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源，根據(jù)財政部的說法，“其制度建設(shè)和試點推進的工作，應(yīng)該是從1995年上海市對財政專項安排的設(shè)備購置，采用政府采購員的辦法時開始的?！盵1]242003年實施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性，采購范圍的廣泛性，采購規(guī)模巨大，采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征，其操作效果如何，會對一個國家的整體經(jīng)濟狀況和社會狀況產(chǎn)生深遠的影響。加之在經(jīng)濟全球化的背景下，為了增強國際競爭力，我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿(mào)組織以后，作為一國在市場經(jīng)濟中最大買主的政府，其行為就不僅會對本國的經(jīng)濟產(chǎn)生影響，而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購，而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門，美國學(xué)者安索夫(Alfred Chandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》，成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點[3]12。此后，許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究，形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命，根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標，為保證目標的正確落實和實現(xiàn)進行謀劃，并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實施，在實施過程中進行控制的一個動態(tài)管理過程?！盵4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀80年代，作為“新公共管理運動”的一個重要組成部分，強調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用，允許對環(huán)境進行考察，以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級;認識到戰(zhàn)略管·65·理和計劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點，強調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境，而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運作方式的不同，戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比，更具有長遠性和全局性的特點，因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。
二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實施政府采購的組織管理形式，根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項目確定。[2]由此可以看出，政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負責，不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財政主管部門上報采購計劃，待采購計劃被批準后由政府采購部門負責安排采購，采購項目結(jié)束后由使用單位進行驗收，采購資金由財政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng)，減少采購的中間環(huán)節(jié)，提高政府采購資金的利用效率，便于政府采購政策的實施和政府采購目標的實現(xiàn)。目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財政部門上報采購預(yù)算計劃，獲得批準后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點是靈活，使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品，尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購，但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式，是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負責，一部分采購由各個需求單位自行負責的采購模式?，F(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式，在大的方向上具有集中的趨勢，是以公共投資為主，便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費;而一般的小規(guī)模政府消費品的采購則是以分散采購的方式，便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷，而是集它們的優(yōu)勢于一身，但其本質(zhì)還是集中采購。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟的大背景下，公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會的關(guān)系，確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠目標，提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進行物質(zhì)交換的一種重要方式，在公共部門的整個運作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標和近期目標整合成一個連貫的層級，認識到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計劃不是自行貫徹的，在這個過程中需要多方面的努力，要有一種外部觀點;對于政府采購不是被動地適應(yīng)環(huán)境，而是要積極地塑造組織的變遷，在變化的環(huán)境中擁有主動權(quán)，同時由于公共部門的特殊性，還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位，以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上，既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位，使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財政的效益，更好地服務(wù)社會，同時又要增強公共組織抵御社會不確定風險的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境，用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述，分散采購模式達不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求，因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，采購單位分散，不能從戰(zhàn)略上進行統(tǒng)一，但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合，以集中采購為主，分散采購為輔，是一種比較理想的采購模式，既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進行操作，又符合我國的具體國情。在實際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式，采購門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購門檻，是指政府采購達到一定規(guī)模后，必須由政府進行統(tǒng)一招標采購的最低限額。在國際上，采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻，門檻高的分散采購的成分多一些，門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財政狀況及經(jīng)濟水平存在較大差異，加之我國的政府采購還處在起步階段，現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看，對采購門檻的設(shè)定十分重要，因為它關(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟運行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當設(shè)定，能使得國家通過對政府采購·66·肖 偉 公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出，對整個社會經(jīng)濟運行達到“四兩撥千斤”的效果，而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟進行戰(zhàn)略調(diào)控，增強國家在經(jīng)濟領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力，實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。另外，也應(yīng)該從各個行業(yè)長期的發(fā)展狀況來對采購門檻進行劃分，對于國民經(jīng)濟中新興的、具有遠大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè)，在設(shè)置采購門檻時應(yīng)該區(qū)別對待，有所偏差。同樣地在采購過程中，高價值、高風險的采購項目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進行操作會更加經(jīng)濟有效;低價值、低風險的常規(guī)采購，通?？梢杂刹少弳挝蛔孕胁僮鳎@樣既保證了高價值、高風險商品的質(zhì)量，又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實，“采購門檻”的設(shè)定，在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定，在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限，因此，從這個角度上來說，絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以，恰當?shù)牟少忛T檻的設(shè)定，對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分，從而調(diào)動各個采購部門的積極性，實現(xiàn)公共財政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點一般情況下，集中和分散相結(jié)合的采購模式，通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益，集中采購有利于制定和實施統(tǒng)一的采購政策，培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高，采購速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式，其意義更為長遠，具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購模式的建立，有利于完善當前的財政政策，有效地節(jié)約財政資金，提高了財政資金的使用效益。在我國現(xiàn)行的財政制度中，對建設(shè)性支出和對資金消費使用的監(jiān)督管理尚無明確規(guī)定，而政府采購制度的實施正好彌補了這一缺陷。采購門檻的科學(xué)設(shè)定，對財政中建設(shè)性支出和消費性支出能夠在不同模式下進行操作，使之各自得益。通過實施政府采購制度，財政部門從資金的分配到消費，實行全方位的監(jiān)督，增加了政府采購的透明度，保證質(zhì)量，降低了行政成本，提高了財政資金的使用效益。2.建立恰當?shù)恼少徶贫仁菄壹訌姾暧^調(diào)控的政策工具，能夠調(diào)節(jié)社會供求總量，實現(xiàn)社會總供給的平衡，并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，保護民族工業(yè)，支持國有經(jīng)濟的發(fā)展。政府采購制度實質(zhì)上是一種行之有效的國家調(diào)控經(jīng)濟的政策工具，不僅作用于微觀的經(jīng)濟領(lǐng)域，調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求，而且作用于整個社會的經(jīng)濟生活領(lǐng)域，進而實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標。同時，針對近年來許多單位部門分散采購時的短期行為造成我國許多商品盲目進口，從而對我國的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實問題，以集中為主的結(jié)合采購模式，能夠有效地改變這一局面，促進國家民族經(jīng)濟的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購模式，有利于我國經(jīng)濟走向世界，進一步適應(yīng)國際市場的需求，實現(xiàn)與國際接軌。我們和國際接軌的目的不是單純地為了保護國內(nèi)市場，更重要的是能夠利用國際市場。我國已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織，加快健全政府采購制度是我國經(jīng)濟融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購為主的模式下，在采購的過程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在以買方為主的對外經(jīng)濟中擁有較大的自主權(quán)，同時還能夠激發(fā)國內(nèi)企業(yè)和國外企業(yè)之間的競爭，從而促進國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大，提高其競爭力，使之更好地融入世界經(jīng)濟之中。
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[3]周敬偉.戰(zhàn)略管理學(xué)前沿研究[J].合作經(jīng)濟與科技，2005(12):12-13.
[4]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2001.
【關(guān)鍵詞】幼兒教育；義務(wù)教育；義務(wù)教育化；制度建設(shè)；制度分析技術(shù)
【中圖分類號】G610 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2009）01/02-0001-03
過去30年，我國幼兒教育受到體制改革等各種因素的影響，與其他各級各類教育相比，發(fā)展相對緩慢。但民眾對優(yōu)質(zhì)幼兒教育的需求越來越強烈。從示范幼兒園招生報名時長長的家長隊伍可以看出，優(yōu)質(zhì)幼兒教育的短缺已經(jīng)開始引發(fā)諸多問題。〔1〕于是，幼兒教育的發(fā)展越來越受到社會各界重視。
如何有效推動幼兒教育發(fā)展？鑒于我國在短短20年內(nèi)實現(xiàn)了在人口大國普及義務(wù)教育的偉大成就，許多人自然想到可以用推動義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的方法推動幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。于是，提議將義務(wù)教育年限向下延伸，將幼兒教育義務(wù)化，成為許多人推崇的幼兒教育事業(yè)發(fā)展的最佳戰(zhàn)略選擇。那么，幼兒教育能否義務(wù)化？義務(wù)化會給幼兒教育帶來哪些影響？本文試圖通過對義務(wù)教育制度特征的分析，并對照幼兒教育的特點，對以上問題作出回答。
一、義務(wù)教育制度的根本特征與幼兒教育不相符
義務(wù)教育制度的實施是一場追求平等權(quán)利的偉大政治實踐。義務(wù)教育制度的根本特征是強迫性、免費性和平等性。其中，強迫性、免費性特征對幼兒教育并不適用。
1．義務(wù)教育的強迫性特征不適用于幼兒教育
強迫性是義務(wù)教育的核心特征。在英文中，義務(wù)教育（compulsory education）的本意就是“強迫教育”。2006年中華人民共和國頒布的《義務(wù)教育法》第五條明確規(guī)定，“義務(wù)”既是指政府必須為所有學(xué)齡兒童提供受教育機會，也指家長必須送學(xué)齡兒童接受教育。義務(wù)教育制度之所以以強迫性作為基本特征，是因為兒童是國家的公民，需要具備基本的讀寫能力、繼續(xù)學(xué)習(xí)能力和基本的理想信念。因此，學(xué)齡兒童必須接受義務(wù)教育，這一強迫性特點不受家長偏好、政治主張等影響。
各國政府均通過立法形式彰顯義務(wù)教育的強迫性特征。家長如果拒不履行送學(xué)齡兒童接受教育的義務(wù)，就有可能受到法律的懲罰。雖然父母因未送學(xué)齡兒童接受義務(wù)教育而受到處罰的案例在我國還不多見，但在美國卻經(jīng)常發(fā)生。比如美國聯(lián)邦最高法院的著名判例――門諾教徒違反義務(wù)教育法案（Wisconsin v. Jonas Yoder，美國聯(lián)邦最高法院，1972）就描寫了美國賓夕法尼亞州在實施義務(wù)教育法的過程中義務(wù)教育所蘊含的理念與阿米緒人的價值觀念產(chǎn)生了種種沖突。〔2〕這些相關(guān)案例說明，隨著義務(wù)教育的不斷普及，在惠及大眾的同時，義務(wù)教育制度的強迫性、標準化特征與社會大眾個性化、特殊性的教育需要之間的矛盾越來越突出。
在幼兒教育階段，社會大眾育兒需要的個性化特征更加明顯，因此即使是幼兒教育非常發(fā)達的國家，也很難將幼兒的教育和養(yǎng)育作為強迫教育來實施。相反，在幼兒教育越來越普及的今天，越來越多的學(xué)者和政治家開始質(zhì)疑政府在幼兒教育和養(yǎng)育中的過多參與是否有價值，他們認為家庭才應(yīng)該是幼兒教育責任的主要承擔者?！?〕因此，對幼兒教育的功能界定歷來強調(diào)方便女性就業(yè)、促進兒童早期發(fā)展、為貧困家庭提供援助等，社會對在幼兒教育階段實施強迫教育還遠未達成共識。
2．義務(wù)教育的免費性特征不適用于幼兒教育
目前優(yōu)質(zhì)幼兒園大多收費較高，因此許多人希望借助義務(wù)教育的免費政策推動幼兒教育公平。然而，收費的水平與形式是和幼兒教育的供給方式及其質(zhì)量聯(lián)系在一起的。如果政府能提供統(tǒng)一、標準的幼兒教育服務(wù)，那么實施免費幼兒教育具有一定的可行性。但是，在當前幼兒教育機構(gòu)類型多樣的現(xiàn)狀下，如果只是彰顯幼兒教育的免費性，將會給非公立的幼兒教育服務(wù)提供者帶來毀滅性的打擊。
對家長和兒童來說，免費教育也未必是一件好事。在社會服務(wù)領(lǐng)域，節(jié)省家庭經(jīng)費開支并不是政策追求的首要目標。對一項涉及民眾的制度設(shè)計來說，首要的目的是它所提供的服務(wù)能夠滿足更多人的需要。這里的民眾不僅是指社會處境不利群體，也包括富裕階層。幼兒教育制度應(yīng)該也必須滿足富裕階層的個性化服務(wù)需要。為富裕階層提供服務(wù)的幼兒教育供給者確實有存在的必要。但免費的義務(wù)教育會從根本上消除滿足個性化教育需求的機制，會將幼兒教育變成用同一個菜單應(yīng)對所有口味的供給體系，不利于推動幼兒教育事業(yè)的發(fā)展。
在考慮政策時將對社會秩序的考慮和對社會補償?shù)目紤]混淆在一起，這是社會政策分析中經(jīng)常出現(xiàn)的錯誤?！?〕不管我們是否承認，今天的中國社會事實上已經(jīng)是分層的社會，盡管公共政策力圖符合所有人的利益，但是利益沖突仍然是社會政策制定中需要面對的基本問題。過分強調(diào)市場功能往往會導(dǎo)致弱勢群體得不到相應(yīng)的補償，然而對平等的過度強調(diào)也會妨礙社會效用的改善，〔5〕過猶不及。
二、幼兒教育義務(wù)教育化的制度風險
主張按照義務(wù)教育的實施方式推動幼兒教育發(fā)展的人，大多并不是真正對義務(wù)教育制度本身情有獨鐘，而是希望借助義務(wù)教育法的威力，強制政府尤其是地方政府拿出錢來發(fā)展幼兒教育，以解決當前政府在發(fā)展公立幼兒教育方面不作為的問題。從本質(zhì)上說，持這種觀點的人是把義務(wù)教育實施方式看成了推動幼兒教育事業(yè)發(fā)展的功利主義工具。
然而，按照義務(wù)教育的實施方式發(fā)展幼兒教育，在短期內(nèi)也許能夠促進幼兒教育事業(yè)的快速發(fā)展，但是從長遠來看，卻可能毀壞系統(tǒng)化制度建設(shè)的嚴肅性，引發(fā)諸多制度問題。義務(wù)教育不僅僅是一種實施方式，它更意味著關(guān)于教育供給的整套制度安排。將它當作一個功利性的工具，既不利于義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展，也不利于幼兒教育事業(yè)的長期健康發(fā)展。
1.幼兒教育義務(wù)化會延遲相關(guān)公共服務(wù)制度的建設(shè)
公共服務(wù)不僅包括義務(wù)教育等義務(wù)服務(wù)，還包括種類繁多的普通公共服務(wù)，比如需要公立機構(gòu)發(fā)揮基礎(chǔ)作用的幼兒教育服務(wù)。由于涉及面廣，影響大，幼兒教育制度建設(shè)對于豐富我國的公共服務(wù)體系和制度建設(shè)具有重要意義。
目前我國的體制建設(shè)基本上還是處于實踐倒逼制度建設(shè)的階段。民眾和研究者對幼兒教育的呼吁和研究越多，越會推動政策制定者考慮以下幾個關(guān)鍵的制度問題。
（1）市場和政府應(yīng)該怎樣分工和合作？
（2）在機會普及、負擔得起、類型多樣但不強迫的公共服務(wù)中，政府財政資金和私人投資應(yīng)該怎樣劃分？
（3）身份就業(yè)、從屬關(guān)系的人事政策和簽約關(guān)系的人事政策如何在管理制度上實現(xiàn)對接？
（4）除行政命令手段外，政府如何學(xué)會使用管制、稅收、許可、報告、民眾參與等方式實現(xiàn)對公共服務(wù)事業(yè)的監(jiān)督和管理？
以上問題都是以普及、可負擔、差異化需要滿足為主要目標的公共服務(wù)體系建設(shè)的核心問題。〔6〕民眾對幼兒教育的強烈需求會倒逼政府有關(guān)部門協(xié)同制定相關(guān)制度，促進公共服務(wù)體系建設(shè)。
即使同在教育領(lǐng)域，幼兒教育與小學(xué)、初中、高中和高等教育在功能、管理等方面也存在根本差異。如果按照管理小學(xué)、初中教育的義務(wù)教育方式來推動幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，就等于簡化了制度建設(shè)的內(nèi)容，延遲了相關(guān)公共服務(wù)制度建設(shè)的時間。從短期看，它也許會推動公立幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，但是由于使用了一個不太恰當?shù)闹贫茸鳛榛A(chǔ)，將來有可能會付出相應(yīng)的制度代價，即到時又需要重新進行制度調(diào)整和體系調(diào)整了。
2.幼兒教育義務(wù)化會擴大已有的制度缺陷
在普及義務(wù)教育的初期，我國采取了功利化的發(fā)展方式，用“人民教育人民辦”的方式動員了大量社會資金用來發(fā)展教育。雖然義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展了，但是，由于缺乏相應(yīng)的公共財政管理理念，公共財政的投資方向一直沒有得到及時調(diào)整，使得公共財政在客觀上強化了各類學(xué)校之間的差異，直接影響了當前教育事業(yè)發(fā)展中一些根本矛盾的解決，如私立教育沒有得到充分發(fā)展、擇校矛盾難以調(diào)和等。
在我國，按照義務(wù)教育的方式推動教育事業(yè)的發(fā)展，還意味著把義務(wù)教育的發(fā)展看作考核官員的一項政績指標，這使得地方政府官員不得不動用一切資源滿足考核的需要。這一現(xiàn)象破壞了政府行為與財政預(yù)算、監(jiān)測報告、基準化公共服務(wù)標準設(shè)計之間的關(guān)系，強化了地方政府責任與財政資源間的不對等。〔7〕這種通過官員政績推動事業(yè)發(fā)展的方式不利于建設(shè)負責任的地方政府，也不利于公共服務(wù)事業(yè)的基準化發(fā)展，客觀上擴大了地區(qū)之間的差距。
倘若幼兒教育義務(wù)化，必然會擴大已有的制度缺陷，不利于幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，也會對整個國家的發(fā)展造成不利影響。
三、結(jié)論
經(jīng)過30年的發(fā)展，我國教育事業(yè)的發(fā)展進入了關(guān)鍵時期，問題―對策式的制度設(shè)計和調(diào)整方式在解決問題的同時也制造出了許多更深層次的制度問題。中國教育向內(nèi)涵式發(fā)展道路轉(zhuǎn)型，已經(jīng)到了從零散的制度借鑒向系統(tǒng)化制度建設(shè)邁進的階段。政策之間、部門之間聯(lián)系不暢、相互沖突，已經(jīng)成為制約中國教育內(nèi)涵式發(fā)展的瓶頸。幼兒教育事業(yè)發(fā)展不力，有政府投入不足的原因，也有幼兒教育事業(yè)的功能和支持體系需要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的需要。在這個時候討論幼兒教育能否義務(wù)化問題，需要理清義務(wù)教育政策的價值體系基礎(chǔ)和相應(yīng)的制度性工具基礎(chǔ)，看其是否符合幼兒教育事業(yè)發(fā)展的需要。畢竟，制度分析技術(shù)是推動當前系統(tǒng)化制度建設(shè)的根本。
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Can Early Childhood Education Be Compulsory
Zeng Xiaodong, Zhou Hui
(College ofEducation, Beijing Normal University, Beijing, 100875)