時(shí)間：2023-07-28 17:01:59
導(dǎo)語：在行政調(diào)解的主體的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)于行政訴訟的調(diào)解，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第50條和第67條第三款規(guī)定，除“賠償訴訟可以適用調(diào)解”外，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。然而，行政審判中大量的行政訴訟撤訴案件實(shí)際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解。這是因?yàn)椤缎性V法》第50條規(guī)定禁止適用調(diào)解，而在審判實(shí)踐中大量案件以調(diào)解化解了官民矛盾，制作法律文書時(shí)轉(zhuǎn)用了“撤訴”這一法定形式?，F(xiàn)行《行訴法》對(duì)行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定得太狹窄，為了使行政訴訟調(diào)解制度適應(yīng)我國行政審判工作的需要，發(fā)揮該制度對(duì)化解官民糾紛的應(yīng)有功能，本文擬就行政訴訟調(diào)解制度的相關(guān)問題進(jìn)行探討，以一己之見拋磚引玉。
一、行政訴訟不適用調(diào)解制度的弊端
雖然行政訴訟法明文規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但在司法實(shí)踐中，以調(diào)解解決官民矛盾是普遍存在的。這在很大程度上反映出行政訴訟法規(guī)定的撤訴制度與司法實(shí)踐相脫節(jié)。
根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟中的撤訴可以分為申請(qǐng)撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴、視為申請(qǐng)撤訴以及按撤訴處理四種情況。對(duì)于申請(qǐng)撤訴與原告同意被告改變具體行政行為并申請(qǐng)撤訴這兩種情況，人民法院有審查的義務(wù)。被告對(duì)具體行政行為的改變正確合法，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，法院可以準(zhǔn)許；被告對(duì)具體行政行為的改變不正確，為了規(guī)避訴訟而無原則地變更行政行為的，即使原告撤訴，人民法院也不準(zhǔn)許。如果人民法院查實(shí)原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的，亦不應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予撤訴。
撤訴制度的規(guī)定是考慮到行政訴訟原告的權(quán)利亟需司法保障，但具體到司法實(shí)踐中這一規(guī)定卻成了空中樓閣，由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對(duì)撤訴申請(qǐng)行使審查權(quán)，面對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)，法院幾乎是一路綠燈，數(shù)十萬的撤訴案件中原告申請(qǐng)撤訴但法院不準(zhǔn)許撤訴的案件少之又少，這導(dǎo)致在大量的撤訴案件中，非正常撤訴的案件占相當(dāng)大的比例。非正常撤訴是相對(duì)于正常撤訴而言的，多是指原告對(duì)被訴具體行政行為持有異議，其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響，撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)，法院對(duì)撤訴申請(qǐng)予以準(zhǔn)許的情況。我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。
撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。從撤訴的效果來看，由于雙方當(dāng)事人的案外和解協(xié)議不具有同調(diào)解協(xié)議一樣的確定力與執(zhí)行力，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，原告撤訴以后不得以同一事由向人民法院再次(按撤訴處理的除外)，行政機(jī)關(guān)若反悔不履行和解協(xié)議，原告即喪失了請(qǐng)求司法救濟(jì)的權(quán)利，這對(duì)原告權(quán)益的保護(hù)是極為不利的。行政訴訟法對(duì)撤訴后禁止以同一理由再的規(guī)定與行政訴訟中雙方當(dāng)事人的案外和解的廣泛存在產(chǎn)生巨大的矛盾。作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無法通過行政訴訟得到理想的保護(hù)，也很容易引起相對(duì)人與行政主體之間的信任危機(jī)，同時(shí)也降低了法院的威信。立法者當(dāng)初設(shè)立禁止調(diào)解制度的本意則是擔(dān)心調(diào)解會(huì)損害原告利益或公共利益，而事實(shí)上，禁止調(diào)解不僅未能真正保護(hù)原告和社會(huì)的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進(jìn)行著侵害。因“案外和解”而撤訴的這種非正常撤訴的現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調(diào)解制度的立法本意完全落空?！笆聦?shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見得能夠保護(hù)原告利益和公共利益?！迸c其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律和規(guī)避司法監(jiān)督的工具，不如從制度上加以規(guī)范，以消除理論與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)所產(chǎn)生的尷尬。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的協(xié)商過程和內(nèi)容置于司法審查之下，顯得尤為緊迫和必要。
二、完善行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)
（一）公權(quán)力絕對(duì)不允許處分的理論欠缺
現(xiàn)行行政訴訟不適用調(diào)解的理論依據(jù)是“公權(quán)絕對(duì)不可處分”。該理論認(rèn)為，在行政法律關(guān)系中，行政權(quán)屬國家公權(quán)，具體行政行為是否作出或如何作出，法律法規(guī)都已預(yù)先設(shè)定，行政主體是不能自由處分。行政權(quán)不同于民事權(quán)利，行政主體不能采取全部或部分放棄其行政職權(quán)的方式來促成與相對(duì)人的和解。而調(diào)解則意味著行政主體能對(duì)行政權(quán)利進(jìn)行自由處分。行政權(quán)的這種特殊性使行政訴訟失去了調(diào)解的前提和基礎(chǔ)，因此，人民法院只能根據(jù)合法性審查的原則，對(duì)合法的具體行政行為判決維持，錯(cuò)誤的判決撤銷或有限變更，除此之外沒有選擇的余地。但是，隨著我們對(duì)行政權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不斷深入，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)與行政管理的社會(huì)需求不斷增加，以及在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世界民主化潮流的推動(dòng)下，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向以給付行政、服務(wù)行政為特點(diǎn)的現(xiàn)代行政，以行政主體為中心和行政權(quán)力的單向行使為全部?jī)?nèi)涵的傳統(tǒng)行政日益轉(zhuǎn)向以注重人權(quán)和民主的現(xiàn)代行政，在此轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢(shì)，出現(xiàn)了非強(qiáng)制行政行為如行政契約、行政指導(dǎo)等。這就造成認(rèn)為行政主體絕對(duì)不能處分行政權(quán)力的觀點(diǎn)越來越站不住腳。因?yàn)?，現(xiàn)行行政管理已不再僅僅是行政主體單方意志的體現(xiàn)，更多的則是表現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)方的合作，這樣不但節(jié)約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實(shí)現(xiàn)。在合作的行政中，行政管理的實(shí)現(xiàn)并非使用行政權(quán)力手段，而是常常在與相對(duì)人的征詢、協(xié)商、溝通中做出行政行為。另外，公共利益和私人利益并不總是矛盾沖突的。即便在公益與私益發(fā)生沖突時(shí)，基于國家主義和個(gè)人主義的基本理論，立法、執(zhí)法和司法都應(yīng)以比例原則相互權(quán)衡，在一者的博弈中尋求最佳平衡區(qū)域。這個(gè)平衡區(qū)域?yàn)樾姓黧w與相對(duì)人的協(xié)商提供了空間，行政主體在這一范圍內(nèi)行使處分權(quán)非但不會(huì)損害國家利益、社會(huì)利益，反而會(huì)使公權(quán)與私權(quán)獲得共贏的效果。
（二）行政主體在法定條件下享有自由裁量權(quán)，是設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的理論支撐
根據(jù)行政法理論，行政主體在行使行政權(quán)時(shí)，擁有自由裁量權(quán)。而自由裁量權(quán)的行使在某種意義上就表示行政主體對(duì)公權(quán)力有一定程度的處分權(quán)。隨著社會(huì)分工越來越細(xì)，社會(huì)關(guān)系越來越復(fù)雜，行政事務(wù)也復(fù)雜多變，單靠法律的規(guī)范性條款調(diào)節(jié)，根本不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。所以在客觀上必須賦予行政主體擁有廣泛的自由裁量權(quán)。一旦行政主體擁有自由裁量權(quán)，也就意味著行政主體具備了與行政相對(duì)人調(diào)解的前提和基礎(chǔ)。另外，在具體調(diào)解過程中，只要法院監(jiān)督調(diào)解的全過程，就可以避免行政主體在訴訟中與相對(duì)人達(dá)成損害公共利益的協(xié)議，使違法的行政行為逃避司法審查的問題。
（三）行政訴訟的目的要求建立調(diào)解制度
行政訴訟的目的是整個(gè)行政訴訟機(jī)制的核心與起點(diǎn)，任何制度都不得與其違背，這是法律邏輯的基本要求?！爸袊姓V訟的惟一目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。”行政相對(duì)人一般提訟的目的只是為了挽回?fù)p失或獲取利益，如果在訴訟上花費(fèi)大量的時(shí)間和金錢，并不符合保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的邏輯起點(diǎn)，而通過調(diào)解會(huì)給相對(duì)人一個(gè)挽回?fù)p失的捷徑。另外，從行政主體的角度上看，調(diào)解制度最終也是在維護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。因?yàn)樵谛姓V訟中，行政主體要花費(fèi)人力、物力、財(cái)力，而這些訴訟的成本最終由社會(huì)公眾也就是廣大的行政相對(duì)人來承擔(dān)。以保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益出發(fā)，以調(diào)解方式結(jié)案，是對(duì)行政相對(duì)人一種最好的結(jié)局。一來行政相對(duì)人可以迅速快捷維護(hù)自己的權(quán)利，二來行政主體也不會(huì)事后報(bào)復(fù)，從而降低了審判成本，減少了社會(huì)不穩(wěn)定因素，增進(jìn)了政府與民眾間的和諧與理解。
三、完善行政訴訟調(diào)解制度的思考
前文分析表明，隨著我國改革開放的不斷深入發(fā)展，我國行政審判工作需要一個(gè)完整的行政訴訟調(diào)解制度，不能再將行政訴訟調(diào)解制度僅限于行政賠償訴訟。完善行政訴訟調(diào)解制度，主要是要擴(kuò)大其適用范圍，明確調(diào)解原則和規(guī)范程序運(yùn)作。
(一)行政訴訟調(diào)解的適用范圍
行政訴訟中，由于一方是行使國家公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，而依法行政的法制原則要求行政機(jī)關(guān)不得任意處分其行政權(quán)力，這就決定了行政訴訟的調(diào)解與當(dāng)事人可自由、充分處分其實(shí)體權(quán)利的民事訴訟調(diào)解有明顯的區(qū)別。因此，對(duì)行政訴訟調(diào)解適用范圍的正確認(rèn)定，是研究行政訴訟調(diào)解制度必須要解決的問題。筆者認(rèn)為，以下行政訴訟案件可以適用調(diào)解。
1、涉及行政自由裁量權(quán)的案件。具體行政行為以行政機(jī)關(guān)行為時(shí)受法律、法規(guī)約束的程度為標(biāo)準(zhǔn)，分為羈束行為和自由裁量行為兩種。由于羈束行為的內(nèi)容、方式、程度等已由法律、法規(guī)作出了非常詳細(xì)、明確、具體的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)行，不得有任何改變，不存在自由選擇的可能，因此這類具體行政行為不能適用調(diào)解。而自由裁量行為卻不同，它的內(nèi)容、方式、程度等法律、法規(guī)未作規(guī)定或只規(guī)定一定的范圍、種類和幅度，行政機(jī)關(guān)有自由選擇的余地。在自由裁量權(quán)的范圍和幅度內(nèi)，行政主體有多種處理方式可供選擇，行政主體所選擇的每種方式應(yīng)該說都是合法的，只不過對(duì)相對(duì)人而言，存在著是否是最合理選擇的問題。從某種意義上說，自由裁量就是行政主體尋求最合理選擇的過程。法院在行政主體的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)解，行政主體改變其不合理的行政行為，使其行政更趨科學(xué)、合理，符合行政訴訟的根本目的。如行政處罰顯失公正的案件，是指有權(quán)處罰的行政機(jī)關(guān)，對(duì)被處罰相對(duì)人實(shí)施的行政處罰行為，雖然在形式上符合法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度，但在行使自由裁量權(quán)的過程中，呈現(xiàn)出量罰上的明顯不合理或不公正，違背了法律上基本的公正原則從而侵害了被處罰相對(duì)人或利害關(guān)系人的合法權(quán)益。對(duì)于此類案件，行政訴訟法規(guī)定法院可以判決變更。這一規(guī)定雖體現(xiàn)了法院對(duì)原告合法權(quán)益的直接保護(hù)，但這種“有限變更原則”實(shí)際上己超出了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍，存在逾越行政權(quán)的情況，從而違背行政訴訟的基本理論和原則。由于自由裁量權(quán)的存在，使行政機(jī)關(guān)接受調(diào)解并作出新的行政行為成為可能。如果對(duì)此類案件適用調(diào)解，在法官的主持下，查清原告違法事實(shí)，根據(jù)法律規(guī)定的處罰種類、幅度，經(jīng)雙方協(xié)商一致確定合理的處罰種類或數(shù)額，由被告予以變更，既可以防止司法權(quán)代替行政權(quán)，又可以更加迅速地解決行政爭(zhēng)議。
2、裁決民事糾紛引發(fā)的行政案件。因裁決民事糾紛引發(fā)的行政訴訟案件，是指行政主體依職權(quán)或應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，就行政相對(duì)人之間的民事權(quán)益作出裁決，或?qū)π姓鄬?duì)人的民事實(shí)體權(quán)利作出確認(rèn)，或許可行政相對(duì)人為一定行為，或行政主體不履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，而被行政相對(duì)人或利害關(guān)系人至法院所致。此類行政爭(zhēng)議大多由民事權(quán)益糾紛所致，而民事權(quán)益糾紛完全可由民事主體即行政訴訟中的原告和第三人協(xié)商解決，行政主體可以依據(jù)原告與第三人協(xié)商后的結(jié)果，作出變更、撤銷被訴具體行政行為，最后達(dá)到解決行政爭(zhēng)議的目的。
3、合意的行政行為案件。合意的行政行為也稱雙方行政行為或多方行政行為，也即行政協(xié)議或行政合同。該類行政爭(zhēng)議主要是行政主體與行政相對(duì)人在履行行政合同的過程中引發(fā)的，因行政合同即是行政主體與行政相對(duì)人經(jīng)過協(xié)商后達(dá)成的協(xié)議，行政主體有權(quán)處分合同的標(biāo)的。因此，在行政訴訟中，雙方仍然可以進(jìn)行協(xié)商，通過調(diào)解的方式解決該行政爭(zhēng)議。
4、的案件。一般是指行政機(jī)關(guān)及其上作人員故意違背法律所賦予的職權(quán)，在法定范圍內(nèi)作出不符合法律目的、精神、原則的具體行政行為。從形式上看，似乎是一種“合法”行為，是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的行為；從實(shí)質(zhì)上看，是嚴(yán)重違背有關(guān)法律法規(guī)的精神和原則，嚴(yán)重違背正當(dāng)行政目的的行為；從主觀上看，是行政機(jī)關(guān)出于不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)而故意實(shí)施的行為。由于濫用的職權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，這就為行政機(jī)關(guān)重新調(diào)整自己的行為奠定了基礎(chǔ)，也使調(diào)解的適用成為了可能。
5、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件。適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)發(fā)生錯(cuò)誤。主要表現(xiàn)為：應(yīng)適用此法而適用了彼法；適用了無效的法律法規(guī)；法律法規(guī)中具體條文適用錯(cuò)誤；違反了法律沖突的適用規(guī)則；適用法律、法規(guī)時(shí)沒有考慮特殊情況；有規(guī)章以上的規(guī)范性文件卻適用了規(guī)章以下的規(guī)范性文件。對(duì)適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的案件，在法院的主持下，行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為適用正確的法律、法規(guī)，心平氣和地達(dá)成協(xié)議，不僅使行政機(jī)關(guān)的違法行政行為得到了矯正，而且也維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
6、不履行法定職責(zé)，且仍有履行必要的案件。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，主要涉及環(huán)保、土地、規(guī)劃、工商、公安等行政領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，具體表現(xiàn)為拒絕履行、拖延履行或不予答復(fù)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者拖延履行職責(zé)的案件，在行政訴訟過程中，如果仍有必要履行職責(zé)的，法院可以主持雙方進(jìn)行調(diào)解，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議，促使其及時(shí)履行，不像判決那樣還要留給行政機(jī)關(guān)必要的履行期限，這樣能有效節(jié)約當(dāng)事人的訴訟成本，提高效率，更有利于及時(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)然，拒絕履行或者拖延履行職責(zé)，使行政相對(duì)人受到損害，即使行政機(jī)關(guān)再履行這一職責(zé)已經(jīng)無法彌補(bǔ)或者已經(jīng)沒有必要時(shí)，則不能適用調(diào)解。
當(dāng)然，行政訴訟調(diào)解制度在范圍上并不適用于所有行政案件，筆者認(rèn)為下列行政案件不能適用調(diào)解：一是具體行政行為合法的案件，因行政機(jī)關(guān)對(duì)此類案件作出任何讓步都將使社會(huì)利益和國家利益遭受損害；二是超越職權(quán)(沒有管轄權(quán))的行政案件，行政機(jī)關(guān)并不擁有實(shí)施這一具體行政行為的權(quán)力，因而無法對(duì)該行為作出適當(dāng)?shù)奶幹没蛘咄讌f(xié)；三是具體行政行為嚴(yán)重違反法定程序的案件，因?qū)儆诔绦蛐再|(zhì)，依法應(yīng)予撤銷，行政相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)不可能對(duì)程序的違法進(jìn)行協(xié)商；四是事實(shí)不清、主要證據(jù)不足的案件，人民法院對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解，必須在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上進(jìn)行；五是涉及公民身份關(guān)系的行政案件，此類案件只有“合法有效”與“違法無效”一元選項(xiàng)，故不存在適用調(diào)解的空間。
（二）行政訴訟調(diào)解基本原則
1、合法原則。相對(duì)于民事訴訟來說，行政訴訟調(diào)解的合法原則更為重要。行政訴訟調(diào)解的合法原則應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律、法規(guī)的禁止性原則；二是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得損害國家利益、公共利益和他人的合法權(quán)益。行政訴訟的根本目的是通過監(jiān)督行政主體的依法行政來保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，監(jiān)督和保護(hù)的功能是辨證統(tǒng)一的。這就要求在行政訴訟的調(diào)解中，人民法院不能為了換取相對(duì)人接受調(diào)解的條件而放任行政主體超越或放棄其行政職權(quán)，以行政權(quán)作交易，也不能站在行政主體的立場(chǎng)上壓制相對(duì)人。既要平等保護(hù)各方當(dāng)事人，又不能損害國家利益。公共利益和他人的合法利益。
2、當(dāng)事人自愿原則。自愿原則是行政訴訟調(diào)解的本質(zhì)屬性和核心原則。人民法院在審理行政案件時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人自愿原則，在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端，進(jìn)行調(diào)解。
3、調(diào)審結(jié)合原則。訴訟中調(diào)解往往以一方放棄部分權(quán)利為代價(jià)，行政訴訟的目的是維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督、支持行政主體依法行政。行政訴訟調(diào)解也應(yīng)象民事調(diào)解、刑事附帶民事調(diào)解和行政賠償訴訟調(diào)解一樣，選擇調(diào)審結(jié)合模式，不論是審前還是審判中，堅(jiān)持能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，妥善解決行政糾紛。
(三)行政訴訟調(diào)解的程序及操作
設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度，探索適合行政訴訟特點(diǎn)的最佳程序結(jié)構(gòu)模式，首先應(yīng)針對(duì)行政訴訟的特殊性，同時(shí)要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。
1、調(diào)解程序的啟動(dòng)。對(duì)可適用調(diào)解的案件，調(diào)解程序的啟動(dòng)主要應(yīng)由當(dāng)事人申請(qǐng)?zhí)岢?，人民法院也可以根?jù)具體案情，在查明事實(shí)、對(duì)具體行政行為的合法與否作出判斷后提出建議。
2、調(diào)解程序的主持。鑒于行政訴訟的特殊性和復(fù)雜性，行政訴訟的調(diào)解應(yīng)有別于民事訴訟，不能適用簡(jiǎn)易程序由獨(dú)任法官主持，而應(yīng)與行政審判的組織一致，實(shí)行合議制，且由審理該案的同一合議庭主持，以保證合議庭成員熟悉具體案情，發(fā)揮集體智慧，對(duì)案件作出準(zhǔn)確判斷。同時(shí)，也能起到互相監(jiān)督的作用，規(guī)范法官在調(diào)解中的行為，進(jìn)而保證調(diào)解的合法與公正。
3、調(diào)解的階段。具體行政行為是否合法決定著行政訴訟案件能否適用調(diào)解，因此，行政訴訟的調(diào)解只能在法院對(duì)具體行政行為是否合法作出明確判斷的庭審中或庭審后判決前的階段中，而不能適用于判決前的各個(gè)階段，這點(diǎn)應(yīng)與民事訴訟相區(qū)別。如果在訴訟伊始，原告與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾異常激烈時(shí)，對(duì)其糾紛進(jìn)行調(diào)解，不僅會(huì)使許多本能調(diào)解成功的案件被排除在外，而且不符合行政訴訟合法性審查的原則。因此，行政訴訟的調(diào)解只能在庭審中或庭審后判決前的兩個(gè)階段中進(jìn)行。
4、調(diào)解的次數(shù)與時(shí)限。為防止案件久調(diào)不決，以拖壓調(diào)，應(yīng)對(duì)調(diào)解的次數(shù)作出限制。為了與調(diào)解的階段相協(xié)調(diào)，調(diào)解的次數(shù)不應(yīng)超過兩次。兩次調(diào)解可在庭審中或庭審后判決前各進(jìn)行一次，也可以在其中的某一階段進(jìn)行，但不能超過兩次的規(guī)定。調(diào)解的時(shí)限應(yīng)在行政訴訟的審限范圍內(nèi)。調(diào)解不成立的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)由法官或法官與人民陪審員組成合議庭做出判決。
5、調(diào)解協(xié)議審查的內(nèi)客和標(biāo)準(zhǔn)。由于訴訟上的調(diào)解是行政主體在特定范圍、特定條件對(duì)其權(quán)限處分的結(jié)果。故法官必須對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查，審查的內(nèi)容包括：達(dá)成調(diào)解協(xié)議的當(dāng)事人是否具有訴訟行為能力，調(diào)解協(xié)議是否屬于當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，調(diào)解的事項(xiàng)是否屬于當(dāng)事人(尤其是行政主體)能夠自由處分的事項(xiàng)，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否違反法律或者社會(huì)利益。法官審查后認(rèn)為調(diào)解協(xié)議無誤的，應(yīng)制作調(diào)解書。由于經(jīng)過了調(diào)解過程，原告已不再對(duì)被訴具體行政行為持有異議，因此對(duì)調(diào)解協(xié)議的合法性審查標(biāo)準(zhǔn)可以放寬到行政非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)。
6、調(diào)解書的效力。鑒于民事訴訟中賦予當(dāng)事人調(diào)解的反悔權(quán)在民事審判實(shí)踐中常常被濫用而暴露出的各種弊端，為節(jié)約有限的司法資源，避免當(dāng)事人在調(diào)解時(shí)的隨意性，以增強(qiáng)其責(zé)任感，在行政訴訟案件的調(diào)解中，如果當(dāng)事人達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，法院審查認(rèn)可后應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書，調(diào)解書經(jīng)各方簽收即具有法律約束力，任何一方不得反悔。
7、確定調(diào)解結(jié)案為法定的結(jié)案方式。行政訴訟確立調(diào)解制度，應(yīng)將調(diào)解結(jié)案作為法定的結(jié)案方式作出規(guī)定，賦予調(diào)解書與判決書同等的法律效力，一方不履行的，對(duì)方可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
四、結(jié)語
關(guān)于賦予行政公主體以行政訴訟原告資格，己逐漸在學(xué)界受到認(rèn)可。公私合作的發(fā)展意味著行政契約的運(yùn)用將比以往要多，由行政契約引發(fā)的訴訟也將增加。在大部分西方發(fā)達(dá)國家行政契約訴訟制度均承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的原告資格。2在德國，行政契約訴訟主要屬于一般給付之訴。產(chǎn)生于行政契約的行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求權(quán)不得以行政行為的方式確認(rèn)，不得借助行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。一旦行政機(jī)關(guān)與公民達(dá)成一致的處理行為并接受平等地位，就必須相應(yīng)地在請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方面保持平等，并且通過法院主張發(fā)生爭(zhēng)議的請(qǐng)求權(quán)。行政機(jī)關(guān)和私人之間的“由身份到契約”的平等化運(yùn)動(dòng)，不僅僅應(yīng)從私人地位提升的角度來看，而且應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)走下“神壇”的視角來看。從后者看，則意味著行政機(jī)關(guān)失去特權(quán)，回歸私人同等的位置。雖然傳統(tǒng)的行政訴訟制度只賦予行政相對(duì)人以原告資格，是出于維護(hù)私人弱勢(shì)地位的考量，但殊不知也是對(duì)行政機(jī)關(guān)特權(quán)心理的強(qiáng)化。當(dāng)行政機(jī)關(guān)無法從司法途徑中獲得自己對(duì)私人的要求，必然會(huì)轉(zhuǎn)向行使自身的行政權(quán)。換言之，當(dāng)以行政契約形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，若行政機(jī)關(guān)無法享有原告資格通過訴訟解決，必將以行政行為替代尋找第三方裁判來滿足自己的要求。此時(shí)，保護(hù)一方的措施實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)化了另一方權(quán)力放縱心理，是在告訴它:行政機(jī)關(guān)有權(quán)力，對(duì)私人的要求能夠通過權(quán)力途徑解決，而私人不能，所以只能給私人提供救濟(jì)途徑，不能給行政機(jī)關(guān)提供，因?yàn)樗膊恍枰Ｒ虼耍瑢?duì)公主體的行政訴訟原告資格的認(rèn)可，其實(shí)能夠起到制度暗示的作用，即在某些情形下，行政機(jī)關(guān)己經(jīng)與私人處于同等地位，行政機(jī)關(guān)不是任何情況都能夠行使權(quán)力來滿足自己的請(qǐng)求，行政機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎地對(duì)私人行使權(quán)力。所以，賦予行政公主體以行政訴訟原告資格，不僅僅能夠解決行政契約普遍應(yīng)用帶來的私主體對(duì)行政公主體造成損害產(chǎn)生請(qǐng)求權(quán)的問題，而且能夠規(guī)范行政權(quán)的行使，防止行政公主體濫用行政職權(quán)自行解決由私人主體造成損害而產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)的情形發(fā)生。同時(shí)，賦予行政公主體以行政訴訟原告資格能夠逐漸改變行政優(yōu)益的行政文化，塑造謙抑的行政文化，促進(jìn)行政平等化，實(shí)現(xiàn)依法行政。
關(guān)于在何種情形下賦予行政公主體行政訴訟原告資格，也是一個(gè)值得討論的問題?！半p向救濟(jì)模式”并不能適用于所有的行政爭(zhēng)議，干預(yù)行政依然是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容，許多公共事務(wù)依然需要運(yùn)用單方強(qiáng)制性手段來實(shí)施，運(yùn)用行政契約等平等性手段只是的一部分。因此，同賦予行政公主體行政訴訟原告資格，應(yīng)當(dāng)主要應(yīng)用于行政契約等平等型行政法律關(guān)系產(chǎn)生的爭(zhēng)議的訴訟中，在傳統(tǒng)的單方強(qiáng)制型行政法律關(guān)系產(chǎn)生的爭(zhēng)議的訴訟中應(yīng)當(dāng)受到限制。
2 確立行政公益訴訟制度
所謂行政公益訴訟，是指行政訴訟中訴訟標(biāo)的為由行政行為引起的公益關(guān)系的訴訟。在現(xiàn)實(shí)生活中，不僅僅只有具體的、主觀的私人權(quán)益可能受到政府直接或間接行為的損害，抽象的客觀公益也可能受到損害。關(guān)于行政公益訴訟，早在多年前就引起了學(xué)界的關(guān)注和討論。有許多學(xué)者提出建立行政公益訴訟制度，甚至在行訴法修改前的一些學(xué)者建議稿中明確地將行政公益訴訟放入“原告資格”中來規(guī)定。贊同建立行政公益訴訟制度的理由大概有:保護(hù)公共利益、保護(hù)客觀法秩序促進(jìn)依法行政等。同時(shí)，也有一些學(xué)者認(rèn)為建立行政公益訴訟的時(shí)機(jī)未到，不宜以國外存在類似制度而要求建立，主要理由有:行政公益訴訟的功能暫時(shí)可以由其他制度替代、公益的模糊以至于行政公益訴訟范圍難確定、可能造成濫訴等。本文贊同前者觀點(diǎn)。公共利益盡管抽象、模糊，但是具體到實(shí)際案情中之后，是公共利益抑或私人利益往往很容易判斷，并不需要太多的解釋和論證。而且公民提起行政公益訴訟，是實(shí)現(xiàn)其憲法規(guī)定的民主權(quán)利，參與國家管理事務(wù)的重要途徑。與更重要的一點(diǎn)在于，公私合作在行政領(lǐng)域帶來的政府和私人角色變化對(duì)行政訴訟制度造成困頓，從而導(dǎo)致的對(duì)行政公益訴訟制度的需求。
隨著公私合作模式的發(fā)展，政府將許多原來屬于自身的事務(wù)交給私主體或者與私主體共同組織、管理和實(shí)施。因此，不同于以往的情形出現(xiàn):在許多領(lǐng)域內(nèi)，造成利益(包括公益和私益)損害的主體逐漸由行政機(jī)關(guān)變成了私人。私主體在對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行組織、管理和實(shí)施的過程中，造成的具體的、主觀的私人權(quán)益的損害一般可以通過提起侵權(quán)損害賠償來解決。而私主體在從事公共事務(wù)時(shí)對(duì)抽象的、客觀的公益造成損害時(shí)，普通公民將由于沒有利害關(guān)系而無法提起民事上的侵權(quán)損害賠償訴訟，也將由于私人不是行政主體而無法提起普通的行政訴訟。因?yàn)?，在公私合作模式下，私主體對(duì)公益的損害不僅僅意味著私主體的過錯(cuò)或過失，也意味著將公共事務(wù)交給它的政府存在監(jiān)督上的過錯(cuò)或過失。因此，當(dāng)無法對(duì)私主體采取措施進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許對(duì)政府提起訴訟。所以，應(yīng)當(dāng)建立行政公益訴訟制度，允許認(rèn)識(shí)到參與合作的私主體的行為有損公益的公民、法人或其他組織以對(duì)應(yīng)的政府為被告提起行政訴訟。再由政府來對(duì)參與合作的私主體的行為進(jìn)行制約和糾正。這種情況下，并非由于政府的直接行為導(dǎo)致公益受損，而是與私主體合作這樣的間接行為導(dǎo)致公益受損。依法行政對(duì)政府的要求應(yīng)當(dāng)是全方位的，不僅政府的直接行為需要受到法律的制約，政府的間接行為也應(yīng)受到法律制約。在這一意義上建立行政公益訴訟制度，也是將公私合作納入行政法治軌道的途徑之一。所以，隨著公私合作的發(fā)展，建立行政公益訴訟制度將再添一條重要的理由，即參與行政的私主體對(duì)公益的造成的危險(xiǎn)必須受到合理的制約，同時(shí)也是對(duì)公私合作進(jìn)行合法審查的必要途徑。
然而，關(guān)于行政公益訴訟原告資格的主體的認(rèn)定，學(xué)界也是眾說紛紜。有的認(rèn)為可以賦予檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟原告資格3，有的認(rèn)為可以賦予公民以行政公益訴訟原告資格，有的認(rèn)為可以賦予民間組織行政公益訴訟原告資格。然而，無論是哪種看法，均有人認(rèn)為存在不妥之處。賦予檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟的原告資格，有的學(xué)者表示反對(duì)，認(rèn)為:在現(xiàn)行體制之下，人民檢察院是最不適宜提起行政公益訴訟的主體，檢察機(jī)關(guān)介入行政公益訴訟面臨著諸多理論及現(xiàn)實(shí)上的障礙。理由有:中西檢察體制有差異，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督角色和原告資格有沖突;賦予原告資格逾越了監(jiān)督權(quán)的邊界。對(duì)于賦予公民以提起行政公益訴訟的原告資格，有學(xué)者認(rèn)為，我們公民個(gè)人的權(quán)力意識(shí)較淡薄，容易使得這樣的規(guī)定成為擺設(shè)而無實(shí)效，再者容易引起公民濫用訴權(quán)，引發(fā)“濫訴”現(xiàn)象。賦予社會(huì)組織以行政公益訴訟資格本被認(rèn)為最為合適，而且國外的經(jīng)驗(yàn)也表明由社會(huì)組織當(dāng)原告較為可行。但是反對(duì)意見認(rèn)為，在我國社會(huì)組織還在發(fā)育、規(guī)范過程中，許多社會(huì)組織在活動(dòng)能力和經(jīng)費(fèi)等方面還有些問題，作為行政公益訴訟的原告，可能時(shí)機(jī)不成熟。本文由于篇幅和主題限制，不過多評(píng)述。本文認(rèn)為，在公私合作繼續(xù)發(fā)展的背景下，需要建立行政公益訴訟制度，保護(hù)受到私主體影響的公益、促進(jìn)行政法治。關(guān)于原告資格問題，賦予單個(gè)公民行政公益訴訟原告資格確實(shí)有可能引發(fā)“濫訴”現(xiàn)象，但是可以賦予多個(gè)公民聯(lián)名提起行政公益訴訟的資格。2由于我國大多數(shù)的社會(huì)團(tuán)體都有行政機(jī)關(guān)作為主管單位，更具備提起行政公益訴訟的條件，因?yàn)槠湓谛姓C(jī)關(guān)的監(jiān)督之下濫訴的可能性較小。至于檢察機(jī)關(guān)的原告資格，也具有可行性。盡管檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)導(dǎo)致原告與監(jiān)督者的角色重疊，但是其無論是提起行政公益訴訟，還是監(jiān)督法院的裁判，都是公益的守護(hù)者，并無沖突。綜上，本文認(rèn)為，應(yīng)賦予聯(lián)合的公民、社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的資格。
3 擴(kuò)大訴訟調(diào)解范圍
修訂后的行政訴訟制度，認(rèn)可了行政賠償、補(bǔ)償以及行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以適用調(diào)解，可謂有所進(jìn)步。然而，隨著行政事務(wù)的大量增加，立法的寬泛化，行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為必將大幅增多。同時(shí)，由于是非權(quán)力性、非正式的手段的運(yùn)用，行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)并非“法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)”，而更多的是“不與法律、法規(guī)沖突的自由裁量權(quán)”。因此，僅“行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)”能夠適用調(diào)解，意味著還有很多非權(quán)力性、非正式性的行政手段引發(fā)的爭(zhēng)議不允許進(jìn)行調(diào)解。比如行政契約的運(yùn)用也是行使自由裁量權(quán)的行為，而有些行政契約的運(yùn)用并非能夠明確地在法律、法規(guī)體系中找到依據(jù)。行政契約的運(yùn)用是建立在雙方的合意基礎(chǔ)之上的，允許政府就一些公共事務(wù)管理、決策和執(zhí)行等事項(xiàng)進(jìn)行安排。既然允許政府就公共事務(wù)在合作階段與私主體進(jìn)行協(xié)商，就意味著所協(xié)商的內(nèi)容是“可處分的”。進(jìn)入行政訴訟的爭(zhēng)議問題內(nèi)容必然與合作階段協(xié)商的內(nèi)容相同，既然后者是可以處分的，那么前者必然也應(yīng)當(dāng)允許處分。因此，公私合作模式下的合作協(xié)商行為，在訴訟階段依然具有“可處分性”，是合作、合意協(xié)商履行公務(wù)的自然邏輯延伸。行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)，從法理上講，既然屬于行政的“自由裁量”，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)有在法律允許范圍內(nèi)適度自主收放的權(quán)力空間，這就為調(diào)解提供了基礎(chǔ)。而且，政府與私主體之間的合作、合意履行公共職能的行為并非只是“快餐式”合作，更多的是長(zhǎng)久式的合作。這種長(zhǎng)久合作關(guān)系不應(yīng)輕而易舉地將其打破，而應(yīng)當(dāng)盡可能地維護(hù)和保全。這也決定了合作、合意的行政行為而產(chǎn)生的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許適用調(diào)解，以緩和以及彌補(bǔ)這種合作關(guān)系。行政訴訟前的調(diào)解，對(duì)于解決“官一民”對(duì)立的狀態(tài)也能夠起到一定效果，如有學(xué)者所說，合意型行政爭(zhēng)議解決機(jī)制有助于培育行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的溝通理性，進(jìn)而重塑“官民”關(guān)系。
摘 要 現(xiàn)有法律否定了行政訴訟調(diào)解,但這一規(guī)定存在理論缺陷,設(shè)置行政訴訟調(diào)解制度具有其必要性和可行性,亟待推行。
關(guān)鍵詞 行政訴訟調(diào)解 必然性 可行性
包括《行政訴訟法》在內(nèi)的我國現(xiàn)有一系列法律文件都明確的標(biāo)明了我國立法對(duì)行政訴訟調(diào)解的否定的立法態(tài)度。其理由主要是:(1)行政訴訟的被告是國家行政機(jī)關(guān),行政管理活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的,國家公權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、放棄和處分;(2)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行行政管理活動(dòng),作出具體的行政行為是國家意志,一旦行政訴訟允許調(diào)解,行政機(jī)關(guān)可能利用調(diào)解壓制原告,損害原告利益,并且行政機(jī)關(guān)可能拿行政權(quán)力做交易,損害公共利益;(3)法院審理行政案件的任務(wù),在于確認(rèn)具體行政行為是否合法。在合法與不合法之間不存在中間狀態(tài),無調(diào)解之余地。法院判斷行政機(jī)關(guān)行政行為是否合法的唯一標(biāo)準(zhǔn)是法律。
但是反對(duì)行政訴訟調(diào)解進(jìn)入司法程序在理論上存在缺陷。首先,行政主體在法定情形下和法定范圍內(nèi)對(duì)其法定職權(quán)享有一定的處分權(quán)。我國《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定:“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前,原告申請(qǐng)撤訴的,或者被告改變其所作的具體行政行為,原告同意并申請(qǐng)撤訴的,是否準(zhǔn)許,由人民法院裁定?！痹摋l文在實(shí)際上是承認(rèn)了行政訴訟當(dāng)中的行政主體可以對(duì)實(shí)體權(quán)利作出處分。其次,“國家公權(quán)不能轉(zhuǎn)讓、放棄和處分”理解上的僵化?！肮珯?quán)力不可處分”的內(nèi)涵應(yīng)是“公權(quán)力不可任意處分”。以“公權(quán)不可處分”理論排斥行政訴訟的調(diào)解,是將行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)的處分等同于,將行政機(jī)關(guān)的靈活執(zhí)法與依法行政完全對(duì)立起來,是對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)復(fù)雜性的片面、機(jī)械的認(rèn)識(shí)。再次,行政行為并非僅僅存在“合法”和“違法”兩個(gè)選項(xiàng),行政主體有在新的考量下重新作出行政行為的權(quán)力。合法的行政行為可能存在合理性問題,違法行政行為亦存在撤銷后要否重作以及如何作出的問題。
除理論存在缺陷外,否定行政訴訟調(diào)解制度也是與政府職能的發(fā)展轉(zhuǎn)變不相適應(yīng)。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,政府職能發(fā)生了很大變化,政府正在積極向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。除了傳統(tǒng)規(guī)制性行政行為之外,又出現(xiàn)了許多諸如行政指導(dǎo)、行政合同、行政扶持等需要建立在與行政相對(duì)人合意的基礎(chǔ)上才能更好地發(fā)揮作用的多元化的行政行為形式。因此,在我國的行政審判實(shí)踐中,大量存在著事實(shí)上的調(diào)解,即行政案件立案后,法院通過說服、教育、闡明可能的法律后果等方式,在原告或被告或原被告雙方作出一定妥協(xié)或承諾后,通過原告撤訴來達(dá)到解決糾紛的結(jié)果。現(xiàn)實(shí)的操作可能與一般立法相悖,然而這種現(xiàn)實(shí)的存在,表明立法已嚴(yán)重滯后,已與現(xiàn)代行政的要求不相適應(yīng),出問題的是我們的法律,而不是社會(huì)現(xiàn)實(shí)和行政現(xiàn)實(shí)。因此,與其讓這些變相的調(diào)解方式游離于法治之外,成為規(guī)避法律的工具,不如從制度上加以規(guī)范,讓行政訴訟適用調(diào)解成為必然,允許當(dāng)事人調(diào)解,對(duì)調(diào)解前提、過程、執(zhí)行等等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,從而使調(diào)解成為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利,促進(jìn)行政主體依法行政的方式。由此可見,行政調(diào)解制度的建立有其必然性。
同時(shí),行政訴訟調(diào)解制度同樣有其可行性。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政自由裁量權(quán)的規(guī)定使行政主體擁有了在對(duì)合適的社會(huì)成本進(jìn)行綜合考慮的條件下作出讓步和妥協(xié)的空間和余地。行政自由裁量權(quán)是國家賦予行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力,它是行政權(quán)的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限,也是現(xiàn)代行政的必然要求。行政法律法規(guī)中普遍存在著包含彈性和伸縮度條款。行政機(jī)關(guān)對(duì)自由裁量行政行為都有一定的處分自由度,在權(quán)限內(nèi)的處分,都是行政權(quán)的合法行使,然而合法的行政行為并非必然不會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益,這就使得一部分行政案件適用調(diào)解來解決已成為可能。行政訴訟中可以對(duì)該類案件加大調(diào)解力度,通過人民法院的調(diào)解使行政機(jī)關(guān)改變不合理的行為,防止權(quán)力濫用或處罰失當(dāng)。行政立法給行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量的空間,這個(gè)空間又是行政訴訟調(diào)解的空間。調(diào)解使得每一個(gè)不符合法律和理性的自由裁量行為,在法院的主持下“回歸合法合理的軌道”。
在行政訴訟中引入調(diào)解制度并非我國首創(chuàng)。在世界上,早有國家和地區(qū)在行政訴訟中引入調(diào)解制度。在英美法系的英國,大約4/5的行政案件是通過和解解決的,1/5是判決解決的。美國在司法2008年審查時(shí)向來援用民事訴訟程序,且在公法領(lǐng)域大量存在“訴辯交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣,社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解,已不存在觀念障礙。在大陸法系的德國,柏林地方行政法院每年審理的案件中協(xié)調(diào)結(jié)案(包括一方當(dāng)事人基于對(duì)方在訴訟程序中的特定聲明而撤回訴訟、和解)比例高達(dá)97%。我國的臺(tái)灣地區(qū)也在其制定的《行政訴訟法》中對(duì)和解制度作了專節(jié)規(guī)定。因此,立法機(jī)關(guān)可以做充分的考察和借鑒,同時(shí)結(jié)合中國實(shí)際國情,使行政訴訟調(diào)解制度有其可行性。
總之,司法實(shí)踐中行政訴訟調(diào)解的大量存在表明我國立法的滯后,在現(xiàn)實(shí)訴訟中,法院本身也鼓勵(lì)爭(zhēng)議者通過協(xié)議解決爭(zhēng)議,因?yàn)檫@是一種恢復(fù)沖突所破壞的平衡的代價(jià)低廉的方式。在行政訴訟中,原被告之間實(shí)力懸殊,和解可能難以保障雙方平等協(xié)商。但是通過法院的介入為雙方合意提供了必要的引導(dǎo)和溝通,在提高雙方合意成功率的同時(shí),也為雙方合意不侵犯公共利益和第三人利益起到了監(jiān)督作用。因此,在行政訴訟中,選擇設(shè)置調(diào)解制度具有必然性和可行性。
參考文獻(xiàn):
[1]楊解君.契約現(xiàn)念引入行政法的背景分析.法制與社會(huì)發(fā)展.2003(3):66-67.
在這一歷史時(shí)期，學(xué)術(shù)界基本肯定這一規(guī)定：有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟不得調(diào)解是行政訴訟的特有原則 ;有學(xué)者認(rèn)為不得調(diào)解是審理行政訴訟案件的基本要求 ;有學(xué)者認(rèn)為是行政訴訟應(yīng)該適當(dāng)考慮公共利益的具體表現(xiàn);有學(xué)者解讀為被告不得處分法定職權(quán)原則的當(dāng)然延伸和必然結(jié)果;有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟審查的是具體行政行為的合法性，結(jié)論要么是合法，要么是違法，不存在其他可能性，因而無調(diào)解的必要性;甚至有學(xué)者指出，在行政訴訟中如果適用調(diào)解制度，會(huì)有可能損害訴訟當(dāng)事人或是國家、社會(huì)的公共利益 。客觀的講，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，學(xué)者們一邊倒的認(rèn)可行政訴訟不得適用調(diào)解的規(guī)定，有其歷史的必然性與合理性，然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，國家行政向公共行政的改革，消極行政向積極行政的嬗變，既有的理論缺陷逐步顯現(xiàn)。
一方面法律禁止調(diào)解，另一方面調(diào)解又為現(xiàn)實(shí)迫切需要，二者博弈的結(jié)果則是，借由原告撤訴的形式為表象的種種游離于法律之外的變相“協(xié)調(diào)”大行其道，形成對(duì)法律秩序、原告合法權(quán)益和公用利益的巨大威脅。因此，在法律中明確規(guī)定行政訴訟調(diào)解制度，將其納入司法約束之下，就顯得尤為重要。
一、行政訴訟調(diào)解等概念明晰
行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)建，首先需要明確“調(diào)解”這一基本概念。當(dāng)前，對(duì)于行政訴訟“調(diào)解”，學(xué)術(shù)上存在眾多的稱謂，如“和解”、“協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)和解”，究其原因主要是為了規(guī)避目前我國行訴法作出的禁止性規(guī)定。但是，就筆者而言，運(yùn)用“調(diào)解”一詞應(yīng)更恰當(dāng)：一是與慣常生活用語相一致;二是和我國行訴法及起相關(guān)司法解釋用詞相符;三是無論是和解、協(xié)調(diào)，還是協(xié)調(diào)和解，當(dāng)它們被法院作為終結(jié)行政訴訟的理由時(shí)，其實(shí)質(zhì)就是調(diào)解。
行政訴訟調(diào)解是指在行政訴訟程序中，爭(zhēng)議各方就訴訟標(biāo)的之一部分或全部相互妥協(xié)和讓步而達(dá)成一致，并經(jīng)主管該行政訴訟的人民法院審查確認(rèn)后，最終使提起的行政訴訟歸于終結(jié)的非訴訟程序。從以上定義中可以看出，行政訴訟調(diào)解具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人合意，雖由法院主持，但最終經(jīng)過協(xié)商，仍需雙方當(dāng)事人達(dá)成一致意見;（2）當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議應(yīng)該接受法院的審查，若有發(fā)現(xiàn)違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)不予確認(rèn);（3）若達(dá)成合意，調(diào)解書應(yīng)由法院制作，雙方簽字后立即生效，具有法律約束力，并與法院裁判具有同等效力。
調(diào)解大致可以劃分為人民調(diào)解、司法調(diào)解與行政調(diào)解三類，其中行政調(diào)解不同于行政訴訟調(diào)解，它指的是基于法規(guī)政策，行政主體對(duì)當(dāng)事人間的民事爭(zhēng)議，進(jìn)行說服教育，使當(dāng)事人能夠最終化解矛盾、消除糾紛、達(dá)成協(xié)議的具體行政行為，它具有以下幾個(gè)特征：（1）主體具有特定性;（2）對(duì)象僅是民事糾紛，如商標(biāo)侵權(quán)等;（3）具有一定的強(qiáng)制性;（4）調(diào)解不包括在行政訴訟的受案范圍內(nèi)。
行政訴訟調(diào)解與行政調(diào)解的主要不同在于：一是行政調(diào)解是一種獨(dú)立的調(diào)解形式，而行政訴訟調(diào)解則隸屬司法調(diào)解;二是行政調(diào)解的主體不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括國家行政機(jī)關(guān)與法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而行政訴訟調(diào)解只能是法院行政審判庭。
二、行政訴訟調(diào)解的基本原則
（一）合法調(diào)解原則
該原則是指人民法院主持的行政訴訟的調(diào)解必須合法合規(guī)，通過調(diào)解的低成本、高效率，從而解決雙方紛爭(zhēng)、終結(jié)訴訟，以及糾正違法或是不合理的行政行為，最終保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
本原則包括兩方面的內(nèi)容：一是調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不得違反實(shí)體法的具體規(guī)定;二是調(diào)解程序必須合法。具體而言，合法性調(diào)解原則具有以下幾個(gè)含義：
1.參與調(diào)解的主體合法。即參與行政訴訟調(diào)解的雙方當(dāng)事人具有合法的主體資格。
2.調(diào)解所適用的案件合法。并非所有的被訴行政行為都適用調(diào)解，對(duì)于明顯違背法律規(guī)定的案件不得調(diào)解，對(duì)于調(diào)解應(yīng)有限適用，不能為調(diào)解而調(diào)解。
3.當(dāng)事人自愿。行政主體不得利用自身優(yōu)勢(shì)地位誘使或迫使原告妥協(xié)，法院不得強(qiáng)制任何一方接受調(diào)解。
4.行政機(jī)關(guān)不得違法處分行政職權(quán)。在行政訴訟調(diào)解中，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍以內(nèi)，可以有條件地對(duì)其行使實(shí)體處分權(quán)，但處分權(quán)的行使必須限定在法律授權(quán)范圍內(nèi)。
5.調(diào)解要在基本查清事實(shí)的前提下進(jìn)行。不得在未對(duì)事實(shí)和具體行政行為進(jìn)行合法性審查判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行折中的、“和稀泥”式的任性調(diào)解。
（二）合理調(diào)解原則
合理原則是行政法上的合理性原則在調(diào)解制度中的具體運(yùn)用。具體有三層含義：第一層含義是，人民法院的調(diào)解活動(dòng)的全部過程應(yīng)該符合合理性原則，公正平等地對(duì)待雙方當(dāng)事人;第二層含義是，調(diào)解的最終結(jié)果，即調(diào)解方案的提出及最終調(diào)解協(xié)議的形成，應(yīng)該符合合理性原則，法院應(yīng)該在綜合考慮各方面因素的前提下，提出調(diào)解方案，或者對(duì)當(dāng)事人提出的方案進(jìn)行審查權(quán)衡，保證方案具有必要的合理性;第三層含義是，作為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的被訴具體行政行為應(yīng)該具有合理性，如果不符合合理性原則要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該作出必要的調(diào)整和退讓，以使行政行為符合合理性。 合理調(diào)解原則，具有相對(duì)客觀、靈活和易于操作等特點(diǎn)，能夠有效地指導(dǎo)和控制行政訴訟調(diào)解，減少恣意調(diào)解行為的發(fā)生，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。行政相對(duì)人不服行政決定而引發(fā)行政爭(zhēng)議，在很多情況下都是出于想得到一個(gè)公正合理的“說法”的考慮。簡(jiǎn)言之，原告的最大訴求就是公平合理地解決自己與行政機(jī)關(guān)的爭(zhēng)議，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)其職權(quán)享有處分權(quán)的案件，行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，可以自主決定調(diào)解退讓的尺度和范圍，調(diào)解的彈性空間往往很大。
（三）有限適用原則——針對(duì)調(diào)解的適用范圍
在行政訴訟中，適用調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)是有限的，在類型化的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同類別的案件，選擇性地適用調(diào)解，建立有限調(diào)解制度，而非行政訴訟中的任何案件都能適用調(diào)解。其具體要求是：
第一，符合依法行政原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該依法處分行政職權(quán)。在行政機(jī)關(guān)沒有行政職權(quán)處分權(quán)的前提下，不得適用調(diào)解的方式審理案件。
第二，依據(jù)行政和行政訴訟法的基本原理，客觀界定適用范圍。作為一種裁判方式，行政訴訟調(diào)解是對(duì)審判解決行政爭(zhēng)議方式的一個(gè)重要補(bǔ)充，然而不能無限度的擴(kuò)大其適用范圍，有限調(diào)解原則的確立有利于我們正確理解和適用調(diào)解制度。
（四）當(dāng)事人自愿原則
此原則是指在糾紛調(diào)解的整個(gè)過程中，都必須當(dāng)事人雙方自覺自愿。具體而言，當(dāng)事人自愿原則有如下具體要求：
1.尊重當(dāng)事人的程序權(quán)利。其一，應(yīng)當(dāng)事人自愿采用調(diào)解程序;其二，調(diào)解方式的選擇;其三，調(diào)解地點(diǎn)的選擇;其四，甚至可以考慮賦予當(dāng)事人選擇調(diào)解主持人的權(quán)利;其五，在調(diào)解的終止方面，只要有一方不愿接受調(diào)解，想要終止調(diào)解程序的，都應(yīng)當(dāng)要遵循當(dāng)事人的意愿。
2.尊重當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利。其一，接受調(diào)解與否;其二，調(diào)解的具體內(nèi)容;其三，調(diào)解的結(jié)果自愿。
3.調(diào)解要適度。司法效率要求調(diào)解要富有效率，不能久拖不決，實(shí)在調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)盡早以裁判形式結(jié)案。反對(duì)“拖泥帶水”、“以拖促調(diào)”式的調(diào)解。
4.賦予當(dāng)事人“反悔權(quán)”。調(diào)解運(yùn)行不可能百分之百準(zhǔn)確無誤，應(yīng)該允許當(dāng)事人反悔，作為救濟(jì)的一種特殊形式和自愿原則的應(yīng)有意涵。包括兩種情況：一是調(diào)解書送達(dá)前反悔;二是調(diào)解書送達(dá)后反悔。
三、行政訴訟調(diào)解事項(xiàng)的范圍確定
對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行解讀，可知只有行政賠償可以調(diào)解，但實(shí)務(wù)中并非如此，學(xué)界存在的一般意見，將適用范圍分為兩類：
1.行政賠償訴訟案件。該類案件中涉及侵犯公民生命權(quán)或是人身自由的不得調(diào)解;而僅是身體受到傷害，或喪失勞動(dòng)能力以及侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以調(diào)解。
2.屬于自由裁量權(quán)的領(lǐng)域的行政行為。 包括：（1）行政裁決;（2）行政合同;（3）行政機(jī)關(guān)不履行或遲延履行法定職責(zé);（4）未違反法律禁止性規(guī)定，但行政相對(duì)人對(duì)行政主體侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起訴訟;（5）具體行政行為存在程序瑕疵;（6）不存在規(guī)范性文件或規(guī)范性文件相互沖突;（7）具有重大影響的群體性案件。
另一種使用排除的方法來確定行政訴訟適用調(diào)解的范圍：
第一，行政機(jī)關(guān)沒有事務(wù)管轄權(quán)的案件，即超越職權(quán)案件。這種情況下，案件根本不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。被告沒有管轄權(quán)，包括橫向管轄權(quán)和縱向管轄權(quán)，也就沒有可以處分的對(duì)象，意味著行政機(jī)關(guān)沒有可供處分的“對(duì)象”，無法履行調(diào)解協(xié)議。
第二，行政行為不成立、無效或明顯重大違法。
第三，涉及確認(rèn)公民身份關(guān)系以及其他“結(jié)論唯一性”的行政案件?；橐龅怯?、戶口登記、身份證、護(hù)照發(fā)放等涉及公民身份關(guān)系的行政行為，不存在適用調(diào)解的空間，因其只有“合法有效”與“違法無效”的選擇。
四、行政訴訟調(diào)解啟動(dòng)與時(shí)間等程序規(guī)范
行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)程序應(yīng)當(dāng)以原告申請(qǐng)為條件，訴訟中則應(yīng)由當(dāng)事人共同提交申請(qǐng)，若是由法院提出，則需雙方自愿。
學(xué)界和實(shí)踐中對(duì)調(diào)解的時(shí)間存在不同的觀點(diǎn)：（1）將調(diào)解限制在訴訟開始到法庭辯論結(jié)束之前;（2）將調(diào)解限于一審程序的準(zhǔn)備階段;（3）將調(diào)解限于進(jìn)行實(shí)體審查后宣布裁判之前。
行政訴訟中的調(diào)解必須遵循嚴(yán)格程序，具體來說，包括以下幾個(gè)方面：（1）由受案法院管轄;（2）當(dāng)事人自愿;（3）法院仍需審查;（4）法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書;（5）若涉及第三人利益，法院應(yīng)依職權(quán)或依申請(qǐng)追加第三人參加訴訟。
五、行政訴訟調(diào)解與審判的關(guān)系——調(diào)解模式的選擇
調(diào)解和審判的差異如下表表示：
從以上比較可以發(fā)現(xiàn)，調(diào)解與審判的差異還是非常顯著地，然而正是這些差異的存在使得兩者在制度功能上互補(bǔ)。我們可以根據(jù)其各自的特征，尋求二者之間協(xié)調(diào)運(yùn)作的基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)調(diào)解模式做出合適的選擇。學(xué)者們對(duì)于行政訴訟調(diào)解的基本模式提出了多種主張，其中爭(zhēng)論最為激烈的是“調(diào)審合一”與“調(diào)審分離”兩種模式。
調(diào)審合一指在同一案件中，調(diào)解與審判并行，未有專門的調(diào)解程序;而調(diào)審分離則是指使調(diào)解程序與審判并立，成為一種獨(dú)立的糾紛解決方式。
調(diào)審合一模式和調(diào)審分離模式各自的優(yōu)勢(shì)和弊端如下表：
基于以上對(duì)于調(diào)解與審判及其模式的對(duì)比與比較，調(diào)解與判決差異顯著，并且對(duì)于正當(dāng)程序理念的要求，從調(diào)解的本質(zhì)屬性出發(fā)，綜合考慮行政訴訟合法性審查的特有屬性，選擇調(diào)審分離模式更為合適與恰當(dāng)。
六、行政訴訟調(diào)解協(xié)議的法律效力
行政案件調(diào)解協(xié)議應(yīng)與法院的裁判文書具有同等效力，既包括程序法上的效力，即終結(jié)行政訴訟的效力，也包括實(shí)體法上的效力，即具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。
關(guān)鍵詞：行政訴訟;訴訟調(diào)解;必要性;可行性
中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）16-0165-02
行政案件不適用調(diào)解在立法之初的法治環(huán)境下有存在的合理性，但隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主體和社會(huì)結(jié)構(gòu)呈多元化趨勢(shì)，現(xiàn)行法治也要求行政機(jī)關(guān)實(shí)行服務(wù)行政和參與式行政，這就為雙方進(jìn)行協(xié)商制造了空間。在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制，西方發(fā)達(dá)國家早已進(jìn)行了有益嘗試，并建立了較為完善的訴訟和解制度。
一、國外及我國臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟適用調(diào)解制度的啟示
在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制，西方行政法治發(fā)達(dá)國家早已進(jìn)行了有益的嘗試，并建立了較為完善的訴訟和解制度。美國是行政法治相當(dāng)完善的國家之一，具體到行政訴訟領(lǐng)域，就是建立所謂的替代性糾紛解決機(jī)制，即ADR。ADR作為一種新的糾紛解決方式，簡(jiǎn)便、低成本、高效，是西方國家由訴訟推崇向自治理念發(fā)展的結(jié)果，適用于民事及行政訴訟領(lǐng)域。ADR在行政訴訟中的適用采取的是法院附設(shè)調(diào)解模式。該制度具有以下特點(diǎn)：首先，調(diào)解和法院審判分離，使當(dāng)事人能更好地自由協(xié)商，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。其次，避免案件的久拖不決。當(dāng)調(diào)解失敗，審判權(quán)就會(huì)及時(shí)介入。最后，行政調(diào)解不向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用。作為一個(gè)理性的主體，都會(huì)慎重考慮成本與效益的關(guān)系，通過法律規(guī)則所提供的程序做出理性選擇，從而使自身利益最大化。
德國行政訴訟調(diào)解往往是通過雙方當(dāng)事人在訴訟中自愿達(dá)成和解協(xié)議而告終。從本質(zhì)上講“和解協(xié)議”就是一種行政合同的形式。德國行政程序法第55條規(guī)定：“經(jīng)明智考慮事實(shí)內(nèi)容或法律狀況，對(duì)存在的不確定性可通過相互讓步消除時(shí)，可以簽訂公法合同，但以行政機(jī)關(guān)按義務(wù)裁量認(rèn)為達(dá)成和解符合目的者為限”。①可見，法律是允許行政機(jī)關(guān)在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)或其他特定情況下，以符合法律目的的方式與相對(duì)人達(dá)成合同來解決行政糾紛。另外德國聯(lián)邦行政法院法第106條中：“只要參與人對(duì)和解的標(biāo)的有處分權(quán)，為完全或部分終結(jié)訴訟，參與人可在法院做出筆錄，或在指定或委派的法官面前做出筆錄以達(dá)成和解。”②法律毋庸置疑地承認(rèn)了公法上的當(dāng)事人在訴訟中的和解行為。司法實(shí)踐中，行政訴訟和解是一種訴訟行為，和解協(xié)議也就是一種公法契約。參與當(dāng)事人對(duì)和解標(biāo)的都具有處分權(quán)。當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，必須由法院以裁定的方式做出。但是為了防止當(dāng)事人隨意地行使處分權(quán)，以裁定的方式達(dá)成和解協(xié)議，提高和解的權(quán)威性，達(dá)到終結(jié)訴訟的目的。
我國臺(tái)灣地區(qū)新頒布實(shí)施的行政訴訟法中規(guī)定“和解”是可以作為終結(jié)訴訟的一種方式。詳細(xì)地規(guī)定了成立的條件、程序的啟動(dòng)、適用階段、受案范圍等，共計(jì)十個(gè)條文來進(jìn)行規(guī)定。臺(tái)灣著名學(xué)者翁岳生先生在其所編著的《行政法》中對(duì)訴訟和解進(jìn)行了詳細(xì)論述，認(rèn)為行政訴訟和解適用于任何訴訟階段，包括準(zhǔn)備階段和言辭辯論階段等。此外，任何行政案件都適用于訴訟和解，只有法院認(rèn)為適當(dāng)，隨時(shí)都可以進(jìn)行和解。從上可見，行政訴訟調(diào)解制度已經(jīng)成為現(xiàn)代行政糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，一些國家也建立了相對(duì)完善的行政訴訟調(diào)解制度并能很好地運(yùn)行。
二、我國建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度的必要性
第一，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要。我國行政訴訟法中法院依據(jù)合法性審查原則通過判決撤銷的方式處理其他地行政違法行為。撤銷違法行為確認(rèn)了該具體行政行為的違法性，但在確認(rèn)違法或撤銷違法行政行為之后怎樣來實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)卻沒有實(shí)質(zhì)的進(jìn)展。因?yàn)樗痉?quán)不能代替行政權(quán)，且法律沒有賦予法院直接做出決定的權(quán)力，相對(duì)人只能等待行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為。如果相對(duì)人認(rèn)為新做出的行政行為依然侵害了其合法權(quán)益，那么行政相對(duì)人不得不選擇再次進(jìn)行行政訴訟。并且如果對(duì)一審判決不服，就進(jìn)入二審程序再審，抑或接著申訴、上訪，直至達(dá)到目的。這不僅耗費(fèi)當(dāng)事人時(shí)間精力，還浪費(fèi)司法資源。訴訟調(diào)解形式卻簡(jiǎn)便靈活，如果雙方適用調(diào)解，由法院主持，讓行政機(jī)關(guān)依法改正之前不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓袨椋芍苯舆_(dá)到原告的目的，徹底解決行政爭(zhēng)議，從而保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
第二，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。行政主體基于實(shí)施行政管理的需要重點(diǎn)在于維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人出于自身利益的考慮側(cè)重于維護(hù)個(gè)人利益，這就為矛盾與沖突的產(chǎn)生制造了可能。行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益。同時(shí)，行政相對(duì)人的個(gè)人利益應(yīng)服務(wù)于合法公共利益。基于上述理由，處理好行政主體和相對(duì)人之間社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵是要平衡公共利益和個(gè)人利益，使各自追求的利益在行政管理過程中實(shí)現(xiàn)最大化。在我國的行政訴訟法中結(jié)案方式為判決和裁定，表現(xiàn)為一種非此即彼的方式。盡管訴訟終結(jié)，但是當(dāng)事人雙方的矛盾未必能得到根本解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于失衡狀態(tài)。因此，調(diào)解制度是解決行政訴訟中原告與被告之間矛盾沖突的有效方法之一，平衡了各方利益，才能真正達(dá)到維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
第三，促進(jìn)我國行政訴訟調(diào)解法制化的需要。實(shí)踐中行政訴訟撤訴率逐年攀升，通常將原告撤訴區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。正常撤訴理所應(yīng)當(dāng)?shù)剡_(dá)到案結(jié)事了的目的，但非正常撤訴卻隱含了某些原因，如并非當(dāng)事人意愿，而是受外力影響的作用下做出的無奈選擇。法院對(duì)于相對(duì)人提出的撤訴申請(qǐng)缺乏有效的審查，“幾乎沒有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后做出過不準(zhǔn)撤訴的裁定?！痹趯?shí)踐中還存在行政主體與原告達(dá)成法庭外交易的“和解”情況，目的就是為了原告能撤訴。這種變相的調(diào)解與和解，其實(shí)質(zhì)就是規(guī)避法律，既損害了法律的權(quán)威，又損害了公共利益或個(gè)人利益。如果我國行政訴訟法引入調(diào)解機(jī)制，不僅會(huì)杜絕這種現(xiàn)象發(fā)生，還能使法院樹立司法公正、司法為民的良好形象。
第四，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政法治的需要?，F(xiàn)代法治社會(huì)下倡導(dǎo)的服務(wù)行政，根據(jù)盧梭的社會(huì)契約理論的觀點(diǎn)，國家是社會(huì)公眾通過讓渡自己的權(quán)利而組成的政治實(shí)體，而政府就是行使國家權(quán)力的工具。公民讓渡自己權(quán)利的目的在于希望政府能有效地行使公權(quán)力，更好地實(shí)現(xiàn)自身的利益。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)環(huán)境下，政府應(yīng)該確立為民服務(wù)、以民為本的理念，改變傳統(tǒng)的政府與公民之間的管理與服從的關(guān)系，讓公權(quán)力做到法治化。
三、建構(gòu)行政訴訟調(diào)解制度的可行性
根據(jù)現(xiàn)代行政法治要求，行政機(jī)關(guān)逐漸確立了服務(wù)行政理念，在實(shí)施行政管理的過程中非常注重公眾參與，一改往日純粹的管理與被管理的行政關(guān)系，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)人權(quán)的保障。溝通、對(duì)話與合作已經(jīng)成為當(dāng)今國際社會(huì)通行的問題處理方式。行政領(lǐng)域的改變直接關(guān)系到行政訴訟的發(fā)展，畢竟行政訴訟是保護(hù)行政關(guān)系最權(quán)威的手段。在行政訴訟中創(chuàng)造條件讓爭(zhēng)議雙方坐下來進(jìn)行協(xié)商和溝通，從而化解矛盾糾紛，將有助于法院及時(shí)解決爭(zhēng)議，并保障其正確得到執(zhí)行，體現(xiàn)司法正義的價(jià)值追求。
第一，建立行政訴訟調(diào)解制度的法治環(huán)境已經(jīng)形成。隨著我國依法治國方針的逐步落實(shí)，使得依法行政的理念得到廣泛運(yùn)用，行政審判的司法環(huán)境也隨之發(fā)生了明顯改善，主要表現(xiàn)在公正司法的保障機(jī)制得到健全，法院在調(diào)解過程中的中立性已經(jīng)能夠基本得到保障，等等。隨著社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的不斷發(fā)展進(jìn)步，公民的法律意識(shí)、民主意識(shí)和維權(quán)意識(shí)明顯提高，因此能有效地運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。由此可見，行政訴訟已經(jīng)具備了建立調(diào)解制度的社會(huì)法治環(huán)境。
第二，國內(nèi)外學(xué)者的研究提供了理論基礎(chǔ)。當(dāng)前行政訴訟調(diào)解制度成為行政法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，并就行政訴訟是否適用調(diào)解，怎樣適用的問題開展了積極的討論，形成了大批豐富的理論成果。主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政訴訟可以適用調(diào)解制度，從適用的理論基礎(chǔ)和社會(huì)效果、不適用調(diào)解存在的弊端等角度進(jìn)行了大量研究，為制度構(gòu)建提供了強(qiáng)大的理論基礎(chǔ)。
第三，合法性審查原則與行政訴訟調(diào)解并不相悖。合法性審查的目的實(shí)質(zhì)是通過判斷行政行為的合法性來監(jiān)督行政權(quán)力，為保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益提供保障。行政訴訟調(diào)解依然是在司法監(jiān)督下進(jìn)行活動(dòng)，調(diào)解將是對(duì)行政行為偏差的一種糾正，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中通過改變?cè)`法的具體行政行為，抑或是改變其合法但不合理的行政行為來保障相對(duì)人合法利益，這期間實(shí)際上也包含了對(duì)具體行政行為的合法性審查。正是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在訴訟中首先認(rèn)識(shí)到之前做出的行政行為存在合法性問題，才能就調(diào)解事項(xiàng)進(jìn)行確定。因此行政訴訟合法性審查原則與訴訟調(diào)解并不存在沖突，是可以而且應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持合法性審查原則下進(jìn)行訴訟調(diào)解。
第四，實(shí)踐上具有可行性。盡管行政訴訟法規(guī)定不適用調(diào)解，但是審判實(shí)踐中法院早已存在通過協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議的做法，出于對(duì)禁止性規(guī)定的規(guī)避，一般不直接使用“調(diào)解”，而是以“案外和解”、“協(xié)調(diào)”等形式進(jìn)行掩蓋，其實(shí)質(zhì)就是在法院的主持下進(jìn)行的訴訟調(diào)解活動(dòng)，只是最后通常以原告申請(qǐng)撤訴的合法形式來終結(jié)行政爭(zhēng)議案件。對(duì)于正常撤訴說明法院的協(xié)調(diào)工作得到了有力展現(xiàn)，能夠有效解決行政爭(zhēng)議，案結(jié)了事。但對(duì)于非正常撤銷，則可能造成矛盾積壓，申請(qǐng)撤訴只是迫于壓力暫時(shí)緩解矛盾的做法，有違訴訟目的。與其讓“案外和解”這種變相的調(diào)解成為規(guī)避法律的工具，不如從制度上進(jìn)行規(guī)范，將當(dāng)事人的協(xié)調(diào)置于法律監(jiān)督下。
因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新時(shí)期，在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制是切實(shí)可行的，符合行政訴訟保障公民合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)力的目的。
參考文獻(xiàn)：
[1]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.
自1990年《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來，行政訴訟不適用調(diào)解即被奉為金科玉律，其理論基礎(chǔ)為：如果對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，意味著行政機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力的任意處分，對(duì)國家利益、公共利益的出賣；對(duì)行政相對(duì)人而言，無異于讓其承認(rèn)侵害合理，甘心承受損害，如是，則行政訴訟制度建立的初衷，即保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，將不能徹底實(shí)現(xiàn)。
一、目前行政訴訟領(lǐng)域“協(xié)調(diào)和解”現(xiàn)狀
從最高人民法院公報(bào)公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，自《行政訴訟法》實(shí)施以來，全國一審行政案件撤訴率均在1/3以上，最高時(shí)曾達(dá)57.3%。據(jù)調(diào)查，行政案件撤訴主要有三種情況：一是原告后，認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)作出的處罰或處理決定正確，因而主動(dòng)申請(qǐng)撤訴；二是在訴訟過程中，被告改變?cè)瓉淼男姓袨?，原告同意并申?qǐng)撤訴；三是審判機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法，為避免判決行政機(jī)關(guān)敗訴而“影響關(guān)系”，主動(dòng)找行政機(jī)關(guān)“交換意見”。建議行政機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為，以促使原告撤訴。以上三種情況中，第三種情況導(dǎo)致的撤訴較為普遍。
二、構(gòu)建行政訴訟調(diào)解機(jī)制的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)
（一）構(gòu)建和諧社會(huì)所需求的司法理念轉(zhuǎn)變。
調(diào)解，號(hào)稱“東方經(jīng)驗(yàn)”，是我國古代法律文化傳統(tǒng)之一。運(yùn)用調(diào)解方式解決糾紛，古已有之。在中國革命和建設(shè)時(shí)期，它又成為人民司法的一大特色，至今仍為世界許多國家肯定和借鑒。如今中央提出要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在這一時(shí)代背景下，傳承“和為貴”的司法理念，確立行政訴訟調(diào)解制度，可以強(qiáng)化行政訴訟的糾紛解決能力，通過調(diào)解（和解）達(dá)到“案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)雙贏，達(dá)到司法和諧的目的，正契合了構(gòu)建和諧社會(huì)的政策理念，也是更高層次、更高水平的司法價(jià)值追求。
（二）現(xiàn)代行政行為的深刻變化為構(gòu)建行政訴訟調(diào)解機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)。
行政訴訟不適用調(diào)解的理論，主要是基于行政權(quán)的不可處分性，但是隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全能的管理型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，行政行為的運(yùn)行方式也在發(fā)生著深刻的變化。對(duì)這些自由裁量型行政行為，行政機(jī)關(guān)擁有有限的處分權(quán)，這就為行政訴訟調(diào)解提供了一定的操作空間。在行政訴訟中，行政主體“可以根據(jù)原告的訴請(qǐng)，再一次反省和檢視自身所作出的行政行為，在行政裁量權(quán)所限定的合理幅度內(nèi)，可以對(duì)原行政行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚妥兏薄?/p>
（三）行政訴訟終極目的實(shí)現(xiàn)及訴訟效益的需求。
行政訴訟目的在于解決行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的糾紛，所謂“定紛止?fàn)帯?，才是其終極目的。然而，在現(xiàn)行《行政訴訟法》的運(yùn)行框架內(nèi)，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻大費(fèi)周章。從《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定我們可以看出，在行政訴訟中，對(duì)于被訴具體行政行為，法院一般只審查其是否合法，但不可否認(rèn)的是，在許多行政案件中，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間爭(zhēng)議的是具體行政行為的合理性，對(duì)于這些行政行為，法院判決維持，無助于糾紛的解決，反而往往導(dǎo)致涉法；而那些判決撤銷或限期履行的，行政機(jī)關(guān)在判決后作出的具體行政行為，相對(duì)人如果仍然不服，再提訟，則又周而復(fù)始，耗費(fèi)了大量的時(shí)間、精力和財(cái)力，國家司法資源的消耗大大增加，當(dāng)事人的情緒、心理也飽受折磨，極有可能成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素之一。而調(diào)解作為一種訴訟手段和糾紛解決方式，一直以低成本、高效率為人所稱道。高秦偉曾將行政訴訟調(diào)解的實(shí)務(wù)價(jià)值歸納為三個(gè)方面：一是可以使原告在較短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)目的；二是當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)意識(shí)到被訴行政行為確有錯(cuò)誤時(shí)，可以主動(dòng)改變具體行政行為；三是可以緩解社會(huì)矛盾，減輕法院的壓力。因此，構(gòu)建行政訴訟調(diào)解機(jī)制，對(duì)于息訴減訟，減少上訴、再審、申訴、纏訴等現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)糾紛的徹底解決，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
（四）域外較為成熟的行政訴訟調(diào)解（和解）經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
放眼世界，許多國家和地區(qū)的行政訴訟法律都設(shè)置了訴訟調(diào)解（和解）機(jī)制。德國《行政法院法》規(guī)定了審判法官有權(quán)試行和解，且有效成立的和解等價(jià)于法院裁判，具有執(zhí)行力。我國臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行的《行政訴訟法》也有類似規(guī)定。有學(xué)者研究，英國的行政案件，大約4/5是通過調(diào)解解決的，1/5是判決解決的。日本、瑞士等國雖未明確規(guī)定行政訴訟可以進(jìn)行調(diào)解，但從有關(guān)法律條文中仍可以推知，允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解。行政訴訟調(diào)解（和解）在域外的有效運(yùn)用對(duì)我國建立行政訴訟調(diào)解機(jī)制有直接的參考和借鑒價(jià)值。
三、我國行政訴訟調(diào)解機(jī)制構(gòu)建設(shè)想
（一）含義。
筆者所設(shè)想的行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過程中，在法院的主持、引導(dǎo)下，涉訴的行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人（必要時(shí)還有第三人），圍繞被訴的具體行政行為，自愿、平等、合法地進(jìn)行協(xié)商，并形成合意，從而解決行政爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)。這一含義強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面：一是法院的角色定位。法院在行政調(diào)解中，絕不能僅作為一個(gè)中立的主持者，被動(dòng)地等待雙方達(dá)成合意。有學(xué)者認(rèn)為，法院不可“代替當(dāng)事人出主意”，筆者不敢茍同，如果當(dāng)事人囿于知識(shí)或信息的缺陷，無法提出自己的處理意見，那么法院適當(dāng)提供一些參考意見，并不有違中立立場(chǎng)。而且，對(duì)于當(dāng)事雙方自己達(dá)成的合意，如果法院發(fā)現(xiàn)有損害當(dāng)事人合法權(quán)益之處，也有義務(wù)運(yùn)用釋明權(quán)，提醒有關(guān)當(dāng)事人，防止原告方被誤導(dǎo)、被誘騙或基于自身認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤簽訂調(diào)解協(xié)議，也有權(quán)制止原被告雙方簽訂有損第三人或社會(huì)公共利益的調(diào)解協(xié)議。二是第三人參與行政訴訟調(diào)解。眾所周知，在被訴具體行政行為中，有一些會(huì)牽涉到第三人利益及至社會(huì)公益，如行政裁決、行政合同等，在行政調(diào)解中，行政主體作出了一定讓步，有可能侵害到第三人利益或社會(huì)公益，而被侵害對(duì)象對(duì)此卻毫不知情，顯然是不公平的，還有可能釀成新的行政訴訟，有違法院進(jìn)行行政調(diào)解的初衷。域外行政訴訟調(diào)解（和解）法律制度中，是允許第三人參加的。如《臺(tái)灣行政訴訟法》第219條第二款：“第三人經(jīng)行政法院之許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加”。同時(shí)，第三人既然可以依法參加行政訴訟，那么參加作為行政訴訟過程之一的行政調(diào)解也正是題中應(yīng)有之義。
（二）適用范圍。
行政訴訟調(diào)解適用于具有自由裁量權(quán)的具體行政行為引起的行政訴訟。具體而言，有下列幾類：
1、行政賠償案件?！缎姓V訟法》第六十七條第三款規(guī)定：“賠償訴訟可以適用調(diào)解”。
2、行政裁決案件。行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)相關(guān)的、特定的民事糾紛（爭(zhēng)議）進(jìn)行審查并作出裁決的具體行政行為。在行政裁決案件中，相對(duì)人是圍繞著自己的民事權(quán)利義務(wù)來衡量被訴的行政裁決行為，這里面交叉著行政和民事兩種法律關(guān)系，而民事爭(zhēng)議是可以調(diào)解解決的，當(dāng)民事雙方就爭(zhēng)議達(dá)成合意后，行政機(jī)關(guān)變更或撤銷原來的行政裁決，“實(shí)際上是民事糾紛當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利自由處分的結(jié)果，并不涉及公權(quán)力的調(diào)整減讓”。因此，行政裁決案件是可以調(diào)解的。
3、行政不作為案件。所謂行政不作為，是指行政機(jī)關(guān)拒絕履行或拖延履行法定職責(zé)。對(duì)于此類案件，如果判決，只能是判決在一定期限內(nèi)履行或確認(rèn)其不作為違法（如果履行已無實(shí)際意義），對(duì)于可能急需行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的原告來說，這種判決離自己的預(yù)期目的相差甚遠(yuǎn)或并無助益，而如果進(jìn)行行政調(diào)解，則行政機(jī)關(guān)可以以“作為”程序的啟動(dòng)來體現(xiàn)對(duì)原告的讓步。這種讓步本來就是其依法應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，因而無關(guān)公權(quán)力的妥協(xié)和減讓，原告也得以迅速實(shí)現(xiàn)訴訟目的，從而解決爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)雙贏。
4、行政合同案件。在現(xiàn)代行政管理中，行政合同是一種普遍的行政現(xiàn)象，近十多年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政合同被廣泛應(yīng)用于諸多領(lǐng)域，如政府采購合同、科研合同、國家訂購合同、公用征收合同、公益事業(yè)建設(shè)投資合同、國有企業(yè)承包管理合同等。行政合同案件可以適用調(diào)解，因?yàn)樾姓贤腔诋?dāng)事人的真實(shí)意思表示一致而成立的，這種合意是對(duì)行政合同糾紛進(jìn)行調(diào)解的法律基礎(chǔ)。
5、其他自由裁量行政行為案件。如，在被訴行為是自由裁量型的法定行政獎(jiǎng)勵(lì)和裁定的行政獎(jiǎng)勵(lì)案件中，在規(guī)定了幅度的行政處罰案件中，由于行政機(jī)關(guān)都擁有了一定的自由裁量權(quán)，因而也具備行政調(diào)解的可能。
（三）程序
1、啟動(dòng)。域外的有關(guān)行政訴訟調(diào)解（和解）的啟動(dòng)有依當(dāng)事人申請(qǐng)的，也有法院依職權(quán)提出的，如《臺(tái)灣行政訴訟法》第219條第一款：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如何，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同”。筆者認(rèn)為，考慮到我國的實(shí)際情況，以當(dāng)事人的書面申請(qǐng)為行政訴訟調(diào)解的啟動(dòng)程序較妥。
2、階段。筆者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)只適用于一審程序中。因?yàn)樵诙忞A段，法院不僅要審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是否合法，還須審查一審法院認(rèn)定事實(shí)和適用法律方面是否正確，此時(shí)若進(jìn)行調(diào)解，相當(dāng)于放棄自己的審查職責(zé)，也是不尊重當(dāng)事人上訴權(quán)利的表現(xiàn)；再者，調(diào)解須遵循自愿原則，既然一審中當(dāng)事人不接受行政調(diào)解，在二審中再行嘗試調(diào)解，并無多少實(shí)際意義。
3、參加人。當(dāng)事人（包括原被告雙方和第三人）及其法定人（監(jiān)護(hù)人）、代表人和委托人（臺(tái)灣行政訴訟和解制度要求必須“當(dāng)事人、法定人、代表人或管理人本人到場(chǎng)”），筆者認(rèn)為，就目前情況來看，我國行政機(jī)關(guān)的第 一～課>件 網(wǎng)y法定代表人多不愿意親自出庭應(yīng)訴，為便捷、高效起見，宜允許其委托人參加調(diào)解，前提是被委托人有此權(quán)限。
參考文獻(xiàn)：
[1]羅豪才，湛中樂.行政法學(xué)（第二版）.北京大學(xué)出版社.
關(guān)鍵詞：行政調(diào)解制度；法律規(guī)定；不足；完善
行政調(diào)解是指由國家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。
但客觀地分析，隨著人們對(duì)行政調(diào)解制度的專注度以及使用率逐漸增加，我國現(xiàn)行的行政調(diào)解制度存在的不足也日益顯現(xiàn)出來。尤其是法律規(guī)定嚴(yán)重缺失，使得調(diào)解活動(dòng)過程中，調(diào)解人員僅憑經(jīng)驗(yàn)辦事，甚至自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解。從而導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議及結(jié)果的不信任，以至于調(diào)解制度所發(fā)揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認(rèn)真分析。
1我國行政調(diào)解制度法律規(guī)定的不足
1.1行政調(diào)解設(shè)定不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范性
我國行政調(diào)解沒有一部統(tǒng)一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規(guī)定。目前設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類形式多樣，層次參差不齊?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件?！庇嘘P(guān)行政調(diào)解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規(guī)定內(nèi)部不協(xié)調(diào)，相互沖突的地方屢見不鮮。在名稱上也不統(tǒng)一，有用“調(diào)解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當(dāng)事人無所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規(guī)過于分散，導(dǎo)致難以形成合力，因此，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也很有限。
1.2行政調(diào)解制度內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)象范圍狹窄
目前我國的行政調(diào)解相關(guān)法律條文十分簡(jiǎn)約，其內(nèi)容僅涉及調(diào)解發(fā)生的情形、調(diào)解的主體和對(duì)象。而且調(diào)解的對(duì)象相對(duì)含糊，并無確切的范圍和限度。對(duì)象主要包括民事糾紛對(duì)財(cái)物損害賠償糾紛，對(duì)人身損害賠償糾紛輕微違法行為權(quán)屬爭(zhēng)議行政賠償、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議。呈現(xiàn)出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當(dāng)事人選擇正確解決糾紛和爭(zhēng)議的方式。調(diào)解范圍設(shè)置的局限性，將難以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代行政管理中應(yīng)有的作用。由于規(guī)定得不詳實(shí)，缺少與之相應(yīng)的程序，操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)辦事，使行政調(diào)解的運(yùn)作呈現(xiàn)一定的盲目性和任意性。
1.3行政調(diào)解缺乏基本的程序性保障
我國設(shè)定行政調(diào)解的法律文件幾乎都只設(shè)立了行政調(diào)解，而沒有設(shè)立具體調(diào)解程序?qū)嵺`中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，隨意性大。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證，行政調(diào)解缺乏基本程序保證，當(dāng)事人很可能因程序不公而對(duì)調(diào)解結(jié)果不滿，從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺履行。在我國目前的法律法規(guī)中，對(duì)調(diào)解程序規(guī)定的極少，只在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中有了較為詳細(xì)的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請(qǐng)—受理—調(diào)解—終結(jié)—?dú)w檔五個(gè)簡(jiǎn)單的程序，缺少了行政調(diào)解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調(diào)解之中，應(yīng)該聽取當(dāng)事人陳述和申辯，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解采用聽證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當(dāng)事人對(duì)行政主體失去信任，導(dǎo)致行政調(diào)解功能難以發(fā)揮。
2完善我國的行政調(diào)解制度的設(shè)想
根據(jù)上述分析，我國行政調(diào)解制度在法律規(guī)定方面存在諸多不足的地方，導(dǎo)致該制度在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，不能將其應(yīng)有的功能充分發(fā)揮。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。針對(duì)我國現(xiàn)有的行政調(diào)解規(guī)則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴(kuò)大對(duì)象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面進(jìn)行設(shè)想。
2.1行政調(diào)解法律規(guī)范統(tǒng)一化
2.1.1確立行政調(diào)解制度的基本原則
一項(xiàng)制度所確立的原則具有最高效力，對(duì)于活動(dòng)的開展具有指導(dǎo)意義。同樣的，行政調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，凡是法律上明文規(guī)定可以適用行政調(diào)解，方可適用，同時(shí)要以當(dāng)事人自愿為前提。如果法律沒有規(guī)定，當(dāng)事人不愿意的，決不能強(qiáng)行調(diào)解。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則：
（1）合法原則。
行政法治原則是行政法的基本原則，行政調(diào)解作為一種行政行為，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)遵守合法性原則的要求。具體表現(xiàn)在行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。
（2）自愿、自治原則
自愿是行政調(diào)解得以進(jìn)行的前提條件。行政調(diào)解行為與其他絕大部分行政行為的區(qū)別之一就是其不具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中只能是組織者、中間人，其不能在當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行。自治是指當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的親力親為，自覺處分自己的實(shí)體權(quán)利。按照自愿、自治原則，當(dāng)事人有權(quán)決定是否接受調(diào)解，在調(diào)解中如何主張自己的合法權(quán)益，對(duì)調(diào)解結(jié)果是否接受等，但需注意的是，該項(xiàng)原則必須在不違反法律、法規(guī)和政策，不影響和損害當(dāng)事人、第三人的權(quán)益和公共利益的前提下適用。
2.1.2設(shè)立統(tǒng)一的法律規(guī)范
我國的法律文件對(duì)于行政調(diào)解規(guī)定從實(shí)體法上看較為分散。然而挪威、美國都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯(lián)合國也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾、糾紛的法律文件。可見，訴訟外調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一大趨勢(shì)。我國應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)的變革要求，修訂相關(guān)法律。在條件成熟時(shí)，應(yīng)該考慮制訂統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》。在《行政調(diào)解法》中，明確界定各種制度化調(diào)解機(jī)構(gòu)的全縣、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件；確定國家和各級(jí)政府對(duì)不同的調(diào)解所應(yīng)承擔(dān)的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責(zé)和權(quán)限范圍；解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機(jī)制之間的沖突和重復(fù)，使包括司法在內(nèi)的糾紛解決機(jī)制整體運(yùn)行更為合理和有效；建立對(duì)調(diào)解的司法審查與救濟(jì)程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公正。
2.2行政調(diào)解范圍普遍化
從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來，調(diào)解解決爭(zhēng)議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、租佃關(guān)系的民事爭(zhēng)議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。然而如前所述，我國行政調(diào)解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議這幾個(gè)方面，實(shí)際上，調(diào)解機(jī)制在涉及行政自由裁量權(quán)的爭(zhēng)議中，能夠較好地發(fā)揮作用。因此，行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事爭(zhēng)議，擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對(duì)人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解。
參考文獻(xiàn)
［1］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.法律出版社，2000.
調(diào)解制度是指經(jīng)過第三者的排解疏導(dǎo)，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國90％以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。
二、構(gòu)建符合我國國情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性
1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。
2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。
3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過程中發(fā)揮著重要作用。近年來，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。
三、構(gòu)建我國的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制
借鑒國外的非訴訟糾紛解決機(jī)制的成功做法，結(jié)合我國的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)與國情，筆者以為，構(gòu)建我國的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制，應(yīng)圍繞調(diào)解體系網(wǎng)絡(luò)、具體的制度運(yùn)作等方面，從以下四個(gè)層次入手。
（一）法院附設(shè)調(diào)解
1、法院附設(shè)調(diào)解與法院訴訟調(diào)解的區(qū)別。法院附設(shè)調(diào)解不同于我國目前正大力鼓勵(lì)的訴訟中調(diào)解。雖然兩者都體現(xiàn)了法官審判權(quán)和當(dāng)事人處分權(quán)的相互作用，都是為了盡量平衡解決當(dāng)事人糾紛，防止訴訟過于遲延，避免訴訟費(fèi)用過于高昂，獲得審判的法律效果和社會(huì)效果雙贏等目的，但是，二者在性質(zhì)和程序結(jié)構(gòu)特征上存在較大的差別：訴訟中調(diào)解是以法院名義代表國家正式行使居中裁斷的審判權(quán)；依法設(shè)立的法院附設(shè)調(diào)解本質(zhì)上屬于一種授權(quán)性的，受當(dāng)事人處分權(quán)和法院審判權(quán)雙重制約的訴訟外程序。
2、法院附設(shè)調(diào)解的具體制度建構(gòu)。法院附設(shè)調(diào)解是適合我國國情的一種重要的訴訟外糾紛解決機(jī)制，建議可以先選擇在幾個(gè)區(qū)縣人民法院推行以人民調(diào)解員、律師、人民陪審員、退休法官等為調(diào)解人或公斷人的審前調(diào)解試點(diǎn)，然后再逐步推廣。
（二）行政附設(shè)調(diào)解
1、行政附設(shè)調(diào)解概述。行政附設(shè)調(diào)解是由國家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)所附設(shè)，包括行政申訴、行政調(diào)解、行政裁決、勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、等。行政附設(shè)調(diào)解也應(yīng)同法院附設(shè)調(diào)解和民間調(diào)解一樣，均應(yīng)在查明事實(shí)、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，說服當(dāng)事人互諒互讓，依照法律、法規(guī)及有關(guān)政策的規(guī)定，讓雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端。因此，合法和自愿是調(diào)解必須遵守的原則。但筆者認(rèn)為，為構(gòu)建行政附設(shè)調(diào)解制度，交通事故損害賠償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、拆遷裁決等有待進(jìn)一步完善。
2、行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)與效力。為了充分發(fā)揮行政附設(shè)調(diào)解的重要功能和積極作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政附設(shè)調(diào)解的程序啟動(dòng)和效力問題作出明確的法律規(guī)定：一是行政調(diào)解的啟動(dòng)方式。根據(jù)是否依申請(qǐng)可分為依申請(qǐng)的行政調(diào)解和依職權(quán)的行政調(diào)解。依申請(qǐng)的行政調(diào)解，指法律沒有規(guī)定必須經(jīng)過行政調(diào)解，而是只規(guī)定糾紛當(dāng)事人可以依法向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解。
（三）民間調(diào)解
筆者把法院、行政機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人所主持自治性的調(diào)解統(tǒng)稱為民間調(diào)解。民間調(diào)解類型多、內(nèi)容廣，為了更充分的發(fā)揮當(dāng)事人的主觀能動(dòng)性，法律不能管得太多太死。我們只能從宏觀上構(gòu)建一個(gè)法治框架：可以按照行政區(qū)劃設(shè)置相應(yīng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)為當(dāng)事人提供免費(fèi)調(diào)解（當(dāng)然，也可以收取必要的管理費(fèi)用）；建立由國家和政府按比例負(fù)責(zé)的資金制度（也可吸收社會(huì)資金）；由調(diào)解法對(duì)調(diào)解人的資格和培訓(xùn)進(jìn)行規(guī)定?？梢越梃b它國的經(jīng)驗(yàn)對(duì)受案范圍進(jìn)行規(guī)范，為了充分體現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人選擇權(quán)自決權(quán)的尊重，法律可以規(guī)定，當(dāng)事人是否到調(diào)解中心完全自愿。對(duì)于調(diào)解書的法律效力，可分兩種情況規(guī)定：在調(diào)解中心調(diào)解的，具有強(qiáng)制執(zhí)行效力；未在調(diào)解中心調(diào)解的視情況而定，若當(dāng)事人進(jìn)行了公證，則具有強(qiáng)制執(zhí)行力，除非當(dāng)事人有相反證據(jù)證明該公證違法或者內(nèi)容不真實(shí)。如果沒有進(jìn)行公證，則不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。
（四）調(diào)解—仲裁
調(diào)解—仲裁是糾紛當(dāng)事人基于對(duì)金錢或時(shí)間的考慮，通過簽定協(xié)議達(dá)成合意，規(guī)定一旦調(diào)解無法就所爭(zhēng)議事項(xiàng)達(dá)成和解協(xié)議時(shí)，可以賦予調(diào)解人轉(zhuǎn)向仲裁人角色的權(quán)力，并據(jù)此作出一個(gè)具有拘束力的裁定，是將仲裁和調(diào)解、和解相結(jié)合的一種全新糾紛解決機(jī)制。仲裁和和解、調(diào)解是不同的糾紛解決方法，但是，“目前，世界上存在一種正在擴(kuò)展著的文化，它贊成仲裁與調(diào)解相結(jié)合。這一文化長(zhǎng)期以來存在于東方，現(xiàn)在正在以這樣或那樣的方向向西方和世界其他地區(qū)擴(kuò)展。
仲裁與調(diào)解相結(jié)合作為解決糾紛的一種特別方式，與單獨(dú)的調(diào)解具有根本的區(qū)別。在仲裁與調(diào)解相結(jié)合時(shí)，主持調(diào)解的調(diào)解員就是同一案件仲裁庭的仲裁員；同時(shí)，將仲裁方式和調(diào)解方式實(shí)行有機(jī)結(jié)合，即調(diào)解成功，則仲裁庭可以依據(jù)和解協(xié)議作出裁決書結(jié)案；調(diào)解不成，則仲裁庭可以恢復(fù)仲裁程序繼續(xù)進(jìn)行仲裁審理。調(diào)解并非仲裁的必經(jīng)程序，不能帶有任何強(qiáng)制性。調(diào)解—仲裁糾紛解決模式將調(diào)解與仲裁相結(jié)合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)點(diǎn)，能促使糾紛得以更快更經(jīng)濟(jì)地解決。隨著社會(huì)的發(fā)展，這種結(jié)合顯示出越來越強(qiáng)大的生命力。
參考文獻(xiàn)：
一、做好統(tǒng)籌規(guī)劃，落實(shí)依法行政責(zé)任
印發(fā)了《市人民政府年度推進(jìn)依法行政工作安排》，從落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度、完善科學(xué)民主決策機(jī)制、推行行政權(quán)力公開透明運(yùn)行等十三個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行了列舉說明，對(duì)主要任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)。制定了依法行政十二五規(guī)劃，市政府已審定通過。下發(fā)了《關(guān)于開展依法行政示范縣鄉(xiāng)評(píng)選活動(dòng)的通知》，在全市范圍內(nèi)開展依法行政示范縣鄉(xiāng)評(píng)選活動(dòng)，通過評(píng)選依法行政先進(jìn)典型，推動(dòng)法治政府建設(shè)走向深入。
二、強(qiáng)化文件審查，保障制度科學(xué)合理
嚴(yán)格市政府出臺(tái)文件的審查標(biāo)準(zhǔn)，從必要性、合法性、規(guī)范性和可操作性等方面進(jìn)行嚴(yán)摳細(xì)審，逐條逐句逐字核對(duì)依據(jù)，確保了文件的合法規(guī)范。截止6月，市法制辦共審查了《《市公路沿線戶外廣告設(shè)置管理辦法（試行）》等政府規(guī)范性文件19件，審查政府涉法文件21件。全面清理行政規(guī)范性文件，將2010年清理確認(rèn)繼續(xù)有效、需修訂的規(guī)范性文件和清理后新制定的現(xiàn)行有效的行政規(guī)范性文件進(jìn)行了再清理。
三、清理執(zhí)法主體，確保執(zhí)法主體合法
嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法主體資格制度，在全市執(zhí)法部門開展了清理行政執(zhí)法主體、依據(jù)、權(quán)限、內(nèi)容工作，下發(fā)了《關(guān)于執(zhí)法證件年審及年新領(lǐng)或換發(fā)執(zhí)法證人員申報(bào)工作的通知》，對(duì)全市4505名行政執(zhí)法人員資格進(jìn)行審驗(yàn)，對(duì)1860名執(zhí)法人員辦理了新式執(zhí)法證，其中委托執(zhí)法證人員135名，執(zhí)法監(jiān)督證人員3名。開辦了2期行政執(zhí)法人員培訓(xùn)班，培訓(xùn)800余次人。
四、完善執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為
將規(guī)范行政執(zhí)法程序規(guī)定作為年推動(dòng)依法行政和加強(qiáng)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，通過規(guī)范行政決策、行政執(zhí)法、行政審批、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督和責(zé)任追究等程序，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、公正、高效行使行政職權(quán)。今年3月和5月，市法制辦分別帶隊(duì)到湖南、西昌等地學(xué)習(xí)調(diào)研后，完成了《市行政程序規(guī)定（試行）》的起草工作，目前已進(jìn)入征求意見階段。
五、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，糾正行政違法行為
加強(qiáng)行政復(fù)議。完善了行政復(fù)議受理?xiàng)l件、行政復(fù)議審理期限、行政復(fù)議案件辦理程序等一系列制度。繼續(xù)堅(jiān)持“開門辦案”，采取公開聽證、實(shí)地調(diào)查了解、召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)等形式，核實(shí)證據(jù)，明斷是非。通過與部門的信息互動(dòng)，變“一家辦案”為“共同維穩(wěn)”。共受理行政復(fù)議案件15件，結(jié)案13件。做好行政執(zhí)法的投訴舉報(bào)工作。統(tǒng)一在日?qǐng)?bào)、市政府網(wǎng)站公布各部門公布執(zhí)法投訴舉報(bào)電話，接受群眾的投訴舉報(bào)。共接受群眾舉報(bào)500余件，全部辦結(jié)，群眾滿意度100%。建立了司法監(jiān)督回應(yīng)機(jī)制。針對(duì)市中級(jí)人民法院《關(guān)于2010年度全市行政案件司法審查情況的報(bào)告》反映的行政執(zhí)法中存在的問題，市法制辦提出了規(guī)范機(jī)構(gòu)的設(shè)立、嚴(yán)格執(zhí)行程序、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴等六點(diǎn)整改建議意見，市政府全文批轉(zhuǎn)執(zhí)行。
六、落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，深化行政執(zhí)法責(zé)任制
全面開展深化行政執(zhí)法責(zé)任制活動(dòng)，梳理細(xì)化行政執(zhí)法部門職權(quán)、制定部門行政執(zhí)法流程圖，落實(shí)部門行政處罰裁量規(guī)范和基準(zhǔn)制度、行政執(zhí)法評(píng)議考核制度，完善部門行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。組織召開了市政府部門深化行政執(zhí)法責(zé)任制活動(dòng)推進(jìn)會(huì)，總結(jié)交流了深化行政執(zhí)法責(zé)任制工作經(jīng)驗(yàn)，安排部署了下一階段工作。
七、強(qiáng)化審批監(jiān)管，規(guī)范審批項(xiàng)目調(diào)整
按照《年機(jī)關(guān)行政效能建設(shè)工作要點(diǎn)》的要求，嚴(yán)格執(zhí)行《市市級(jí)行政審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整和后續(xù)監(jiān)管試行辦法》，嚴(yán)把行政審批增設(shè)關(guān)，對(duì)市公安局新增“保安培訓(xùn)單位設(shè)立初審”和“保安服務(wù)公司設(shè)立初審”等行政審批項(xiàng)目進(jìn)行了合法性審查，提出了修改名稱及進(jìn)入政務(wù)中心辦理的建議，確保了審批項(xiàng)目增加的合法性。