時間：2023-07-25 16:50:34
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[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態(tài)學是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態(tài)學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經(jīng)濟和經(jīng)濟學也有相同的詞根,經(jīng)濟學和生態(tài)學有許多共同點,但生態(tài)學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關系?！薄?〕美國著名學者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創(chuàng)行政學研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷,傳統(tǒng)行政學歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境,正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn),處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題,和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區(qū)域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區(qū)域公共管理的相關內(nèi)容。無疑,加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個復合概念,其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區(qū)域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同,對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區(qū)域的學科是地理學,地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內(nèi)部組成物質的連續(xù)性特征與均質性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中,“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟學將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區(qū)域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應當符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區(qū)域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中,可以看出:區(qū)域有多種分類,系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的,可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的,應以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區(qū)域應如何界定?有學者認為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為,不論對“區(qū)域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區(qū)域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區(qū)劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉變
要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉變,首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關聯(lián)。學者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念,并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象。在我國的行政學界,宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念,作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中,正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展,區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究,而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產(chǎn)生了廣泛的影響。
三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐
區(qū)域公共管理是個復合概念,前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念,無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現(xiàn)公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動?！?/p>
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協(xié)商的方式達成。無庸諱言,現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述,區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認為,所謂區(qū)域公共管理,即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會或其它方面的公共問題,實現(xiàn)區(qū)域公共利益,運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f,除了實踐的需要外,理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外,還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經(jīng)濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調(diào)的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發(fā)展,引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。
[參考文獻]
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〔8〕宋月紅.行政區(qū)劃與當代中國行政區(qū)域、區(qū)域行政類型分析〔J〕.北京大學學報,1999,(4).
〔9〕陳瑞蓮,張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學者評估公共行政學的研究質量①，繼之不斷有學者加入到這個隊伍，他們以博士學位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻中研究方法的質量問題[1]62。國內(nèi)張成福于1996年發(fā)文[2]拉開我國行政學研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內(nèi)學界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉向量化評估。筆者認為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內(nèi)容決定形式，研究主題是評估研究質量的一個更基本的因素，對學科知識的累積和內(nèi)容體系的建構有著更根本的貢獻。而在具有代表性的反思文獻中，運用文獻計量方法來比較全面檢視我國公共行政學教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內(nèi)9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學教科書編著存在的問題，但由于該文發(fā)表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結論局限于公共管理學（不包括公共行政學和行政管理學）教材；另一文[4]通過210本行政學教科書內(nèi)容的研究，對行政學的范式轉換進行經(jīng)驗檢驗，但是評估指標單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內(nèi)教材的質量參差不齊，無所限制的擴大樣本會影響研究結論的質量。基于以上考慮，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴大到公共管理學類（包括行政管理學和公共行政學）的中外經(jīng)典教材。
二、研究設計
一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節(jié)正是這一學科研究內(nèi)容的典型概括。因此，以經(jīng)典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經(jīng)典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經(jīng)典教材主要從“公共行政與公共管理經(jīng)典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經(jīng)典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經(jīng)濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現(xiàn)頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內(nèi)教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內(nèi)學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統(tǒng)和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較。基于評估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統(tǒng)計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統(tǒng)計軟件進行數(shù)據(jù)分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據(jù)此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數(shù)。指該教材共有幾章，把導論計算在內(nèi)。（6）邏輯體系。指該教材的內(nèi)容章節(jié)編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否。可從教材的目錄判斷，或者作者的序言、譯者序中尋找，次之則根據(jù)教材的內(nèi)容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經(jīng)典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數(shù)。研究主題大體與教材的章節(jié)名重合，有些章節(jié)名出于統(tǒng)計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現(xiàn)頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數(shù)。指該章節(jié)在教材中所占的頁數(shù)，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數(shù)越多，表明該章節(jié)在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數(shù)的平均值、中位數(shù)、標準差、最大值和最小值，據(jù)此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節(jié)，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結果分析與比較
（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內(nèi)的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發(fā)現(xiàn)的，國外仍以傳統(tǒng)公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內(nèi)的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內(nèi)學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內(nèi)容研究，發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)行政學到公共管理學，雖然在內(nèi)容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式?jīng)]有發(fā)生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統(tǒng)的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內(nèi)教材中尋找編著者命名的初衷，發(fā)現(xiàn)公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統(tǒng)一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經(jīng)典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經(jīng)典之作。相反，國內(nèi)的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經(jīng)典。究其原因，國內(nèi)的行政管理專業(yè)學科建設八十年代才起步，雖處于快速發(fā)展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發(fā)展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經(jīng)典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內(nèi)的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經(jīng)典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內(nèi)經(jīng)典）。這種“知識生產(chǎn)方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內(nèi)容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態(tài)。這也可解釋為什么國內(nèi)教材短短幾年間雨后春筍般的涌現(xiàn)而經(jīng)典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經(jīng)典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數(shù)、頁數(shù)與邏輯體系國外教材的章數(shù)均值為14，眾數(shù)為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內(nèi)教材的章數(shù)均值為13.47，眾數(shù)為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統(tǒng)計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數(shù)均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節(jié)的頁數(shù)均值36.92大體相當。而教材的章節(jié)編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內(nèi)在的邏輯體系，而國內(nèi)教材章節(jié)的前后邏輯關系不明顯，對行政環(huán)境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政改革與發(fā)展以及機關內(nèi)部事務管理等傳統(tǒng)模塊內(nèi)容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續(xù)了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯(lián)系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現(xiàn)有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯(lián)起來”。[3]雖然國內(nèi)教材章節(jié)的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數(shù)教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰(zhàn)略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續(xù)出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》。其三，將傳統(tǒng)公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內(nèi)容。這類教材居少數(shù)，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內(nèi)外的經(jīng)典教材，筆者發(fā)現(xiàn)國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現(xiàn)實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發(fā)展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內(nèi)的教材則體裁單調(diào)，內(nèi)容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創(chuàng)新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現(xiàn)出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內(nèi)含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內(nèi)容寫作看，多數(shù)教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現(xiàn)實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現(xiàn)。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內(nèi)容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現(xiàn)象緣于多數(shù)教材編寫者缺少從事公共管理的經(jīng)驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內(nèi)樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調(diào)查、統(tǒng)計、案例、數(shù)據(jù)。比如關于中央與地方關系的內(nèi)容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現(xiàn)實和我國政府間關系的現(xiàn)狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現(xiàn)行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內(nèi)容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數(shù)統(tǒng)計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據(jù)該研究主題的頁數(shù)的平均值、中位數(shù)、標準差、最大值和最小值，據(jù)此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數(shù)的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節(jié)，雖然是90%出現(xiàn)率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同?！翱冃Ч芾怼弊鳛樾屡d的政府管理工具受到熱捧，出現(xiàn)頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內(nèi)教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內(nèi)外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內(nèi)教材保留了一些傳統(tǒng)的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協(xié)調(diào)、行政權力等，還根據(jù)政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰(zhàn)略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現(xiàn)有的經(jīng)典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現(xiàn)狀與水平的直接體現(xiàn)。據(jù)學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發(fā)展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現(xiàn)的雇員行為及發(fā)展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內(nèi)的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節(jié)為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調(diào)理論驗證或推導,更為強調(diào)定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。
學術研究成果主要呈現(xiàn)形式是期刊論文，通過統(tǒng)計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發(fā)現(xiàn)，學界的研究主題大體與國內(nèi)教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統(tǒng)的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統(tǒng)計分析也有力所不逮的軟肋。數(shù)據(jù)資料的定量分析只能說明過去，解釋現(xiàn)在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規(guī)劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產(chǎn)生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統(tǒng)計處理上，從而只能得出經(jīng)驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數(shù)統(tǒng)計分析的結論也只是說明了學界過去和現(xiàn)在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據(jù)轉型期中國公共管理的實踐發(fā)展和現(xiàn)實需要，筆者認為公共企業(yè)、發(fā)展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現(xiàn)頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是公共管理視閾下的國有企業(yè)研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
關鍵詞：公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
（一）公共管理原則導向的流派
White（1926）的《公共行政學導論》和Willoughby（1927）的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現(xiàn)象的科學原則；Max Weber（1978）的《論官僚制度》探討了現(xiàn)代組織原則與規(guī)范，發(fā)明了層級制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產(chǎn)生和發(fā)展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor（1911）在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，并指出：“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發(fā)，建立了一套管理理論和規(guī)則，作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創(chuàng)了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規(guī)范與實證研究，并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則，即協(xié)調(diào)原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產(chǎn)生與其歷史時代有著直接的聯(lián)系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態(tài)等特征的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代，傳統(tǒng)的公共行政學派理論受到了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規(guī)的遵守。這是傳統(tǒng)公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰(zhàn)主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對；二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地論述了當時的情形：“現(xiàn)時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統(tǒng)理論又糾纏在一起。
社會系統(tǒng)學派從系統(tǒng)、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統(tǒng)行政管理理論的缺陷，并試圖改造傳統(tǒng)的權威概念、創(chuàng)造出一種協(xié)調(diào)合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統(tǒng)而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協(xié)商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon（1988）把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”，并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調(diào)“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發(fā)展，以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發(fā)展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統(tǒng)論、信息論、控制論等理論的應用和發(fā)展，拓寬了管理思維，也促進了管理現(xiàn)代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統(tǒng)論認為任何組織都同其周圍環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用，都不可能孤立地存在和發(fā)展，拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發(fā)展轉變?yōu)樽⒅毓怖妫凑c社會其他組織之間的政治關系，以及注重組織工作環(huán)境對公共組織的影響力，政府被置身于社會外部大系統(tǒng)中，公共管理從制度定義發(fā)展為規(guī)范定義和組織定義。
系統(tǒng)管理學派是以系統(tǒng)為研究對象，研究自然、社會和思維領域中各種系統(tǒng)的運動規(guī)律并據(jù)此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統(tǒng)理論的影響，任何組織都被視為相互關系之中，任何變量都可能對其他變量產(chǎn)生影響。行政組織也是一個開放的系統(tǒng)，必須持續(xù)地與環(huán)境產(chǎn)生互動，并在適應環(huán)境變化的過程中處于動態(tài)均衡狀態(tài)。
行政生態(tài)學派，借用生態(tài)學研究生命體與其環(huán)境的相互關系和相互作用的理論和方法，來研究行政系統(tǒng)與各種環(huán)境變量間的相互關系。最早提出行政生態(tài)的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態(tài)類型的發(fā)展連續(xù)體。行政生態(tài)學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環(huán)境的關系，為公共管理學開辟了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態(tài)觀點來考察行政是正確的認識路徑。
（四）公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統(tǒng)的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內(nèi)涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派，除了致力于民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學產(chǎn)生于‘事態(tài)嚴峻、情勢緊急’時代”，它的產(chǎn)生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變；第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續(xù)或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究；第三，公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發(fā)表，奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調(diào)，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態(tài)度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。 ?。ㄎ澹┕补芾硭悸穭?chuàng)新流派
任何思想流派的發(fā)生，除了尋找之身的歷史、傳統(tǒng)等淵源之外，時代的風云際會也可能成為其產(chǎn)生發(fā)展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現(xiàn)與不斷探索，極大豐富了公共行政學的內(nèi)容和方法論。
公共選擇學派將經(jīng)濟學的理論用于非市場的決策之中，它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎，關注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經(jīng)濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發(fā)秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現(xiàn)在：擴大公眾參與；最大化行政職能分權化；簡化行政程序與層級節(jié)制；徹底將公共行政經(jīng)濟化，并進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎；對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制；削弱公共部門的領導角色，將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業(yè)管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經(jīng)濟學角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調(diào)定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，采用經(jīng)濟學理論和私人部門管理方法，創(chuàng)立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關注績效-激勵的行政模式，建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則；建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制；經(jīng)濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發(fā)性使用。
新公共服務理論主張和現(xiàn)實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失，并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量，并帶給社會更高的收益，這些都體現(xiàn)了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：
（一）政治與行政
公共機構的任務，即政策的制定必須由政治家來完成；而行政者則貫徹執(zhí)行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義，促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來，公共部門改革發(fā)展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態(tài)，使得傳統(tǒng)的政治價值難以追尋，并產(chǎn)生了許多問題。
（二）公共與私人
在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬于公共、私人領域抑或公私混合領域，以及如何執(zhí)行等問題的思考。在現(xiàn)實生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構成了所謂的“模糊狀態(tài)”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統(tǒng)公共部門原則進行重新思考，如公共權力與個人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創(chuàng)新，運用私人部門管理來提高效率、提高更優(yōu)質的服務，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。
（三）效率與公平
效率與公平是一對矛盾體，效率在生產(chǎn)力落后的時代其重要性被提高到了歷史高點，而當社會矛盾漸露的時候，公平理念就會出現(xiàn)。效率注重規(guī)則、缺乏人性；公平重視人的主觀能動性，犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經(jīng)濟人假設、私人部門管理等效率優(yōu)先理論，也提出了政治價值、人性與公共服務等公平理論。新公共服務理論主張公民與政府的共同治理，加強對話，消減矛盾，以克服公共管理理論一味強調(diào)的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實，效率實際上是生產(chǎn)力的尺度，強調(diào)發(fā)展；而公平更多是價值觀念，是社會穩(wěn)定的心理需求，注重穩(wěn)定。在穩(wěn)定中求發(fā)展，以發(fā)展來謀穩(wěn)定。效率與公平最終將在社會的天平中尋達到平衡。
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后現(xiàn)代主義是伴隨著上世紀中后期西方國家社會轉型和環(huán)境變革而產(chǎn)生的一種新的社會文化思潮。作為現(xiàn)代主義的辯證的“反面”，后現(xiàn)代具有強烈的反叛意識和鮮明的解構特征。它將批判的矛頭直指自啟蒙運動以來到20世紀現(xiàn)代主義的思想文化成果，倡導與現(xiàn)代性理論、話語和價值觀相決裂，并致力于對現(xiàn)代性的發(fā)展理念、范式進行廓清和修正[1]。相對于以理性、高效著稱的現(xiàn)代工業(yè)文明所彰顯的同一性、本質性和封閉性等發(fā)展特點，后現(xiàn)代主義則扮演著反叛和糾偏的角色，將被現(xiàn)代性所忽視的諸如：差異性、開放性、去中心化、邊緣化、創(chuàng)造力等特征作為其研究的焦點，深入挖掘和反思工業(yè)文明所帶來的種種負面效應，從而以更加獨特的視角全面地審視社會的發(fā)展。后現(xiàn)代公共管理理論是在后現(xiàn)代文化思潮和話語體系出現(xiàn)并跨領域進行傳播、使用的背景下形成的。時代的發(fā)展、社會的轉型都強有力地沖擊著傳統(tǒng)公共管理的理論基石，導致現(xiàn)代公共管理遭遇著巨大的理論危機。以?？怂?、米勒和法默爾等為代表的一批美國公共管理學者遵循后現(xiàn)代的分析方法和研究思路，對傳統(tǒng)公共管理理論體系和方法論進行了深刻的質疑和批判，目的旨在消解傳統(tǒng)公共管理的思維禁錮和理解障礙，探尋其治理模式的困境與失范之成因，通過建構全新的公共管理話語體系和發(fā)展模式，為社會的多元發(fā)展提供新的范疇、理論和機理。后現(xiàn)代公共管理核心的創(chuàng)新在于將公共管理活動的本質定性為一種話語范式，通過真實、坦白和真誠的對話和溝通，以達到反抗等級制度、反對權威話語、釋放民主價值和超越僵化理性的公共管理目標，最終使公共管理的前進方向與經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢相一致。
二、后現(xiàn)代公共管理分析方法的框架和功用
后現(xiàn)代公共管理的分析過程就本質上而言是對作為“元話語”的現(xiàn)代性理論在宏大敘事制約的背景下進行的懷疑和否定過程，事實上是文化代碼在語言層面上的解碼和再編碼。作為以否定和批判為特色的研究方法，后現(xiàn)代公共管理擁有自身獨特的話語分析框架和研究模式。以?？怂购兔桌諡榇淼慕嬓院蟋F(xiàn)論認為，隨著行政環(huán)境的變革，傳統(tǒng)行政管理運作的負面效應日益顯現(xiàn)，大量社會問題已然無法在現(xiàn)代性的分析框架內(nèi)獲得解決。更有甚者，傳統(tǒng)的治理“慣性”還強大地消解著諸如主義、社群主義等替代模式的發(fā)生，為此必須用后現(xiàn)代反思和批判的理念去重構公共管理的價值體系，以此引導和塑造行政體系新的行為模式、管理方法等。建構性公共管理分析方法的核心在于“倡導開放、平等、注重培養(yǎng)人們傾聽、學習、包容和尊重他人的美德，鼓勵多元的思維風格，提倡對世界采取家園式的態(tài)度等。”直擊現(xiàn)代性行政統(tǒng)治所導致的“單向度獨白”和異質性“次文化”盛行所造成的語言和理解障礙，有針對性地構建了后現(xiàn)代的分析架構。首先，引入了“公共能量場”的概念，為話語的溝通打造了良好的情境?！肮材芰繄觥笔枪舱叩靡灾贫ê托薷牡纳鐣鏊?，即將公共事務還原到由人的意向性控制的現(xiàn)象學的在場[2]。通過這一場所，公民和政府可以進行各種對抗性的討論和“面對面”坦誠的交流，使具有不同意向性的政策話語在實踐語境中有目的地進行爭論。其中，“對話的基礎是充分的信任、學習和傾聽，其話語規(guī)則是交談者的真誠、表達的清晰、表達內(nèi)容的準確以及言論與討論語境的關聯(lián)性?！蔽阌怪靡?，該話語體系和對話機制的確立能夠有效地保障公共管理公正、民主的發(fā)展價值，從而端正公共管理的發(fā)展航向。其次，建構性公共管理理論還對現(xiàn)實中的政策對話種類進行了剖析。它認為“少數(shù)人的對話”和“多數(shù)人的對話”形式都存在著客觀的缺陷而無法滿足公共治理和政策話語的要求。
而“一部分人的對話”形式因為擁有切合情景的意向性與真誠性等突出的優(yōu)點，故其更加接近真實話語形式和政策網(wǎng)絡建構的要求，在現(xiàn)實中更具有應用價值和可操作性。解構性后現(xiàn)代公共管理理論的主要代表人物是法默爾，他將后現(xiàn)代公共管理視為“對現(xiàn)代性之核心思想的否定”[3]，認為后現(xiàn)代的研究方法的本質是一種解放的嘗試，它要求公眾積極參與公共管理并實現(xiàn)充分的對話，提倡一種反行政的精神，打破傳統(tǒng)公共管理中僵化等級體制和非人格化管理模式，消除官僚獨占話語的種種特權。法默爾認為采用解構性的后現(xiàn)代方法能夠質疑據(jù)以建立現(xiàn)代公共管理的理論基礎，開辟一種新的思維觀念，為擺脫傳統(tǒng)理念之定勢束縛而掃清障礙。同時，隨著現(xiàn)代公共管理不可治理性日益增加，作為一種解釋和催化的力量，其能夠用一種反思性的話語分析視角去超越和彌補現(xiàn)代性行政范式的缺陷。為了給后現(xiàn)論構建一個分析架構，法默爾深入考察了現(xiàn)代公共管理之特殊主義、科學主義、技術主義、企業(yè)精神以及解釋學在具體應用中的偏失，對其進行了科學的解構，在此基礎上提出了解構性后現(xiàn)代主義的四個核心要件，據(jù)以推動公共管理范式的轉換。其中，“想象”作為后現(xiàn)代主要的特征語詞，是一種不依賴現(xiàn)代主義正統(tǒng)規(guī)則和程序的行政精神，它對于拒斥官僚體制范式的影響和培育新的理論作用巨大?！敖鈽嫛钡膬r值在于透視和反思現(xiàn)代公共管理的支撐理論和基礎假定，使我們更好地認知當代政治和官僚體制的符號特征，從而在批判的基礎上擴大公共管理的語言體系?！叭ヮI地化”的本質在于消解現(xiàn)代公共管理僵化的思維方式和管理理念，結合公共問題的情境破除壟斷和隔柵，從而為探索公共管理話語體系的創(chuàng)造力服務。“變樣”則通過反行政概念的描述，鼓勵一種公共管理體系反叛態(tài)度的塑造，即以質疑和批判的思維去審視所有現(xiàn)存的政府制度和官僚機構。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活動持續(xù)突破傳統(tǒng)統(tǒng)治思維和方式的限制，也為公共管理改革路徑的探索提供了不竭的研究動力。盡管兩種研究方法在分析路徑和視角上存在著差異，但就總體上而言，二者在“反”的理論立場上卻是相同的。其目標都在于將公共管理的發(fā)展與公共政策的運行置于嶄新的研究框架之中，從而推動其研究視閾的轉換和價值的重塑。首先，在研究方法上做出了變革。后現(xiàn)代一改傳統(tǒng)公共管理的實證主義的研究方法，結合客觀情境提出了更為系統(tǒng)的研究方法，即知識獲得的解釋方法。該方法“更加關注價值（而不只是關注事實），關注主觀的人類意義（而不只關注客觀的行為），并且更加關注現(xiàn)實人們之間的關系所蘊涵的各種情感”[4]。從而促使人們以更加全景的視角透析公共管理的演進規(guī)律和發(fā)展目標，從而糾正了將民主、公正等價值排除在公共管理研究之外的狹隘思維。后現(xiàn)代分析認為，當前公共管理面對著的是一個多元化發(fā)展的社會，公共利益的復雜化和公眾需求的多樣化，必然要求公共管理在發(fā)展目標中全面回應效率、民主、公正等多種價值追求，在管理和憲制之間尋找平衡，做到事實與價值的相互協(xié)調(diào)和并行發(fā)展。其次，在治理方式上進行了創(chuàng)新。后現(xiàn)代公共管理反復強調(diào)了多元參與的重大價值。面對著復雜多變的行政環(huán)境，傳統(tǒng)公共管理所強調(diào)的中心性、一元性以及等級觀念、權威統(tǒng)治的理念已然過時。對此，無論是建構性還是解構性后現(xiàn)代主義都認為必須要開辟新的思維模式，擺脫傳統(tǒng)行政發(fā)展定勢之束縛。在其研究方法中更加強調(diào)多元共生，主張打破絕對主義，消解一元化壟斷和等級隔柵，實現(xiàn)對立面間的差異共存和互動參與，使其后現(xiàn)代時期碎片化、開放化和多元化的生態(tài)特征相匹配。其中，最為典型的便是從“公共領域”到“公共能量場”的轉向，即通過公共能量場的打造，實現(xiàn)公共領域和私人領域相互交織、彼此博弈，使具有不同意向性和利益訴求的群體得以對抗性的交流和爭論，在廣泛參與和真誠對話中決定政府行為與公共政策的內(nèi)容，保證公共管理的平等、公平和正義。再次，在管理重心上實現(xiàn)了轉移。傳統(tǒng)公共管理的研究基礎是自由主義，其以代議民主為其治理模式，并始終將理性和高效作為公共管理追求的目標，從而過分關注其工具性價值。而隨后產(chǎn)生的社群主義，則以集體主義為其理論的基石，以參與式民主為治理模式[5]，一定程度上批判和糾正了自由主義的“效率至上”價值偏頗，但由于其在制度設計上缺乏統(tǒng)籌理念以及在應用中脫離體制的路徑依賴，最終也變?yōu)榱丝斩吹恼卫硐?。后現(xiàn)代分析方法對前述兩種模式均進行了批判和解構，認為攻克上述難題的關鍵在于形成一種新的話語體系。
福克斯、米勒等人認為在傳統(tǒng)公共管理效率至上的目標規(guī)制下，導致行政權力至上，政府和官員壟斷了公共話語權，而公民往往處于被支配的狀態(tài)，這種“單向度獨白”的對話形式與治理的要求背道而馳。對此，建構性后現(xiàn)代公共管理認為政府必須摒棄以往自身作為唯一話語者的角色，推崇開放性的思維方式，廣泛傾聽社會力量和公民的呼聲，并通過持續(xù)不斷的話語交流來實現(xiàn)善治。同時，解構性公共管理也持類似的觀點，法默爾認為后現(xiàn)代公共管理作為對現(xiàn)代性的反叛力量，其應當致力于深刻解釋和修正傳統(tǒng)的官僚體制，而最有效的途徑便是反思性語言范式的應用，即通過一種具有游戲性和協(xié)調(diào)性的對話過程，來弱化傳統(tǒng)公共管理的正統(tǒng)教條，彰顯公共管理的民主價值，從而為公共管理的研究開辟了新的道路。最后，在研究范式上進行了轉換。后現(xiàn)代公共管理分析方法通過自身的語言體系和話語系統(tǒng)的構建，推動了公共管理認知和研究范式的轉變。在批判傳統(tǒng)公共管理認識論的基礎上，后現(xiàn)代主義提倡將語言和話語作為公共管理研究的核心問題。其中，法默爾將公共管理視為一種獨特的語言體系，認為可以通過對行政信息的解釋、整理和安排來分別從公共管理語言的表層和深層探討公共管理理論的發(fā)展。這種新的范式作為語言的解碼和再編碼，其實質就是公共官僚機構語言的潛在內(nèi)容進行反思、協(xié)商和交流的過程，進而為公共管理的發(fā)展探尋解釋和提供催化之力量。而?？怂?、米勒等人則從另一視角論證了語言、話語體系對于認知和建構公共管理理論的重大價值。他們在梳理和歸納現(xiàn)存話語體系和對話案例的基礎上，提出了政策網(wǎng)絡中的“一部分人對話”的核心理論，修正了自由主義和社群主義理論中“元話語敘事”的框架。他們認為在公共能量場中，對話的達成必須有規(guī)則，這些規(guī)則必須確保公共話語的正當性，而“一些人的對話優(yōu)于少數(shù)人的對話和多數(shù)人的對話，其針對特定語境的話語和不愿遭受愚弄與任意差遣在某種程度上限制了參與，切合語境的意向性和真誠性的提高大大超過了它的缺點[6]”。因此，部分人的對話形式一方面消解了自由主義的范式，使單向度的獨白讓位于了切合語境的多元對話；另一方面又防止了缺乏制度規(guī)約的社群主義以及無政府狀態(tài)，最終形成了一個卓有成效的對話平臺和共治系統(tǒng)，推動了現(xiàn)代公共管理的理論基礎和研究范式的轉型。
三、后現(xiàn)代分析方法對我國公共管理發(fā)展的啟示
后現(xiàn)代主義作為對現(xiàn)代性發(fā)展的一種辨證的“反”，其開放的思維方式和獨特的話語分析視角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建構主張均對我國當前的公共管理學研究和發(fā)展產(chǎn)生著巨大的指導和推動作用，其中以下方面尤其值得關注：第一，后現(xiàn)論及其研究方法與公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推進我國治道變革之進程。后現(xiàn)代研究方法高度關注客觀行政環(huán)境的特征考察，結合公共事務復雜化和公共利益多元化發(fā)展的時代特征，其尤其強調(diào)開放化、差異性和多元整合的價值理念，致力于打破一元化壟斷和等級隔柵的傳統(tǒng)統(tǒng)治模式，提倡不同治理主體間的多元共存和合作共治。它在科學地整合了新公共管理理論和新公共服務理論之合理內(nèi)核的基礎上，主張構建“通過合作、協(xié)商、伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現(xiàn)對公共事務的管理”的新型社會治理模式，從而致力于推進社會權力分配格局的重大改變。上述分析思路對于正處于社會轉型和行政改革攻堅階段的我國具有重要的啟迪作用。后現(xiàn)代分析方法力圖使公共管理變成一個多元主體共同參與話語系統(tǒng)和行動體系，政府在其中不再是公共資源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元話語”，而應當將自身的職能收縮在理性的疆域之中，并積極支持和培育社會力量的發(fā)展，將壟斷的權力合理地分放、讓渡于市場和社會，整合各種力量，將各類民間資源有效地導入國家和社會發(fā)展的行列，打造權力共享、責任分擔、各司其職、各守其位的合作治理局面和多中心互動的公共話語體系，從而高效地解決公共問題和最大化地增進公共利益。
第二，后現(xiàn)代研究方法有助于科學探索我國行政體制改革的模式和策略。后現(xiàn)代的公共管理的研究方法，批判了傳統(tǒng)公共管理實證主義的研究方法，在信奉“對話”的理論基礎上，尤其強調(diào)解釋方法的應用，促使人們更加關注公共管理發(fā)展的終極價值。它科學地調(diào)試了管理主義和憲制主義辯證關系，將民主、正義等價值植入公共管理的范式研究中，糾正了公共管理發(fā)展的偏向，并在批判和整合多種分析理論的前提下，結合情境設計了合理的發(fā)展范式和對話方式。我國的行政發(fā)展既不能完全照搬西方自由主義的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯價值的社群模式。而正確的方法是將自由主義的合理性和社群主義的合價值性統(tǒng)籌起來，尋找一條居間的改革、發(fā)展道路。具體而言，行政改革要始終遵循行政發(fā)展的民主化價值取向，即在公共管理中始終堅持開展廣泛和真誠的對話，建立政府和民眾良好的溝通與合作關系，做到以民為本、以民為先，實現(xiàn)公共利益的最大化和公共服務的高品質。另外，應加大體制改革、制度建設和機制創(chuàng)新的力度，積極借鑒工商業(yè)界和西方國家的公共管理策略、技巧和方法，從而持續(xù)管理的水平和績效，彰顯公共管理的工具性價值，以在效率、民主、公正的關系統(tǒng)籌和平衡中，穩(wěn)步推進我國行政體制改革之步伐。
第三，后現(xiàn)代研究方法所建構的全新的公共管理話語理論，對于我國公共決策的理論發(fā)展和實踐應用具有重要的指導意義。后現(xiàn)代研究方法將“公共能量場”作為其話語理論的核心，“場”具有顯著的意向性和目標性，其反映到實踐層面便是政府的行為、政策和公共物品必須符合特定的情境和公共利益的需要?！肮材芰繄觥钡奶岢鰹楣舱叩闹贫?、修改以及各話語主體進行對抗流提供了場所，秉持著開放、民主的治理思維，后現(xiàn)代方法倡導多元主體在政策制定和實施中能夠持續(xù)進行互動參與和坦誠討論，從而徹底改變傳統(tǒng)模式下政府壟斷話語權之“獨白”狀態(tài)，要求政府制度化的保障民眾的知情和參與權，認真傾聽一切人的“聲音”，真正做到集思廣益。在上述思路的引導下，公共政策的制定和執(zhí)行事實上形成了一種科學的結構模式，其功能在于持續(xù)協(xié)調(diào)和整合不同主體的利益訴求，形成多元主體權力共享、責任共擔的合作格局，從而有效推進公共決策的民主化、科學化，最終消除政策執(zhí)行中的各類阻滯因素。同時，后現(xiàn)代研究方法還對公共政策中管理者單向決定和民眾多元選擇兩種模式的矛盾境況做出了分析，其中，作為精英政治的“少數(shù)人對話”，往往使公共政策制定權過于集中，從而令其民主性、正當性喪失，并且直接影響其科學性；而“多數(shù)人的對話”是理想化的政策模式，但由于實操性差和規(guī)則的欠缺，又往往易于導致無政府和無秩序之狀況。因此，兩者均無法與現(xiàn)實環(huán)境的要求相對接?；诖耍蟋F(xiàn)代便提出了“一部分人對話”的理論，即從特定的語境出發(fā)將公共政策的制定、執(zhí)行以及反饋置于由一定數(shù)量的政治參與者協(xié)調(diào)、對話和博弈的過程之中，克服了集權主義和無政府主義的雙重弊病，使做出的公共問題解決方案既不失公共政策的權威性和穩(wěn)定性，又確保了公眾的意向性和目標性，從而有效地拓展了公共政策理論發(fā)展的路徑。
第四，后現(xiàn)代分析方法向公共管理者和參與者提出了更高的權責要求。后現(xiàn)代研究方法的中心目標是要打破管理的絕對主義、獨占和等級隔柵，并通過對抗流和真誠的對話，實現(xiàn)公共部門和社會力量的良好合作，從而最大化地增進公共利益。這一目標的實現(xiàn)客觀上要求公共管理者必須具備更高的行政倫理水平，即“在公共治理的過程中，政府應積極地為‘公共能量場’的形成創(chuàng)造條件?！闭畱Ｕ瞎駞⑴c的權利不受非法干預，并調(diào)動一切手段促成對話的實現(xiàn)。政府人員的公共責任不僅僅在于滿足民眾的需求，更重要的是進行理念的更新，即由管制性思維向服務性思維轉變，牢固樹立服務為民、民生為先的倫理觀念。政府應當確保政治對話的自由度和對話空間的開放性，傾聽公民的心聲、獲悉民眾的訴求，將與民眾良性的溝通和合作內(nèi)化成自身的職業(yè)習慣。同時，充分采用現(xiàn)代化的通信工具和技術手段，消除時空、層級、等級之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互協(xié)調(diào)的共贏治理狀態(tài)，推進善治之進程。另外，政府應當大力培育和強化民眾的權利意識。政府的公共管理活動應以回應公民需求為導向，通過不斷提升其服務的品質和效率來增強民眾的主體意識。同時，民眾的政策主張和意見表達應切實地為政府等管理部門所重視和尊重，其知情權、話語權、表達權、協(xié)商權、辯駁權應受到制度和法律的嚴格保障，真正營造權為民所享、利為民所謀的社會氛圍。此外，在法律制度的設計上還要凸顯便民之精神，通過制度的配套和機制的跟進，切實增強民眾參與的熱情和監(jiān)督的效度，實現(xiàn)權利邏輯的合理回歸。
一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別
人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫(yī)療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發(fā)，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產(chǎn)階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。
競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實行所有權和經(jīng)營權分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產(chǎn)生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經(jīng)濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產(chǎn)品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟人的實質正如18世紀英國經(jīng)濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟學家眼中的“經(jīng)濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。
關鍵詞：環(huán)境保護；公私合作；合作管理；公私伙伴關系
中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009—3060（2012）04—0050-07
從上世紀90年代起，在瀕危物種保護、空氣和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等領域，公私合作或公私合作管理（以下統(tǒng)稱為“合作型環(huán)境管理”，collaborativeenvironmental management），繼“命令-控制”和經(jīng)濟工具途徑之后，成為環(huán)境保護議題網(wǎng)絡中另一項主導性的政策工具。
作為新的治理工具，合作型環(huán)境管理受到推崇，可以概括為三個方面的背景。首先，是外在的政府環(huán)境變化。即20世紀80年代起，由于預算赤字、平民主義以及政治意識形態(tài)等因素，以管理主義、新公共管理和企業(yè)家政府為標簽的公共管理變革，從英國、新西蘭、美國等西方國家興起，并迅速席卷了全球大部分的國家和地區(qū)。反映到環(huán)境管理領域，這要求政府摒棄傳統(tǒng)自上而下的政策一執(zhí)行模式，主動地將企業(yè)、環(huán)保組織、研究機構、社區(qū)等利益相關者卷入到環(huán)境管理的全過程。其次，可以歸結為方法技術的缺陷，即對于環(huán)境管理來說，無論是傳統(tǒng)的“命令-控制”途徑，還是以排污權交易、環(huán)境稅及使用者付費為主要手段的經(jīng)濟工具途徑，由于信息的不對稱性及成本收益分析等經(jīng)濟工具自身的局限性，使得它們在實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性目標中的效果受到了嚴重削弱。最后，源于當代環(huán)境議題的內(nèi)在屬性。與公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的環(huán)境領域，當代環(huán)境議題最大的特征就是它的極端復雜性。這種復雜性不僅表現(xiàn)為環(huán)境問題根源的錯綜復雜和相互交織，而且反映為應對環(huán)境問題的治理困境：即單一部門的政府環(huán)境行政機構根本無力解決復雜的環(huán)境問題。
于是，合作途徑逐漸發(fā)展成為環(huán)境保護論壇、環(huán)境政策規(guī)劃以及環(huán)境管理過程中另一項主導性范式。然而，合作型環(huán)境管理，并不意味著將企業(yè)、環(huán)保組織、研究機構以及社區(qū)等相關元素放在一起，我們所期待的結果即環(huán)境可持續(xù)性就能夠順利實現(xiàn)?；诟拍钛葸M的視角，本文以合作型環(huán)境管理的內(nèi)涵厘清為基礎，通過對它的理論和現(xiàn)實依據(jù)、影響因素以及過程和結果的評估進行系統(tǒng)地梳理，嘗試繪制一幅分析和理解合作型環(huán)境管理研究進展的圖景。
一、合作型環(huán)境管理的內(nèi)涵界定
要想準確把握合作型環(huán)境管理的內(nèi)涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。組織學領域的專家認為：“（合作）是兩個或兩個以上的利益相關者，為了解決一組通過單獨個體無法處理的問題，而在判斷以及諸如信息、資金、人力等具體要素方面進行聯(lián)合?！绷硗猓械膶W者認為，合作就是伙伴之間為了解決共同的問題和實現(xiàn)共同目標而開展的一系列相互關聯(lián)的活動。一般認為，合作包括五個相互聯(lián)系的過程：即聚在一起、建立信任、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、采取行動以及進行測量。也有學者從公共管理的視角對合作加以界定：“（合作是）政府機構為了增加公共價值而通過它們之間的共同行動所采取的聯(lián)合活動?！迸c以上概念相比較，我們認為以下界定更具全面性：合作是兩個或兩個以上的組織所建立的互惠性和良好界定的關系，它們承諾于一組共同的目標、共同確立的結構和分擔的責任以及相互的職權和問責性。綜上所述，學者并沒有對合作的內(nèi)涵達成共識，然而，我們可以從中提煉出合作的共同元素：（1）合作的主體是兩個或兩個以上的組織；（2）合作的基礎是相互依賴性或共同利益；（3）合作的過程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是為了解決共同問題。
合作管理以合作為基礎。合作管理是一種制度安排，其中一個或多個公共機構將非政府的利益相關者直接卷入到集體的決策制定過程之中，它是正式的、以達成共識為導向并且是深思熟慮的，目的是制定或執(zhí)行公共政策，或者對公共項目或資產(chǎn)進行管理。顯而易見，合作型環(huán)境管理是眾多合作管理實踐之一，同時它也是其中最具代表性的。在一部名為《合作型環(huán)境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托馬斯、陶笛及喬安等人認為，“在公共機構自上而下執(zhí)行政策的若干年努力之后，這些機構越來越多地通過運用與廣泛的利益相關者進行合作，來共同解決環(huán)境問題。”盡管實踐中政府部門可能扮演著不同的角色，例如“追隨者”、“激勵者”或者“領導者”，然而由于共同的特質，它們都可以被冠之為“合作型環(huán)境管理”。當然，在其它的場合下，它們也被稱為“草根生態(tài)系統(tǒng)管理”、“合作環(huán)境保護”以及“參與式自然資源管理”等。
盡管合作型環(huán)境管理的實踐在西方國家已有近二十年的歷史，然而，在該領域的大量文獻中，我們并沒有發(fā)現(xiàn)對它做出的概念界定。借鑒先前克里斯和艾利森為合作管理給出的定義，我們認為，合作型環(huán)境管理指的是，在自然資源保護、污染防治或其它的環(huán)境管理領域，鑒于傳統(tǒng)治理模式的弊端，為了實現(xiàn)可持續(xù)性的環(huán)境結果，環(huán)境公共機構主動地將非政府的利益相關者卷入到環(huán)境決策和管理過程之中而形成的一種以共識為導向的正式制度安排。從一定程度上，我們可以將合作型環(huán)境管理看作是政府部門在解決當代復雜環(huán)境議題過程中進行政策學習的必然結果。
二、合作型環(huán)境管理：現(xiàn)實需要和理論解釋
根據(jù)以上為合作型環(huán)境管理給出的界定，可以看出，它是一項涉及到兩個或兩個以上公私組織的動態(tài)過程，其目的在于解決單個組織不能或不容易解決的問題，從而實現(xiàn)互惠性。通常來說，當政府意識到很多政策問題并不限制于特定機構的組織邊界之內(nèi)，它們就會尋求與其它部門進行合作。
新公共管理學派的專家普遍認為，非政府的行動主體，如果適當?shù)貐⑴c到公共事業(yè)當中，則能夠提高公共價值創(chuàng)造的績效?，F(xiàn)實當中，他們認為，私人部門和政府相比至少有四個方面的優(yōu)勢，決定了政府部門尋求與私人部門的合作管理：首先是私人部門的資源優(yōu)勢，其次是私人部門的生產(chǎn)率優(yōu)勢，再次是私人部門的信息優(yōu)勢，最后是合法性方面的優(yōu)勢?？傊?，政府部門尋求與私人組織的合作管理，既取決于通過合作管理而獲得的潛在收益，也取決于在資源、生產(chǎn)率、信息以及合法性方面政府存在的相對弱勢。
隨著合作途徑在環(huán)境管理以及其它公共管理領域的普遍運用，社會科學越來越多地發(fā)展理論框架或者用學科領域內(nèi)業(yè)已成熟的分析工具為合作行為和過程提供解釋（見圖1）。對以往的文獻加以研究便可發(fā)現(xiàn)，解釋公私合作行為的理論框架概括為四大學科，包括經(jīng)濟學、組織行為學、政治科學和政策研究以及社會學和人類行為學。這是因為，對于公共管理環(huán)境中的合作行為，多學科和跨學科方法能夠提供更加全面和更具綜合性的理解。原因很簡單，包括合作理論在內(nèi)的許多關鍵理論問題本質上都是跨學科的。在經(jīng)濟學領域，經(jīng)常用來解釋公私合作行為的理論框架包括：委托理論、不完整合約、關系合約以及交易成本。從組織行為學視角解釋合作行為的理論框架包括：制度和新制度主義、新治理、私有化和公共管理、資源依賴以及組織生命周期。來自政治科學和政策研究的理論框架包括：多元主義和利益集團政治學、公共選擇理論以及政策網(wǎng)絡。而社會學和人類行為學提供的理論框架包括：社會網(wǎng)絡、博弈論以及性別理論。事實上，要想全面理解合作關系的本質和質量，包括它們是如何形成的、為什么會形成以及它們是如何構造或控制的，就需要運用綜合性或多個理論框架，采取一種跨學科的分析視角。因此，要想進一步深化對合作性環(huán)境管理的認識，有必要發(fā)展一種綜合性的理論框架來研究合作的動機和本質。
三、如何實現(xiàn)成功的合作型環(huán)境管理：影響因素
在公共管理領域中，盡管制度變遷是一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，表現(xiàn)為新的制度逐漸取代原有的制度進而成為占優(yōu)勢地位的制度安排過程，然而就制度變遷中的制度移植來說，倘若事先沒有弄清楚制度本身是什么以及制度健康運作的環(huán)境或條件，那么制度移植的常見結果就是“水土不服”。合作型環(huán)境管理也是如此。盡管過去二十多年的實踐表明，合作型環(huán)境管理是解決環(huán)境問題的重要方法，然而這并不意味著它是包治百病的靈丹妙藥。為此，需要探討哪些要素會對合作的成功構成影響?；谙惹暗难芯?，影響合作績效的要素可以概括為如下四個方面：
首先，對于合作的最初傾向。無論是個體還是組織的合作傾向，都表現(xiàn)為對于合作價值的認知、態(tài)度和行為，而這是由個體或者組織的先前經(jīng)歷所塑造的。合作傾向的高低，直接反映了對于合作的期待和信任程度。信任關系經(jīng)常被描述為合作的本質。很多研究者意識到，合作的開始是以某種程度的信任作為基礎的，并且強調(diào)，建立和維持信任是實現(xiàn)成功合作的持續(xù)要求。為了不斷維持信任，合作伙伴需要分享知識和信息，展示能力和良好的意圖，并且能貫徹始終。
其次，分配和誘因。盡管最初的傾向使得組織或者個體對于合作采取支持或者反對的假定，然而由于現(xiàn)時的分配和誘因，這些傾向會發(fā)生改變。合作管理的倡導者認為，合作能夠帶來收益。原因在于，合作各方可以共用知識和互補性優(yōu)勢，更有效地應對相互依賴的問題，利用規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，并且更有效地化解危機。因而，如果合作能夠建立在公私部門各自的特征優(yōu)勢以及個體和組織的自我利益之上，同時尋求方法來減少、克服或者彌補各自的缺陷，那么公私組織的跨部門合作最有可能取得成功。
再次，團體的數(shù)量和多樣性。合作管理牽涉到兩個或兩個以上的部門和組織。從制度設計方面來看，參與者的數(shù)量和多樣性會影響到合作管理的績效。原因在于，這牽涉到群體動力學以及達成協(xié)議的成本。一方面，合作管理的文獻反復強調(diào)，合作過程應當是開放的和包容性的，正如克里斯利普和拉爾森所言，“成功合作的首要條件在于，合作必須具有廣泛的包容性，將所有受到議題影響以及關注這一議題的利益相關者卷入進來?！倍硪环矫?，超過特定數(shù)量限制并且具有異質性的團體參與到合作管理過程，往往由于互動數(shù)量和質量的下降、觀念和主張的嚴重分歧以及達成共識的難度，而使得合作變得尤為困難。
最后，領導力。對合作管理的實證研究表明，成功的合作需要領導者主動地對合作過程進行管理，尤其是在合作的最初階段。盡管在單個部門或單個組織的管理中，領導力也是保證組織績效的重要因素，然而合作型環(huán)境管理向領導力以及領導技能提出了新要求。簡言之，合作領導者需要有權威（authoritative），但是不能是專制者（authoritarian）；合作領導者既需要是堅定和自信的（an assertive man），同時也需要適時地成為追隨者（a follower）。
法爾曼等人的研究表明，影響合作成功的四方面要素（即對于合作的最初傾向、分配和誘因、團體的數(shù)量和多樣性以及領導）只是一種類型的劃分，現(xiàn)實之中，它們并不是獨立起作用。成功的合作，取決于各要素之間的互動。這一點可以通過圖2得到清晰地展現(xiàn)。
四、對合作型環(huán)境管理的過程和結果進行評估
先前的研究表明，合作型環(huán)境管理既是一項制度安排，同時是動態(tài)的交互過程。本質上，在治理的范疇之內(nèi)，合作管理與合同外包以及自愿提供的根本區(qū)別在于，前者是一個公私部門的戰(zhàn)略互動過程，而合同外包與自愿提供則是兩個極端。合同外包的自由裁量權存在于政府，自愿提供的自由裁量權存在于私營部門或非營利組織，而合作管理是政府部門和私營部門共享自由裁量權，從而追求權威部門所設定的公共目標。
學者對合作型環(huán)境管理的過程劃分，盡管存有分歧，但都包含了共同的核心要素。理查德和馬瑞爾認為，合作過程包含三個階段：問題設定、方向設定以及執(zhí)行。斯蒂文和戴比作出的劃分要更為全面，它包含了五個過程，即先例、問題設定、方向設定、結構化以及結果。而托馬森等人從合作管理的概念出發(fā)，將合作管理的過程劃分為五個維度，即共同的決策制定、管理、自、相互關系以及信任。他們認為，為了判斷合作管理過程的質量，需要對合作的過程進行評估。我們可以將兩位學者提出的過程評估法用表1的合作過程量表加以表達。
合作管理的過程對合作結果和績效產(chǎn)生重要影響，然而，過程和結果之間的關系并不是直截了當?shù)?。因此，對于結果的評估，需要設計不同的評估指標。對于合作型環(huán)境管理來說，要想對結果進行科學的評估，其核心問題在于如何確定成功的指標。但是對于合作型環(huán)境管理來說，將結果簡單地貼上“成功”或“失敗”的標簽，通常是誤導性的。因為，如果一項合作過程沒有能夠產(chǎn)生完全的共識，但是卻顯著地縮小了分歧的范圍，同時增進了參與者之間的關系，那么這樣的合作是成功的、失敗的、既不成功也不失敗，還是既是成功的也是失敗，當然就很難判斷。因此，我們對于合作的評估，需要將過程和結果結合起來，全面評價通過合作而創(chuàng)造的公共價值。
對于合作管理的綜合性評估，芭芭拉·格瑞做出了重要貢獻。她認為，合作管理的評估應該包含五個方面：（1）問題的解決或目標的實現(xiàn)；（2）社會資本的促進；（3）共享意義的創(chuàng)立；（4）網(wǎng)絡結構的變革；（5）權力分配的轉移。以格瑞的開創(chuàng)性努力為基礎，托馬森等人發(fā)展了可操作性的合作管理結果評估指標（見表2）。
以上由眾多學者的努力而發(fā)展起來的變量和量表，能夠適用于總體的合作管理過程和結果的評估。為了提高評估的針對性和有效性，很多學者參與了專門的合作型環(huán)境管理的評估研究。托馬斯和克萊格認為，在對合作型環(huán)境管理進行評估之前，需要區(qū)分兩個概念，即產(chǎn)出（output）與結果（outcome）。在他們看來，合作管理的產(chǎn)出包括“由合作努力而產(chǎn)生的規(guī)劃、項目以及其它有形的條款”；而合作管理的結果則是“產(chǎn)出對于環(huán)境和社會環(huán)境所產(chǎn)生的影響”。只有對于環(huán)境管理的產(chǎn)出和結果進行綜合的評估，才能更準確地測量合作所帶來的績效。他們認為，合作型環(huán)境管理的產(chǎn)出包括：達成的協(xié)議、生態(tài)修復或棲息地改進、公共政策變革、土地管理實踐的變革、開展的教育和延伸活動、項目的執(zhí)行、陸地的保護等。而合作型環(huán)境管理的結果包括：環(huán)境質量變化的認知、植被覆蓋率的變化、生物多樣性的變化、特定資源的環(huán)境參數(shù)的變化等。事實上，對于合作型環(huán)境管理的評估，不僅需要注重環(huán)境產(chǎn)出以及結果的研究，還需要關注社會以及交互領域的影響。
五、合作型環(huán)境管理：研究結論與前景展望
過去二十多年時間里，合作型環(huán)境管理，在以美國為代表的西方國家歷經(jīng)了興起、發(fā)展與擴散階段，而截至目前仍處于探索與完善之中。合作型環(huán)境管理，暫且不論它將逐步取代傳統(tǒng)的“命令一控制”和經(jīng)濟工具途徑，成為自然資源和環(huán)境管理領域的主導性“范式”，還是僅僅為公共管理者手頭的“工具箱”補充了一把新利器，但毋容置疑的是，合作途徑已經(jīng)并且繼續(xù)為政府機構、私人部門以及公民社會之間搭建一座穩(wěn)固的橋梁，能夠使得它們站在一起，共同解決環(huán)境問題，借助沖突管理技巧來開展工作，并且制定區(qū)域保護和發(fā)展的前瞻戰(zhàn)略。然而，管理實踐中的任何一種制度、方法或工具，都不可能是“放之四海而皆準”的“萬能鑰匙”，這部分受制于制度、方法或工具本身的適用范圍，部分受制于地域、領域、環(huán)境的特殊性，部分受制于管理者的“判斷的藝術”：如何在正確的時間、正確的地點、正確的問題上選擇正確的工具？也就是說，如何實現(xiàn)政策問題與政策工具之間的匹配性？
一導轉，即大一開始本導制、轉專業(yè)。學院遵循大類培養(yǎng)重在培養(yǎng)的教育思路，針對大學一年級新生主要課程為數(shù)學、英語等基礎課而尚不能接觸專業(yè)課的現(xiàn)實情況，為創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，深化教育教學改革，對同學們因材施教，進行個性化、方向性、全方位的深入指導，逐步形成重學習、求進步、努力進取、志存高遠的良好學風教風，學院經(jīng)問卷調(diào)查和長期醞釀，決定逐步推行本科生導師工作制。本導制是城市學院為架起教師和學生之間的溝通橋梁而開展的一項工作。是學院針對同學們的學習發(fā)展需求而推出的重要舉措，旨在充分發(fā)揮本導的作用，對同學們答疑解惑，進行個性化、方向性、全方位的發(fā)展引導，以利于學生盡早成材。學院本導制實行“1211計劃”，要求本導對學生在專業(yè)學習、大學生活、科研發(fā)展等方面進行具體指導：本導生每1月撰寫并交給本導一份學習匯報，內(nèi)容包括在學習、生活、科研、成長等方面的具體情況和下一步學習計劃及安排。本導每2月撰寫并上交所在系一份本導工作表。各系每學期召開1次本導工作總結會，并向學院教務辦提交1份學期本導工作總結。學院每年召開1次本導工作總結大會，對優(yōu)秀本導和學生進行表彰獎勵。從實施效果來看，本導制有力推進了教師和學生之間的聯(lián)系，架起了師生溝通的橋梁，也為轉專業(yè)、大類分流等工作打下了良好基礎。2013年10月16日，為進一步督促本導工作，學院舉行了本導工作學期交流會，各系代表教師和學生談了自己參與本導制的體會和感受。本導對接后，根據(jù)學校安排，一般于每年3月開始轉專業(yè)。所轉對象為學年第一學期專業(yè)（方向）排名前30%（按第一學期教學計劃規(guī)定修讀的必修課程期末考試成績所得平均學分績點排名，名額遵循四舍五入原則）的新生?；玖鞒贪▽W院報送計劃、公示具有轉專業(yè)資格學生名單、學校教務處公布轉專業(yè)計劃、學生提出申請、公布報名情況、考核選拔、資格復核、手續(xù)辦理等事項。
二、二分流
二分流，即在大二（第三學期）實施大類專業(yè)分流。根據(jù)大類招生計劃，城市經(jīng)濟與公共管理學院自2011年秋季開始對本科學生進行大類招生。學生入學后一年半時間內(nèi)先按專業(yè)大類培養(yǎng)，第四學期開始進入相應專業(yè)繼續(xù)學習。根據(jù)既定計劃，學院在2012年秋季針對2011級全體同學進行了大類專業(yè)分流。自2012年10月12日《大類招生專業(yè)分流暫行規(guī)定》起，到11月26日學院公布具體分流方案止，歷時一個半月時間，平穩(wěn)、順利地把182名同學按照每班26人的規(guī)模專業(yè)分流為6個方向7個班級。其中150名同學被分流至第一志愿，一志愿分流比例達到82.42%。
1.成立領導小組，上線分流專欄。
為確保按大類招生的182名本科生專業(yè)分流工作順利進行，學院在2012年10月12日召開院務會，成立大類招生專業(yè)分流領導工作小組并掛網(wǎng)公示。同時，由學院主管副院長負責，擬定了大類招生專業(yè)分流暫行規(guī)定，對大類分流的原則、依據(jù)、模式、程序、方法等事項進行了具體規(guī)定，明確了第一志愿優(yōu)先、根據(jù)學分績點成績排序、學院綜合統(tǒng)籌等分流方法和原則；掛出大類分流工作及時間安排表，詳細明確了學院需完成工作任務清單如安排分流、網(wǎng)站建設、舉行集中推介會等，也具體安排了各系需完成工作清單如上報計劃、上傳材料、參加推介會、分別推介等內(nèi)容，并掛網(wǎng)公示。根據(jù)既定時間表，學院要求各系在10月24日前把專業(yè)介紹材料提交學院，學院負責在網(wǎng)站建立大類分流專欄，以便同學們查閱、交流、詢問、比較，充分認知各專業(yè)（方向），為具體分流工作進行前期充分準備。2012年10月31日，由學院組織安排5系在博學樓階五教室進行了大類分流專業(yè)集中推介會。推介會由教學副院長主持，行政管理學科帶頭人、公共事業(yè)管理系主任、土地資源管理系教授、區(qū)域經(jīng)濟系系主任、教授、城市經(jīng)濟管理系教授等進行具體專業(yè)介紹。最后學院進行總結及后續(xù)工作安排。
2.公布學分績點，進行專業(yè)分流。
在充分進行前期專業(yè)介紹溝通的基礎上，學院教務辦公室老師組織核算了182名同學的平均學分績點，各系也申報了分流計劃。學院于11月9日正式掛網(wǎng)公布了同學們的平均學分績點、各專業(yè)（方向）分流招生計劃和志愿調(diào)報表。要求同學們根據(jù)績點成績和招生計劃，在11月18日前填報分流志愿表，并上交學院教務辦公室。根據(jù)182名同學的分流志愿表，由學院院長助理召集各系系主任開了前期摸底會和專業(yè)分流院務會。23日公示分流結果。總的來看，學院有序推進分流工作。所有工作嚴格遵循公開、公正、公平原則，所有制度、程序、計劃和時間安排及時掛網(wǎng)公開，所有工作嚴格按照分流的依據(jù)及條件進行。分流主要遵循第一志愿優(yōu)先、擇優(yōu)錄取、全院統(tǒng)籌調(diào)整、及時與同學溝通的工作方法。根據(jù)學院專業(yè)發(fā)展實際情況，由院班子討論通過基本原則，各系負責人根據(jù)分流原則和計劃共同協(xié)商、調(diào)整和確定班級規(guī)模，根據(jù)商定人數(shù)依照平均學分績點進行排序并商調(diào)名額。名單確定后經(jīng)學院院務會審定。由于工作較為細致扎實，分流工作實現(xiàn)了既考慮學生志愿方向又兼顧學院學科發(fā)展的有機平衡，整個工作過程平穩(wěn)有序，同學們沒有發(fā)生過激矛盾和突發(fā)事件，教師們受到了一定的鼓舞和影響，為今后的分流工作積累了寶貴經(jīng)驗。
三、三專引
三專引，即在大三開始專業(yè)引導。根據(jù)大一本導制的基礎，在全院同學學習完畢基礎課、專業(yè)調(diào)整之后，學院統(tǒng)一安排在專業(yè)范圍內(nèi)進行二次本導分配，要求每一門學生對應一位教師，開始專業(yè)指導教育。專業(yè)引導主要強調(diào)對所學專業(yè)基本概念的思考、對現(xiàn)有解釋的再思考———修正、在現(xiàn)有解釋的基礎上進行前所未有的思考———創(chuàng)新，重在培養(yǎng)學生獨立思考的能力和創(chuàng)新思維。同時，結合學院城市經(jīng)濟和公共管理交叉學科的特點，突出強調(diào)發(fā)揮學院為在京部委等政府部門的服務優(yōu)勢，要求教師帶領學生研究城市發(fā)展與政府管理等課題，逐步培養(yǎng)學生“研以致用”的邏輯思維和動手能力。
四、四實踐
[關鍵詞] 環(huán)境資源 公共管理 產(chǎn)權 租賃 排污權
資源是人類進行社會經(jīng)濟活動所需要的生產(chǎn)要素的總稱，自然資源是其中最為基礎的組成部分。但傳統(tǒng)理論只注意到了土地、礦產(chǎn)、風力、水能等自然資源對經(jīng)濟活動的貢獻，沒有注意到自然環(huán)境以承受廢物排放的形式對生產(chǎn)的參與。1920年，英國經(jīng)濟學家庇古 (Arthur Cecil Pigou)提出了外部性理論，并據(jù)此指出了企業(yè)向自然環(huán)境排放造成的外部成本應由企業(yè)承擔。隨著環(huán)境問題的日益惡化，自然環(huán)境容納和承受氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)廢棄物和光、噪聲、輻射等污染物質的問題越來越受到關注，環(huán)境做為排放物“倉庫”參與企業(yè)經(jīng)濟活動的觀念開始確立起來，環(huán)境資源的概念應運而生。如何認識環(huán)境資源，如何搞好環(huán)境資源管理，這是一個世界范圍的新課題。
一、產(chǎn)權問題對環(huán)境資源管理市場化的困擾
市場經(jīng)濟是交換經(jīng)濟，交換的前提是健全的產(chǎn)權制度。當代市場經(jīng)濟通行的產(chǎn)權規(guī)則要求產(chǎn)權是明晰的、可以自主轉讓的，而且必須得到有力地保護。如果產(chǎn)權制度不建全，必將導致對經(jīng)濟資源占有、使用、處分和管理的混亂。但是，政府在總量控制原則下，把環(huán)境資源以排污權形式配售給廠商時，卻出現(xiàn)了產(chǎn)權問題的困擾。
第一，把排污權視為所有權所遇到的問題。如果廠商從政府手中購得的是環(huán)境資源的所有權，則必然會導致兩個后果，其一，政府對排污權的調(diào)整會造成干預和剝奪廠商私人財產(chǎn)的問題。其二，政府會因排污權售盡而喪失環(huán)境資源，至少是大部分喪失。環(huán)境資源一旦脫離政府控制，被私人壟斷性擁有，其后果無論對生產(chǎn)還是生活都是可怕的。
第二，把排污權作為使用權所存在的矛盾。在我國排污權交易實踐中，使用權人是無權處分使用對象的。這與我國農(nóng)戶不能將承包土地進行轉讓的道理一樣。排污權制度的生存與活力就在于其市場交易性，使用權與轉讓權的沖突對環(huán)境資源市場化管理的影響是巨大的。另外，我國的土地使用權制度本身就存在著眾多爭議，很不規(guī)范，不能將排污權這種新興事物也拖到這種混亂當中。
二、用租賃關系來解釋、引導和規(guī)范排污權交易這種環(huán)境資源的市場化管理模式
可以把環(huán)境資源的產(chǎn)權和管理問題簡化歸集為四種基本情況（如下圖所示）。第一種，產(chǎn)權關系模糊不清，不加以界定，也沒有適當?shù)墓芾?。第二種，產(chǎn)權歸國家所有，政府進行行政性和計劃性管理，符合法理一般認識，但是缺乏效率，效果差。第三種，把產(chǎn)權分化到私人，借助市場機制自由調(diào)整環(huán)境資源，這種做法必然涉及到代際公平、市場準入等一系列問題，同時也背離了環(huán)境資源的強公共性，即使在技術上能夠實現(xiàn)，也必然導致社會矛盾和嚴重環(huán)境問題。以上三種情況已經(jīng)在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中“落選了”。第四種情況，是與當代公共管理市場化進程相一致的國家所有，市場化管理模式。我們探討的環(huán)境管理市場化進程中的產(chǎn)權問題就集中在這里，為了解決這種產(chǎn)權矛盾，又不影響環(huán)境資源管理市場化的實現(xiàn)，可以引入租賃理論。
環(huán)境資源的產(chǎn)權和管理問題簡化歸集示意圖
第一、可以非常清晰地界定環(huán)境資源市場化管理過程中的產(chǎn)權歸屬問題。產(chǎn)權清晰不僅要求所有權明確，而且要求各利益相關方在所有權行使中的地位和權能清楚具體。租賃理論考慮到了排污權的期限性、付費性、可讓渡性和所代表環(huán)境資源的可歸還性（環(huán)境再生和自凈能力使排污權到期后國家的環(huán)境資源不發(fā)生實質性減少）等特點，把環(huán)境資源界定為國家所有，符合民眾的基本認識和根本利益；同時把廠商購置、使用和轉讓排污權的行為界定為環(huán)境資源的租賃權，借助成熟的法律理論解釋了較為抽象的新事物，并凸現(xiàn)了環(huán)境的資源性。
第二、可以明確廠商對環(huán)境資源的權屬內(nèi)容，確保外部性內(nèi)部化，規(guī)范環(huán)境資源的使用。租賃人只能在約定的期限、權限和范圍內(nèi)使用租賃標的物，并履行付費義務。把排污權界定為租賃權，其權利內(nèi)容的內(nèi)涵和外延自然就清楚了，其付費性也無需再討論，廠商傳統(tǒng)生產(chǎn)過程中存在的環(huán)境負外部性也會因交納租金而自然實現(xiàn)內(nèi)部化。
第三、借助租賃契約，可以實現(xiàn)政府對環(huán)境資源的新型管理。租賃關系歸根結底是一種契約關系，契約是私權的表現(xiàn)，是市場機制的重要外在形式，契約化管理是當代新公共管理引入企業(yè)管理機制和發(fā)揮市場作用的一個重要方向。借助契約，政府可以在一般租賃關系的基礎上設定與環(huán)境資源管理相適應的事項和內(nèi)容，以更多地體現(xiàn)鼓勵生產(chǎn)和維護環(huán)境安全相統(tǒng)一的環(huán)境資源管理目標，并盡可能的使行政事務民事化，市場化，消除傳統(tǒng)公共管理中出現(xiàn)的一系列問題。
環(huán)境資源是一種全新的經(jīng)濟資源類型，環(huán)境資源管理屬于當代公共管理的范疇，并呈現(xiàn)著明顯的市場化發(fā)展趨勢。為了確保環(huán)境資源管理市場化的良性發(fā)展，必須正視和解決廠商購置環(huán)境資源的產(chǎn)權界定問題，可以借助租賃和租賃權轉讓理論來認識和引導排污權制度，排污權初次配售是政府將環(huán)境資源依合約租賃給廠商的過程，排污權轉讓交易是環(huán)境資源承租人經(jīng)特定手續(xù)將租賃權轉讓給受讓廠商的過程。環(huán)境資源的租賃和租賃權轉讓實現(xiàn)了環(huán)境資源的市場化配置，政府作為出租人借助期限性租賃契約調(diào)整環(huán)境資源的使用情況，并以所有權人和民眾代表的雙重身份對承租人的使用情況進行監(jiān)控管理。
參考文獻:
關鍵詞：政府財務管理；管理控制系統(tǒng)；績效
中圖分類號：F810
文獻標識碼：A
文章編號：1003―7217(2008)06―0065―04
一、引言
隨著世界各國政府“新公共管理運動”的興起，以加強政府財務管理控制為核心的一系列改革正成為各國政府增強績效、責任性、透明度和持續(xù)運營能力的有效途徑，代表了現(xiàn)今國際上公共管理改革的潮流。我國于2000年開始推行的部門預算、國庫集中支付、政府采購、金財工程等一系列財政管理改革，在組織體系、工作流程、制度辦法上均取得了一定突破，最近財政部進一步提出“要盡快建設‘精細’財政、‘透明’財政、‘績效’財政、‘科技’財政”。
但關于政府財務管理控制系統(tǒng)如何構建和實現(xiàn)，在理論和實踐方面尚未得到清晰描述與合理解釋。一方面，我國“大財政”觀及政府財政預算管理理論在主流學界仍占據(jù)支配地位，政府財務管理的研究并不多見；另一方面，由于受到計劃經(jīng)濟體制下粗放型管理模式的影響，我國政府內(nèi)部的財務管理并未建立起如同企業(yè)財務管理一樣系統(tǒng)化、精細化、規(guī)范化的控制體系，其績效、責任性、透明度、持續(xù)經(jīng)營能力的改善遠未達到理想效果，不能成為公共財政的操作性載體和有力支撐。“十一五”時期是我國公共財政管理框架成型并由“外部控制”向“內(nèi)部控制”和“產(chǎn)出控制”、“大財政”向“小財務”轉變的關鍵時期，提供一個關于政府財務管理控制系統(tǒng)的理論框架，從而構建面向戰(zhàn)略、面向控制、面向結果的現(xiàn)代化管理控制體系，具有較大的意義。
二、政府財務管理控制系統(tǒng)的理論探源
政府財務管理控制系統(tǒng)研究既關乎資源投入、配置、使用，又涉及到廣泛的衡量控制，還和溝通、協(xié)調(diào)和激勵有關，因此，該主題是一個各學科交叉、融合、滲透的研究領域。而科學全面地解析該系統(tǒng)，需要建立一個較為宏大的分析框架，包括：(1)從幾組易混淆的概念人手，分析系統(tǒng)的涵義、特征和原則等；(2)探索解決控制主體、組織結構和制度安排等問題；(3)剖析系統(tǒng)各個要素在各個層面耦合作用的機理；(4)為系統(tǒng)實現(xiàn)提供先進適用的理念工具。詳見圖1。
(一)概念界定：基于政府財務管理相關理論
目前，專門研究政府財務的成果并不多見，政府財務的基本內(nèi)涵也尚未有清晰、統(tǒng)一的定義。公共預算理論和實踐作為政府財務的核心基礎，一度在該領域研究中占據(jù)主導地位。而隨著西方國家對公共資源投入、配置、使用等一系列價值活動的系統(tǒng)研究和不斷拓展，政府財務理論也日趨豐富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服務提供者沒有所有者監(jiān)管確保機構組織的利潤最大化，必須引入其他機制、工具、模式(財務管理)來衡量和報告公共服務的實現(xiàn)程度，保證機構組織目標實現(xiàn)。國內(nèi)學者李建發(fā)、(2004)則從政府財務信息需求的角度，闡述了公共(部門)財務和公共(部門)財務管理的基本涵義。然而，政府財務的基本內(nèi)涵，既不同于主要針對企業(yè)的傳統(tǒng)財務，又與財政有所區(qū)別。在界定政府財務這一概念時需要廓清以下問題：
關于政府財務與財政。財政學界通常把財政稱為國家財政或政府財政，而政府財務則一般稱為行政事業(yè)單位財務。財政與政府財務之間的區(qū)別在于：財政突出“政”字，側重于政府層面，從宏觀層面考慮，并具有政治性、政策性、年度性、無限性和單一性等特征；而政府財務更突出“務”字，側重于部門、機構層面，從微觀層面考慮，可理解為有關資源方面的事務，具有經(jīng)濟性、技術性、持續(xù)性、有限性和綜合性等特征。從長遠來看，財政與政府財務將逐漸走向趨同和融合。財政將更多地從政府財務角度去考察資源、價值和績效，更注重精細化、微觀化和系統(tǒng)化，政府財務也將超越部門和單位的目光局限和利益割據(jù)，加強部門資源的運籌和管理與宏觀政策的聯(lián)結。可以預見，政府財務將不僅成為未來政府理財?shù)暮诵姆懂?，還是我國公共財政框架的基本存在形式與基礎載體。
關于政府財務與企業(yè)財務。與企業(yè)財務相比，政府財務具有非營利性、合目的性、政策性、預算主導性的特點。(1)非營利性。利潤是企業(yè)唯一的追逐目的，而政府財務開展業(yè)務活動的目的，更多是實現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給和公眾對效率、公平、穩(wěn)定的需求等宏觀戰(zhàn)略目標。(2)合目的性。企業(yè)財務重視資本增值和收益分配，以滿足資源(資本金)的投資者投資回收和投資回報的要求，但政府財務則更要求按照公共需求或出資者意愿把資金用在指定用途上，實現(xiàn)預期的目標和計劃。(3)政策性。政府財務是國家有關方針、政策的具體體現(xiàn)，是政府“以財行政”的基礎載體。政府財務，既要嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一制定的各項財務規(guī)章制度和財經(jīng)紀律，又要圍繞黨和國家的方針政策科學理財、高效用財。(4)預算主導性。政府(部門)預算是政府部門財務管理的中心工作，在投資管理、資產(chǎn)管理、成本管理中起到核心、主導作用。此外，政府財務具有企業(yè)所不具備的模糊性和復雜性，具體包括非貨幣化、成本與收益的非對稱性、外溢性影響、不確定性等等，其觀察、衡量、驗證的難度，處理的復雜程度以及對管理工具、技術的要求都遠遠超過了企業(yè)財務。
綜上可知，政府財務管理控制需要進一步超越企業(yè)財務范疇，并將研究視野拓展到財政領域之外，對涉及到政府的資源、績效等問題作全景式的透視。從這個意義上來說，政府財務管理控制實際上是開啟了從資源流入到資源流出過程中存在的“黑箱”管理，是基于資源的投入―配置―使用―產(chǎn)出和效果的關鍵價值活動，由組織、規(guī)劃、控制、評價組成的控制行為。
(二)系統(tǒng)的組織安排：基于公共契約理論
公共契約理論為本系統(tǒng)的組織結構及制度安排提供了重要的理論基礎。公共契約的內(nèi)核是人力資本與非人力資本的契約不完備性。公共契約的本質是非人力資本所有者(公眾)為了滿足對公共產(chǎn)品或服務的共同需要而愿意讓渡自己的私人財產(chǎn)，交由人力資本所有者(政府)使用而換取他們需要的公共產(chǎn)品或服務。其中委―關系也表現(xiàn)在兩個層面：第一層委托―關系是非人力資本所有者(公眾)和人力資本所有者(政府)之間的帶有產(chǎn)權性質的關系；第二層委托―關系是政府組織內(nèi)部各部門間的非產(chǎn)權性質的托管關系。
在公共契約的第一層委托―關系中，存在“強制汲取收入”――人力資本所有者擁有強制性的公共權利，憑借超經(jīng)濟的權威，可通過征收稅收、非稅收入等方式，從非人力資本所有者無償取得經(jīng)濟資源；“產(chǎn)品和服務壟斷供給”――由于資本市場和
產(chǎn)品市場不發(fā)達，非人力資本所有者是虛擬所有者，也沒有“退出”選擇權，而人力資本所有者則是公共產(chǎn)品和服務“非市場”供應的壟斷者；“激勵不足”――契約到期后產(chǎn)生的剩余不能在締約方之間直接分配，人力資本所有者缺乏充分的激勵等特點。而在公共契約的第二層委托―關系中，由于政府組織是科層制的多級復合體，層級多，規(guī)模大，信息鏈長，存在多個締結方的有限理性，信息不對稱，目標函數(shù)不兼容，未來事項的不確定性以及窮極所有事項的成本限制等因素。這些特點和因素帶來契約訂立形式的“虛無”性、契約執(zhí)行和實施的“漂移”性，契約解除的“模糊”性，使委托―關系中可能滋生的道德風險和逆向選擇具有累進效應，也造成了政府財務管理控制困境，如“共謀”、“內(nèi)部人控制”等問題。
因此，政府財務管理控制系統(tǒng)的組織結構和制度安排，實際上是一種將“虛無”變?yōu)椤皩嵲凇薄ⅰ捌啤弊優(yōu)椤按_定”、“模糊”變?yōu)椤扒逦钡钠跫s設計和契約管理。首先，以績效作為管理控制的基本參照系，科學設立公共契約預期目標，合理測度公共契約執(zhí)行和解除程度，促進契約締結方的溝通和互動，并在契約不完全的情況下重新協(xié)商契約。其次，以責任單元作為管理控制的組織載體，將政府部門轉變?yōu)橐粋€個具有獨立性質的責任單元。責任單元在取得公共資源的同時，承擔與公共資源相應的績效責任，并在單元內(nèi)部細化戰(zhàn)略目標規(guī)劃，科學編制預算，謹慎監(jiān)控業(yè)務流程，嚴格執(zhí)行契約內(nèi)容。其三，以績效合同作為公共契約有效實現(xiàn)形式?？冃Ш贤菍财跫s的延伸分解和具體實現(xiàn)，通過引入“剩余索取權”在合約施加激勵約束。由責任單元就戰(zhàn)略規(guī)劃、年度發(fā)展計劃、績效目標和結果實現(xiàn)等簽訂績效協(xié)議和合同，按合同規(guī)定比較分析各項績效評價指標，并明確對控制權收益剩余的分享。
(三)系統(tǒng)的功能路徑：基于系統(tǒng)控制理論
系統(tǒng)控制論是一門跨學科的、邊緣性的和普遍化的科學，將其引人到政府財務管理研究中具有全新的意義，可以視為管理控制系統(tǒng)研究的延伸和細化，同時為設計財務管理控制系統(tǒng)提出了新的觀察角度、新的分析構架和新的研究方法。1948年美國數(shù)學家維納從一個統(tǒng)一觀點考查和解釋各種系統(tǒng)的控制和通訊問題，標志著控制論的誕生，曼內(nèi)斯庫、圖斯丁對其進行了經(jīng)濟學角度的完善和應用。而美國管理學家巴納德(1938年)是最早運用系統(tǒng)觀點、綜合科學管理理論、管理原則理論、人力資源理論對政府組織進行全面、深入分析的學者之一。更為典型的是羅伯特(1998年)將管理控制系統(tǒng)程序表述為戰(zhàn)略計劃、預算編制、報告分析、業(yè)績評價和管理報酬，雖然這一管理控制系統(tǒng)主要針對企業(yè)內(nèi)部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府財務資源管理中來，為系統(tǒng)設計提出了新的分析構架、新的功能路徑。
首先，用系統(tǒng)的概念方法，將環(huán)境價值、組織使命、愿景、戰(zhàn)略目標、工作程序、產(chǎn)出結果等有機融入旨在改善績效的綜合框架中，包括控制對象、控制目標、控制維度、控制循環(huán)等一系列圍繞績效提高而作出的制度安排。
其次，重新解釋政府財務管理控制的功能路徑：政府財務管理控制實質上是一個循環(huán)演進的過程。其關鍵環(huán)節(jié)包括：(1)目標設定。將組織使命和戰(zhàn)略規(guī)劃轉化為具體目標，以此為依據(jù)配置資源、擬訂實施計劃。(2)實施與監(jiān)控。督促計劃實施和監(jiān)控過程，采取措施消除偏差活動，并合理調(diào)整目標。(3)測評績效。及時了解組織實現(xiàn)目標、規(guī)劃與實施過程中遇到了哪些問題與困難，便于及時采取措施。(4)結果應用和激勵。控制不能僅糾正偏差，還應將評價結果應用于獎優(yōu)懲劣、薪酬分配等。
其三，政府財務管理控制的作用裝置包括探測器、鑒定器、受動器和一個通信系統(tǒng)。其中，探測器或感應器對被控對象進行測定，求出該對象實時狀態(tài)和輸出的績效特征值；鑒定器，將其同預設目標相比較；受動器，在其真實績效和預設目標存在差異時采取適當?shù)男袨橛枰哉{(diào)節(jié)和修正；通信系統(tǒng)，在感應器、鑒定器和受動器之間傳輸信息。為執(zhí)行有效的控制，該裝置的核心產(chǎn)出是“衡量性”和“比較性”信息，具體地說，即反映績效衡量及其與目標的比較分析。
(四)系統(tǒng)的理念工具：基于新公共管理理論
20世紀80年代，新公共管理運動提倡的公共服務社會化、責任機制、分權化管理、“結果為本”、顧客導向等新取向改變了以傳統(tǒng)的政府資源管理模式和管理機制，為現(xiàn)代政府財務管理的實施奠定了理念基礎，同時也為政府財務管理工具提供了廣闊的運用場所。在新公共管理的理念中：認同“理性人”假定，依托于公共選擇理論和交易成本理論，強調(diào)政府公共服務應以市場或顧客為導向；重視人性和公共價值，認為人力資本是積極主動進行學習、創(chuàng)新和合作的創(chuàng)造者；基于公共利益基礎上的利益融合；強調(diào)授權、明確的標準和績效測量、結果管理和客戶導向，重視激勵和績效報酬；強調(diào)靈活性、回應性、發(fā)展?jié)摿蜋C會。
并且新公共管理也將先進的管理工具、技術、手段運用到政府財務管理中。在新公共管理運動的推動下，政府對資源的管理重點逐步由投入轉向產(chǎn)出和結果，更強調(diào)根據(jù)政府效率、服務能力、服務成本和公眾滿意程度等考核標準進行管理控制，并引進目標管理(Management by objectives)、全面質量管理(Total Quality Management)、戰(zhàn)略管理(Strategy Management)、平衡計分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部門也將進一步借鑒私營部門的管理手段，采納市場化的運作機制來優(yōu)化配置資源，提高管理效率；引入競爭機制來提高服務的質量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、測量和評估政府績效目標。
三、總結和展望
綜上所述，政府財務管理控制系統(tǒng)應視為：存在于政府內(nèi)部，基于政府公共資源投入―配置―使用―產(chǎn)出和結果的價值活動，借助先進的信息技術，由規(guī)劃、評價和糾偏等環(huán)節(jié)組成的制度、機制、程序等因素的有機集合。這種系統(tǒng)的構建與應用是一個龐大工程，涉及面廣，技術要求高，影響范圍大，其實現(xiàn)存在很大的難度。下階段應著重完成三個相關的任務，見圖2。
1．基于一個完整的公共資源管理周期，提出總體的目標構想，設計面向戰(zhàn)略、面向結果的管理控制目標模式(包括控制變量、控制維度、控制循環(huán)等)，進而做到管理循環(huán)的有機聯(lián)結和管理系統(tǒng)的調(diào)整優(yōu)化。