時(shí)間：2023-06-25 16:19:55
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1974年赫斯塔特銀行倒閉事件，使得國(guó)際社會(huì)對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管合作從理論探討轉(zhuǎn)而進(jìn)入實(shí)踐層面。1975年，在國(guó)際清算銀行的主持下，以十國(guó)集團(tuán)為核心的中央銀行行長(zhǎng)成立了“銀行業(yè)監(jiān)管實(shí)施委員會(huì)”，又稱巴塞爾委員會(huì)。該委員會(huì)于同年發(fā)表了《對(duì)國(guó)外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)督的原則》，簡(jiǎn)稱《巴塞爾協(xié)議》，首先明確了對(duì)外資銀行，東道國(guó)與母國(guó)共同負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。巴塞爾委員會(huì)于1983年對(duì)1975年的《巴塞爾協(xié)議》進(jìn)行了修訂，改變了1975年協(xié)議中東道國(guó)監(jiān)管原則與母國(guó)監(jiān)管原則并行、不分主次的做法，采納了1978年巴塞爾委員會(huì)提出的“綜合管理法”，重新劃分了東道國(guó)與母國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管責(zé)任，體現(xiàn)了“母國(guó)監(jiān)管為主，東道國(guó)監(jiān)管為輔”的總體思路。此后，巴塞爾委員會(huì)推出的一系列協(xié)議或報(bào)告中，都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了母國(guó)監(jiān)管的重要性，如1997年影響廣泛的《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》重申全球并表監(jiān)管的重要性，強(qiáng)調(diào)母國(guó)監(jiān)管為主，要求東道國(guó)從信息交流等方面配合母國(guó)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。雖然“巴塞爾協(xié)議”的法律性質(zhì)至今尚無(wú)定論，目前的主要觀點(diǎn)是“國(guó)際慣例說(shuō)”。⑴也有的學(xué)者認(rèn)為“巴塞爾協(xié)議”屬于軟國(guó)際法，但是不論是“軟法說(shuō)”還是“慣例說(shuō)”都承認(rèn)了“巴塞爾協(xié)議”對(duì)國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的深刻影響及現(xiàn)時(shí)的指導(dǎo)意義，因此可以說(shuō)“巴塞爾協(xié)議”所提出的“母國(guó)監(jiān)管為主，東道國(guó)監(jiān)管為輔”反映了各國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管總體趨勢(shì)。
本文將從國(guó)際法角度探討，東道國(guó)與母國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管合作的理論依據(jù)，即東道國(guó)與母國(guó)分別依據(jù)哪項(xiàng)國(guó)際法原則對(duì)外資銀行享有管轄權(quán)，當(dāng)雙方管轄權(quán)發(fā)生沖突時(shí)如何解決，以求通過(guò)這樣的探討能更進(jìn)一步地論證“母國(guó)監(jiān)管為主，東道國(guó)監(jiān)管為輔”原則的合理性。
國(guó)家管轄權(quán)主要是涉及每一個(gè)國(guó)家對(duì)行為和事件后果加以調(diào)整的權(quán)利的范圍。⑵那么如何確定一國(guó)對(duì)哪些行為與事件后果可以加以調(diào)整呢？“行使管轄權(quán)的權(quán)利決定于有關(guān)問(wèn)題與行使管轄權(quán)的國(guó)家之間有相當(dāng)密切的聯(lián)系，從而使該國(guó)有理由對(duì)該問(wèn)題加以規(guī)定，而且也許也有理由超越其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)利?！雹且簿褪钦f(shuō)，一國(guó)只能對(duì)與其有緊密聯(lián)系的事項(xiàng)主張管轄權(quán)，當(dāng)多個(gè)國(guó)家對(duì)同一事項(xiàng)都具有某種聯(lián)系時(shí)，以其中一國(guó)的管轄權(quán)為優(yōu)先。那么現(xiàn)在的首要問(wèn)題在于，東道國(guó)與母國(guó)分別與外資銀行存在何種聯(lián)系，從而對(duì)外資銀行享有管轄權(quán)。
一、東道國(guó)
外資銀行實(shí)際上相對(duì)于東道國(guó)而言，即位于東道國(guó)境內(nèi)但資本的全部或部分來(lái)自海外的銀行。各國(guó)對(duì)外資銀行在內(nèi)國(guó)所允許開(kāi)設(shè)的種類有不同的規(guī)定。我國(guó)《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》中對(duì)外資銀行的規(guī)定包括三類：外國(guó)金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)設(shè)立的分行、全資子銀行、合資銀行。但不論外資銀行是何種類型，不論其是否具有獨(dú)立的法人資格，具有何國(guó)國(guó)籍，該外資銀行總是在東道國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事日常營(yíng)業(yè)活動(dòng)，因此首要的，外資銀行與東道國(guó)之間的聯(lián)系在于外資銀行在東道國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的存在，即屬地性。其次，對(duì)于子行與合資銀行，它們是在東道國(guó)境內(nèi)成立的法人，如果東道國(guó)是依據(jù)成立地說(shuō)確定法人國(guó)籍，那么子行、合資銀行與東道國(guó)之間的聯(lián)系還具有屬人性。但是，由于屬地性是管轄權(quán)的首要根據(jù)，即屬地管轄權(quán)優(yōu)于屬人管轄權(quán)，因此，一般地，東道國(guó)會(huì)依據(jù)屬地原則對(duì)外資銀行主張管轄權(quán)。
二、母國(guó)
東道國(guó)對(duì)外資銀行主張管轄權(quán)的依據(jù)是簡(jiǎn)單易見(jiàn)的，而母國(guó)對(duì)本國(guó)銀行海外機(jī)構(gòu)主張管轄權(quán)的依據(jù)較之前者則要復(fù)雜得多。國(guó)際法上，確定管轄權(quán)的依據(jù)有四項(xiàng)原則，屬地原則、屬人原則、保護(hù)原則、普遍原則。后兩項(xiàng)原則一般適用于刑法領(lǐng)域，下文主要探討母國(guó)是否能夠依屬地原則或是屬人原則對(duì)東道國(guó)境內(nèi)的外資銀行主張管轄權(quán)。
（一）屬人原則
1.對(duì)于分行
分行是指外國(guó)銀行在東道國(guó)境內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)，在法律上不具有獨(dú)立的法人資格，是外國(guó)銀行在東道國(guó)境內(nèi)的延伸和組成部分。由于分行不具有獨(dú)立的法人資格，實(shí)際上只是母行的一部分，從而通過(guò)母行與母國(guó)具有屬人性的聯(lián)系。即，母國(guó)可以主張對(duì)分行的屬人管轄權(quán)。
2.對(duì)于全資子行與合資銀行
全資子行與合資銀行都是在東道國(guó)境內(nèi)，依據(jù)東道國(guó)法律，注冊(cè)成立的獨(dú)立于母行的法人實(shí)體。那么問(wèn)題就產(chǎn)生了，如何確定全資子行與合資銀行的法人國(guó)籍？
國(guó)際法上確定法人國(guó)籍的原則主要可以分為兩大類：本座說(shuō)和成立地說(shuō)。這兩大主張?jiān)趪?guó)際上影響最大，適用最廣⑷。成立地說(shuō)，即以法人注冊(cè)登記地做為法人國(guó)籍國(guó)。本座說(shuō)，對(duì)本座有兩種理解：一種理解認(rèn)為本座是法人實(shí)際控制管理中心地；另一種理解是認(rèn)為本座指營(yíng)業(yè)中心地或開(kāi)發(fā)中心地，由于營(yíng)業(yè)中心可能分處幾個(gè)國(guó)家，因此采用后一種理解的國(guó)家很少。而在國(guó)際法的理論和實(shí)踐中，法人實(shí)際管理機(jī)構(gòu)所在地標(biāo)準(zhǔn)與其他標(biāo)準(zhǔn)相比，在某種意義上占有優(yōu)先適用的地位，至少在國(guó)際稅法上有這種實(shí)例。⑸如果以成立地為標(biāo)準(zhǔn)，那么全資子行與合資銀行都具有東道國(guó)國(guó)籍；由于全資子行與合資銀行（由東道國(guó)占有絕大部分股分的合資銀行除外）是完全或至少大部分受控于母行，因此若以實(shí)際管理機(jī)構(gòu)所在地為標(biāo)準(zhǔn)確定法人國(guó)籍，那么全資子行與合資銀行就具有母國(guó)國(guó)籍。二戰(zhàn)后，國(guó)際上有一種明顯的傾向，即主張和實(shí)行以成立地和本座地相結(jié)合作為確認(rèn)法人的法律人格的標(biāo)準(zhǔn)。⑹因此，全資子行與合資銀行就很有可能同時(shí)具有東道國(guó)國(guó)籍與母國(guó)國(guó)籍。
我國(guó)以成立地說(shuō)作為確定內(nèi)國(guó)法人國(guó)籍的標(biāo)準(zhǔn)，即在我國(guó)境內(nèi)依據(jù)我國(guó)法律登記成立的法人具有中國(guó)國(guó)籍，同時(shí)對(duì)于外國(guó)法人在外國(guó)依據(jù)該國(guó)法律取得該國(guó)國(guó)籍予以承認(rèn)，不論該國(guó)以何種標(biāo)準(zhǔn)確定法人國(guó)籍.也就是說(shuō)，我國(guó)并不排斥全資子行與合資銀行同時(shí)享有東道國(guó)與母國(guó)國(guó)籍?？梢?jiàn)對(duì)于全資子行與合資銀行，母國(guó)也可以主張屬人管轄權(quán)。
（二）屬地原則
更進(jìn)一步，我們探討一下母國(guó)是否可以依據(jù)屬地原則對(duì)本國(guó)銀行海外機(jī)構(gòu)主張管轄權(quán)。屬地原則是指國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物都有管轄權(quán)，其延伸包括主觀屬地原則和客觀屬地原則。即對(duì)管轄權(quán)的屬地原則往往-特別是關(guān)于刑法的適用-采取一種推定解釋，允許基本的屬地原則有所謂主觀和客觀的適用。這項(xiàng)原則的主觀適用允許對(duì)在國(guó)家內(nèi)開(kāi)始而不在那里完成的罪行有管轄權(quán)；客觀屬地管轄權(quán)允許對(duì)在國(guó)家內(nèi)完成而即使不在那里開(kāi)始的罪行有管轄權(quán)。⑺以客觀屬地原則為基礎(chǔ)，美國(guó)首先在經(jīng)濟(jì)法的域外適用中提出了“效果原則”，也可稱為“影響原則”。在1945年“合眾國(guó)訴美國(guó)鋁公司案”中，法官懷特（Hand）認(rèn)為：“任何國(guó)家均可就發(fā)生在其境外但又在其境內(nèi)產(chǎn)生了受國(guó)家所譴責(zé)的后果的行為，甚至不對(duì)該國(guó)負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)的人施加責(zé)任。”由此確立了效果原則，并從此成為西方國(guó)家在反壟斷法中主張域外管轄權(quán)的一種新理論。效果原則，是指在國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，一國(guó)有權(quán)對(duì)發(fā)生在其領(lǐng)域之外但在其領(lǐng)域之內(nèi)產(chǎn)生直接的，可預(yù)見(jiàn)的或?qū)嵸|(zhì)上具有影響效果的行為實(shí)行管轄權(quán)的一種理論。⑻不論是分行、子行還是合資銀行，它們經(jīng)營(yíng)的安全性都與母行息息相關(guān)。分行的對(duì)外負(fù)債，本身就是母行對(duì)外負(fù)債的一部分，而子行與合資銀行倘若經(jīng)營(yíng)失敗，也會(huì)使作為股東的母行血本無(wú)歸，并且可能引發(fā)對(duì)母行的信心危機(jī)，而信心危機(jī)對(duì)于銀行業(yè)來(lái)說(shuō)將是致命的打擊。更為重要的，母行可能利用海外機(jī)構(gòu)，安排違規(guī)的資金調(diào)動(dòng)，比如同時(shí)安排多個(gè)分支機(jī)構(gòu)分別對(duì)同一貸款人貸款，從而繞過(guò)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行貸款集中度的限制，或者利用海外分支機(jī)構(gòu)違規(guī)從事其它高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，從而將自己陷于危險(xiǎn)的境地。比如1983年德國(guó)SMH銀行危機(jī)⑼，以及前幾年著名的巴林銀行倒閉案⑽等。擁有多家海外分支機(jī)構(gòu)的母行，往往被視為實(shí)力雄厚，享有良好的聲譽(yù)，尤其在母國(guó)經(jīng)常都占有顯赫的位置，可想而之，這樣的銀行如果面臨倒閉，那么不僅對(duì)于該行的存款人是致命的打擊，甚至?xí)＜霸搰?guó)銀行業(yè)整體的穩(wěn)定性。譬如在SMH銀行危機(jī)中，原西德監(jiān)管當(dāng)局的任務(wù)就不僅是支持一個(gè)SMH，而是支持原西德的整個(gè)銀行業(yè)；不是挽救一個(gè)SMH，而是挽救原西德的整個(gè)銀行業(yè)⑾，因此它們不遺余力地組織了一次高度復(fù)雜的營(yíng)救行動(dòng)?？梢?jiàn)，銀行海外機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為必然波及母行經(jīng)營(yíng)安全與穩(wěn)健，甚至進(jìn)一步對(duì)母國(guó)金融市場(chǎng)造成嚴(yán)重影響。那么是否母國(guó)可依此要求適用效果原則主張對(duì)海外機(jī)構(gòu)的屬地管轄權(quán)呢？
我認(rèn)為母國(guó)并不能就此要求適用效果原則主張對(duì)海外機(jī)構(gòu)的屬地管轄權(quán)。首先，效果原則還遠(yuǎn)未成為國(guó)際法上一項(xiàng)公認(rèn)的原則，效果原則的合理性還受到廣泛的置疑。第一，作為效果原則基礎(chǔ)的客觀屬地原則是由國(guó)際常設(shè)法院在“荷花號(hào)案”中確立的，而國(guó)際常設(shè)法院當(dāng)時(shí)所要解決的是國(guó)際刑事管轄權(quán)問(wèn)題，而不是其它。那么問(wèn)題就在于，在刑事領(lǐng)域具有合理性的原則是否在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也具有合理性呢？我們知道，刑事管轄權(quán)是國(guó)際法中一個(gè)比較特殊的問(wèn)題，如保護(hù)性管轄原則與普遍管轄原則都只適用于刑事領(lǐng)域而不適用于其它領(lǐng)域。第二，效果原則對(duì)客觀屬地原則的擴(kuò)張解釋是否具有合理性？客觀屬地原則要求，罪行在國(guó)內(nèi)完成；但是，對(duì)于效果原則，“所依據(jù)的效果不是有關(guān)罪行的組成部分，而僅僅是所作行為的后果或反響，管轄權(quán)的屬地原則的正當(dāng)界限就被超越了”⑿。第三，效果原則的實(shí)際適用也存在難題，由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)利益的不同，對(duì)于“不良效果”如何判定可能存在巨大差異。其次，單純以效果原則為依據(jù)主張管轄權(quán)，實(shí)際上在西方國(guó)家的司法實(shí)踐中也并不多見(jiàn)。歐洲共同體委員會(huì)和歐洲法院主張域外管轄權(quán)時(shí)，主要的原則是“履行地原則”，“效果原則”和“經(jīng)濟(jì)實(shí)體原則”?！奥男械卦瓌t”要求反競(jìng)爭(zhēng)行為的履行地在歐盟境內(nèi)，實(shí)際上對(duì)“效果原則”進(jìn)行了修訂。而“經(jīng)濟(jì)實(shí)體原則”將子公司與母公司視為一個(gè)整體，則徹底避免了“效果原則”的適用。即使是美國(guó)在行使域外管轄權(quán)的場(chǎng)合，單純依效果原則是極少也是最靠不住的，總是有當(dāng)事人的國(guó)籍作為行使管轄的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。⒀再次，效果原則是對(duì)“產(chǎn)生直接的，可預(yù)見(jiàn)的或?qū)嵸|(zhì)上具有影響效果的行為”實(shí)行管轄權(quán)，也就是說(shuō)，依據(jù)效果原則所主張的管轄是一種事后管轄，而在銀行監(jiān)管中，很特殊的，它的管轄更強(qiáng)調(diào)的是一種事前管轄，保護(hù)性監(jiān)管，而不是等待已經(jīng)造成消極影響后才主動(dòng)加以調(diào)整。因此，在銀行監(jiān)管方面主張管轄權(quán)以效果原則為依據(jù)也并不妥當(dāng)。
綜上所述，母國(guó)對(duì)本國(guó)銀行海外分支機(jī)構(gòu)只能依據(jù)屬人原則主張屬人管轄權(quán)。
三、東道國(guó)與母國(guó)管轄權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)
如上文所論述，東道國(guó)對(duì)外資銀行行使屬地管轄權(quán)，而母國(guó)對(duì)本國(guó)銀行海外分支機(jī)構(gòu)則行使屬人管轄權(quán)。根據(jù)國(guó)際法原理，屬地管轄權(quán)優(yōu)先于屬人管轄權(quán)。那么問(wèn)題就在于，屬地管轄權(quán)的優(yōu)先性是否就必然否定，在外資銀行監(jiān)管中所采取的“母國(guó)監(jiān)管為主，東道國(guó)監(jiān)管為輔”的原則呢？
首先，當(dāng)屬人管轄權(quán)與屬地管轄權(quán)相沖突時(shí)，母國(guó)受到的限制來(lái)自于東道國(guó)，但是東道國(guó)并非有義務(wù)進(jìn)行限制，而是有權(quán)利加以限制。問(wèn)題就在于為了實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行的有效監(jiān)管，東道國(guó)是否有需要對(duì)母國(guó)的屬人管轄權(quán)加以限制。
為加強(qiáng)持續(xù)銀行監(jiān)管，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)采取了一系列措施，有些措施已經(jīng)成為日常監(jiān)管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費(fèi)時(shí)間和精力去具體落實(shí)
歸納起來(lái)，改進(jìn)持續(xù)監(jiān)管的工作重點(diǎn)包括：一是進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)功能，二是加強(qiáng)與銀行董事會(huì)和管理層的接觸，三是強(qiáng)化并表監(jiān)管，四是進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)外審計(jì)功能
銀行監(jiān)管當(dāng)局能否持續(xù)地對(duì)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，是衡量銀行監(jiān)管有效性的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》（以下簡(jiǎn)稱《核心原則》）中有五條原則專門描述了持續(xù)銀行監(jiān)管的基本方式、手段及其要求。其核心是：銀行監(jiān)管體系應(yīng)包括某種形式的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)；銀行監(jiān)管當(dāng)局必須具備在單一和并表基礎(chǔ)上收集、審查和各家銀行的審計(jì)報(bào)告和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的手段；能夠通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查或利用外部審計(jì)師對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行核實(shí)；有能力對(duì)銀行組織實(shí)施并表監(jiān)管。
持續(xù)銀行監(jiān)管的要求
監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)每年與銀行管理層和董事會(huì)會(huì)晤，對(duì)監(jiān)管檢查和外部審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行討論
（一）建立完善的現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系
《核心原則》原則16提出了建立完善的現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)體系的基本內(nèi)容及其標(biāo)準(zhǔn)。該原則指出，銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)通過(guò)與銀行管理人員接觸以及現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)等方式，深入了解銀行經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)狀況并定期進(jìn)行分析和評(píng)估，對(duì)銀行遵守法規(guī)情況進(jìn)行檢查，確保銀行安全穩(wěn)健運(yùn)行。通過(guò)由監(jiān)管當(dāng)局或外部審計(jì)師進(jìn)行的現(xiàn)場(chǎng)檢查，獨(dú)立地對(duì)銀行是否具有良好的公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制進(jìn)行檢查，核實(shí)銀行所提供的各類信息是否真實(shí)、可靠，并能夠獲得評(píng)價(jià)銀行所需的進(jìn)一步信息；通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，閱讀和分析審慎報(bào)告、統(tǒng)計(jì)報(bào)表及其他包括公開(kāi)信息在內(nèi)的有關(guān)信息，審查和分析銀行的財(cái)務(wù)狀況，對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)狀況及其趨勢(shì)進(jìn)行跟蹤?，F(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的合理搭配依不同國(guó)家的具體國(guó)情而定，但兩者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，相輔相成，避免出現(xiàn)監(jiān)管漏洞。
對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)提出的更高要求包括：要求銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)通過(guò)一定的程序?qū)ΜF(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的有效性實(shí)施檢查，并解決發(fā)現(xiàn)的；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)獲取銀行內(nèi)部和外部審計(jì)師向董事會(huì)提交的審計(jì)報(bào)告；監(jiān)管當(dāng)局具有必要的，能夠識(shí)別和評(píng)估銀行所承受風(fēng)險(xiǎn)的類型、性質(zhì)、重要性和范圍，包括業(yè)務(wù)重點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)狀況和內(nèi)部控制環(huán)境，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果確定現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)；要求監(jiān)管當(dāng)局將在監(jiān)管過(guò)程中獲得的信息作為保密信息處理；監(jiān)管當(dāng)局在一定程度上能夠依靠具有獨(dú)立性而且質(zhì)量可靠的內(nèi)部審計(jì)工作。
（二）銀行監(jiān)管者與銀行管理層保持經(jīng)常性接觸
《核心原則》原則17要求監(jiān)管當(dāng)局必須與銀行管理層保持經(jīng)常性接觸，以全面了解銀行的經(jīng)營(yíng)與風(fēng)險(xiǎn)狀況。其基本要求是：監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)根據(jù)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，定期與銀行高中級(jí)管理人員進(jìn)行會(huì)晤，討論有關(guān)業(yè)務(wù)問(wèn)題，如銀行的經(jīng)營(yíng)策略、集團(tuán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作情況、資本充足率、流動(dòng)性、資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)等等；監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，以及與銀行定期會(huì)晤等方式全面了解銀行的業(yè)務(wù)狀況；監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)要求銀行向其通報(bào)重要的業(yè)務(wù)變化和出現(xiàn)的不利因素，其中包括違反法律和審慎監(jiān)管要求的情況；在發(fā)照以及日常監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管當(dāng)局要隨時(shí)考慮到銀行管理層的素質(zhì)。
（三）在并表基礎(chǔ)上收集、審查和分析相關(guān)銀行信息
《核心原則》原則18從以下方面闡述了這一要求：監(jiān)管當(dāng)局在法律上有權(quán)要求銀行機(jī)構(gòu)定期報(bào)送單個(gè)和并表的財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)狀況信息。這些報(bào)表包括表內(nèi)外資產(chǎn)負(fù)債情況、損益情況、資本充足率、流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)、貸款損失準(zhǔn)備、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和存款來(lái)源等；法律和法規(guī)規(guī)定，或者監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)規(guī)定并賬及所用方法的原則和標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)管當(dāng)局具備必要的手段，要求銀行及時(shí)、準(zhǔn)確地提供信息。監(jiān)管當(dāng)局確信銀行高級(jí)管理層有適當(dāng)級(jí)別的人員負(fù)責(zé)監(jiān)管報(bào)表的準(zhǔn)確性，能夠?qū)τ幸庹`報(bào)和長(zhǎng)期錯(cuò)報(bào)進(jìn)行處罰并要求更正不準(zhǔn)確的信息；監(jiān)管當(dāng)局要求銀行報(bào)送的信息包括規(guī)范、審慎的統(tǒng)計(jì)報(bào)表，詳細(xì)的資產(chǎn)負(fù)債表、損益表，以及關(guān)于表內(nèi)外業(yè)務(wù)和資本儲(chǔ)備等詳細(xì)情況的輔助報(bào)表。
此外，銀行還必須報(bào)送貸款風(fēng)險(xiǎn)分類和計(jì)提損失準(zhǔn)備的情況；如監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為某些信息事關(guān)銀行的財(cái)務(wù)狀況及對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)狀況的評(píng)價(jià)，則有權(quán)向銀行和銀行相關(guān)的公司（無(wú)論從事何種業(yè)務(wù)）索取和獲得這種信息；監(jiān)管當(dāng)局具備一套運(yùn)用統(tǒng)計(jì)和審慎監(jiān)管信息對(duì)銀行的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控的系統(tǒng)，監(jiān)控結(jié)果還用于制定現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃；為了對(duì)銀行組織進(jìn)行有意義的比較，監(jiān)管當(dāng)局從所有銀行和銀行組織內(nèi)的所有相關(guān)實(shí)體收集同一日期（存量）、同一時(shí)期（流量）的數(shù)據(jù)；監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)所需信息的性質(zhì)以及銀行的規(guī)模、業(yè)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)狀況確定向銀行收集數(shù)據(jù)的頻率（如月度、季度和年度）。
（四）確保監(jiān)管信息的質(zhì)量
《核心原則》原則19對(duì)監(jiān)管信息的質(zhì)量及其核實(shí)進(jìn)行了描述，主要包括：監(jiān)管當(dāng)局計(jì)劃和實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查的過(guò)程是連貫的，檢查由本部門人員或必要時(shí)使用外部審計(jì)師進(jìn)行。監(jiān)管當(dāng)局具備必要的政策和程序以確?，F(xiàn)場(chǎng)檢查做到全面、有連續(xù)性，責(zé)任和目標(biāo)明確，檢查結(jié)果清楚。監(jiān)管人員與銀行及其審計(jì)人員定期對(duì)外部審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行討論，并商定各自在改進(jìn)工作中的責(zé)任；監(jiān)管當(dāng)局出于監(jiān)管目的有權(quán)對(duì)外部審計(jì)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控。監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)直接任用外部審計(jì)師執(zhí)行監(jiān)管任務(wù)。如監(jiān)管當(dāng)局對(duì)某項(xiàng)外部審計(jì)師的任命在資格或獨(dú)立性方面有異議，則有權(quán)反對(duì)此項(xiàng)任命；監(jiān)管當(dāng)局也可使用外部審計(jì)師對(duì)銀行業(yè)務(wù)的某些方面進(jìn)行檢查，但前提條件是其具有獨(dú)立性和專業(yè)的工作技能。在使用外部審計(jì)的情況下，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)明確規(guī)定監(jiān)管當(dāng)局和外部審計(jì)師各自的作用和職責(zé)；監(jiān)管當(dāng)局在上有權(quán)全面接觸銀行的所有記錄，必要時(shí)，也有權(quán)接觸董事會(huì)、高級(jí)管理層和職員；監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)有計(jì)劃、定期地對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查人員提供的監(jiān)管報(bào)表或外部審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行檢查。監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)要求審計(jì)部門對(duì)資本充足率等重要報(bào)表至少每年進(jìn)行審計(jì)并向監(jiān)管當(dāng)局提交審計(jì)報(bào)告。
《核心原則》提出的更高要求是，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)每年與銀行管理層和董事會(huì)會(huì)晤（應(yīng)能與董事會(huì)成員分別會(huì)晤），對(duì)監(jiān)管檢查和外部審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行討論。此外，監(jiān)管當(dāng)局還應(yīng)與外部審計(jì)師定期會(huì)晤，討論共同關(guān)心的銀行業(yè)務(wù)。
（五）銀行監(jiān)管當(dāng)局要有能力對(duì)銀行進(jìn)行并表監(jiān)管
《核心原則》原則20闡述了銀行并表監(jiān)管要求，其監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)包括：監(jiān)管當(dāng)局掌握銀行組織（即銀行及其子公司）或集團(tuán)的整體結(jié)構(gòu)，了解其主要業(yè)務(wù)，包括由其他機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的業(yè)務(wù)；監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管框架能夠評(píng)估一家銀行或銀行集團(tuán)從事的非銀行業(yè)務(wù)給這家銀行或銀行集團(tuán)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；監(jiān)管當(dāng)局在法律上有權(quán)全面審查銀行的業(yè)務(wù)，無(wú)論是銀行直接從事的業(yè)務(wù)（包括海外機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)），還是通過(guò)子公司和附屬機(jī)構(gòu)間接從事的業(yè)務(wù)；監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行組織附屬機(jī)構(gòu)和子公司的直接和間接監(jiān)管不受任何阻礙；法律、法規(guī)規(guī)定，或者監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)要求銀行組織在并表基礎(chǔ)上達(dá)到審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管當(dāng)局運(yùn)用其權(quán)力對(duì)并表基礎(chǔ)上的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，包括資本充足率、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露和貸款限額等；監(jiān)管當(dāng)局收集每個(gè)銀行組織的并表財(cái)務(wù)信息；監(jiān)管當(dāng)局與銀行集團(tuán)內(nèi)各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)管理部門建立必要安排，以便獲得關(guān)于這些業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)狀況以及風(fēng)險(xiǎn)管理和控制是否完善的信息；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)限制或界定銀行集團(tuán)整體的業(yè)務(wù)范圍和開(kāi)展這些業(yè)務(wù)的海外場(chǎng)所。監(jiān)管當(dāng)局運(yùn)用這一權(quán)力來(lái)確保銀行業(yè)務(wù)受到妥善監(jiān)管，避免銀行組織的安全和穩(wěn)健受到不利。
《核心原則》對(duì)允許公司擁有銀行公司的國(guó)家還提出了更高要求：監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)對(duì)母公司附屬公司的業(yè)務(wù)進(jìn)行審查，并實(shí)際運(yùn)用這一權(quán)力確保銀行的安全和穩(wěn)??；針對(duì)母公司和非銀行附屬機(jī)構(gòu)發(fā)生的可能有損于銀行安全穩(wěn)健的問(wèn)題，監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)采取糾正措施，包括隔離措施；監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)規(guī)定和強(qiáng)制執(zhí)行母公司所有者和高級(jí)管理人員的資格標(biāo)準(zhǔn)。
持續(xù)監(jiān)管方面的進(jìn)展
商業(yè)銀行治理改革中更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)審的作用；日常監(jiān)管中將商業(yè)銀行內(nèi)審工作納入監(jiān)管范圍，對(duì)其獨(dú)立性和專業(yè)性作出評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)建議
作為的銀行監(jiān)管當(dāng)局，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)以《核心原則》所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)為努力方向，以現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)為重點(diǎn)，在持續(xù)銀行監(jiān)管方面進(jìn)行了不懈的努力，其工作主要體現(xiàn)在以下幾方面：
（一）進(jìn)一步完善了現(xiàn)場(chǎng)檢查制度
在現(xiàn)場(chǎng)檢查方面，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)是建立統(tǒng)一、規(guī)范的現(xiàn)場(chǎng)檢查標(biāo)準(zhǔn)和程序，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查的計(jì)劃性、針對(duì)性、連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)檢查的制度化、規(guī)范化、專業(yè)化。所采取的改進(jìn)措施主要體現(xiàn)在：完善現(xiàn)行的現(xiàn)場(chǎng)檢查操作規(guī)程，制定統(tǒng)一的現(xiàn)場(chǎng)檢查手冊(cè)，對(duì)檢查范圍、頻率、、程序等進(jìn)行具體規(guī)范；充分利用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)信息和以往現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果制定詳細(xì)的現(xiàn)場(chǎng)檢查計(jì)劃；針對(duì)不同地區(qū)和不同機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)狀況確定檢點(diǎn)、檢查頻率和檢查深度，有效、合理地分配監(jiān)管資源；強(qiáng)化后續(xù)現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)以往現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)的進(jìn)行跟蹤和督促整改，并將其作為監(jiān)管責(zé)任制中實(shí)施問(wèn)責(zé)的重要內(nèi)容；強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)信息的核實(shí)功能；建立與外部審計(jì)師的溝通機(jī)制，充分利用外部審計(jì)，使之成為監(jiān)管工作的重要補(bǔ)充力量。
（二）注重強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)功能
在非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)方面，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)是，建立統(tǒng)一規(guī)范的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的工作標(biāo)準(zhǔn)和程序，在滿足風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管需要的前提下最大限度減輕被監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。明確監(jiān)管信息要求，確保監(jiān)管信息的可比、準(zhǔn)確、完整和及時(shí)，增強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的、預(yù)警、指導(dǎo)功能。所采取的主要措施包括：制定統(tǒng)一、規(guī)范的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)工作程序，提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的工作質(zhì)量和效率；編制非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)送手冊(cè)，規(guī)定統(tǒng)一、規(guī)范的監(jiān)管數(shù)據(jù)定義和口徑，解決“數(shù)據(jù)源”問(wèn)題，保證監(jiān)測(cè)信息的可比性；采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)采集方式，并通過(guò)定期走訪、審慎會(huì)談、要求報(bào)送補(bǔ)充信息、專題質(zhì)詢等方式，保持與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性接觸，及時(shí)獲取全面的監(jiān)管信息；依據(jù)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小和從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，確定不同的信息報(bào)告范圍和報(bào)告頻率；完善現(xiàn)有的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)和報(bào)表體系，并采用先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析工具，提升非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的分析和預(yù)警功能；建立專門的監(jiān)管信息保密制度，增強(qiáng)對(duì)重要敏感監(jiān)管信息的保密能力；強(qiáng)化非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查的指導(dǎo)作用。
（三）加強(qiáng)與銀行管理層的溝通
所采取的措施包括：制定監(jiān)管人員派駐銀行制度；制定相應(yīng)管理辦法和監(jiān)管框架，對(duì)銀行高管人員實(shí)行持續(xù)性監(jiān)管。
（四）完善并表監(jiān)管
所采取的主要措施包括：制定合理規(guī)劃，要求商業(yè)銀行積極推進(jìn)并表管理工作，按要求向監(jiān)管部門報(bào)送并表數(shù)據(jù)和管理信息；中國(guó)銀監(jiān)會(huì)加強(qiáng)與其他監(jiān)管部門的溝通，不僅包括高層和政策層面的溝通，也包括具體監(jiān)管事項(xiàng)的溝通；加強(qiáng)對(duì)中資銀行海外機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查工作。
（五）充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)的作用
所采取的措施主要包括：商業(yè)銀行治理改革中更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)審的作用；日常監(jiān)管中將商業(yè)銀行內(nèi)審工作納入監(jiān)管范圍，對(duì)其獨(dú)立性和專業(yè)性作出評(píng)價(jià)并提出改進(jìn)建議。
進(jìn)一步完善持續(xù)性監(jiān)管
中國(guó)銀監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，充分分析和評(píng)估銀行集團(tuán)的非銀行附屬機(jī)構(gòu)對(duì)銀行部門所產(chǎn)生的
為加強(qiáng)持續(xù)銀行監(jiān)管，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)采取了一系列措施，有些措施已經(jīng)成為日常監(jiān)管工作的成熟做法，有些措施則是剛剛起步，需要花費(fèi)時(shí)間和精力去具體落實(shí)。從制度保證方面，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)核心原則自我評(píng)估小組根據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)找出了持續(xù)銀行監(jiān)管中存在的問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出了改進(jìn)建議，今后也將繼續(xù)通過(guò)評(píng)估的方式定期對(duì)我國(guó)銀行持續(xù)監(jiān)管手段進(jìn)行再評(píng)估，提出改進(jìn)措施，促進(jìn)銀行監(jiān)管工作的有效性。歸納起來(lái)，改進(jìn)持續(xù)監(jiān)管的工作重點(diǎn)包括：
一是進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)功能。主要包括：加強(qiáng)相關(guān)部門之間的溝通，在保證監(jiān)管效果的前提下盡量減輕被查銀行的負(fù)擔(dān)；增加現(xiàn)場(chǎng)檢查的含量，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查效率；對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)的指標(biāo)、定義重新進(jìn)行規(guī)范；通過(guò)“1104工程”推進(jìn)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)；強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管人員的培訓(xùn)，提高現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)技能。
二是加強(qiáng)與銀行董事會(huì)和管理層的接觸。充分發(fā)揮國(guó)有商業(yè)銀行派駐組的作用，并將與銀行管理層審慎會(huì)議制度化，使監(jiān)管部門獲取充分的信息，對(duì)銀行管理層素質(zhì)及銀行的經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)情況作出評(píng)價(jià)，并進(jìn)行窗口指導(dǎo)。
作者：張家榮 單位：華中科技大學(xué)文華學(xué)院
發(fā)達(dá)國(guó)家主要采用非現(xiàn)場(chǎng)檢查和聘用外部注冊(cè)會(huì)計(jì)師或?qū)徲?jì)師檢查這種方式，與此相對(duì)應(yīng)的是，發(fā)展中國(guó)家（或地區(qū)）由于自己的發(fā)展水平限制，其監(jiān)管方式雖然出現(xiàn)了非現(xiàn)場(chǎng)化的趨勢(shì)，但目前仍偏重于現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督方式。網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度存在不同點(diǎn)的原因1.網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展水平不同。事實(shí)上，目前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍制定了有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的規(guī)則，而部分發(fā)展中國(guó)家逐漸出現(xiàn)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的規(guī)則（如美國(guó)、印度、俄羅斯等）。從這個(gè)意義上說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展水平不同是網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度不同的決定性因素。2.政體不同。由于網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度是一國(guó)政體的重要組成部分，因此網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度必然是特定政體的具體體現(xiàn)和反映。比如美國(guó)是典型的實(shí)行“三權(quán)分立”的聯(lián)邦制國(guó)家，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力之間、中央政府與地方政府之間的分權(quán)制衡，而“兩頭多線”的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管體制明顯地反映了美國(guó)政治結(jié)構(gòu)中的制衡與分權(quán)特征以及各州政府在管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要作用。3.法制基礎(chǔ)與水平不同。不僅不同法系的國(guó)家（或地區(qū)）的法制基礎(chǔ)、水平不同，而且同一法系的國(guó)家（或地區(qū)）的法制基礎(chǔ)、水平也不同。由于法制本身是個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)系統(tǒng)，各部分之間相互作用、相互影響，而網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度是整個(gè)法治的縮影和自然展開(kāi)。因此，各國(guó)（或地區(qū)）法制基礎(chǔ)與水平的不同，也必然會(huì)影響并反映到網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度上。從這個(gè)意義上說(shuō)，各國(guó)（或地區(qū)）法制基礎(chǔ)與水平的不同構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度的重要原因。不同國(guó)家（或地區(qū)）網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度對(duì)我國(guó)的啟示1.網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度是受多種因素綜合影響的產(chǎn)物。如果說(shuō)金融監(jiān)管的模式基于一國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)受到全球政治、經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)的影響。各國(guó)金融體系的發(fā)展?fàn)顩r、業(yè)務(wù)分工方式、競(jìng)爭(zhēng)方式等在不同程度上影響著金融監(jiān)管的方式和監(jiān)管手段的變化。那么我們可以說(shuō)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度也同樣受多種因素影響和作用而形成、發(fā)展。這些因素包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、歷史、科學(xué)技術(shù)、法制等方面。2.在各種因素綜合作用下，各國(guó)（或地區(qū)）網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度有自己的特色。如前所述，由于各國(guó)（或地區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與需求、網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展水平等方面不同，導(dǎo)致其網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度在監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍等方面不同，因而“針對(duì)不同的政治與法律體制而試圖提出統(tǒng)一的所謂最好的操作建議是有缺陷的”。這就意味著網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度沒(méi)有統(tǒng)一的僵化的模式與標(biāo)準(zhǔn)，而必須結(jié)合自己的具體情況找到適合網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展的模式與標(biāo)準(zhǔn)。3.由于多種因素的共同作用，各國(guó)（或地區(qū)）的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度有許多的共同點(diǎn)?？梢?jiàn)，世界監(jiān)管制度趨同化、監(jiān)管組織統(tǒng)一化的趨勢(shì)是世界金融監(jiān)管創(chuàng)新的主流和方向。
構(gòu)建我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度的原則1.明確監(jiān)管目標(biāo)的原則。網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度的目標(biāo)包括安全、效率與公平，其相互之間存在內(nèi)在的辯證統(tǒng)一關(guān)系。在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度時(shí)，應(yīng)充分全面地體現(xiàn)并落實(shí)這些目標(biāo)，否則就失去了監(jiān)管方向，出現(xiàn)盲目監(jiān)管的局面，從而不能有效地保證網(wǎng)絡(luò)銀行正常健康地發(fā)展、壯大。2.健全監(jiān)管主體體系的原則。網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管主體體系是網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度的主體要素，是其中最活動(dòng)、最積極的因素。對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管是通過(guò)具體的人來(lái)進(jìn)行的，而人又是處于一定監(jiān)管體系中的。沒(méi)有監(jiān)全的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管主體體系，就不可能對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行進(jìn)行有效地監(jiān)管。因此，健全監(jiān)管主體體系具有重要意義。健全的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管主體體系是由政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)監(jiān)督主體、網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部監(jiān)管組織等因素構(gòu)成的，這些因素之間相互作用、相互影響、相互制約。3.合理劃分監(jiān)管職責(zé)的原則。合理劃分監(jiān)管職責(zé)是程序正當(dāng)性的體現(xiàn)，是提高監(jiān)管效率、保證監(jiān)管公平的要求。沒(méi)有科學(xué)合理的權(quán)力配置，就沒(méi)有有效的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約。由于歷史和文化的影響，在我國(guó)目前特定的社會(huì)制度背景下，片面地強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)監(jiān)管，依然堅(jiān)持嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管，簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)充行政監(jiān)管力量，可能并不會(huì)真正提高我國(guó)金融體系的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)管理水平，反而可能會(huì)由于部門利益的影響，在監(jiān)管權(quán)力細(xì)分并強(qiáng)化后，導(dǎo)致監(jiān)管協(xié)調(diào)成本快速上升，社會(huì)的綜合監(jiān)管效率與效益下降。同時(shí)，在任何社會(huì)，金融監(jiān)管的權(quán)力都與金融尋租行為一旦受到偶發(fā)因素的激勵(lì)，就會(huì)形成金融管理體系“重局部、輕管理”的現(xiàn)象。如果這種現(xiàn)象成為現(xiàn)實(shí)，金融體系仍然會(huì)保持發(fā)展，但這種發(fā)展會(huì)成為一種“累退式”改進(jìn)，最終可能導(dǎo)致我國(guó)金融業(yè)與國(guó)際發(fā)展水平的差距逐漸拉大，甚至衰敗。因此，在明確網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管目標(biāo)的前提下，合理劃分監(jiān)管職責(zé)，做正確的事情，以便正確地做事和把事做正確。4.正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序是一個(gè)動(dòng)態(tài)的歷史概念，是司法與行政等多種因素結(jié)合在一起的符合“自然正義”、“公正”的程序。從構(gòu)成要件上看，正當(dāng)程序的構(gòu)成要件包括程序的合法性、程序的平等性、過(guò)程的公開(kāi)性、決策的自治性、結(jié)果的合理性；從具體要求來(lái)看，正當(dāng)程序要求程序中立、程序公平、程序理性和程序經(jīng)濟(jì)。上述網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度的原則是一個(gè)有機(jī)整體，相互影響、相互制約、相互作用。其中，明確監(jiān)管目標(biāo)原則是首要原則、出發(fā)點(diǎn)和歸宿，健全監(jiān)管主體體系原則和合理劃分監(jiān)管職責(zé)原則是核心原則，正當(dāng)程序原則則是保障性原則。網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度構(gòu)建的具體內(nèi)容從具體的內(nèi)容看，網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律制度應(yīng)包括政府監(jiān)管、行業(yè)自治自律、社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部等方面。這里主要針對(duì)政府監(jiān)管方面提出相應(yīng)的具體內(nèi)容。1.擴(kuò)大、規(guī)范與約束網(wǎng)絡(luò)銀行政府監(jiān)管部門的職權(quán)。（1）應(yīng)繼續(xù)擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的職權(quán)。我國(guó)2006年10月31日修正公布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第42條賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)“業(yè)務(wù)調(diào)查權(quán)”，但是僅賦予網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管部門業(yè)務(wù)調(diào)查權(quán)是不夠的，還應(yīng)賦予相應(yīng)的處罰權(quán)（如等同于金融機(jī)構(gòu)的罰款等）。其理由在于：一是給予網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管部門以處罰權(quán)才能保證調(diào)查權(quán)的實(shí)現(xiàn)，否則僅依靠禁止性規(guī)定或通過(guò)公安機(jī)關(guān)給予治安處罰是難以有效進(jìn)行調(diào)查的；二是網(wǎng)絡(luò)銀行的業(yè)務(wù)界限模糊，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能遍及全球。如果網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門只享有調(diào)查權(quán)而沒(méi)有相應(yīng)的處罰權(quán)，那么就難從根本上遏制來(lái)自不同國(guó)家或地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)金融違法犯罪行為。（2）在擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門職權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)約束與補(bǔ)救制度。首先是明確地嚴(yán)格地規(guī)范網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管部門行使職權(quán)的條件。如上所述，我國(guó)2006年修正的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第42條規(guī)定的“對(duì)于涉嫌違法事項(xiàng)有關(guān)的單位和個(gè)人”就需進(jìn)一步明確，否則就可能導(dǎo)致監(jiān)管部門情況的惡果。其次，應(yīng)按照正當(dāng)程序的要求規(guī)范調(diào)查程序。一方面應(yīng)設(shè)置向上一級(jí)監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)查備案的程序；另一方面應(yīng)對(duì)監(jiān)管部門的“業(yè)外調(diào)查”增加司法監(jiān)督程序。最后應(yīng)增補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管部門及其人員的責(zé)任性規(guī)定。2.以功能為標(biāo)準(zhǔn)劃分網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管范圍。長(zhǎng)期以來(lái)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)成為銀行等金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但是隨著金融業(yè)務(wù)的不斷創(chuàng)新，機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)就不能有效地適應(yīng)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的要求，特別是不能有效地適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要。于是，客觀上需要以功能標(biāo)準(zhǔn)來(lái)代替機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管。以功能標(biāo)準(zhǔn)來(lái)重新劃分網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管范圍。3.通過(guò)國(guó)際慣例途徑提升網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。首先，我國(guó)有必要在憲法中對(duì)國(guó)際慣例的地位與效力作出概括性規(guī)定，同時(shí)規(guī)定國(guó)際慣例不得與憲法相違背。通過(guò)這種建立直接適用國(guó)際慣例的機(jī)制以提升網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管水準(zhǔn)。其次，我國(guó)應(yīng)在扶持和構(gòu)筑強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)銀行基礎(chǔ)上，積極參加網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管的國(guó)際合作和協(xié)調(diào)活動(dòng)，積極參加網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管慣例的形成過(guò)程，爭(zhēng)取更多的“話語(yǔ)權(quán)”。最后，爭(zhēng)取讓國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際管理化，可以通過(guò)先點(diǎn)后面、先局部后整體的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。4.構(gòu)建以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、以信息為紐帶的網(wǎng)絡(luò)銀行動(dòng)態(tài)信息監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)。第一，在網(wǎng)絡(luò)銀行政府監(jiān)管部門與網(wǎng)絡(luò)銀行之間建立動(dòng)態(tài)直通信息檢測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)；第二，網(wǎng)絡(luò)銀行政府監(jiān)管部門之間建立動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管信息共建共享平臺(tái)；第三，網(wǎng)絡(luò)銀行內(nèi)部應(yīng)建立安全有效地動(dòng)態(tài)信息監(jiān)測(cè)監(jiān)控系統(tǒng)，以保證網(wǎng)絡(luò)銀行相關(guān)信息能夠安全地有效地交換和流通；第四，在我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行政府監(jiān)管部門與國(guó)外網(wǎng)絡(luò)銀行政府部門、國(guó)際金融監(jiān)管組織之間構(gòu)建動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管信息合作協(xié)調(diào)系統(tǒng)，以保證網(wǎng)絡(luò)銀行國(guó)際監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)機(jī)制得以安全有效地開(kāi)展。5.完善網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管責(zé)任體系。明確并擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管責(zé)任的主體范圍，應(yīng)明確并擴(kuò)展《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從事監(jiān)督管理工作的人員范圍。同時(shí)，應(yīng)該完善網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管者刑事、民事責(zé)任和行政責(zé)任，以保持公權(quán)利與私權(quán)利之間的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)。
網(wǎng)絡(luò)銀行的出現(xiàn)給傳統(tǒng)銀行業(yè)帶來(lái)了一系列的制度變遷和前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也給銀行業(yè)帶來(lái)了空前的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)在影響銀行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行地同時(shí)，也給現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)在我國(guó)各商業(yè)銀行已經(jīng)展開(kāi)，但是，國(guó)內(nèi)的法律法規(guī)及金融規(guī)章并未對(duì)這一新業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制，出現(xiàn)法律空白。網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)所涉法律問(wèn)題甚為豐富而復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)銀行業(yè)務(wù)有關(guān)的法律問(wèn)題對(duì)傳統(tǒng)的法制和理念也提出了挑戰(zhàn)。最能夠保證一國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的重要手段莫過(guò)于使用法律這個(gè)強(qiáng)大的武器，我們就應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用法律的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)保證網(wǎng)絡(luò)銀行安全運(yùn)行的需要。在我國(guó)建立完善的網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管法律體制是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)銀行發(fā)展過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題?；诖?，我們應(yīng)該立足于我國(guó)金融發(fā)展水平，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)銀行監(jiān)管所積累的經(jīng)驗(yàn)，有計(jì)劃、有步驟地探索出一套符合我國(guó)國(guó)情地行之有效地網(wǎng)絡(luò)銀行的監(jiān)管法律制度。
革、加強(qiáng)金融監(jiān)管的一個(gè)重大舉措。成立兩年多來(lái),銀監(jiān)會(huì)為推進(jìn)銀行業(yè)改革開(kāi)放和強(qiáng)化我國(guó)銀行體系做出了貢獻(xiàn)。銀監(jiān)會(huì)的工作主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是規(guī)制,即法規(guī)建設(shè);二是監(jiān)督,即實(shí)施。這也正是《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)界定的職責(zé)。
首先,監(jiān)管法制建設(shè)取得重大進(jìn)展。截止到今年4月底,共了127件規(guī)章制度和規(guī)范性文件,在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》的基礎(chǔ)上初步建立了以資本監(jiān)管為核心的審慎監(jiān)管體系。其次,狠抓落實(shí),持續(xù)監(jiān)管取得新成效。在銀行業(yè)全面推行了貸款五級(jí)分類制度,并及時(shí)推廣農(nóng)村信用社貸款五級(jí)分類試點(diǎn)工作;落實(shí)降低不良貸款各項(xiàng)措施,高風(fēng)險(xiǎn)中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置工作也在繼續(xù)推進(jìn)。此外,銀監(jiān)會(huì)積極推動(dòng)金融制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),引導(dǎo)我國(guó)有關(guān)政策性銀行和商業(yè)銀行加快面向小企業(yè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新等等。
這些舉措都是銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)管職責(zé)、貫徹監(jiān)管新理念的具體行動(dòng)。在成立之初,銀監(jiān)會(huì)就明確了把“通過(guò)審慎有效的監(jiān)管保護(hù)廣大存款人和金融消費(fèi)者的利益”作為監(jiān)管的第一目標(biāo)以及“三管一提高”的新的監(jiān)管理念,即“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控、提高透明度”。實(shí)際上,我們常說(shuō)的理念就是指工作所應(yīng)遵循的基本原則。雖然這些基本原則目前國(guó)際上已形成共識(shí),這就是1997年巴塞爾委員會(huì)公布的有效銀行監(jiān)管的核心原則。核心原則同樣存在面臨與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題。目前針對(duì)核心原則的修改工作,正是與時(shí)俱進(jìn)的具體表現(xiàn)。對(duì)照核心原則,檢查我們監(jiān)管實(shí)踐,既可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,又可以明確方向,找到可行的解決方法。
根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的文件和會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的講話,銀監(jiān)會(huì)“三管一提高”的新的監(jiān)管理念的內(nèi)容如下:所謂“管法人”,即考慮到銀行監(jiān)管指標(biāo)集中體現(xiàn)在法人層面、銀行內(nèi)控制度主要由法人制定、各類風(fēng)險(xiǎn)主要由法人承擔(dān)的實(shí)際,所以需要改變過(guò)去總部監(jiān)管總部、分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)的分割監(jiān)管方式,實(shí)施法人集中監(jiān)管。所謂“管風(fēng)險(xiǎn)”,即在加強(qiáng)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上,把監(jiān)管著力點(diǎn)放在風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解上,進(jìn)而做到在資源分配上以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ),風(fēng)險(xiǎn)大,多監(jiān)管,風(fēng)險(xiǎn)小,少監(jiān)管。所謂“管內(nèi)控”,即嚴(yán)格監(jiān)管銀行內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況,提高銀行的自控能力。所謂“提高透明度”,即要求銀行真實(shí)、規(guī)范披露信息,讓監(jiān)管部門知情,讓存款人知情,讓社會(huì)公眾知情,借此強(qiáng)化市場(chǎng)約束。同時(shí),逐步提高監(jiān)管部門自身依法行政的透明度。
應(yīng)該看到,“三管一提高”的監(jiān)管理念有效指導(dǎo)著銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管實(shí)踐。然而,隨著對(duì)我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管工作的逐步深入和監(jiān)管水平的不斷提高,銀監(jiān)會(huì)在深入貫徹監(jiān)管新理念方面要做的工作還很多,面臨的挑戰(zhàn)也很大。
一、“管法人”
“管法人”并不完全等同于國(guó)際視野上的“并表監(jiān)管”。所謂“并表監(jiān)管”,是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行內(nèi)的所有業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測(cè)并認(rèn)真落實(shí)審慎監(jiān)督各項(xiàng)原則,從機(jī)構(gòu)角度看,其中不僅包括銀行的國(guó)內(nèi)法人還包括銀行的國(guó)外分行、各類附屬機(jī)構(gòu)和合資機(jī)構(gòu)。從業(yè)務(wù)范圍上看,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該審查銀行直接或間接從事的各項(xiàng)銀行和非銀行業(yè)務(wù),以及國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)從事的業(yè)務(wù)。
在一定程度上,銀監(jiān)會(huì)提出的“管法人”是指對(duì)單個(gè)銀行法人實(shí)體的監(jiān)管,但從總體風(fēng)險(xiǎn)的把握、防范和化解來(lái)看,即從并表監(jiān)管來(lái)看,一方面,銀監(jiān)會(huì)需要制定合理規(guī)劃,要求銀行法人向監(jiān)管部門報(bào)送并表數(shù)據(jù)和管理信息,強(qiáng)化對(duì)銀行法人實(shí)體的監(jiān)管。另一方面,銀監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)與證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管部門的溝通,了解銀行集團(tuán)所屬的各類非銀行金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況,評(píng)估其對(duì)銀行的影響,并視情況采用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。具體來(lái)說(shuō),實(shí)現(xiàn)從“管法人”到并表過(guò)渡,銀監(jiān)會(huì)要充分發(fā)揮與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)建立的三方聯(lián)席會(huì)議制度的作用,根據(jù)“三會(huì)”在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄,落實(shí)好分業(yè)監(jiān)管體制下的監(jiān)管分工合作框架。
目前各監(jiān)管部門的合作還是停留在互相“通氣”的階段,在監(jiān)管工作的開(kāi)展中,各個(gè)部門監(jiān)管各自分管的行業(yè)。從實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行有效的并表監(jiān)管來(lái)說(shuō),要做的工作還很多。實(shí)際上,國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明,并表監(jiān)管能力較弱是許多國(guó)家共同的軟肋。
二、“管風(fēng)險(xiǎn)”
應(yīng)該看到,目前銀監(jiān)會(huì)提出的“管風(fēng)險(xiǎn)”的主要內(nèi)容是強(qiáng)化審慎監(jiān)管,而重點(diǎn)又放在解決長(zhǎng)期以來(lái)銀行資產(chǎn)質(zhì)量不高、資本充足率偏低的狀況。充分說(shuō)明這一問(wèn)題的是指導(dǎo)銀監(jiān)會(huì)工作的“監(jiān)管四部曲”,即“提高貸款五級(jí)分類的準(zhǔn)確性--提足撥備--做實(shí)利潤(rùn)--資本充足率達(dá)標(biāo)”。更為具體地來(lái)說(shuō),首先,銀監(jiān)會(huì)督促商業(yè)銀行根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變化情況,及時(shí)調(diào)整貸款質(zhì)量形態(tài),提高貸款五級(jí)分類的準(zhǔn)確性和規(guī)范性,特別考慮到近期出臺(tái)的有關(guān)監(jiān)測(cè)不良貸款遷移率和偏差率的新舉措;其次,嚴(yán)格執(zhí)行充足的撥備制度,要求商業(yè)銀行足額提取各類損失準(zhǔn)備,加大損失類貸款的核銷力度,做實(shí)利潤(rùn);再次,鼓勵(lì)商業(yè)銀行增資擴(kuò)股、發(fā)行次級(jí)債,使資本充足率達(dá)到8%以上,從而恢復(fù)銀行的穩(wěn)健性。
然而“管風(fēng)險(xiǎn)”并不完全等同于以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管。所謂“以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管”,是一種基于對(duì)銀行主要業(yè)務(wù)線的識(shí)別和全面了解,以及對(duì)各主要業(yè)務(wù)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)按類別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展方向和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的分析評(píng)估,在此基礎(chǔ)上規(guī)劃監(jiān)管行動(dòng)和檢查方案,確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)并采取監(jiān)管措施和持續(xù)監(jiān)管的有計(jì)劃、有部署、前瞻式的監(jiān)管方式。這種監(jiān)管觀念對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō),也是近幾年才系統(tǒng)建成并付諸實(shí)施的。而對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)來(lái)說(shuō),只有全面完成了整個(gè)銀行業(yè)的財(cái)務(wù)重組、實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)的穩(wěn)定后,才可能具備向以風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管過(guò)渡的客觀條件。
三、“管內(nèi)控”
商業(yè)銀行內(nèi)部控制是銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo),通過(guò)制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)制。銀監(jiān)會(huì)在促進(jìn)商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制方面做了大量工作:制定并修改完善《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》;促進(jìn)商業(yè)銀行不斷完善公司治理結(jié)構(gòu);促進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理;促進(jìn)商業(yè)銀行加強(qiáng)信息披露;加大對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的評(píng)估與監(jiān)督等等。我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制也有了較大的改善。
但是,商業(yè)銀行內(nèi)部控制機(jī)制的完善和內(nèi)控效率的提高不是一蹴而就的事情,需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力才能實(shí)現(xiàn)。首先,商業(yè)銀行應(yīng)該按照《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制的制度建設(shè)。在各項(xiàng)業(yè)務(wù)和管理活動(dòng)中制定明確的內(nèi)部控制政策,規(guī)定內(nèi)部控制的原則和基本要求;著力培育內(nèi)部控制文化。其次,商業(yè)銀行應(yīng)該將內(nèi)控和內(nèi)審結(jié)合進(jìn)行。為此,銀監(jiān)會(huì)即將出臺(tái)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》,督促商業(yè)銀行建立專業(yè)、規(guī)范、敬業(yè)和具有獨(dú)立性的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍,從商業(yè)銀行內(nèi)部構(gòu)筑防范風(fēng)險(xiǎn)的防線。商業(yè)銀行應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)垂直管理體系,進(jìn)一步提高內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量,樹(shù)立內(nèi)審權(quán)威,并建立內(nèi)審部門與銀監(jiān)會(huì)直接匯報(bào)渠道。再次,商業(yè)銀行,特別是擬上市的商業(yè)銀行應(yīng)該結(jié)合本行的情況,認(rèn)真考慮根據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的指導(dǎo)原則組建專門的合規(guī)部門,以強(qiáng)化和改善商業(yè)銀行的內(nèi)控管理,從根子上減少各類大案、要案和違規(guī)事件的發(fā)生。
四、“提高透明度”
“提高透明度”的監(jiān)管理念,要求增強(qiáng)商業(yè)銀行的透明度和銀監(jiān)會(huì)自身的透明度。2003年《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》要求商業(yè)銀行按照規(guī)定披露財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、各類風(fēng)險(xiǎn)管理狀況、公司治理和年度重大事項(xiàng)等信息;《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》要求商業(yè)銀行進(jìn)行資本充足率相關(guān)方面的披露,內(nèi)容包括風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)和政策、并表范圍、資本、資本充足率、信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。目前,銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)做到按季披露主要商業(yè)銀行不良貸款的匯總數(shù)據(jù),而且在制定法規(guī)時(shí)主動(dòng)征求商業(yè)銀行的意見(jiàn)。
然而,我們應(yīng)該看到,在近期要求我國(guó)商業(yè)銀行完全達(dá)到上述辦法的要求較為艱難。到2004年底,按照資本充足率新標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)的銀行僅有30家。上市銀行特別是境外上市的銀行(如交通銀行)的信息披露與銀監(jiān)會(huì)要求的差距較小,而其他非上市銀行的信息披露與辦法要求還有比較大的差距。這也表明只有財(cái)務(wù)狀況較好的銀行能夠更加充分和真實(shí)地信息披露,而財(cái)務(wù)狀況欠佳的銀行則難以做到。因此,對(duì)于商業(yè)銀行的信息披露,客觀上還要實(shí)事求是,采取審慎的態(tài)度,充分考慮到信息披露的結(jié)果可能對(duì)市場(chǎng)信心造成的負(fù)面影響和沖擊。
一是銀行監(jiān)管的有效性受內(nèi)外部環(huán)境的制約較大。從外部環(huán)境看，評(píng)估小組 認(rèn)為，我國(guó)宏 觀經(jīng)濟(jì)從總體上看穩(wěn)定性和持續(xù)性在增強(qiáng)，但仍存在結(jié)構(gòu)失衡等影響持續(xù)性發(fā)展的不確定因 素，制約著對(duì)銀行業(yè)的有效監(jiān)管。從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，主要存在監(jiān)管者責(zé)任不夠明確、監(jiān)管機(jī) 構(gòu)的獨(dú)立性受到制約、銀行監(jiān)管法規(guī)框架存在缺陷、監(jiān)管支持系統(tǒng)還較薄弱等問(wèn)題。
二是銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管還不夠規(guī)范、高效和透明?，F(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的有關(guān)發(fā) 照標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，沒(méi)有制定明確的細(xì)則；對(duì)商業(yè)銀行新業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入設(shè)限不科學(xué)，一定程度上 抑制了商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)創(chuàng)新，影響了銀行監(jiān)管有效性的提高。
三是審慎性法規(guī)的系統(tǒng)性和完整性不強(qiáng)。還沒(méi)有建立結(jié)構(gòu)完整、層次清晰的 監(jiān)管法規(guī)體系，法規(guī)的制定、修改還不夠及時(shí)； 對(duì)商業(yè)銀行資本風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管存在 諸多缺陷。
四是持續(xù)銀行監(jiān)管手段還需進(jìn)一步完善。如現(xiàn)場(chǎng)檢查尚未實(shí)現(xiàn)制度化，缺乏 計(jì)劃性、連續(xù)性；非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析和預(yù)警功能較弱；現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)的 有機(jī)結(jié)合不夠。
五是監(jiān)管信息的統(tǒng)一性、完整性、真實(shí)性和透明性方面尚需花大氣力改進(jìn)。
六是監(jiān)管者權(quán)威性不強(qiáng)，難以保證監(jiān)管的效率。目前商業(yè)銀行市場(chǎng)退 出的法律 、法規(guī)還不健全，由此導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)有問(wèn)題銀行處置不及時(shí)，成本高，也影響了監(jiān)管的效 率。
七是對(duì)商業(yè)銀行境內(nèi)外并表監(jiān)管的能力嚴(yán)重不足，與一些東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局信息交流 的范圍和深度十分有限等等。
關(guān)鍵詞外資銀行；監(jiān)管；金融監(jiān)管
截至2007年5月末。共有42個(gè)國(guó)家在華設(shè)立了75家外國(guó)銀行。在25個(gè)城市開(kāi)展業(yè)務(wù)。已批準(zhǔn)改制的外資法人銀行12家，外資銀行的營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)186家。其中，改制后的法人銀行分行79家，外國(guó)銀行分行95家，中外合資銀行3家，外商獨(dú)資銀行7家，財(cái)務(wù)公司2家，獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行分行86家，法人銀行12家，16家外資銀行入股中資銀行。外資銀行的進(jìn)入，對(duì)提升國(guó)內(nèi)銀行的經(jīng)營(yíng)理念和管理水平，促進(jìn)中資銀行的發(fā)展，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面，均具有十分重要的意義。但與此同時(shí)。外資銀行的大規(guī)模進(jìn)入。必將對(duì)我國(guó)的銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局、市場(chǎng)秩序甚至金融安全產(chǎn)生重大影響。鑒此，我國(guó)應(yīng)加快與外資銀行相關(guān)的政策調(diào)整、體制改革和宏觀管理工作，尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)外資銀行監(jiān)管法律制度的完善。
一、外資銀行監(jiān)管的理論基礎(chǔ)
外資銀行是東道國(guó)引進(jìn)的具有外國(guó)資本的銀行。外資銀行監(jiān)管是指從東道國(guó)的角度出發(fā)，金融主管機(jī)關(guān)及其執(zhí)行機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)際公約對(duì)外資銀行機(jī)構(gòu)和外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)退出等進(jìn)行監(jiān)督和管理，促使其合法穩(wěn)健運(yùn)行的一系列行為的總稱。具體來(lái)說(shuō)，外資銀行監(jiān)管由監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目標(biāo)及監(jiān)管方式四個(gè)基本要素構(gòu)成。
(一)外資銀行監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)
世界各國(guó)在外資銀行監(jiān)管的實(shí)踐和理論發(fā)展過(guò)程中，形成了眾多的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，為外資銀行監(jiān)管奠定了理論基礎(chǔ)。
1金融體系的內(nèi)在脆弱性理論
金融體系的內(nèi)在脆弱性即金融體系的內(nèi)在不穩(wěn)定性。金融體系不穩(wěn)定性假說(shuō)是指私人信貸機(jī)構(gòu)，特別是商業(yè)銀行和相關(guān)貸款者具有某種內(nèi)在特性，即這些機(jī)構(gòu)不斷經(jīng)歷著危機(jī)和破產(chǎn)的周期性波動(dòng)。這些金融機(jī)構(gòu)的崩潰會(huì)傳導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面，并產(chǎn)生總體經(jīng)濟(jì)水平的下降。該理論最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家凡勃倫(Veblon)提出，但人們公認(rèn)系統(tǒng)地提出金融體系內(nèi)在不穩(wěn)定理論的是海曼·明斯基(HymanPMinsky)，他認(rèn)為，以商業(yè)銀行為代表的信用創(chuàng)造機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)貸款人的內(nèi)在特性引起信貸資金供求不平衡。這樣就會(huì)導(dǎo)致金融危機(jī)，使銀行經(jīng)歷周期性危機(jī)和破產(chǎn)風(fēng)潮。另一經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·金德?tīng)柌?Charles·Kindleberger)也從周期性角度來(lái)解釋金融體系風(fēng)險(xiǎn)的孕育和發(fā)展。他認(rèn)為宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與積累是不同經(jīng)濟(jì)人非理性或非均衡行為的結(jié)果。
2社會(huì)利益理論
社會(huì)利益理論亦被稱為市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效論。該理論起源于20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期。當(dāng)時(shí)人們迫切要求政府通過(guò)金融監(jiān)管來(lái)改善金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)，并恢復(fù)公眾對(duì)國(guó)家貨幣和金融機(jī)構(gòu)的信心。社會(huì)利益論認(rèn)為：在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，由于市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的作用，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果會(huì)使社會(huì)利益最大化。但市場(chǎng)不能在競(jìng)爭(zhēng)方式下運(yùn)轉(zhuǎn)即市場(chǎng)失靈時(shí)。必須有一種降低或消除同市場(chǎng)機(jī)制失靈相聯(lián)系的手段，這種手段就是管制。市場(chǎng)機(jī)制失效的原因在于市場(chǎng)本身具有市場(chǎng)缺陷。從金融市場(chǎng)看，其市場(chǎng)缺陷表現(xiàn)在以下方面：第一，銀行業(yè)的不完全競(jìng)爭(zhēng)性，即金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與其他行業(yè)一樣存在壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。第二，銀行的負(fù)外部性。銀行的負(fù)外部性包括一家銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)導(dǎo)致多家銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的連鎖反應(yīng)的系統(tǒng)失靈風(fēng)險(xiǎn)以及由于過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)造成一般貸款標(biāo)準(zhǔn)和利率的降低的傳染效應(yīng)。第三，信息不對(duì)稱。一般說(shuō)來(lái)，在金融市場(chǎng)上存在兩方面的信息不對(duì)稱：一是在存款市場(chǎng)上，存款人難以了解銀行的經(jīng)營(yíng)管理和資產(chǎn)組合狀況，存款人在信息方面相對(duì)于貸款人處于劣勢(shì)。二是在貸款市場(chǎng)上，由于借款人對(duì)其投資的項(xiàng)目擁有更多的信息。銀行難以準(zhǔn)確認(rèn)定借款人具體投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的高低而相對(duì)借款人處于信息劣勢(shì)。因此。政府和金融監(jiān)管當(dāng)局有責(zé)任采取必要的措施減少金融體系的信息不完備和信息不對(duì)稱。
(二)外資銀行監(jiān)管的法律價(jià)值分析
法律價(jià)值是指作為客體的法律對(duì)于一定主體需要的滿足程度。外資銀行監(jiān)管法律制度反映了各個(gè)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律價(jià)值追求。從法理上分析，外資銀行監(jiān)管法律制度主要體現(xiàn)了以下價(jià)值目標(biāo)：
1秩序價(jià)值
秩序的存在是人類社會(huì)生存和發(fā)展的基本條件，“與法律永遠(yuǎn)相伴的基本價(jià)值，便是社會(huì)秩序”。通過(guò)對(duì)外資銀行監(jiān)管，加強(qiáng)外資銀行的內(nèi)部控制機(jī)制，以及來(lái)自政府管制、行業(yè)自律、市場(chǎng)約束等外在控制機(jī)制來(lái)維護(hù)東道國(guó)、母國(guó)以及國(guó)際金融市場(chǎng)的市場(chǎng)秩序。同時(shí)，通過(guò)外資銀行監(jiān)督法律制度，明確金融監(jiān)管當(dāng)局的組織體系、職責(zé)、運(yùn)轉(zhuǎn)程式等，實(shí)現(xiàn)對(duì)外資銀行的有效監(jiān)管，從而進(jìn)一步穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。
2安全價(jià)值
安全價(jià)值是指法律能夠直接確認(rèn)和保護(hù)人們的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等。滿足人們的安全需要。外資銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在全球范圍內(nèi)進(jìn)行的。交易活動(dòng)比一般國(guó)內(nèi)銀行更為復(fù)雜，也面臨更多的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，必須通過(guò)監(jiān)管立法保證其交易的安全性，從而保證外資銀行資產(chǎn)和廣大客戶及存款人信用的安全。同時(shí)。由于金融市場(chǎng)固有的市場(chǎng)缺陷。金融體系特別是銀行體系容易面臨系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，外資銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)還可能導(dǎo)致東道國(guó)整個(gè)銀行體系和金融體系的不穩(wěn)定。國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)通過(guò)外資銀行向東道國(guó)傳遞也會(huì)給東道國(guó)的銀行體系和金融體系的穩(wěn)定帶來(lái)威脅。與此同時(shí)，外資銀行的自身經(jīng)營(yíng)安全對(duì)母國(guó)金融體系的穩(wěn)定也有一定的影響。因此。各國(guó)為了維護(hù)本國(guó)金融體系的安全，都要對(duì)外資銀行進(jìn)行法律監(jiān)管，用法律手段調(diào)整跨國(guó)銀行與其他社會(huì)主體所形成的社會(huì)關(guān)系。
3效益價(jià)值
效益價(jià)值是指法律能夠使社會(huì)和人們以較少或較小的投入獲得較大的產(chǎn)出，以滿足人們對(duì)效益的需要。外資銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管追求的效益價(jià)值主要是一種經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值，同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益價(jià)值。外資銀行監(jiān)管法律制度的經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值在于：外資銀行監(jiān)管法律制度的內(nèi)容安排須具有科學(xué)性和合理性。具有可操作性；外資銀行監(jiān)管法律制度在運(yùn)作過(guò)程中須注重成本—效益的比較，降低監(jiān)管成本，引導(dǎo)外資銀行資源的優(yōu)化配置。外資銀行監(jiān)管法律制度的社會(huì)效益價(jià)值在于：通過(guò)對(duì)外資銀行的監(jiān)管保證金融市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體利益；通過(guò)外資銀行監(jiān)督法律制度加強(qiáng)外資銀行的信息披露，保護(hù)存款人、投資者的利益，維護(hù)社會(huì)公正。
雖然各個(gè)國(guó)家對(duì)外資銀行監(jiān)管立法的價(jià)值追求在實(shí)踐中存在著差異，同時(shí)，一國(guó)在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段其外資銀行監(jiān)督法律制度的價(jià)值目標(biāo)也有所不同，但秩序價(jià)值、安全價(jià)值、效益價(jià)值卻是大多數(shù)國(guó)家金融監(jiān)管立法的法律價(jià)值追求。
二、外資銀行法律監(jiān)管的國(guó)際合作——巴塞爾體制及其對(duì)我國(guó)的實(shí)踐意義
(一)巴塞爾體制主要內(nèi)容
上個(gè)世紀(jì)70年代早期發(fā)生的一系列跨國(guó)銀行危機(jī)。加深了世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)監(jiān)管合作必要性和迫切性的認(rèn)識(shí)。1975年，西方“十國(guó)集團(tuán)”在瑞士的巴塞爾聚會(huì)，正式成立了“銀行規(guī)章條例及監(jiān)管辦法委員會(huì)”(CommitteeonBankingRegulationsandSuper-V‘lSOryPractices)。簡(jiǎn)稱“巴塞爾委員會(huì)”(現(xiàn)已更名為“銀行監(jiān)管委員會(huì)”(CommitteeonBankingSupervis’lon)。巴塞爾委員會(huì)的誕生，標(biāo)志著國(guó)際銀行監(jiān)管合作的正式開(kāi)始。巴塞爾體制主要確立了以下原則：
1跨國(guó)銀行監(jiān)管國(guó)際合作原則
在經(jīng)濟(jì)和金融全球化的今天，加強(qiáng)跨國(guó)銀行監(jiān)管國(guó)際合作，協(xié)調(diào)東道國(guó)與母國(guó)各自對(duì)跨國(guó)銀行進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任是巴塞爾委員會(huì)的重要工作。1975年《對(duì)銀行的國(guó)外機(jī)構(gòu)監(jiān)管原則》規(guī)定：任何銀行的國(guó)外機(jī)構(gòu)都不能逃避監(jiān)管，母國(guó)與東道國(guó)對(duì)銀行共同承擔(dān)監(jiān)管的責(zé)任，東道國(guó)有責(zé)任監(jiān)督在其境內(nèi)的外國(guó)銀行；東道國(guó)監(jiān)管外國(guó)分行的流動(dòng)性和外國(guó)子行的清償能力，母國(guó)監(jiān)管外國(guó)分行的清償力和外國(guó)子行的流動(dòng)性；東道國(guó)與母國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局之間要相互交流信息并在銀行檢查方面密切合作。監(jiān)管合作要克服銀行保密法的限制，允許外國(guó)銀行總行直接對(duì)其國(guó)外機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，否則東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局可以代為檢查。
1983年。巴塞爾委員會(huì)在1975年協(xié)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步吸收了銀行“并表監(jiān)管法”，并對(duì)母國(guó)與東道國(guó)職責(zé)進(jìn)行了適當(dāng)?shù)膭澐帧?996年巴塞爾委員會(huì)的《跨國(guó)銀行行業(yè)監(jiān)管》，為母國(guó)并表監(jiān)管的實(shí)施提供了一套切實(shí)可行的方案。
2資本充足率原則
1988年《關(guān)于統(tǒng)一銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)議》也即《巴塞爾協(xié)議》，其基本精神是要求銀行監(jiān)管者根據(jù)銀行承受損失的能力確定資本構(gòu)成，并依照其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度規(guī)定最低資本充足率，建立風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)制。該協(xié)議要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比率應(yīng)達(dá)到8％，其中核心資本比重不得低于4％。在2004年6月通過(guò)的《統(tǒng)一資本標(biāo)準(zhǔn)和資本框架的國(guó)際協(xié)議：修訂框架》中確立了新資本協(xié)議的三大支柱：最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查、市場(chǎng)紀(jì)律。
3有效銀行監(jiān)管核心原則
巴塞爾委員會(huì)1997年的《有效銀行監(jiān)管核心原則》彌補(bǔ)了母國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，制定了有效監(jiān)管體系的25條基本原則，即核心原則。這些原則強(qiáng)調(diào)跨國(guó)銀行業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)行全球統(tǒng)一監(jiān)管；應(yīng)對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控；將建立銀行監(jiān)管的有效系統(tǒng)作為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的重要前提。
(二)巴賽爾協(xié)議對(duì)我國(guó)外資銀行監(jiān)管的實(shí)踐意義
我國(guó)是巴賽爾協(xié)議的簽字國(guó)，但是考慮到我國(guó)金融市場(chǎng)的特殊情況和我國(guó)目前仍處于發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)狀，我國(guó)政府宣布暫不執(zhí)行巴賽爾協(xié)議，這是我國(guó)政府目前關(guān)于開(kāi)放金融市場(chǎng)的正確選擇。巴賽爾協(xié)議是西方發(fā)達(dá)國(guó)家基于自身立場(chǎng)考慮的結(jié)果。而且跨國(guó)銀行的母行大多數(shù)設(shè)在巴賽爾成員國(guó)，因此，巴賽爾協(xié)議的一些原則更符合其成員國(guó)的利益。同時(shí)，巴賽爾協(xié)議成員國(guó)都具有非常成熟的跨國(guó)銀行管理經(jīng)驗(yàn)。但是，巴賽爾協(xié)議畢竟是目前跨國(guó)銀行監(jiān)管方面最有影響力、適用范圍最廣、最有成效的監(jiān)管指標(biāo)和原則，因此，越來(lái)越多的國(guó)家都在逐漸地與巴賽爾協(xié)議的規(guī)范原則接近并吸收為本國(guó)的監(jiān)管制度。在對(duì)待巴賽爾協(xié)議的立場(chǎng)上，我國(guó)應(yīng)該從自己的實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)其內(nèi)容予以取舍。
就我國(guó)目前的銀行業(yè)來(lái)講，無(wú)論是在管理體制方面，或是組織模式、資本狀況、法律地位、經(jīng)營(yíng)等方面，與西方國(guó)家相比，均有所不同，但這并不足以成為我國(guó)不實(shí)施巴塞爾協(xié)議的理由。這不僅是因?yàn)樽鳛閲?guó)際金融體系統(tǒng)一國(guó)際規(guī)范和準(zhǔn)則的巴塞爾協(xié)議對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是銀行業(yè)的發(fā)展所帶來(lái)的影響是極為深遠(yuǎn)的，同時(shí)，實(shí)施巴塞爾協(xié)議也是深化我國(guó)金融體制改革，建立一個(gè)健全的金融法規(guī)體系。推動(dòng)我國(guó)外資銀行監(jiān)管的國(guó)際化與國(guó)際合作，促進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。
三、我國(guó)外資銀行監(jiān)管法律體系及其完善
我國(guó)的外資銀行立法經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期發(fā)展的歷史過(guò)程。從外資銀行的專門立法看，現(xiàn)行有效的法律規(guī)范主要包括：國(guó)務(wù)院2006年11月8日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》，以及銀監(jiān)會(huì)同月的《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》；中國(guó)人民銀行于1996年4月30日的《委托注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)管理辦法》，1999年5月6日的《外資銀行外部審計(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)》；銀監(jiān)會(huì)于2003年12月8日的《境外金融機(jī)構(gòu)投資入中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》，2004年3月8日的《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》等。除上述專門立法外，我國(guó)還相繼頒布了《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)，這些相關(guān)立法與專門立法一起共同構(gòu)成了我國(guó)外資銀行監(jiān)管的法律體系。其中的《外資銀行管理?xiàng)l例》及《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》是目前我國(guó)對(duì)外資銀行進(jìn)行監(jiān)管的基本法律規(guī)范。適應(yīng)了加入世貿(mào)組織后我國(guó)金融業(yè)全面開(kāi)放的新形勢(shì)。
雖然我國(guó)已確立了較為完善的外資銀行監(jiān)管法律框架，對(duì)于外資銀行的監(jiān)管發(fā)揮了積極作用，但仍然存在著一些問(wèn)題和不足。主要表現(xiàn)在：第一。中國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管法律法規(guī)中。關(guān)于法律監(jiān)管目標(biāo)的規(guī)定不明確。第二，中國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管立法層次較低，缺少高層次立法，對(duì)法的效力和執(zhí)行有一定影響。第三，在現(xiàn)有的法律監(jiān)管體制上，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)這三個(gè)部門的職能缺乏嚴(yán)格科學(xué)的界定。第四。外部審計(jì)的社會(huì)監(jiān)督作用尚有待于進(jìn)一步發(fā)揮和加強(qiáng)。
針對(duì)我國(guó)外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法和相應(yīng)機(jī)制，提高外資銀行監(jiān)管的有效性，進(jìn)一步防范和控制外資銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。
(一)明確對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)
明確金融監(jiān)管目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管高效率和監(jiān)管有效性的前提。就其他國(guó)家來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家對(duì)外資銀行監(jiān)管目標(biāo)都有明確的規(guī)定。以美國(guó)為例，美國(guó)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》第一條明確規(guī)定。該法的立法目的之一是“建立美國(guó)境內(nèi)更有效的銀行監(jiān)管制度”。其具體目標(biāo)為：一是維護(hù)公眾對(duì)一個(gè)安全、完善和穩(wěn)定的銀行系統(tǒng)的信心；二是建立一個(gè)有效的、有競(jìng)爭(zhēng)力的銀行系統(tǒng)服務(wù)體系；三是保護(hù)消費(fèi)者；四是允許銀行體系適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而變化。我國(guó)現(xiàn)行的《外資銀行管理?xiàng)l例》及實(shí)施細(xì)則對(duì)外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)未作出明確規(guī)定，只是在《條例》的第一條說(shuō)明：“為了適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。加強(qiáng)和完善對(duì)外資銀行的監(jiān)督管理，促進(jìn)銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行，制定本條例。”這種監(jiān)管目標(biāo)的缺失與模糊必然造成在監(jiān)管中缺乏明確的指導(dǎo)思想。從而不利于對(duì)外資銀行的監(jiān)管。
從外資銀行監(jiān)管的實(shí)踐及其本質(zhì)要求來(lái)看，筆者認(rèn)為我國(guó)外資銀行監(jiān)管所要達(dá)到的目標(biāo)應(yīng)是多層次的有機(jī)組成的體系。該體系主要應(yīng)包括下列內(nèi)容：第一，維護(hù)外資銀行的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。該目標(biāo)有助于維護(hù)整個(gè)銀行體系的安全與穩(wěn)定，進(jìn)而最大程度地保護(hù)投資者尤其是存款人的利益。第二，維護(hù)存款人、投資人和其他利益相關(guān)者的利益。存款人、投資人和其他社會(huì)公眾在信息取得、資金規(guī)模、經(jīng)濟(jì)地位等各方面相對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言處于弱勢(shì)地位。對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的特殊保護(hù)，已日益成為世界各國(guó)金融立法關(guān)注的重點(diǎn)。第三，促進(jìn)內(nèi)外資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)。內(nèi)外資銀行的公平競(jìng)爭(zhēng)是外資銀行穩(wěn)建運(yùn)營(yíng)的重要保證。
(二)完善我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法體系及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制
我國(guó)外資銀行監(jiān)管立法存在諸多問(wèn)題。從目前情況看。外資銀行監(jiān)管法律體系的完善應(yīng)當(dāng)著重解決以下問(wèn)題：一是根據(jù)我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)和WTO規(guī)則要求，有計(jì)劃、有步驟地出臺(tái)一些新的金融法律法規(guī)。二是完善《外資銀行管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》o該條例及其實(shí)施細(xì)則是我國(guó)對(duì)外資銀行進(jìn)行調(diào)整的專門立法。但有些內(nèi)容尚缺乏操作性，例如對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制制度、公司治理及交易關(guān)聯(lián)等制度還需進(jìn)一步細(xì)化。使之具有可操作性。三是完善外資銀行的相關(guān)立法，建立和完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、銀行保密制度、存款保險(xiǎn)制度、最后貸款者制度、審計(jì)制度等一系列制度。為外資銀行的有效監(jiān)管提供制度支持。四是在外資銀行監(jiān)管體系的完善中。應(yīng)當(dāng)提高立法技術(shù)。使各部法律、法規(guī)、行政規(guī)章之間相互銜接。以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一性并便于執(zhí)法者的操作。
我國(guó)目前尚未實(shí)行金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)。對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管由銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別進(jìn)行。而對(duì)外資銀行而言，雖然其在中國(guó)按照相關(guān)法律規(guī)定專門從事銀行業(yè)務(wù)，但其母國(guó)總行多為混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融集團(tuán)，它可以通過(guò)從事不同業(yè)務(wù)的分支機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營(yíng)。這就要求金融行業(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)合作。但我國(guó)現(xiàn)階段銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)在具體監(jiān)管業(yè)務(wù)上的分工和協(xié)作也缺乏有效的約束機(jī)制。為了建立責(zé)任明確、分工合理、公正透明的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化、規(guī)范化運(yùn)作，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)條例對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)、運(yùn)作機(jī)制等問(wèn)題作出明確規(guī)定。
(三)加強(qiáng)對(duì)外資銀行的外部審計(jì)監(jiān)督
由會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、公正性進(jìn)行審計(jì)屬于社會(huì)監(jiān)督的范疇。隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際業(yè)務(wù)復(fù)雜性的不斷增加。外部審計(jì)師對(duì)銀行公布的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表是否“真實(shí)而公正”地反映了銀行的財(cái)務(wù)狀況以及報(bào)表報(bào)告期的銀行經(jīng)營(yíng)情況的審計(jì)作用也越來(lái)越重要。監(jiān)管當(dāng)局在監(jiān)管過(guò)程中，利用外部審計(jì)師的作用已經(jīng)成為對(duì)外資銀行監(jiān)管的一種發(fā)展趨勢(shì)。1989年7月巴塞爾委員會(huì)與國(guó)際審計(jì)委員會(huì)聯(lián)合《銀行監(jiān)管者與外部審計(jì)師之間的關(guān)系——關(guān)于審計(jì)的國(guó)際宣言》，對(duì)銀行監(jiān)管者的作用、外部審計(jì)師的作用、監(jiān)管者與審計(jì)師的關(guān)系等問(wèn)題進(jìn)行了深入的分析。該宣言對(duì)于東道國(guó)與母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行及其附屬機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供了很好的藍(lán)本。
外部審計(jì)師對(duì)外資銀行財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性、公正性進(jìn)行審計(jì)，有助于利害相關(guān)者對(duì)外資銀行的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和風(fēng)險(xiǎn)程度等方面作出正確判斷，增強(qiáng)其在資金、管理、業(yè)務(wù)和信用方面的透明度。有效的外部審計(jì)監(jiān)督對(duì)外資銀行不穩(wěn)妥的業(yè)務(wù)活動(dòng)和不健全的內(nèi)控機(jī)制無(wú)疑會(huì)起到警示、遏制和督促的作用。從而進(jìn)一步防范金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
[關(guān)鍵詞]舊巴塞爾協(xié)議；巴塞爾報(bào)告；新巴塞爾協(xié)議；三個(gè)支柱
一、新巴塞爾協(xié)議與舊巴塞爾協(xié)議的由來(lái)
當(dāng)今社會(huì)，本國(guó)銀行跨境經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)早已得到了前所未有的迅速發(fā)展，外國(guó)銀行機(jī)構(gòu)在境內(nèi)也大量涌現(xiàn)，其所帶來(lái)得監(jiān)管困難已非任何一國(guó)能夠獨(dú)自解決，某一銀行的倒閉很可能引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”。由此，十國(guó)集團(tuán)國(guó)家于1975年2月在巴塞爾成立了“銀行規(guī)則與監(jiān)管實(shí)踐委員會(huì)”，后更名為“巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)”。巴塞爾體制就是在巴塞爾委員會(huì)這二十多年來(lái)頒布的一系列有關(guān)銀行監(jiān)管的原則、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和建議的巴塞爾文件中確立形成的，它主要由1983年的《巴塞爾協(xié)定》、1988年《巴塞爾資本協(xié)議》、1997年《巴塞爾核心原則》及其系列文件組成。其中，監(jiān)管的核心內(nèi)容是對(duì)國(guó)際銀行的資本充足的有效監(jiān)管。最著名的當(dāng)屬1988年頒布的《統(tǒng)一國(guó)際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)》(又稱“巴塞爾報(bào)告”或“巴塞爾資本協(xié)議”)。隨后，巴塞爾委員會(huì)又對(duì)“巴塞爾報(bào)告”作了諸多補(bǔ)充規(guī)定和修正。2001年6月25曰，巴塞爾委員會(huì)發(fā)表了經(jīng)過(guò)兩度修正的《新巴塞爾資本協(xié)議》第三個(gè)征求意見(jiàn)稿，決定將征求意見(jiàn)的截止日期推遲到2002年初，并于2004年底對(duì)《新巴塞爾資本協(xié)議》進(jìn)行了定稿。從1975年9月第一個(gè)巴塞爾協(xié)議到1999年6月《新巴塞爾資本協(xié)議》(人稱“新巴塞爾協(xié)議”)第一個(gè)征求意見(jiàn)稿的出臺(tái)，再到2006年底新協(xié)議的正式實(shí)施，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)30年。筆者在本文中以《新巴塞爾資本協(xié)議》征求意見(jiàn)稿(第一稿)為分水嶺，此前的所謂舊巴塞爾協(xié)議實(shí)際上包括1988年的《巴塞爾報(bào)告》及其后的補(bǔ)充規(guī)定和核心原則，而新巴塞爾協(xié)議則統(tǒng)指2001年6月截止的三個(gè)征求意見(jiàn)稿。
2006年底，中國(guó)金融業(yè)全面開(kāi)放，標(biāo)志著我國(guó)商業(yè)銀行將完全按照國(guó)際慣例運(yùn)作，在服從國(guó)際“游戲規(guī)則”的前提下應(yīng)對(duì)國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)在2007年下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)中就指出：對(duì)于大型商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，實(shí)施新資本協(xié)議不僅有助于提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，符合長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，而且在技術(shù)上具備現(xiàn)實(shí)可行性，在經(jīng)濟(jì)上也符合成本效益的原則。
二、舊巴塞爾協(xié)議的核心內(nèi)容――《巴塞爾報(bào)告》
雖然在舊巴塞爾協(xié)議中，1997年頒布的《有效監(jiān)管銀行的核心原則》是巴塞爾委員會(huì)多年工作成果的匯集，它分別在7個(gè)方面系統(tǒng)闡述了有效銀行監(jiān)管必備的25項(xiàng)基本原則，但從根本上看，《核心原則》正是在《巴塞爾報(bào)告》的基礎(chǔ)上凝結(jié)、發(fā)展而來(lái)的?！栋腿麪枅?bào)告》在協(xié)議中的地位由此可見(jiàn)?！栋腿麪枅?bào)告》首次對(duì)資本進(jìn)行分類，并提出了“資本充足率”的概念，因此也有人將其稱之為資本充足率報(bào)告。
《巴塞爾報(bào)告》同時(shí)也反映出報(bào)告制定者監(jiān)管思想的根本轉(zhuǎn)變，它的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：首先是監(jiān)管視角從銀行體外轉(zhuǎn)向銀行體內(nèi)。其次，監(jiān)管重心從母國(guó)與東道國(guó)監(jiān)管責(zé)權(quán)的分配轉(zhuǎn)移。從資本標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)方面對(duì)銀行提出明確要求。再次，報(bào)告開(kāi)始注重資本金監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)。最后，報(bào)告規(guī)定了過(guò)渡期及各國(guó)當(dāng)局自由度的安排。 《巴塞爾報(bào)告》的推出意味著銀行資產(chǎn)負(fù)債管理時(shí)代向風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)代過(guò)渡。此后圍繞銀行監(jiān)管產(chǎn)生的核心原則或補(bǔ)充規(guī)定等，都是在報(bào)告總體框架下對(duì)報(bào)告的補(bǔ)充和完善。
三、“三大支柱”確立新巴塞爾協(xié)議的精髓
1997年7月全面爆發(fā)的東南亞金融風(fēng)暴引發(fā)了巴塞爾委員會(huì)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的全面而深入的思考。由此，誕生了1999年6月《新巴塞爾資本協(xié)議》(又稱“新巴塞爾協(xié)議”)。被譽(yù)為新巴塞爾協(xié)議的三大支柱的分別是：最低資本要求、監(jiān)督檢查原則、市場(chǎng)紀(jì)律規(guī)則。
支柱一：最低資本要求
從新協(xié)議的名稱《新巴塞爾資本協(xié)議》可以看出，巴塞爾委員會(huì)繼承了舊巴塞爾協(xié)議以資本充足率為核心的監(jiān)管思路，資本占風(fēng)險(xiǎn)總資產(chǎn)的比重仍然保持在8％，仍將資本金要求視為最重要的支柱。然而，新協(xié)議的資本要求已經(jīng)發(fā)生了極為重大的變化，將銀行所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)從原先的信用風(fēng)險(xiǎn)拓展到信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。這一變化表明，巴塞爾委員會(huì)已充分認(rèn)識(shí)到隨著各國(guó)際銀行金融衍生工具的急劇增長(zhǎng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)已成為了僅次于信用風(fēng)險(xiǎn)，威脅銀行發(fā)展甚至走向破產(chǎn)末路的“殺手”。新協(xié)議在銀行最低資本要求的公式中，分母由原來(lái)單純反映信用風(fēng)險(xiǎn)的加權(quán)資本加上了反映市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，即信用風(fēng)險(xiǎn)的加權(quán)資產(chǎn)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)所需資本的各12.5倍之和作為分母。
新協(xié)議規(guī)定的“最低資本要求”克服了舊協(xié)議存在的一些弊病。首先，OECD成員國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)地位退居次要位置，將主要按外部信用評(píng)級(jí)的高低進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的計(jì)量，即使要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定，也要求銀行依靠自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或是根據(jù)一些國(guó)際性評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)定結(jié)果而定。其次是增加了風(fēng)險(xiǎn)級(jí)次，在原有四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的基礎(chǔ)上，增加了風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。最后，新協(xié)議所考慮的最低資本要求不僅取決于某一種資產(chǎn)單一風(fēng)險(xiǎn)的特性，還考慮各種資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的相互關(guān)系。銀行風(fēng)險(xiǎn)若集中于單一借款者或與某一借款者高度相關(guān)的借款者，則其風(fēng)險(xiǎn)變動(dòng)極易擴(kuò)大化。因此，新協(xié)議建議各銀行在采取內(nèi)部評(píng)級(jí)方法時(shí)要考慮到這一情況?？梢?jiàn)，新協(xié)議在細(xì)化銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，更考慮了各風(fēng)險(xiǎn)的相互作用給銀行資產(chǎn)穩(wěn)定性帶來(lái)的影響，這是舊協(xié)議中單一的信用風(fēng)險(xiǎn)所無(wú)法比及的。
支柱二：監(jiān)督檢查原則
從新巴塞爾協(xié)議可以看出，巴塞爾委員會(huì)強(qiáng)化了各國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)，提出了較為詳盡的配套措施。監(jiān)管當(dāng)局的具體監(jiān)管職責(zé)包括：
(1)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查的四大原則。原則一：銀行應(yīng)具備與其風(fēng)險(xiǎn)狀況相適應(yīng)的評(píng)估總量資本的一整套程序，以及維持資本水平的戰(zhàn)略。原則二：監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)檢查和評(píng)價(jià)銀行內(nèi)部資本充足率的評(píng)估情況及其戰(zhàn)略，以及銀行監(jiān)測(cè)和確保滿足監(jiān)管資本比率的能力。若對(duì)最終結(jié)果不滿足，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施。原則三：監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)希望銀行的資本高于最低監(jiān)管資本比率，并應(yīng)有能力要求銀行持有高于最低標(biāo)準(zhǔn)的資本。原則四：監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)爭(zhēng)取及早干預(yù)從而避免銀行的資本低于抵御風(fēng)險(xiǎn)所需的最低水平，如果資本得不到保護(hù)或恢復(fù)，則需迅速采取補(bǔ)救措施。
(2)監(jiān)管當(dāng)局檢查各項(xiàng)最低標(biāo)準(zhǔn)的遵守情況。銀行要披露計(jì)算信用及操作風(fēng)險(xiǎn)最低資本的內(nèi)部方法的特點(diǎn)。作為監(jiān)管當(dāng)局檢查內(nèi)容之一，監(jiān)管當(dāng)局必須確保上述條件自始至終得以滿足。委員會(huì)認(rèn)為，對(duì)最低標(biāo)準(zhǔn)和資格條件的檢查是第二支柱
下監(jiān)管檢查的有機(jī)組成部分。
(3)監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)督檢查的其它內(nèi)容包括監(jiān)督檢查的透明度以及對(duì)換銀行帳薄利率風(fēng)險(xiǎn)的處理。
從銀行角度看，新協(xié)議明顯要求各銀行加快制度化進(jìn)程。新協(xié)議特別要求，商業(yè)銀行除了按照新巴塞爾協(xié)議的規(guī)定行事之外，還必須向監(jiān)管當(dāng)局提交完備的資產(chǎn)分類制度安排、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度安排等，從而使得與新形勢(shì)相適應(yīng)的新方法得到有力的制度保證。對(duì)監(jiān)管方法，新協(xié)議仍然強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查二者并用的主張。
支柱三：市場(chǎng)紀(jì)律規(guī)則
在舊協(xié)議中，巴塞爾委員會(huì)更多采納的是銀行信息不宜公開(kāi)的觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)大多認(rèn)為：銀行業(yè)務(wù)具有與其他行業(yè)明顯不同的特殊性，無(wú)論是吸收存款還是發(fā)放貸款，都涉及到客戶的商業(yè)秘密。因?yàn)殂y行作為一個(gè)高負(fù)債經(jīng)營(yíng)的特殊行業(yè)，信息公開(kāi)就會(huì)影響到銀行乃至整個(gè)銀行業(yè)的安全與穩(wěn)定。公眾也普遍對(duì)銀行懷有“不會(huì)破產(chǎn)”的概念，將銀行與國(guó)家機(jī)關(guān)相類似，對(duì)銀行資本營(yíng)運(yùn)狀況漠不關(guān)心，從而加大了道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。但新協(xié)議采取的“市場(chǎng)紀(jì)律規(guī)則”顯然摒棄了這些觀點(diǎn)，試圖以推進(jìn)信息披露來(lái)確保市場(chǎng)對(duì)銀行的約束效果，從而將市場(chǎng)對(duì)銀行的有效監(jiān)督納入了巴塞爾體系中。巴塞爾委員會(huì)第一次提出“全面信息披露”的理念，認(rèn)為不僅要披露風(fēng)險(xiǎn)和資本充足狀況的信息，而且要披露風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理過(guò)程、資本結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)與資本匹配狀況的信息。此外，委員會(huì)還對(duì)所披露信息的定性和定量要求也作了規(guī)定。核心信息和附加信息也要有區(qū)別的進(jìn)行披露。同時(shí)，新協(xié)議對(duì)信息披露本身也要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，并要求對(duì)銀行的信息披露體系進(jìn)行評(píng)估。
由此可看出，新協(xié)議更傾向于將銀行作為公眾公司來(lái)看待，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)的力量來(lái)約束銀行，認(rèn)為市場(chǎng)是一股強(qiáng)大的推動(dòng)銀行合理、有效配置資源并全面控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的外在力量，具有內(nèi)部改善經(jīng)營(yíng)、外部加強(qiáng)監(jiān)管所無(wú)法替代的重要作用。作為公眾公司的銀行只有像其它公眾公司一樣建立了現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)、理順了委托關(guān)系、確立了內(nèi)部制衡和約束機(jī)制，才能真正建立風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)與資本的良性匹配關(guān)系，從而在接受市場(chǎng)約束的同時(shí)贏得市場(chǎng)。資本充足狀況和風(fēng)險(xiǎn)控制能力及控制記錄良好的銀行能以更優(yōu)惠的價(jià)格和條件從市場(chǎng)上獲取資源，而風(fēng)險(xiǎn)程度偏高的銀行則往往要支付更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)、提供額外的擔(dān)?；虿扇∑渌Ｈ胧?。同時(shí)，信息披露所構(gòu)成的社會(huì)公共輿論監(jiān)督也是有效監(jiān)管體系中重要的一環(huán)，有助于減少監(jiān)管中的道德風(fēng)險(xiǎn)。
四、新巴塞爾協(xié)議的監(jiān)管特點(diǎn)
新協(xié)議考慮到了銀行業(yè)近年來(lái)的發(fā)展變革，特別是考慮到銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)證券化等新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品發(fā)展所產(chǎn)生的作用影響，具有一定的涵蓋性。新協(xié)議體現(xiàn)了以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：
(一)加強(qiáng)了對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)銀行的監(jiān)管，突破了對(duì)傳統(tǒng)銀行監(jiān)管的“頸瓶”。新協(xié)議充分認(rèn)識(shí)到眾多銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)狀況，在產(chǎn)品方面，涵蓋了證券化資產(chǎn)和銀行持有證券的資本要求。
(二)提高了銀行的風(fēng)險(xiǎn)敏感度。新巴塞爾協(xié)議在舊協(xié)議的基礎(chǔ)上，增加了對(duì)“市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”和“操作風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重的級(jí)次。通過(guò)對(duì)這兩者的評(píng)估，可在一定程度上增強(qiáng)銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的敏銳性。
(三)制定了更靈活和動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管規(guī)則。巴塞爾委員會(huì)在新協(xié)議修改稿中更主張有條件的大銀行提升自己的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估水平，打造更精細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，并創(chuàng)造性地提出了一整套精致的基于內(nèi)部信用評(píng)級(jí)的資本金計(jì)算方法。新協(xié)議允許銀行實(shí)行的內(nèi)部評(píng)級(jí)方法，使新的監(jiān)管規(guī)則程顯出一定的靈活性。而在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，新協(xié)議引入了市場(chǎng)定價(jià)的概念(marked―to―market)，使確立資本標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)化的意義。
(四)重視定性和定量的結(jié)合，定量方面的要求更加精細(xì)化。新協(xié)議以三大支柱構(gòu)建新的政策架構(gòu)，并強(qiáng)調(diào)三大支柱的協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性，本身是定量(資本計(jì)算)和定性(對(duì)監(jiān)管過(guò)程、銀行管理體制的要求和利用市場(chǎng)約束規(guī)則)方面的結(jié)合。新規(guī)則對(duì)信息披露也同時(shí)強(qiáng)調(diào)定量和定性的要求。
(五)銀行運(yùn)營(yíng)狀況更透明化。新協(xié)議將“市場(chǎng)約束規(guī)則”作為銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容，實(shí)質(zhì)是將銀行更真實(shí)地展露在市場(chǎng)中，受市場(chǎng)約束、監(jiān)督、激勵(lì)。信息披露的要求有利于打開(kāi)銀行內(nèi)部的“黑匣子”，使銀行資本運(yùn)作趨向公開(kāi)、透明。
新巴塞爾協(xié)議的誕生無(wú)疑是對(duì)舊巴塞爾協(xié)議的一次具有創(chuàng)新意義的揚(yáng)棄。雖然新協(xié)議在風(fēng)險(xiǎn)方面、總體風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)力控制方面、風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重選擇的客觀、公正方面還存在一定障礙，但新協(xié)議無(wú)論從可選擇的計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)模式、動(dòng)態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，還是從定性、定量的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和透明的信息披露制度，都對(duì)國(guó)際銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管起到了巨大的推動(dòng)作用，為國(guó)際銀行監(jiān)管思想的發(fā)展注入了一股全新的力量。
一、建立內(nèi)控機(jī)制的基本原則
健全的內(nèi)部控制體系是金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵之一，按照什么樣的原則來(lái)建立內(nèi)部控制機(jī)制，是關(guān)系到內(nèi)部控制能否真正發(fā)揮控制作用的關(guān)鍵。一般來(lái)說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照下列原則來(lái)建立內(nèi)部控制機(jī)制：
有效性原則。要使內(nèi)部機(jī)制充分發(fā)揮控制作用，在各部門和各崗位得到貫徹實(shí)施，其所建立的內(nèi)部控制制度必須具有有效性，即各種內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)具有高度的權(quán)威性，要真正成為所有員工嚴(yán)格遵守的行動(dòng)指南。此外，執(zhí)行內(nèi)控制度不能存在任何例外。任何人（包括董事長(zhǎng)、總經(jīng)理）不得擁有超越或違反制度的權(quán)力。
審慎性原則。內(nèi)部控制的核心是有效防范各種風(fēng)險(xiǎn)，為了使各種風(fēng)險(xiǎn)控制在許可的范圍之內(nèi)，建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營(yíng)為出發(fā)點(diǎn)，要充分考慮到業(yè)務(wù)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和容易發(fā)生的問(wèn)題，設(shè)立適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來(lái)避免和減少風(fēng)險(xiǎn)，并且設(shè)定在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)要采取哪些措施來(lái)進(jìn)行補(bǔ)救。審慎性原則是建立內(nèi)部控制的最重要原則。
全面性原則。內(nèi)控機(jī)制必須全面、完整，覆蓋到各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)部門，不能留有任何死角和空白點(diǎn)。如果在業(yè)務(wù)過(guò)程中，有一個(gè)環(huán)節(jié)失控，即使其他各個(gè)環(huán)節(jié)控制再好，也有可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。因此，只有堅(jiān)持全面性原則，才能使內(nèi)部控制完全發(fā)揮作用。
獨(dú)立性原則。內(nèi)部控制滲透到業(yè)務(wù)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，它控制的是整個(gè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程，因此，與其密不可分。從整個(gè)業(yè)務(wù)過(guò)程來(lái)看，各個(gè)環(huán)節(jié)都是整個(gè)業(yè)務(wù)的一部分，它們之間在操作上有連續(xù)性；從控制上來(lái)看，各個(gè)環(huán)節(jié)的操作又是相對(duì)獨(dú)立的，它們之間是相互核查、相互控制的關(guān)系。因此，在建立業(yè)務(wù)過(guò)程內(nèi)部控制時(shí)，要保持各個(gè)環(huán)節(jié)的相對(duì)獨(dú)立性，即堅(jiān)持獨(dú)立性原則。同時(shí)，內(nèi)部控制作為一個(gè)獨(dú)立的體系，必須獨(dú)立于其所控制的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當(dāng)分開(kāi)，并向不同管理人員負(fù)責(zé)，在存在管理人員職責(zé)交叉的情況下，要為負(fù)責(zé)控制的人員提供一條向最高管理層直接匯報(bào)的渠道。
及時(shí)性原則。是指內(nèi)部控制的建立和改善要跟上業(yè)務(wù)和形勢(shì)發(fā)展的需要。開(kāi)設(shè)新的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和開(kāi)辦新的業(yè)務(wù)種類，必須樹(shù)立“內(nèi)控先行”的思想，首先建章立制，采取有效的控制措施，即使在金融創(chuàng)新的領(lǐng)域，也不能因?yàn)榉蓻](méi)有規(guī)定或監(jiān)管當(dāng)局沒(méi)有要求而不采取必要的控制制度，要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要和業(yè)務(wù)變化的新特點(diǎn)，適時(shí)進(jìn)行修訂，保證不落后于形勢(shì)。
二、巴塞爾核心監(jiān)管原則的內(nèi)控規(guī)定
巴塞爾委員會(huì)近若干年的幾乎所有文件，都貫穿了加強(qiáng)銀行內(nèi)部控制的精神。
1998年1月，巴塞爾委員會(huì)在吸取各成員國(guó)經(jīng)驗(yàn)和其早期出版物所確定的原則的基礎(chǔ)上，針對(duì)銀行失敗的教訓(xùn)，頒發(fā)了一份旨在適用于銀行一切表內(nèi)外業(yè)務(wù)的《內(nèi)部控制系統(tǒng)評(píng)估框架（征求意見(jiàn)稿）》。它“描述了一個(gè)健全的內(nèi)部控制系統(tǒng)和各基本要素，提出了若干原則供監(jiān)管當(dāng)局用于評(píng)價(jià)銀行的內(nèi)部控制系統(tǒng)?！逼浜诵膬?nèi)容主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一、內(nèi)部控制活動(dòng)應(yīng)成為銀行日常經(jīng)營(yíng)必不可少的一部分。高級(jí)管理層必須建立適當(dāng)?shù)目刂平Y(jié)構(gòu)以確保內(nèi)部控制有效，對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)面的控制活動(dòng)予以規(guī)定。包括對(duì)不同部門適當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)控制，對(duì)實(shí)物控制，定期檢查遵守風(fēng)險(xiǎn)限額的情況，審批和授權(quán)制度。復(fù)核和對(duì)賬制度。高級(jí)管理層在任何階段都必須確保銀行的所有領(lǐng)域遵守了事先制定的政策和規(guī)程。同時(shí)高級(jí)管理層應(yīng)確保職責(zé)適當(dāng)分離，職員不被委任相互沖突的職責(zé)。對(duì)可能產(chǎn)生利益沖突的各個(gè)方面，應(yīng)加以識(shí)別，設(shè)法改善，并密切監(jiān)視。
二、內(nèi)部控制的實(shí)施操作狀況應(yīng)該始終得到有效地監(jiān)督。高級(jí)管理層應(yīng)不間斷地監(jiān)視銀行內(nèi)部控制的整體效果。對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控應(yīng)是銀行日常經(jīng)營(yíng)的一部分，包括按要求進(jìn)行單獨(dú)評(píng)估。應(yīng)由經(jīng)適當(dāng)訓(xùn)練、有能力的職員對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行有效、全面的內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)部門，作為對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督的一部分，應(yīng)直接向董事會(huì)或它的審計(jì)委員會(huì)以及高層管理人員報(bào)告。內(nèi)部控制的缺陷一經(jīng)查出，應(yīng)及時(shí)向適當(dāng)?shù)墓芾韺訄?bào)告，并應(yīng)立即得到解決。重大的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)向高級(jí)管理層和董事會(huì)報(bào)告。
三、金融監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)適時(shí)對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)作出客觀地評(píng)價(jià)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求所有銀行，無(wú)論規(guī)模大小，都擁有有效的內(nèi)部控制系統(tǒng)，此系統(tǒng)應(yīng)與其表內(nèi)表外業(yè)務(wù)的性質(zhì)、復(fù)雜程度以及風(fēng)險(xiǎn)相一致，并反映銀行環(huán)境和狀況的變化。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)定銀行的內(nèi)部控制系統(tǒng)不充分（如未能符合本文件所包括的所有原則），即應(yīng)對(duì)該銀行采取措施，以保證內(nèi)部控制系統(tǒng)及時(shí)得到改善。
三、德國(guó)典型全能銀行制下的內(nèi)控制度
在戰(zhàn)后歐洲的金融發(fā)展中，德國(guó)堪稱穩(wěn)健發(fā)展的典范，而德國(guó)的金融監(jiān)管更是獨(dú)領(lǐng)。其金融監(jiān)管最主要的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一、分工明確?；ハ鄥f(xié)作的金融監(jiān)管組織體系。德國(guó)的銀行業(yè)雖然實(shí)行全能銀行制，銀行除了經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)外，還兼營(yíng)保險(xiǎn)、證券、投資等其他非銀行業(yè)務(wù)。然而，銀行的兼營(yíng)業(yè)務(wù)與銀行業(yè)務(wù)是分開(kāi)進(jìn)行單獨(dú)核算的，所以政府對(duì)其監(jiān)管也分別由不同的部門進(jìn)行。如對(duì)保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的日常監(jiān)管，由聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局和聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會(huì)來(lái)實(shí)行，而聯(lián)邦金融監(jiān)管局，則負(fù)責(zé)對(duì)銀行和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)（保險(xiǎn)、證券除外）實(shí)施監(jiān)管。它們均隸屬于財(cái)政部。此外，德意志聯(lián)邦銀行〔中央銀行）、州中央銀行協(xié)助聯(lián)邦金融監(jiān)管局實(shí)行業(yè)管。聯(lián)邦金融監(jiān)管局、聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局、聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會(huì)和中央銀行既明確分工，又互相配合，構(gòu)成了德國(guó)完備和多層次的金融監(jiān)管體系。
二、健全完善的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度。長(zhǎng)期以來(lái)，德國(guó)非常重視銀行內(nèi)控機(jī)制的建立，為了防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，各銀行均都建立健全了內(nèi)部控制體系和有關(guān)制度，主要是建立內(nèi)都市計(jì)機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
1、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。各銀行一般均沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)部，通過(guò)內(nèi)部稽核。及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。銀行所有權(quán)人可以監(jiān)督經(jīng)理人，以此實(shí)施有效的監(jiān)管，防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
2、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。銀行建立了一套有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，銀行董事會(huì)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理部、各業(yè)務(wù)部門、審計(jì)部門都分別對(duì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有明確的職責(zé)。董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)整個(gè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理，確定風(fēng)險(xiǎn)及其上限。銀行每天通過(guò)數(shù)學(xué)計(jì)算的方法確定風(fēng)險(xiǎn)的大小，如超過(guò)了規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)上限，董事會(huì)將馬上采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。
市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理都是銀行專門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)管理的職能部門，負(fù)責(zé)制定衡量市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，對(duì)各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行檢查、監(jiān)督，隨時(shí)提供風(fēng)險(xiǎn)信息。同時(shí)，建立一些數(shù)學(xué)模型來(lái)預(yù)測(cè)和計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)進(jìn)行量的分析到質(zhì)的定性，提出降低風(fēng)險(xiǎn)的措施，及時(shí)向董事會(huì)報(bào)告。各業(yè)務(wù)部門要預(yù)測(cè)本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)上限，定時(shí)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)采取措施，并向風(fēng)險(xiǎn)管理部報(bào)告。內(nèi)部審計(jì)部門則通過(guò)每天計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)情況。對(duì)當(dāng)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)所處的狀態(tài)報(bào)告有關(guān)部門和董事會(huì)。
3、證券監(jiān)察部。德國(guó)1995年實(shí)施《證券交易法》，并成立了聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會(huì)。為了配合實(shí)施《證券交易法》和聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會(huì)的有效監(jiān)管，各銀行都依法成立了證券監(jiān)察部，具體負(fù)責(zé)對(duì)本銀行證券經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督。
德國(guó)金融監(jiān)管在內(nèi)部控制上最突出的特點(diǎn)是“四只眼原則”（也稱雙人原則）。也就是業(yè)務(wù)交叉核對(duì)，資產(chǎn)雙重控制和雙人簽字。在德國(guó)聯(lián)邦金融監(jiān)管局頒布的《對(duì)經(jīng)營(yíng)金融交易的信用機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理的基本要求》中“，詳盡地層示了這種”分而治之“的原則。在《基本要求》關(guān)于操作程序的監(jiān)督與牽制中規(guī)定：各項(xiàng)交易活動(dòng)必須有明確的職能分工，包括四個(gè)層次：一是一線交易，二是后線結(jié)算，三是會(huì)計(jì)審核，四是監(jiān)控。最低要求是一線交易與其它職能部門要分開(kāi)，即使是交易管理人員也必須遵守這個(gè)原則。在一個(gè)職能部門中，相關(guān)但不同的工作要有不同的人員做，以確保相互的業(yè)務(wù)監(jiān)督牽制。使用自動(dòng)數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)時(shí)，要有相應(yīng)的程序來(lái)保證實(shí)施監(jiān)督數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)中輸入人員要與交易、后線結(jié)算分開(kāi)，會(huì)計(jì)審核要與業(yè)務(wù)監(jiān)控人員分開(kāi)。任何數(shù)據(jù)內(nèi)容的修改，由處理系統(tǒng)自動(dòng)記錄在案。為控制與交易業(yè)務(wù)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，每個(gè)業(yè)務(wù)部門必須建立一個(gè)用于測(cè)量和監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)頭寸和分析潛在虧損風(fēng)險(xiǎn)大小并對(duì)其進(jìn)行控制和管理的系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)控制人員要與一線交易人員分開(kāi)，頭寸權(quán)限由管理人員授予，交易產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)得到監(jiān)控，要有一名管理人員專門負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)控制和管理工具，并且他本人不介入每天的前線交易。
四、美國(guó)分業(yè)監(jiān)管下的內(nèi)控制度
關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；監(jiān)管問(wèn)題；研究
中圖分類號(hào)：F830.33 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.09.20 文章編號(hào)：1672-3309（2012）09-50-02
商業(yè)銀行在整個(gè)金融體系中是規(guī)模最大、業(yè)務(wù)范圍最廣泛的金融機(jī)構(gòu)，是銀行體系中的主體，商業(yè)銀行對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及金融穩(wěn)定起著舉足輕重的作用，適時(shí)地對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行有效的監(jiān)管具有現(xiàn)實(shí)意義。
一、商業(yè)銀行監(jiān)管的特點(diǎn)、目標(biāo)及原則
商業(yè)銀行是從事“吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等業(yè)務(wù)的企業(yè)法人”，它的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)廣泛涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方面面，是國(guó)家金融體系的主體，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)于維護(hù)整個(gè)金融體系的安全具有重要作用。
商業(yè)銀行監(jiān)管包括兩大目標(biāo)：保證銀行的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)和健康發(fā)展，維護(hù)金融秩序，確保廣大民眾對(duì)金融體系的信心；從儲(chǔ)戶利益來(lái)講，是維護(hù)社會(huì)公眾利益，尤其是存款人的利益。
商業(yè)銀行監(jiān)管的原則在于：第一，依法監(jiān)管與嚴(yán)格執(zhí)法原則。第二，綜合性與系統(tǒng)性監(jiān)管原則。第三，公平、公正、公開(kāi)原則。第四，有機(jī)統(tǒng)一原則。第五，監(jiān)管適度與競(jìng)爭(zhēng)適度原則。
二、商業(yè)銀行監(jiān)管的理論依據(jù)
（一）金額脆弱說(shuō)
銀行業(yè)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性，銀行資產(chǎn)和負(fù)債的流動(dòng)性難以配合，存款者很難準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)和評(píng)估個(gè)別銀行的財(cái)務(wù)狀況，一旦存款者對(duì)銀行安全產(chǎn)生懷疑時(shí)，就會(huì)提走資金，由此形成的銀行擠兌可能蔓延到有清償能力的銀行，甚至導(dǎo)致整個(gè)銀行體系的崩潰。銀行業(yè)具有的內(nèi)在不穩(wěn)定性造成銀行的脆弱性，銀行的脆弱性決定了金融系統(tǒng)的脆弱性。
（二）公共利益說(shuō)
由于金融的負(fù)外部性和信息不對(duì)稱導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。不完全信息將導(dǎo)致貸款者注重長(zhǎng)期客戶關(guān)系，而影響了信貸資金流向收益較低的借款者，降低信貸市場(chǎng)分配資金的效率。
三、商業(yè)銀行監(jiān)管的必要性
金融業(yè)的行業(yè)特殊性決定了金融監(jiān)管的重要性。金融風(fēng)險(xiǎn)多種多樣，包括信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控都要求對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制。金融監(jiān)管可以把風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)，保持公眾的信心，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另一方面，維護(hù)金融秩序，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高金融效率是金融業(yè)自身發(fā)展的需要。金融主管當(dāng)局要通過(guò)金融監(jiān)管保證金融運(yùn)行有序、競(jìng)爭(zhēng)公平且有效率。
四、商業(yè)銀行監(jiān)管存在的問(wèn)題
（一）監(jiān)管部門缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制
我國(guó)銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全。2003年我國(guó)建立起“一行三會(huì)”制度，開(kāi)始實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。在行政級(jí)別上，證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)三者地位相等，都隸屬于國(guó)務(wù)院。正是行政級(jí)別上的平級(jí)關(guān)系使他們分而制之，難以協(xié)調(diào)溝通，實(shí)現(xiàn)信息共享。這就容易產(chǎn)生監(jiān)管的灰色地帶，其中存在的漏洞往往是金融機(jī)構(gòu)不能獨(dú)自承擔(dān)的，甚至直接威脅國(guó)家整個(gè)金融體系。
（二）市場(chǎng)退出監(jiān)管不足
我國(guó)目前監(jiān)管的內(nèi)容主要是機(jī)構(gòu)的審批和經(jīng)營(yíng)的合規(guī)性，對(duì)市場(chǎng)退出的監(jiān)管則屬空白。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題： 現(xiàn)行的商業(yè)銀行退市法規(guī)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、缺乏可操作性； 缺乏市場(chǎng)退出時(shí)對(duì)存款特別是居民儲(chǔ)蓄存款有法可依的保障機(jī)制，事實(shí)上存在政府不得不為的過(guò)度保護(hù)。國(guó)有商業(yè)銀行“太大而不宜倒”和某些中小商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)集中的問(wèn)題。
（三）監(jiān)管理念落后
銀行監(jiān)管缺乏創(chuàng)新性和自主性，不能及時(shí)對(duì)銀行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)的金融監(jiān)管缺乏事前預(yù)測(cè)，沒(méi)有一個(gè)有效的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)、預(yù)警和處置系統(tǒng)，還沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)管，金融監(jiān)管存在著一定程度的盲目性。
（四）監(jiān)管目標(biāo)模糊
在我國(guó)由于銀行主體（中央銀行、國(guó)有商業(yè)銀行）均為國(guó)家所有，商業(yè)銀行監(jiān)管的重心落在了確保國(guó)家金融方針、政策的有效實(shí)施和中央銀行貨幣政策的貫徹落實(shí)。目標(biāo)的偏差，必然使監(jiān)管行為出現(xiàn)偏差，造成商業(yè)銀行長(zhǎng)期以來(lái)信貸資產(chǎn)質(zhì)量偏低，清償和支付能力不足。
（五）監(jiān)管過(guò)程不嚴(yán)謹(jǐn)
主要表現(xiàn)在執(zhí)法不到位，監(jiān)管力度弱，監(jiān)管效果不明顯，致使違規(guī)違章現(xiàn)象繼續(xù)泛濫；或者對(duì)不同的被監(jiān)管對(duì)象執(zhí)法力度不同，孰輕孰重，不能一視同仁。
（六）監(jiān)管的法律體系不完善
主要表現(xiàn)在：第一，法律的可操作性較弱。第二，政策法規(guī)體系比較繁瑣。第三，銀行監(jiān)管法規(guī)不完善、不配套。
（七）監(jiān)管具體方法匱乏
目前我國(guó)監(jiān)管的方式較為單一，主要是外部監(jiān)管，自我管理雖有，但由于相當(dāng)部分銀行國(guó)有，自我約束、自我管理機(jī)制不完善，行業(yè)自律組織更是少見(jiàn)。會(huì)計(jì)師、審計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)的檢查只是偶爾有之，并沒(méi)有形成制度，存在著嚴(yán)重的體制缺陷。
五、完善我國(guó)銀行監(jiān)管的對(duì)策
（一）加強(qiáng)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)
加強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)制主要建立監(jiān)管各方高效的信息交流和共享機(jī)制，消除信息不對(duì)稱的沖突。首先，明確信息收集方面的分工，防止監(jiān)管信息出現(xiàn)缺失或信息重復(fù)。其次，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，在混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下監(jiān)管部門設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)該起互相補(bǔ)充的作用，避免簡(jiǎn)單的重復(fù)，在監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方法、監(jiān)管頻率上合理安排充分協(xié)調(diào)，以增加監(jiān)管效率。最后，還應(yīng)注意監(jiān)管部門在制度上的協(xié)調(diào)。
（二）建立規(guī)范的市場(chǎng)退出規(guī)定
首先，要明確我國(guó)商業(yè)銀行退出的主持機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，界定政府在商業(yè)銀行市場(chǎng)退出中的權(quán)限和行為邊界。其次，在收購(gòu)方法上主要以并購(gòu)方式為主。再次，立法機(jī)關(guān)和金融主管部門應(yīng)盡快制定頒布有關(guān)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的法律、法規(guī)，以及與之相配套的實(shí)施細(xì)則和操作規(guī)則。
（三）要增強(qiáng)與被監(jiān)管者的溝通，形成互動(dòng)式監(jiān)管
學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管技術(shù)。利用先進(jìn)的科學(xué)手段，依據(jù)我國(guó)銀行業(yè)實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，建設(shè)符合我國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要進(jìn)行獨(dú)立自主的金融監(jiān)管創(chuàng)新和增強(qiáng)監(jiān)管的前瞻性。
（四）把好申請(qǐng)銀行質(zhì)量合格關(guān)
商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入控制是有效監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，是商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模分布符合國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)需要。
（五）逐步放松銀行業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的限制
對(duì)銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行諸多限制不利于銀行發(fā)揮其本身的優(yōu)勢(shì)，最終無(wú)法達(dá)到其規(guī)模效應(yīng)和規(guī)模報(bào)酬，也不利于銀行適當(dāng)分散風(fēng)險(xiǎn)。
（六）建立健全存款保險(xiǎn)制度
存款保險(xiǎn)制度通過(guò)確定合理負(fù)擔(dān)銀行風(fēng)險(xiǎn)損失的辦法，對(duì)保護(hù)存款人利益，穩(wěn)定金融體系，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，具有不可替代的功能。我們應(yīng)制訂出一套既能保護(hù)存款人利益，又能監(jiān)管銀行經(jīng)營(yíng)制度，并且設(shè)計(jì)合理的監(jiān)管工具， 盡可能地降低銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)銀行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。
（七）強(qiáng)化市場(chǎng)約束
監(jiān)管必須以保證信息的可得性、透明度和可靠性為中心，使廣大市場(chǎng)參與者以自由選擇和“用腳投票”行為來(lái)監(jiān)督和約束金融機(jī)構(gòu)。必須制定若干詳細(xì)規(guī)定，使銀行的信息披露走上制度化軌道， 強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面、公開(kāi)地向公眾披露信息，并對(duì)那些未能按規(guī)定披露的機(jī)構(gòu)予以懲處。
（八）改革和創(chuàng)新商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系
商業(yè)銀行要堅(jiān)持把穩(wěn)定增長(zhǎng)作為銀行發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，注重對(duì)主要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和整個(gè)業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)控制，完善風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程。繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)扁平化和業(yè)務(wù)垂直化管理，實(shí)行審慎會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)政策。
（九）建立科學(xué)有效的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警體系
加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)信息的分析和運(yùn)用，實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)管，對(duì)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)單個(gè)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行早期預(yù)警和防范。
總之，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，銀行業(yè)的安全和健康運(yùn)行是整個(gè)經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本保障。因此，銀行監(jiān)管政策實(shí)施的好壞就顯得尤為重要。我國(guó)的銀行監(jiān)管起步晚，監(jiān)管的政策和監(jiān)管的水平都有待改進(jìn)和提高。商業(yè)銀行監(jiān)管是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們需要深刻理解現(xiàn)代商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理與資本管理的關(guān)系，在全面總結(jié)銀行監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上引進(jìn)和借鑒國(guó)際銀行監(jiān)管的先進(jìn)做法，對(duì)我國(guó)銀行監(jiān)管的有效性進(jìn)行全面自我評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上制定銀行監(jiān)管的行動(dòng)方案，規(guī)范銀行監(jiān)管，努力構(gòu)建商業(yè)銀行有效監(jiān)管的新框架。
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