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以規(guī)范行政強制的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會只需，以下就是由小編為您提供的我國行政強制制度。
保護公民、法人和其他組織的合法權益為目的的《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)已經于2012年1月1日正式施行，這部法律的正式施行標志著我國行政法制建設又上了一個新的臺階，這是我國頒布施行第三部規(guī)范政府機關行政權力的重要法律。這部法律的實施不僅注重行政效率的提高，更著重于對社會公益和公民合法權利的保護，充分體現了我過法律以人為本的理念。如何更好地理解《行政強制法》精神和條文，從而促進我國行政強制制度的進一步完善，是擺在我們面前的一個新課題。
行政強制制度設立的初衷是為了保護社會的公共利益和公民的合法權益不受侵害，保障政府的公權力得到有效的施行，這是隨著現代政府職能的不斷擴大和依法行政觀念的不斷滲透，兩者逐漸交織產生行政制度。自改革開放以后，我國的社會主義法制建設取得了重大進展，特別是在對行政權力運行的規(guī)范和監(jiān)督上，形成了具有中國特色的社會主義行政強制制度。但是《行政強制法》頒布之前，行政強制的設定和行政強制的執(zhí)行都存在著一些問題。一是行政強制立法過于分散。各種涉及行政強制的立法散見于我國的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和部門規(guī)章等法律法規(guī)之中。二是行政強制設定權存在爭議。在我國的法律中對于行政強制權的設定并無明確規(guī)定。三是行政強制種繁多，不同的行政機關為了行政強制權施行的方面，設置了種類繁多的的行政強制措施。四是行政強制執(zhí)行程序不規(guī)范、行政強制執(zhí)行救濟措施缺失。
（一）制度與制度建設
制度是“一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約”【1】，現代制度更多是指博弈規(guī)則，是國家對資源的權威分配。
制度建設是政府為了保證社會各階層合法、合理、有序的工作而設計的一整套程序性、規(guī)范性規(guī)則，是具有法律效力的，國家的各項工作順利開展離不開制度建設，社會的各種利益和諧調整也離不開制度建設，制度是國家、社會發(fā)展的穩(wěn)定器和串珠線，沒有制度，國家和社會將會是一堆沒有線的珍珠，無法正常運作。
（二）公民社會定義
公民社會(Civilsociety)，又稱市民社會，對公民社會的定義眾多，倫敦政治經濟學院(TheLondonSchoolofEconomics)公民社會研究中心給出工作性定義：“公民社會是指圍繞共同利益、目標和價值的，非強制的行動團體。理論上，其制度機構與政府，家庭和市場不同，但實際上，政府、公民社會、家庭和市場之間的界限是復雜、模糊，并且可商榷的。公民社會一般包括不同的場所、人物和組織機構，以及多種程度的正規(guī)性、自治性和權力結構。公民社會通常運作于慈善機構、非政府組織、社區(qū)組織、婦女組織、宗教團體、專業(yè)協會、工會、自助組織、社會運動團體、商業(yè)協會、聯盟等之中?！薄?】
本文認為公民社會是介于國家和家庭之間的一個社會領域，這一領域由相對于國家的組織所組成，這些組織在同國家的關系上享有自并由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們所關心的利益或價值。非政府組織或非盈利性組織是典型的公民社會。
（三）公民社會的興起
民間組織的發(fā)展既需要一定的經濟基礎，也需要一定的政治環(huán)境，沒有一個相對寬松的政治環(huán)境，很難想象民間組織的存在與發(fā)展。80年代以來中國的政治體制也發(fā)生了巨大的變革，其中的許多變革直接或間接地促成了公民社會的發(fā)展。第一，政府日益重視法制和法治，公民的結社自由開始具有實質性意義。第二，政府大幅度放權。第三，政府開始轉變職能。這三方面改革所帶來的經濟和政治環(huán)境的變化，使得80年代后中國的民間社會開始快速增長，出現了增長高峰。到1989年，全國性社團聚增至1600個，地方性社團達到20多萬個。到1997年，全國縣級以上的社團組織即達到18萬多個，其中省級社團組織21404個，全國性社團組織1848個?？h以下的各類民間組織至今沒有正式的統計數字，但保守的估計至少在300萬個以上（俞可平，2000）。除了社團組織外，改革開放后，中國還發(fā)展起了另一類比較特殊的CSOS即所謂的民辦非企業(yè)單位。民辦非企業(yè)單位是指民間的服務性事業(yè)單位，它們不享有國家的經費資助，通過向社會提供有償維持運轉，但按照規(guī)定這些組織不得把盈利作為其主要目的。據初步統計，到1998年這類組織達到了70多萬個?！?】
公民社會的興起使得政府設計制度時必須考慮公民社會的力量，因為民主國家里的制度是國家與社會利益集團博弈的結果，所以制度設計必須遵循一些合法原則。
三、制度建設原則
人是天生的社會性動物，人本性是社會性，人們不能脫離社會關系而隔離生活，但是人們又不能直接決定自己的生活。所以把權力轉讓給政府是必需的，即使政府有時會侵犯人們利益，人們也不可能輕易政府。因為政府這一屆或整個政府機器，由于人們不僅追求政治自由還要追求生活幸福，政治生活并非是每一個人的主要事情，故不可能由人們直接行使權力治理國家。所以還得建立政府，由它行使權力，因此人們必需在現實政府主導下生活，政府“即使在最壞的情況下，也不過是一件免不了的禍害”【4】。
制度建設過程應然是政府與人們的博弈過程，制度的不斷變化與發(fā)展是政府與人們博弈力量的此消彼長。但實然的制度建設是政府主導的，是政府自認為符合人們利益而設計的制度，這是因為公民社會還不夠成熟和強大，達不到與政府博弈的實力，所以政府就包攬了制度社會的一切工作。等公民社會興起和強大時，制度建設就會在政府與公民社會博弈過程中變化和發(fā)展，制度就會朝向公正發(fā)展，因為“制度公正是社會公正的反映，又是社會公正的保障”【5】。
（一）政府主導制度建設原則
在現有的社會狀況下，政府力量過于強大，所以制度建設要求政府遵循一些原則，使制度設計合法與合理。
1、憲法建立在人們心中原則。憲法是國家根本大法，每個人有權利也有義務了解和熟悉憲法，如果人們不了解憲法，憲法就是一張紙而已?，F實中，放眼望去，了解憲法的人、看過憲法的人沒有多少人。中學、大學都沒開憲法學，這也不利于憲法在人們心中傳播，真正的憲法是建立在人們心中的，而不是一張。人們心中有憲法才是制度公正與民主發(fā)展的最重要基石。
2、遵從法的精神原則。法的精神是孟德斯鳩提出的，論述法的制定要遵從一定的原則?！胺ǖ木竦幕竞x就是一個國家的法律和該國的政體、自然環(huán)境、土地氣候、人民的生活方式、宗教、貿易、風俗習慣有關系，法律和法律之間也有關系，所以這些關系綜合起來，就構成法的精神。簡而言之，法的精神就存在于法律和各種事物可能有的種種關系之中”【6】。要以法的精神為指向，充分尊重本國公民的風俗、習慣、地理環(huán)境等。
3、以理性為依據。政府主導的制度建設必須從理性出發(fā)，“爭取最大多數人的最大幸?！薄?】，引導人們走向快樂，減少人們痛苦，政府缺乏理性以及政府貪圖小利、與民爭利是現代人們痛苦的根源。
4、法制建設與法治建設相結合原則。法制和法治兩個概念極其相近，從兩者都要求政府必須以法律為依據行使權力，兩者的本質是相同的?！暗ㄖ破蛴陟o態(tài)的規(guī)定，要求制度的改進與完善；法治偏向于動態(tài)的發(fā)展，是政府在法的原則指導下進行制度設計”【8】。由于人類各方面快速發(fā)展，產生了新思想、新文化、新技術、新財富等，法律的制定傾向于滯后，政府必須運用法的原則進行制度設計，引導人們走向幸福?！胺捎邢?，人事無窮”【9】，正體現了現代政府權力與職能擴大的主要原因。
（二）政府與公民社會互動建設制度的原則
制度設計不可能永遠由政府主導，當公民社會興起和強大時，制度建設就要求政府與公民社會共同參與，它是一力量的博弈過程中。
1、民主原則。每個人參與政府的制度建設是不可能的，無論是有政治愛好還是利益訴求。當公民社會興起時，政府制度建設就不能再單獨行使，必須逐步擴大制度建設民主成分。政府的權力是人們賦予，“民主政府的本質，在于多數對政府的通知是絕對的，因為在民主制度下，誰也對抗不了多數”【10】，人民有權參與政府制度建設，雖然每個人不可能都參與，但公民社會有條件參與，公民社會有組織性、一定的政治性及利益相關性，政府在制度建設過程中應考慮公民社會的存在，允許公民社會民主參與，使制度建設民主化，提高制度的合理與合法性。
2、平等原則。在政府與公民社會共同進行制度建設過程中，政府與公民社會應處于平等地位。本著為人民服務的宗旨，政府應該把決策權逐步讓渡出來，由政府與公民社會共同決策制度的建設。
3、增量與最大原則。在制度建設過程中，往往涉及利益的分配，以及資源的使用，在這個過程，不僅要考慮社會效益還要考慮全民個人利益。以往制度建設是政府主導的，所以也容易造成部門立法，部門利益最大化問題。但在公民社會參與政府的制度建設，應本著增進全體公民個人利益為出發(fā)點，結合社會效益與個體利益，在保證個體利益增進至少也不損失的前提下，保證公共利益最大化的制度建設才是合理的。
4、制衡原則。在制度建設過程中，許多制度設計是由政府及其相關部門設計的，出于公務員“公共選擇理性人的存在”【11】，制度設計難免帶有強烈的部門色彩。所以在政府與公民社會在決策制度設計時，由政府草擬制度設計，然后由公民社會力量決策通過。公民社會出于本組織經濟人與理性人出發(fā)會制衡政府部門立法，使制度建設趨向制衡，政府在制度建設過程中，更多會主動向公民社會協商、妥協，從而最大限度增進公民個體利益。
四、制度建設管理的技術操作問題
從上文分析可以看出，我國制度建設必須遵循一些普世原則以及人文環(huán)境、地理環(huán)境等因素，勾畫了一些原則性問題，下面將討論些實際操作性問題，以便于政府再去制度建設過程中合理與合法。
1、制度建設必須充分考慮當地人文環(huán)境、地理環(huán)境及風俗、習慣、傳統等，不能做同一規(guī)劃。例如在前幾年制定了一項規(guī)定，人死后要火葬，不火葬要罰款等這項制度，且不論制度是否完善，從法理上，法的精神上看，都是不合理的。中國有幾千年的入土為安傳統，尤其在農村，不可能通過一項制度就可以把傳統、風俗、習慣給于改變。從現實執(zhí)行情況來看，效果很差，政府有利用職權之便侵犯人民利益之嫌。這可以看出制度遵從法的精神的重要性。
這項制度可以這樣設計：考慮到城市人們文化素質較高，而且傳統意識較為薄弱，只要制度完善就可以廣為推行。在農村，考慮到風俗、習慣、傳統等因素，可以鼓勵農民火葬，但不強制，以自愿為主，可以輔以金錢等物質利益為誘導。精神誘導作用較弱，而且用的不好容易引起村民反感與抵制，比如政府為了推行這項制度，常常會宣揚一些例子，這樣會適得其反，讓這個村民背上一種負罪感，久而久之使村民都反感政府的行為殘忍不道德。用制度慢慢改變人們的落后習俗，而不是強制和劇烈變革，而是漸進式的變革。
2、制度的力量有時沒有傳統的力量強大，必須用理性眼光看待公民社會的自治。例如前幾年政府處于更好地保護森林資源目的，就將一大批森林加以公共管理，這樣就把以前屬于農村村民自治的森林也變?yōu)楣补芾砹?，結果是森林資源減少得更快，反而沒有收回管理權之前的效果好。森林減少的原因是村民去偷林，由于管理員人員有限，不可能管理得了一個面子廣大的森林，而且當地村民也熟悉環(huán)境，這樣偷林現象就很嚴重；再加上森林管理員工資較低，他們也希望獲得一些“外快”，這樣就產生了一些灰色腐敗現象。村民其實也是一個理性人，他們當然會計算所得所失，下面是一組博弈對比分析：
從上面對比可以看出村民在自治情況下偷林成本是相當大的，所以在有些村落森林資源保護較好的應繼續(xù)讓其自治，政府只是原則上作指導，向其提供資金與人員支援即可，切不可忽視公民社會自治力量。
3、資源集中時應有所分配。制度建設過程主要是資源的集中與分配，為了經濟發(fā)展集中是在所難免，發(fā)展經濟的成果必須公平分配給全體人民。在資源集中過程中必須保證每個公民的福利至少是不損失的情況下才能進行，資源集中帶來的社會利益增大時必須增進人民的利益。例如高校教育發(fā)展，政府把大量資源集中發(fā)展名牌高校，從提高本國教育、科研水平的目的是可以理解的，但必須保證其他高校所獲的資金至少不低于往年的情況下才可以。當重點建設高校的資源集中所取得的社會收益時，必須把收益的一部分用于其他高校的發(fā)展，這樣才能保障制度公平的合法性。
【摘要】制度是一種程序性、合法性規(guī)范，現代制度更多是指博弈規(guī)則。制度的合理與國家政治民主的發(fā)展也引起了公民社會的興起。制度建設有政府單邊主導制度建設原則：憲法建立在人們心中原則、遵從法的精神原則、以理性為依據、法制建設與法治建設相結合原則，也有當公民社會力量強大時政府與公民社會主導制度建設原則：民主原則、平等原則、增量與最大原則、制衡原則。制度設計管理應遵循尊重傳統習俗與增進人民福利的一些技術性問題。
【關鍵詞】制度建設公民社會制度建設原則制度建設技術性管理
參考文獻：
【1】[美]諾斯著：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，1994年版，第3頁。
【2】資料來源百度百科，/view/660324.htm。
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【4】《潘恩選集》，商務印書館，1981年版，第3頁。
【5】宋增偉主編：《制度公正與人的全面發(fā)展》，人民出版社，2008年版，第35頁。
【6】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第177頁。
【7】徐大同主編，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第280頁。
【8】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第417頁。
【9】張國慶主編，《公共行政學》第三版，北京大學出版社，2008年版，第383頁。
【10】托克維爾著，《論美國的民主》上卷，商務印書館，1988年版，第282頁。
關鍵詞：采購法律制度競爭市場
政府采購是政府影響國民經濟的一種強有力的宏觀調控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經濟健康發(fā)展的需要。我國在建立市場經濟體制的過程中，要從自身實際出發(fā)，借鑒國外經驗，并根據國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。
一、政府采購法律制度亟待建立
政府采購是當今世界各國政府管理社會經濟生活的一種重要手段，它是指各級政府及其所屬部門和機構，為了開展日常財務活動或為公眾提供服務的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場上購買商品、服務和工程的行為。由于我國正處于市場經濟發(fā)展的初期。人們對政府采購的認識不夠全面、深入，使在國內、國際市場上都具有相當規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統一的法律制度規(guī)范。
在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內容、管理政府采購的機構等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統一規(guī)范政府采購行為。
由于缺乏統一、完備的政府采購法律制度。各級政府的財政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價高，采購方式不規(guī)范、不透明，導致盲目采購、重復采購等浪費現象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實施有關規(guī)定，但由于其效力低，內容差異大，也難以發(fā)揮其應有的效果。
二、政府采購法律制度的基本原則
“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個共同原則．因為政府采購合同是采購機關使用納稅人稅款和其它公共專項投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對納稅人以及社會公眾負責。因此。要求政府采購依據的法律、政策、采購項目、合同條件、投標人資格預審和評價投標的標準等都必須對社會公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機構進行審查、監(jiān)督。
效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經濟效率和管理效率兩個方面，經濟效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強化預算約束。有效提高資金使用效率，實現市場機制與財政政策的最佳結合。
三、政府采購法律制度的功效
政府采購是政府與供應商之間進行的交易。由于政府是市場中的最大消費者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競標過程中執(zhí)行嚴密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機制。所有這些都會調動供應商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應商不斷提高產品質量、降低生產成本或者改善售后服務。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費者。所以．供應商競爭能力的提高叉能夠帶動整個國內市場經濟的繁榮昌盛。
四、政府采購法律制度的作用
1．提高供應商的競爭能力
政府采購的方式很多，有公開招標、兩階段招標、尋價采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標是運用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競爭性的原則。通過公開招標采購，政府可以邀請到很多的供應商、承包商或勞務供應者來競標，形成一種有利于政府的買方市場，從而使政府能夠獲得比較價格利益和更優(yōu)質的產品或服務。因此。各供應商必須不斷地提高自己的競爭能力，從而在眾多的供應商中嶄露頭角，被政府“相中”。
2．給整個市場經濟注入活力
政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護供應商的利益．極大地調動供應商的參與熱情，為社會主義市場經濟注入新的活力，并帶動整個市場經濟的繁榮。
首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個方面：一是競爭主體準人的公平性．即允許所有有興趣的供應商均可參加投標；二是競爭規(guī)則的公平性，即資格預審和評標的標準要一致；三是供應商獲取信息的公平性，即所有參與投標的供應商都應平等地從政府那里獲得完全信息。
其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴密的政府采購法律、法規(guī)來體現的。由于政府采購的批量大，對經濟的影響也大，所以采購活動的程序、過程一定要體現透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預測性，使投標供應商可以計算出他們參加采購活動的代價和風險。從而提出最有利的競爭價格：另一方面可以最大限度地避免“內部交易”或“黑箱操作”，從而增強潛在投標商參與采購并中標的信心。
再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標準的統一”。該原則要求采購部門給予所有的供應商相同的待遇。而不應該存在歧視性。它是提高供應商廣泛參與政府采購活動的有效保證。
3．有助于我國產品打入國際市場
這可以從兩個方面進行解釋：一是由于國內政府采購市場的不斷完善，調動了國內供應商的參與積極性，并促進其競爭能力的提高．這種競爭能力的提高有可能使這些供應商步人國際市場；二是從政府采購市場開放的對等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競爭．使供應商能夠在國際市場上得到更多錘煉的機會．提高國際競爭實力。
從長遠看，經濟全球化、一體化的趨勢不可阻擋．政府采購市場的開放也是必然趨勢。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場，實際上國外供應商早已進入我國政府采購市場。我國政府機關采購商品或服務的領域也早已延伸到國外。
4．有效防治腐敗
首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端?？捎行У胤婪豆膊少忣I域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統一賬戶．受到財政部門全方位監(jiān)督。它的主要實現形式是招標。這一方式以公平、公正、公開為基礎，通過招標廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機會參與競爭。:
其次．統一的政府采購，特別是公共招標方式．可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴密性，減少產生“權錢交易”等腐敗行徑的土壤。
舉證時限制度是指負有舉證責任的當事人應當在法律規(guī)定或法院指定的期限內提出證明其主張的相應證據，逾期不舉證則承擔證據失權法律后果的一項民事訴訟期間制度。[1]（P136）舉證時限制度，與舉證責任制度有著緊密的聯系。舉證責任是指在訴訟過程中，當事人為避免對已不利的裁判，須承擔向法院提交證據對其主張加以證明，當主張真?zhèn)尾幻鲿r，因法院不認可該事實的法律效力所承擔的不利訴訟結果。完整的舉證責任制度，應當包括舉證責任的承擔、舉證期限，舉證不能及逾期舉證的法律后果等。[2]倘若將舉證責任只偏面地理解為舉證責任的承擔，而允許當事人隨時提出證據，個案的證據體系就是不確定的，法院將無法判定事實，亦不能判定當事人未盡舉證責任而承擔不利的法律后果。然而所謂的舉證時限制度則包含了舉證期限及逾期舉證的法律后果，從而促使當事人在一定期限范圍內提供證據，形成相對穩(wěn)定的證據體系，有利于法院在此基礎上及時判定案件事實，并依法作出較為穩(wěn)定的合理判決。因此，舉證時限制度應是舉證責任制度的有機組成部分，它構成界定是否承擔不利裁判風險的一個臨界點。要完善舉證責任制度，就必須設立完備的舉證時限制度。
舉證時限制度作為一項完整的訴訟制度，期限和后果兩個方面的內容必須同時具備，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。[3]舉證期限是法律規(guī)定或法院指定的當事人提出證明其主張或反駁的相應證據的期間。當事人應當在舉證期限內盡最大能力向法院提交證據以支持其主張或反駁。原則上舉證期限無論是以期日作為界定，還是以整個民事訴訟程序的某個階段作為界定，均應由法律作出明確規(guī)定。同時，為了避免法定期限原則性過強的弊端，亦可由法院指定合適的期間，從而為訴訟程序更為有效、公正地運作提供空間。因此，舉證期限應當包括法律規(guī)定和法院指定的期間兩種情形。證據失權是舉證時限制度的核心，是指當事人逾越舉證期限則喪失證明權。由于證明權的實現依賴于證據提出權，[4]（P453）因此證據失權又體現為當事人逾期舉證而導致的提出證據權利的喪失，并且此種失權狀態(tài)一直延及其后的所有程序，上訴審不因失權的證據而改判，再審也不因失權的證據而啟動。當然，不能一概而論，對于當事人確有理由的逾期舉證，法院可以酌情予以采納。也就是說，證據失權的效力并非是絕對的，出于訴訟公正的考慮，可以對其加以適當限制，但這種限制必須由法律明確規(guī)定嚴格的條件。
二、舉證時限制度的價值取向
任何制度的存在和發(fā)展都應有其內在的價值取向，舉證時限制度當然也不例外。為了進一步論證在我國設立舉證時限制度的合理性，有必要把它納入整體訴訟程序中深入分析舉證時限的制度價值。
（一）舉證時限制度有利于實現程序公正
程序公正觀念是以產生、發(fā)達于英國法為美國法所繼承的“正當程序”（duepress）思想為背景而形成和展開的。[5]（P4）公正是訴訟程序所追求的首要價值，包括實體公正和程序公正。當事人提訟是為了追求公正的裁判結果，訴訟結果的公正則有賴于程序公正的保障。而程序公正的實現都是通過具體的訴訟實踐行為表現出來的。舉證責任制度要求當事人就自己的主張?zhí)峁┳C據進行證明，其中舉證時限制度通過設置提供證據的期限，為當事人雙方創(chuàng)設了進行訴訟行為的平等機會，以實現訴訟程序上的平等。也就是說，舉證時限制度所提供的這種訴訟機會的平等保障，才是訴訟實體公正的真正基礎。舉證時限制度還促使當事人在規(guī)定期限內履行提供證據的責任，從根本上保證了雙方能夠就對方的請求主張和證據進行充分的準備及辯論，防止了在法庭審理中出現“突然襲擊”而使一方處于不利的訴訟境地，同時還可以有效地防止那些故意不提出證據，濫用其權利隨時提出新證據來拖延訴訟的行為。另外，舉證時限制度一定程度上排除了法院的主動調查取證行為，法院確認事實一般只能依據當事人所提供的證據判定，這也有利于實現訴訟程序公正。
（二）舉證時限制度有利于提高訴訟效益
訴訟效益反映的是訴訟程序的成本與受益、投入與產出之間的比例關系。二者的比值越小，則效益越高。雖然公正在訴訟領域的意義始終具有根本性，但沒有效益的公正不是真正的公正，訴訟效益與訴訟公正應當是辨證的統一體。因此必須在保證訴訟公正的前提下，通過程序優(yōu)化，盡可能地降低訴訟成本，提高訴訟效率，爭取最大化的社會效益。[6]（P259）
舉證時限制度通過對故意拖延訴訟的規(guī)制，有效地節(jié)約了當事人的訴訟成本，也避免了法院重復開庭而擴大的訴訟成本的投入，提高了審判的效率，節(jié)約了司法資源，顯然符合訴訟效益的要求并能保障其最大限度地實現。[7]首先，舉證時限制度在一定程度上限制了開庭后新證據的提出，使法院在穩(wěn)定的證據集合體的基礎上一次開庭集中審理，就能達到查清事實、分清是非的目的，及時審結案件，不但節(jié)約了物化成本，而且提高了審判效率，縮短了辦案周期，實現了訴訟效益。其次，舉證時限制度通過對隨時提出證據的限制，使訴訟程序一次性經過，減少了不必要的程序重復，同時節(jié)約了當事人的訴訟開支和司法資源，客觀上提高了法院解決糾紛的能力，從而最大限度地實現了訴訟效益。
（三）舉證時限制度有利于維持程序安定
程序安定是指民事訴訟的運作依法定的時間先后和空間結構展開并作出終局決定，從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。[8]（P2）首先，舉證時限制度的設置使得當事人的舉證成為訴訟中的一個確定的階段，由原來反復跳躍于各訴訟階段造成程序動蕩的不安定因素，變?yōu)橥七M各階段順利進行的基礎的穩(wěn)定因素，使程序的有序性得到實現。其次，舉證時限制度有利于裁判既判力的穩(wěn)定和司法權威的維護。一方面可以使得在某個審級中
已經過的訴訟階段里當事人得訴訟行為和法官的判斷因期間得完成而獲得不可逆性；另一方面可以使在現有證據基礎上作出得正確裁判甚至已生效并執(zhí)行完畢的裁判不至于因當事人的延遲舉證或偶然發(fā)現的新證據而被，從而保障既決裁判的穩(wěn)定效力，實質上亦是對司法權威的尊重。
（四）舉證時限制度有利于更新訴訟觀念
我國現行民事訴訟法實行的是“以事實為根據，以法律為準繩”的實事求是和有錯必糾的原則，以追求客觀真實作為訴訟的直接目的。但是，基于訴訟程序的公正、效益和安定的價值取向，以及人的認識能力的客觀限制，客觀真實是無法真正實現的。因此，有必要代之以“法律真實”的訴訟觀念。法律真實的實質內涵在于，它在形式上是主觀的，即存在于法官的內心和主觀之上，但它在內容上則是客觀的，即是主觀對客觀的能動反映，是形式和內容的有機統一。在價值取向上，法律真實正體現了只有通過正當程序才能發(fā)現實體真實的理念。[9]法律真實只能是建立在證據基礎上的，這就使得法官在作出裁判時，必須以證據為基礎。舉證時限制度的設立，有利于個案證據體系的完成和完善，這恰恰是法律真實理念的真切體現。如果個案中證據體系無法建立，或初步建立即被新的證據摧毀而使法官賴以作出裁判的證據體系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)，就無法實現程序公正和訴訟效益，嚴重威脅程序的安定性。因此，舉證時限制度的創(chuàng)設在更新訴訟觀念上也起到積極作用。
（五）舉證時限制度有利于完善訴訟體制
首先，舉證時限制度使民事訴訟法上的舉證責任制度落到了實處，得到完善。舉證時限制度是針對負有舉證責任的當事人所設定的，若當事人在法律規(guī)定或法院指定的期限內無正當理由完不成舉證，則要承擔不利的法律后果。這不僅有利于督促當事人積極舉證，同時也可使舉證責任的敗訴風險切實得以實現。另外，舉證時限制度的設立，一定程度上排除了法院的調查取證，進一步完善了訴訟機制。
其次，舉證時限制度的設立，必然要求諸如證據交換制度等相關的配套制度和保障制度，同時也要將一定時限內的證據提出置于相應的程序和階段中。參照法、德和日本等國家的立法例，這實質上是一種審前準備程序。也就是說，設立舉證時限制度必然要將審前準備程序納入民事訴訟法體系中，從而有利于進一步推進民事審判方式改革和促進民事訴訟體制的完善。
三、我國舉證時限制度的規(guī)定與完善
雖然我國民事訴訟法未明確規(guī)定舉證時限制度，且司法實踐中長期以來實行的都是證據隨時提出主義，但我國民事訴訟制度并不排斥限時舉證。民事訴訟法關于人民法院審理期限的規(guī)定，也隱含著舉證時限的內容。最高人民法院《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第76條規(guī)定，人民法院可以指定當事人提交證據的合理期限，可視為我國舉證時限制度的雛形。《海事訴訟特別程序法》第84條亦規(guī)定，當事人應當在開庭審理前完成舉證。然而這些規(guī)定雖明確了當事人在一定期限內舉證，但并未涉及逾期舉證的失權效果?！度舾梢?guī)定》則在民訴法規(guī)定的基礎上，一方面通過對民訴法第75條關于人民法院指定期間的進一步解釋，明確了逾期舉證的法律后果；另一方面通過對民訴法第125條和第179條關于“新的證據”的解釋，明確了舉證期間的例外情況，可謂確立了真正意義上的舉證時限制度。當然，這還只是司法解釋的一次嘗試，舉證時限制度還有待通過立法來進一步完善。
《若干規(guī)定》第34條規(guī)定，當事人應當在舉證期限內向人民法院提交證據材料，當事人在舉證期限內不提交的，視為放棄權利。對于當事人逾期提交的證據材料，人民法院審理時不組織質證。但對方當事人同意質證的除外?？梢哉f，這就明確規(guī)定了舉證時限和證據失權制度，必將具有重大的理論和實踐意義。關于舉證時限的確定問題，《若干規(guī)定》第33條規(guī)定了法院指定和當事人協定兩種方式，即人民法院送達案件舉證通知書時指明舉證期限或者由當事人協商一致并經人民法院認可而確定舉證期限。顯然，本規(guī)定并未把舉證期限限定在訴訟程序的某個階段，而是交由人民法院指定（指定的期限不得少于30日）或當事人協定。按照司法解釋的原意，人民法院首先應為當事人指定舉證期限，同時亦鼓勵當事人協商確定舉證期限。[10]（P192）至于證據失權制度，第34條的規(guī)定亦體現了強化當事人訴訟契約的觀念，即原則上排除逾期提交的證據材料，但經對方當事人同意質證的除外。同時，針對當事人在舉證期限內提交證據確有困難的，第36條規(guī)定，當事人可以在舉證期限內向人民法院申請延期舉證，經準許，可以適當延長舉證期限?？梢哉f這是為了體現訴訟公正，而對第34條作的有益補充。另外，為了確保舉證時限的履行，《若干規(guī)定》第37條至40條規(guī)定了證據交換制度，并且明確規(guī)定交換證據之日舉證期限屆滿。
由于舉證時限制度本身與所謂新的證據是一對天生的矛盾，舉證時限制度體現了程序的不可逆性，與此相反，允許新的證據的提出就必然引起程序的反復性和不安定性，恰恰是對程序不可逆性的背叛，直接弱化了舉證時限制度對程序的固定作用。為了平衡這一矛盾，《若干規(guī)定》第41條、第44條對民訴法第125條與第179條關于“新的證據”的規(guī)定作了限制性解釋，以限制新的證據出現的情形，并通過第46條關于由于新的證據的提出造成損失的承擔的規(guī)定對當事人施加壓力，以督促當事人遵守舉證時限的規(guī)定。但是，關于新的證據的規(guī)定，在性質上應當也只能是舉證時限制度的例外情形，而這種例外在實際效果上形成了對舉證時限制度的限制。因此，《若干規(guī)定》所確立的舉證時限制度實質上只能是一種相對化的舉證時限制度。[11]
通觀《若干規(guī)定》關于舉證時限制度及相應的證據交換制度的規(guī)定，我們可以看出，《若干規(guī)定》只是在我國現有法的范圍內，對舉證時限作了規(guī)范，是對現行法的解釋，雖沒有突破現有法關于舉證時限的規(guī)定，但卻是民事證據制度上的一次創(chuàng)舉。同時基于民訴法的約束及司法現狀的要求，對一些問題的規(guī)定并不徹底。筆者認為在今后修改民訴法時，可考慮主要從以下方面加以完善。
第一、立法應當明確規(guī)定舉證時限的終點。舉證時限終點是舉證時限制度中最為關鍵的問題，直接關系到當事人訴訟權利的行使，關系到舉證時限制度的價值實現。目前關于舉證時限的終點問題，我國理論界主要有兩種觀點：一種觀點認為應定于一審法庭辯論終結之時；[12]（P93）另一種觀點則主張將其定為法庭開庭審理之期日。[3]筆者認為，隨著包括證據交換制度在內的一系列證據規(guī)則體系的設置和功能完善的審前程序的建立，我國宜參照世界上大多數國家的作法，將舉證時限的終點明確規(guī)定在旨在明確爭點和證據的審前程序終結之際。同時，也應當允許根據案件具體情況，由法院指定合理的舉證期限或由當事人協定舉證期限，但無論是法院指定還是當事人協定都應當服從于法定的舉證時限終點，即都應限定在審前程序終結之前。
第二、立法應確立嚴格意義上證據失權的法律效果。作為舉證時限制度的核心，證據失權是指逾越舉證期限而提出的證據喪失相應的證明效力。雖然世界上大多數國家的舉證時限制度都有例外規(guī)定，即允許特殊情況下提出新的證據，但這些例外規(guī)定都有相當嚴格的條件。一般都是在當事人確有客觀原因不能在舉證時限內提出證據，可能嚴重影響裁判公正的前提下才允許提出新的證據，并且大都是限定在裁判生效之前的一審或二審中?！度舾梢?guī)定》雖然對新的證據作了限
制性解釋，減少了新的證據出現的情形，但其范圍還相當廣泛。有必要從立法上進一步嚴格新的證據的提出條件，排除那些非因客觀原因逾期提出證據的法律效力，從而確立嚴格意義上的證據失權制度。
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[關鍵詞]行政問責 程序 制度
一、行政問責概述
（一）行政問責的界定
行政問責的核心是對行政機關及其工作人員的責任追究。本文認為，行政問責是指特定的問責主體針對行政主體及其工作人員承擔職責和履行義務的不良狀態(tài)而實施的、并要求其承擔不利后果的一種活動。其涵義包括：行政問責的主體即“由誰問”；行政問責的對象即“向誰問”；行政問責的范圍即“問什么”；行政問責程序即“如何問”；行政問責的后果，即“問了會如何”。其實，從本質上講，行政問責也是一種監(jiān)督制度，它是針對行政權力進行的監(jiān)督。
（二）行政問責的特征
1、行政問責的主體特定。為了有效實施行政問責，必須由法律明確規(guī)定的特定國家行政機關對違法的行政行為進行認定和追究。
2、行政問責的對象特定。一個地方出現了該問責之事，由誰承擔責任得有明確的歸屬。因此上至行政首長，下至一般公務人員都應無一例外地成為行政問責的對象。
3、行政問責的內容特定。其針對一切與職權或職務行使有關的失范行為。
4、行政問責具有強制性。行政問責是問責主體主動實施的，一旦問責對象具有問責事由就必須接受問責，不得抵抗。
5、行政問責是要式行為。由于行政問責對象在國家政治生活中影響重大，所以在對其進行問責的過程中應履行嚴格的程序，否則極易造成權力真空，引起問責的不公。
二、我國行政問責程序制度存在的主要問題
近年來，我國各地在行政問責方面進行了有益的探索和初步的實踐，使行政問責逐漸形成一種制度。但由于觀念等因素的影響，我國行政問責程序存在以下問題：
（一）傳統觀念根深蒂固，缺乏程序價值理念
由于歷史原因，我國歷來有“重實體輕程序”的傳統，人們強調實體正義并對實體正義有強烈的要求。幾千年傳統文化的積淀使得社會公眾在觀念上重集體權力輕個體權利，程序具有的價值理念很難在全社會得到認同和尊重。表現在行政問責方面：第一，一些問責主體仍然有“程序無關緊要”的想法。當可問責的事件發(fā)生，問責主體便以“效率第一”為原則，尋找便捷的途徑及時作出問責決定，在他們的觀念里，有無程序或是否嚴格遵循程序并不重要。比如，在問責過程中不聽取問責對象的陳述、申辯；應當回避時不回避；不告知問責對象權利等。第二，大多數問責對象缺乏程序公正的理念。他們對一些程序性的權利并不關注，當其陳述、申辯等權利受到侵害時，沒有采取必要措施維護自己利益的意識。
（二）行政問責程序不完善
首先，問責程序不統一。其次，有些地區(qū)的行政問責程序不夠透明，許多被問責官員的正當權利沒有得到保障。比如，對重大安全事故的問責，在最終處理決定作出前沒有給問責對象申辯的機會。最后，問責主體對問責對象的處理容易受社會輿論的影響。某一事件、事故被輿論廣泛關注，就可能掀起一陣問責風暴，如果社會反響不強烈，就可能大事化小，小事化了。
（三）問責程序運行不力
目前，我國沒有統一制定《行政問責程序法》，各地對問責程序的規(guī)定較為籠統，缺乏操作性，問責主體不依程序問責或隨意簡化問責程序有時候并不影響問責決定的執(zhí)行，也不用承擔相應的法律責任，這就導致問責主體忽視程序的現象嚴重，問責程序形同虛設。而且，我國行政問責主要是一種內部問責，由一般行政機關，法律、法規(guī)授權的組織和專門行政監(jiān)督機關對問責對象實施問責。外部主體如人大、新聞媒體、法院等沒有發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。
三、加強行政問責程序制度建設
（一）樹立程序價值理念
法治的發(fā)展和一個民族的傳統觀念密切相關。我們應當把西方“正當程序”的法治精神和理念納入中國文化，使現代法治觀念取代傳統觀念，實現實體與程序并重。行政問責制度的完善固然重要，但建立健全問責程序也很關鍵，沒有嚴格的問責程序，結果必然是問責對象不服問責決定，社會公眾不滿問責的實施。
（二）確立行政問責程序原則
理性的行政問責程序攸關問責制作用的充分發(fā)揮。完善的問責程序應遵循三大原則：
1、權責一致原則。權責一致原則體現了權力和責任之間的辯證統一關系。問責對象既享有權利，也要承擔相應的義務。
2、程序公開原則。程序公開應當具備三方面內容：第一，程序制定要公開。第二，程序的內容要公開。第三，問責的結果要公開。
3、權利救濟原則。無救濟則無權利。對違法失職的行政公務人員應當懲處，但要依法進行，謹守正當法律程序。在行政問責的過程中，應當貫徹《中華人民共和國公務員法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，賦予受到責任追究的行政主體及其工作人員必要的救濟權利。
（三）確保問責程序的運行
根據前面的分析，確保問責程序的運行需要做好以下兩方面的工作：一是統一行政問責程序立法。二是強化監(jiān)督。要將行政問責與人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督結合起來，確保問責主體依程序問責。
四、結語
隨著時代的發(fā)展，我國的行政理念也發(fā)生了變化，現代行政應當是一種法治行政、責任行政。因此，我們有必要積極推行和完善行政問責制，從而提高政府管理水平，建設責任政府。但行政問責制是一個完整的責任體系，它不僅需要用法律形式對每個官員的權力與責任進行明確劃分，對相關問題進行明確界定，而且需要制定完善的問責程序來保證行政問責落到實處。只有公正的程序才會帶來公正的結果，保障問責沿著法治的軌道前進，避免陷入人治誤區(qū)。
參考文獻：
改革應當對癥下藥，因此我們首先應當明白中國的行政管理制度到底面臨著怎樣的問題和挑戰(zhàn)。
1.行政管理機構設置不合理。從縱向結構上看，中國政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問題。目前，中國的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級的管理層級，這就導致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責任的情況。這種現象帶來的問題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來了大量的超編制人員，給我國的納稅人帶來了沉重的負擔。另一方面，縱向結構還體現在管理幅度上。管理幅度即一級行政機關或一名行政領導者直接領導與指導的下級部門或工作人員的數目。學者一般認為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄70-100個縣(市)，為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現象。同時，縱向結構的不合理還不利于政令的暢通，此外層級過多也會帶來很多不必要的地方保護。這些都是制約我國經濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的障礙。
從橫向結構上看，中國的部門結構即同級行政管理部門之間的平行分工關系有著很多的不合理。這種現象帶來的影響也是嚴重的。在每個部門各自的工作的范圍內，各個部門為了爭取好的業(yè)績紛紛各自為戰(zhàn)、缺少合作，這帶來了很多不必要的競爭，也消耗了很多無謂的競爭成本；在每個部門職能有交叉的范圍內，各個部門又會互相拆臺，同時為了避免責任，往往會踢皮球而采用無作為的方式來對待這部分工作，這樣，顯然會帶來行政效率的低下，不利于政府服務社會、服務大眾。
2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務的配置，必須根據職能的需要來設置即定職能，定機構，定編制——“三定”。目前，我國的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設，編制因人而定，這會導致編制本身過大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會使得行政管理工作無法正常開展，還會滋生腐敗。同時，由于對編制確定的不嚴肅，還會帶來很多編制外的人員進入行政管理部門。這使得官僚機構越來越膨脹，而根據帕金森定律可以知道，行政機構作的工作數量和人員的數量是成反比的，越來越多的人消耗了納稅人越來越多的錢，卻做著越來越少的工作。
3.行政監(jiān)督明顯不足。我們知道，中國目前的行政監(jiān)督主要由系統內部監(jiān)督和系統外部監(jiān)督兩大部分。系統內部監(jiān)督主要包括上級行政機關的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計監(jiān)督。由于每一級行政機關都有自己繁重的工作，所以要求上級行政機關能對下級行政機關進行長期有效的監(jiān)督顯然是不現實的。行政監(jiān)察機關雖然有法律賦予的監(jiān)察權，但由于監(jiān)察機關只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統、思想觀念等方面的原因，監(jiān)察機關的影響力和權威性并沒有得到應有的重視。審計機關這些年影響力有了空前的提高，但由于審計監(jiān)督只是審計機關依法律法規(guī)對行政機關及工作人員的財政(務)收支、個人收入、財經法紀等方面情況實行的一種專門性審核活動，它的職能范圍僅限于財務方面的審核，所以也很難全方位的對行政機關進行監(jiān)督。
我國的系統外部監(jiān)督包括執(zhí)政黨監(jiān)督、立法機關(國家權力機關)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會輿論、參政黨、政協的監(jiān)督以及公民的監(jiān)督。在我國目前的社會情況下，執(zhí)政黨實際上承擔了很多行政職能和其他公共權力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監(jiān)督行政行為；同樣，目前的中國，立法機關和司法機關的地位還是無法和行政機關同日而語的，它們也很難切實地起到監(jiān)督的作用；至于社會輿論和普通公民的監(jiān)督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段?？梢姡覈男姓袨槭侨狈τ辛ΡO(jiān)督的。
4.行政法制不健全或無法可依，或有法不依。我國的行政領域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續(xù)非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關的法律規(guī)范來加以規(guī)定。較之無法可依，其實有法不依的危害更為嚴重。我國的行政機關管理人員普遍缺乏依法行政的意識，這不僅極大的破壞了法律的權威，而且也不利于提高公民對行政機關的認同感。
二、關于行政制度改革的個人看法
1.從行政機構入手，努力推進行政機構設置的改革。在縱向結構上，適當的減少我國行政管理的層級，比如江蘇已經開始逐步撤銷地級市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。
2.嚴格我國的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應當合理，對于編制外的工作人員應當嚴格控制數量。
3.努力加強行政監(jiān)督的力度。首先要完善系統內部監(jiān)督，提高行政監(jiān)察機關的權威和影響力，逐步做到對政府的每個重要行政行為實施監(jiān)督，進一步加大審計機關的審計廣度和深度。同時，要充分發(fā)揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權力的作用，積極監(jiān)督和報道行政機關的行為，協助政務公開的推進。參政黨、人民政協和全體公民也應提高參政意識，積極行使手中的監(jiān)督權力。相信，有了強有力的行政監(jiān)督，我國的行政制度改革一定會走上健康發(fā)展的道路。
4.完善立法并加強依法行政意識的宣傳教育。對于很多行政領域的法律空白，我們應努力建立起完善的法律制度，而更有現實意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識，依照已有的法律辦事，增強行政行為的權威性，提高人民群眾的認同感。
三、總結
通過對我國目前行政管理體制的分析，我們不難發(fā)現我國當前的行政管理缺乏服務意識、法制意識以及規(guī)范化的機構設置。我們應當通過各個方面的努力，促使我國政府從傳統的管制型政府轉向服務型政府；從單一的經濟建設型政府，轉向公共治理型政府；從官僚機構臃腫的政府轉向實干而精簡的政府。
總之，我們應當努力促使我國的政府從棱柱型向衍射型發(fā)展，充分發(fā)揮政府的各項職能，同時又不過多的干預經濟和市場。只要我國的行政制度改革能向這個方向發(fā)展，政府一定不會成為經濟發(fā)展的桎梏，相反還會成為我國加入WTO以后保障我國人民、社會和經濟利益的工具。
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設立財政金庫
現階段我國大多數省、市均不再設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫。因為，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理環(huán)境以及經濟發(fā)展狀況存在很大差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)擁有的金融機構相對比較少，通常只有信用聯社會在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置網點，其他商業(yè)銀行很少會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置營業(yè)網點。根據財政部推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革的相關標準及規(guī)范，一般對采用“分稅制”財政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議參考縣級改革模式，遵循“一級政府、一級財政”的原則，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革。針對采用“統收統支”財政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議將每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作是同縣級預算單位，安排縣級財政部門負責開展國庫集中支付相關工作。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構數量較少，采用“分稅制”財政管理體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難參考縣級改革模式實施改革。此外，因為當地金融機構不足，十分不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革科學選擇行。
2.缺乏細致的預算編制
現階段，預算管理改革在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的應用雖然越來越廣泛，然而，預算編制工作仍然存在較嚴重的隨意性，支出標準也還不夠統一，不利于提高預算執(zhí)行力。目前采用的國庫集中支付系統已經對支出項目進行進一步細化，形成支出科目的類、款、項，在這種情況下，部門預算編制必須要盡快實現精細化。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作相對比較特殊，與人民群眾之間存在十分直接的關系，容易引發(fā)各種突發(fā)事件，造成部門預算編制缺乏預見性，年內預算常常需要再次進行調整，無法對資金進行科學、有效的細化處理，不利于推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付改革。
二、推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革相關對策
1.加大業(yè)務能力培訓力度
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫改革進程的不斷推進，會計核算以及資金支付等均出現很大改變，面對這種變化，縣級財政部門必須要高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)賬務人員技能培訓，通過組織各種培訓活動，給財務工作者提供更多學習機會，豐富其財務基礎知識結構，提高其財務專業(yè)技能，使其熟練使用各種財務軟件，掌握各種科學的財務處理技巧，提高財務工作效率和質量，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫改革工作可以持續(xù)、穩(wěn)定進行。
2.完善監(jiān)督審查工作
不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門尤其是負責人必須度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度的貫徹和執(zhí)行，將其納入財政工作的重要內容，積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人進行工作匯報，進一步取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的關注及支持，針對各級負責人員，必須明確其具體職責權限，建立完善的工作責任制?？h級財政部門必須要正確履行自己的職責，針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行有效的工作監(jiān)督。根據現實需要抽調相關科室人員，建立監(jiān)督領導小組，深入基層，全面檢查和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付工作的開展情況，挖掘工作實施過程中存在的問題，并提出有效的改進建議，督促其進行糾正和改進，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付工作的有效開展。
3.全面推進建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息網絡的速度
國庫管理制度改革工作的推進要求建立完善的財政管理信息系統，促使縣級國庫集中支付網絡擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍，保證縣鄉(xiāng)財政部門、銀行以及清算銀行三者能夠實現有效聯網，進而確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算指標、用款計劃、資金支付以及資金清算等信息數據能夠通過網絡進行及時傳輸，同時提高縣鄉(xiāng)財政管理網絡信息資源的共享率，有效促進財政管理工作效率和質量的提高，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的不斷深入。
4.促進預算編制準確性有效提高
不斷加強預算編制工作，提高編制工作的科學性和有效性，實行精細化改革，針對財務部門預算制度實行全面推廣應用，不斷細化預算編制工作，保證財政性資金支付的清晰度，促進預算工作科學性的提升，同時增加其可執(zhí)行度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革工作能夠有效推進。
5.選擇合理科學的改革方法
在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度的過程中，必須要綜合分析各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理水平以及實際發(fā)展狀況，根據相關規(guī)范開展管理工作，保證財政國庫集中支付制度改革能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來便利，根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體特點，有針對性地制定相應改革模式，提高改革效果。由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)均未能設立金庫，再加上當地的金融機構相對較少，建議將全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)看做同縣級財政一樣的預算單位，安排縣級財政部門負責對國庫集中支付制度進行貫徹和執(zhí)行。
6.根據政策要求規(guī)范相關操作
推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度時，必須嚴格遵循“鄉(xiāng)財縣（區(qū)）管”的原則，避免預算管理權出現改變，盡量保持資金所有權以及資金使用權處于原來的狀態(tài)，防止財務審批權發(fā)生改變，同時不允許不同層級的財政監(jiān)管責任出現變化。此外，針對國庫單一賬戶體系進行統一設置，促進資金支付方式走向統一化。針對賬戶設置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅需保留“村賬鄉(xiāng)代管”賬戶即可，其他實有資金賬戶一律撤除，禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政單位以及預算單位自行另設資金賬戶。針對支付方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金根據先預算后支付的要求，統一進行國庫集中支付，針對不同支出項目，采用科學的支付方式。
三、結語
關鍵詞：行政程序；理性價值；文化基礎；社會環(huán)境
自1989年《行政訴訟法》第54條規(guī)定程序違法的行政行為將被撤銷以來，行政程序制度的價值已日益被重視。1996年《行政處罰法》首次規(guī)定了聽證程序，《行政許可法》更是用13多的篇幅規(guī)定了行政許可的設定、實施和監(jiān)管程序。同時，從上世紀90年代中葉開始，學術界對行政程序問題進行了廣泛而深入的研討，現在，凝聚著學界10年研究心血的《行政程序法》（試擬稿）已基本定稿。行政程序制度承載著理性、民主、公正、高效等公法價值追求，是行政法治系統工程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。尤其是行政程序制度對理性的張揚，將有利于社會理性精神的生成。但由于我國傳統倫理文化以及社會環(huán)境的影響，也注定了行政程序制度理性價值實現的艱難。
一、理性價值的內涵行政程序制度的理性價值是從整體上而言的，指相對完備的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人類所具有以推理或積極的行為來實現其目的的能力，人們在安排自己事務時一般愿意通過理性而不是通過那種隨機和任意的行為或裸的暴力來進行。[1]（P67）從內容來看，行政程序制度的理性價值包含工具理性和溝通理性兩部分。[2]（P35）這兩部分各自相對獨立，但又有一定的依存關系。
工具理性針對的是主體與客體之間的關系，或過程與結果的關系。就認識論的角度而言，工具理性是指合理的決策或決定通過合理的交涉過程得到，過程理性決定了結果理性，過程非理性極易導致結果的非理性。工具理性的實現依賴于程序設計，不同類型的行為需要不同的程序規(guī)則。在公共行政中，程序分為決策類程序和裁決類程序。決策類程序適用于規(guī)則的創(chuàng)立和公共決策的選擇；裁決類程序適用于對具體事項的決定和對糾紛的解決。無論是那一類程序都應遵循最低限度的正義或理性規(guī)則。首先是專業(yè)化規(guī)則，行政程序主要按照“職業(yè)主義”原理設計，強調行政的專業(yè)化；其次是中立規(guī)則，決策者、決定者和裁判者不得做自己案件的法官，結果中不應包含決策者、決定者或裁判者自己的利益；再次是聽取意見規(guī)則，要通過程序設計保障當事人參加到程序中來，并賦予其提出主張、事實證據和法律依據的權利；第四是選擇最優(yōu)規(guī)則，選擇要以理性推演為基礎，推理應論及所有的論據和證據；第五是說明理由規(guī)則，任何決策、決定或裁決都應當向當事人說明理由；最后是公開規(guī)則。行政權運行過程的公開，不僅可以借助公眾的監(jiān)督而使選擇權的濫用得到限制，而且也可以使選擇過程中無意的錯誤容易被發(fā)現和糾正。[2]（P35）
溝通理性適用于主體和主體之間，表現為誠意地進行討論和對話，真誠地嘗試了解對方的觀點，以和平而理性的方式來尋求共識。[2]（P35）溝通理性決定了結果的正當性和可接受性。溝通理性通過以下機制實現：1）參與機制。參與是溝通的前提，在決策類的程序中，參與應當是開放和普遍的，在裁決類的程序中，所有的當事人都有權參與。2）說理機制。程序的本質特征既不是形式性也不是實質性，而是過程性和交涉性。正是這種程序的過程性與交涉性使得說理機制得以展開，程序參與者必須全力以赴地以理抗爭，最后達成妥協，消除利益沖突。現代行政程序不是為解決行政爭議提供一個具體的可操作性的方案，而是為我們提供一個解決問題辦法的制度性框架。這種制度性框架可以促進人們理性地看待與己有關的行政爭議，并自愿服從通過該制度運作而獲得的解決問題的方案。[3]（P26）3）宣泄機制。在利益多元的現代社會，存在許多利益訴求，通過程序預設來宣泄和釋放不滿情緒并加以吸收，將增加行為結果的正當性和可接受性，也將有利于社會的穩(wěn)定。
在很大程度上，理性價值在行政程序制度的價值體系中占據首要位置，行政程序制度的民主價值、公正價值等都可以回歸于理性價值之中。當然，行政程序制度的民主價值、公正價值等也具有獨立意義。
二、理性價值實現的文化基礎行政程序制度理性價值的實現不僅需要合理的程序設計，還必須有相應的文化基礎。在西方尤其在英美法系國家，行政程序制度之所以備受重視，主要是源于這些國家對自然法的信仰，對理性的崇尚，源于其深厚的自由主義的理性文化傳統。英國早在1215年的《自由大》中就確立了自然公正原則，該第39條規(guī)定：“自由民非依據國法予以審判者，不得逮捕或禁錮，也不得剝奪其財產，放逐外國，或加以任何加害”。美國立憲繼承了英國的自然公正精神，聯邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產?！睉椃ㄐ拚傅?4條規(guī)定：“任何州不得未經正當法律程序而剝奪任何人的生命、自由、財產?！泵绹摪罘ㄔ阂晃淮蠓ü僬f：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內容?？量痰膶嶓w法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的?！绷硪晃淮蠓ü僬f：“自由的歷史很大程度上是遵循程序保障的歷史?！盵4]（P93-94）
行政程序制度理性價值在我國的實現需要超越文化上的障礙。我國傳統文化是以儒家思想為基礎的倫理文化。儒學的全部內容，不外乎用道德感化和仁政措施來實現“人之所以為人”的社會目標。儒學的最高理想是這樣一幅社會藍圖：人們各有不同的地位和責任，并依血緣鏈條傳遞下去：君君、臣臣、父父、子子等。這就是與天地同理，與萬世同久的禮。在禮的制約下，人們有親疏而無紛擾，有尊卑而無爭斗，彼此相安無事。[5]（P700）倫理文化強調的是身份和等級，有權就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在傳統文化中程序沒有生長的基礎，這也造就了我國重實體而輕程序的法律傳統。程序是用來說理的，倫理文化只強調服從，不需要說理，當然也就不需要程序。雖然一百多年來在西方文明的撞擊下，我國傳統文化有了很大轉型，但倫理文化仍盛行于國家管理之中，“官本位”仍有很大空間，對掌權者的崇拜遠勝于對法律規(guī)則的服從。在此文化環(huán)境里，即使存在行政程序規(guī)則的完美設計，也常會被實踐扭曲，行政程序制度的理性價值極易消失于倫理文化之中。
三、理性價值實現的社會基礎行政程序制度理性價值的實現還必須有與之匹配的社會基礎，即依賴于國家治理模式、社會結構、法律機制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社會的認可和包容，否則，行政程序制度的理性價值也就永遠只能是學者們的空想。以下從四個方面分析行政程序制度運行的社會基礎：第一是行政程序制度的適用范圍。行政程序制度是交涉過程的制度化。交涉是平等地討價還價的過程，過多的討價還價會影響政府的權威，而我國又在進行政府主導下的改革，需要強化政府的權威，這里存在著程序正當性和管理正當性的沖突。程序正當性要求減少政府的權威，而政府權威的弱化會影響政府在改革中的主導地位，引發(fā)管理正當性危機?？梢?，行政程序制度的推行要考慮政府對經濟和社會的有效控
制。為了維護社會的穩(wěn)定，行政程序制度的適用范圍只能逐步擴展，尤其是重大決策程序需要慎行。
第二是行政程序中的交涉主體。在決策類程序中，交涉主要發(fā)生在政府和市民社會之間?，F代社會的個人力量微弱，難以獨立與政府對峙，只有成熟的市民社會，通過社會組織或利益團體與政府交涉，才能有效與政府抗衡。市民社會的多元權利可以有效分解國家權力，遏制公權力的專斷。[6]（P157）在我國，由于市民社會不成熟，社會自治欠發(fā)達，因而，決策程序的交涉主體缺失，這會極大影響決策程序理性價值的實現。在裁決程序中，交涉主要發(fā)生在政府和個人及個人的延伸體之間，個人及延伸體對裁決程序的參與，可以有效限制行政權力的恣意。
第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比較低廉的成本解決問題或者通過行政程序解決問題后還將在別的方面付出代價，行政程序制度都將難以有效發(fā)揮作用。我國目前仍處在社會轉型之中，法律制度并不健全，傳統的管理與現代的管理并存，這無疑會影響行政程序制度的成功運作。另外，行政程序自身也存在成本和效益問題。過高的程序成本會使社會背上沉重的負擔。
第四是行政程序制度的保障。在西方國家，行政程序制度運行中的種種偏差往往靠司法機制糾正，司法制度也就成為行政程序制度理性價值實現的最后屏障。我國由于理性文化缺失，市民社會不發(fā)達以及傳統集權治理模式的影響，行政程序制度更需要司法的保障。但我國的司法制度同樣不成熟，司法力量單薄，難以保障行政程序制度理性價值的實現。
以上分析看出，我國行政程序制度有效運行的社會基礎并不牢固。單憑行政程序規(guī)則的完美設計來期盼其理性價值的實現，帶有相當的理想成分。
四、結論
在法治社會，行政程序制度具有獨特的理性價值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。但該理性價值的實現除了需要設計精細的程序規(guī)則外，還需要相應的文化和社會基礎。法律制度不能超越于文化和社會之外，這自然也適用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼聲很高，行政法學界更是傾盡全力進行研究，在此時刻，保持清醒的認識尤為重要。缺乏文化基礎和社會環(huán)境的支撐，行政程序制度的理性價值能在多大程度上實現以及在我國現行條件下如何確保行政程序制度理性價值的實現，都需要認真地研究和探討。
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產業(yè)政策的雛形可以追溯到國家政權的出現并開始履行經濟職能、干預產業(yè)活動，而嚴格意義上的產業(yè)政策則首先出現在西歐產業(yè)革命后開始了工業(yè)化進程的資本主義國家。
法學界公認，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家保障實施的現代反壟斷法。《謝爾曼法》的制定和實施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導致的經濟秩序危機，{1}（P295）它是西方早期最有影響的產業(yè)組織政策的縮影。而日本自明治開國時起，就明確提出了“殖產興業(yè)，富國強兵”的口號，并由政府直接出面創(chuàng)辦了一大批官營的近代產業(yè)，以期通過對民間產生示范和勸業(yè)作用，來加速日本的工業(yè)化和近代化過程。中國的產業(yè)政策實踐堪稱源遠流長。由于我國封建時代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農業(yè)生產進行干預，政府行為成為影響封建經濟運行的重要因素。馬克思甚至提到：“我們在亞洲各國經常可以看到，農業(yè)在某一個政府的統治下衰落下去，而在另一個政府的統治下又復興起來，收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣?！眥2}（P25）據我國史學家研究，三國時期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推動了土地與農民的結合，促進了當時的農業(yè)生產。設專職官吏掌管水利事宜、興修水利設施，是我國歷代封建王朝農業(yè)政策的基本內容。這類政府行為較好地發(fā)揮了政府的權能，彌補了民間組織渙散的天然缺陷，改善了農業(yè)生產條件，促進了農業(yè)的發(fā)展。此外，推廣先進生產工具、先進生產技術和優(yōu)良品種，獎勵墾荒和組織大規(guī)模移民墾殖的政策，也都對我國封建經濟的發(fā)展起過促進作用，它們無疑都是農業(yè)國早期產業(yè)政策實踐的佐證。{3}（P101—127）
而產業(yè)政策概念在我國的正式啟用是在20世紀80年代。譬如，1986年“產業(yè)政策”一詞正式出現在我國的《國民經濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中；1989年3月，國務院頒布了我國第一部真正意義上的產業(yè)政策——《國務院關于當前產業(yè)政策要點的決定》，這標志著我國開始了產業(yè)政策的實踐；1994年3月，國務院又頒布了《90年代國家產業(yè)政策綱要》，標志著我國已開始建立以產業(yè)政策為中心的經濟發(fā)展體系；之后相繼制訂的《汽車工業(yè)產業(yè)政策》、《水利產業(yè)政策》、《當前國家鼓勵發(fā)展產業(yè)、產品和技術目錄》等產業(yè)政策，基本形成了包括產業(yè)結構政策、產業(yè)組織政策、產業(yè)技術政策和產業(yè)布局政策等在內的、較為完整的一個政策體系。
綜上，產業(yè)政策的本質是國家對產業(yè)經濟活動的主動干預，它的產生及演化與國家的干預思想是相輔相成的，其間尤其要注意的是對它科學合理的界定及功能的理解。
二、產業(yè)政策的法治化
在我國，許多法律都是由政策轉化而來，因此，政策在一定程度上的法律化是在協調政策與法律關系的基礎上實現二者的有效銜接的方式。
（一）產業(yè)政策法治化的一般分析
產業(yè)政策是一種[]政府政策，也是政府的干預或調控行為，在此領域實行法治就直接表現為政府要依法制定和執(zhí)行產業(yè)政策，要受法律的約束，這突出地體現了法治的民主實質和要求，其意義重大。如果政府制定和執(zhí)行產業(yè)政策的行為不受法治原則的制約，這種產業(yè)政策就可能變成行政專權，增加其任意性，產生嚴重的后果，因為“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權力統治。”{4}（P367）所以，對政府制定和執(zhí)行產業(yè)政策的行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求。而“產業(yè)政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志。即使是政府的有關規(guī)定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準，服從法律的要求”。{5}因此，對產業(yè)政策進行法律調整不僅意味著要規(guī)制被調控主體的行為，而且也意味著要規(guī)制調控主體的行為，并且后一方面占有更重要的地位。
當然，政策法律化并不是說將所有的政策都轉化為法律，轉化為法律的政策，一般必須具備如下要件：影響的全局性；內容的穩(wěn)定性；轉化的成熟性?？梢哉f，政策法律化的水平和程度直接體現了國家實行法治的能力。在我國的法制建設中，應該對政策法律化予以高度重視，確保政策法律化科學、合理、有效地進行。
（二）產業(yè)政策法治化的必要性和可行性
我國在改革開放以來的經濟管理活動中越來越重視利用產業(yè)政策，并且其法律化程度也在逐步提高，這對調整我國產業(yè)結構，提高產業(yè)組織素質和產業(yè)技術水平，從而促進經濟增長方式的轉變起了多方面的積極作用。有人認為，最近二十多年來我國推行的產業(yè)政策的數量和涉及領域，遠遠超過以產業(yè)政策著稱的日本。{6}（P46）但是，由于種種原因，我國產業(yè)政策在制定和實施中還存在一些問題。從法律的角度看，我國的產業(yè)政策領域的問題主要表現為我國產業(yè)政策的法律化程度不高，現有的很多產業(yè)政策并沒有納入到嚴格的法律調整中來。雖然并不是所有的產業(yè)政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要領域的產業(yè)政策還是要上升到法律的高度，特別是由最高國家權力機關制定的法律。而目前我國很多重要方面的產業(yè)政策僅表現為政府或其職能部門的法規(guī)或規(guī)章，有些甚至連規(guī)章的形式都未采取，只是以某種規(guī)范性文件形式存在的“純粹的”政策，缺少體現法律性質的責任制度作保障。那些尚沒有得到任何法律調整的產業(yè)政策情況自不必說，那些在基本領域僅以法規(guī)、規(guī)章形式存在的產業(yè)政策也難以收到法律調整的應有效果，特別是難以收到前述產業(yè)政策法治化的基本要求——政府本身制定和實施產業(yè)政策的行為也要受到相應的法律約束?；谶@種情況，我國不少領域中只有產業(yè)政策而沒有產業(yè)政策法。
當然，如前所言，產業(yè)政策的法律調整和法治化的效果只是就其應然狀態(tài)而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規(guī)定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業(yè)促進法》來說，它是我國產業(yè)政策法中少有的高層次立法，其基本內容也是較為合理與有效的。[1]我國加入世界貿易組織后，理應在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護民族產業(yè)，提高產業(yè)競爭力，而隨著經濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業(yè)自身的力量來改變在國際分工和貿易利益中的不利地位是非常困難的，因此，要在充分發(fā)揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導企業(yè)行為，通過實施產業(yè)政策，并使其上升為法律，加快產業(yè)政策的立法，用法律來保障產業(yè)發(fā)展。
三、法治化進程中產業(yè)政策實施機制的制度重構
由于產業(yè)政策側重于從供給角度[]來調控經濟生活，因此它必須與其它經濟手段配套使用，才能取得預期效果。
（一）法治化進程中產業(yè)政策實施機制的困境分析
從市場經濟體制與產業(yè)政策的關系考察，可以發(fā)現，我國現行產業(yè)政策在實施內容、實施目標、實施手段、影響因素等方面存在問題：1．從產業(yè)政策的實施內容來看，產業(yè)政策與計劃存在著比較嚴重的交叉；目前的計劃既管總量，承擔著穩(wěn)定宏觀經濟的任務，又管部分產業(yè)投資建設，承擔著調整產業(yè)結構、促進經濟發(fā)展的任務。2．從產業(yè)政策的實施目標來看，產業(yè)政策目標與實施政策的手段脫節(jié)。在市場經濟體制下，實施產業(yè)政策中存在著多元主體，其各自利益目標通過協調滲透到產業(yè)政策目標中去，從而使每個主體都可能運用自身所擁有的一切手段，通過一定的產業(yè)政策來實現自己的利益目標，而這些多元主體中的一個重要組成部分一企業(yè)，仍沒有從舊體制行政領導的陰影中擺脫出來，因而它參與實施產業(yè)政策的手段就存在著較大的局限性，從而導致產業(yè)政策目標與實施手段相脫節(jié)。3．從產業(yè)政策的實施手段來看，過多地依靠增量調整，而存量調整的力度遠遠不夠。由于資產存量調整力度遠遠不夠，我國目前仍在很大程度上是通過增加投資來獲取一定推動力的方式，以求改變不合理的產業(yè)結構，這非但不能徹底轉變經濟增長方式，實現經濟的可持續(xù)發(fā)展，相反，卻容易陷入低效率惡性循環(huán)的怪圈。4．從產業(yè)政策的影響因素來看，當前對國際因素的影響及地區(qū)間經濟關系的處理重視不夠?，F行產業(yè)政策，在促進區(qū)域經濟分工、發(fā)揮比較優(yōu)勢、共同發(fā)展方面作用乏力，致使區(qū)域間經濟發(fā)展出現了許多問題，如地區(qū)間產業(yè)結構雷同、地方封鎖等，既不利于宏觀經濟效益的提高，也不利于國際競爭力的提高。
綜上，我國目前產業(yè)政策上的問題來源于我國的二元經濟體制：產業(yè)政策的實施缺乏有效的微觀基礎；地方利益格局的形成給產業(yè)政策的實施帶來了相當大的困難；扭曲的價格體系對產業(yè)政策的實施起著消極作用，基礎產業(yè)與加工工業(yè)產品比價嚴重不合理，從而誘導地方和企業(yè)盲目發(fā)展加工業(yè)，使基礎產業(yè)瓶頸作用加劇；宏觀調控機制乏力。
（二）產業(yè)政策實施機制困境克服的制度重構
針對當前我國產業(yè)政策實施的困境，重構產業(yè)政策實施機制應當從產業(yè)政策實施機制的理念、統一的產業(yè)政策體系、產業(yè)政策實施保障機制、產業(yè)政策法律法規(guī)體系等四個方面展開：
1．產業(yè)政策實施機制的理念更新
要真正保證產業(yè)政策實施機制完善的實現，必須實現產業(yè)政策實施機制的理念更新。具體包括如下內容：（1）在產業(yè)政策的制定環(huán)節(jié)中借助動態(tài)比較利益方法。我國在制定產業(yè)政策時，一方面通過動態(tài)的比較利益方法的運用可以提高產業(yè)政策制定的科學性和是適用性；另一方面，可以結合我國的資金、技術資源、人力資源等條件，著眼于未來，以適應國際產業(yè)加速轉換的要求。（2）在產業(yè)政策實施機制的各個環(huán)節(jié)中要根據經濟發(fā)展的實際情況，注重分區(qū)域、分階段的理念。（3）在產業(yè)政策實施機制中要充分利用市場機制，促進產業(yè)政策實現。
2．建立健全產業(yè)政策實施保障機制
制定和實施產業(yè)政策是國家進行宏觀經濟管理的重要手段，然而，許多產業(yè)政策在實施過程中并沒有達到預期的目的，因此，應當建立信息傳遞保障機制和政策監(jiān)督機制來保證產業(yè)政策的有效實施。
產業(yè)政策信息傳遞保障機制是以防止信息傳導失真為目標的組織的行為和信息在組織內部的傳導。但信息在組織內部傳導存在失真是已被人們熟知的經驗，我們所做的只能是研究怎樣減少信息的不確定性和提高經濟信息反饋效率。從產業(yè)政策信息傳遞過程可以看出，任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生故障都會影響產業(yè)政策的效果。信息傳遞保障機制的問題集中體現在：信息本身問題（產業(yè)政策本身必須具有合理性、可行性和持續(xù)性。若政策不能滿足三個條件，傳導的源頭就會發(fā)生問題，肯定不會產生好的政策效果）；信息耗散（經濟系統的宏觀信息轉化為微觀信息，在理想的情況下可能保持信息量不變，但是，在實際中這種轉化總是不可避免地為隨機擾動所耗散）；信息畸變（即使信息的傳遞過程沒有隨機干擾，但是對產業(yè)政策的理解過分融入各部門、各地方的本位利益，條塊分割，勢必使產業(yè)政策走樣或造成各地區(qū)產業(yè)的不良競爭，甚至造成產業(yè)在區(qū)域內的封閉發(fā)展，嚴重影響資源的合理流動和配置）；信息失靈（信息通暢地傳遞到接受主體，并未起到應有的作用，說明信息失去了價值）。要克服信息傳遞中的環(huán)節(jié)疏漏，提高產業(yè)政策的有效性也可從三方面建立健全產業(yè)政策信息傳遞保障機制：第一，將產業(yè)政策的實施節(jié)奏控制在適當的范圍內，盡快提高地方和部門管理經濟的水平、推進企業(yè)的自主健康有序發(fā)展，通過營造產業(yè)政策實施的微觀經濟基礎，使政策執(zhí)行主體充分發(fā)揮恰當作用，接收主體能夠有效響應政策導向。第二，在推行產業(yè)政策過程中，當直接影響到經濟發(fā)展質量和產業(yè)國際競爭力時，就要采取非常明確的調控手段，加大政府的協調、指導和督查等工作力度，保持產業(yè)政策的貫徹實施。第三，在產業(yè)政策實施過程中，要注意產業(yè)政策的實施與政府職能的互動，即在政府管理經濟的模式不適應市場經濟和經濟發(fā)展的要求時，必須進一步轉變政府職能，使政府的機構設置、工作方式、管理方法適應發(fā)展形勢的需要，通過高效率的政府工作為產業(yè)政策的實施創(chuàng)造條件。
產業(yè)政策的監(jiān)督保障機制指的是產業(yè)政策監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的行為及行為結果的自發(fā)監(jiān)督和控制。必須要注意的是，產業(yè)政策監(jiān)督主體必須根據國家法律、行政等方面的規(guī)定進行監(jiān)督。建立健全產業(yè)政策監(jiān)督保障機制應當明確以下問題：其一，以國家權力機關為監(jiān)督主體的產業(yè)政策監(jiān)督保障機制；國家的政治制度不同，國家最高權力機關的形式也不同。但是，產業(yè)政策監(jiān)督保障機制中國家權力機關的支持是必須的。其二，以各級政府為監(jiān)督主體的產業(yè)政策監(jiān)督保障機制。經濟管理是各國政府的基本職能，就我國的實際情況看，過去和現在政府直接承擔的經濟管理內容大大超出了應有的范圍，管理職能部門太多，機構過于龐大，這相對淡化了政府應當承擔的監(jiān)督職能。從功能上講，政府對產業(yè)政策實施的監(jiān)督有時間區(qū)別，并且由此而引發(fā)出不同的監(jiān)督手段和效果。這種時間上的差別又主要表現在政府產業(yè)政策監(jiān)督手段的具體運用與監(jiān)督對象之間的相互關系上。
此外，在具體的監(jiān)督環(huán)節(jié)上要各有側重，具體包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督，是指在某一具體的產業(yè)政策實施之前，政府已經有所預見并采取了相應的監(jiān)督措施，使之不至于損害產業(yè)政策的良好實施。事中監(jiān)督主要是指在作為監(jiān)督對象的具體產業(yè)政策實施過程，某一態(tài)勢或事件已經發(fā)生，但尚未加劇或蔓延之時，政府所采取的相應監(jiān)督措施。在政府尚難把握產業(yè)政策實施運行規(guī)律的條件下，事中監(jiān)督已經成為絕大多數國家對產業(yè)政策實施監(jiān)督的最為經常的方式。事后監(jiān)督是指在由產業(yè)政策實施所造成的事件發(fā)生并基本結束之后，政府才采取的監(jiān)督措施。事后監(jiān)督的主要目的也轉變?yōu)槿绾蜗@些事件已經產生的負面影響。政府在對產業(yè)政策實施進行監(jiān)督的同時，顯然也必須對各政府部門的參與行為進行監(jiān)督。政府參與的程度越高、范圍越廣泛，這種監(jiān)督在產業(yè)政策實施監(jiān)督中的作用自然也就越大。{7}（P13—14）
四、余論