時間：2023-03-16 15:42:21
導語：在行政體制論文的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領您探索更多的創(chuàng)作可能。
一是行政服務理念亟需提升。學院管理中行政權力的強勢地位弱化了管理就是服務的理念。城市學院行政權力在學院權力體系中占據(jù)主導地位，成為城市學院管理過程中非常大的障礙。在學院管理中，由于行政權力的強化，使得一些管理人員淡化了服務意識，官本位思想逐漸突出，對教學、科研和學生工作不夠重視，說話難聽、事情難辦成為學院教職工反映機關工作人員工作作風問題的突出問題。二是人員結構存在差距。城市學院是一所辦學歷史不是很長的高校，人員結構不夠均衡，特別是最近幾年，一些畢業(yè)的碩士研究生的加入，讓城市學院新老管理人員知識和能力結構的差異化問題逐漸凸顯。年輕人思維火熱，工作積極性高，有創(chuàng)意和想法，這和一些上了年紀的教職工就形成了一條障礙和一些工作矛盾，從而造成了一些工作失誤。三是不同崗位職員存在誤解。教師和行政管理人員共同組成了一所高校的教職工隊伍，但是這兩個群體卻由于工作性質(zhì)和信息獲取的差異而不夠團結。在城市學院，教師和行政管理人員除了工作上的交流，其余時間的交集不是很多，在加上一些行政工作的方式簡單、不夠透明，因而使得教師和行政管理人員在遇到矛盾和問題時，互不體諒，互相責難，這也是行政管理工作質(zhì)量難以提升的難點。四是學院的行政管理崗位流動性不強。城市學院內(nèi)部機構設置非常精干，往往是一個蘿卜一個坑，有的行政管理人員在一個職位工作了10年也沒有輪換過，這些長期而且機械重復的工作，非常容易讓一個人產(chǎn)生職業(yè)厭倦感，因此在工作中，沒有了激情和動力，工作態(tài)度得過且過，也不在思考有什么改進的措施和辦法，這也是影響城市學院行政管理工作質(zhì)量的又一大難點。
二、提升城市學院行政管理質(zhì)量的路徑
1加強頂層設計，改革行政管理的體制機制提升城市學院行政管理質(zhì)量，首先要進行管理上的機制改革。轉(zhuǎn)換工作重心，明確改革目標，走行政管理工作的內(nèi)涵式、質(zhì)量化的發(fā)展道路；健全工作機制，以績效考評為導向，做好資源的優(yōu)化分配，通過每一年度的質(zhì)量評價，來督促和提升行政管理人員提升的工作積極性和主動性。其次要完善行政管理工作的評價機制。比如平衡計分卡的考核模式，從愿景、使命、戰(zhàn)略中找出來的關鍵績效指標，保證行政管理目標實現(xiàn)的考核指標。這能夠反映行政管理人員服務對象和內(nèi)部職工的重要情況，并通過流程等最終體現(xiàn)在提高組織有形資產(chǎn)的價值。再次，要進一步優(yōu)化資源配置，在行政管理過程中建立競爭性資源配置方式和引導性資源配置制度，發(fā)揮好資源配置的調(diào)控作用，引導行政管理工作質(zhì)量提升目標的實現(xiàn)。
2加強路徑分析，探索行政管理質(zhì)量提升的實施措施第一，加強學習和研究。把學習作為工作的手段和方法，加強自身修養(yǎng)，不斷提高理論水平和工作技能。要樹立“以人為本”的工作理念。尊重教師、理解學生，認真做好日常行政管理工作。積極探索現(xiàn)代高等教育規(guī)律。認真學習高等教育理論及管理方法，不斷探索和把握教育規(guī)律，堅持繼承與創(chuàng)新相結合，創(chuàng)造性地開展工作，要能夠根據(jù)工作對象和工作條件的變化及時調(diào)整工作思路和方法，提高工作的針對性和預見性。努力拓展工作途徑，創(chuàng)新工作方法，提高工作的針對性和時效性。第二，開展實踐和拓展。崗位是干工作的平臺，是承擔工作責任的地方。城市學院各項教育工作的順利發(fā)展，為行政管理人員提供了一個廣闊的舞臺，要真抓實干，肯做小事，并把小事做出色；要科學巧干。隨著城市學院的快速發(fā)展和改革的日益深化，工作面臨著許多新情況、新問題，如何應對不斷變化的新形勢，這就要求我們除了實干、苦干,還要巧干。面對不同的情況、不同的問題，要在開展工作的時候要與時俱進，用科學來武裝頭腦，力求使每一項措施都有足夠的科學依據(jù)，都能夠經(jīng)得起科學和實踐的檢驗，切實提高工作的效率。第三，不斷破除定式思維。所謂定式思維定勢是指人們在解決新問題（或拓展新領域）時，受到原有思考問題成功的局限而處于停頓的心理狀態(tài)。城市學院要提升行政管理工作水平，就要破除定式思維。針對城市學院發(fā)展中形成的舊體制、舊制度、舊習慣，要進行長期的、全面消除的措施。制定嚴格的管理制度，創(chuàng)新用人機制，落實責任，并采取監(jiān)督檢查結果與獎懲掛鉤，解決“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”的問題，最終建立起來現(xiàn)代大學制度。
【作者】高小平/靳江好/沈榮華
【摘要題】行政管理體制改革
【正文】
黨的十六大報告提出了深化行政改革的目標和主要任務，在許多方面都有較大突破和發(fā)展。改革的目標是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。重點是轉(zhuǎn)變政府職能，依法規(guī)范中央與地方的職能和權限，推進政府機構改革、行政執(zhí)法體制改革、事業(yè)單位改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，建立和完善決策機制、權力監(jiān)督和制約機制，大力推進電子政務建設等項內(nèi)容。
（一）建立服務型政府
建立服務型政府是近年來理論界和各級政府在深化行政改革中提出的一個目標選擇。服務型政府本質(zhì)上是社會本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社會和公民是否需要，并以此來作為政府職能定位的依據(jù)，它與傳統(tǒng)的以官本位、權力本位為特征的管制型政府相比較，是兩種不同的管理理念和管理方式。將建立服務型政府作為新時期行政改革的一個目標選擇，將有助于從新的視角，把行政改革和政府職能轉(zhuǎn)變引向深入。在實踐中，已有越來越多的地方政府認識到建立服務型政府的必要性，著手改革以往“重管理、輕服務”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府紛紛提出創(chuàng)建服務型政府的目標，并在創(chuàng)新服務、社會評議、減少管制等方面進行了有益探索。
我國中央、省級政府的主要功能要于決策和宏觀調(diào)控，在管理上具有宏觀性、調(diào)控性和間接性的特點，同時在決策和管理上也要體現(xiàn)我國服務型政府的本質(zhì)要求；省以下地方政府直接面對社會、企事業(yè)單位和公眾提供公共服務。因此，不同層級政府的職能定位應有所不同，中央和省級政府可以作為以宏觀管理為主的“決策——服務型政府”，省以下地方政府應為以公共服務為主的“服務型政府”。
（二）建立面向市場的政府
建立面向市場、親市場、以市場為導向的政府等提法的涵義大體相同，都是指在政府與市場的關系上，凡是市場能發(fā)揮優(yōu)勢或能做的事，都應當由市場來做，充分發(fā)揮市場的作用。強調(diào)政府要面向市場，將有利于進一步明確市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關系，促進政府職能轉(zhuǎn)變。政論要起好“掌舵”作用、催化作用、促進作用，而不是“劃槳”作用、大包大攬作用；也有助于將政府發(fā)揮職能作用的主要方向，放在加強宏觀調(diào)控上，放在創(chuàng)造有效率的市場環(huán)境上，圍繞市場行使好調(diào)節(jié)、培育、監(jiān)管和服務職能。
（三）建立責任政府
責任政府的提法，主要是為了按照依法行政的要求，強化政府責任。在以往權力高度集中的行政體制下，政府權力與責任嚴重脫節(jié)和失衡，強調(diào)權力配置而忽視追究責任，重視行使權力而忽視承擔責任，注重虛置監(jiān)督形式而忽視追究責任。
現(xiàn)階段推行依法行政的關鍵，在于強化政府責任，使權力的責任掛鉤，建立責任政府。為此，下一步行政改革應力爭取得以下突破：一是賦予權力的同時必須明確責任；二是健全政府責任制度，制定落實法定質(zhì)詢、罷免等追究責任的具體程序，創(chuàng)設引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任制度；三是推行行政執(zhí)法責任制度，并與政府外部評議制度相掛鉤；四是加大執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性和民主參與。
（四）依照公共管理理念轉(zhuǎn)變管理模式
公共管理是從發(fā)達國家引進的管理理念，核心涵義在于公共性，突出強調(diào)管理主體的多元化，管理導向的社會化，公共服務的市場化等新的觀念，與傳統(tǒng)意義上的“行政管理”有較大的差別。
在實踐中，各級政府開始運用這一理論，轉(zhuǎn)變職能，改進管理，推進改革。例如，財政部門提出了建立“公共財政體制”的目標，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略，深圳等地政府提出了政府職能從無限到有限、從部門性轉(zhuǎn)向公共性、從政府單一治理轉(zhuǎn)向社會共同治理等項改革目標，都是十分有益的探索。
（五）借鑒企業(yè)經(jīng)驗提高政府效能
關鍵詞：價值判斷，實體性論證規(guī)則，平等原則，私法自治原則
我們身處的，是一個確定性喪失的時代，也是一個人們轉(zhuǎn)而尋求相互理解并力圖達成共識的時代?！髡哳}記
問題與方法
民法問題是民法學問題的核心[1]，價值判斷問題是民法問題的核心[2].作為社會治理的工具，民法就是通過對特定類型沖突的利益關系設置相應的協(xié)調(diào)規(guī)則，來維護社會秩序的和諧。所謂“特定類型沖突的利益關系”，首先是指民事主體與民事主體之間沖突的利益關系；其次，是指民事主體的利益與國家利益和社會公共利益之間的沖突關系。作為私法核心的民法，雖不承擔著積極推動國家利益和社會公共利益實現(xiàn)的使命，但仍須發(fā)揮消極地保護國家利益和社會公共利益的功能，即要著力避免民事主體的利益安排損害國家利益和社會公共利益。因此，民法也需要對這種類型沖突的利益關系設置相應的協(xié)調(diào)規(guī)則。民法依據(jù)特定的價值取向?qū)ι鲜鰶_突的利益關系作出取舍，或安排利益實現(xiàn)的先后序位的過程，就是一個作出價值判斷的過程。民法學者在學術實踐中關注和討論的問題大多與此有關。
在價值取向單一的社會，面對價值判斷問題，討論者“心有靈犀”，極易達成共識。但在價值取向多元的社會里，討論者由于社會閱歷、教育背景以及個人偏好的不同，而持守不同的價值取向，討論價值判斷問題難免“眾口難調(diào)”，價值判斷問題就成了困擾人類智慧的難解之題。討論者面對無窮追問，難免流于如下三種命運：一是無窮地遞歸，以至于無法確立任何討論的根基；二是在相互支持的論點之間進行循環(huán)論證；三是在某個主觀選擇的點上斷然終止討論過程，例如通過宗教信條、政治意識形態(tài)或其他方式的“教義”來結束論證的鏈條。[3]正因如此，分析哲學家干脆否認價值判斷問題可以成為理性討論的對象。他們認為“只表達價值判斷的句子沒有陳述任何東西，它們是純粹的情感表達。”[4]所以“倫理是不可說的。倫理是超驗的?！盵5]而“對于不可說的東西我們必須保持沉默?！盵6]
問題是，民法作為通過規(guī)則治理社會的關鍵一環(huán)，承擔著說服民眾接受規(guī)則治理的使命。以民法學研究為業(yè)的人，也就無法如哲學家般的 “超凡脫俗”。民法學者必須要在進行充分論證的基礎上，回答現(xiàn)實生活中形形的價值判斷問題，為民事立法和民事司法提供借鑒。民法學者如何完成這一近乎不可能完成的任務？換言之，民法學者如何能夠運用理性來討論價值判斷問題，以避免現(xiàn)實主義法學家羅斯（Alf Ross）不留情面的嘲諷——“祈求正義就象嘭嘭地敲擊桌面一樣，是一種試圖把自己的要求變成先決條件的情感表達方式?！?[7]？
建立在現(xiàn)代邏輯、語言哲學、語用學和對話理論基礎上，并吸收了道德論證理論成果的法律論證理論[8]，嘗試著提出了討論價值判斷問題的可行方法：即討論者只要遵循特定的論證規(guī)則和論證形式，其得出的結論就可以作為符合正確性要求的結論。換言之，法律論證理論力圖通過程序性的技術（論證的規(guī)則和形式）來為正確性要求提供某種理性的基礎。[9]法律論證理論的代表人物阿列克西（Robert Alexy）就認為，理性不應等同于百分之百的確實性，只要遵守了一定的討論（論辯）規(guī)則和形式，那么規(guī)范性命題就可以按照理性的方式來加以證立，討論的結論就可以稱為理性的結論。[10]這一思路當然可以用于討論民法中的價值判斷問題。但法律論證理論能否足以解決前面提出的問題？答案是否定的。正如德國法律詮釋學的代表人物考夫曼（Arthur kaufmann）針對法律論證理論所提出的批評那樣，法律論證理論在哲學立場上幾乎全以分析哲學為背景，分析哲學的缺陷自然也就成為了法律論證理論的缺陷，因此該理論只能以語義學的規(guī)則來討論價值判斷問題。[11]這一批評確屬的論。盡管阿列克西并未忽視討論者的“先入之見”，而是一再強調(diào)“法律論證理論是在一系列受限的條件下進行的。在這一點上，特別應當指出它須受制定法的約束，它必須尊重判例，它受制于由制度化推動的法學所闡釋的教義學，以及它必須受訴訟制度的限制?！盵12] “談話者最初既定的規(guī)范性確信、愿望、需求解釋以及經(jīng)驗性信息構成了論證的出發(fā)點。”[13]但他卻基于這樣的理由，即“截然不同的規(guī)范性確信、愿望和需求解釋均有可能作為出發(fā)點”[14]，從而放棄了對于討論者“先入之見”的必要分析和考察。恰是這一點，使得法律論證理論無法圓滿回答本文提出的問題。[15]因為確定討論者在進入論證程序時共同的“先入之見”——即最低限度的價值共識，對于民法學者討論價值判斷問題至為重要。離開了最低限度的價值共識，民法學者就無以達成相互理解，也更談不上在具體的價值判斷問題上形成共識。我國民法學的學術實踐也為這一論斷提供了支持。
實際上，民法學者討論價值判斷問題，總是在特定的法治背景下展開的，而非“無底棋盤上的游戲”。民法學者總可以在特定的法治背景中尋找到最低限度的價值共識，作為共同的“先入之見”，供作其討論價值判斷問題的學術平臺。這一點，在民法學者從解釋論的角度出發(fā)討論價值判斷問題時，表現(xiàn)地尤為明顯。從解釋論角度出發(fā)進行的討論，須以現(xiàn)行的實定法為背景展開，討論者必須尊重立法者體現(xiàn)在實定法中的價值取向。即使針對某項法律規(guī)范涉及的具體價值判斷問題，討論者可能會就立法者究竟在該法律規(guī)范中表達了何種價值取向產(chǎn)生爭議，但他們至少可以在法律認可的基本原則的層面上達成最低限度的價值共識，以此作為進一步討論的平臺。[16]如果民法學者從立法論的角度出發(fā)討論價值判斷問題，因無須考慮立法者業(yè)已在實定法中表達的價值取向，表面上看，在討論者之間似乎無法形成價值共識。但學術實踐的經(jīng)驗卻告訴我們，討論者總可以在某個抽象的層面上達成最低限度的價值共識。我國民法學的學術實踐就證明了這一點：即使是從立法論角度出發(fā)討論價值判斷問題，討論者也總可以在民法基本原則的層面上形成價值共識。這其實就印證了羅爾斯（John Rawls）極具洞見的一席話“當人們對具有較低普遍性認識的原則失去共識時，抽象化就是一種繼續(xù)公共討論的方式。我們應當認識到，沖突愈深，抽象化的層次就應當愈高；我們必須通過提升抽象化的層次，來獲得一種對于沖突根源的清晰而完整的認識?！盵17]以該認識為前提，民法學者運用理性討論價值判斷問題的可行途徑，可以在最低限度上表述為：以討論者關于民法基本原則的價值共識為前提，確立相應的實體性論證規(guī)則，經(jīng)由理性的討論，尋求相互的理解，并在此基礎上盡量就具體的價值判斷問題達成新的價值共識。
本文就力圖從民法的基本原則出發(fā)，提出民法學者討論價值判斷問題的兩項實體性論證規(guī)則，并闡明與其相對應的論證負擔規(guī)則。這里所謂實體性論證規(guī)則，不同于法律論證理論中作為程序性技術的論證規(guī)則，而是以民法學者最低限度的價值共識為內(nèi)容的論證規(guī)則。筆者深信，討論者若以實體性的論證規(guī)則為前提，遵循作為程序性技術的論證規(guī)則和形式，運用妥當?shù)恼撟C方法[18]，必會達致相互理解，進而為形成新的價值共識開辟可能。
兩項實體性論證規(guī)則
（一）在沒有足夠充分且正當理由的情況下，應當堅持強式意義上的平等對待。
第一項實體性論證規(guī)則與作為民法基本原則的平等原則有關。所謂平等原則，也稱為法律地位平等原則。我國《民法通則》第3條明文規(guī)定：當事人在民事活動中的地位平等。平等原則集中反映了民事法律關系的本質(zhì)特征，是民事法律關系區(qū)別于其他法律關系的主要標志。在民法諸基本原則中，平等原則是民法的基礎原則，也是私法自治原則的邏輯前提。離開民事主體之間普遍平等的假定，民法就喪失了存在的根基[19]，也就無從談及民法的其他基本原則。
平等原則首先體現(xiàn)為一項民事立法和民事司法的準則，即立法者和裁判者對于民事主體應平等對待。這是分配正義的要求，因為正義一詞的核心語義是公平，即一視同仁、平等對待。同時，“政治立法者所通過的規(guī)范、法官所承認的法律，是通過這樣一個事實來證明其合理性的：法律的承受者是被當作一個法律主體共同體的自由和平等的成員來對待的，簡言之：在保護權利主體人格完整性的同時，對他們加以平等對待。”[20]
如前所述，民法作為一種組織社會的工具，是通過對沖突的利益關系設置相應的協(xié)調(diào)規(guī)則，來實現(xiàn)自身調(diào)控社會關系的功能。而在分配利益和負擔的語境中可以有兩種意義上的平等對待：一種是強式意義上的平等對待，它要求每一個人都被視為‘同樣的人’，使每一個參與分配的人都能夠在利益或負擔方面分得平等的‘份額’，因此要盡可能地避免對人群加以分類。另一種是弱式意義上的平等對待，它要求按照一定的標準對人群進行分類，被歸入同一類別或范疇的人才應當?shù)玫狡降鹊摹蓊~’。因此，弱式意義上的平等對待既意味著平等對待，也意味著差別對待――同樣的情況同樣對待，不同的情況不同對待。[21]
近代民法[22]相對重視強式意義上的平等對待。因此平等原則主要體現(xiàn)為民事主體民事權利能力的平等，即民事主體作為民法“人”的抽象的人格平等。民法上的“人”包括自然人、法人和其他組織。一切自然人，無論國籍、年齡、性別、職業(yè)；一切經(jīng)濟組織，無論中小企業(yè)還是大企業(yè)，都是民法上的“人”，都具有平等的權利能力。社會經(jīng)濟生活中的勞動者、雇主、消費者、經(jīng)營者等具體類型，也都在民法上被抽象為“人”，同樣具有民法上平等的人格。[23]正是借助這一點，民事立法實現(xiàn)了從身份立法到行為立法的轉(zhuǎn)變。即從按社會成員的不同身份賦予不同權利的立法，轉(zhuǎn)變?yōu)椴粏柹鐣蓡T的身份如何，對同樣行為賦予同樣法律效果的立法。[24]也正是借助這一點，民法才可以通過成文法的方式，采用高度精粹、技術性的語言，抽離于各種社會的生活條件和世界觀，顯示出了驚人的超越體制特質(zhì)。[25]之所以如此，是因為近代民法建立在對當時社會生活作出的兩個基本判斷之上。這兩個基本判斷，是近代民法制度、理論的基石。第一個基本判斷，是平等性。在當時不發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，從事民事活動的主體主要是農(nóng)民、手工業(yè)者、小業(yè)主、小作坊主。這些主體，在經(jīng)濟實力上相差無幾，一般不具有顯著的優(yōu)越地位。因此立法者對當時的社會生活作出了民事主體具有平等性的基本判斷。第二個基本判斷，是互換性。所謂互換性，是指民事主體在民事活動中頻繁地互換其位置。這樣，即使平等性的基本判斷存有不足，也會因互換性的存在而得到彌補。[26]在這種意義上，互換性從屬于平等性。正是這兩項基本判斷，為民事主體之間普遍平等的假定提供了堅實的社會基礎，也為近代民法堅持強式意義上的平等對待提供了正當性。當然，近代民法上的平等原則也非常有限地包括弱式意義上的平等對待。主要體現(xiàn)為根據(jù)自然人的年齡、智力和精神健康狀況，區(qū)分自然人的行為能力狀況，并分別設置不同的法律規(guī)則等。
現(xiàn)代民法與近代民法不同。現(xiàn)代民法上的平等原則在側重強式意義上的平等對待的同時，更加重視兼顧弱式意義上的平等對待。從19世紀末開始，人類社會生活發(fā)生了深刻的變化。作為近代民法基礎的兩個基本判斷受到了挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了某些社會群體之間的分化和對立：其一是企業(yè)主與勞動者之間的分化和對立；其二是生產(chǎn)者與消費者之間的分化和對立，勞動者和消費者成為社會生活中的弱者。[27]面對企業(yè)主與勞動者、生產(chǎn)者與消費者之間的分化和對立，民事主體之間普遍平等的假定也受到了挑戰(zhàn)。僅僅堅持強式意義上的平等對待，單純強調(diào)民事主體抽象的人格平等，已經(jīng)無法在特定的領域內(nèi)維持社會的和平。弱式意義上的平等對待，日漸受到重視。具體表現(xiàn)為在生活消費領域內(nèi)，將民事主體區(qū)分為經(jīng)營者和消費者；在生產(chǎn)經(jīng)營領域內(nèi)，將民事主體區(qū)分為雇主和勞動者，分別設置相應的法律規(guī)則，側重對消費者和勞動者利益的保護。我國現(xiàn)行民事立法中規(guī)定的平等原則，即屬于現(xiàn)代民法上的平等原則。它既堅持強式意義上的平等對待，強調(diào)民事主體抽象的人格平等；又在特定的領域內(nèi)兼顧弱式意義上的平等對待，在我國就有《消費者權益保護法》和《勞動法》，著重保護消費者和勞動者的利益。
應該說，強式意義上的平等對待是民法得以存續(xù)的基石，離開民事主體之間普遍平等的假定，不僅使私法自治原則喪失了存在的前提，民法也喪失了存在的正當性；離開民事主體之間普遍平等的假定，民法采用成文法的方式來實現(xiàn)調(diào)控社會生活的目標也就無所依憑。在這種意義上，弱式意義上的平等對待構成了強式意義上的平等對待的例外。只要民法尚未喪失其調(diào)控社會生活的正當性，弱式意義上的平等對待就永遠只能作為例外而存在。這種意義上的平等原則，包含著民法上價值判斷問題的一項實體性論證規(guī)則：在沒有足夠充分且正當理由的情況下，應當堅持強式意義上的平等對待。該規(guī)則對應著一項論證負擔規(guī)則：即主張采用弱式意義上的平等對待來回答特定價值判斷問題的討論者，必須承擔論證責任，舉證證明存在有足夠充分且正當?shù)睦碛?，需要在特定價值判斷問題上采用弱式意義上的平等對待。否則，其主張就不能被證立。這就意味著，面對特定價值判斷問題，主張弱式意義上平等對待的討論者不僅需要積極地論證存在有足夠充分且正當?shù)睦碛?，無須貫徹強式意義上的平等對待；還需要通過論證，有效反駁主張強式意義上平等對待的討論者提出的所有理由。而堅持強式意義上平等對待的討論者，則只須通過論證，有效反駁主張弱式意義上平等對待的討論者提出的理由即可。
按照論證負擔規(guī)則承擔論證責任的討論者提出的理由，需要兼具實質(zhì)上的正當性和形式上的正當性，方可構成足夠充分且正當?shù)睦碛伞Ｋ^實質(zhì)上的正當性，是指承擔論證責任的討論者必須能夠證明，如果不采用弱式意義上的平等對待，會導致處于分化和對立狀態(tài)中的社會群體利益關系嚴重失衡，以至身處弱勢地位的一方無法自由地表達意志，從而使得建立在民事主體普遍平等假定之上的私法自治原則無法發(fā)揮作用。所謂形式上的正當性，是指承擔論證責任的討論者確實能夠證明，采用弱式意義上的平等對待，符合體系強制的要求，[28]因此并不違背類似問題應該得到類似處理的法治原則。
在《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）頒行以后，圍繞該法第52條第1項和第2項[29]中所稱的“國家利益”是否包括國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益，理論界和實務界（改：民法學界）存在有較大的意見分歧。由于對這一問題的回答，將決定國有企業(yè)以及國家控股、參股公司從事的相應合同行為究竟是絕對無效還是可變更、可撤銷[30]，從而直接影響到民事主體之間的利益安排，所以這是個典型的價值判斷問題。筆者擬借助這一問題來展示前述論證規(guī)則的運用。
對這一問題，民法學界存在有兩種截然對立的意見：一種觀點主張國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益就是國家利益[31].《合同法》應對市場主體進行類型的區(qū)分――即將市場主體區(qū)分為作為國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的市場主體和其他類型的市場主體，分別設置不同的法律規(guī)則；另一種觀點則堅持國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益并非國家利益[32]，因此不應對市場主體進行類型的區(qū)分，分別設置不同的法律規(guī)則。不難看出，面對同一個價值判斷問題，兩種對立的觀點反映了兩種不同的平等觀：前者主張弱式意義上的平等對待，后者則堅持強式意義上的平等對待。依據(jù)前述的論證規(guī)則及其派生的論證負擔規(guī)則，主張國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益屬于國家利益的討論者，應該承擔相應的論證責任。他們不但要證明存在有足夠充分且正當?shù)睦碛?，必須采用弱式意義上的平等對待；還要對主張強式意義上平等對待的討論者提出的所有理由都進行有效反駁。
在討論的過程中，主張國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益屬于國家利益的討論者提出，將國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益從國家利益中排除出去，從而使相應的合同行為從絕對無效變?yōu)榭勺兏?、可撤銷，如果國有企業(yè)的管理者以及國家控股、參股公司的管理者不負責任，不行使變更或撤銷合同的權利，豈不是放任了國有財產(chǎn)的流失？[33]這一理由是討論者從邏輯推理的角度提出的，其有效性取決于對如下事實判斷問題的回答：即是否有實際的證據(jù)證明承認（或否認）國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益屬于國家利益，就阻止了（或放任了）國有財產(chǎn)的流失。如果主張國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益屬于國家利益的討論者不能夠提出實際的證據(jù)證明其理由，該理由就建立在一個虛假的命題之上，不能發(fā)揮論證的效用。實際上，直到今日，我們也未能看到這樣的證據(jù)。
與此形成對照的是，主張國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益并非國家利益的討論者倒是提出了不少有力的論據(jù)，支持在這一價值判斷問題上貫徹強式意義上的平等對待。主要包括：
第一，認定合同絕對無效與認定合同可變更、可撤銷最大的區(qū)別在于：認定合同絕對無效，意味著動用國家的公權力，對市場交易關系進行直接干預，絕對否定當事人之間合同約定的效力，不允許合同發(fā)生當事人預期的法律效果。因此，凡是在認定合同絕對無效的地方，就不存在合同自由原則的貫徹和體現(xiàn)；認定合同可變更、可撤銷，則給合同當事人留有較為充分的自主決定余地。因意思表示不自由或意思表示存在錯誤而處于不利交易地位的當事人，既可選擇行使撤銷權消滅合同的效力，也可選擇行使變更權調(diào)整當事人之間的利益關系，國家公權力并不直接介入到市場交易中間去。以這種認識為前提，認定國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益屬于國家利益就存在以下問題：首先，迄今為止，我國進行的經(jīng)濟體制改革有一條主線，就是對國有企業(yè)要放權讓利，讓其成為合格的市場主體。在這種意義上，讓國有企業(yè)享有充分的市場自主權，可謂我國經(jīng)濟體制改革最核心的內(nèi)容之一。如果說國家利益包括國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益，等于是在市場交易的很多情況下，用國家公權力的決定代替了作為市場主體的國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的自主決定，這和整個經(jīng)濟體制改革的方向是相背離的。其次，在國有企業(yè)以及國家控股、參股公司因?qū)Ψ疆斒氯藢嵤┝似墼p、脅迫行為，從而處于不利交易地位時，如果只需變更合同，就既能實現(xiàn)交易目的，又可以通過利益關系的調(diào)整避免自身遭受的損害時，認定其利益屬于國家利益，導致上述合同絕對無效，會在實踐中導致國有企業(yè)以及國家控股、參股公司喪失靈活調(diào)整利益關系的可能，從而在市場競爭中處于不利地位，與實現(xiàn)國有財產(chǎn)增值保值的初衷背道而馳。
第二，如果認為國家利益包括國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益，法官會在審判實踐中面對一個難：一個國家控股60％的公司和其他市場主體之間訂立合同，這個合同的對方當事人實施了欺詐或者脅迫行為，損害了這家國家控股公司的利益，法官如何去認定合同的效力？是認定整個合同絕對無效？還是國家控股60％，因此這個合同的60％是絕對無效的，剩下的40％按照《合同法》第54條的規(guī)定是可變更、可撤銷的？如果說整個合同都認定是絕對無效的，公司其余40％的股份可能是由自然人或者民營企業(yè)控制，那么憑什么按照有關保護國家利益的法律規(guī)則，把這些股份對應的那一部分合同行為也認定為絕對無效？如果說合同的60％絕對無效，40％是可變更、可撤銷的，就會出現(xiàn)同一個合同行為由于同一個原因一部分絕對無效，一部分可變更、可撤銷這種難以想像的局面。同樣，如果一方實施欺詐、脅迫行為，損害國家控股、參股公司利益時，不作絕對無效處理，僅將損害國有獨資公司等國有企業(yè)利益的合同作絕對無效處理，這又不符合體系強制的要求，違反了類似問題類似處理的法治原則，與建立法治社會的理想背道而馳。
第三，在中國加入世界貿(mào)易組織的背景下，堅持強式意義上的平等對待，強調(diào)對所有的市場主體一體對待，不作類型區(qū)分，既是世界貿(mào)易組織規(guī)則的要求，也是我國政府的鄭重承諾。認定國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益屬于國家利益，采用與其他市場主體不同的法律調(diào)整規(guī)則，明顯不妥。
時至今日，堅持弱式意義上平等對待的討論者，既不能證明存在有足夠充分且正當?shù)睦碛?，要求在這一特定價值判斷問題上無須貫徹強式意義上的平等對待；又無法在論證的過程中對主張貫徹強式意義上平等對待的討論者提出的理由進行有效反駁，其觀點就沒有被證立。我們籍此可以得出結論：國有企業(yè)以及國家控股、參股公司的利益并非國家利益。
（二）在沒有足夠充分且正當理由的情況下，不得主張限制民事主體的自由。
第二項實體性論證規(guī)則與私法自治原則有關。私法自治原則，又稱意思自治原則，是指法律確認民事主體得自由地基于其意志去進行民事活動的基本準則?；谒椒ㄗ灾卧瓌t，法律制度賦予并且保障每個民事主體都具有在一定的范圍內(nèi)，通過民事行為，特別是合同行為來調(diào)整相互之間關系的可能性。私法自治原則的核心是確認并保障民事主體的自由，它要求“個人應享有相對于法律可能性和事實可能性的最高程度的自由來做他愿意做的任何事情?！盵34]我國《民法通則》第4條規(guī)定，民事活動應當遵循自愿原則。該條規(guī)定即是對于私法自治原則的確認。[35]
[關鍵詞]檔案；行政執(zhí)法；問題
檔案行政執(zhí)法是維護檔案事業(yè)健康發(fā)展的重要手段，是鞏固黨和國家各項工作發(fā)展的基礎，是保護人類活動真實歷史和社會發(fā)展客觀規(guī)律重要依據(jù)的舉措。開展檔案行政執(zhí)法，是為了不斷提高人們的檔案意識，加強檔案法制建設，防止檔案違法行為。檔案事業(yè)建設功在當代，利在千秋。如何加強檔案行政執(zhí)法，使檔案事業(yè)得以健康發(fā)展，這是廣大檔案工作者必須認真面對的課題。為此，筆者在這里就檔案行政執(zhí)法談幾點值得思考的問題。
一、檔案行政執(zhí)法主要存在的問題
1987年國家頒布實施《檔案法》，全國各地檔案行政部門開展各項執(zhí)法檢查活動，對依法管理檔案和發(fā)展檔案事業(yè)發(fā)揮了重要的作用，總體上看，檔案行政執(zhí)法方面取得了一定成效。但隨著社會改革的不斷深化發(fā)展，近年來在開展檔案行政執(zhí)法工作中，還存在著一些必須解決的問題。以玉林市為例，從2002年至2006年，共開展三次全市性檔案行政執(zhí)法檢查，其中，市人大辦公室和市檔案局聯(lián)合開展一次；市法制辦和市檔案局聯(lián)合開展一次；另一次是由市檔案局組織各縣(市)區(qū)檔案局交叉檢查。從檢查情況看，全市檔案工作還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
(一)不按規(guī)定歸檔和移交檔案
按規(guī)定，各單位當年成形的文件資料應在次年6月份歸檔完畢；對國家規(guī)定的應立卷歸檔資料，必須按照規(guī)定，定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理；按照國家規(guī)定各有關單位歸檔整理好的檔案在本單位保管滿10年后，定期向本地方行政區(qū)域內(nèi)的國家檔案館移交，實行集中統(tǒng)一管理。從玉林市開展的三次檔案行政執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，少部分機關、團體、企事業(yè)單位違反《檔案法》的規(guī)定，應歸檔的檔案資料不能及時整理歸檔，有長期不建立檔案和不開展檔案工作的行為。市直機關有2％的單位文件資料長期不整理歸檔，檔案行政部門每次檢查都向這幾家單位發(fā)限制整改通知書，而這些單位總是應付了事；縣直機關有5％的單位檔案和檔案工作長期處于不整理歸檔和無人管理的狀態(tài)；不移交檔案、不按規(guī)定向檔案館移交檔案的市直機關單位占10％，縣機關單位占20％。
(二)檔案文件資料收集不齊全
在檢查中，不難看出，應歸檔文件資料收集不齊全，即立檔單位在自己開展職能職責范圍的工作中形成了的文件資料沒有按規(guī)定收集齊全整理歸檔。這種情況的存在是普遍的，如全市市縣兩級機關單位，應歸檔的文件資料能收集95％以上進行整理歸檔的單位占10％；能收集到90％以上進行歸檔整理占30％；能收集到80％以上的占80％；有相當部分單位存在著歷年積存下來應歸檔而零散的和領導手上掌握的文件資料收集不起來歸檔的現(xiàn)象。特別是專門檔案沒有收集整理歸檔，如聲像檔案、實物檔案、基建圖紙等。檔案文件資料收集不齊全，這樣發(fā)展下去，將造成地方檔案館館藏檔案資料欠缺的后果，將嚴重漏失應進館的檔案。
(三)檔案保管條件差。安全隱患多
一些單位、部門檔案保管無專室，保管條件與“三鐵八防”的要求相關很遠，嚴重威脅著檔案的安全；檔案亂堆亂放，檔案塵埃滿地。雖然大部分單位有檔案室，但多是與雜物混在一起，有的甚至屋頂漏雨。
(四)檔案工作得不到重視、管理混亂
一直以來，人們對檔案和檔案工作缺乏全面的認識，不了解檔案和檔案工作的功能、作用、性質(zhì)、地位及內(nèi)涵；有關領導和部門也對檔案工作認識不足，不夠重視。經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)還有一些單位沒有把檔案工作納入本單位年度工作計劃或目標管理責任制，也沒有建立檔案管理各項規(guī)章制度和明確分管檔案工作的領導，也沒有專職或兼職檔案員，誰都可以隨便直接利用檔案。
(五)檔案人員業(yè)務素質(zhì)低
由于檔案人員變換頻繁，一些單位領導往往不考慮檔案工作是一項業(yè)務性很強的工作，隨便安排人員來應付工作，致使許多檔案工作人員沒有經(jīng)過崗前培訓，沒有業(yè)務基礎知識，這就使得檔案工作人員素質(zhì)與新時期檔案工作要求很不相適應。
(六)檔案事業(yè)經(jīng)費投入少。不按規(guī)定列入財政預算
部分縣(市)區(qū)政府及少數(shù)機關、事業(yè)單位沒有加強對檔案工作的領導，也沒有把檔案事業(yè)建設列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。如在檢查中，發(fā)現(xiàn)博白縣檔案館已經(jīng)連續(xù)好幾年沒有列入縣財政的經(jīng)費預算，辦公經(jīng)費都由檔案館(局)自己解決，檔案館建設沒人關心、過問，這就嚴重影響了檔案事業(yè)的健康發(fā)展。
二、影響檔案行政執(zhí)法的主要因素
從檢查得到的結果看，玉林市檔案工作所存在的問題反映了行政執(zhí)法工作仍處于弱勢階段，與國家檔案事業(yè)發(fā)展要求不協(xié)調(diào)。檔案行政執(zhí)法存在問題的原因是多方面的，既有表面上的因素，也有內(nèi)在的根源。筆者認為，長期影響著檔案行政執(zhí)法的主要因素有以下幾方面。
(一)檔案和檔案工作意識淡薄、檔案法制觀念不強。是檔案工作得不到明確落實的關鍵因素
長期以來，人們對檔案和檔案工作缺乏全面的認識。盡管檔案部門積極、努力地通過媒體、板報、標語等各種形式向社會宣傳了《檔案法》，但大多數(shù)單位領導認為學習宣傳貫徹《檔案法》與本部門、本單位的職能工作無關，只是檔案行政部門的事。由于有這種因素的存在，導致了許多國家工作人員對檔案和檔案工作一知半解或全然不知。
(二)檔案人員業(yè)務水平不高。變換頻繁。是影響檔案工作正常開展的直接因素
在開展的檔案行政執(zhí)法檢查中有這樣的情況，即多數(shù)機關、事業(yè)單位都是配備兼職檔案員。這些兼職檔案員在單位兼職事務太多，缺乏系統(tǒng)的業(yè)務知識培訓、檔案業(yè)務基礎知識差、檔案業(yè)務水平偏低，導致了歸檔不按時、所整理的檔案歸檔質(zhì)量不符合要求，嚴重影響了檔案管理和工作正常開展。(三)檔案工作監(jiān)督指導力度不夠，執(zhí)法監(jiān)督機制不夠完善，是影響檔案業(yè)務建設和執(zhí)法不力的主要因素
從近年的幾次檔案行政執(zhí)法檢查來看，如果檔案工作監(jiān)督指導不力，那么檔案業(yè)務建設將很難開展。尤其是對于多數(shù)單位檔案業(yè)務建設中存在的問題，即使已在檢查中明確指出并下發(fā)整改通知書，但由于檔案行政部門人員過少，過后無人抓監(jiān)督、抓落實，也就無法追究責任。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，反映了檔案部門監(jiān)督力度不夠，有指導、無監(jiān)督。檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機制不夠完善，各項規(guī)章制度沒有很好實施，使得在檔案行政執(zhí)法檢查中，執(zhí)法人員只能是看在眼里，明白在心里，監(jiān)督整改措施不了了之，最終仍然未能督促受檢單位如期整改，直接影響檔案法制建設的前進步伐。
(四)檔案工作得不到重視，檔案工作人員干勁不足，是影響檔案工作的消極因素
檔案工作是一項既要投入，而眼前經(jīng)濟利益又不明顯的工作。這往往導致相關領導對檔案工作存在著偏見，即檔案工作說起來重要，做起來次要，忙起來不要。實際工作中，檔案人員工作做得不少，領導就是看不見，在檔案工作方面的投入，總是得不到相關領導的支持，這就大大打擊了檔案工作者的積極性，造成檔案工作人員有消極心理，干勁不足，成為影響檔案工作欠活力的因素。
三、解決檔案行政執(zhí)法存在問題的辦法
在新形勢下，如何進一步加強檔案行政執(zhí)法工作，切實解決當前檔案行政執(zhí)法存在的問題，確保檔案事業(yè)步入法制軌道，使檔案事業(yè)健康發(fā)展。筆者認為應該采取以下相應的辦法。
(一)加強檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導作用
檔案行政執(zhí)法是否得到落實，就看檔案執(zhí)法監(jiān)督指導起不起作用。要建立行政執(zhí)法監(jiān)督指導系統(tǒng)，充分發(fā)揮人大、權力執(zhí)行機關和政府法制部門的主導作用，實行多層次、多方位、嚴而有序、相互制約的有效檔案行政執(zhí)法監(jiān)督指導體系，加強監(jiān)督權；要定期或不定期地對各單位、各部門檔案工作情況進行檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題應及時提出，限期整改。這樣，不但能保證各單位、各部門負責規(guī)范本單位的檔案管理，而且還能對所屬單位檔案工作進行監(jiān)督指導?？傊?，只有充分發(fā)揮好監(jiān)督指導作用，才能確保檔案工作的正常開展。
(二)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督和檔案工作規(guī)范化、制度化
檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是貫徹實施《檔案法》的必要措施和主要手段。各機關、各部門在檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機制中必須明確相關的職責、范圍、權利、義務、方式，建立和完善檔案執(zhí)法制度和執(zhí)法程序，保障檔案執(zhí)法活動科學化、規(guī)范化、制度化，還要建立法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查制度；各有關機關和部門既要相互監(jiān)督，又要相互支持配合，確保檔案工作有章可循、有序進行，促進檔案行政執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)范化和制度化。
(三)嚴肅檔案執(zhí)法。依法依規(guī)查處各種違法違規(guī)行為
《檔案法》《檔案法實施辦法》《檔案工作條例》既然賦予了檔案行政管理部門行政執(zhí)法權，就應該從法律法規(guī)的權威性、嚴肅性、統(tǒng)一性來維護和確保檔案工作應有的法律、法規(guī)地位，堅決貫徹實施《檔案法》《檔案工作條例》，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護檔案法律法規(guī)的尊嚴。只有這樣，才能做到依法依規(guī)治理檔案工作中存在的問題，才能促進檔案事業(yè)法制化建設和健康發(fā)展。
(四)加強檔案工作領導。依法依規(guī)把檔案事業(yè)發(fā)展列入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃
切實加強檔案工作的領導，把檔案工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，納入目標管理，列入領導工作議事日程，還要從思想上、行動上重視依法依規(guī)治理檔案工作，切實解決檔案工作中所必需的人力、物力、財力等實際問題，確保檔案工作步入正常發(fā)展軌道。
(五)加強培訓。提高檔案執(zhí)法人員素質(zhì)
關鍵詞:非訴訟,行政執(zhí)行,審查,強制
具體行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)是具體行政行為自身效力的要求(具體行政行為具有執(zhí)行力),也是公共利益的體現(xiàn)。在具體行政行為內(nèi)容的實現(xiàn)受阻的情況下,需要使用公共權力強制實現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容。對于強制實現(xiàn)具體行政行為的內(nèi)容,我國目前采取兩種做法:一是由作出具體行政行為的行政機關自行強制執(zhí)行;二是由行政機關申請法院強制執(zhí)行。由行政機關申請法院強制執(zhí)行又有兩種形式:一是訴訟強制執(zhí)行,即行政相對人對具體行政行為不服提起訴訟以后,法院經(jīng)訴訟審查,認為被訴具體行政行為合法,并判決維持被訴具體行政行為。如果行政相對人仍不履行法院判決維持的具體行政行為,被告行政機關可以申請法院強制執(zhí)行。這種執(zhí)行的依據(jù)是法院的判決和被判決維持的具體行政行為,故稱為訴訟強制執(zhí)行或訴訟執(zhí)行。另一是行政機關作出具體行政行為以后,行政相對人在法定期限內(nèi)既不提起行政訴訟,又不履行具體行政行為確定的義務,行政機關可以申請法院強制執(zhí)行。這里作為執(zhí)行依據(jù)的具體行政行為是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為。法院經(jīng)行政機關的申請,對未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為的強制執(zhí)行,就是非訴訟行政執(zhí)行。在我國,具體行政行為的強制執(zhí)行主要采用非訴訟行政執(zhí)行的形式。本文旨在對非訴訟行政執(zhí)行的有關理論和實務問題展開分析。
一、 非訴訟行政執(zhí)行的內(nèi)涵和精神剖析
我國采用非訴訟行政執(zhí)行的法律依據(jù)主要有兩個方面:一是各行政管理領域單行法律、法規(guī)的規(guī)定;二是《行政訴訟法》第66條的規(guī)定。前者主要是就該法律、法規(guī)所涉及到的具體行政行為的強制執(zhí)行問題進行類別列舉規(guī)定,其中絕大多數(shù)規(guī)定了非訴訟行政執(zhí)行的形式;后者主要是在前述列舉規(guī)定的基礎上,對所有可執(zhí)行的具體行政行為的強制執(zhí)行作統(tǒng)一和原則性安排,并認可了以非訴訟行政執(zhí)行為行政強制執(zhí)行的主要形式。[1]
針對上述法律規(guī)定和實務中的做法,我國理論界和實務界對非訴訟行政執(zhí)行提出了不少見仁見智的觀點,較有代表性的有如下三種:
第一,申請法院執(zhí)行說。[2]該說突出行政機關的申請,并以此同行政機關依法自行強制執(zhí)行相區(qū)別。
第二,與訴訟執(zhí)行對照說。[3]該說突出法院作為行政執(zhí)行主體的地位,并以執(zhí)行程序和執(zhí)行內(nèi)容的不同,將非訴訟執(zhí)行同訴訟執(zhí)行相區(qū)別,且將二者統(tǒng)歸為行政訴訟法學上所研究的行政執(zhí)行。
第三,訴訟外強制執(zhí)行說。[4]該說將訴訟執(zhí)行以外的行政機關自行執(zhí)行和人民法院依申請(對具體行政行為)的執(zhí)行,都歸入非訴訟行政執(zhí)行,故稱為訴訟外強制執(zhí)行說。
上述三種觀點對“非訴訟行政執(zhí)行”這一稱謂的態(tài)度是不一樣的。第一種觀點和第三種觀點稱“非訴訟行政執(zhí)行”,第二種觀點稱“行政訴訟法學上所研究的行政執(zhí)行中的一種”。為與訴訟執(zhí)行相區(qū)別,有學者進一步解釋道:“申請人民法院強制執(zhí)行,不是向人民法院提起訴訟?！暾埐皇窃V訟,不需要經(jīng)過訴訟程序”。[5]
需要說明的是,到目前為止,除最高人民法院2000年3月的《關于執(zhí)行中華人民共和國〈行政訴訟法〉若干問題的司法解釋》(以下簡稱新《司法解釋》)第93條使用了與非訴訟行政執(zhí)行有關的“非訴行政行為”以外,我國現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和司法解釋從未使用過非訴訟行政執(zhí)行的提法,非訴訟行政執(zhí)行純屬于學理用語。非訴訟行政執(zhí)行當指符合下述條件的強制執(zhí)行:(1)執(zhí)行的主體是人民法院,但法院作為執(zhí)行主體實施強制執(zhí)行,必須在作出具體行政行為的行政機關或者生效具體行政行為確定的權利人或者其繼承人、權利承受人的申請下實施;(2)執(zhí)行的依據(jù)是生效的具體行政行為,并且是未經(jīng)過訴訟審查的具體行政行為;(3)法院依申請強制執(zhí)行具體行政行為是有條件的,概括地講,條件就是具體行政行為不存在重大違法情形;(4)被執(zhí)行的具體行政行為未經(jīng)過訴訟審查,但不是不經(jīng)審查就予以執(zhí)行。很明顯,非訴訟行政執(zhí)行不包括行政機關自行執(zhí)行在內(nèi)。
非訴訟行政執(zhí)行本質(zhì)上是在剝奪行政機關自行強制執(zhí)行權情況下的制度設計。這種制度設計的目標追求,當主要是為了阻止違法的具體行政行為進入執(zhí)行過程,保障行政相對人的合法權益不致因其未提起訴訟而受到違法具體行政行為的侵害。同時,采用非訴訟的形式,一方面是為了表明行政相對人在法定期限內(nèi)未行使訴權啟動訴訟程序,另一方面也是為了簡化程序,確保在較短的時間內(nèi),使用較小的成本,完成合法具體行政行為的強制執(zhí)行。我國的非訴訟行政執(zhí)行同美國和法國的法院執(zhí)行行政行為的制度比較接近,其所具有的制度內(nèi)涵主要是,先由處于行政機關和行政相對人以外的第三人地位的法院, 對行政機關申請執(zhí)行的具體行政行為進行法律評判,[6]然后再決定是否予以執(zhí)行,這充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護相對人合法權益的價值取向,對于制約行政權力濫用,彌補因種種原因造成的行政案件數(shù)量少,法院難以通過訴訟審查否定違法具體行政行為的不足,也是有積極意義的。
通過上述分析,我們可以對非訴訟行政執(zhí)行的內(nèi)涵作如下揭示:非訴訟行政執(zhí)行,是在行政機關或生效具體行政行為權利人的申請下,人民法院經(jīng)過與訴訟審查不同的審查,裁定執(zhí)行生效具體行政行為的活動或制度。非訴訟行政執(zhí)行的特點有如下幾個方面:第一,執(zhí)行依據(jù)的行政性。法院非訴訟行政執(zhí)行的依據(jù)不是人民法院生效的裁判文書,也不是仲裁裁決書或有強制執(zhí)行力的公證文書,而是行政主體作出的已生效的具體行政行為,即有執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為。
第二,執(zhí)行方式的強制性和準用性。非訴訟行政執(zhí)行都是在義務人不履行生效具體行政行為所確定義務的情況下,由法院根據(jù)行政機關或者具體行政行為確定的權利人的申請實施的強制執(zhí)行,因而其執(zhí)行方式對義務人具有強制性,《行政訴訟法》和新《司法解釋》對非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行方式未作規(guī)定,但最高人民法院原的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(以下簡稱原《貫徹意見》),對非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行方式作了一系列規(guī)定。另根據(jù)新《司法解釋》第97條和原《貫徹意見》第114條規(guī)定的精神,非訴訟行政執(zhí)行可以準用《民事訴訟法》規(guī)定的執(zhí)行方式。
第三,執(zhí)行對象的廣泛性。非訴訟行政執(zhí)行所要實現(xiàn)的內(nèi)容是具體行政行為為行政相對人確定的義務,而義務的內(nèi)容是廣泛的,可能是款、物的交付,也可能是遷出房屋、拆除違章建筑和退出土地等行為。所有這些款、物和行為,都可以成為非訴訟行政執(zhí)行的執(zhí)行對象,因而,執(zhí)行對象具有廣泛性。
為進一步界定非訴訟行政執(zhí)行的范圍,還有必要理清以下兩組關系:
一是非訴訟行政執(zhí)行與行政強制執(zhí)行的關系?？紤]到執(zhí)行依據(jù)的同一性和目標追求的共同性,我們可以將行政機關的自行強制執(zhí)行和法院依申請所實施的強制執(zhí)行統(tǒng)歸為行政強制執(zhí)行。換言之,行政機關依職權實施的自行強制執(zhí)行和法院依申請實施的非訴訟行政執(zhí)行,共同構成行政強制執(zhí)行或行政強制執(zhí)行制度。因此,可以將非訴訟行政執(zhí)行視為行政強制執(zhí)行的組成部分。
但是,在理論界和實務界存在從字面含義理解和認識行政強制執(zhí)行的習慣。我國有不少行政法學教科書就把涵蓋行政自行執(zhí)行和法院非訴訟執(zhí)行的行政強制執(zhí)行劃歸行政行為的范疇。[7]這種理解和認識,對于從總體概況上把握行政強制執(zhí)行是有幫助的,但也存在過于粗疏和界定不準確的問題。將非訴訟行政執(zhí)行與行政自行強制執(zhí)行共同置于行政強制執(zhí)行制度之下,主要是從確保行政義務實現(xiàn)、從執(zhí)行依據(jù)和執(zhí)行內(nèi)容相同或一致的角度考慮、設計的,但這絲毫不意味著對二者的差別、甚至屬性上的差別可以忽略不計。事實上,理論界和實務界對行政機關自行強制執(zhí)行屬于行政行為的范疇基本無異議,對法院非訴訟行政執(zhí)行的屬性,卻存在較大的爭議,并形成兩種截然不同的觀點:
一種觀點認為,“行政決定(行為)強制執(zhí)行就其內(nèi)涵來說是行政機關的行政行為,而不應該是其他國家機關的行為。人民法院依申請強制執(zhí)行行政機關的行政處理決定,是行政強制執(zhí)行的繼續(xù)和延伸。人民法院實施強制執(zhí)行,在某種意義上是受行政機關的委托,代行政機關實施強制執(zhí)行。”[8]依此觀點,既然法院是應行政機關的申請,受行政機關委托,代行政機關強制執(zhí)行,那么,法院的非訴訟行政執(zhí)行就理當屬于行政行為。依此觀點,也極容易導出法院在非訴訟行政執(zhí)行中不必進行審查,只需徑行執(zhí)行的結論。這顯然與新《司法解釋》的思路不相符,與非訴訟行政執(zhí)行本身的屬性也不一致。
另一種觀點認為,我國法院實施的非訴訟行政執(zhí)行屬司法行為。其理由主要有:其一,符合《行政訴訟法》第66條的立法本意。相對人不起訴,并不能說明具體行政行為合法,對相對人不起訴的具體行政行為,除非相對人自愿履行,行政機關要想強制執(zhí)行,原則上必須經(jīng)過人民法院的司法審查;其二,如果將法院的非訴訟行政執(zhí)行理解為具體行政行為的繼續(xù),那么,法院對具體行政行為的執(zhí)行就成了被執(zhí)行的具體行政行為的有機組成部分,法院對該具體行政行為進行審查就實屬沒有必要。這同建立非訴訟行政執(zhí)行制度,排斥或阻止違法具體行政行為進入執(zhí)行過程的初衷不相符;其三,非訴訟行政執(zhí)行制度作為法院訴訟審查具體行政行為之外的一種審查方式、一種審查制度,可以體現(xiàn)突出保護相對人合法權益的精神。[9]筆者贊同這種觀點。
一、我國媒體競爭的兩個階段和特點
我國的新聞媒體作為黨和政府的輿論工具，原先所有開支都由國家財政承擔。當時，同行之間雖然存在競爭，但是這種媒體競爭是比較規(guī)范的、在道德約束之下的競爭。并不傷筋動骨，是一種良性的的競爭。
隨著經(jīng)濟體制改革的深化，國家對新聞單位實行了改革，雖然新聞媒體還是國有事業(yè)單位，受黨政機關領導。但絕大多數(shù)媒體的所需經(jīng)費已由原來的全部財政支付，變?yōu)樨斦铑~撥款或者完全自收自支。在這種情況下，各新聞媒體在發(fā)揮社會效益的同時，將實現(xiàn)利益最大化作為重要目標，以適應媒體自身發(fā)展和增加職工收人的需要。為了達到這個目的，各新聞媒體開展了全新意義上的競爭:加強了受眾意識，開始了對受眾的爭奪。爭取盡可能多的受眾，等于取得市場、等于取得了盡可能多的經(jīng)濟效益。由于我國新聞媒體競爭尚未建立與公司法相類似的事業(yè)法人制度、公平競爭制度等制度規(guī)范，客觀上為新聞媒體對社會不正當行使新聞報道權利以及不正當競爭提供了可能。近年來，這種競爭日趨激烈，并出現(xiàn)了惡意的、違背道德規(guī)范的競爭行為。
二、媒體競爭中不道德行為的主要表現(xiàn)
新聞媒體競爭中的不道德行為主要體現(xiàn)在兩個層面：
1、新聞媒體從業(yè)人員個人行為。常見的有：為完成業(yè)務指標抄襲新聞作品、造假新聞以求轟動效果等。由于經(jīng)濟利益的驅(qū)使，近年來，新聞媒體從業(yè)人員個人利用新聞報道牟取“好處”的各種或明或暗的事例也屢見不鮮：一些記者在參加采訪或新聞會等活動時，接受采訪對象以“車馬費”、“誤餐費”、“勞務費”等名義發(fā)放的錢物。還有一些記者利用休息時間私自組團采訪或進行新聞活動，或私自參加企業(yè)組織的“三包”采訪和旅游、娛樂等活動。更有記者明目張膽收受報酬，搞有償新聞，。如2002年6月22日，山西繁峙縣義興寨金礦區(qū)發(fā)生了特大爆炸，38名金礦礦工當場遇難。全國各大媒體對其進行了詳盡的報道與披露。但在事件發(fā)生后一年，2003年9月15日，新華社出人意料地，以驚人的勇氣向外界披露:有11名記者在繁峙礦難采訪過程中違背新聞職業(yè)道德，收受當?shù)赜嘘P人員及非法礦主賄送的現(xiàn)金、金元寶的嚴重經(jīng)濟違紀行為金額高達7.46萬人民幣，令人震驚。
2、新聞單位的集體行為以及由核心管理層默認的行為。與從業(yè)人員個人行為相比，這個層面的不道德行為更應該引起關注，隨著媒體競爭的日趨激烈，這個層面的不道德競爭行為顯得越來越顯著。這個層面的不道德競爭為又突出表現(xiàn)為三個方面:首先，為爭奪廣告市場，利用媒體自身的影響力大搞有償新聞。有償新聞的特點，就是一條新聞被刊登，不是憑新聞價值來決定，而是根據(jù)提供所謂“新聞”的單位是否給予新聞單位“好處”來決定。一些新聞媒體將廣告演變成新聞消息、人物專訪、企業(yè)或產(chǎn)品通訊、生活專題、科學常識等形式進行傳播，有的地方新聞媒體包括地方黨報時常大篇幅地登載此類文章。其次，利用媒體的影響力和優(yōu)勢，強行拉贊助費。對于拒絕給予“好處”的，則利用媒體影響力“封殺”或“搞臭”對方。如今年1月底到2月初，某地方報紙到一家企業(yè)拉廣告遭到拒絕，就抓住衛(wèi)生監(jiān)督部門在這家商品零售企業(yè)偶然發(fā)現(xiàn)不合格商品為由頭，在所屬的早晚兩份報紙上連篇累犢的進行所謂“曝光”、“后續(xù)報道”、“評論”。再如今年1月中下旬，中央電視臺《新聞調(diào)查》欄目披露了鄂東晚報從2003年開始，在晚報領導的授意下，采取威脅暴光等非法手段，違公德，強拉所在地區(qū)學校的贊助費，為報社牟利。在當?shù)卦斐闪藧毫拥挠绊懀瑢ζ髽I(yè)造成傷害。再次，或明或暗地封殺、貶低競爭對手。所有媒體都有自身的優(yōu)勢，受眾群體是交叉的。有的新聞媒體為了競爭，“封殺”競爭對手的一切新聞，對于有的事關大局、不得不報的新聞事件，則采取只報事件，不報道主體或者更換主體的手段。例如：對于“廣播電視進村人戶工程”，有的報紙采取只報數(shù)字不報過程、只報出席會議的黨政首腦不報召開會議的廣電機關等含混手法進行處理；有的報紙甚至將“廣播線路故障”、“電視信號中斷”等事件作為重要的社會新聞安排在顯著位置津津樂道。前不久，某地廣播電臺主辦了一個知名歌手的“歌友見面會”，整個演出過程十分成功但在演出結束時，因場地提供方違約以及一名歌友的過分熱情出現(xiàn)了一點小插曲，前往采訪的報紙記者就在領導授意下，以“某某歌友見面會草草收場”為題，大肆宣揚活動的“不成功”，隨意夸大“不成功”的細節(jié)。諸如此類的在媒體競爭中的不道德行為不但誤導了受眾、對批評對象和競爭對手造成了傷害，還嚴重損害了新聞媒體在公眾心目中的形象。
三、媒體競爭中的道德約束及評判
對于上面所談到的在媒體競爭中出現(xiàn)的種種有違道德的現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)人士或?qū)＜医o出了一些大同小異的界定。有的學者將其稱之為新聞腐敗，有的稱之為新聞道德淪喪或傳媒操守問題。但無論如何界定這一現(xiàn)象，其實它們都與新聞道德有關。對于在媒體競爭中出現(xiàn)的各種形式的違背道德的現(xiàn)象，社會必須作出反應，必須采取措施加以解決。
l、建立規(guī)范媒體行為的機制并設立評判監(jiān)督機關。媒體監(jiān)督社會但誰來監(jiān)督媒體?道德體現(xiàn)的是人類精神的自律，主要靠人的道德責任感和社會輿論來保障實施。確實社會輿論是道德準則最有效的持有者、是對反道德行為的最有效的評判和監(jiān)督者。但是，社會輿論最有效和最廣泛的傳播途徑卻恰恰是媒體。如果由媒體來互相監(jiān)督，很可能讓惡性競爭愈演愈烈。當前，地方的新聞工作者協(xié)會(記協(xié)組織)由于種種原因，在調(diào)停、監(jiān)督媒體競爭行為時，所起到的作用并不顯著，因此，有必要設立一套可操作性較強的評判機制，同時合理配置強化記協(xié)組織監(jiān)督管理的權力。
2、新聞道德的法律化。在利益多元化和價值標準多元化的條件下，新聞從業(yè)人員的道德責任感和社會輿論的強制力不足以防止媒體競爭中的反道德行為發(fā)生。一些行為不僅需要有道德調(diào)整，還需要有更大強制力的行為規(guī)則和原則予以調(diào)整，這個具有更大強制力的行為規(guī)則和原則就是法律。利用法律手段可以使部分道德義務上升為法律義務，并以國家強制力為后盾予以強制執(zhí)行，這是維護媒體競爭基本秩序的必須手段。
關鍵詞：行政復議；缺陷；原因；完善
中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）16-0317-05
行政復議，是指行政相對人不服行政主體的行政行為，認為行政主體侵犯了自己的合法權益，依法向行政復議機關申請復議，請求復議機關對原機關行政行為的合法性和適當性進行審查并做出復議決定的法律制度。
自從1991年實施《行政復議條例》以來，我國的行政復議制度日趨完善。先是1999年開始實施的《行政復議法》，接著是2004年又頒發(fā)了《全面推進依法行政實施綱要》，再者是2007年實施的《行政復議法實施條例》。這些立法舉措使行政復議制度的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。并提升了行政復議工作的指導思想和理念。行政復議作為解決行政矛盾的一個重要方式，在全面推進依法治國、大力提倡維護社會穩(wěn)定的形勢下發(fā)揮著越來越重要的作用。同時也是現(xiàn)代民主政治與追求行政效率雙重價值的選擇結果。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展變化的需要，行政權力極度膨脹，對行政權力的制約迫在眉睫。公權力之間相互制約已經(jīng)比較成熟，但是私權利對公權力的制約則發(fā)展緩慢。相對于強大的行政權力，私權利非常弱小?！盁o救濟則無權利” 要使公民、法人和其他組織的合法權益避免受到行政權力的侵害，就須賦予他們救濟的權利。行政訴訟過程中司法權對行政權進行監(jiān)督非常有必要，但因其程序繁瑣、費用高、效率低等因素致其難以適應現(xiàn)代行政追求效率的基本需要。而行政復議制度則可通過行政系統(tǒng)內(nèi)快速裁決有效地救濟相對人的合法權益，及時糾正不合法、不合理的行政行為。然而自實施行政復議法以來，對行政復議制度方面的定位、受理范圍、實施效果等都存在許多不容忽視的問題，所以完善行政復議制度具有重大現(xiàn)實意義。
一、目前我國行政復議制度運行現(xiàn)狀及缺陷
1.行政復議和行政訴訟對接不暢，協(xié)調(diào)方式滯后。通常情況下，行政復議與行政訴訟有四種銜接模式：一是復議前置，二是復議終局，三是在行政復議與行政訴訟兩者選擇后復議終局，四是復議與訴訟方式并列選其一。在這四種方式中司法訴訟方式具有最終裁決效力。煩瑣的選擇模式讓相對人無所適從，不利于監(jiān)督行政機關行使職權及保護行政相對人的合法權益。在司法實踐中第四種模式占的比重較大，即相對于人一方面可選擇先行政復議，對復議決定不服的可再提起行政訴訟。另一方面也可不走行政復議程序，徑直提起行政訴訟，獲取司法判決。這種權利行使方式賦予了行政相對人較大的自由選擇權利，有利于保護相對人的合法權益。但對于行政復議后提起行政訴訟的法定期限比較短，通常做出行政復議決定后15天須提起行政訴訟，一旦錯過將不利于相對人合法權益保護。
另外設置行政復議前置原則很多是部門立法、謀求條塊利益所致。與當前營造公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境氛圍相悖，妨礙了行政相對人的維權方式選擇。法律規(guī)定部分事項必須先經(jīng)行政復議，然后才能。如稅收征管法中的復議前置制度。這樣產(chǎn)生行政爭議糾紛時，行政相對人通常沒有選擇空間，必須依照法律的規(guī)定執(zhí)行。限制了當事人自由選擇行政訴訟或者行政復議的救濟權利，導致納稅人與行政機關間的失衡和不對等。筆者認為，行政主體與行政相對人發(fā)生行政糾紛，應賦予申請人自由選擇的權利，避免實行“前置主義”原則損害對相對人的合法利益。
2.行政復議機構缺乏獨立性。公正是法律的價值追求和應有之義，但是公正既包含實體公正也包含程序公正，程序是實現(xiàn)公正的重要保障。《行政復議法》第3條規(guī)定了行政復議機關，具體是指行政機關內(nèi)部負責法制工作的機構，其實質(zhì)依然是行政機關的一部分，擺脫不了行政機關的隸屬關系。“任何人不得做自己案件的法官，這是公正最起碼的要求。它主要在于防止行政行為的做出或糾紛的裁決受機關或利害關系的影響?！盵1]“不能做自己的裁判”，這個法律原則使人們明確建立獨立的復議機構是非常重要的。當前我國行政復議機構的產(chǎn)生和行政復議職能的履行一定程度上都難以擺脫行政機關的隸屬關系，容易導致嚴重的程序不公，公正自然難以實現(xiàn)。比如日常行政執(zhí)法中自由裁量權的行使問題，當行政相對人認為具體行政行為侵犯了其合法權益提起行政復議時，復議機關通常是本級人民政府或者是同系統(tǒng)的上一級機關，實踐中為了維護本系統(tǒng)利益難免會做出不公正的行政復議裁決。
考察各國行政復議機構設置方式，許多國家都設立了專門的行政復議機構。如澳大利亞設有行政復審委員會，英國設立了行政裁判所。我國行政復議機關通常是政府內(nèi)部負責法制工作的部門，相比之下國外的行政復議機構獨立性更強，一般行政機關干涉程度更小，更加有利于行政復議案件及時、公正、有效解決。
3.行政復議案件受理范圍過窄。《行政復議法》第6條明確規(guī)定了行政復議案件的受理范圍，使行政復議案件受理范圍過于狹窄，阻礙了行政復議制度價值的充分實現(xiàn)。當前，行政復議主要針對的具體行政行為，行政復議法將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準行政行為、行政裁決行為等排除在行政復議受案范圍之外不合適。一方面，《行政復議法》第7條雖然規(guī)定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。將抽象行政行為納入行政復議案件范圍已經(jīng)迫在眉睫?！笆紫龋橄笮姓袨檫`反上位法的案例頻頻發(fā)生，破壞法制統(tǒng)一原則，現(xiàn)行糾正機制卻無法啟動；其次，抽象行政行為制訂過程中缺少外部強有力的監(jiān)督和制約，也缺少行政相對人的參與，因此缺乏可操作性，容易產(chǎn)生地方保護主義和部門保護主義；再次，各級政府及其工作部門缺乏制訂行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一程序規(guī)范。”[2]另一方面，保護公務員的合法權益與保護普通公民的合法權益一樣，都應該有充分的救濟途徑和手段。行政機關對公務員實施的侵犯權益的內(nèi)部行政行為，如行政處分、工資調(diào)動等決定時也會給公務員的權益造成極大的損害。將行政內(nèi)部行為納入行政復議案件受理范圍同樣迫切。此外，還有準行政行為和行政裁決行為，這些行為盡管并不直接給行政相對人設定權利義務，即對行政相對人同樣產(chǎn)生直接的法律效果和實際影響，這種實質(zhì)性的影響，就使得這兩種行為具有了可訴性，應該納入行政復議受案范圍。
4.行政復議法中關于適用調(diào)解結案的情形太少。行政復議經(jīng)歷了由不能調(diào)解到可以調(diào)解的兩個發(fā)展階段，但到目前為止允許調(diào)解結案的案件范圍仍非常狹窄。當時的立法者認為：行政機關行使國家職權是國家意志的體現(xiàn)，即使和被管理的行政相對人發(fā)生行政爭議，其都無權按照自己的意志自由處置手中的權力。而調(diào)解結案有時雙方不可避免要做出讓步。所以行政復議不適用調(diào)解?；谶@樣的考慮，1991年1月1日實施的《行政復議條例》規(guī)定案件受理不適用調(diào)解方式處理。
但是筆者認為，行政行為有的是羈束性類型，有的是自由裁量類型。作為行政主體對部分行政行為可在法律賦予的權限內(nèi)根據(jù)實情酌情處理。所以根據(jù)實際情況自由裁量而做出，具體行政行為并非是弱化行政權力而是更加有效地行使行政職權。實踐中也確實出現(xiàn)了調(diào)解結案的范例。2007年國務院頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第50條規(guī)定了兩項可調(diào)解的情形。這是第一次以立法的形式規(guī)定行政復議可調(diào)解結案。但是規(guī)定可調(diào)解結案的情形太少，調(diào)解范圍比較狹窄。
5.行政復議制度潛能沒有完全釋放。部分行政機關對行政復議工作“說起來重要，忙起來不要”，分管領導法律基礎知識欠缺，沒有完全掌握行政復議解決行政爭議的步驟方式或者采取打電話或其他方式干預行政復議工作、或者消極應付了事或互相推諉扯皮，不懂得充分運用行政復議手段解決行政爭議糾紛，致使許多矛盾難以及時處理或難以讓眾人心服口服，一定程度上制約了行政復議制度功能的充分發(fā)揮。
6.綜合保障水平差。雖然行政復議機構通常是法定的行政主體，但當前行政復議機構的設置和保障，與其所承擔的行政復議工作任務難以相匹配。一方面人員編制少。通?？h一級政府法制機構很少有專職的人員編制。至于政府部門配備專門從事行政復議工作的人員更是少得可憐。很多單位的行政復議人員由行政部門的辦公室人員兼任。且許多工作人員都是非法律專業(yè)，業(yè)務水平差，加上兼顧其他工作任務，往往顧此失彼。加上行政復議工作任務重、條件差、待遇低，有門路的工作人員通常找機會調(diào)走，行政復議人員流動性大，整體素質(zhì)難以提高；另一方面是經(jīng)費缺乏。經(jīng)費難以與受理的案件相適應。許多縣級政府沒有依照行政復議法的規(guī)定安排行政復議專項經(jīng)費，沒有為法制機構辦案配備必要的交通、通訊工具，有的法制機構連辦公電話費用都不能保證，差旅費也無法報銷。即使有單列此項經(jīng)費的，也可能會占用、擠用、挪用。不一定專項用于行政復議工作上，從而挫傷了行政復議人員的工作積極性。上述辦案條件與辦案任務不相適應的現(xiàn)象，已經(jīng)嚴重影響到了行政復議工作的正常開展。
7.復議人員處理案件的能力不強。行政復議案件包含社會領域的方方面面，所調(diào)整的法律關系也不僅僅是行政法律關系。而且隨著國家立法進程的加快，每年都要制定出臺很多新法律法規(guī)，在新的法律法規(guī)頒布實施后，辦案人員所掌握的法律知識明顯的相對滯后。要準確地把握案件、正確地處理案件，就需要我們加強學習。不僅要精通行政法律，還要熟悉民事、刑事、訴訟等法律，了解諸多學科的知識。在具體工作中，但是，在行政復議實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，也有相當一部分人員素質(zhì)不高、工作不勤奮、處理問題的能力不強，有的說外行話，個別的甚至做事不依法、說話不講理，難以保障行政復議案件的質(zhì)量。為此加強行政復議人員能力建設，提高行政復議人員素質(zhì)，逐步推行行政復議人員資格制度，勢在必行。
8.社會公眾的認知度不夠。行政復議法最突出的作用就是保護公民不受行政機關違法行為的侵害。在普通老百姓看來，行政機關是強者，公民或其他單位是弱者，《行政復議法》，就是為了解決這種強弱不平衡造成的不公正問題，但是由于行政復議法的宣傳不到位，使社會公眾對行政復議的認識程度不深，在人們的意識當中，解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，對行政復議這一救濟渠道認識模糊甚至沒有認識，對行政復議法的相關知識、行政復議辦理程序、注意事項、文書樣式、審理流程圖等內(nèi)容更是知之者甚少，造成行政復議的實際應用差，沒有發(fā)揮應有的作用。
二、行政復議制度缺陷的原因分析
當前行政復議法存在上述缺陷和不足是由于多種原因共同作用而成的，主要的原因表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.定性錯位。通常我國立法上對行政復議的性質(zhì)認定是不清晰的。行政復議制度究竟是行政機關的內(nèi)部監(jiān)督制度還是公眾的權利救濟制度？《行政復議法》第1條規(guī)定：“為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據(jù)憲法，制定本法?！痹撘?guī)定將我國行政復議制度認定為“行政機關的內(nèi)部監(jiān)督制度”，因此行政復議制度自然很容易按照“行政化”的特點來規(guī)制和運行。通常，為提高行政效率，人們只注重行政復議的行政內(nèi)部審查職權，而沒有注重發(fā)揮其行政救濟職能的功能。從行政相對人方面來說，行政復議是一種救濟途徑；而從行政機關角度來說，行政復議已從一種監(jiān)督機制逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)部考核機制。對此，學者們對行政復議的性質(zhì)認定也不盡相同。而行政復議制度的救濟功能正在被逐漸的淡化[3]。
實踐中，由于對行政復議性質(zhì)行政化的粗淺理解，一些被實踐反復驗證的具有重要價值的司法制度，如回避、公開審查、合議裁判、質(zhì)證等合理制度，都被行政復議程序擋在門外，剝離了這些保障基本公正價值實現(xiàn)的基本內(nèi)容，行政復議制度裁斷行政糾紛的公正性就很難保證，辦案質(zhì)量就更不用說了。
2.組織機構設置不合理。通常我國行使行政復議管轄權的機關有：縣級、市級、省級人民政府或者垂直管理系統(tǒng)的上一級機關?？h、市、省級人民政府行政復議機構一般是法制局等政府部門，通常我國的行政復議機構則是一個體系龐大的行政附屬部門。這些承擔行政復議功能的部門沒有獨立的法律地位，沒有獨立的復議權。雖然表面上法制工作機構不同于行政機關內(nèi)部的其他執(zhí)法機構，設置相對獨立。但在復議審查過程中復議機關與被申請人的身份難以分離，很難保證自然公證法則的落實。因而在承辦具體復議事項時難免受行政機關系統(tǒng)內(nèi)的上下級領導關系影響，其復議活動的公正性難以保證，許多裁決也難以獨立進行，復議審查中的公平、公正立場受沖擊。
3.配套制度不完善。盡管行政復議制度在處理行政糾紛發(fā)揮了很大作用，但其未能滿足當前的社會需要，目前還有許多配套制度不完善。
首先是責任追究機制不完善。根據(jù)《行政訴訟法》第63 條規(guī)定，復議機關維持原具體行政行為相對人不服提起行政訴訟的，以原機關為被告；復議機關改變原具體行政行為的，以復議機關為被告；復議機關在法定限期內(nèi)沒有做出復議決定，相對人對原具體行政行為不服提訟的，以原行政機關為被告；對復議機關不作為不服的，以復議機關為被告。可見復議機關很多情況下為避免本單位成為被告，通常做出維持原來具體行政行為的決定，這樣可以多一事不如少一事。即使復議機關成為了被告，訴訟案件敗訴了，復議機關追究責任的制度也不是很明確。這樣對執(zhí)法人員失職行為還是缺少威懾力的。
其次是行政復議過程中缺少直接言詞、質(zhì)證辯論制度。通常行政復議機關是采取“書面審”的原則，不用召集復議申請人和被申請人。導致復議機關一時難以了解案件全貌。且審查案件證據(jù)也沒有雙方當事人的質(zhì)證，盡憑復議機關一方，難以甄別證據(jù)真?zhèn)?，自然難以查清案情，難以獲得公正結果。
再次是缺少案件合議制度。復議機關通常由案件復議機關的法制人員單個人處理。畢竟單個行政復議人員的知識面寬廣程度制約了復議案件的正確率。特別是重大復雜案件，單個行政復議人員更是難以勝任案件處理這個重任。容易導致錯案發(fā)生，如能引進法院審判案件時的案件合議制度，將增強案件處理的民主性、客觀性和正確性。有助于提高案件的質(zhì)量水平，防止專斷和侵犯公民和其他相對人利益的案件發(fā)生。
三、完善行政復議制度的具體對策
針對我國行政復議制度存在的上述問題，我們應有的放矢，采取有效措施加以完善，全面推進行政復議法的高效實施。
1.簡化行政訴訟和行政的選擇模式。通常情況下行政復議與行政訴訟只存在兩種模式，即前置主義或選擇主義?？疾焓澜绺鲊姓葷贫鹊陌l(fā)展歷史，早期各國通常以行政復議前置為原則。但是后來通過司法實踐總結發(fā)現(xiàn)：嚴格的前置程序在行政復議程序過程中給相對人造成了許多維權障礙，增加了維權成本。所以越來越多國家逐步取消了行政復議前置程序而賦予相對人在救濟程序的選擇權。筆者建議行政訴訟和行政復議銜接的模式應采取自由選擇模式，采取這樣的模式有利于行政相對人事先選擇好解決行政糾紛的途徑，減少不必要的行政成本，又便于復議機關快速復議和法院快速判決，有效化解了社會矛盾，增強了社會和諧因素。
2.加快建立行政復議機構獨立體制。為了減少行政復議案件受上下級政府關系的影響，建立獨立于政府組成部門而又隸屬于政府的復議機構，是地方政府的一個獨立組成部門。有點類似于審計部門，直接聽命于各級政府行政首長。復議機構復議案件時應嚴格遵守以下原則：“一是獨立審判原則；二是專職原則；三是必須最大限度地保障行政復議機構的獨立地位和職權；四是必須保持行政復議人員的專業(yè)化和相對獨立性?！盵4] 實現(xiàn)這種模式就需要推進政府機構改革，機構改革既要確保復議機構專項財政預算、又要提高復議人員準入門檻，最好行政復議人員須通過國家司法考試等。最大限度確保行政復議案件的獨立性、公正性和權威性。
3.擴大行政復議案件受理范圍。目前行政復議范圍主要針對具體行政行為.筆者認為應將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、準行政行為、行政裁決行為等納入行政復議受案范圍。當然，考慮到我們國家法治發(fā)展水平不平衡狀態(tài)，將抽象行政行為納入行政復議受案范圍應循序漸進，分步推進：首先，可考慮將國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章納入行政復議受案范圍；其次，隨著法制的完善和實踐經(jīng)驗的積累，再考慮將地方性法規(guī)納入行政復議受案范圍；再次，等到法制更加成熟的時候，可將行政法規(guī)也納入行政復議審查范圍之內(nèi)，監(jiān)督所有的行政行為。這樣有序推進，才能穩(wěn)妥的對抽象行政行為進行更為有效的監(jiān)督，對公民的權利予以更加充分及時的保護；對于公務員被行政機關侵犯權益的內(nèi)部行政行為，也會給公務員的權益造成極大的損害，如采取行政復議的救濟方式卻會比目前的申訴制度更加有效。將內(nèi)部行政行為納入行政復議受案范圍更為妥當、高效。
4.推廣調(diào)解制度。調(diào)解作為一種糾紛解決方式，具有靈活、高效、緩和矛盾的優(yōu)點。推廣調(diào)解制度是政府管理職能向服務職能轉(zhuǎn)變的要求，也是提高公權力執(zhí)行力的有效途徑?！缎姓妥h法實施條例》雖然已涉及到行政復議調(diào)解制度，但規(guī)定的線條比較粗，原則性較大。調(diào)解應作為與行政復議決定相并列的結案方式。其規(guī)則體系應該細化，如行政復議調(diào)解應遵循的原則、適用范圍、調(diào)解程序的具體步驟、調(diào)解結果的拘束力與救濟方式等方面都應全方位規(guī)定，方便基層操作。但目前行政復議調(diào)解仍只是行政復議機關的一種可選擇的處理程序，并不是行政復議的必經(jīng)程序。建議在構建行政復議調(diào)解程序制度中首先應考慮調(diào)解對解決行政爭議的作用，可將調(diào)解程序設定為特定案件的行政復議必經(jīng)程序，充分發(fā)揮調(diào)解制度的功能性優(yōu)勢。
5.全力推進行政復議效能建設。行政復議能力建設既包括工作機構硬件建設也包括人員隊伍的軟件建設，其中提高人員素質(zhì)又是重中之重，為此建設高素質(zhì)的行政復議人員隊伍勢在必行。一方面，強化行政復議機構硬件配備和財務保障。行政復議的財政預算應列入各級政府及政府部門的財政預算，對必要的開支認真做好財務計劃。同時應給行政復議機構配備好電腦、傳真、電話、打印機等辦公必要設備，為提高行政效能打好物質(zhì)基礎；另一方面，配備好高素質(zhì)的行政復議人員。認真把好行政復議人員準入門檻，要把政治上靠得住、業(yè)務水平高、法律功底好的人員充實到行政復議機構中來，最好規(guī)定行政復議人員應持有國家法律職業(yè)資格證書，防止錯案發(fā)生。同時必須加強隊伍培訓和人員管理。建立定期學法和輪訓制度，不斷充實和豐富行政復議人員的專業(yè)知識，條件允許的可定期邀請行政復議領域?qū)＜肄k講座，加強對行政復議理論的指導。全方位、多角度提高行政復議人員對行政法理論、工作技巧等方面的認識，確實提高學習效果。
6.探索簡易審理方式，建立質(zhì)證、合議制度。一方面，對于案情明確、爭議性不大的案件，如符合簡易程序的，在保障當事人程序權利的前提下，按照“能省則省，能簡則簡”的原則進行審理。運用簡易程序，啟用快審快結機制，提高行政復議案件結案速度；另一方面，在案件處理過程中應引入案件證據(jù)質(zhì)證、合議制度。這樣便于明確違法事實概貌、掌握案件證據(jù)真?zhèn)?、處罰尺度，同時可以增進當事人的理解和信任，滿意率高，化解矛盾的效果。
7.整合宣傳資源，強化宣傳，增強效果。一方面，要充分發(fā)揮新聞媒體的輻射作用，組織地方報紙雜志、電臺、電視臺采取開辟專欄、學習輔導、專家訪談、法律咨詢、案例評析等形式，全方位、多角度地宣傳行政復議知識，做到報刊常年有文章，電臺不斷有聲音，電視經(jīng)常有圖像，通過反復宣傳行政復議法律知識，讓人民群眾切實感受到行政復議法就在自己的身邊；另一方面，要做好普法宣傳工作，提高人民群眾依法維權意識。將行政復議法列入普法宣傳的重要內(nèi)容，通過各種通俗易懂、易于人民群眾接受的宣傳方式，宣傳行政復議制度，努力營造人民群眾自覺運用行政復議途徑解決行政爭議的良好氛圍，推動法治建設更上一層樓！
參考文獻：
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第一，當前我國的社會經(jīng)濟的發(fā)展正處于快速增長的階段，行政管理的體制與當前經(jīng)濟形勢的聯(lián)系十分密切。我國的經(jīng)濟體制不夠完善，并且人口眾多，不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展能力都不盡相同，相比于其他發(fā)達的歐美國家，我國的生產(chǎn)力水平仍然存在一定的欠缺。在社會矛盾逐漸得到凸顯的今天，生產(chǎn)力水平的發(fā)展仍然是當前行政管理工作的重點內(nèi)容。做好行政管理體制改革工作，是打造具有特色化、民主、法制化、創(chuàng)新化政府行政服務的關鍵。
第二，市場經(jīng)濟體制發(fā)展對行政管理提出了更高的要求。我國市場經(jīng)濟體系在國民經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不斷完善，并且逐漸體現(xiàn)出我國的特點。改革開放以來，越來越多的政策出臺，使得我國市場經(jīng)濟體制逐漸完善，并且為我國市場經(jīng)濟的良性發(fā)展鋪墊了良好的政策環(huán)境。新的經(jīng)濟形勢下，政府的職能也發(fā)生了很大的變化，如何更好地對宏觀調(diào)控能力進行提高，并且構建統(tǒng)一、開放化的市場體系成為了當前的工作重點需求。通過行政管理制度的改革，可以更好地實現(xiàn)政府的管理創(chuàng)新，并且將社會主義制度的優(yōu)越性進行發(fā)揮，為我國社會的發(fā)展提供良好的制度保障，為經(jīng)濟建設提供良好的創(chuàng)新推動力。
第三，行政管理改革對于實現(xiàn)創(chuàng)新、特色發(fā)展是非常必要的。行政管理體制改革工作的開展，需要采取循序漸進的方式和原則，并且與其他經(jīng)濟、政治體制改革進行配套。當前國內(nèi)外形勢較為復雜，行政管理工作的開展，也要與之進行更好的適應，并且堅持正確的理論方針，不斷地開拓進取，為行政管理制度的改革提供良好的基礎，更好地突出行政體制改革的特色性與創(chuàng)新性。
二、行政管理體制改革工作的開展核心與重點
第一，明確思想。在開展行政管理體制改革時，要明確思想，并且關注核心問題。行政體制的改革，要將政企分開、政資分開、政事分開以及政社分開作為工作的核心內(nèi)容，充分地將市場調(diào)節(jié)機制的優(yōu)勢進行發(fā)揮。各級政府要樹立相應的責任思想，對于自身的審批過程進行改革，規(guī)范政府權力。不同部門和崗位要確立不同的權責，并且給予企業(yè)充分的自主決定空間，讓社會組織自身的作用得到有效地發(fā)揮和實現(xiàn)。
第二，加強宏觀調(diào)控。在開展宏觀調(diào)控的過程中，要對于調(diào)控的體系和機制進行不斷的調(diào)整，對宏觀調(diào)控的效果進行有效的強化。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于快速政治的階段，農(nóng)業(yè)化、農(nóng)業(yè)化與城鎮(zhèn)化逐漸推進，并且各地的經(jīng)濟發(fā)展水平都處于快速增長的階段。面對快速增長的經(jīng)濟形勢，要對當前人口問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題等進行深入的研究，并且以提高經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定性為目標，制定相應的宏觀調(diào)控政策，將穩(wěn)定經(jīng)濟、就業(yè)增長，促進從而對于產(chǎn)業(yè)結構進行優(yōu)化調(diào)整，平衡經(jīng)濟發(fā)展。
第三，確定政府職能范圍和改革目標。在行政管理體制改革的過程中，要對于改革目標進行確立，并且將構建社會主義公共行政體制，作為整體改革發(fā)展的重要方向。在改革過程匯總，要對于制度、機制以及體制等多方面進行統(tǒng)一的創(chuàng)新和發(fā)展。管理體制的創(chuàng)新改革應該實現(xiàn)權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順楊、監(jiān)督有力。市場經(jīng)濟環(huán)境下，行政體制的改革要不斷的完善，并且真正地適應當前市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，凸顯政府行政管理的公共性、服務性與公正性的特點。
第四，行政管理內(nèi)容的確定。在公共管理職能的確定上，要對于公共的責任和權利進行明確，并且關注優(yōu)勢的公共領域，集中精力針對于當前社會中的熱點問題（公共醫(yī)療、公共教育、社會保障以及公共科技等）進行服務。在行政權利體制的確定上，要保證相關權力行為的約束力度。行政管理機制的改革，必須要對于人民、法律以及立法機構進行負責。在公共組織體系的構建上，要將政府的執(zhí)行職能與決策職能進行分離，進而提高公共組織體系的科學性與規(guī)范性。在公共治理結構的創(chuàng)新上，要實現(xiàn)公共服務補給結構的多元化發(fā)展，并且采取分權化和自治化的權力結構模型，落實基層、地方與社區(qū)自治相結合的治理結構。另外，在公共效能管理上，要對于公共行政管理活動進行關注，對于服務流程進行不斷的完善，充分地落實政務公開化的要求，保證行政活動符合經(jīng)濟性、效能性的原則，提高行政服務的質(zhì)量。
第五，管理機制的創(chuàng)新。行政管理體制的創(chuàng)新，是為了實現(xiàn)政府職能的改變和效能的提高，從而更加適應當前社會發(fā)展的基本需求。在管理機制創(chuàng)新上，要關注政務公開的落實，提高廣大群眾的參與積極度。在改革過程中，也要對于決策過程進行合理的調(diào)整，并且落實相關責任，提高決策的民主性與科學性。政府還要提高法制建設水平，落實依法行政，并且推進電子政務，調(diào)整和再造政府管理流程。對于公共危機管理上，要提高政府應對突發(fā)事件的能力，改進和完善當前危機管理制度。與此同時，政府還要積極推進績效管理制度的落實，設立政府管理質(zhì)量獎，并且行政問責制度，提高行政監(jiān)督能力。
三、結語
【關鍵詞】環(huán)境行政聽證制度；環(huán)境權；正當程序
一、環(huán)境行政聽證制度的概念
環(huán)境行政聽證制度是指環(huán)境行政主管部門在將要做出影響特定的一些人的環(huán)境利益的決定前，由專門的主持人主持，環(huán)境行政相對人廣泛參與并表達自己建議和想法、提供證據(jù)的一種程序性制度，所以，環(huán)境行政聽證制度不僅是一種環(huán)境行政中的重要程序，又是一種基本的法律制度。
二、我國環(huán)境行政聽證制度存在的問題
近年來，隨著環(huán)境問題的日益嚴重以及公眾環(huán)保意識的增強，環(huán)境行政聽證制度在我國的各個地區(qū)得到廣泛適用。環(huán)境行政聽證制度無論是在制度研究還是實踐應用中都呈現(xiàn)可喜局面，這為環(huán)境行政相對人權益的保護以及環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展起了很大的作用，但相對于傳統(tǒng)成熟的法學理論而言，該制度還處于起步初期，在理論與實踐中勢必存在諸多問題。
（一）缺乏統(tǒng)一的行政聽證程序法律制度
在我國，雖然國務院和各部委制定了一些有關環(huán)境行政聽證方面的規(guī)定和實施辦法，但是這些法律規(guī)范缺乏統(tǒng)一的標準，并且過于分散與籠統(tǒng)，這種分散的立法模式可能會更有針對性，但它也有一些弊端。不同領域分散性立法可能導致法律的重復，甚至導致法律之間的沖突，聽證在執(zhí)行中就會失去權威，在各個法規(guī)的互相協(xié)調(diào)中浪費大量的行政資源。
（二）我國環(huán)境行政聽證規(guī)定的聽證種類單一
理論界對行政聽證的分類之一，就是將行政聽證分為事前、事后與結合聽證。我國的立法實踐中僅規(guī)定了事前聽證，這樣的規(guī)定有他自己的優(yōu)勢。首先，可以在做出行政決定之前，能夠充分考慮到相關人的意見，從而體現(xiàn)行政決定的民主性。其次，這種制度的安排有利消除人民對行政機關的逆反心理，從而使公眾更易接受行政機關的行政決定。最后，這種制度也有利于在行政機關與公眾之間建立一種良好的信息溝通渠道。雖然事前聽證有如此多的優(yōu)點，但也有它的缺點，最明顯的就是行政決定做出以后，如當事人的合法權受到損害，而無法通過聽證程序得到救濟。
（三）環(huán)境行政聽證權的救濟手段單一
遺憾的是，目前我國并沒有相關的救濟手段，我國法律法規(guī)對聽證制度的規(guī)定過于籠統(tǒng)，以至于實踐中聽證制度不具有可操作性，猶如空中樓閣，加之當前法制存在一些缺陷，行政執(zhí)法人員徇私枉法現(xiàn)象時有發(fā)生，而在權利與權力相沖突的時候，行政相對人往往不能采取有效的手段維護自己的合法權益。同樣的道理，如果在環(huán)境行政聽證中缺乏相應的救濟手段，環(huán)境行政相對人的合法權益便會遭到損害，也會導致相對人有怨無處可伸的尷尬境地，挫傷公民參與聽證程序的積極性。
（四）聽證主持人制度不完善
雖然我國聽證制度的設計上也有回避制度的規(guī)定和職能分離的原則，但是主持人的獨立性沒有得到保障。同時，我國環(huán)境行政聽證沒有對聽證主持人的資格進行詳細的規(guī)定，致使影響到了聽證活動的質(zhì)量。再次，是我國行政程序法也沒有明確主持人的權力，各國對主持人的權力都有詳細的規(guī)定，雖然說不大盡相同，如有的國家規(guī)定他有最終的決定權，有的規(guī)定只有組織權。
（五）公眾參與環(huán)境聽證的意識淡薄
隨著環(huán)境問題的日益突出和環(huán)保事業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國公眾參與環(huán)境行政聽證的實踐已經(jīng)有初步發(fā)展，但是這種熱情由于環(huán)境主管部門宣傳力度不夠和聽證場所的限制而被抑制。環(huán)境聽證的公眾參與仍然存在諸多弊端，體現(xiàn)為公眾缺乏積極參與的意識，現(xiàn)行法律中缺乏公眾參與的具體程序規(guī)定并且忽視風險預防原則的貫徹，在實踐中參與的公眾缺乏廣泛的代表性和信息不對稱以及民間環(huán)保組織的參與力量薄弱。
三、我國環(huán)境行政聽證制度的完善對策
（一）建立規(guī)范的環(huán)境行政程序法律體系
由于長期以來“重人治，輕法治”傳統(tǒng)思想的影響，我國迄今尚未制定完整的行政程序法，這對環(huán)境行政執(zhí)法、保護管理相對人及公眾的正當權益極為不利。作為權利經(jīng)濟的市場經(jīng)濟內(nèi)在地要求法治，就環(huán)境法治而言，在完善環(huán)境實體法的同時，應加強環(huán)境程序法建設，既要注重貫徹民主和公正等原則、確立和保障公眾參與機制，又要做到有選擇、有重點地解決問題突出的關鍵環(huán)節(jié)。
（二）提高行政聽證適用形式的靈活性
從我國環(huán)境行政聽證的實施狀況看，非正式聽證也會超過正式聽證的適用數(shù)量，諸如座談會、對話會、訪談、設置專門信箱、電話或通過媒體等多種形式聽取意見的非正式聽證正在得到廣泛的適用。而環(huán)境問題的復雜性要求環(huán)境行政主管部門靈活選擇聽證形式，針對不同的環(huán)境決策或決定采用合適的聽證形式。
（三）完善環(huán)境行政聽證權的救濟制度
在市場經(jīng)濟條件下，環(huán)境程序立法既要強調(diào)和保障行政執(zhí)法，又要注重保護公眾和管理相對人的權益。為此，必須加強環(huán)境程序立法的民主性，廣泛聽取、考慮和協(xié)調(diào)不同利益集團的意見、利益和要求，使環(huán)境程序立法在更廣闊的領域體現(xiàn)民眾的利益、智慧，并能夠遵循客觀規(guī)律，特別是生態(tài)學等自然科學規(guī)律。同時，應當對環(huán)境行政管理機關的環(huán)境保護職責、公民的環(huán)境權、管理相對人的權利義務及相應的約束機制、保障措施等做出明確、具體、易于操作的規(guī)定。
（四）完善環(huán)境行政聽證主持人制度
1、提高聽證主持人的獨立性與專業(yè)性。聽證程序的準司法性決定了其主持人必須如法官在訴訟中一樣有獨立的地位，能夠保持偏正不倚，并且還要洞悉法律，熟練地掌握聽證技術，擁有豐富的專業(yè)知識與技能。
2、規(guī)范聽證主持人的職權。聽證主持人歷經(jīng)聽證的整個過程，對案件比較了解，可以提出一些適當?shù)囊庖?，但是，聽證主持人應當在合理的權限范圍內(nèi)組織和指揮聽證，并享有提出意見的權力。
（五）提高公眾的環(huán)境參與意識
針對公眾參與聽證意識薄弱的問題，筆者提出幾點建議：首先，完善公眾參與環(huán)境立法制度，注重公眾參與環(huán)境立法制度體系的構造以及參與程序的完善。其次，建議環(huán)保行政部門引入淘汰機制，審查相關專家的資質(zhì)，根據(jù)其個人及其專業(yè)等方面的特點進行分類，深入基層社區(qū)和單位，或者固定幾個地點，憑借能力較強、熱心公益事業(yè)的專家的力量，經(jīng)常舉辦關于環(huán)境行政聽證的參與方法、環(huán)境知識的普及講座，并對參與者的信息加以整理，從中發(fā)掘、培養(yǎng)素質(zhì)好的聽證參與人。此外，加強環(huán)境行政主管部門與基層社區(qū)和中小學校的聯(lián)系，通過投放環(huán)境行政聽證宣傳小冊子，舉辦模擬咨詢、模擬論證會、模擬聽證會或知識競賽等多種宣傳和推廣環(huán)境行政聽證參與程序、規(guī)范和方法的形式來提高公眾積極的參與意識。
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