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關鍵詞:土地管理制度;存在問題;現(xiàn)狀反思;重構措施
1．當前階段現(xiàn)行土地管理制度的概述
1．1現(xiàn)行土地管理制度的目標
《土地管理法》以及《刑法》作為我國現(xiàn)行土地管理制度依據(jù)的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規(guī)劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業(yè)化，建立完善的土地管理體系;對于基本農田的保護制度，防止在農田使用過程中對農田造成損害;關于農田的占用，應按照相應農田占用管理制度，依據(jù)對農田進行占用補償;就區(qū)域性范圍內，應保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農村時，應保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農村集體所有土地的過程中，可根據(jù)管理法進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設工程，同時農村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設農村公共設施或者公共事業(yè)。但是對于一些非農的建設工程，或者企業(yè)單位以及個人對土地進行建設，需要向有關部分依法申請土地的使用權。
1．2現(xiàn)行土地管理制度存在的問題
首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數(shù)量在逐年上升。造成這種現(xiàn)象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現(xiàn)以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質土地征用，甚至出現(xiàn)亂戰(zhàn)濫用的問題。最后，根據(jù)《土地管理法》的相關規(guī)定，對農村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農民也失去了對自家農地進行自主開發(fā)的權利。部分農民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農民來說，只能通過外出務工來解決發(fā)展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業(yè)壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農村則逐漸敗落，農民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農村之間的經(jīng)濟差距。
2．現(xiàn)行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內容存在沖突
盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數(shù)量區(qū)域穩(wěn)定，從而保證國家能夠生產(chǎn)出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎上，加強城市化建設的步伐，增強地域性經(jīng)濟的不斷發(fā)展，提高我國在國際經(jīng)濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經(jīng)濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權利。然而在具體實際執(zhí)行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調整。例如，在我國社會經(jīng)濟下滑階段，地方政府要保障經(jīng)濟建設項目的用地需求，從而穩(wěn)定經(jīng)濟的發(fā)展。而對于加快城市化進程的發(fā)展階段，則需要不斷加強農耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發(fā)展，土地管理制度的內容與現(xiàn)實的發(fā)展存在一定的沖突。
2．2地方官員過分提升自身利益
地方官員為提升自身的發(fā)展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區(qū)域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。
3．中國現(xiàn)行土地管理制度的重構
3．1確定國有和集體土地的產(chǎn)權
通過研究表明，只有將耕地的使用權利具體到每個農民，才能避免各種外界權利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權利，土地管理者以及地方政府執(zhí)行者才不會隨意占用自身的財產(chǎn)。
3．2通過比例原則提高土地管理的轉變效率
在轉變中央政府土地管理職能的過程中，應按照具體的比例原則進行具體轉變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權利進行制約，同時應保證糧食安全與城市化建設之間的相對平衡。
參考文獻:
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關鍵詞: 土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案修訂與改革
一、我校土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案修訂的意義
我校的土地資源管理專業(yè)是由原來的房地產(chǎn)經(jīng)營與管理專業(yè)演變而來的,房地產(chǎn)經(jīng)營與管理專業(yè)在1993年開始招收本科生,當時在房地產(chǎn)專業(yè)領域有“五朵金花”之稱,在全國處于領先地位。我校土地資源管理專業(yè)是在2001年才開始招收本科生,目前在校生達300多人,已有畢業(yè)生近千人。盡管土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案進行了幾次調整,但仍存在人才培養(yǎng)目標不明確、特色不鮮明、優(yōu)勢不突出等問題,因此,進一步探索土地資源專業(yè)課程體系的設置,既突出我校的專業(yè)特色、滿足社會對人才的需求,又符合土地資源管理專業(yè)學科委員會對土地資源管理專業(yè)的課程設置要求非常有必要?，F(xiàn)在又面臨新一輪教學計劃的調整,該課題的研究將為新一輪教學計劃的調整提供一套切實可行的方案,有力推動我校的教學改革。
二、各高校土地資源管理專業(yè)課程體系現(xiàn)狀
據(jù)不完全統(tǒng)計,全國已有60多所高校開設了土地資源管理專業(yè)。由于不同高校土地資源管理專業(yè)發(fā)展背景不同,各類院校在專業(yè)定位和人才培養(yǎng)目標上各有側重,但大致可分為偏重技術型人才培養(yǎng)和偏重管理型人才培養(yǎng)兩大類。其中農業(yè)類、經(jīng)濟類院校多偏重于管理型人才培養(yǎng);理工類、地質類院校多偏重于技術型人才培養(yǎng)。
(一)各高校土地資源管理專業(yè)課程體系設置現(xiàn)狀
1.中國地質大學
中國地質大學的土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案中課程體系的基本結構為“公共基礎課―專業(yè)基礎課―專業(yè)主干課―實踐必修課―選修課”的分段組合模式,構建了公共基礎類課程模塊、土地資源類課程模塊、信息技術類課程模塊、土地經(jīng)濟類課程模塊、工程技術類課程模塊和土地管理類課程模塊六大課程模塊。
土地資源類課程模塊課程設置有:土地資源學、土壤學、景觀生態(tài)學、土地評價等課程。
信息技術類課程模塊課程設置有:土地信息系統(tǒng)、測量學、土地資源遙感、GIS原理與應用、GPS原理與應用等。
土地經(jīng)濟類課程模塊課程設置有:土地經(jīng)濟學、不動產(chǎn)估價、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、城市土地經(jīng)濟學、物業(yè)管理等。
工程技術類課程模塊課程設置有:地籍測量、農田水利、土地利用規(guī)劃和土地整理復墾等。
土地管理類課程模塊課程設置有:土地管理概論、地政學、土地政策與法規(guī)、地籍管理和國土資源管理學等。
2.中國人民大學
中國人民大學的土地資源管理專業(yè)課程設置如下:
主干學科:公共管理學、應用經(jīng)濟學。
主要課程:微觀經(jīng)濟學、宏觀經(jīng)濟學、管理學原理、公共管理學、管理信息系統(tǒng)、公共政策、城市經(jīng)濟學、城市經(jīng)營與管理、城市規(guī)劃、不動產(chǎn)管理概論、不動產(chǎn)經(jīng)濟學、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、房地產(chǎn)市場營銷、不動產(chǎn)估價、不動產(chǎn)政策與法規(guī)、不動產(chǎn)投資分析、不動產(chǎn)金融、不動產(chǎn)市場分析、土地資源管理、土地利用規(guī)劃、土地行政學、土地資源評價、土地信息系統(tǒng)、土地政策與評價、地籍管理、統(tǒng)計學、測量學。
3.廣西師范學院
廣西師范學院的土地資源管理專業(yè)課程設置如下:
專業(yè)必修課程:土地管理學、土地經(jīng)濟學、土地法學、土地資源學、土地規(guī)劃學、土地信息系統(tǒng)、土地利用管理、地籍管理學、不動產(chǎn)評估。
專業(yè)必選課程:西方經(jīng)濟學、管理學、自然地理學、地圖學、測量學、地籍與房產(chǎn)測量、遙感概論。
專業(yè)選修課程分為土地資源管理、房地產(chǎn)經(jīng)營與管理、不動產(chǎn)評估和資源環(huán)境管理四個方向。(1)土地資源管理方向的專業(yè)選修課程:土地行政管理、土地整理與耕地保護、數(shù)據(jù)庫技術、地圖制圖技術、專業(yè)軟件操作及應用、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地可持續(xù)利用;(2)房地產(chǎn)經(jīng)營與管理方向的專業(yè)選修課程:建筑識圖與房屋構造、房地產(chǎn)投資分析、房地產(chǎn)營銷與策劃、物業(yè)管理、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營、房地產(chǎn)市場學;(3)不動產(chǎn)評估方向的專業(yè)選修課程:房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營與管理、房地產(chǎn)估價理論與方法、房地產(chǎn)基本制度與政策、房地產(chǎn)估價實例分析、資產(chǎn)評估學、建筑工程概論;(4)資源環(huán)境管理方向的專業(yè)選修課程:可持續(xù)發(fā)展引論、環(huán)境學概論、土壤地理學、礦產(chǎn)資源管理、資源環(huán)境經(jīng)濟學、區(qū)域分析與規(guī)劃。
實踐類課程:測量學實習、地籍與房產(chǎn)測量實習、地圖學實習、設計、土地資源學實習、地籍管理實習與設計、土地規(guī)劃學設計、不動產(chǎn)評估實習、土地信息系統(tǒng)設計、畢業(yè)論文、綜合實習。
4.山東農業(yè)大學
山東農業(yè)大學的土地資源管理專業(yè)課程設置如下:
主干學科:土地資源學、土地管理學、土地規(guī)劃學、土地經(jīng)濟學。
主要課程:管理學原理、地學基礎、地籍測量、土地資源學、土地資源調查、土地制圖學、土地制圖技術、土地信息系統(tǒng)、土地資源評價、土地管理學、土地政策與法規(guī)、土地經(jīng)濟學、土地利用工程、土地規(guī)劃、水資源與農田水利、不動產(chǎn)評估、測量學計算機應用、專業(yè)英語、應用寫作。
(二)啟示與借鑒
從各高校土地資源管理專業(yè)的課程體系設置來看,各高校的課程設置都是根據(jù)自己的特點和優(yōu)勢設置課程,沒有統(tǒng)一的課程體系,因此培養(yǎng)方案的修訂關鍵是發(fā)揮自己的優(yōu)勢和特色。
三、我校土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案修訂與改革思路
經(jīng)過與專家、教師、已畢業(yè)學生及在校學生研討,我校的土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案修訂與改革思路確定為:突出自己的優(yōu)勢與特色,為首都服務。根據(jù)該思路,制定了2008版我校土地資源管理專業(yè)的培養(yǎng)方案。要點如下:
(一)人才培養(yǎng)目標的定位
本專業(yè)培養(yǎng)為首都經(jīng)濟服務,掌握城市土地管理、房地產(chǎn)管理等相關基礎知識和專業(yè)技能,能夠從事土地管理、土地利用規(guī)劃、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理、房地產(chǎn)項目投資分析、房地產(chǎn)市場研究、物業(yè)管理等相關工作的能力強、素質高,富有創(chuàng)新精神的應用型、復合型高級專門人才。
(二)課程體系的修訂與改革特點
1.專業(yè)特色
以土地管理為專業(yè)基礎,以房地產(chǎn)經(jīng)營管理為專業(yè)特色,突出城市土地開發(fā)與利用,結合房地產(chǎn)業(yè)運作結點,將知識體系、課程體系、產(chǎn)業(yè)運作體系和就業(yè)崗位體系相互貫通。
2.人才培養(yǎng)特色
倡導理論聯(lián)系實際,使課程設置與就業(yè)充分鏈接;通過案例教學和實踐教學,強化專業(yè)技能的訓練;通過考察、實習、實驗課等環(huán)節(jié),整合專業(yè)知識并與操作實踐緊密銜接。
3.課程特色
本專業(yè)包含“土地資源管理模塊”、“房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營模塊”、“城市經(jīng)濟與管理模塊”和“工程與技術”四大課程模塊,四大模塊都設置了基礎性課程和專業(yè)性較強的深化課程,既考慮了課程設置的規(guī)范化要求,同時又強化了房地產(chǎn)經(jīng)營管理的專業(yè)特色與優(yōu)勢。
(三)我校土地資源管理專業(yè)培養(yǎng)方案課程體系
2008年起新實施的土地資源主要培養(yǎng)方案課程體系由“公共基礎課、學科基礎課、專業(yè)課、專業(yè)選修課、通選課、實踐教學”組成。
其中,學科基礎課有:經(jīng)濟學原理、會計學、公共經(jīng)濟學、管理學、管理信息系統(tǒng)、財務管理學、經(jīng)濟法、市場營銷學、統(tǒng)計學、城市經(jīng)濟學。
專業(yè)課有:土地資源學、土地經(jīng)濟學、土地管理學、房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、住宅經(jīng)濟學、房地產(chǎn)金融、房地產(chǎn)估價理論與方法、土地利用規(guī)劃學、地籍管理、土地信息系統(tǒng)、物業(yè)管理理論與實務。
專業(yè)選修課:城市規(guī)劃與管理、資源與環(huán)境經(jīng)濟學、城市生態(tài)學、房地產(chǎn)投資分析、建筑工程識圖與應用、北京城市規(guī)劃理論與實踐、遙感技術概論、不動產(chǎn)制度分析、房地產(chǎn)市場理論與實務、建筑工程概論、房地產(chǎn)企業(yè)融資籌劃、國外不動產(chǎn)理論與實踐(雙語)、房地產(chǎn)信息管理與應用、城市管理制度與政策、房地產(chǎn)估價案例、城郊土地流轉與管理、智能建筑管理、房地產(chǎn)稅收、城市基礎設施經(jīng)營管理、房地產(chǎn)策劃案例、建筑工程造價。
該課程體系凸顯了“土地資源管理”、“房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營”、“城市經(jīng)濟與管理”和“工程與技術”四大課程模塊,既考慮了土地專業(yè)管理專業(yè)課程設置的規(guī)范化要求,同時又強化了我校房地產(chǎn)經(jīng)營管理的專業(yè)特色與優(yōu)勢。
“土地資源管理”模塊的主要課程有:土地資源學、土地經(jīng)濟學、土地管理學土地利用規(guī)劃學、地籍管理、土地信息系統(tǒng)、城郊土地流轉與管理。
“房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營”模塊的主要課程有:房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營、住宅經(jīng)濟學、房地產(chǎn)金融、房地產(chǎn)估價理論與方法、房地產(chǎn)投資分析、不動產(chǎn)制度分析、房地產(chǎn)市場理論與實務、房地產(chǎn)企業(yè)融資籌劃、國外不動產(chǎn)理論與實踐、房地產(chǎn)信息管理與應用、房地產(chǎn)稅收、房地產(chǎn)估價案例、房地產(chǎn)策劃案例。
“城市經(jīng)濟與管理”模塊的主要課程有:城市經(jīng)濟學、城市規(guī)劃與管理、資源與環(huán)境經(jīng)濟學、城市生態(tài)學、北京城市規(guī)劃理論與實踐、城市管理制度與政策、城市基礎設施經(jīng)營管理。
“工程與技術”模塊的主要課程有:建筑工程識圖與應用、遙感技術概論、建筑工程概論、建筑工程造價、智能建筑管理。
通過這次課程體系調整,更加明確了我校土地資源管理專業(yè)定位和專業(yè)特色,既貫徹了2004年全國土地資源管理院長系主任聯(lián)誼會會議精神,把土地資源學、土地經(jīng)濟學、土地利用規(guī)劃學、地籍管理、不動產(chǎn)估價和土地信息系統(tǒng)6門課程作為核心課程,又體現(xiàn)了我校房地產(chǎn)經(jīng)營管理的鮮明特色;進行了課程體系的優(yōu)化,使課程的先后順序更加合理;為學生自由發(fā)展提供了較大空間,專業(yè)選修課給出了46學分的課程,學生在其中選購30學分即可;重視實踐教學,增加了實踐環(huán)節(jié),增設了實操性很強的一些課程,如房地產(chǎn)企業(yè)融資籌劃房地產(chǎn)估價案例、房地產(chǎn)策劃案例等。
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論文摘 要： 近年來，招遠土地規(guī)劃成果顯著，大大提高綜合生產(chǎn)能力，這源于在開發(fā)土地資源同時，科學論證，科學規(guī)劃，土地開發(fā)整理資金落實措施到位，工作環(huán)環(huán)相扣。
招遠市地處山東半島西北部現(xiàn)轄十個鎮(zhèn)三個辦事處和一個經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，全市總人口56.88萬人，土地總面積1433.18平方公里，屬低山丘陵區(qū)，山區(qū)丘陵分別占總面積的40.9%和43.3%，土地后備資源比較豐富.多年來，招遠市把開展土地開發(fā)整理，提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為落實土地基本國策，實現(xiàn)全市耕地總量動態(tài)平衡的重要措施來抓，堅持保護與開發(fā)并重，開源與節(jié)流并舉，在嚴格控制非農建設占用耕地的同時，努力搞好土地后備資源的開發(fā)利用。開展山、水、林、村土地綜合開發(fā)，取得顯著成效。自2001年以來招遠市實施國家和省、市、縣四級土地開發(fā)整理項目30個，累計投入2.1億元，項目總規(guī)模0.913萬hm2，新增耕地0.10萬hm2，確保了全市耕地面積的相對穩(wěn)定，為實現(xiàn)全市耕地總量動態(tài)平衡，促進經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
一、土地開發(fā)整理工作的基本做法
（一）領導重視
招遠市各級黨委政府認真貫徹土地的基本國策，一手抓保護，一手抓開發(fā)，在搞好基本農田保護的同時，大力開發(fā)土地后備資源。市政府先后出臺了《招遠市土地開發(fā)整理管理暫行辦法》和《招遠市土地復墾管理暫行辦法》。為保證土地綜合開發(fā)專人抓、專人管，及時解決土地開發(fā)過程中遇到的困難和問題，市政府成立了以分管市長任組長，國土、財政、農業(yè)等部門主要負責人為成員的招遠市土地開發(fā)整理領導小組，各鎮(zhèn)（辦、區(qū)）也相應地成立了領導機構。同時加大宣傳力度充分利用廣播、電視、標語、宣傳車等多種形式，宣傳《土地管理法》和“土地開發(fā)整理復墾”等有關法規(guī)政策以及全市土地開發(fā)整理情況，提高人民群眾對開展土地整理重要性和必要性的認識。通過土地開發(fā)整理實現(xiàn)全市耕地占補平衡。
（二）規(guī)劃科學、合理整治開發(fā)
招遠市土地總面積1433.18平方公里，根據(jù)全市土地變更調查資料顯示，目前，全市未利用土地面積，6907.81hm2(合10.36萬畝)，通過對現(xiàn)有集中連片的農用地區(qū)域進行田、水、路、林、村綜合整治，提高土地利率，增加有效耕地面積及其他農用地面積，經(jīng)過科學論證，至2020年全市共劃定6個土地綜合整治區(qū)：1玲瓏鎮(zhèn)土地綜合整治區(qū)、2大秦家鎮(zhèn)土地綜合整治區(qū)、3阜山鎮(zhèn)土地綜合整治區(qū)、4夏甸鎮(zhèn)土地綜合整治區(qū)、5畢郭鎮(zhèn)土地綜合整治區(qū)、6齊山鎮(zhèn)土地綜合整治區(qū)，整治規(guī)模2.4萬hm2，增加有效耕地500hm2。
（三）加大投入優(yōu)質、高效
招遠市努力把握土地開發(fā)整理資金收、管、用3個環(huán)節(jié)。一是收好。對非農建設占用耕地的企業(yè)和個人，嚴格按照土地管理法規(guī)定的標準收取耕地開墾費，同時，足額收取新增建設用地有償使用費。自2000年以來，招遠市共上繳新增建設用地有償使用費2.3億元；收取耕地開墾費1.2億余元。二是管好。對耕地開墾費和由省返還的新增建設用地使用費由市財政局設立了專戶，嚴格管理，專項用于土地開發(fā)整理，努力做到資金跟著項目走。三是用好。確定項目時，在各鎮(zhèn)區(qū)申報的基礎上，由國土財政兩家組織水利、農業(yè)等單位專家進行現(xiàn)場勘察，從不同角度進行審查，廣泛征求意見，論證項目實施的可行性，明確開發(fā)項目的總體要求，確保立項一個，實施一個，成功一個，2002年以來，立項申報國家投資項目5個，省投資項目4個，市級項目3個，縣級投資項目13個，項目總規(guī)模0.91萬hm2，總投資2.1億元，2010年又申報了1個市級投資項目，總規(guī)模525.36hm2，投資1千萬元。
（四）措施完善、落實到位
近年來，招遠市政府先后出臺了《招遠市土地開發(fā)整理復墾項目管理暫行辦法》、《招遠市土地開發(fā)整理復墾項目質量管理辦法》和《招遠市土地開發(fā)整理復墾項目施工招標管理暫行辦法》，項目管理辦法對項目從立項申報、實施到驗收提供的材料等均一一細化，做出明確要求；項目實施辦法的核心內容就是落實項目管理規(guī)范化、項目實施透明化、土地整理市場廉潔化。具體工作中，認真落實了"五項"制度，即所有國家、省、市投資項目都建立了項目法人制、工程招標投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制、項目公告制。
二、招遠市土地開發(fā)整理的成效及經(jīng)驗
招遠市通過對土地整理項目的實施取得了很好的社會效益，經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。一是社會效益，通過土地開發(fā)整理，增加了耕地，緩解了突出的人地矛盾，實現(xiàn)了全市耕地總量動態(tài)平衡，也保障了全市城市化、工業(yè)化用地，有力地支持了經(jīng)濟建設。二是經(jīng)濟效益通過土地開發(fā)整理，改善了農業(yè)生產(chǎn)條件，優(yōu)化了土地利用結構，促進了農民增收，如畢郭鎮(zhèn)近年來共組織土地開發(fā)整理2390hm2，新增耕地面積達333.3hm2，全部用于發(fā)展高效農業(yè)，成為遠近聞名的西瓜、甜瓜生產(chǎn)基地，大幅度提高了農民收入。三是生態(tài)效益，通過土地開發(fā)整理，項目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)得到保護，從根本上改變土地干旱問題，減少了水土流失，增加了耕地面積，提高了林木覆蓋率。
（一）幾點經(jīng)驗
1. 提高認識領導高度重視是搞好土地開發(fā)整理工作的關鍵。招遠市委、市政府對土地開發(fā)整理非常重視，市委、市政府主要領導、分管領導多次對土地開發(fā)整理工作作出批示，提出明確要求，推動了全市土地開發(fā)整理工作的開展。
2. 多方籌措加大土地開發(fā)整理資金投入是搞好土地開發(fā)整理工作的保障。目前，招遠市在土地開發(fā)整理資金投入上，主要把握了以下幾點：一是充分利用后備資源潛力較大的優(yōu)勢，積極爭取國家和省土地開發(fā)整理專項資金。二是嚴格按標準收取非農建設占用耕地新增建設用地有償使用費和耕地開墾費，把新增建設用地有償使用費地方返成部分和耕地開墾費，全部用于土地開發(fā)
3. 完善制度規(guī)范化管理是搞好土地開發(fā)整理的基礎。招遠市政府先后出臺了《招遠市土地開發(fā)整理復墾項目管理暫行辦法》、《招遠市土地開發(fā)整理項目質量管理暫行辦法》和《招遠市土地開發(fā)整理項目施工招投標管理暫行辦法》。這些辦法的制定和出臺，為進一步規(guī)范土地開發(fā)整理項目的實施奠定了基礎。保證了工程質量，確保了項目的順利實施。
4.健全機構加強隊伍建設是搞好土地開發(fā)整理工作的重要方面。目前，招遠市國土資源局雖然已配備有專人負責土地開發(fā)整理，但尚沒有成立專門機構，只有機構健全，才能責任明確更好地開展土地開發(fā)整理工作。
三、招遠市強化土地開發(fā)整理的對策
（一）進一步強化領導，完善目標責任。土地開發(fā)整理是一項系統(tǒng)工程，政策性、技術性和實踐性很強，單靠哪一個部門難以為繼，必須切實加強組織領導，各有關部門互相配合，充分發(fā)揮各自工作優(yōu)勢，爭取多渠道投資，加大項目投入力度。項目所在鎮(zhèn)相應成立鎮(zhèn)長任組長的土地開發(fā)整理項目管理領導小組，負責項目實施過程中督促檢查和協(xié)調，保證工程的順利實施和質量保障。健全完善土地開發(fā)整理目標管理責任制，市和鎮(zhèn)、鎮(zhèn)和村層層簽訂責任狀，明確各級的職責和任務，切實為民辦實事、辦好事、造福子孫后代。
（二）進一步深化改革，完善管理制度。隨著實踐的深入，土地開發(fā)整理從立項到實施，從項目管理到資金管理，必須建立和完善相應的配套制度。國家、各省投資的重點項目要全面實行公告制、法人制、合同制、招投標制、監(jiān)理制等“五制”管理方式，項目庫項目本著“因地制宜、先易后難”的原則，平衡推進，穩(wěn)步發(fā)展。要建立土地開發(fā)整理專項資金，引導和調動集體和個人投資積極性，國家、集體、個人一起上，多方集資搞開發(fā)相應完善提高耕地開墾費征收標準、土地開發(fā)整理與建設用地審批掛鉤制度、異地占補平衡制度、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、竣工項目獎勵制度、鎮(zhèn)村干部責任考核制度等配套政策，建立健康、良性的運作機制，實現(xiàn)項目管理制度化、程序化。
（三）進一步細化調查，完善開發(fā)原則。農村土地整理中對未利用土地的開發(fā)比較普遍，對現(xiàn)有耕地綜合整治還有一定的局限性。隨著認識水平和科技手段的不斷改善，將耕地整理、露采礦山廢棄地復墾與未利用土地開發(fā)相結合，形成城鄉(xiāng)土地整理全面發(fā)展的新局面。全市多為低山丘陵區(qū)，土地后備資源的類型多、分布較為零散。要全面展開一次大調查，查清各類未利用土地的類型、數(shù)量與分布，查清全市土地資源潛力及開發(fā)利用的方向。通過調查分析，進一步明確“山區(qū)以改善生態(tài)環(huán)境為主的開發(fā)利用，丘陵和平原地區(qū)推進土地整理，有復墾任務的地區(qū)積極復墾”的土地開發(fā)整理基本原則。
（四）進一步硬化措施，完善科學規(guī)劃。為使土地開發(fā)整理更具有科學性、合理性，保證開發(fā)整理一片、成功一片，土地開發(fā)整理必須根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，以土地利用總體規(guī)劃為先導，以土地開發(fā)整理專項規(guī)劃為基本前提，通過采取經(jīng)濟、法律和技術手段及措施，實施對土地綜合治理，最終達到優(yōu)化配置土地資源，促進土地資源按規(guī)劃確定的用途利用，提高土地利用率和產(chǎn)出率。要堅持土地資源可持續(xù)利用的原則，科學指導、合理規(guī)劃，因地制宜、合理布局。要樹立精品意識，凡是進入國家、省級重點項目和項目庫項目，要及時組織農業(yè)、水利等部門科技人員組成技術專家組，編制項目實施規(guī)劃方案，上報審評，使規(guī)劃的科技含量大大提高，保證項目順利實施。
當前受全球金融危機的沖擊，我國沿海地區(qū)部分勞動密集型企業(yè)出現(xiàn)倒閉現(xiàn)象，金融危機下農民工就業(yè)受到嚴重的影響，民工返鄉(xiāng)潮拉開序幕。據(jù)對某市調查，近年來，農民工勞務輸出年均以18%的速度遞增，截止2008年12月底，農民工外出務工人數(shù)達86.7萬人，占農民總人口的21.6%，由于全球金融危機導致我國沿海地區(qū)企業(yè)破產(chǎn)倒閉，農民工提前返鄉(xiāng)人數(shù)達14.3萬人,占外出務工人數(shù)的16.49%。
當前農民工返鄉(xiāng)的主要原因：
一是部分發(fā)達地區(qū)企業(yè)受金融危機影響破產(chǎn)倒閉停業(yè)限產(chǎn)，迫使農民工提前返鄉(xiāng)。受全球金融危機影響，中國勞動密集型產(chǎn)品出口減少，企業(yè)經(jīng)營遭遇困難，部分企業(yè)已處于倒閉、停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，迫使企業(yè)不得不大幅裁員。以珠?？到蓦娮油婢邚S為例，該企業(yè)產(chǎn)品主要銷往歐美地區(qū)，受金融危機的沖擊，海外的訂單銳減，基本處于停產(chǎn)狀態(tài)，職工由原來的950人減為130人，導致某縣去工的農民工40多人由于找不到合適的就業(yè)崗位，集體返鄉(xiāng)。據(jù)返鄉(xiāng)的農民工反映，從2008年9月份以來，由于所務工的東莞市樟木頭鎮(zhèn)合俊集團等企業(yè)開工不足或處于半停產(chǎn)狀態(tài)，導致農民務工人員大量被裁減，另謀職業(yè)困難。即使部分農民工能找到工作，但工作時間僅為原來的三分之一，工資收入僅能維持日常生活需要。
二是房地產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟下行風險影響裁員幅度加大，加劇農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)趨勢。作為農民工勞務輸出大市，65%以上農民工從事建筑業(yè)或與建筑相關的行業(yè)，輸出目的地相對廣泛，遍及全國各地。在國內經(jīng)濟形勢的影響下，房地產(chǎn)和建筑業(yè)也受到較大波及，特別是長江、珠江三角地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)經(jīng)營形勢惡化，導致企業(yè)大幅裁員。但由于房價下跌并未傳導到中小城市，使得林州市在長三角和珠三角從事建筑行業(yè)的務工人員大量返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。據(jù)調查，自2008年9月份以來，從長江、珠江三角返的務工人員有3000余人，占此兩地區(qū)務工人員的29%以上。
三是國家相繼出臺一系列農村惠農改革措施，吸引農民工返鄉(xiāng)務農。在國家不斷提高種糧綜合直補、農機補貼等標準的情況下，目前農民每畝土地各種補貼等標準的情況下，目前，農民每畝地連續(xù)三年還可以享受500元的補貼。近年來，出臺了一系列惠農政策，完善了農村土地管理制度，加強了土地承包經(jīng)營農村，建立健全了土地承包經(jīng)營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模積極性明顯提高。據(jù)對返鄉(xiāng)的50名務工人員座談了解，75%以上表示就業(yè)趨向為返鄉(xiāng)務農。
【關鍵詞】宅基地；用益物權；流轉；抵押
一、有關農村宅基地使用權制度的基本問題
（1）關于宅基地使用權的取得。宅基地的申請遵循“一戶一宅”原則，即只要申請人不擁有兩處以上宅基地，面積符合省市自治區(qū)政府的規(guī)定標準，沒有出售、出租住房，就可以申請宅基地并獲批準。農民的房屋所有權是建立在集體所有的宅基地基礎之上的，集體成員為滿足其居住需要購買或繼承本集體成員的房屋，從而取得宅基地使用權，符合宅基地使用權的設定目的，因而應當允許其取得宅基地使用權。（2）關于宅基地使用權的轉讓。《土地管理法》第63條規(guī)定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，但國務院的行政法規(guī)有明確禁止性規(guī)定。隨著民工潮的興起，農村存在大量宅基地和房屋閑置的情況，宅基地的有償轉讓有利于物盡其用，提高宅基地的交換價值，加快城市化進程；但宅基地使用權的自由流轉，短期內會解決農民的燃眉之急，一旦農民無法在城市立足，就會造成農民流離失所，因此我們在放開宅基地使用權的同時也應該加以限制。（3）關于宅基地使用權的收回。宅基地收回是指對不符合宅基地使用條件的宅基地使用權人使用的宅基地，經(jīng)具有批準權的人民政府批準，由所在集體收回的制度。
二、我國農村宅基地使用權的立法現(xiàn)狀
在我國現(xiàn)行立法中，有關農村宅基地使用權的規(guī)定體現(xiàn)在《憲法》、《土地管理法》、《物權法》以及一些行政法規(guī)和部門規(guī)章中，仔細剖析，不難發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行立法對農村宅基地使用權的流轉進行了嚴格的限制。現(xiàn)行立法保障農民的居住權利，卻制約了廣大農民在市場經(jīng)濟條件下，利用自身有限的財產(chǎn)資本，與城鎮(zhèn)居民平等參與市場競爭共同發(fā)展的權利，不利于提高社會財富的利用效率，優(yōu)化資源的配置。
三、農村宅基地使用權制度的現(xiàn)存問題
（1）登記制度不完善?！段餀喾ā返?55條：“已經(jīng)登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記?！痹摋l對宅基地使用權的登記提出了要求，但是現(xiàn)行法中沒有規(guī)定宅基地使用權的登記機關，很多房屋其產(chǎn)權產(chǎn)籍歸屬不明，房屋所有權和宅基地使用權管理混亂，為產(chǎn)權糾紛埋下了隱患，也造成了司法和管理的困難。（2）宅基地管理混亂，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴重。我國現(xiàn)行立法明確規(guī)定：村民使用宅基地是無償?shù)?。這必然誘使一部分經(jīng)濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地，再加之宅基地使用權管理制度不健全，農民超標準建房，村鎮(zhèn)干部利用權力多占宅基地，使部分農戶分不到宅基地，宅基地分配不公的現(xiàn)象日益凸顯。（3）宅基地使用權的物權效用受到了限制。根據(jù)《物權法》第1條的規(guī)定，制定物權法的目的之一是充分發(fā)揮物的效用?！段餀喾ā返谑麓_定了宅基地使用權具有物權性質。但將宅基地使用權僅確定為占有和使用，禁止轉讓、抵押、出租，使宅基地使用權不能充分發(fā)揮其效用，不利于其長期承擔社會保障，容易導致“隱性市場”的形成。
四、完善我國宅基地使用制度的建議
（1）完善宅基地使用權登記制度。農村宅基地使用權以及其上房屋所有權的取得應當采取登記生效的原則,必須進行物權登記，將登記作為不動產(chǎn)物權設立、變更、轉讓、消滅的生效要件。（2）建立宅基地使用權有償、有期限制度。當前我們應對農村居民取得宅基地象征性的收取費用，對宅基地的閑置和浪費，收取較高費用。另外，參照城市住宅用地使用權期限為70年的規(guī)定,宅基地使用權的期限也應規(guī)定為70年,期間屆滿的,自動續(xù)期。（3）建立宅基地使用權流轉交易市場，全面發(fā)揮宅基地使用權的物權效用。第一，現(xiàn)階段可以開放宅基地使用權的租賃市場，本集體組織內外的人皆可承租。第二，適當開放宅基地使用權的抵押和轉讓市場。宅基地使用權可以用于抵押，但在抵押權實現(xiàn)時，須遵循宅基地使用權轉讓的規(guī)定。第三,在農村社會保障體系完善時,可以考慮放開宅基地使用權的流通市場。
宅基地使用權制度是一個新生的制度，是中國特色的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產(chǎn)物，事關九億農民的切身利益，是解決“三農”問題的重要措施.目前我國宅基地使用權制度還很不完善，存在許多制度上的欠缺，并且沒有一個良好的法制環(huán)境對其進行保障，急待進一步的探討和研究。
參 考 文 獻
[1]申建平．宅基地使用權流轉的對策性思考[人]．中國法學會民法學研究會2010年年會賈學術研討會論文集(上冊)[C]．中國政法大學民商經(jīng)濟法學院．2010，357～360
[2]孟勒國．物權法開禁農村宅基地交易之辮[J]．法學評論．2005
[關鍵詞] 耕地 土壤 污染 防治 立法
我國在保護耕地數(shù)量動態(tài)平衡方面成效顯著，相關法律法規(guī)比較健全，但對耕地質量的保護大多是原則性、概括性的規(guī)定，操作上存在明顯不足，導致耕地質量下降，其中主要表現(xiàn)為耕地污染。這勢必使農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展失去最重要的物質基礎，同時與我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式和構建和諧社會理念是相違背的。國家頒布了《土地管理法》、《農業(yè)法》、《農產(chǎn)品質量安全法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，對耕地污染防治卻沒有專門的法律規(guī)定。因此，亟須制定完善的《耕地污染防治法》，對耕地的保護加以引導和科學規(guī)劃。
一、耕地界定及我國耕地污染現(xiàn)狀
1.耕地概述。耕地主要由土壤組成，土壤的組成包括固相(礦物質、有機質）、液相(土壤水分或溶液)和氣相(土壤空氣)等三相物質四種成分有機地組合成一起，具有天然肥力和生長植物物質的能力，是一種農業(yè)生產(chǎn)資源，更是一種環(huán)境要素。
當前通用的耕地定義出自全國農業(yè)區(qū)劃委員會和原國家土地管理局制定的《土地利用現(xiàn)狀調查技術規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）?！兑?guī)程》將耕地定義為是指種植各種農作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質基礎。包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地;以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;耕種三年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于1.0米，北方寬小于2.0米的溝、渠、 路和田埂?！兑?guī)程》還將耕地分為5個二級地類：灌溉水田、望天田、水澆地、旱地和菜地。國土資源部正在制定新的國家標準，對土地利用類型及耕地的二級分類進行重新劃分。
2.耕地污染的界定。
(1)耕地污染的定義。耕地污染是指耕地受到大氣酸雨或富含有毒有害物質水的侵蝕，惡化了土壤原有的理化性狀和喪失了生產(chǎn)潛力，導致耕地上的農林副產(chǎn)品對人畜禽漁的危害。又可以理解為：有毒污染物通過大氣、水和生物直接或間接地向耕地土壤排放，超過耕地土壤環(huán)境容量，從而打破了耕地土壤內部系統(tǒng)的平衡，引起土壤結構和功能發(fā)生變化的過程。換句話來說，耕地被污染的過程就是有毒物質改變了耕地土壤的理化性質，使耕地“中毒”的過程。
(2)不同類型耕地土壤污染的差異（即耕地土壤污染具有區(qū)域性特征）。不同類型耕地土壤的起源及發(fā)育條件各不相同，因而有機質含量、集聚其中的生物體的種類和活動以及由此組成的生物過程強度等方面均有差別，并且每種類型的土壤有其固有的酶活性水平。紅壤呈酸性,強酸反應。丘陵紅壤一般氮、磷、鉀的供應不足,有效態(tài)鈣、鎂的含量也少,硼、鉬也很貧乏。紅壤比黃壤年平均氣溫高而排水較好,故含水氧化鐵與鐵的活化度均較黃壤低，但礦物風化度較黃壤深而富鋁化過程較強。其它類型的土壤也有各自獨一無二的特點。由于耕地土壤存在不同類型，導致其組成成分具有復雜性和土壤物理化學性狀（pH、Eh等)等存在差異,造成工業(yè)“三廢”、重金屬、農藥、化肥以及其他污染物在土壤環(huán)境中形態(tài)的復雜和多樣性。比如金屬不同形態(tài)，其生理活性和毒性均有差異，其中以有效態(tài)和交換態(tài)的活性、毒性最大,殘留態(tài)的活性、毒性最小,而其他結合態(tài)的活性、毒性居中。因此,各種污染物在不同類型土壤中容量有可能相同，但造成耕地污染程度不同。有些污染物在某地區(qū)土壤中殘留量高，卻沒有造成土地污染，但在另外地區(qū)土壤中殘留量低的時候卻造成土地嚴重污染。
3.我國耕地污染的現(xiàn)狀。耕地污染，主要表現(xiàn)為土壤環(huán)境的污染。土壤環(huán)境是一個開放體系，與其他環(huán)境要素間進行著物質和能量的交換，據(jù)研究，大氣、水等其他環(huán)境要素的污染90%最終都要歸于土壤污染，土壤污染的影響是最根本性的。據(jù)國家環(huán)保總局統(tǒng)計，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，其中，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田已超過200萬畝，合計約占耕地總面積的十分之一以上，并且多數(shù)集中在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。據(jù)報道，受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬hm2，約占總耕地面積的五分之一，其中工業(yè)“三廢”污染耕地1000萬hm2。例如:20世紀80年代中期對北京某污灌區(qū)進行的抽樣調查表明，大約60%的土壤和36%的糙米存在污染問題。另一方面，全國有1300～1600萬hm2耕地受到農藥的污染。湖北省荊門市的最大工業(yè)廢水及生活污水，把竹皮河水變成了醬色區(qū)，所含的氟、鉛、硫化物等十幾種有害物質，皆大大超過人畜飲用標準，魚蝦鴨鵝基本絕跡，4700畝農田和1500畝水面因污染而撂荒。湖沖村一位農民承包了6畝稻田，收獲的5000多斤稻谷竟然變成了黑色，連雞、豬都不吃。總之，目前耕地污染嚴重，形勢緊迫，必須進行治理。
二、國內外耕地污染防治立法比較
1.國內有關耕地污染防治的法律規(guī)定。目前我國已制定有關環(huán)境保護、治理污染的國家法律有6部，資源保護的法律有9部，國家有關環(huán)境資源保護的行政法規(guī)30多部,環(huán)境資源保護方面的行政規(guī)章有400多個,已初步形成了體系。但對耕地污染防治的法律規(guī)定都是原則性、概括性的，散見于《環(huán)境保護法》、《農業(yè)法》、《農產(chǎn)品質量安全法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《基本農田保護條例》和《土壤環(huán)境質量標準》當中?！董h(huán)境保護法》的規(guī)定為:“各級人民政府應當加強對農業(yè)環(huán)境的保護,防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態(tài)失調現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素?！薄掇r業(yè)法》第五十八條規(guī)定，農民和農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應當保養(yǎng)耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜,增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力,防止農用地的污染、破壞和地力衰退;《土地管理法》在第三十五條規(guī)定各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地;《基本農田保護條例》在第十九條、第二十二條、第二十三條、第二十五條和第二十六條分別對土壤污染防治作了詳細規(guī)定;（1)第十九條:國家提倡和鼓勵農業(yè)生產(chǎn)者對其經(jīng)營的基本農田施用有機肥料,合理施用化肥和農藥。利用基本農田從事農業(yè)生產(chǎn)的單位和個人應當保持和培肥地力;（2)第二十二條:縣級以上地方各級人民政府農業(yè)行政主管部門應當逐步建立基本農田地力與施肥效益長期定位監(jiān)測網(wǎng)點，定期向本級人民政府提出基本農田地力變化狀況報告以及相應的地力保護措施,并為農業(yè)生產(chǎn)者提供施肥指導服務。（3)第二十三條:縣級以上人民政府農業(yè)行政主管部門應當會同同級環(huán)境保護行政主管部門對基本農田環(huán)境污染進行監(jiān)測和評價，并定期向本級人民政府提出環(huán)境質量與發(fā)展趨勢的報告。（4)第二十五條:向基本農田保護區(qū)提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應當符合國家有關標準。（5)第二十六條:因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農田環(huán)境污染事故的，當事人必須立即采取措施處理,并向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和農業(yè)行政主管部門報告,接受調查處理?！锻寥拉h(huán)境質量標準》和《關于開展基本農田保護區(qū)土壤質量鑒定通知》的規(guī)定。規(guī)定了土壤環(huán)境質量分類和標準分級以及土壤監(jiān)測的采樣方法和分析方法。《農產(chǎn)品質量安全法》第二章對農產(chǎn)品產(chǎn)地安全及農產(chǎn)品GAP種植地點與肥料做了明確要求;并且實行防止因農產(chǎn)品產(chǎn)地污染而危及農產(chǎn)品質量安全的農產(chǎn)品產(chǎn)地管理制度。即對耕地的種植做了明確限制。
2.國外有關耕地污染防治的法律規(guī)定。國外專門立法，加大耕地污染防治的力度。如丹麥制定《土地污染法》、英格蘭制定《環(huán)境保護法》、德國制定《德國聯(lián)邦土壤保護法》、荷蘭制定《土壤保護法》、澳大利亞制定《污染土地管理法》等等。日本1970年頒布了《農業(yè)用地土壤污染防治法》。其目的之一是為清除鎘等特定的有害物質(由政府指定）對耕地的污染，使土地復原，都道府縣知事指定耕地土壤污染對策區(qū)域，實施客土事業(yè)和其他必要的公共事業(yè),以謀求土壤的復原(第3條、第5條）。知事在認定對策區(qū)域內可能損害人的健康的農畜產(chǎn)品被生產(chǎn)出來時，可以將其指定為特定區(qū)域，對那里的作物種植發(fā)出勸告，限制種植指定為不適當?shù)霓r作物(第8條、第10條）。農藥管制法將構成土壤污染原因的有污染農作物使人畜發(fā)生損害的農藥指定為“土壤殘留性農藥”，對政府課以設定其使用標準的義務(第12條之3）。德國1998年頒布了《聯(lián)邦土壤保護法》,1999年又制定了《污染土地管理規(guī)則》,確定了土地使用者和所有者規(guī)避危險的原則和清除土壤污染的義務,并明確了誰應對污染土地的調查統(tǒng)計和采取清除措施負責。日本明治大學法學院教授Yumihiko Matsumura發(fā)表的《日本的土壤整治法》一文,考察了《日本土壤整治法》的框架,提出了該法旨在調整工業(yè)用地土壤污染的整治，其污染土地信息披露制度在加速土壤污染整治方面發(fā)揮重要作用。《日本土壤整治法》分為三部分:（1)實施土壤調查;（2)指定為污染區(qū)，如果調查發(fā)現(xiàn)該土地上集中的某有毒物質超過限量，則就應該把該土地指定為污染區(qū),并登記在指定污染區(qū)登記簿中。(3)危險管理措施，整治行政令。Yumihiko Matsumura教授認為污染區(qū)登記簿對公眾公開的方案,將對促使公司積極參與土壤污染整治帶來深遠影響,它將激勵工業(yè)界人士采取預防措施。美國Robinson & Cole LLP律師事務所土地法部門律師Hiroko Muraki Gottlieb 發(fā)表的《土壤治理二十年經(jīng)驗之借鑒:中的貸款人責任之演進》論文在考察了《美國的綜合環(huán)境對策、賠償及責任法》的基礎上探討了美國在實施有關立法方案來整治污染土地或地下水時面臨的挑戰(zhàn),研究了貸款人的責任和擔保利益免責的演進過程。
3.國內外耕地(農地)污染防治法律法規(guī)比較。
(1)法律法規(guī)內容的比較。我國有關耕地污染防治的法律法規(guī)大多是原則性規(guī)定，缺乏操作性，又沒有配套實施的措施，只是指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”。但對于如何保障土壤不被污染，如何對污染的土壤進行改良，并未做出明確而完善的規(guī)定。國外大都制定專門的耕地污染防治法，比如美國《資源保護回收法》，一部法律中有眾多的章節(jié)和小章節(jié)、條款以及相當多的附錄。在該法中有一個專門對于小量廢物排放者的規(guī)定，如果我們用一句話定義它，就是“在一個月中所排放的有害廢物總量超過100公斤低于1000公斤的排放者”。而美國在該法中對小量廢物排放的描述則有兩頁多。比如，首先要明確說明美國環(huán)保局是根據(jù)該法的哪些章節(jié)對被定義為小量排放者實施具體規(guī)定;第二、這些規(guī)定的應用范圍;第三、從何時開始排放者必須使用環(huán)保局的排放清單以及清單必須含有的內容;最后該法還規(guī)定在有效標準和日期產(chǎn)生前,排放者應該在何種條款下排放廢物等等。
(2)訴訟時效的比較。我國耕地污染防治訴訟時效規(guī)定短于國外，《民法通則》第20條規(guī)定，從權利被侵害之日起超過二十年的，人民法院不予保護。但環(huán)境污染與破壞行為與損害后果的出現(xiàn)之間存在明顯的時間差，損害結果存在著隱蔽性和滯后性，損害后果短時間內難以確定，與環(huán)境侵權后果出現(xiàn)的時間相比，20年的最長時效顯得太短，不利于保護受害人合法權益;比如美國各州公司法規(guī)定,公司終止以后，作為責任主體還將存在一段時間,只要在追訴期內,已經(jīng)終止的公司仍然像普通人一樣可能成為被告;著名的日本四大公害事件之一的熊本水俁病事件,用了50年之久才揭穿水俁病的秘密。
(3)法律責任的比較。我國法律責任的規(guī)定與國外立法相比存在缺陷。如傳統(tǒng)的民事侵權賠償責任存在救濟的滯后性;刑事制裁重視“結果犯”，輕視“行為犯”，缺乏源頭控制措施，往往造成重大污染而很難挽回;刑法關于“破壞環(huán)境資源保護罪”等罪名都是故意犯罪，缺乏無過錯責任規(guī)定;環(huán)境行政訴訟中，作為被告的行政機關負有舉證責任，但作為原告的加害人往往是企業(yè)，對排放的污染物的屬性和技術了如指掌，舉證能力勝過行政機關，行政機關往往有心無力，導致出現(xiàn)原告和被告最終協(xié)商執(zhí)法，對環(huán)境和人身財產(chǎn)保護極為不利。而許多國家通過環(huán)境法律的制定和修改，加強了環(huán)境責任制及對污染破壞環(huán)境的行為和環(huán)境違法行為的懲罰。在對污染破壞環(huán)境的責任的追究方面，一些國家的立法從過去只追究組織、單位的責任發(fā)展到同時追究政府官員、公司經(jīng)理的個人責任;一些立法還對污染破壞環(huán)境的連帶責任作了規(guī)定。
(4)管理體制的比較。在現(xiàn)階段，我國耕地污染處于多頭管理，農業(yè)部負責土壤污染調查治理，國土資源部負責土地的管理，地礦部門則做地質大調查。針對污染耕地，各部門都在管，但又管得不多，有的甚至還幾乎不管；環(huán)保部門隸屬于當?shù)卣?，靠吃當?shù)刎斦?，對當?shù)亟?jīng)濟有重大影響的企業(yè)也無能為力。國外都通過立法建立了統(tǒng)一的環(huán)境管理機關。如美國立法成立聯(lián)邦環(huán)保局，是聯(lián)邦政府執(zhí)行部門的獨立機構，直接對總統(tǒng)負責，不附設與任何常設部門之下，聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門的職權劃分明確，工作協(xié)調有效；日本立法成立環(huán)境省，相當于我國部級。日本環(huán)境管理體制的垂直結構是一種地方主導與自主型的，即地方政府對本管轄區(qū)的環(huán)境質量全面負責，地方環(huán)境管理機構及企業(yè)環(huán)境管理組織是全國環(huán)境管理行為的主導力量。地方政府享有較高程度的自治權，特別是預算、立法和發(fā)展自等。
三、完善我國法律法規(guī)，防治耕地污染
1.修改《憲法》，增加耕地污染防治內容，同時樹立綜合立法思想。在《憲法》第26條中增加“防治耕地土壤環(huán)境的污染和破壞，國家組織、鼓勵和獎勵保護土壤環(huán)境的活動?！蹦康氖侵鲝垶槲覈贫ā陡匚廴痉乐畏ā诽峁┓梢罁?jù)和奠定立法基礎。
修改《憲法》要體現(xiàn)耕地的經(jīng)濟價值、環(huán)境價值和生態(tài)價值。既要考慮耕地的經(jīng)濟效益，又要考慮耕地具有提供動植物生存環(huán)境、地下水補給、在美學方面具有鄉(xiāng)村景觀和風景的功能。扭轉當前耕地實用主義中心思想，將耕地保護與自然、環(huán)境、生態(tài)三者有機結合起來，體現(xiàn)綜合立法思想。
2.修改《環(huán)境保護法》，改革現(xiàn)行的環(huán)境行政管理體制和運行機制。要破除地方和部門分割，建議國務院設立“環(huán)境部”，實行環(huán)保部門垂直領導。在《環(huán)境保護法》第7條中增加“環(huán)境保護部門實行上下級垂直管理，只對上級環(huán)保部門負責制度；經(jīng)費從地方政府獨立出來，取消地方經(jīng)濟的束縛；同時賦予環(huán)保部門更大的環(huán)境管理權力，包括環(huán)境強制措施；配備通訊設備、交通工具等”。目的是改變耕地污染處于多個部門管理，又管理不到位的局面。但同時要加強對環(huán)境行政執(zhí)法主體的監(jiān)督，明確不同級別環(huán)保部門相應的職權與職責，防止出現(xiàn)部門間的利益爭奪。耕地土壤污染應由現(xiàn)行的“末端控制”機制轉變?yōu)椤包c源控制”和“全過程控制”管理模式，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展對耕地污染控制所要求的持續(xù)性原則和預防性原則，由事后抑制措施轉變?yōu)槭虑耙种拼胧瑫r建立土壤污染生態(tài)補償制度、土壤生態(tài)補償基金制度，將行政控制機制、市場調控機制和公眾參與機制有機結合起來;著名土壤專家、廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員萬洪富建議,通過法律由國家推行嚴格的土壤質量監(jiān)測監(jiān)控制度，定期公布各地的污染指數(shù)，這對于地方政府加大環(huán)保力度將是一個巨大的促進。
3.完善《清潔生產(chǎn)促進法》，減少工業(yè)三廢的排放。為促進和實施清潔生產(chǎn)制定詳細準則，規(guī)范清潔技術，向社會公眾披露主要耕地污染源，引入環(huán)境審計以及采取稅收優(yōu)惠政策等。比如建議國家立法建設工業(yè)企業(yè)污染耕地治理示范工程，加強對工業(yè)廢水、廢氣、廢渣的治理和綜合利用；從而保障耕地不被污染，及對污染的土壤進行改良。
4.修改《農業(yè)法》。在《農業(yè)法》第19條中增加“建設土壤污染防治與修復示范工程；積極慎重地推廣污水灌溉，對灌溉農田的污水，進行嚴格的監(jiān)測和控制;建設農村飲用水源地污染治理示范工程;加強縣級環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管和宣教基本設施建設等;建設生活污水處理設施示范工程;”目的是在發(fā)展節(jié)水型農業(yè)的同時,防治污水對耕地造成重復污染。
在第25條增加“合理使用農藥和化肥，積極發(fā)展高效、低毒、低殘留的農藥；施用化學改良劑，采取生物改良措施?！蹦康氖菧p少農藥在農產(chǎn)品中的殘留，從而減輕對人體的危害。
5.修改《固體廢物污染環(huán)境防治法》。在《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三章中增加“農村生產(chǎn)生活固體廢物污染環(huán)境防治”的內容。《固體廢物污染環(huán)境防治法》中不但應有工業(yè)固體廢物污染環(huán)境的防治、城市生活垃圾污染環(huán)境的防治和危險廢物污染環(huán)境防治，更應有農村生產(chǎn)生活固體廢物污染環(huán)境防治的內容。比如，根據(jù)《國家農村小康環(huán)保行動計劃》的要求，立法建設規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染防治示范工程，對農村人畜糞便、生活垃圾和生活污水等進行無害化處理；同時，建立行政村的農村生活垃圾收運――處理系統(tǒng)。
6.制定《耕地污染防治法》。
(1)《耕地污染防治法》的立法目的。為加強土地管理，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，保護和改善農業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治耕地污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現(xiàn)代農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法。
(2)《耕地污染防治法》的基本原則。①耕地保護同經(jīng)濟建設、社會發(fā)展相協(xié)調的原則。這一原則和國際環(huán)境組織提出的“可持續(xù)發(fā)展”的指導思想是一致的?！皡f(xié)調發(fā)展”著重從橫向關系上，即制約發(fā)展的基本因素的相互關系上對發(fā)展提出要求，“可持續(xù)發(fā)展”則是從縱向歷史發(fā)展過程，即當前需要與未來需要的關系上提出要求。兩者的目的都是為了保證社會的持續(xù)發(fā)展，既滿足當代人的需要，又不對后代人構成危害。②預防為主、防治結合的原則。這是針對耕地污染難察覺、難治理的特點提出來的。這一原則在各部環(huán)境法律中均有體現(xiàn)。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第三條規(guī)定，“國家對固體廢物污染環(huán)境的防治，實行減少固體廢物的產(chǎn)生、充分合理利用固體廢物和無害化處置固體廢物的原則。”這里提到的“減量化”、“資源化”和“無害化”就是預防為主原則的具體體現(xiàn)。此外，我國環(huán)境立法中確立的“環(huán)境影響評價制度”、“三同時制度”等環(huán)境管理制度，就是為了落實預防為主、防治結合的原則。③耕種者養(yǎng)護、污染者治理的原則。耕種者養(yǎng)護,是指對耕地進行開發(fā)利用的組織或者個人，有責任對其進行恢復、整治和養(yǎng)護。污染者治理,是指對耕地造成污染的組織或者個人,有責任對其污染源和被污染的耕地進行治理。
(3)《耕地污染防治法》的基本制度。除了環(huán)境保護一些共同制度外，還應包括以下幾種制度:耕地土壤污染調查、評價和風險評估制度;耕地開發(fā)利用前土壤樣本采集保留制度；土壤狀況監(jiān)測與檢查制度;土壤污染信息披露制度;耕地土壤環(huán)境質量標準制度;土壤污染修復與整治制度;化肥、農藥污染耕地的防治制度;土壤污染調查、整治專門機關的管理制度等等。
總之，耕地污染問題迫在眉睫，需要我們刻不容緩地進行防治。本文礙于篇幅，所涉及的只能是冰山一角，對這一問題的探討還應當繼續(xù)深入。
參考文獻:
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論文摘要：城市遺產(chǎn)保護工作是上海城市規(guī)劃與建設管理中的一項重要內容。在近20年的探索實踐中形成了一套相對完整的法律與管理制度。文章對這一制度做了全面概述，并對其運作特點和利弊進行了分析。
上海長期以來十分重視歷史建筑和歷史地區(qū)的保護工作建立并逐步完善了嚴格的城市歷史文化遺產(chǎn)保護管理制度保護了城市歷史風貌提升了城市品位弘揚了都市文化塑造了城市精神進一步凸現(xiàn)了上海歷史文化名城與現(xiàn)代化國際大都市相互交融的獨特魅力。
上海市現(xiàn)有13處全國重點文物保護單位、113處市級文物保護單位。并于1989， 1994， 1999， 2005年先后分四批確定了663處共2154幢.總面積約400萬m=的建筑為優(yōu)秀歷史建筑(其中6}處為文物保護單位)
2003年上海確定了中心城區(qū)12個歷史文化風貌區(qū)包括外灘、老城廂、人民廣場衡山路復興路、南京西路.愚園路.新華路、山陰路.提籃橋.江灣、龍華、虹橋路歷史文化風貌區(qū)總面積為27km’占上海市老城區(qū)的I/3e2。。5年上海又確定了郊區(qū)及浦東新區(qū)32個歷史文化風貌區(qū)，總面積約14km’。上海的城市歷史文化遺產(chǎn)保護工作已逐步形成了一整套行之有效的法律制度和管理機制。
.上海歷史文化遺產(chǎn)保護制度逐步完獸的歷程…學術研究為先導
早在20世紀5。年代上海就開始著手進行有關城市建筑歷史的三史(古代史.近代史和現(xiàn)代史)調查工作對上海建筑歷史特別是近代建筑歷史有了初步的歸納為后來的歷史建筑保護工作打下了初步的基礎。改革開放后出版的《上海近代建筑史稿》(陳從周.章明編著)和《上海近代城市建筑》(王紹周著)即為這一工作的記錄。
自80年代起學術界對上海近代城市和建筑的研工作逐步展開并不斷深入。}993年羅小未教授指導博士研究生伍江完成博士論文《上海百年建筑史(I 840.1949)并于1997年正式出版。1999年鄭時齡教授的專著《上海近代建筑風格》出版。這些成果使上海城市建筑文化遺產(chǎn)的基礎研究工作走上一個新的臺階。還有阮儀三教授及其領導的國家歷史文化名城研究中心以及同濟大學一批教師和研究生對上海外灘.老城廂、提籃橋等歷史風貌地區(qū)和大量歷史建筑所做的長期調查與研究為上海城市建筑文化遺產(chǎn)的保護打下了重要的學術基礎。與此同時有關上海的社會、經(jīng)濟、歷史、文化等方面的學術研究工作在20世紀90年代出現(xiàn)涌現(xiàn)出一大批學術研究成果并在國內外掀起一場上海熱一。上海學儼然成為一門顯學。所有這些都有力地支持了上海歷史遺產(chǎn)保護工作
1.2率先提出保護名單.頒布保護法規(guī)
上海歷史文化遺產(chǎn)保護工作真正全面開始是20世紀80年代。1986年上海被國務院批準為第二批國家歷史文化名城a 1989年在國家建設部和國家文物局的推動下上海在廣泛征求專家意見的基礎上首次提出了優(yōu)秀近代建筑保護名單。1990年上海市人民政府正式公布了上海市第一批共59處優(yōu)秀近代建筑(后來又增補至61幢)。由于當時沒有相應的法律法規(guī)保障這6}處保護建筑只能被列為上海市文物保護單位并參照文物保護的有關規(guī)定進行保護與管理。1991年}2月上海市人民政府頒布《上海市優(yōu)秀近代建筑保護管理辦法》上海初步形成了由規(guī)劃局.房地資源局和文管委共同負責的管理機制。此后按照《上海市優(yōu)秀近代建筑保護管理辦法》1993年、1999年和2005年上海又陸續(xù)公布了第二批175處.第三批}62處.第四批230處優(yōu)秀歷史建筑一批近代產(chǎn)業(yè)建筑和解放以后建成的建筑也名列其中:并由規(guī)劃局負責編制保護建筑的規(guī)劃控制要求(技術規(guī)定)。
除單體建筑保護工作的有序推進之外上海市還較早地開展了歷史風貌特色區(qū)域成片保護工作。1991年上海市規(guī)劃局開始著手組織編制上海市歷史文化名城保護規(guī)劃外灘等日片區(qū)域被列為歷史文化風貌保護區(qū)。1999年上海市規(guī)劃局又組織編制了《上海市中心區(qū)歷史風貌保護規(guī)劃(歷史建筑與街區(qū))))對199}年劃定的歷史文化風貌保護區(qū)明確了保護范圍和要求確定了234個街坊.440處歷史建筑群共計1000余萬平方米的保護保留建筑
1.3進一步健全法制，強化風貌區(qū)整體保護
2002年上海又在原保護管理辦法的基礎上通過市人大立法正式頒布了《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》進一步提高了歷史建筑保護的法律地位并正式在法律層面上明確了歷史文化風貌區(qū)的保護同時還將保護建筑的劉像由一94，年以前建成的近代建筑擴大到包括產(chǎn)業(yè)建筑在內的具有30年以上的歷史建筑。根據(jù)這一條例上海市人民政府于2003年正式公布了中心城區(qū)一2片共27km’歷史文化風貌區(qū)。上海市規(guī)劃局隨即組織編制歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃0 2004年《上海市衡山路—復興路歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃》編制完成并得到市政府正式批準為上海市歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃的編制作了富有開創(chuàng)性的探索0 2005年上海市中心城區(qū)一2片歷史文化風貌區(qū)規(guī)劃全部編制完成并得到市政府的批準同年上海市規(guī)劃局又開始著手郊區(qū)歷史文化風貌區(qū)的劃定工作。32片共141an}的郊區(qū)歷史文化風貌區(qū)在經(jīng)過專家反復討論和公共媒體公示后正式劃定。保護規(guī)劃的編制工作也隨即開展
2003年一0月上海市召開城市規(guī)劃工作會議正式提出建立最嚴格的歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護制度將上海的城市歷史文化遺產(chǎn)工作提上了前所未有的高度。2005年上海市政府正式成立一上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護委員會并下設由規(guī)劃局房地資源局和文管會組成的辦公室上海城市歷史文化遺產(chǎn)保護工作又邁入一個新時期。
2上海歷史文化遺產(chǎn)保護的制度與機制
1992年一月l日起開始施行的《上海市優(yōu)秀近代建筑保護管理辦法》是我國第一部有關近代建筑保護的地方性政府法令。在其頒布實施后的整整「年時間里一直規(guī)范和指導著上海近代建筑的保護工作對于上海歷史建筑的保護起到了非常重要的作用。上海保護工作的基本原則(其中最重要者如分類保護原則).制度框架(其中最重要者如規(guī)劃、房地.文管三個政府部門共同管理.各司其職的管理模式)自此基本形成
作為一部政府行政法令其法律地位有一定的局限性。同時該管理辦法僅涉及近代建筑的保護對于城市大規(guī)模改造中成片歷史文化風貌的保護難以約束。經(jīng)過兩年多的醞釀和和各方面專家的反復討論zooz年初上海市人大常委會第36次會議正式開始審議由市規(guī)劃局等政府部門和有關專家起草的《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例(草案)》。2。。2年7月上海市人大常委會第4一次會議通過該條例并正式公布于2003年一月l日起施行。自此上海的歷史文化遺產(chǎn)保護工作有了一部真正法律意義上的地方性法規(guī)這部條例在法律層面上確立了上海歷史文化遺產(chǎn)保護工作的法律制度.管理體制與運作機制
2:保護原則
該條例不僅是對原管理辦法法律地位的提升也更加完善了原有的管理內容與管理制度條例明確了上海歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護工作中統(tǒng)一規(guī)劃.分類管理.有效保護.合理利用.利用服從保護一的原則
2.2保護對象
根據(jù)該條例上海的保護工作由單體建筑的保護擴展到歷史文化風貌區(qū)的保護并明確要求規(guī)劃管理部門應組織編制風貌區(qū)保護規(guī)劃在法律層面上明確了區(qū)域保護的要求
條例也擴展了保護對象由原先對建于一949年以前的優(yōu)秀近代建筑的保護擴展到對建成30年以上的一優(yōu)秀歷史建筑的保護。條例所確定的保護對象為l建筑樣式.施工工藝和工程技術具有建筑藝術特色和科學研究價值2反映上海地域建筑歷史文化特點3著名建筑師的代表作品斗在我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展史上具有代表性的作坊.商鋪.廠房和倉庫5其他具有歷史文化意義的優(yōu)秀歷史建筑值得注意的是條例在國內首次提出了產(chǎn)業(yè)建筑的保護
2.3分級保護
在歷史建筑保護管理上延續(xù)并進一步強調了分類保護原則即根據(jù)保護對象的價值及完好程度分為四個保護等級第一類建筑的立面結構體系.平面布局和內部裝飾均不得改變第二類建筑的立面.結構體系.基本平面布局和有特色的內部裝飾不得改變其他部分允許改變第三類建筑的立面和結構體系不得改變建筑內部允許改變第四類建筑的主要立面不得改變其他部分允許改變
2.4仍存在的問題
《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》為上海城市歷史文化遺產(chǎn)的保護設定了基本法律框架為上海歷史文化風貌區(qū)與優(yōu)秀歷史建筑保護工作提供了有力的法律保障同時也留下了一些管理上難以處理的矛盾目前上海市在歷史文化遺產(chǎn)保護的保護管理是采用由規(guī)劃.房地文物三個部門分工.協(xié)同管理的體制n文物部門負責文物保護單位的保護管理房地部門負責優(yōu)秀歷史建筑的保護管理規(guī)劃部門負責歷史文化風貌區(qū)和上述保護建筑的規(guī)劃管理但由于文物管理執(zhí)行的是文物法文物法中的一些規(guī)定難以適用于還處在使用狀態(tài)中的歷史建筑而條例中的一些行之有效的規(guī)定又與文物法的個別條款不盡一致這樣對于那些已被確定為文物保護單位的保護建筑就面臨著適用法律上的矛盾。為加強各有關行政管理部門的協(xié)調上海市政府在原有三部門溝通協(xié)調機制的基礎上專門設立了保護委員會辦公室「使三個政府部門能夠有一個常設的協(xié)調機制
3上海城市歷史文化保護制度的實施與操作
3.規(guī)劃管理
《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》為上海的保護工作制定了一個總體框架但在具體管理中還必須有細化了的規(guī)定與要求。首先是必須針對歷史文化風貌區(qū)編制具有法律地位的保護規(guī)劃對各保護建筑制定明確的規(guī)劃管理技術規(guī)定對每一幢保護建筑提出明確的保護要求
在規(guī)劃管理上上海逐步形成了歷史文化名城保護規(guī)劃(總體規(guī)劃).歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃(詳細規(guī)劃)單體保護建筑規(guī)劃與建設管理及風貌區(qū)建設項目管理等不同層面規(guī)劃管理內容其中控制性詳細規(guī)劃是最重要的一個環(huán)節(jié)。它既是對城市歷史文化遺產(chǎn)保護總體要求的具體體現(xiàn)又是具體建設項目規(guī)劃管理的直接依據(jù)。
2004年上海市規(guī)劃局以《衡山路一復興路歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃》為試點組織開展了歷史文化風貌區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制工作為全面開展中心城區(qū)的風貌區(qū)保護規(guī)劃提供了范本目前上海中心城區(qū)一2片歷史文化風貌區(qū)的控制性詳細規(guī)劃已全部編制完畢并獲得市政府的正式批準
同時上海市規(guī)劃局還會同市房地部門和文管部門編制完成了文物保護單位和各優(yōu)秀歷史建筑的技術管理規(guī)定和規(guī)劃控制要求為單體保護建筑的保護與規(guī)劃管理提供了依據(jù)
3.2建筑管理
根據(jù)《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》市房屋土地管理部門負責優(yōu)秀歷史建筑的保護管理為此市房地資源局組織制定了各保護建筑的具體保護要求并負責將保護要求和保護義務書面告知房屋所有人.使用人和有關物業(yè)管理單位「保護建筑若發(fā)生轉讓.出租行為轉讓人出租人有義務將保護要求書面告知受讓人.承租人受讓人.承租人應承擔相應的保護義務。若需對保護建筑進行修繕或有任何改擴建等改變保護建筑現(xiàn)狀的行為必須得到有關部門審核批準。若僅涉及建筑內部使用性質和室內布局由市房地部門負責審核批準若涉及改變建設工程規(guī)劃許可證核準內容(如改變建筑的平面布局立面形式.主體結構.面積.層數(shù)高度等)則必須得到市規(guī)劃局的審核批準。對于擅自拆除.遷移或不符合保護要求進行修繕的行為房地管理部門有權責令其限期改正恢復原狀并可對擅自拆除者處以相當于被拆建筑重置價三到五倍的罰款對擅自遷移者處以相當子被遷移建筑重置價一到三倍的罰款對違反保護要求修繕者處以該建筑重置價犯%以下的罰款
由于條例不涉及文物保護單位因此保護建筑屬文物保護單位的其保護管理由市文物管理部門根據(jù)文物法并參照《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》負責管理。對文物保護單位的修繕工程若涉及改變建設工程規(guī)劃許可證核準內容的也必須得到市規(guī)劃局的審核批準4上海市歷史文化風貌區(qū)保護規(guī)劃
根據(jù)《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》上海市城市規(guī)劃管理局從2003年起開始著手組織編制并于2005年完成了各風貌保護區(qū)的保護規(guī)劃這一規(guī)劃的編制完成并得到市政府的及時批準為上海城市歷史文化遺產(chǎn)保護提供了嚴格.規(guī)范并具有很強操作性的依據(jù)
4:創(chuàng)新編制模式，強調整體保護，細化控制指標
該規(guī)劃屬于控制性詳細規(guī)}}l層面但又希望超出一般的控制性詳細規(guī)劃深度它不僅要包括一般控詳規(guī)劃的內容(如用地性質與建設容量控制.道路交通.市政設施.綠化景觀.公共設施配套等)同時更突出保護的要求(如保護要素的認定.保護對象的分類風貌街道與空間的保護等)建筑尺度適宜且密度適中是歷史文化風貌區(qū)的一大特點因此規(guī)劃明確風貌區(qū)內嚴格控制建筑總量核心保護區(qū)內堅持原拆原建即嚴格保持現(xiàn)有建筑總量并嚴格控制風貌區(qū)內新建建筑的高度
城市歷史文化風貌的保護不等于最有保護價值的建筑單體的保護真正意義的城市保護是整體意義的保護。它不僅包括那些重要建筑物的保護也包括那些重要建筑物所在整體環(huán)境的保護特別是完整歷史街區(qū)的保護。除建筑物外道路和街巷格局街道尺度.街廓景觀.城市空間肌理.地塊尺度與形狀、綠化環(huán)境.墻面裝飾.地面鋪砌.典型材料和色彩等等都是保護的要素「
在建設控制方面規(guī)劃首先將風貌區(qū)劃分為核心保護區(qū)和建設控制范圍。核心保護區(qū)內的建設行為受到更為嚴格的控制一般不允許大規(guī)模建設且堅持原(面積.高度)拆原建原則。在建設控制范圍內明確只有允許建造的范圍需要整體規(guī)劃的范圍和一般歷史建筑.‘其他建筑拆除后的空地內才有可能允許新建.改建和擴建行為在建筑高度控制萬面按沿街建筑高度一非沿街建筑高度.相鄰建筑高度和住宅建筑高度來控制。在建筑密度方面更多考慮地塊原有密度.周邊地區(qū)平均密度等因素進行控制且規(guī)劃建筑密度不得超過本街坊現(xiàn)狀建筑密度的ioi以確保原有城市肌理得到延續(xù).為保證原有街道尺度和界面得到延續(xù)允許在建筑退界.后退紅線.綠化覆蓋率等方面適當突破一般規(guī)劃技術規(guī)定。
毛2通過規(guī)劃控制，保證整體風貌達到.大程度保護
該規(guī)劃的一個重要特點是對風貌區(qū)內所有建筑進行分類用歷史的眼光細致地對規(guī)劃區(qū)域內的每一座建筑進行分類在認真的甄別與鑒定的基礎上明確每一座建筑的留.改牛fit生質。事實上法定保護建筑只能保護非常有限的一部分優(yōu)秀建筑。而僅有少量保護建筑是不可能真正保護和延續(xù)城市的整體歷史文化環(huán)境的。因此必須在更大范圍內保留那些有歷史文化特色構成風貌特征的大量背景建筑一并通過規(guī)劃審批程序確保其法律地位同時使其具有極強的可操作性。這次規(guī)劃除法定的保護建筑外對其他所有建筑是保留還是允許拆除都予以明確。充分考慮規(guī)劃及房屋土地管理的操作性將風貌區(qū)內所有的建筑劃分為保護建筑.保留歷史建筑.一般歷史建筑.應當拆除的建筑和其他建筑五類。具體地說就是所有的各級文物保護單位和上海市優(yōu)秀歷史建筑都屬于保護建筑其他具有較高保護價值或風貌特征明顯的歷史建筑在本規(guī)劃中被列為“保留歷史建筑規(guī)劃要求予以保留.一般不得拆除。其他歷史建筑(主要指建于一949年以前房屋質量較差但卻是整個區(qū)域歷史風貌的重要組成部分)被稱為一般歷史建筑允許拆除重建但重建建筑一般要求原面積原高度且必須與原有風貌相協(xié)調第四類建筑為一應當拆除建筑-即那些與歷史文化風貌不協(xié)調的各類違章搭建.危棚簡屋。第五類稱之為其他建筑即各類合法建造的多.高層建筑雖與歷史文化風貌不協(xié)調但暫時沒有條件拆除或不可能拆除的。這種分類使得風貌區(qū)內每一幢建筑留.改拆的整治措施都得到了明確的落實
4.3確立分街坊圖則.確保規(guī)劃落地
在規(guī)劃文本上的最突出之處是分街坊圖則。風貌區(qū)內所有街坊均設單頁。規(guī)劃的所有控制要求和控制指標都在每一幅街坊單頁上明確表示每一幢建筑.每一條街巷每一個空間.每一片空地和每一處庭院的規(guī)劃控制要求都在圖上清楚標識。尤其是對建筑保護分類(留改.拆性質).可建設用地范圍內的容量要求具體的建筑高度控制等圖上都應有明確規(guī)定這種圖則表達方式非常便于日常規(guī)劃管理已在目前的規(guī)劃管理中發(fā)揮了非常積極而有效的作用。
4.4建立特別論證制度.杜絕抽自改變規(guī)劃
關鍵詞：土地資源；可持續(xù)利用；對策；銅仁市
中圖分類號 F323.211 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）16-08-02
土地是寶貴的自然資源和資產(chǎn)，是人類賴以生存的物質基礎和再生產(chǎn)的重要條件[1]。隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在大多數(shù)生態(tài)環(huán)境日益遭受嚴重破壞和威脅時，我們不得不思考這一影響人類社會和諧發(fā)展的重大問題。雖然我國在環(huán)境保護、生態(tài)建設方面取得了巨大的成就，在土地利用方面，無論是深度和廣度都有了大的突破，但現(xiàn)在仍存在嚴重的土地資源利用粗放，生態(tài)環(huán)境遭破壞的現(xiàn)象[2]。在經(jīng)濟發(fā)展落后的地方更為嚴重，存在順坡耕作、陡坡開墾、超載過牧等不合理的土地利用方式，導致土地生產(chǎn)力日益下降、生態(tài)惡化和水土資源利用不可持續(xù)。土地資源作為人類最必不可少的一種自然資源，既為人類生存居住提供場所，也是人類生活生產(chǎn)所必須的載體，土地資源所擁有的自然生產(chǎn)力是決定土地能否合理利用的前提，只要合理利用和科學管理，可使其成為可更新可持續(xù)利用的土地資源，保證人類社會可持續(xù)地發(fā)展。然而不合理地利用土地，將威脅到人類的生存[3]。本文以武陵山區(qū)的貴州省銅仁市為例，探討土地資源可持續(xù)利用的方式與對策。
1 研究區(qū)概況
銅仁市位于貴州省東北部，東與湖南懷化市、湘西土家族苗族自治州接壤，南與黔東南苗族侗族自治州相鄰，西接遵義市，北靠重慶市，是西南連接中部和東部發(fā)達地區(qū)的橋頭堡，素有“黔東門戶”之稱。全區(qū)土地總面積18 006.41km2，下轄1市、8縣、1特區(qū)，69個鎮(zhèn)、95個鄉(xiāng)、5個辦事處，2005年末全區(qū)總人口392.84萬人，其中城鎮(zhèn)人口78.69萬人，農村人口314.15萬人，城鎮(zhèn)率為20.03%，人口自然增長率為7.65‰。區(qū)內旅游、文化、生物、能源、礦產(chǎn)、氣候、人力等資源尚未得到科學、有效的開發(fā)利用，“欠發(fā)達、欠開發(fā)”是目前銅仁市的基本市情和經(jīng)濟社會發(fā)展最顯著的特性。
2 土地利用現(xiàn)狀及特點
根據(jù)銅仁市2005年土地利用變更資料，截至2005年底，土地總面積1 800 641hm2，其中，農用地1 597 319hm2，占土地總面積的88.71%；建設用地60 787 hm2，占總土地面積的3.38%；其他土地142 535 hm2，占土地總面積的7.91%。
2.1 土地利用率處于全省中上等水平，但人均土地資源相對較低 銅仁市2005年土地利用率92.08%，高于貴州省89.85%的平均水平和全國72.47%的平均水平。但人均土地資源0.46hm2/人，人均耕地0.12hm2/人，與全國相比，銅仁市人均土地資源相對較低。
2.2 農林牧用地是主體，生態(tài)環(huán)境質量一般 其中農林牧用地是主體，耕地、牧草地及林（園）地、其它農用地占銅仁市土地總面積的88.71%。銅仁市森林覆蓋率38%，生態(tài)環(huán)境質量一般，相對來說，江口、銅仁、松桃、玉屏、石阡等生態(tài)環(huán)境質量較好，印江、思南、德江、沿河等縣生態(tài)環(huán)境較差。
2.3 基礎設施建設滯后，生活用地比例低 2005年交通運輸及水利設施用地僅占土地總面積的0.36%，如將城鎮(zhèn)用地、農村居民點用地和特殊用地作為生活用地，（下轉48頁）（上接8頁）則生活用地占土地總面積的比例僅為2.89%。
3 土地利用中存在的問題
3.1 建設用地強度低，影響銅仁市經(jīng)濟社會發(fā)展的進程 銅仁市城鎮(zhèn)和交通、水利等基礎設施用地比例較低，建設用地內部結構不合理，使得城鎮(zhèn)引領農村發(fā)展的功能發(fā)揮受到限制，使全市盡快擺脫“欠發(fā)達、欠開發(fā)”，實現(xiàn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展受到一定影響。
3.2 土地利用效率低，土地節(jié)約和集約利用還有較大的潛力 與發(fā)達地區(qū)相比，銅仁市土地利用在增加投入、采用先進技術和科學管理等方面，還有較大的潛力可挖掘。如銅仁市2005年億元GDP耗地量為470hm2/億元，高于全省平均273hm2/億元，為全省土地利用效率的最低水平。
3.3 坡耕地多，水土流失嚴重 銅仁市東部以低山丘陵為主，西部以高原峽谷為主，山高谷深、地面起伏較大。全市耕地中平緩耕地較少，坡耕地比例較大，15°以上坡地227 351hm2，占耕地面積的48.80%，高于全省平均水平（46.74%），其中大于25°陡坡地72 534hm2，占耕地面積的15.57%。陡坡耕種現(xiàn)象的存在，是銅仁市水土流失、土地石漠化和耕地貧瘠化加劇，涵養(yǎng)水源減少，河水枯竭，雨季洪水泛濫，水毀地面積增大的重要原因。
4 土地可持續(xù)利用的對策
4.1 增強土地利用規(guī)劃的權威性，完善土地管理制度 以規(guī)劃為依據(jù)，加強土地利用計劃管理，嚴格對下級規(guī)劃以及與土地利用有關的綜合規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃的用地審核[4]。加強土地利用的規(guī)劃管理，增強規(guī)劃的科學性和權威性，妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟與土地資源的和諧發(fā)展。加強立法和執(zhí)法，確保土地資源合理、科學、有效地開發(fā)和利用，實行土地用途管制制度；建立節(jié)約土地、提高土地生產(chǎn)力和土地人口承載力的內在機制；增強監(jiān)督職能。
4.2 嚴格保護耕地和基本農田，統(tǒng)籌安排農用地 加強基本農田的保護和建設，保證銅仁市人均擁有0.07hm2以上基本農田，規(guī)劃期末基本農田保護面積應達391 800hm2以上，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食自給有余。統(tǒng)籌安排農用地：①適度增加園地，加強對現(xiàn)有中低產(chǎn)園地及新建園地的改造和管理，建立茶園及柑橘、梨、特色水果等優(yōu)質果園基地，提高園地單產(chǎn)和效益。規(guī)劃園地主要分布在印江、石阡、玉屏、松桃、沿河等地的丘陵山坡，河灘地；②按照國家生態(tài)安全建設的需要，實施以石漠化治理、水土流失治理為主的林地保護和利用戰(zhàn)略，穩(wěn)定東部林地面積，適度增加西部林地面積，管好公益林、放活商品林。通過管好現(xiàn)有林地，充分利用荒山、荒坡等非耕地進行造林，加快受損林地的恢復和重建，加快低產(chǎn)、低效林地改造，不斷提高林木蓄積量，提高森林覆蓋率和林地產(chǎn)出效益，增強林地生態(tài)防護功能。③規(guī)劃期間，根據(jù)大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和新農村建設需要，切實加強農村道路、水利設施、人畜飲水工程、煙水配套工程等農業(yè)基礎設施建設，農田水利用地和農村道路等面積有所增大，田土坎面積受生態(tài)退耕、建設占用及耕地整理等影響，將有所減少。
4.3 控制建設用地規(guī)模，重點保障旅游和基礎設施建設用地 堅持以需求引導和供給調節(jié)合理確定建設用地規(guī)模，保障科學發(fā)展用地。建設用地的增加主要來源于農用地的轉用和其他土地的開發(fā)利用。①控制城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模，保障城鎮(zhèn)工礦建設用地，按照積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化和扎實穩(wěn)步地推進新農村建設的要求，統(tǒng)籌安排各類城鄉(xiāng)建設用地，管住總量、嚴控增量、盤活存量，引導城鄉(xiāng)建設用地結構和布局優(yōu)化配置，促進人口流動，不斷提高土地集約利用水平和城鄉(xiāng)發(fā)展整體能力；②繼續(xù)把交通、水利等基礎設施建設作為發(fā)展的戰(zhàn)略重點，進一步創(chuàng)新體制機制，加大投入力度，加快建設步伐，努力構建基本適應社會經(jīng)濟發(fā)展需要的基礎設施體系，著力改善全市社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎條件；③切實保障以風景旅游為主的其他建設用地。梵凈山處于銅仁市內，是我國中部地區(qū)海拔第二的高山，隨著上山索道和各景點的建設及使用，以梵凈山為龍頭的旅游業(yè)將迎來一個巨大的發(fā)展，形成以梵凈山為主，石阡溫泉、思南石林、百里錦江、烏江畫廊和湘西鳳凰等景點為輔的精品旅游線。
4.4 合理開發(fā)利用其它土地 合理開發(fā)利用其他土地，首先在各項建設用地項目選址上根據(jù)條件優(yōu)先安排使用其他土地，盡量把其他土地開發(fā)為建設用地；另外在植樹造林、封山育林、石漠化治理等生態(tài)建設中盡可能地把現(xiàn)有的荒草地、裸地建設為園地、牧草地和林地。其他土地要在土地利用總體規(guī)劃的宏觀控制下進行合理開發(fā)，宜農則農、宜建則建，防止因土地開發(fā)而造成地質災害和生態(tài)環(huán)境惡化。
參考文獻
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新農村建設
[論文摘要]鄉(xiāng)村旅游是建設社會主義新農村和和諧社會的重要實踐。鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的靈魂和核心，鄉(xiāng)村旅游能夠加速鄉(xiāng)村文化體系的形成，二者相輔相成，互相促進，都是建設社會主義新農村的重要內容。
發(fā)展鄉(xiāng)村旅游目前已經(jīng)成為轉變農村經(jīng)濟發(fā)展方式、建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會的新途徑。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可以在增加農村經(jīng)濟收益的同時加速鄉(xiāng)村文化體系的形成；而通過挖掘、塑造獨特的鄉(xiāng)村文化可以增強鄉(xiāng)村旅游的吸引力，促進鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提升。二者都是社會主義新農村建設的重要內容。
一、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游對解決“三農”問題的成功探索
鄉(xiāng)村旅游是利用農業(yè)和農村資源開發(fā)的一種綜合性旅游產(chǎn)品，是第一產(chǎn)業(yè)的資源和第三產(chǎn)業(yè)的服務結合創(chuàng)造高附加值的探索，目前已經(jīng)成為我國解決“三農”問題的成功探索。
(一)鄉(xiāng)村旅游有效促進了農業(yè)增產(chǎn)。
鄉(xiāng)村旅游是旅游業(yè)和農業(yè)相融合的產(chǎn)物，從鄉(xiāng)村旅游的流向來看，呈現(xiàn)出明顯的“城市客源——鄉(xiāng)村資源”單向度流動的特征，旅游活動主要是以城市居民到鄉(xiāng)村休閑、體驗、消費為主，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游直接實現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。旅游業(yè)關聯(lián)度高，帶動性強，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不僅帶動了城市旅游者在鄉(xiāng)村地區(qū)的多元消費，而且加速了設施、信息、技術、資金、人才等資源向農村地區(qū)的流動和共享，這在很大程度上成為農業(yè)增產(chǎn)的重要推動力。
同時，將傳統(tǒng)農業(yè)資源與旅游業(yè)發(fā)展相結合，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進復合型循環(huán)經(jīng)濟項目的建設，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟效益。調整農業(yè)布局，大力發(fā)展標準農業(yè)、生態(tài)農業(yè)和創(chuàng)匯農業(yè)，增強鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游吸引力，并延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，進而提高農業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和農產(chǎn)品附加值已經(jīng)成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主旨。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游不僅可以發(fā)揮旅游業(yè)在整個第三產(chǎn)業(yè)中的綜合、關聯(lián)和拉動作用，還可以使傳統(tǒng)農業(yè)煥發(fā)新活力，強化農業(yè)作為國民經(jīng)濟重要基礎產(chǎn)業(yè)的地位。
(二)鄉(xiāng)村旅游豐富了農民增收的途徑。
鄉(xiāng)村旅游能夠增加農民收入，主要體現(xiàn)在：
1 資源性收入。農民是農業(yè)生產(chǎn)資源的最大所有者。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，農民可以通過出租土地以及土地上擁有的資源，如林果業(yè)資源、花卉苗木、建筑設施等獲得直接的經(jīng)濟收入，這部分收入主要以租金的形式兌現(xiàn)。同時。當前各地正在實踐的農民旅游合作社作為一種新型的鄉(xiāng)村經(jīng)濟合作組織，引入了股份合作的理念，將農民轉化為持股人，實現(xiàn)股票分紅收益，成為農民增收的新渠道。
2 服務性收入。廣大農民是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、提供旅游服務的主力軍，他們通過開辦農村餐館、農家旅館、旅游土特產(chǎn)品商店等旅游接待設施，為旅游者提供服務，這部分收人主要以旅游經(jīng)營收入或工資的形式實現(xiàn)。
3 農產(chǎn)品收入。目前，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的農產(chǎn)品銷售收入已經(jīng)成為農民增收的重要途徑。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，將農產(chǎn)品消費融入到游、吃、購、娛、住的整個過程。并充分發(fā)揮品牌效應，可以大大提高農產(chǎn)品的旅游附加值。
4 轉移性收入。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，直接推動了餐飲、包裝、運輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)的繁榮，也推動了地方財政的增長，這更有利于一系列惠農政策的落實，使農民的轉移性收入直線增加。
隨著農村土地管理制度、農村基本經(jīng)營制度、農村民主管理制度、現(xiàn)代農村金融制度以及農業(yè)支持保護制度的改革和創(chuàng)新，農民的增收渠道也將日益多元化、豐富化。
(三)鄉(xiāng)村旅游加速了農村發(fā)展和社會主義新農村建設。
發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。實現(xiàn)了旅游資金的多渠道籌集，實現(xiàn)了農村基礎設施的建設完善，實現(xiàn)了貧困農村地區(qū)的脫貧致富，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，成為農村經(jīng)濟新的增長點，并推動了農村生產(chǎn)力發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的調整優(yōu)化，使農村環(huán)境和村容村貌得到明顯改善，農民的文明程度逐漸提高，在保存農村傳統(tǒng)風貌、改變農村落后面貌的同時，提升了鄉(xiāng)村形象，成為社會主義新農村建設的創(chuàng)新方式。
二、鄉(xiāng)村旅游與鄉(xiāng)村文化建設相輔相成，共同發(fā)展
鄉(xiāng)村文化是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的靈魂和核心，是塑造鄉(xiāng)村旅游吸引力的源泉。鄉(xiāng)村旅游以旅游者了解鄉(xiāng)村歷史、感受鄉(xiāng)村文化、體驗鄉(xiāng)村生活為主要目的，沒有鄉(xiāng)村文化內涵支撐，鄉(xiāng)村旅游就缺少生命力和競爭力，農村中原有的傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的文化精髓，也是鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的原動力。
鄉(xiāng)村旅游是鄉(xiāng)村文化傳承、保護和傳播的有效載體。我國的歷史文化之根在農村，農村深厚的文化積淀彰顯了我國鄉(xiāng)村發(fā)展的悠久歷史。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，挖掘、整理鄉(xiāng)村文化遺存，理順鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明的關系，是積極保護鄉(xiāng)村文化，實現(xiàn)文化長遠利益的重要手段。我國的文化具有多樣性特征，鄉(xiāng)村文化更是多姿多彩，獨具特色。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游可以最大程度地激發(fā)當?shù)剞r民對鄉(xiāng)村文化的認同感和自豪感。從而從保護整個鄉(xiāng)村文化空間的高度實現(xiàn)鄉(xiāng)村文化的傳承和保護。同時，通過旅游者的親身感受和體驗，可以拓寬鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化對外傳播的領域和渠道，擴大先進文化的影響。增強優(yōu)良文化的實力和滲透作用。
鄉(xiāng)村文化是維系鄉(xiāng)村全面發(fā)展的內在動力，也是提高旅游吸引力的關鍵性要素，鄉(xiāng)村文化建設不僅是社會主義新農村和和諧社會建設的要求，也是我國整體文化體系建設的具體內容。鄉(xiāng)村旅游的提升發(fā)展離不開鄉(xiāng)村文化建設的支撐，鄉(xiāng)村文化建設通過鄉(xiāng)村旅游發(fā)展得以完善、深化，二者相輔相成，共同發(fā)展。
三、以鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村文化三級體系建設
結合我國目前鄉(xiāng)村文化建設現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展特征和社會主義新農村建設的要求，以鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為核心的鄉(xiāng)村文化建設共包含三級體系：
(一)社區(qū)文化體系。
鄉(xiāng)村社會學家楊懋春指出，鄉(xiāng)村社區(qū)是以家庭為單位。以村為中堅，以集鎮(zhèn)為范圍的開放空間。鄉(xiāng)村社區(qū)能夠代表一個地理范圍內的文化特征(包括傳統(tǒng)、風尚、特色等)，也能夠體現(xiàn)鄉(xiāng)村的群體合作，而群體合作是文化精神的重要表現(xiàn)。鄉(xiāng)村社區(qū)文化建設的發(fā)展離不開整個社區(qū)的參與。鄉(xiāng)村旅游的社區(qū)參與是指在開展鄉(xiāng)村旅游的地區(qū)，社區(qū)群眾全面而有效地參與到旅游開發(fā)中來，不僅參與旅游決策和規(guī)劃，還參與旅游地環(huán)境保護、旅游地社會文化維護等多個方面。在這個過程中，主要是通過恢復或重建鄉(xiāng)村歷史文化遺跡和鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)突出歷史特色和文化特色，通過生活環(huán)境和村容村貌改善、展現(xiàn)鄉(xiāng)村特色，通過塑造社區(qū)居民的整體形象和舉辦社區(qū)文化活動形成社區(qū)核心價值體系，并最終發(fā)揮社區(qū)文化的凝聚作用。
(二)庭院文化體系。
鄉(xiāng)村文化庭院。是在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)過程中根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然村莊的布局結構選擇的、能夠代表鄉(xiāng)村典型文化的農戶及其庭院，目的在于通過其示范輻射作用帶動整個村莊的文化建設。這既有利于對具有特殊價值的特定區(qū)域進行動態(tài)性保護，又能夠逐步建立科學有效的民族民間文化傳承機制。庭院文化建設要求充分挖掘鄉(xiāng)村價值觀、特色產(chǎn)業(yè)及生產(chǎn)生活民俗等，并結合旅游文化氛圍營造，在賡續(xù)、保護鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的同時加快鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，主要模式有主題院落、寄宿農莊和家庭旅館等的建設。