時間：2023-02-28 15:30:48
導(dǎo)語：在土地出讓金管理辦法的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
近幾年，我省各級政府和各有關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于土地使用權(quán)出讓金征收與管理的有關(guān)規(guī)定，全省土地出讓金征收與使用管理工作總體情況較好，但個別市、縣政府和部門存在違規(guī)減免、擠占和挪用土地出讓金等問題。為落實《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，進(jìn)一步加強我省土地出讓金的征收與管理，現(xiàn)就有關(guān)事項通知如下：
一、切實加強土地出讓金的征收管理
（一）明確土地出讓金的征收管理部門。按照國家有關(guān)規(guī)定，市、縣財政行政管理部門是土地出讓金的主管部門，市、縣土地行政管理部門是土地出讓金的代征部門。其他部門或者單位（含各類開發(fā)區(qū)管委會）一律不得征收土地出讓金。各市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)重視和加強土地出讓金的征收管理，支持財政、土地行政管理部門規(guī)范土地出讓金的征收管理。
（二）嚴(yán)格履行土地出讓合同，按照規(guī)定征收土地出讓金及滯納金。各市、縣土地行政管理部門在出讓國有土地使用權(quán)時，應(yīng)當(dāng)按照土地出讓合同確定的土地價款，向土地受讓人送達(dá)繳款通知書。土地受讓人應(yīng)當(dāng)根據(jù)繳款通知書規(guī)定的金額、開戶銀行和賬號，按照規(guī)定時間將土地出讓金直接繳入“非稅收入財政專戶”。未按照合同約定足額繳清土地出讓金的，市、縣土地行政管理部門一律不得印發(fā)用地批準(zhǔn)文件和辦理土地使用證書，并按照規(guī)定追繳土地出讓金及滯納金。土地受讓人拒繳土地出讓金及滯納金的，市、縣土地行政管理部門應(yīng)當(dāng)及時解除與其簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同，并要求其給予違約賠償。
（三）各市、縣財政行政管理部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和清算；應(yīng)當(dāng)將“非稅收入財政專戶”中征收的土地出讓金全額劃入“土地出讓金財政專戶”，并按照出讓土地逐宗進(jìn)行明細(xì)核算。
（四）不得違法壓低地價供地。各市、縣以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)按照國家的有關(guān)規(guī)定確定標(biāo)底或底價，競價低于標(biāo)底或底價的，國有土地使用權(quán)不得出讓；以協(xié)議方式出讓和出租國有土地使用權(quán)，出讓金和租金不得低于按照國家規(guī)定所確定的最低價；以國有土地使用權(quán)作價出資或入股的，其作價不得低于按照協(xié)議出讓方式所確定的最低價。
任何單位和個人不得減免土地出讓金。對已經(jīng)出讓的土地，凡改變土地用途、容積率的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定收取不同用途和容積率的土地差價。但對工業(yè)用地、社會公益事業(yè)用地在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或者調(diào)整土地出讓金。
（五）嚴(yán)格控制劃撥用地范圍。各市、縣人民政府在確定以劃撥方式供地時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》以及國土資源部關(guān)于劃撥用地范圍的規(guī)定，任何單位和個人不得突破范圍劃撥用地。對于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實行有償使用、取消以劃撥方式供地。
經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場價補收土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場公開交易，按照市場價補收土地出讓金。
二、嚴(yán)格土地出讓金的使用管理
（一）嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”管理制度。土地出讓金必須足額繳入市、縣財政行政管理部門設(shè)立的“土地出讓金財政專戶”，不得設(shè)立“賬外賬”。各級財政行政管理部門要嚴(yán)格按照規(guī)定管理好“土地出讓金財政專戶”，不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)移“土地出讓金財政專戶”資金。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金?？顚Ｓ弥贫取Ｍ恋爻鲎尳鸨仨毎凑找韵路秶兄?，不得挪作他用：
1.土地取得的補償性支出，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費、青苗補償費和拆遷補償費等支出。
2.農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費。農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費的提取比例和用途按照省財政廳、省國土環(huán)境資源廳印發(fā)的《海南省用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入和使用管理辦法》（瓊財建〔20*〕288號）執(zhí)行，即各市、縣土地出讓平均純收益的20%用作農(nóng)業(yè)土地開發(fā)費，其中25%上劃省財政集中使用，75%由市、縣留用。提取的資金要專項用于土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)等農(nóng)業(yè)土地開發(fā)項目。
3.新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、植被恢復(fù)費等依法應(yīng)當(dāng)向國家繳交的費用。
4.上繳省級土地出讓金。各市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)將土地出讓金的10%上繳省財政，由省政府安排用于可讓全省各市、縣共同受益的重點基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。
5.土地出讓業(yè)務(wù)費。各市、縣財政行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照財政部印發(fā)的《國有土地使用權(quán)出讓金財政財務(wù)管理和會計核算暫行辦法》（財綜字〔19*〕1號）的規(guī)定，給土地行政管理部門核撥土地出讓業(yè)務(wù)費。
6.扣除上述5項費用后的政府土地出讓金余額部分，各市、縣人民政府可以用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開發(fā)性支出。
國家和省政府對于土地出讓金的使用另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
（三）嚴(yán)格土地出讓金的清算核撥。市、縣土地行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地出讓情況及時向財政行政管理部門送交土地出讓金清算單，列明土地開發(fā)費用、土地出讓業(yè)務(wù)費用和土地凈收益。市、縣財政行政管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地出讓金清算單及時清算，并從“土地出讓金財政專戶”中撥付有關(guān)費用。土地出讓金凈收益應(yīng)當(dāng)按季繳入財政金庫，納入財政基金預(yù)算管理，按照規(guī)定使用。其中，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定比例分別劃繳省財政金庫和市、縣財政金庫。
（四）不得違規(guī)以國有土地使用權(quán)作價抵償政府債務(wù)。各市、縣人民政府不得違反國家關(guān)于國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓的國有土地使用權(quán)以協(xié)議出讓方式作價抵償政府所欠的債務(wù)，也不得違反土地出讓金的規(guī)定用途、將以協(xié)議方式出讓應(yīng)當(dāng)收取的土地出讓金直接沖抵政府所欠的債務(wù)。
（五）嚴(yán)格基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綜合補償?shù)姆秶统绦颉８魇?、縣人民政府不得直接以土地出讓金抵頂基礎(chǔ)設(shè)施工程款。以土地為條件綜合補償基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《海南經(jīng)濟特區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資綜合補償條例》的有關(guān)規(guī)定，只適用于本經(jīng)濟特區(qū)公路網(wǎng)的骨架及干線公路、鐵路、公用港口碼頭、民用機場和大型水工程項目，并應(yīng)當(dāng)報經(jīng)省政府批準(zhǔn)。補償?shù)貕K的供應(yīng)不得違反國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的有關(guān)規(guī)定。
三、明確職責(zé)，加強監(jiān)督
各級財政、監(jiān)察、審計和土地行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，加強對土地出讓金征收和使用工作的監(jiān)督管理。土地行政管理部門要嚴(yán)把國有土地出讓價格關(guān)，依法向國有土地受讓人催繳土地出讓金，嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用土地出讓金；不得違反國家規(guī)定低價出讓、出租土地，不得減免土地出讓金，不得違法核發(fā)國有土地使用證，不得挪用、截留或者坐支土地出讓金。財政行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強對土地出讓金收繳入戶的管理，不得批準(zhǔn)其他單位設(shè)立政府土地收益專戶。同時，要嚴(yán)格按照法定用途核撥土地出讓金，對未及時將土地出讓金繳入政府“土地出讓金財政專戶”的，應(yīng)當(dāng)及時催繳；對不符合規(guī)定用途使用土地出讓金的申請，不予以核撥；對挪用土地出讓金的，應(yīng)當(dāng)及時糾正。監(jiān)察部門和審計部門要將土地出讓金的征收和使用列入重點監(jiān)察和審計范圍。
各級財政、監(jiān)察、審計和土地行政管理部門要建立和完善對土地出讓金違規(guī)案件的聯(lián)合辦理以及通報、移送制度，對在檢查中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)土地出讓金違規(guī)案件，需其他部門依法處理的，應(yīng)當(dāng)及時通報、移送相關(guān)部門。
四、嚴(yán)格依法查處違規(guī)行為
對侵占、挪用征地補償費用的行為；非法低價（包括無償）出讓國有土地使用權(quán)的行為；隨意減免地價、擠占挪用土地出讓金或者違規(guī)核發(fā)國有土地使用證，造成國有土地資產(chǎn)流失的行為；違反國家關(guān)于國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等規(guī)定，擅自以國有土地使用權(quán)作價直接抵償市、縣政府債務(wù)的行為；設(shè)立“賬外賬”，不將土地出讓金繳入政府財政專戶的行為；違反土地出讓金“收支兩條線”規(guī)定的行為；以及違規(guī)核算土地出讓金的行為等，一經(jīng)查實，將嚴(yán)格按照國土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，對相關(guān)責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時，根據(jù)違規(guī)情況，給予經(jīng)濟處罰。
五、加強監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改
重慶市國在土地使用權(quán)有償使用收入管理辦法
第一條 為了進(jìn)一步促進(jìn)土地使用制度改革，培育和發(fā)展地產(chǎn)市場，加強土地使用權(quán)有償使用收入管理，更好地發(fā)揮土地資產(chǎn)在城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中的作用，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。
第二條 國有土地使用權(quán)有償使用范圍：
（一）國有土地使用權(quán)出讓金（包括變更用地性質(zhì)或建設(shè)規(guī)模補繳的出讓金）。
（二）行政劃撥土地補交、扣繳的出讓金和收取的土地收益。
（三）國有土地使用權(quán)有償使用的其它收入。
第三條 國有土地使用權(quán)有償使用收入征收權(quán)限劃分：
國有土地使用權(quán)有償使用收入屬國家預(yù)算收入，由財政部門委托各級國土部門按照土地法律法規(guī)規(guī)定的審批權(quán)限分級征收。市審批權(quán)限范圍內(nèi)的由市國土局征收；縣、市審批權(quán)限范圍內(nèi)的，由縣、市、國土部門征收。
第四條 土地出讓金的計算：
（一）城鎮(zhèn)國有土地由政府負(fù)責(zé)拆遷整治后出讓的，扣除拆遷安置整治成本后為出讓金；未承擔(dān)地上物拆遷出讓的，以合同約定的出讓金為準(zhǔn)。
（二）征用農(nóng)村集體土地為國有土地后出讓的，出讓總價金扣除經(jīng)核業(yè)的實際征地成本后為土地出讓金。
（三）征用農(nóng)村集體土地為國有土地經(jīng)整治后出讓的，出讓總價金扣除征地、整治開發(fā)成本后為土地出讓金。
第五條 土地使用權(quán)有償使用收入的分配
（一）城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)（包括市中區(qū)、江北區(qū)、南岸區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)、大渡口區(qū)，江北縣龍溪鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)、巴縣西彭鎮(zhèn)、漁洞鎮(zhèn)及市政府確定的其它地區(qū)）的城鎮(zhèn)國有土地（包括統(tǒng)征后的全部土地，下同）出讓金的分配比例為市級70％，區(qū)縣級30％（市政府籌集大型市政重點工程建設(shè)資金時另有規(guī)定除外）。
新征用農(nóng)村集體土地為國有土地出讓的，原則上按出讓綜合價金總額計算，市級30％，區(qū)縣級70％（含征地成本和區(qū)縣所得出讓金）。
（二）城市規(guī)劃區(qū)范圍以外（即前項未包括的區(qū)、市、縣）的城鎮(zhèn)國有土地出讓收入分配比例為：市級20％，區(qū)市縣級80％。
新征農(nóng)村集體土地為國有土地出讓的，原則上按出讓綜合價金總額計算，市級10％，區(qū)市縣級90％（含征地成本和區(qū)市縣所得的出讓金）。
（三）縣、市審批權(quán)限范圍內(nèi)國有土地使用權(quán)有償使用收入均按本條第一、第二項的比例分配。
第六條 土地使用權(quán)有償使用收入的解繳：
在市和區(qū)市縣國土局建立“土地收入”專戶，除按規(guī)定提取業(yè)務(wù)費外，按昭第五條確定的分配比例分別于次月10日前解繳同級財政，具體解交辦法由市財政局、國土局制定。
第七條 征地拆遷和土地整治費的審核與監(jiān)督：（一）征地、拆遷費按土地管理法規(guī)的規(guī)定如實計算，并按征地審批經(jīng)限報市或縣、市國土局核定，包干使用。
（二）土地整治費由開發(fā)單位按實列報，同級財政局、國土局共同審定。
（三）征地拆遷和土地整治費實行專戶存儲，?？顚Ｓ茫粶?zhǔn)挪作它用。
第八條 土地使用權(quán)有償收入的使用：
根據(jù)國務(wù)院關(guān)于土地使用權(quán)有償使用收入主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整治開發(fā)和發(fā)展農(nóng)業(yè)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市情況，土地使用權(quán)有償收入使用比例為：70％用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，15％用于城市土地整治開發(fā)，15％用于發(fā)展農(nóng)業(yè)。
第九條 城市規(guī)劃區(qū)和區(qū)、市、縣所在城鎮(zhèn)規(guī)劃以外的小城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)出讓收入管理，按《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈重慶市小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理辦法（試行）〉通知》（重辦發(fā)〔1994〕68號文）的規(guī)定辦理。
第十條 國有土地使用權(quán)有償使用收入工作經(jīng)費，由國土局按土地使用權(quán)有償使用收入的2％提取，?？顚Ｓ茫⒓{入同級財政瞀外資金專戶管理。
第十一條 各級土地管理部門應(yīng)向同級財政部門報送土地使用權(quán)有償使用收入和支出報表。季度報表于季度終了后10日內(nèi)報送同級財政部門一式二份。
城鎮(zhèn)住房用地登記范圍包括已購公有住房、商品房、經(jīng)濟適用住房三大類。已購公有住房指國家職工按照國家房改優(yōu)惠政策一次性取得房屋所有權(quán)的住房；商品房指房屋產(chǎn)權(quán)人按照市場價格取得房屋所有權(quán)的住房；經(jīng)濟適用住房指政府提供優(yōu)惠政策，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)政策性的商品住房。[文秘站網(wǎng)文章-文秘站網(wǎng)幫您找文章]
主要對象是：（一）對已購公有住房、經(jīng)濟適用住房及商品住宅房（樓）參與房改出售后未上市交易的，辦理土地登記手續(xù)，頒發(fā)國有土地使用權(quán)證書；（二）上市轉(zhuǎn)讓的，補交土地出讓金，辦理土地變更手續(xù)，頒發(fā)國有土地使用權(quán)證書；
二、方法步驟
（一）告知勘丈
1、通告或通知。此項工作開展前在縣電視臺進(jìn)行公告，也可到用地單位告知或由用地單位進(jìn)行申請。
2、申核資料。由售房單位提交有關(guān)售房資料、權(quán)屬證明材料及原土地證書，報縣國土資源局地籍股預(yù)審。
3、實地勘丈。在用地單位權(quán)屬來源合法、四至界限清楚和四鄰無爭議的情況下，現(xiàn)場勘丈繪制草圖，進(jìn)行分割登記。
（二）確定住房用地范圍
住房用地范圍的確定，采用單獨或先分割后分?jǐn)偟霓k法進(jìn)行。
（1）綜合宗地的分割。單位住宅區(qū)用地與辦公等其他用地為一宗地時，應(yīng)將住宅區(qū)用地分割單獨劃宗。
（2）宗地的設(shè)立。①土地登記以宗地為基本單元，無論平房或樓房凡能劃分出每個購房者各自使用土地界線的均單獨劃宗；②不能為購房者單獨劃宗的，則以整棟房用地或連片房屋用地設(shè)為共用宗地；③共用宗地?zé)o論是按棟劃宗還是連片劃宗，其共用宗地的用地面積，除包括房屋本身占地外，還應(yīng)包括宅間小路、宅間綠化、煤房等附屬用地在內(nèi)；④住宅區(qū)內(nèi)市政設(shè)施、交通道路用地、廣場、大面積的公共綠化用地單獨劃宗，不進(jìn)行面積分?jǐn)偂?/p>
（三）確定土地使用權(quán)面積
1、購房者個人使用的土地面積由獨立使用土地面積和分?jǐn)偯娣e兩部分組成。
2、計算購房者分?jǐn)偼恋孛娣e。
購房者個人分?jǐn)偼恋孛娣e=購房人房屋建筑面積與總建筑面積之比乘共用宗地面積。
共用宗地面積=本棟房屋建筑占地面積 附屬用地占地面積。
附屬用地為供本棟房屋獨立使用的宅間小路、宅間綠化等，凡能劃入宗地內(nèi)的附屬用地，原則上分?jǐn)偟綉簟?/p>
3、獨立與住宅區(qū)外的幼兒園、學(xué)校、商服用地、社區(qū)管委會或居委會等公共用地應(yīng)單獨劃宗，原則上確定給原產(chǎn)權(quán)單位。
4、不參加房改的公共性建筑所占土地，不參加面積分?jǐn)偂?/p>
（四）收費。測繪費、工本費收費按原甘肅省土地局、測繪局、原省物委、省財政廳《關(guān)于土地登記收費及其管理辦法實施細(xì)則》（甘土發(fā)字[1990]025號）文件規(guī)定收取，即城鎮(zhèn)居民住房用地面積在100平方米（含100平方米）以下每宗地收取測繪費13元。每超過1至50平方米，加收5元，最高不超過30元；工本費個人每證5元。
土地出讓金：為減輕土地權(quán)利人在辦理住房用地登記時的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，征收土地出讓金時，按正寧縣城區(qū)基準(zhǔn)地價的5進(jìn)行核算，即住宅用地一級區(qū)基準(zhǔn)地價按193元/平方米(12.9萬元/畝)核算，其土地出讓金為9.6元/平方米；二級區(qū)基準(zhǔn)地價按145元/平方米(9.6萬元/畝)核算，土地出讓金為7.2元/平方米；三級區(qū)基準(zhǔn)地價按115元/平方米(7.7萬元/畝)核算，土地出讓金為5.7元/平方米。該核算標(biāo)準(zhǔn)僅適用于按期限辦理城鎮(zhèn)住房用地登記的單位和個人，在單位統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)住房用地登記時，經(jīng)告知不辦理用地登記的個人而后逾期辦理的，按照城區(qū)基準(zhǔn)地價10征收土地出讓金。
（五）登記發(fā)證?？h國土資源局在對報件齊全、面積核算準(zhǔn)確且已交清費用的土地權(quán)利人在七日內(nèi)予以登記注冊，報主管領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn)后，憑用地單位證明，發(fā)放土地證書
。
三、相關(guān)規(guī)定
1、凡是職工按房改政策規(guī)定購買公有住房、經(jīng)濟適用住房已領(lǐng)取房屋所有權(quán)證書的，在辦理土地登記時，可暫不交納土地出讓金，但其土地使用權(quán)類型與房屋產(chǎn)權(quán)單位原土地使用權(quán)類型一致。
2、個人購買的商品房已領(lǐng)取房屋使用權(quán)證書的，土地使用權(quán)確定給個人。在辦理土地登記時，商品房用地為出讓方式取得土地使用權(quán)的，按出讓土地使用權(quán)為購房者辦理土地使用權(quán)證書；商品房用地為劃撥方式取得土地使用權(quán)的，由開發(fā)商補交出讓金后為購房者確定出讓土地使用權(quán)。
3、已購公有住房、經(jīng)濟適用住房用地為劃撥用地的，上市交易的由新購房者或原購房者交納土地出讓金后按出讓土地使用權(quán)辦理土地使用權(quán)證書。
4、凡以出讓方式取得土地使用權(quán)的，上市交易時不再征收土地出讓金，直接辦理過戶手續(xù)。
5、用地單位應(yīng)提供的證明材料：
（1）用地單位申請；
（2）縣發(fā)改局
立項批復(fù)；
（3）原單位國有土地使用權(quán)證書；
（4）參加房改的應(yīng)提供“成本價售房審批表”；
（5）土地出讓金收據(jù)；
所謂容積率（Volume Fraction，簡稱FRA），又稱建筑面積毛密度。無論是學(xué)界還是業(yè)界，一般都認(rèn)為是一定地塊內(nèi)的總建筑面積與用地面積的比率，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律均未對容積率進(jìn)行定義。法律上的容積率定義來源于一個法律效力層級較低的部門規(guī)章，即2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的《建設(shè)用地容積率管理辦法》，其第3條第1款規(guī)定：“容積率是指一定地塊內(nèi)，總建筑面積與建筑用地面積的比值”。由此，可以看出法律上的容積率定義與學(xué)界和業(yè)界的定義幾乎一致。
容積率作為評價城市土地利用強度和合理程度的重要指標(biāo)，是城市縱向發(fā)展模式中的核心因素。對于業(yè)主而言，容積率的高低直接體現(xiàn)在該建筑群中居住生活的舒適程度。通常而言，容積率越低越舒適，容積率越高越壓抑，高層住宅容積率應(yīng)不超過5，多層住宅應(yīng)不超過2。對于開發(fā)商來說，容積率直接決定可以出售的建筑面積的多少，因此，開發(fā)商對于容積率的感受也最為深刻，對于地下空間的面積是否計入整體容積率也特別關(guān)注。地下空間由于涉及地表土地的使用和安全，地質(zhì)復(fù)雜，因而開發(fā)技術(shù)要求高，安全要求高，故政府對地下空間的管控力度也應(yīng)更為嚴(yán)格。
地表建筑通過確定“四至”來計算面積，而地下空間權(quán)支配的范圍則表現(xiàn)為立體上的“八至”，對于地下空間權(quán)邊界的確定，除通過長度和寬度確定其平面面積外，最重要的工作便是確定其高度，落實地下空間權(quán)在縱向上的起點和終點。2005年建設(shè)部326號公告，批準(zhǔn)編號為GB/T50353-2005的國家標(biāo)準(zhǔn)―― 《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》實施，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定：“地下室、半地下室（車間、商店、車站、車庫、倉庫等），包括相應(yīng)的有永久性頂蓋的出入口，應(yīng)按其外墻上口（不包括采光井、外墻防潮層及其保護墻）外邊線所圍水平面積計算”。該國家標(biāo)準(zhǔn)對于地下空間的面積計算進(jìn)行了規(guī)定，但是對該地下空間的面積是否計算入容積率并無規(guī)定，實踐中都是由各地規(guī)劃部門自行規(guī)定。
我們認(rèn)為，地下空間的建筑面積與地上建筑面積一樣，均為總建筑面積的組成部分，因此，地下建筑面積應(yīng)當(dāng)計入整體容積率。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，各級地方政府組織編制本地區(qū)的城市總體規(guī)劃，總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年；各級規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制該區(qū)域城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，實踐中簡稱總規(guī)和控規(guī)，具體建筑物的容積率受控規(guī)的調(diào)整。部分地區(qū)將消防、人防、配電等公共配套設(shè)施用房排除在計算容積率指標(biāo)的范圍之外，我們認(rèn)為是不恰當(dāng)?shù)?。首先，盡管這些均為公共配套設(shè)施，但并無法律規(guī)定公共配套設(shè)施的建筑面積不計入容積率，當(dāng)法律沒有例外規(guī)定時，就不能人為創(chuàng)造出例外。建設(shè)部《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則》規(guī)定作為獨立使用空間銷售或出租的地下室、車棚和作為人防工程的地下室均不計算為公用建筑面積，即不計入商品房銷售面積中，而商品房銷售面積與建筑面積是兩個不同的概念，不能以此來否定將地下空間計入容積率指標(biāo)。其次，如果這些公共配套不計入容積率，將在整體計算上產(chǎn)生混亂，甚至制造出舞弊和權(quán)力尋租的空間，這在制度設(shè)計上也是不可取的。
地下空間的使用并非無限度的，土地使用權(quán)人不可能無限度地使用地下空間，其對于地下空間的使用不能妨害市政配套建設(shè)、不能影響地下軌道交通，也不能危及國防通信等，應(yīng)當(dāng)遵從合理使用標(biāo)準(zhǔn)。奧田昌道認(rèn)為，土地所有權(quán)所涉及的上下范圍“應(yīng)依具體場合的情事，妨害形態(tài)，并顧及土地的位置，形狀及一般的交易觀念予以具體認(rèn)定，而不可對一切土地做出統(tǒng)一的抽象性規(guī)定”，也就是說土地使用權(quán)人對于地下空間的使用范圍應(yīng)具體問題具體分析。我國也有學(xué)者認(rèn)為，地下空間的使用范圍應(yīng)當(dāng)是建筑物基礎(chǔ)工程的穩(wěn)固性所需的地下空間和建筑物通風(fēng)透光所需的空間。既然向下延伸的空間并非無限制的，那么將地下空間使用面積的多寡計算入整體建筑面積，既便于規(guī)劃部門監(jiān)控開發(fā)商的施工建設(shè)，又有利于合理利用土地。
另外，還有一種比較流行的觀點認(rèn)為容積率必須是針對地上建筑物而言，即必須是正負(fù)0標(biāo)高以上的建筑面積，這種說法也是沒有法律依據(jù)的。即使有些地方法規(guī)或地方政府規(guī)章如此規(guī)定，也是與上位法相沖突，不具備法律效力的；即使部分地區(qū)在實際操作中一直采取這種做法，也是屬于違法行政，不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)可。
二、地下空間是否應(yīng)征收土地出讓金
在很長一段時間，地下空間的建筑面積并未計入容積率指標(biāo)，土地出讓金也就未包括這一部分，但這種做法的長期存在并不能理所當(dāng)然地證明該行為的合法性。
1.地下空間的使用屬性決定征收土地出讓金的合理性
地下空間和地上空間一樣，均依附于地面而存在，地上空間通常作為居住用途或商業(yè)用途。毫無疑問，其具有使用屬性，地下空間作為地上空間的配套，或者作為單獨的商業(yè)用途，當(dāng)然也具有使用屬性。土地作為公共資源，對公共資源的使用應(yīng)繳納相應(yīng)的對價，地上空間可以征收土地出讓金，地下空間同樣也應(yīng)當(dāng)征收。因此，政府對具有使用屬性的公共資源征收土地出讓金具有合理性。
2.法律的規(guī)定決定地下空間征收土地出讓金的合法性
政府征收土地出讓金屬于行政行為的范疇，行政行為的屬性就決定了該行為必須具有法律的授權(quán)，政府不得作出沒有法律授權(quán)的行為。《中華人民共和國土地管理法》第55條規(guī)定：“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后，方可使用土地?！绷硗猓瑖鴦?wù)院對于土地出讓金的具體標(biāo)準(zhǔn)和征收程序等均有具體的規(guī)定。因此，征收土地出讓金已為法律所規(guī)定，具有強制性，地下空間依附于地表土地而存在，當(dāng)然屬于征收范疇。
3.地下空間不征收土地出讓金不符合公平原則
政府對于公共資源的出讓收取一定費用，除了國家稅收需要外，也是出于公平的考慮。資源總是有限的，發(fā)揮資源的最大功效是集約化的要求，公共資源屬于每一個社會個體，獲得公共資源的個體必須為其對于資源的占有而付出對價，這是對社會其他個體放棄該資源的補償。而當(dāng)公共資源的獲取不需要支付對價或者該資源的一部分不需要支付對價時，獲得資源的個體的利益得到不正當(dāng)?shù)臄U大，而社會其他個體的利益則相應(yīng)受到侵犯。土地也是一樣，地下空間作為土地的一部分，屬于公共資源，獲得該資源的個體當(dāng)然需要繳納作為對價的土地出讓金，否則對于社會其他個體將是不公平的，對于依法繳納出讓金的其他土地的使用者也是不公平的。
4.對地下空間征收土地出讓金不會打擊開發(fā)商建設(shè)的積極性
有人提出對地下空間征收土地出讓金將產(chǎn)生兩個不利影響，一是將打擊開發(fā)商建設(shè)地下停車場的積極性，二是使車位價格繼續(xù)攀升，將使停車難問題進(jìn)一步惡化。實際上，這是一個庸人自擾的假設(shè)。近年來的房地產(chǎn)市場證明，土地出讓金的不斷攀升似乎并沒有影響到開發(fā)商拿地的積極性。市場的東西自然要通過市場來解決，土地出讓金作為最終產(chǎn)品的成本之一，已經(jīng)計算在銷售價之中，開發(fā)商只要能夠獲取超過其成本的利益，即可享受到利潤，何來的打擊積極性？此外，停車難問題與征收地下空間的土地出讓金并無必然聯(lián)系，在未征收前停車難問題就一直存在，而且隨著城市車輛保有量的增加將越發(fā)嚴(yán)重。相反征收地下空間的土地出讓金將會使地下空間的使用進(jìn)一步法制化，市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，減少了暗箱操作和權(quán)力尋租，當(dāng)停車難問題日漸突出，而建設(shè)地下停車場的風(fēng)險和利益被法律明確以后，未知的法律風(fēng)險已不存在，投資建設(shè)地下停車場的熱情將會被徹底激發(fā)。
總之，根據(jù)現(xiàn)代物權(quán)理念，傳統(tǒng)的地下空間免費使用的時代已經(jīng)基本終結(jié)。對于可以獨立使用的地下空間，則應(yīng)當(dāng)通過公開競價的方式取得使用權(quán)，繳納土地出讓金；對于依附于地表建筑，不能獨立使用的地下空間，則不應(yīng)當(dāng)通過公開競價出讓，而是將其與地表建筑捆綁出讓，繳納土地出讓金；另外，對于地下軌道交通、地下隧道交通、給排水、國防電信、民用通信、用電、地下人防工程等，符合國土資源部2001年頒布的《劃撥用地目錄》中地下用地需求的，應(yīng)通過劃撥方式取得，不用繳納土地出讓金。
三、地下空間的權(quán)屬歸誰所有
理論界關(guān)于地下空間的權(quán)屬存在諸多爭議。一種觀點認(rèn)為，應(yīng)以是否列入公攤面積為標(biāo)準(zhǔn)，如果某部分地下空間已經(jīng)列入到公攤面積中，業(yè)主通過購買地表建筑物的方式對該區(qū)域已捆綁購買，那么該部分的權(quán)屬理應(yīng)歸全體業(yè)主所有，開發(fā)商不能通過改建車位等方式將該區(qū)域再出售；相反，如果沒有列入公攤，那么該區(qū)域的所有權(quán)仍為開發(fā)商所有。第二種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以是否計入容積率為標(biāo)準(zhǔn)，如果某地下區(qū)域在規(guī)劃階段即已計入整體建筑的容積率，開發(fā)商已對此付出相應(yīng)對價，該部分區(qū)域應(yīng)歸開發(fā)商所有，開發(fā)商可以將其另行出售；相反，如果沒有計入容積率，則伴隨著分?jǐn)偭送恋厥褂脵?quán)的房屋產(chǎn)權(quán)出售給全部業(yè)主，故該區(qū)域的權(quán)屬應(yīng)歸業(yè)主共有。但這兩種判斷標(biāo)準(zhǔn)都有不可克服的缺陷，有些地方政府規(guī)定，在計算容積率時只計算地上建筑總面積，使容積率不再全面反映建筑物與土地使用權(quán)的關(guān)系，因而如果以容積率為標(biāo)準(zhǔn)來判斷所有權(quán)歸屬，將造成混亂；另外，公攤面積反映計入容積率的建筑面積被分?jǐn)偟姆蓊~，但業(yè)主共有部分并不僅僅只是計入公攤部分，還包括未計入公攤的其他共有部分，因此，是否計入公攤面積、是否計入容積率與地下空間的權(quán)屬并無必然聯(lián)系。
我們認(rèn)為，區(qū)分權(quán)屬的關(guān)鍵在于地下空間部分是否屬于地下人防工程，如果屬于，則歸國家所有，否則歸開發(fā)商所有。地下人防工程是地下空間使用的重要組成部分，根據(jù)“誰投資、誰受益”的原則，即在和平時期，投資者對地下人防工程擁有使用權(quán)、收益權(quán)和部分處分權(quán)，同時承擔(dān)維修保養(yǎng)的法定義務(wù)。無論是普通地下空間還是地下人防工程通常都被改造成地下停車場，但二者并不是同一概念，建設(shè)地下人防工程是開發(fā)商的法定義務(wù)，開發(fā)商在法定義務(wù)之外建的地下停車場并不屬于地下人防工程。如果是屬于開發(fā)商法定建設(shè)義務(wù)的地下人防工程，不管是否改造成地下車庫，均屬于市政配套設(shè)施，不能進(jìn)行買賣、交易、贈與等產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移活動，其產(chǎn)權(quán)所有人是國家；如果開發(fā)商在報建時，在地下人防工程以外將部分地下空間規(guī)劃設(shè)計為地下車庫的，該部分則與地上建筑物一樣，所有權(quán)屬于開發(fā)商。有學(xué)者認(rèn)為由于車位的稀缺性，應(yīng)強制規(guī)定小區(qū)須配建一定數(shù)量的法定車位，屬于業(yè)主共有，開發(fā)商須強制性地向業(yè)主移交法定車位的控制權(quán)，實際上，規(guī)劃部門在項目報批時已經(jīng)對地下車位作出了相應(yīng)規(guī)劃，開發(fā)商能夠另外建造的停車位只能是屬于地下人防工程的部分區(qū)域，而關(guān)于國家所有的有專項用途的區(qū)域能否強制開發(fā)建造停車位，還有待商榷。
中國現(xiàn)行穩(wěn)健財政政策的內(nèi)涵，是控制赤字、適度增加收入、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、推動財政改革。因中國赤字規(guī)模很小，收入增長較快，所以重點在于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、推動財政改革。簡言之，財政的功能是滿足公共需要，構(gòu)建和諧社會，要求財政從市場競爭性的投資中解脫出來，更多支持義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)科學(xué)、環(huán)境治理及“三農(nóng)”等。
近年來，財政收入快速增長，為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)提供了較大的空間。財政支出用于以上社會發(fā)展的支出均顯著增長，但城鄉(xiāng)、地區(qū)及居民間公共支出的均衡化仍有較大差距，需進(jìn)一步從體制上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
財稅體制改革中，各個單項改革的方向業(yè)已明確。當(dāng)前重要的問題，是需要明確下一步整體改革的基本思路。主要應(yīng)有以下幾點：
第一，財政體制的結(jié)構(gòu)性矛盾來自預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外兩個方面，主要癥結(jié)在于預(yù)算外收支。統(tǒng)計表上的預(yù)算外收支、各種政府性基金及土地出讓金等，已相當(dāng)于甚至超過預(yù)算內(nèi)收支，且其中90％以上屬于地方，又多用于擴張投資，管理還未完全做到規(guī)范化和法制化。對預(yù)算外收支，首先要通過“收支兩條線”納入預(yù)算管理，對其中某些項目的收入最終要納入預(yù)算內(nèi)，由政府統(tǒng)籌支配，并通過立法予以規(guī)范。
第二，鞏固現(xiàn)有各項改革的成果。如預(yù)算管理制度改革（包括部門預(yù)算、國庫集中支付等），農(nóng)村稅費改革和進(jìn)一步的綜合改革等。
第三，對已醞釀成熟尚未出臺的改革項目，爭取及早出臺，延遲出臺將付出昂貴的機會成本。
如增值稅轉(zhuǎn)型改革，通過試點證明效果良好，消費型增值稅會刺激企業(yè)投資，但可以遏制政府投資，更有利于體現(xiàn)“稅收中性”原則，應(yīng)考慮及早在全國推行。以“兩稅合并”為主的企業(yè)所得稅改革，改革方案醞釀已久，外商投資企業(yè)已有充分的思想準(zhǔn)備，及早出臺，有利于稅收的公平、公正和合理負(fù)擔(dān)。
二、加強國有土地出讓收支管理。要嚴(yán)格實行土地收支預(yù)決算管理。實行全市土地集中統(tǒng)一管理后，土地儲備機構(gòu)要嚴(yán)格實行宗地核算。在各宗土地出讓前，為合理確定土地成本和凈收益，由房產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)對國有土地拆遷成本進(jìn)行審核（不含宗地內(nèi)只有企事業(yè)單位的土地），由規(guī)劃和國土資源管理部門對集體土地拆遷成本進(jìn)行審核，作為確定土地出讓價格和財政局返還成本的依據(jù)。對城區(qū)原獨立操作區(qū)的出讓收入，在扣除土地成本和“三金”（國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金和城鎮(zhèn)廉租房保障資金）后，凈收益部分由市財政局在規(guī)定時間內(nèi)返還該區(qū)。繼續(xù)維持城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收體制，市本級以外的配套費仍由各區(qū)（開發(fā)區(qū)）收取并用于本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
三、加大閑置土地處置力度。市規(guī)劃和國土資源局要在土地出讓合同中明確宗地開發(fā)建設(shè)時間、項目開竣工時間、土地閑置費收取標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等內(nèi)容。宗地開發(fā)建設(shè)時間原則上不得超過3年，對超出合同約定期限外滿1年未動工開發(fā)的，要依法征收土地閑置費用，并責(zé)令限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收。滿2年未動工開發(fā)的，要堅決收回。對雖按合同約定期限動工開發(fā)，但開發(fā)建設(shè)面積不足三分之一或已投資不足四分之一，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)滿1年的，要嚴(yán)格按閑置土地依法進(jìn)行處理。對土地閑置滿2年，但不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等辦法及時處置。市政府將把建設(shè)項目依法用地和履行土地出讓合同情況作為建設(shè)項目竣工驗收的重要內(nèi)容，未經(jīng)核驗或者核驗不合格的，不得通過竣工驗收。
市政府將組織市規(guī)劃和國土資源、監(jiān)察等部門開展用地情況的執(zhí)法檢查，專項清理土地閑置、土地批而未供、未批先用等土地違法問題。要重點查處嚴(yán)重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規(guī)案件，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的責(zé)任，嚴(yán)格落實耕地保護責(zé)任制，對發(fā)生違法用地行為嚴(yán)重地區(qū)的區(qū)縣政府實行問責(zé)制。要將企業(yè)違法用地、閑置土地等信息納入有關(guān)部門信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，并定期向社會公示。閑置土地清查工作要于20*年6月底前完成。各地區(qū)要在20*年年底之前對本地區(qū)的閑置土地處理完畢。
四、強化土地利用規(guī)劃控制。各地區(qū)政府所確定的項目建設(shè)用地規(guī)模，必須符合土地利用總體規(guī)劃，年度用地必須控制在市政府確定的農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)范圍之內(nèi)。市政府制定的農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)分配計劃，將重點用于先進(jìn)裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、縣域經(jīng)濟和解決歷史遺留問題等方面，依據(jù)項目實際用地情況確保項目落地。
五、嚴(yán)格控制房地產(chǎn)用地規(guī)模，認(rèn)真執(zhí)行工業(yè)用地控制指標(biāo)。凡經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地單宗出讓面積不得超過20公頃，工業(yè)用地必須執(zhí)行國家和省的工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)。工業(yè)項目用地綠地率不得超過20%，建筑系數(shù)不得低于30%，行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過用地總面積的7%，投資強度及容積率不得低于控制指標(biāo)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。對現(xiàn)有已出讓的工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和容積率的，不再增收土地價款；對新增工業(yè)用地，要進(jìn)一步提高工業(yè)用地控制指標(biāo)，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價款。工業(yè)項目用地供地前，需投資主管部門和環(huán)境保護部門對擬供應(yīng)項目用地提出投資和環(huán)保要求，待項目用地成交后，依法辦理項目投資審批、核準(zhǔn)及環(huán)境評價等相關(guān)報批手續(xù)，并在投資主管部門和環(huán)保部門批準(zhǔn)后，辦理土地出讓手續(xù)。
六、規(guī)范土地交易及供應(yīng)方式。經(jīng)營性用地和工業(yè)用地全部進(jìn)入市土地交易市場交易，實行“招拍掛”方式出讓。經(jīng)營性用地出讓底價不得低于土地成本與我市確定的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)之和；工業(yè)用地的出讓底價不得低于最低限價標(biāo)準(zhǔn)；廉租住房、經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地以行政劃撥方式供應(yīng)；嚴(yán)禁用地者與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或個人簽訂協(xié)議圈占土地，通過補辦用地手續(xù)規(guī)避“招拍掛”方式出讓；對原以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，因轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)讓等原因不再符合《劃撥用地目錄》的，土地使用者須到國土資源管理部門申請土地出讓，自申請獲得批準(zhǔn)之日起實行有償使用。經(jīng)營性用地與工業(yè)用地的土地出讓價格需由市土地招標(biāo)拍賣掛牌價格評審委員會確定。
七、加強對土地分割發(fā)證管理。按照《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部第39號令），在辦理土地使用權(quán)證時必須付清全部土地價款，不能按照付款進(jìn)度分割發(fā)證。對20*年11月1日后成交的地塊，嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行；對20*年10月31日前已成交項目，在合同中約定可以分期付款的，為履行合同，在辦理土地審批手續(xù)過程中，仍按原合同（成交書）約定分期付款，分期辦證，截止時間為20*年7月31日。
八、擬定土地出讓方案。國土資源管理部門要按照出讓計劃擬定土地出讓方案，報經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后，由國土資源管理部門組織實施。經(jīng)同級政府批準(zhǔn)的土地出讓方案主要包括出讓地塊的位置、用途、面積、出讓年限、土地使用條件、供地時間、供地方式等內(nèi)容。
九、實施新的基準(zhǔn)地價。進(jìn)一步加強土地價格管理，全市統(tǒng)一制定土地級別、基準(zhǔn)地價、土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)。市政府將頒布城市新規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地級別、基準(zhǔn)地價、土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)，作為土地出讓的量化依據(jù)。
十、地下空間使用權(quán)實行有償使用。按照國土資源部39號令的規(guī)定，將地下國有建設(shè)用地使用權(quán)列入“招拍掛”出讓范圍。市政府將制定《關(guān)于*市地下空間土地使用權(quán)開發(fā)利用管理規(guī)定》，進(jìn)一步明確地下空間土地使用權(quán)出讓方式、出讓年限、出讓價格的確定方法、規(guī)劃審批和土地登記發(fā)證等有關(guān)事項。
1、經(jīng)適房和兩限房的審核標(biāo)準(zhǔn)、房屋購買價格還有日后轉(zhuǎn)成商品房的出讓手續(xù)及費用有區(qū)別。審核標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)適房和兩限房都有自己的管理辦法，針對各自的管理辦法，在對審核人的家庭結(jié)構(gòu)、家庭資產(chǎn)、人員工資及審核準(zhǔn)入線上，經(jīng)適房要比兩限房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高很多，也就是說經(jīng)適房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要比兩限房嚴(yán)格。
2、購買價格比較好理解，購買經(jīng)適房或者兩限房，相對來說兩限房要比經(jīng)適房貴一些，但是從審核標(biāo)準(zhǔn)來講，經(jīng)適房要嚴(yán)一些。日后上市交易，經(jīng)適房五年后可以上市交易，經(jīng)轉(zhuǎn)商的手續(xù)相對繁瑣，且上市后差價的70%收益歸政府，居民只得30%，政府有優(yōu)先回購權(quán)。
3、兩限房五年后上市，除去土地出讓金外，只需給政府35%銷售差價，就可以賣出或轉(zhuǎn)讓房子，且產(chǎn)權(quán)也是商品房產(chǎn)權(quán)。
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土地劃撥相對于土地出讓而言，雖然歷史“悠久”，但長期以來對劃撥土地的相關(guān)法律問題缺少深入的研究，以至于無論在理論上還是在實踐中對劃撥土地使用權(quán)都存在許多模糊甚至錯誤的認(rèn)識。澄清這些錯誤的認(rèn)識，還劃撥土地使用權(quán)以本來面目，并賦予其不同于計劃經(jīng)濟時代新的內(nèi)涵，是市場經(jīng)濟體制下的新要求。為此，本文希望通過對相關(guān)法律問題的探討，起到拋磚引玉的作用。
一、 劃撥土地使用權(quán)的取得是無償?shù)膯幔?/p>
出讓土地使用權(quán)的取得是有償?shù)模鴦潛芡恋厥褂脵?quán)的取得具有無償性。③這是長期以來的通說，筆者尚未發(fā)現(xiàn)有人對此提出異議。但是，這一命題卻是經(jīng)不起推敲的。
首先，根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十二條的規(guī)定：土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為。這一規(guī)定是迄今為止在立法層面上對土地使用權(quán)劃撥這一概念所作的最權(quán)威的定義。根據(jù)這一定義，取得劃撥土地使用權(quán)實際上分為兩種情況：一種是土地使用者先繳納對原土地所有人或使用人的補償、安置等費用后，國家將土地交付其使用；另一種情況是國家將國有土地使用權(quán)無償交付給土地使用人。對第一種情況而言，劃撥土地使用權(quán)的取得顯然不能說是無償?shù)摹?/p>
其次，在現(xiàn)實中，絕大多數(shù)土地使用者都是在交納了補償、安置費用后才取得劃撥土地使用權(quán)，無償取得劃撥土地使用權(quán)的情況越來越少。例如根據(jù)廣州市人民政府1988年頒布的《廣州市市區(qū)劃撥建設(shè)用地拆遷房屋動遷工作管理規(guī)定》，劃撥建設(shè)用地拆遷房屋，由建設(shè)單位（用地單位）負(fù)責(zé)搬遷、安置、補償。根據(jù)該規(guī)定，在廣州市區(qū)取得劃撥用地使用權(quán)都必須支付土地開發(fā)成本。
最后，通過比較取得出讓土地使用權(quán)所支付的費用與取得劃撥土地使用權(quán)所支付的費用，可以發(fā)現(xiàn)兩者在某些情況下非常接近甚至完全相等。根據(jù)財政部《國有土地使用權(quán)出讓金財政財務(wù)管理和會計核算暫行辦法》第六條的規(guī)定，土地出讓金的構(gòu)成包括土地開發(fā)費用、業(yè)務(wù)費用和土地凈收益。土地開發(fā)費用就是由對原土地所有人或使用人的補償、安置費用構(gòu)成；業(yè)務(wù)費用即進(jìn)行土地開發(fā)的業(yè)務(wù)性支出，主要包括勘探設(shè)計費、廣告費、咨詢費、辦公費等；土地凈收益就是政府通過土地開發(fā)所獲得的收益。土地出讓金通過協(xié)商或市場競價確定，不同的地塊土地開發(fā)費用在出讓金中所占的比重有較大的差別，如果地段較差（比如偏遠(yuǎn)的郊區(qū)）或土地開發(fā)費用很高（比如舊城改造項目），出讓金非常接近甚至等于土地開發(fā)費用。在這種情況下，以出讓方式和以劃撥方式取得土地使用權(quán)所支付的費用相差無幾。
有學(xué)者認(rèn)為，即使劃撥土地使用權(quán)人支付了征地補償費用（土地開發(fā)費用），該費用也不屬于土地使用權(quán)出讓金范疇，因而劃撥土地使用權(quán)仍然屬于無償取得。④但該種觀點回避了土地使用者支付的土地開發(fā)費用到底屬于什么范疇這一最核心的問題，因而難以令人信服。對于劃撥土地使用者支付的土地開發(fā)費用的性質(zhì)，本文將在后面加以分析。
之所以長期存在“劃撥土地是無償取得的”這種認(rèn)識，筆者分析主要有兩方面的原因：一方面是在改革開放之前，確實存在大量無償提供劃撥土地的情況；另一方面是長期的計劃經(jīng)濟在人們頭腦中形成的思維定式，認(rèn)為在國家、個體之間，總是國家利益高于一切，而漠視個體（用地單位）的利益。造成的后果是：國家無償收回土地變得順理成章，而土地使用人在支付了巨額的土地開發(fā)費用后，自身的權(quán)利卻難以得到保障。
二、破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)是否屬于破產(chǎn)財產(chǎn)？
最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財產(chǎn)等問題的批復(fù)》明確規(guī)定，“破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置”。
筆者認(rèn)為，最高法院這一規(guī)定于法無據(jù)，并且嚴(yán)重侵害了破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人的利益，理由如下：
1、最高院在上述批復(fù)中指出，做出這一規(guī)定的法律依據(jù)是《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l第一款第（四）項的適用條件是“因單位撤銷、遷移等原因”，雖然這是一個有“等”字，但根據(jù)法律解釋的一般原理，“等”字所包含的未列明事項應(yīng)與列明的事項在性質(zhì)上相同或接近，而“破產(chǎn)”與“撤銷、遷移”性質(zhì)完全不同，因此，對企業(yè)破產(chǎn)似乎難以適用該條法律；《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條的適用條件是“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者”，通過前面的分析可知，很多劃撥土地使用者是支付了土地開發(fā)費用的，最高法院對此不加區(qū)分，任意擴大了適用范圍，屬于適用法律不當(dāng)。
2、如果企業(yè)支付了土地開發(fā)費用，那么該筆支出應(yīng)作為企業(yè)的投資，如果政府無償收回土地，實質(zhì)上等于沒收了企業(yè)的這部分投資。政府收回土地后將其重新出讓，收取的土地出讓金中包含了企業(yè)支付的土地開發(fā)費用，政府對此將構(gòu)成不當(dāng)?shù)美?/p>
這里需要澄清的核心問題是：劃撥土地使用人支付土地開發(fā)費用這一行為的法律性質(zhì)到底是什么？筆者認(rèn)為這一行為并非支付地租（與出讓的根本區(qū)別），而只是取得劃撥土地使有權(quán)的前置條件。土地使用人支付的土地開發(fā)費用將凝固在土地使有權(quán)這一無形資產(chǎn)的價值之中，其所有權(quán)并未轉(zhuǎn)移到土地所有人（國家），按照“誰投資，誰享有”的原則，土地使用人對凝固在土地使有權(quán)中的這部分價值應(yīng)享有所有權(quán)。
3、企業(yè)以其全部資產(chǎn)作為其對外債務(wù)的擔(dān)保，企業(yè)支付的凝固在土地使有權(quán)價值之中的土地開發(fā)費用也應(yīng)是其全部資產(chǎn)的組成部分，如果政府無償收回土地，那么等于沒收了企業(yè)的部分資產(chǎn)，這必然會使企業(yè)的擔(dān)保資產(chǎn)減少，從而侵害了債務(wù)人的利益。
綜上所述，最高法院的上述規(guī)定既不合法，也不合理。筆者認(rèn)為，政府可以收回破產(chǎn)企業(yè)的國有劃撥土地使用權(quán)，但應(yīng)退還企業(yè)支付的土地開發(fā)成費用，并將其作為破產(chǎn)財產(chǎn)。
三、抵押權(quán)人對劃撥土地使用權(quán)行使抵押權(quán)時是否可以折價受讓抵押物？
[案例] 國有企業(yè)甲與乙公司素有經(jīng)濟往來，甲累計拖欠乙貨款人民幣400萬元。2002年8月雙方簽訂了《還款協(xié)議》，約定甲于2003年1月之前還清乙全部欠款，同時約定將產(chǎn)權(quán)屬于甲的三棟宿舍樓抵押給乙，作為履行還款協(xié)議的擔(dān)保。協(xié)議簽訂后，雙方到房地產(chǎn)登記部門辦理了抵押登記。至2003年2月，由于甲未能按《還款協(xié)議
》履行還款義務(wù)，乙遂起訴至法院。開庭后，經(jīng)法院調(diào)解，雙方同意將抵押物作價人民幣400萬元抵償拖欠的貸款。最后法院按照雙方協(xié)商結(jié)果以調(diào)解書的形成結(jié)案。
筆者認(rèn)為，法院對本案的處理存在不妥之處：甲、乙雙方不能自行將抵押物折價低償債務(wù)，法院應(yīng)組織對抵押物進(jìn)行拍賣，乙只能以拍賣所得的價款優(yōu)先受償。理由如下：
1、相對于出讓土地而言，國家（土地所有人）對劃撥土地享有更多的權(quán)利。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條列》第四十五條的規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批，并且受讓方應(yīng)按有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。出讓金通常是按房地產(chǎn)成交價的一定比例收取。例如《四川省轉(zhuǎn)讓、出租、抵押國有土地使用權(quán)（劃撥部分）補交抵交出讓金暫行辦法》第三條第二項規(guī)定：“隨地面附著物（房層、設(shè)施等）轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的，按總成交額減支地面附著物重置折扣價、原征地費用、應(yīng)繳納稅費后的剩余部分，以50—55%補交抵交出讓金”。因此國家收取土地出讓金的多少取決于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價格，如果允許當(dāng)事人自行協(xié)商定價，則存在暗箱操作的空間，國家的收益難以得到保證。
轉(zhuǎn)讓以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)涉及到土地的出讓，這一行為不僅涉及到轉(zhuǎn)讓方與受讓方，而且涉及到土地出讓人（國家）。就法律適用而言，這一行為不僅應(yīng)適用有關(guān)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律、法規(guī)，而且同時應(yīng)符合有關(guān)土地出讓的規(guī)定。按照國土資源部2002年5月9日頒布，自2002年7月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》的精神，⑤本案也不能通過協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)。
2、《擔(dān)保法》第三十三條規(guī)定：“債務(wù)人不履行債務(wù)時，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定以該財產(chǎn)折價或者以拍賣，變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償”。根據(jù)該條規(guī)定，抵押權(quán)人實現(xiàn)抵押權(quán)的方式既可以是將抵押物折價抵償債務(wù)，也可以是以拍賣、變賣抵押物的價款優(yōu)先受償。但是，就房地產(chǎn)抵押而言，《擔(dān)保法》是普通法，《城市房地產(chǎn)管理法》是特別法，按照法律適用的一般原則，本案應(yīng)優(yōu)先適用相關(guān)特別法的規(guī)定。
《城市房地產(chǎn)管理法》第四十六條的規(guī)定：“房地產(chǎn)抵押，是指抵押人以其合法的房地產(chǎn)以不轉(zhuǎn)移占有的方式向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為。債務(wù)人不履行債務(wù)時，抵押權(quán)人有權(quán)依法以抵押的房地產(chǎn)拍賣所得的價款優(yōu)先受償”，第五十條規(guī)定：“設(shè)定房地產(chǎn)抵押權(quán)的土地使用權(quán)是以劃撥方式取得的，依法拍賣該房地產(chǎn)后，應(yīng)當(dāng)從拍賣所得的價款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償”。顯然，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的房地產(chǎn)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式只有一種：拍賣抵押物后優(yōu)先受償。法律作出這種特別規(guī)定的合理性在于：在現(xiàn)實生活中，房地產(chǎn)是重要的生產(chǎn)、生活資料，對抵押的房地產(chǎn)進(jìn)行公開拍賣，有利于公正地確定房地產(chǎn)的價值，從而有利于保護各方當(dāng)事人的利益，有利于社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。
3、此外，甲屬于國有企業(yè)，其資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，甲將上述抵押物抵償給乙的行為，屬于國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。根據(jù)國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》第三條的規(guī)定：“在轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)對資產(chǎn)進(jìn)行評估”。該規(guī)定的立法目的在于杜絕暗箱操作，防止國有資產(chǎn)流失，保護國家利益。因此，從這個角度而言，由于未按規(guī)定進(jìn)行評估，本案甲、乙雙方的低償行為也是無效的。
結(jié)束語：我國在確立土地出讓制度后仍保留土地劃撥制度的目的在于減少投資公益事業(yè)的成本，從而促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展。以往公益事業(yè)都是由國家投資，而目前投資主體呈現(xiàn)多元化，特別是越來越多的民營企業(yè)加入到公益事業(yè)的建設(shè)中。因此在法律上對劃撥土地使用權(quán)的有關(guān)問題予以關(guān)注，對保護投資者的利益，促進(jìn)公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。所以，在處理劃撥土地使用權(quán)問題上，既要保護土地使用權(quán)人利益，又要同時兼顧土地所有權(quán)人的利益。
注：①高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。
②參見《中華人民共和國土地管理法》第五十四條，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條。
③王小莉主編《土地法》，法律出版社2003年4月第1版，第162頁；高富平、黃武雙合著《房地產(chǎn)法新論》，中國法制出版社2002年10月第2版，第118頁。
總理在2010年《政府工作報告》中提出,中央財政擬安排保障性住房專項補助資金632億元,建設(shè)保障性住房300萬套。
有關(guān)保障房資金來源,曾在2008年有過討論。按照政策,廉租住房資金的主要來源包括中央財政補助、地方土地凈收益的10%以及住房公積金增值收益。
兩年多時間里,土地市場的起伏跌宕已然證實,土地出讓金不是一個穩(wěn)定的收入來源,而中國住房公積金的增值收益少且不穩(wěn)定,在提取風(fēng)險準(zhǔn)備金、支付管理費用后,剩余資金有限,同時又未達(dá)到靈活使用的程度。
保障房重在“保障錢”
“經(jīng)濟適用房和限價房不缺錢,而是缺地,真正缺錢的是公租房和廉租房。當(dāng)前保障房的資金困境,主要指后兩者?！弊》亢统青l(xiāng)建設(shè)部政策研究中心副主任王玨林對《財經(jīng)國家周刊》說。
按照通常的分類,保障房涵蓋經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃房和廉租房四類。四類保障性住房已經(jīng)面臨不同的窘境。前兩者缺地、缺政策,后兩者缺錢。
從開發(fā)商的角度看,經(jīng)濟適用房和限價房因有利可圖還值得追捧,決定因素是市況。
2009年,北京大興區(qū)的康莊限價房地塊便曾引發(fā)激烈爭奪,最終勝出者是首開集團旗下的首開仁信置業(yè)有限公司?！爱?dāng)時的市況下,覺得做限價房雖然利潤低,但更安全。”首開仁信副總經(jīng)理李捷對《財經(jīng)國家周刊》說。另一方面,政府對限價房的優(yōu)惠政策直接體現(xiàn)在土地價格上?！罢畷贸鱿鄬Φ土耐恋?在土地收益上做一些讓步。”
公共租賃房與廉租房的境遇則截然不同。
根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的測算,要實現(xiàn)廉租房對象“全覆蓋”,廉租房建設(shè)資金每年需要500億元。王玨林透露,目前廉租房的資金來源中,財政撥款與土地出讓金平分秋色,同為最主要的資金來源。
悖論就此出現(xiàn)
中央財經(jīng)大學(xué)商學(xué)院教授郭建鸞曾公開表示,廉租房的供給每增加5%,就會迫使商品房房價下降3%〜4%,而房價下跌,土地出讓金也會跟著降低,這將直接減少地方政府在廉租房上面的投入。
郭建鸞表示,廉租房建設(shè)耗資大、周期長,尤其具有福利性特點,如果缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督,可能難以調(diào)動地方政府的積極性。對于財政實力較弱的一些地方政府而言,執(zhí)行廉租房政策存在一定的困難。
易居中國地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭也對《財經(jīng)國家周刊》表示,在目前的保障房體系中,“廉租房建設(shè)是最弱一環(huán)。中西部城市財政不寬裕,有錢的地方政府又不愿投資太多,廉租房面臨著資金困境?！?/p>
“按照當(dāng)初的設(shè)想,廉租房所保障的人群收入最低,而公共租賃房則可覆蓋廣大夾心層,這也意味著決策層必須把這兩塊抓起來。”王玨林說。
住建部住房保障司司長侯淅珉曾在2008年底公開表示,未來3年,計劃通過廉租房解決747萬戶低收入家庭的住房困難,其中287萬戶通過實物配租解決,460萬戶通過租賃補貼解決。這方面的總投入約為2150億元。
無論實物補貼還是貨幣補貼,都需要地方政府拿出大量的真金白銀。
“從目前來看,我認(rèn)為貨幣補貼更為靈活,也可以減少地方政府的負(fù)擔(dān)?！蓖醌k林說。在過去兩年間,他曾在多地調(diào)研,江蘇常州給他的印象尤為深刻。
辦法總是有的
2009年8月1日,常州市在全國率先出臺公共租賃房管理辦法。按照常州市的保障規(guī)劃,要實現(xiàn)廉租房和經(jīng)濟適用房的“應(yīng)保盡保”,并籌集6000套左右公共租賃房源的目標(biāo),這意味著兩年內(nèi)共需投入30億資金。而常州每年用于經(jīng)濟適用房和廉租房建設(shè)的財政撥付資金只有1億元左右。
常州成立了注冊資本為10億元的常州公共住房建設(shè)投資公司(以下簡稱“房司”),作為保障房建設(shè)的投融資平臺,政府向房司注入3000畝土地資源,落實了30多億元融資額度,一舉解決了今后幾年的保障資金。
一位接近住建部的人士表示,房司資產(chǎn)質(zhì)量較高,還款渠道多元而穩(wěn)定,金融機構(gòu)紛紛給予融資支持。房司已經(jīng)具備了可持續(xù)的投資能力,能夠在較長時期內(nèi)對住房保障穩(wěn)定投入。
北京市的做法是,準(zhǔn)備先從商品房開始試點,面向社會公眾發(fā)行住房債券,吸引社會資金建設(shè)公租房等政策性住房。
而楊紅旭說上海的做法是“增加廉租房實物配租的比重”。實物配租需要建房或收購房源,對政府來說短期投入很大,如何解決資金來源仍需觀察。