時(shí)間：2023-01-25 17:22:28
導(dǎo)語(yǔ)：在農(nóng)村宅基地管理辦法的撰寫(xiě)旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
（一）基礎(chǔ)工作情況
經(jīng)調(diào)研，我街道轄5個(gè)行政村，3個(gè)村有宅基地，總戶數(shù)1435戶，總?cè)丝?457人，宅基地總面積835畝，宅基地總宗數(shù)1519宗，其中閑置宅基地769宗、面積316畝，頒發(fā)集體土地使用權(quán)證593宗，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證644宗。未建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)。
（二）建立健全體制機(jī)制情況
在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，應(yīng)建立“部省指導(dǎo)、市縣主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)、村級(jí)主體”的宅基地管理機(jī)制。我街現(xiàn)從事宅基地管理工作兼職人員一名。無(wú)其他建制。
（三）審批管理情況
未制定出臺(tái)本地農(nóng)村宅基地審批管理辦法（或?qū)徟鞒蹋?，無(wú)農(nóng)村宅基地主管部門(mén)，未建立窗口對(duì)外受理，未建立多部門(mén)內(nèi)部聯(lián)動(dòng)聯(lián)審聯(lián)辦制度，建立了宅基地申請(qǐng)審查到場(chǎng)、批準(zhǔn)后丈量批放到場(chǎng)、住宅建成后核查到場(chǎng)等“三到場(chǎng)”要求，但未發(fā)生過(guò)宅基地審查審批項(xiàng)目，村集體經(jīng)濟(jì)組織未設(shè)立村級(jí)宅基地協(xié)管員。
（四）閑置宅基地及農(nóng)房盤(pán)活利用情況
經(jīng)排查，承德街道無(wú)關(guān)于閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用典型案例。
一、現(xiàn)狀與問(wèn)題
經(jīng)過(guò)二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實(shí)施，農(nóng)村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道，對(duì)于保障農(nóng)民居住權(quán)利、加強(qiáng)耕地保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷向前發(fā)展，農(nóng)村宅基地本身性質(zhì)以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大變化，農(nóng)村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問(wèn)題，有的問(wèn)題還表現(xiàn)得比較突出。加快對(duì)宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注與熱議的重點(diǎn)，當(dāng)前有些地區(qū)探索實(shí)施的一些改革模式也招致評(píng)論與爭(zhēng)議。歸納起來(lái)，當(dāng)前宅基地管理存在的問(wèn)題主要有：
1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農(nóng)村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，盡管在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中有些地方制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃，但規(guī)劃的控管作用并不明顯，加上農(nóng)村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農(nóng)民建房選址比較困難，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中往往出現(xiàn)公路修到哪、自己的責(zé)任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象，造成“滿眼新屋卻不見(jiàn)新村”。
2.違法占地現(xiàn)象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實(shí)需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾，農(nóng)民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險(xiǎn)；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉(zhuǎn)讓宅基地和買(mǎi)賣(mài)房屋；還有的就是能批、能建的地方，農(nóng)民不等批準(zhǔn)“先斬后奏”。這些都導(dǎo)致農(nóng)村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。
3.流轉(zhuǎn)遭遇瓶頸，改革勢(shì)在必行。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中，一些在農(nóng)村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長(zhǎng)期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下，如城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口和貧困地區(qū)的農(nóng)民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購(gòu)買(mǎi)宅基地，這些年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅(qū)使，這些年農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓和房屋買(mǎi)賣(mài)時(shí)有發(fā)生，自發(fā)形成農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)。加快集體土地管理改革創(chuàng)新，促進(jìn)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)已迫在眉睫。
二、原因剖析
困擾當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機(jī)制體制方面的原因。
1.現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善，操作性不強(qiáng)。至今，我國(guó)還沒(méi)有一部專門(mén)調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個(gè)別條文和相關(guān)政策性文件，數(shù)量少，效力層次低。如對(duì)農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，可操作性不強(qiáng)且難以執(zhí)行到位，導(dǎo)致村民違法占地建房得不到有效制止。
2.規(guī)劃管理滯后，農(nóng)村陋習(xí)影響深遠(yuǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對(duì)農(nóng)村規(guī)劃投入很少，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒(méi)有規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無(wú)章可循，雜亂無(wú)序?？傮w上來(lái)看，農(nóng)村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個(gè)數(shù)字規(guī)劃，與實(shí)際差距較大，沒(méi)有落實(shí)到具體村莊和地塊的點(diǎn)面上，村莊規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃普遍缺乏。
3.執(zhí)法過(guò)于疲軟，監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來(lái)，國(guó)家對(duì)土地管理的重視程度一度上升，監(jiān)管政策也相繼出臺(tái)雪但在土地執(zhí)法上，還一直處于“軟肋”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在土地強(qiáng)制執(zhí)行力弱。國(guó)土資源管理部門(mén)只能向違法主體下發(fā)《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》，作為一種約束性行政行為，法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強(qiáng)制執(zhí)行方面的權(quán)力。土地問(wèn)責(zé)過(guò)松過(guò)軟。
三、工作建議
加強(qiáng)新形勢(shì)下的農(nóng)村宅基地管理，必須對(duì)當(dāng)前宅基地本身的性質(zhì)、功能以及環(huán)境有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機(jī)制體制人手，勇于創(chuàng)新，大膽探索新形勢(shì)下的宅基地管理方式。
1.健全宅基地管理法律法規(guī)。要借《土地管理法》修改之機(jī)，加快農(nóng)村宅基地立法工作，國(guó)家可出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，同時(shí)要配套建立完善的違法處理、管理收費(fèi)、失職問(wèn)責(zé)等方面的政策文件，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政的措施，使農(nóng)村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對(duì)現(xiàn)有關(guān)于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進(jìn)行修改完善，特別要注重其可操作性，增強(qiáng)法規(guī)政策的執(zhí)行力。
自農(nóng)村中心成立以來(lái)以落實(shí)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)、村級(jí)網(wǎng)格化管理、農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)、農(nóng)民合作社建設(shè)、農(nóng)村“三資”管理、農(nóng)村人居環(huán)境整治等工作為中心，扎實(shí)有序地推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落細(xì)，較好地完成各項(xiàng)工作任務(wù)。
1.完成中心機(jī)構(gòu)改革工作任務(wù)
按照區(qū)委公益事業(yè)單位調(diào)整目標(biāo)，全面完成了農(nóng)村中心職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員編制調(diào)整、固定資產(chǎn)劃撥、辦公地點(diǎn)整理、事業(yè)單位法人證書(shū)辦理、銀行賬戶和社保賬戶設(shè)立等工作。緊緊圍繞建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的管理體系這個(gè)目標(biāo)，以完善管理制度，狠抓內(nèi)部管理為突破口,認(rèn)真研究制定了考勤制度、請(qǐng)銷(xiāo)假制度、值班制度、印章管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、公務(wù)出行管理辦法、公文管理制度等多項(xiàng)規(guī)章制度,確保中心各項(xiàng)管理工作有章可循,形成用制度管事管人的長(zhǎng)效機(jī)制。
2.全力推動(dòng)村級(jí)網(wǎng)格化管理工作
農(nóng)村中心認(rèn)真貫徹落實(shí)區(qū)農(nóng)委、區(qū)委農(nóng)辦相關(guān)文件要求，12月初制定印發(fā)了《靜海區(qū)村級(jí)網(wǎng)格化管理信息統(tǒng)計(jì)表》，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)展村莊三級(jí)網(wǎng)格員確定和網(wǎng)格劃分工作。到目前為止18鄉(xiāng)鎮(zhèn)383個(gè)行政村，選定一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)383名，二級(jí)網(wǎng)格員1498名，三級(jí)網(wǎng)格員11540名（另配備黨員7199名），農(nóng)村網(wǎng)格化體系基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。深入靜海鎮(zhèn)、蔡公莊鎮(zhèn)、西翟莊鎮(zhèn)等多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊走訪調(diào)研，推動(dòng)村級(jí)網(wǎng)格化管理工作。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上制定的《村級(jí)網(wǎng)格管理考核細(xì)則》（初稿），現(xiàn)已報(bào)送區(qū)委農(nóng)辦審定。12月28日會(huì)同區(qū)網(wǎng)格化管理中心，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)行政村的村級(jí)網(wǎng)格電子地圖劃分工作進(jìn)行了培訓(xùn)，目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)正在全力推動(dòng)落實(shí)。
3.探索農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)工作
按照區(qū)委“一個(gè)試點(diǎn)、一個(gè)方案、一個(gè)專班”的要求，農(nóng)村中心配合區(qū)農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)專班積極開(kāi)展宅基地摸底調(diào)查工作，目前，先期確定的6個(gè)試點(diǎn)村已制定出了初步實(shí)施方案，并成立相應(yīng)工作專班。根據(jù)試點(diǎn)村調(diào)研情況，形成了《靜海區(qū)宅基地改革試點(diǎn)村調(diào)研情況匯總表》，起草了《靜海區(qū)宅基地改革試點(diǎn)村情況報(bào)告》、《靜海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)管理暫行辦法》、《靜海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地資格權(quán)管理暫行辦法》和《宅基地管理系統(tǒng)設(shè)計(jì)需求》等初步文稿，制定了《靜海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地所有權(quán)管理辦法》（暫行）等10個(gè)管理辦法，并分別向農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村征求意見(jiàn)。
4.協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作
配合區(qū)農(nóng)委開(kāi)展村莊污水處理項(xiàng)目督查，成立了3個(gè)專項(xiàng)督查組，由中心分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)利用兩個(gè)月的時(shí)間，分別對(duì)中旺鎮(zhèn)等7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的9個(gè)村莊開(kāi)展督查工作。通過(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、施工方對(duì)接，協(xié)調(diào)解決各方問(wèn)題、困難，圓滿完成農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。
農(nóng)村中心聯(lián)合區(qū)幫扶辦成立新一輪結(jié)對(duì)幫扶困難村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺口資金專項(xiàng)核查小組，對(duì)工程中的水泥路面硬化、里巷紅磚硬化、面包磚硬化、修葺護(hù)坡、健身廣場(chǎng)、環(huán)村植樹(shù)等項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地測(cè)量、驗(yàn)收，目前已開(kāi)展了對(duì)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)43個(gè)村的缺口資金項(xiàng)目核查工作。
5.認(rèn)真落實(shí)合作社和農(nóng)村“三資”工作
2020年農(nóng)業(yè)合作社銷(xiāo)售收入1000萬(wàn)元以上的共有15家，其中：國(guó)家級(jí)示范社4家；市級(jí)示范社1家；市級(jí)合作社3家；普通合作社7家。
（一）區(qū)政府對(duì)全區(qū)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)和拆遷補(bǔ)償管理工作負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)組織聯(lián)合執(zhí)法，查處農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)中的違法行為。
（二）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處對(duì)各自轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)和拆遷補(bǔ)償管理工作負(fù)總責(zé)，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)的日常監(jiān)督管理工作。
（三）國(guó)土資源分局負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地用地的審批管理工作。
（四）規(guī)劃分局負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地自建住宅規(guī)劃管理工作，制定村民宅基地自建住宅的規(guī)劃管理辦法。
（五）區(qū)建設(shè)和住房保障局負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地自建住宅拆遷評(píng)估行業(yè)管理工作。
城改、公安、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門(mén)，按照各自職責(zé)，做好農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)管理工作。
二、嚴(yán)格審批程序，規(guī)范村民宅基地自建住宅建設(shè)行為
（六）凡申請(qǐng)劃撥宅基地新建住宅應(yīng)嚴(yán)格按程序履行土地、規(guī)劃、審批手續(xù)；在原有宅基地上新建、改建、擴(kuò)建住宅應(yīng)嚴(yán)格履行規(guī)劃審批手續(xù)。未辦理審批手續(xù)或手續(xù)不全的房屋，在拆遷過(guò)程中一律不予補(bǔ)償。
（七）村民申請(qǐng)劃撥宅基地自建住宅的，在符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的前提下，應(yīng)當(dāng)向村民小組、村民委員會(huì)逐級(jí)提出申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論通過(guò)，并報(bào)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處審核后，報(bào)國(guó)土資源分局辦理宅基地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)前，須經(jīng)規(guī)劃分局審查同意并辦理規(guī)劃手續(xù)。
規(guī)劃部門(mén)辦理規(guī)劃手續(xù)時(shí)應(yīng)當(dāng)明確用地位置和面積，建筑物層數(shù)和面積。
列入城中村改造計(jì)劃或重大建設(shè)項(xiàng)目拆遷范圍的村莊建設(shè)按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不再新劃撥宅基地。
（八）村民申請(qǐng)?jiān)谝褎潛苷厣闲陆ā⒏慕?、擴(kuò)建的，應(yīng)按上述程序辦理規(guī)劃審批手續(xù)。
（九）規(guī)劃分局應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域的實(shí)際情況，編制農(nóng)民宅基地自建住宅通用設(shè)計(jì)圖，免費(fèi)發(fā)放給村民，指導(dǎo)村民建房。
三、建立健全拆遷補(bǔ)償工作的利益導(dǎo)向機(jī)制
（十）因城市建設(shè)需拆除村民宅基地自建住宅的，由各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處會(huì)同拆遷改造主體編制拆遷安置補(bǔ)償方案，經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論通過(guò)，由區(qū)政府主管部門(mén)初審?fù)夂螅鳛檎魇占w土地的附件，依法辦理審批手續(xù)。
納入城中村改造范圍的拆遷補(bǔ)償安置方案，按照城中村改造的有關(guān)政策執(zhí)行。
（十一）給予村民的住房安置，原則上按照規(guī)劃審批的面積進(jìn)行安置。原人均房屋面積不足65平方米的，按照人均不少于65平方米的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)差安置，補(bǔ)差增加的面積收取房屋重置價(jià)。
本通知下發(fā)前村民已建成的住房，二層（含二層）以下部分的補(bǔ)償，結(jié)合原房屋建筑面積，按照人均不少于65平方米的標(biāo)準(zhǔn)安置。超出應(yīng)安置面積部分，嚴(yán)格按重置成新價(jià)予以補(bǔ)償；對(duì)于臨時(shí)搭建非正常使用的面積部分，除嚴(yán)格按重置成新價(jià)補(bǔ)償外，須扣除拆除費(fèi)和建筑垃圾清運(yùn)費(fèi)。
對(duì)于嚴(yán)格按程序建設(shè)，拆遷前未突擊加建的村民，其宅基地上未建房的空地，拆遷安置時(shí)可以按照不同區(qū)域給予一定數(shù)額的補(bǔ)償。
（十二）對(duì)于在村民宅基地自建住宅建設(shè)及拆遷安置管理工作中成績(jī)突出，未出現(xiàn)突擊加建的村莊，由各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處報(bào)區(qū)政府同意后，按實(shí)際拆遷補(bǔ)償費(fèi)用（安置房建設(shè)除外）的5%予以獎(jiǎng)勵(lì)。
（十三）因城市建設(shè)需要，村民自建住宅被拆除超過(guò)1/3戶數(shù)以上且耕地較少的村莊，可以由區(qū)政府組織實(shí)施整村拆遷安置，剩余土地依法征收后依法納入儲(chǔ)備。
四、規(guī)范評(píng)估行為，保證國(guó)家和社會(huì)資金的合理使用
（十四）區(qū)建設(shè)和住房保障局應(yīng)當(dāng)加大對(duì)宅基地房屋拆遷補(bǔ)償評(píng)估工作的管理力度，進(jìn)一步規(guī)范評(píng)估市場(chǎng)行為，盡快制定集體土地房屋估價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，完善評(píng)估行為的約束機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)房屋重置價(jià)定期進(jìn)行調(diào)整并予以公布。
（十五）評(píng)估機(jī)構(gòu)在評(píng)估中應(yīng)嚴(yán)格按照拆遷評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)狀房屋及其附屬物進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、不合理的結(jié)構(gòu)布局、工序工藝不到位的房屋墻體、門(mén)窗、粉刷以及附屬物和裝修等，在相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中予以扣減。評(píng)估結(jié)果應(yīng)報(bào)評(píng)估委托單位審核，并向社會(huì)公布，接受監(jiān)督。
五、加大打擊力度，堅(jiān)決遏制突擊加建行為
（十六）對(duì)以獲利為目的，在農(nóng)村宅基地房屋拆遷安置過(guò)程中，組織村民突擊加建的個(gè)人或組織，以及因生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用偽劣建材和違規(guī)施工等造成傷亡事故的個(gè)人或組織，由相關(guān)部門(mén)依法處理。情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究相關(guān)責(zé)任人刑事責(zé)任。
（十七）評(píng)估機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格執(zhí)行房屋評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，不按房屋實(shí)際質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，造成國(guó)家和社會(huì)資金不合理使用的，由區(qū)建設(shè)和住房保障局按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并依法追究相關(guān)責(zé)任人法律責(zé)任。
六、落實(shí)責(zé)任追究，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制
（十八）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管工作，凡發(fā)生1次死亡3人以上（含3人）責(zé)任事故的，在目標(biāo)責(zé)任考評(píng)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面實(shí)行“一票否決”，并按相應(yīng)組織原則處理。
（十九）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)和拆遷補(bǔ)償管理工作，制定具體管理措施，將管理責(zé)任落實(shí)到人，對(duì)不履職盡責(zé)、失職瀆職者，依法追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任。
（二十）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要組織對(duì)本轄區(qū)內(nèi)宅基地自建住宅現(xiàn)狀進(jìn)行摸底分類(lèi)，登記造冊(cè)，保留影象資料，報(bào)區(qū)政府備案，為今后拆遷安置提供補(bǔ)償依據(jù)。
各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)結(jié)合城市規(guī)劃及轄區(qū)實(shí)際情況，研究制定整個(gè)區(qū)域內(nèi)村莊的規(guī)劃建設(shè)、拆遷安置實(shí)施方案。
（二十一）各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地自建住宅建設(shè)的日常巡查和管理工作，對(duì)違法占用集體土地和擅自在原有宅基地上新建、改建、擴(kuò)建自建住宅的行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并責(zé)令自行拆除。不自行拆除的，由相關(guān)鎮(zhèn)街報(bào)請(qǐng)相關(guān)職能部門(mén)依法拆除，并按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
關(guān)鍵詞：糧食核心區(qū)；農(nóng)村宅基地；入市流轉(zhuǎn)
中圖分類(lèi)號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017
Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.
Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation
與城鎮(zhèn)國(guó)有土地相比，我國(guó)集體土地?zé)o論是在政策支持還是在利用方式中都受到了嚴(yán)格制約，后者的利用條件都要比前者苛刻得多。作為數(shù)量最大的建設(shè)用地，宅基地粗放利用與城市化進(jìn)程對(duì)空間渴求之間的矛盾日趨白熱化。農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀卻是中國(guó)最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難以決斷的一項(xiàng)制度[1-2]。我國(guó)農(nóng)村宅基地量多、面大、覆蓋范圍廣，變革宅基地制度理應(yīng)屬于土地制度改革的重要領(lǐng)域。當(dāng)前，在我國(guó)耕地保護(hù)更加規(guī)范嚴(yán)格前提下，宅基地順利入市無(wú)疑已成為當(dāng)前土地制度改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。作為糧食核心區(qū)的河南省，耕地保護(hù)更是任重道遠(yuǎn)，土地資源卻越來(lái)越緊缺，與此同時(shí)又要面對(duì)航空港綜合試驗(yàn)區(qū)、“米”字形高鐵網(wǎng)及配套“一路一帶”戰(zhàn)略發(fā)展。因此，開(kāi)展農(nóng)村宅基地入市研究，讓農(nóng)業(yè)大省“沉睡的資產(chǎn)”活起來(lái)，讓人口大省的農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下河南省集體建設(shè)用地利用方式和發(fā)展模式的重要研究?jī)?nèi)容。
1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在問(wèn)題
1.1 農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀
1.1.1 新建住房無(wú)序擴(kuò)張 目前，我國(guó)農(nóng)村新建宅基地在審核趨于嚴(yán)格，但用地區(qū)位卻比老宅基地要好得多，特別是農(nóng)民分戶后，多數(shù)都愿意重新選址建新房。據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前農(nóng)村中10%～30%的農(nóng)戶擁有一戶多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面積下降了10～30 m2，宅基地?cái)?shù)量卻增加了13.33萬(wàn)hm2。
1.1.2 現(xiàn)狀住宅嚴(yán)重超標(biāo) 據(jù)《全國(guó)土地利用變更調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)新增村莊建設(shè)用地總量呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)村人均住房面積也是逐年上升。長(zhǎng)期以來(lái)由于對(duì)農(nóng)村建房缺乏科學(xué)有效管理及宅基地免費(fèi)的使用制度，導(dǎo)致農(nóng)戶超占、亂占，農(nóng)戶人均住宅面積嚴(yán)重超標(biāo)。目前，全國(guó)農(nóng)村宅基地人均用地約260 m2，河南人均用地約308 m2，二者都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人均用地標(biāo)準(zhǔn)[3]。
1.1.3 存量用地閑置浪費(fèi) 宅基地中閑置和空心化問(wèn)題突出。原因如下：農(nóng)民外出經(jīng)商、打工及家庭傳統(tǒng)的分家方式是宅基地荒廢的主要原因；其次，因村民搬進(jìn)新住宅，舊宅依舊存在而形成閑置；第三，村民老房屋周?chē)写罅孔粤舻?，一旦房屋閑置就荒廢而無(wú)人問(wèn)津。全國(guó)1 333萬(wàn)hm2農(nóng)村宅基地中有10%～15%于閑置狀態(tài)，計(jì)133.3萬(wàn)～200萬(wàn)hm2；據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年河南省僅清理整頓的閑置地就可以再建21個(gè)鄭東新區(qū)。
1.1.4 農(nóng)村宅基地管理失控 盡管法律在宅基地管理上規(guī)定的非常嚴(yán)格，但事實(shí)上很難實(shí)施。首先，因村莊規(guī)劃滯后，新村建設(shè)與舊村改造脫節(jié)，政府缺乏對(duì)農(nóng)戶新房規(guī)劃，建新規(guī)模得不到控制，加上村民法制觀念淡薄，新村中土地亂占濫用，嚴(yán)重影響了村莊統(tǒng)一規(guī)劃[4]。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層國(guó)土所因人手少，致使宅基地執(zhí)法巡查不到位，很難對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民建房實(shí)施有效管控。三是我國(guó)土地用途管制是一種用地規(guī)?？刂浦贫?，屬于從上到下一種管控，其末端農(nóng)民蓋房用地一般很少考慮，從而迫使農(nóng)民新房用地要占用承包地，嚴(yán)重危及耕地保護(hù)。
1.1.5 宅基地流轉(zhuǎn)地區(qū)差異 不同經(jīng)濟(jì)條件地區(qū)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異極其明顯。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)在城市郊區(qū)相對(duì)較多，在偏遠(yuǎn)區(qū)域流轉(zhuǎn)卻很少。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，通過(guò)房屋買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等流轉(zhuǎn)的宅基地占10%～40%，其流轉(zhuǎn)活躍度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般區(qū)域。在同一流轉(zhuǎn)半徑范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地活躍程度伴隨著距中心城市的距離增加而逐漸降低。河南省宅基地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)較明顯“城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和一般農(nóng)村”三個(gè)區(qū)域。
1.2 農(nóng)村宅基地制度中存在的問(wèn)題
1.2.1 所有權(quán)主體不清 目前，我國(guó)《土地管理法》在一定程度上對(duì)農(nóng)村宅基地的所有、使用權(quán)進(jìn)行了簡(jiǎn)單約束，但從法律層面上并沒(méi)有說(shuō)明村民集體應(yīng)該如何行使所有權(quán)，造成了在農(nóng)村宅基地使用和管理上出現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)主體權(quán)責(zé)不明、管理混亂，致使農(nóng)村宅基地確權(quán)登記困難并滯后，農(nóng)戶無(wú)法行使自己的權(quán)利。
1.2.2 用益物權(quán)不完整 物權(quán)法將宅基地使用權(quán)明確為用益物權(quán)。又說(shuō)“宅基地使用權(quán)是一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，是農(nóng)民的安身之本，是農(nóng)民基于集體成員身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物權(quán)在法律上表達(dá)模糊、自相矛盾，存在先天不足。近幾年，各地推行村莊整理、集中居住、宅基地?fù)Q房等一系列活動(dòng)基本都不考慮農(nóng)民宅基地的收益權(quán)。對(duì)于整理節(jié)余的建設(shè)用地出讓收益及增值收益，農(nóng)民及其集體都享用極少或很難分享。
1.2.3 財(cái)產(chǎn)權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn) 目前，我國(guó)法律法規(guī)明文禁止宅基地抵押，也不能將宅基地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的個(gè)人或組織，而建立在宅基地上的住宅卻允許作為貸款的抵押物，使得農(nóng)戶無(wú)法對(duì)自己的宅基地?fù)碛凶罱K的處置權(quán)和經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)權(quán)，不可避免地?fù)p害了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。宅基地使用權(quán)是一種沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的權(quán)利，農(nóng)民土地資產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。但農(nóng)村宅基地私下交易無(wú)法避免，“隱形市場(chǎng)”和隨意定價(jià)的轉(zhuǎn)讓行為使原本屬于集體所有的宅基地轉(zhuǎn)讓收益大量流失。
1.2.4 宅基地制度設(shè)計(jì)效率低下 制度的設(shè)計(jì)不僅需要考慮公平性，更需要注重效率。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度在很大程度上維護(hù)了農(nóng)村內(nèi)部集體成員間的基本公平，但由于其無(wú)償?shù)暮蜔o(wú)時(shí)間約束的使用期限，使其在產(chǎn)權(quán)制度的安排上因沒(méi)有時(shí)間節(jié)點(diǎn)而缺乏效率。隨著土地資源性理念強(qiáng)化，宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì)要求不僅要保障農(nóng)民住房需求，又要實(shí)現(xiàn)效率價(jià)值目標(biāo)，更要求土地產(chǎn)權(quán)從“以所有為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙岳脼橹行摹盵7-8]。
1.2.5 宅基地私下流轉(zhuǎn)問(wèn)題嚴(yán)重 據(jù)國(guó)土資源部有關(guān)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)村宅基地自發(fā)、隱形的市場(chǎng)遍布各地。更為重要的是，相關(guān)的宅基地產(chǎn)權(quán)缺少法律條文約束，國(guó)家頒布的法律法規(guī)存在著互相引用和相互矛盾，導(dǎo)致現(xiàn)行條件下宅基地登記管理制度混亂、缺乏對(duì)宅基地使用上的必要監(jiān)督。同時(shí)缺乏宅基地退出機(jī)制，無(wú)法實(shí)施有效的村莊整理和中心村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因宅基地流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾不斷。
2 促進(jìn)宅基地入市流轉(zhuǎn)的建議和措施
在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)加速進(jìn)行之中，以和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)居民利益互補(bǔ)為導(dǎo)向，宅基地管理措施應(yīng)當(dāng)采取疏導(dǎo)方式而非強(qiáng)堵手段，通過(guò)土地管理制度改革，依法準(zhǔn)許并探索宅基地入市模式。建議如下。
2.1 科學(xué)引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)民適度集中居住
科學(xué)預(yù)測(cè)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量和用地規(guī)模；結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，適度開(kāi)展村莊治理，加強(qiáng)宅基地規(guī)劃管理，嚴(yán)格用途管制，從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地規(guī)模和布局。通過(guò)流轉(zhuǎn)、置換、整理等方式，整合優(yōu)化農(nóng)村宅基地布局，逐步推進(jìn)農(nóng)宅集居化建設(shè)。再者，要實(shí)施差異化戰(zhàn)略，以組為單位實(shí)行集中居住，逐步打破行政區(qū)劃，嚴(yán)格實(shí)行“一戶一基”、“統(tǒng)規(guī)自建”，逐步引導(dǎo)遷村并點(diǎn)建設(shè)[9]。第四，進(jìn)一步強(qiáng)化增減掛鉤政策實(shí)施，以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作為原則，通過(guò)異地置換，真正實(shí)現(xiàn)人、地、錢(qián)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。
2.2 明確產(chǎn)權(quán)，完善宅基地立法體系
首先，明確宅基地用益物權(quán)，切實(shí)賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和D讓權(quán)及繼承權(quán)；其次，要理清宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、歸屬及流轉(zhuǎn)狀況，早日完成《集體土地使用證》和《房屋產(chǎn)權(quán)證》的登記發(fā)證工作；第三，廢除上位法中關(guān)于限制宅基地自由流轉(zhuǎn)的有關(guān)條款，規(guī)定村民集體有宅基地的處置權(quán)，國(guó)家具有宅基地宏觀配置權(quán)，農(nóng)戶具備宅基地微觀使用權(quán)、收益權(quán)以及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)；允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn)；第四，加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，修改《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，盡快出臺(tái)《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地入市流轉(zhuǎn)的對(duì)象、條件、范圍、方式，以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置與管理等，明確收益分配；第五，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的《房屋征收與補(bǔ)償條例》，實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)、同房同價(jià)，推進(jìn)建設(shè)用地城鄉(xiāng)一體化。
2.3 嚴(yán)格管理，構(gòu)建入市價(jià)格體系
首先，堅(jiān)持總量控制和用途管制，改革宅基地規(guī)劃管制，明確宅基地管理責(zé)任，上級(jí)政府實(shí)施村莊規(guī)劃和依法管制，制訂宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)，完善市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，構(gòu)建集體建設(shè)用地的定級(jí)估價(jià)和價(jià)格管理制度[11]，建立區(qū)域最低限價(jià)制度和地價(jià)公示制度。第三，要建立交易價(jià)格核準(zhǔn)制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投機(jī)行為；建立交易價(jià)格歸入制度，對(duì)于超過(guò)核準(zhǔn)價(jià)格的土地收益，直接歸入為集體經(jīng)濟(jì)組織所共有。第四，大力發(fā)展有助于土地交易健康發(fā)展的評(píng)估機(jī)構(gòu)、土地融資服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中介組織，建立并完善以區(qū)、縣為單位的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)市場(chǎng)體系。
2.4 合理分配，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法利益
首先，停止新增宅基地審批，所有入市流轉(zhuǎn)宅基地必須符合規(guī)劃，對(duì)登記在冊(cè)的超標(biāo)宅基地每年按超標(biāo)面積大小采用累進(jìn)收費(fèi)。第二，建立合理的土地收益分配機(jī)制，將流轉(zhuǎn)收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應(yīng)當(dāng)在國(guó)家和集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用者之間進(jìn)行合理調(diào)配，大部分留給原宅基地使用者，國(guó)家則通過(guò)土地稅的形式分享。第三，宅基地交易由買(mǎi)賣(mài)雙方按照市場(chǎng)價(jià)格自由進(jìn)行，政府不參與其中，政府通過(guò)征收稅費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)富的“二次分配”；同時(shí)規(guī)定“初次”交易上繳集體組織的土地使用權(quán)補(bǔ)償金多數(shù)，“二次”交易免繳上述費(fèi)用。第四，轉(zhuǎn)讓的宅基地，要經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議的過(guò)半數(shù)同意，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員在同等條件下享有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。
2.5 加強(qiáng)監(jiān)督，完善宅基地流轉(zhuǎn)保障體制
首先，加大違法違規(guī)宅基地查處，鼓勵(lì)農(nóng)民加入到村莊建設(shè)中，對(duì)村莊違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處；對(duì)違規(guī)建房的現(xiàn)象做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，對(duì)非法占用農(nóng)村宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或變相開(kāi)發(fā)行為，要追究其刑事責(zé)任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地閑置收回制度。為保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益并實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)效益價(jià)值，建議建立宅基地使用年限制度，附加續(xù)期申請(qǐng)制度；同時(shí)建立配套的宅基地轉(zhuǎn)讓期限，約定超過(guò)制度設(shè)計(jì)的宅基地使用權(quán)期限部分無(wú)效，并以剩余期限為限期。第三，對(duì)于閑置的宅基地應(yīng)該建立閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定合理期限，在閑置時(shí)間達(dá)到該期限，需要按年繳納閑置費(fèi)，超過(guò)閑置期限，村集體經(jīng)濟(jì)組織將無(wú)償收回該宅基地。第四，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)等保障制度，將大量的農(nóng)村人口從土地上解放出來(lái)，降低承包地和宅基地所承載的過(guò)多的福利保障功能[12]。
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關(guān)鍵詞：激活；農(nóng)村房屋；抵押權(quán)；法律問(wèn)題
中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號(hào)：1673-291X（2012）17-0024-02
河南省葉縣農(nóng)民李紅偉2010年流轉(zhuǎn)了近1 000畝土地種植高效有機(jī)蔬菜，由于擴(kuò)大規(guī)模建大型溫室，沒(méi)有抵押物而貸不到款。不得已，只好向鄭州工作的二叔求助，二叔用住房做抵押貸款，才解了他的燃眉之急。當(dāng)前，農(nóng)民房屋不能夠辦理抵押，造成農(nóng)民“貸款難”和金融機(jī)構(gòu)“難貸款”，農(nóng)民很難獲得有效的資金支持，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，如何解決“兩難”問(wèn)題，值得我們深思和探討。
一、農(nóng)村房屋的法律問(wèn)題
（一）農(nóng)村房屋所有權(quán)
農(nóng)村房屋是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的屬于農(nóng)民個(gè)人所有的房屋，不包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等所有的房屋?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！薄睹穹ㄍ▌t》第七十五條規(guī)定，“公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲(chǔ)蓄、生活用品、文物、圖書(shū)資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收?！睋?jù)此，農(nóng)村房屋是農(nóng)民合法的私有財(cái)產(chǎn)，受?chē)?guó)家法律保護(hù)；農(nóng)民對(duì)自己的房屋享有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
（二）農(nóng)村房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系
《物權(quán)法》第一百五十二條、第一百五十三條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。宅基地屬于集體所有，農(nóng)民有權(quán)取得符合法律規(guī)定的宅基地，并建造住宅及其附屬設(shè)施，其所有權(quán)受法律保護(hù)。我國(guó)擔(dān)保法和物權(quán)法明確規(guī)定，不得在宅基地上設(shè)定抵押權(quán)，否則無(wú)效。法律禁止對(duì)宅基地進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)和抵押。這意味著農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)不能分開(kāi)單獨(dú)設(shè)立抵押權(quán)。
二、抵押權(quán)相關(guān)規(guī)定
抵押權(quán)是債權(quán)人對(duì)于債務(wù)人或第三人提供的作為債務(wù)履行擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)，在債務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)有權(quán)就其抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)所得的價(jià)金享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)主體籌集資金的基本渠道是向金融機(jī)構(gòu)融資。金融機(jī)構(gòu)為了防范風(fēng)險(xiǎn)，要求融資人提供擔(dān)保，保護(hù)自己的金融安全。市場(chǎng)主體通過(guò)融資，投入市場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也獲得了利益，實(shí)現(xiàn)雙贏[1]。另一方面，由于抵押擔(dān)保不轉(zhuǎn)移占有，對(duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)可以減少保管擔(dān)保物的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)債務(wù)人來(lái)說(shuō)可以充分利用擔(dān)保物實(shí)現(xiàn)增值，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。有學(xué)者說(shuō)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中的抵押權(quán)在抵押物權(quán)中得到嚴(yán)重化[2]。
三、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)實(shí)意義
第一，農(nóng)村房屋抵押能夠激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，充分發(fā)揮農(nóng)村房屋的經(jīng)濟(jì)效益。目前我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民面臨的主要問(wèn)題是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)所急需的投資如種植有機(jī)蔬菜、購(gòu)買(mǎi)新型種子、農(nóng)用機(jī)械、新型灌溉技術(shù)等，均需要通過(guò)貸款來(lái)解決。金融機(jī)構(gòu)貸款都要求提供擔(dān)保物，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，房屋是農(nóng)民手里最值錢(qián)的財(cái)產(chǎn)了。如果允許以農(nóng)村房屋抵押貸款，將大大緩解農(nóng)民“貸款難”和金融機(jī)構(gòu)“難貸款”的難題。農(nóng)民通過(guò)房屋抵押融資來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)十分有利。
第二，農(nóng)村房屋抵押，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)易于控制。我國(guó)《土地管理法》第五十九條、第六十二條規(guī)定，農(nóng)民建房應(yīng)當(dāng)使用宅基地，一戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地的使用權(quán)，宅基地面積上限不能超過(guò)省、自治區(qū)和直轄市的規(guī)定。我國(guó)農(nóng)民每戶僅有一處宅基地，房屋用于抵押取得貸款后，抵押人非常清楚不能償還貸款所面臨的法律后果，使其更加珍惜和合理使用來(lái)之不易的貸款，同時(shí)，能調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。此外，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)完善管理機(jī)制，加大對(duì)貸款用途和使用情況的監(jiān)管力度，將信貸風(fēng)險(xiǎn)控制在最小限度內(nèi)。
第三，允許農(nóng)村房屋抵押對(duì)搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，培育社會(huì)主義農(nóng)村市場(chǎng)具有深遠(yuǎn)重大的意義。我國(guó)目前至少有70%左右的人口住在農(nóng)村，這些人口是我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不可或缺的參與主體。中國(guó)要真正擺脫貧窮落后，就必須充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性，縮小城鄉(xiāng)差別，讓更多的農(nóng)民走上富裕之路。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷增加，廣大農(nóng)民也正在積極尋找致富的門(mén)路，可是又缺乏必要的資金。如果不允許他們將自己的私有房屋抵押來(lái)獲得發(fā)展經(jīng)濟(jì)所必須的資金，讓他們眼睜睜看著失去一個(gè)又一個(gè)的致富機(jī)會(huì)，很可能讓部分農(nóng)民產(chǎn)生畸形心理，從而影響到社會(huì)的穩(wěn)定。
四、我國(guó)目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定
我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有著嚴(yán)格的限制。根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋抵押權(quán)時(shí)必須依法處理宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身分而享有的社會(huì)福利和社會(huì)保障，是農(nóng)民的安身之本。在我國(guó)社會(huì)保障體系尚無(wú)法覆蓋廣大農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)解決了農(nóng)民的基本衣食來(lái)源，宅基地使用權(quán)解決了農(nóng)民的基本居住問(wèn)題。這兩項(xiàng)制度的福利色彩成為維護(hù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益的重要制度。保障功能是宅基地使用權(quán)制度的首要功能，關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，必須尊重這一現(xiàn)實(shí)，以利于保護(hù)農(nóng)民利益，構(gòu)建和諧社會(huì)[3]。
關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，我國(guó)法律或行政法規(guī)沒(méi)有直接的允許或禁止性規(guī)定，但是國(guó)務(wù)院及其所屬職能部門(mén)對(duì)該問(wèn)題了一些明確的政策性規(guī)定。（1）1999年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！保?）2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！保?）2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”（4）2008年建設(shè)部《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定，“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理?！?2）2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！保?）2007年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”（4）2008年建設(shè)部《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定，“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理。”
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雖然我國(guó)現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國(guó)家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價(jià)值取向是明確的。國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過(guò)法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效。
五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀
為了解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見(jiàn)》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，積極推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn)；2010年底，重慶市人民政府出臺(tái)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計(jì)99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開(kāi)始實(shí)施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門(mén)申請(qǐng)辦理抵押登記，就能申請(qǐng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點(diǎn)的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評(píng)估，對(duì)農(nóng)民的房屋進(jìn)行評(píng)估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記。
六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式
農(nóng)村房屋具備實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的條件時(shí)，可以通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)：
1.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的方式，抵押權(quán)人以拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。這主要是基于實(shí)現(xiàn)抵押房屋的價(jià)值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件主要有三個(gè)：一是競(jìng)買(mǎi)人在兩人以上；二是全部競(jìng)買(mǎi)人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競(jìng)買(mǎi)人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地的條件。
2.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，則分別處理：
（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請(qǐng)宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價(jià)或變賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對(duì)抵押房屋則作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對(duì)抵押房屋作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門(mén)辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。
農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時(shí)辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實(shí)現(xiàn)的全部過(guò)程。因此，沒(méi)有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實(shí)踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國(guó)土地管理的法律法規(guī)。建議國(guó)家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強(qiáng)大動(dòng)力。
參考文獻(xiàn)：
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[3] 王勝明.中華人民共和國(guó)物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，2007：328.
[4] 程嘯.中國(guó)抵押權(quán)制度的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者簡(jiǎn)介：王向陽(yáng)（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。
雖然我國(guó)現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國(guó)家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價(jià)值取向是明確的。國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過(guò)法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效。
五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀
為了解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見(jiàn)》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，積極推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn)；2010年底，重慶市人民政府出臺(tái)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計(jì)99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開(kāi)始實(shí)施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門(mén)申請(qǐng)辦理抵押登記，就能申請(qǐng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點(diǎn)的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評(píng)估，對(duì)農(nóng)民的房屋進(jìn)行評(píng)估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記。
六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式
農(nóng)村房屋具備實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的條件時(shí)，可以通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)：
1.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的方式，抵押權(quán)人以拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。這主要是基于實(shí)現(xiàn)抵押房屋的價(jià)值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件主要有三個(gè)：一是競(jìng)買(mǎi)人在兩人以上；二是全部競(jìng)買(mǎi)人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競(jìng)買(mǎi)人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地的條件。
2.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，則分別處理：
（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請(qǐng)宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價(jià)或變賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對(duì)抵押房屋則作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對(duì)抵押房屋作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門(mén)辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。
農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時(shí)辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實(shí)現(xiàn)的全部過(guò)程。因此，沒(méi)有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實(shí)踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國(guó)土地管理的法律法規(guī)。建議國(guó)家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強(qiáng)大動(dòng)力。
參考文獻(xiàn)：
[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：532.
[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王勝明.中華人民共和國(guó)物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，2007：328.
[4] 程嘯.中國(guó)抵押權(quán)制度的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者簡(jiǎn)介：王向陽(yáng)（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。
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雖然我國(guó)現(xiàn)行立法未就農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓直接作出允許或禁止的規(guī)定，但有關(guān)法律及國(guó)家的政策性規(guī)定所體現(xiàn)的立法精神及其價(jià)值取向是明確的。國(guó)家對(duì)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓進(jìn)行嚴(yán)格限制，宅基地使用權(quán)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間轉(zhuǎn)讓，而且其使用宅基地的面積不得超過(guò)法律法規(guī)規(guī)定的面積，除此之外的轉(zhuǎn)讓行為，應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效。
五、農(nóng)村房屋抵押的現(xiàn)狀
為了解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)有不少的地方進(jìn)行積極的嘗試：安徽省宣城市某區(qū)2003—2009年共辦理農(nóng)村房屋抵押登記9 506戶，貸款總額7.2億元；2009年吉林省先后下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干意見(jiàn)》、《關(guān)于擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍發(fā)展多種形式擔(dān)保信貸產(chǎn)品試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，積極推動(dòng)開(kāi)展農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn)；2010年底，重慶市人民政府出臺(tái)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計(jì)99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開(kāi)始實(shí)施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門(mén)申請(qǐng)辦理抵押登記，就能申請(qǐng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點(diǎn)的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評(píng)估，對(duì)農(nóng)民的房屋進(jìn)行評(píng)估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記。
六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式
農(nóng)村房屋具備實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的條件時(shí)，可以通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)：
1.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的方式，抵押權(quán)人以拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。這主要是基于實(shí)現(xiàn)抵押房屋的價(jià)值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件主要有三個(gè)：一是競(jìng)買(mǎi)人在兩人以上；二是全部競(jìng)買(mǎi)人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競(jìng)買(mǎi)人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地的條件。
2.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，則分別處理：
（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請(qǐng)宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價(jià)或變賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對(duì)抵押房屋則作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對(duì)抵押房屋作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門(mén)辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。
農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時(shí)辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實(shí)現(xiàn)的全部過(guò)程。因此，沒(méi)有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實(shí)踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國(guó)土地管理的法律法規(guī)。建議國(guó)家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強(qiáng)大動(dòng)力。
參考文獻(xiàn)：
[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：532.
[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王勝明.中華人民共和國(guó)物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，2007：328.
[4] 程嘯.中國(guó)抵押權(quán)制度的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
作者簡(jiǎn)介：王向陽(yáng)（1967-），男，講師，從事法學(xué)研究。 展農(nóng)村房屋抵押貸款試點(diǎn)；2010年底，重慶市人民政府出臺(tái)《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法》（施行），截至目前，重慶市依據(jù)該辦法已發(fā)放貸款共計(jì)99.5億元；2011年8月河南省鄭州市人民政府《鄭州市集體土地上房屋登記暫行辦法》，于10月1日起開(kāi)始實(shí)施，農(nóng)民以房屋抵押的方式獲得貸款，首先要辦理房屋所有權(quán)登記，取得房產(chǎn)證，然后到房管部門(mén)申請(qǐng)辦理抵押登記，就能申請(qǐng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)貸款，解決目前資金短缺的困難。
從試點(diǎn)的情況看，農(nóng)民房屋設(shè)立抵押的一般程序是：（1）產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)民先辦理宅基地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證；（2）房產(chǎn)評(píng)估，對(duì)農(nóng)民的房屋進(jìn)行評(píng)估；（3）簽訂合同，農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款合同和抵押合同；（4）抵押登記，合同雙方到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理抵押登記。
六、農(nóng)村房屋抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式
農(nóng)村房屋具備實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的條件時(shí)，可以通過(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)：
1.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的方式，抵押權(quán)人以拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)所得的價(jià)款優(yōu)先受償。這主要是基于實(shí)現(xiàn)抵押房屋的價(jià)值最大化考慮，也是充分保護(hù)抵押人權(quán)益的體現(xiàn)。拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件主要有三個(gè)：一是競(jìng)買(mǎi)人在兩人以上；二是全部競(jìng)買(mǎi)人均是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；三是全部競(jìng)買(mǎi)人都符合向本集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)宅基地的條件。
2.實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)不具備拍賣(mài)或者競(jìng)價(jià)的條件，則分別處理：
（1）抵押權(quán)人是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且符合申請(qǐng)宅基地的條件，則可將抵押房屋以折價(jià)或變賣(mài)的方式轉(zhuǎn)讓給抵押權(quán)人，使其優(yōu)先受償；如果抵押權(quán)人已擁有一處宅基地的，則應(yīng)當(dāng)由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，對(duì)抵押房屋則作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
（2）抵押權(quán)人不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，則由本集體經(jīng)濟(jì)組織將抵押房屋及宅基地一并收回，統(tǒng)一安排使用，而對(duì)抵押房屋作價(jià)補(bǔ)償，抵押權(quán)人以補(bǔ)償款優(yōu)先受償。
3.抵押權(quán)人或者本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員取得抵押房屋和宅基地，或者抵押房屋及宅基地由本集體經(jīng)濟(jì)組織收回后，應(yīng)當(dāng)依法到土地管理部門(mén)辦理集體土地使用權(quán)主體變更登記手續(xù)，到房屋登記機(jī)構(gòu)辦理房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，完成房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。
農(nóng)村房屋設(shè)定抵押，根據(jù)“地隨房走、房地一體”的原則來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，既不違反法律，也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)轉(zhuǎn)讓，并且要及時(shí)辦理集體土地使用權(quán)證戶主變更手續(xù)，完成農(nóng)村房屋抵押實(shí)現(xiàn)的全部過(guò)程。因此，沒(méi)有必要禁止農(nóng)村私有房屋的抵押[4] 。但是目前相關(guān)的法律法規(guī)還不健全，特別是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，因此，農(nóng)村房屋抵押在實(shí)踐操作中應(yīng)當(dāng)注意相關(guān)手續(xù)的辦理及完善，不得違反我國(guó)土地管理的法律法規(guī)。建議國(guó)家要盡早立法，明確農(nóng)村住房登記辦證及抵押貸款相關(guān)制度，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，保障農(nóng)村房屋抵押權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，激活農(nóng)村沉睡的房產(chǎn)資本，促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)；制定相應(yīng)的金融政策，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與和支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把更多的信貸資金投向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展增添強(qiáng)大動(dòng)力。
參考文獻(xiàn)：
[1] 謝在全.民法物權(quán)論（下）[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：532.
[2] 許明月.抵押權(quán)制度研究[M].北京：法律出版社，1998：110.
[3] 王勝明.中華人民共和國(guó)物權(quán)法解讀[M]. 北京：中國(guó)法制出版社，2007：328.
[4] 程嘯.中國(guó)抵押權(quán)制度的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2001，107.[責(zé)任編輯 柯 黎]
收稿日期：2012-04-11
論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)
在我國(guó)，土地所有權(quán)分國(guó)家所有與集體所有兩種，根據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)之規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)只能由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，而不能逆向行之。現(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地主要經(jīng)沒(méi)收、征收、征用、征購(gòu)、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因轉(zhuǎn)為國(guó)有土地或者限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，這已嚴(yán)重阻礙了土地價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn)。探索新的集體土地流轉(zhuǎn)模式，不僅有助于我們合理開(kāi)發(fā)和利用稀缺的土地資源，而且對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃也大有裨益，極有研究?jī)r(jià)值。
一、集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題概述
資本主義國(guó)家實(shí)行較為嚴(yán)格的土地私有制，自英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”之后，工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)制度也歷經(jīng)幾百年發(fā)展，幾經(jīng)陣痛，業(yè)已建立起一套完整的法律程序，對(duì)于私人土地的征收、征用、征購(gòu)以及土地買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等問(wèn)題都有明確規(guī)定，雖然我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有和集體所有制，不存在土地買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題，法律僅規(guī)定了集體土地可以經(jīng)過(guò)被沒(méi)收、征收、征用、征購(gòu)、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因單向不可逆地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，但國(guó)外的很多有益經(jīng)驗(yàn)仍然值得我們借鑒。
在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制均發(fā)生了深刻變化，城市土地正經(jīng)歷著新一輪的洗牌，農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利效能也產(chǎn)生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂、流轉(zhuǎn)比例低等一系列問(wèn)題。對(duì)此，我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，明確界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步放開(kāi)宅基地的入市流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門(mén)更要盡快出臺(tái)相關(guān)政策措施，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，保障集體土地實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。
二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及對(duì)策
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是承包人因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)的范圍被依法確定，承包期限也確定為30年，在承包期限內(nèi)嚴(yán)格限制調(diào)整承包地。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是指通過(guò)承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，法律承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的流轉(zhuǎn)權(quán)，并且規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式，同時(shí)，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也設(shè)置了較多的限制性規(guī)則，當(dāng)然，這些限制的初衷是為了保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，很多規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要了。
（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)難題及成因
1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為我國(guó)所獨(dú)創(chuàng)，現(xiàn)存的主要流轉(zhuǎn)難點(diǎn)在
（1）集體的農(nóng)業(yè)用地原則上不能用于建設(shè)，要進(jìn)行建設(shè)必須先“變性”，而且，集體建設(shè)用地使用權(quán)原則上也不可以進(jìn)行交易；（2）流轉(zhuǎn)對(duì)象被嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間；（3）承包地在承包期限內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整，農(nóng)村大量新增人口無(wú)法取得土地，土地配置不均現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民生活困難，現(xiàn)實(shí)矛盾突出；（4）出嫁婦女一旦喪失原有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可能在喪夫后“兩頭落空”，失去最基本的生存條件；（5）承包地被征收后的土地補(bǔ)償費(fèi)分配不均，導(dǎo)致了農(nóng)民采取一系列抵制措施。
2.造成現(xiàn)有困難的原因分析如下
（1）法律規(guī)定與民間社會(huì)規(guī)范的沖突是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難的社會(huì)根源；（2）法律規(guī)定之間的內(nèi)在沖突是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)困難的法律根源；（3）政策頻繁變化是導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)實(shí)利益沖突并阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)原因；（4）法律規(guī)定與復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)之間的脫節(jié)是引發(fā)土地流轉(zhuǎn)難的直接原因；（5）現(xiàn)行土地所有權(quán)設(shè)置上的“雙軌并行”、“城鄉(xiāng)分治”是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難產(chǎn)生的深層次體制根源。
（二）關(guān)于解決現(xiàn)有流轉(zhuǎn)難題的對(duì)策
現(xiàn)存土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)難題很多屬于法律缺陷，有待制度的進(jìn)一步完善，我們可以努力建立一套農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決機(jī)制，譬如：
1.從消除糾紛產(chǎn)生的根源出發(fā)，構(gòu)建糾紛預(yù)防機(jī)制
不斷深化改革，打破土地制度設(shè)置上的二元體制，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地制度的設(shè)置上因地制宜，給地方留下一定制度創(chuàng)新的空間。此外，保持政策的穩(wěn)定性，健全相關(guān)法律規(guī)定，強(qiáng)化基層政府的指導(dǎo)和服務(wù)職能。
2.建立多元化的糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)糾紛的及時(shí)和有效解決
我們要注重調(diào)解，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，同時(shí)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地糾紛仲裁工作，強(qiáng)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁解決機(jī)制，當(dāng)然，訴訟解決機(jī)制也必須健全，保證司法救濟(jì)途徑的暢通，這樣才能做到及時(shí)化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
三、宅基地使用權(quán)制度的弊病及對(duì)策
宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地位用權(quán)是農(nóng)村村民個(gè)人重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。伴隨農(nóng)村特別是一些城郊村房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷活躍，農(nóng)村宅基地使用權(quán)由簡(jiǎn)單地農(nóng)民自己享受居住的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的宅基地或?qū)⒄厣纤ǚ课莩鲎?、出售與他人的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的一種權(quán)利，由此所涉及的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)糾紛也越來(lái)越多。
（一）對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制
1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓
《土地管理法》第62條規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！痹摲ǔ雠_(tái)后，國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理，已明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。因此，《物權(quán)法》又明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。村民依照規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的不得再申請(qǐng)宅基地?！?/p>
可見(jiàn)，宅基地的轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但須經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，且轉(zhuǎn)讓方不得牟利。盡管農(nóng)村的宅基地使用權(quán)擁有比國(guó)有土地使用權(quán)更長(zhǎng)的使用期限、更鮮明的財(cái)產(chǎn)屬性，但農(nóng)村宅基地仍不能設(shè)置抵押權(quán)，不能與外部進(jìn)行合資。
2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難題
現(xiàn)存的主要問(wèn)題有：
（1）產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂，流轉(zhuǎn)比例低。我國(guó)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念淡漠，甚至相當(dāng)部分農(nóng)民沒(méi)有產(chǎn)權(quán)概念，而農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)快于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增長(zhǎng)，兩者發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，是加劇農(nóng)村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，交易糾紛多。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，大部分宅基地交易都未經(jīng)集體同意而直接在私下進(jìn)行，收益歸于個(gè)人。因缺乏法律明確的規(guī)范和指引，一些農(nóng)村的宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)有效管理，盡管農(nóng)戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果受到法律保護(hù)，但是流轉(zhuǎn)的方式、范圍、收益以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏法律約束和保障，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛，從而危害農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。
（二）完善宅基地使用權(quán)制度的對(duì)策
1.完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度
當(dāng)前，要從農(nóng)村土地集體所有的前提下確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給予有力、可靠保障，改革更應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是毫無(wú)限制地進(jìn)入市場(chǎng)。在實(shí)現(xiàn)有序、適度流轉(zhuǎn)的同時(shí)，使農(nóng)民切實(shí)參與到宅基地收益的分配中來(lái)，一同分享社會(huì)進(jìn)步所帶來(lái)的好處。
2.界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍
宅基地和農(nóng)用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴(kuò)張宅基地導(dǎo)致農(nóng)用地減少的情況，必須限制流轉(zhuǎn)的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權(quán)屬證書(shū)、土地界限清楚且權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議；符合國(guó)家和地方的土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保證耕地不被占用；規(guī)范宅基地使用權(quán)出讓過(guò)程中的主客體范圍、各方權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。
3.允許宅基地入市流轉(zhuǎn)
宅基地使用權(quán)本身是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于農(nóng)民的物權(quán)。農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，對(duì)自己的住宅應(yīng)當(dāng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，真正實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，宅基地上市轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)向購(gòu)買(mǎi)對(duì)象放開(kāi)、放開(kāi)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格并放開(kāi)購(gòu)買(mǎi)區(qū)域，保證農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益，保障其在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益。
四、解決集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義
（一）我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)不清、交易困難、流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)先天不足，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂、流轉(zhuǎn)比例低等問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)城郊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高。因此，對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議，需要我們充分引入市場(chǎng)機(jī)制，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，同時(shí)，改革也不能走完全市場(chǎng)化的道路，而是要在堅(jiān)持自身固有的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上引入一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和方法如有償使用、平等競(jìng)爭(zhēng)等，走出一條具有當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村特色的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之路。
（二）解決集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的意義
我國(guó)當(dāng)前正處于改革和發(fā)展的關(guān)鍵階段，集體土地流轉(zhuǎn)矛盾激增，日益成為嚴(yán)重阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的桎梏，但是我們相信，只要采取合理的市場(chǎng)化措施，一定能夠解決好這個(gè)問(wèn)題，并對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義重大：
第一，有助于減少對(duì)稀缺的土地資源的浪費(fèi)，提高我國(guó)單位面積土地的收益率，同時(shí)提高整個(gè)社會(huì)的生產(chǎn)效率。
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，有很大一部分人所持的觀點(diǎn)就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點(diǎn)的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”等規(guī)定，筆者認(rèn)為，以此來(lái)作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對(duì)法律規(guī)定的斷章取義。
對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國(guó)國(guó)家層面的土地管理法律規(guī)范中沒(méi)有明確的概念或規(guī)定，但并沒(méi)有排除法律為其留存的空間。對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn)，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營(yíng)，我國(guó)的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國(guó)《土地管理法》第九條“國(guó)有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”； 《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”； 《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。”原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實(shí)施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個(gè)人依法使用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認(rèn)給單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說(shuō)來(lái)，其表現(xiàn)如下：
1）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實(shí)施兼并而取得、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈(zèng)、繼承、購(gòu)買(mǎi)）的個(gè)人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類(lèi)情形；實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個(gè)條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國(guó)法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對(duì)待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，我國(guó)有其特殊的規(guī)定。
對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，我國(guó)法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒(méi)有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時(shí)附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對(duì)此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對(duì)于住房出賣(mài)還是允許的，只是其出賣(mài)的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對(duì)出租對(duì)象則沒(méi)有限制。這是一個(gè)特殊情況。
對(duì)于實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語(yǔ)言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對(duì)法律規(guī)定理解的曲解和錯(cuò)誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對(duì)于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進(jìn)行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達(dá)上又用了絕對(duì)性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對(duì)農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒(méi)有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時(shí)，卻沒(méi)有規(guī)定取得或因繼承、受贈(zèng)等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時(shí)，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對(duì)該出賣(mài)、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”規(guī)定，推測(cè)《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對(duì)于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣(mài)給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對(duì)于出賣(mài)者不能再申請(qǐng)宅基地。使人只能去推測(cè)法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對(duì)于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類(lèi)主體的話，由誰(shuí)回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無(wú)時(shí)間限制、程序如何掌握，均沒(méi)有明確規(guī)定。有的只是個(gè)性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動(dòng)產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個(gè)性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說(shuō)這些個(gè)性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進(jìn)一步如何實(shí)現(xiàn)具體針對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。
為此，應(yīng)首先通過(guò)修改、完善土地管理法，或國(guó)土資源管理部門(mén)頒布的部門(mén)規(guī)章，進(jìn)一步具體明確規(guī)定三種類(lèi)型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級(jí)政府主導(dǎo)分類(lèi)建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場(chǎng)或登記機(jī)構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報(bào)、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國(guó)家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。
第四，與時(shí)俱進(jìn)，修改不應(yīng)時(shí)代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個(gè)明顯帶有時(shí)代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機(jī)構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來(lái)所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來(lái)越不合事宜，其作為一類(lèi)使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過(guò)以上四個(gè)方面的努力，才能建立我國(guó)合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國(guó)各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的情形或付諸于司法實(shí)踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國(guó)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門(mén)和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國(guó)土地管理法
2）中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國(guó)擔(dān)保法
4）中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法
5）《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）
6）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號(hào)）
7）原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕 第 11 號(hào)
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號(hào)
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)定
(一)住戶的構(gòu)成
此次白馬鎮(zhèn)生態(tài)屏障區(qū)調(diào)查區(qū)域涉及5個(gè)行政村，29個(gè)村民小組，合計(jì)1959戶，5230人，見(jiàn)表1。其中漁光村5個(gè)村民組，計(jì)149戶，493人;楊柳村7個(gè)村民組，計(jì)313戶，906人;沙臺(tái)村5個(gè)村名組，計(jì)224戶，734人;鐵佛村11個(gè)村民組，計(jì)1238戶，2956人;三溪村1個(gè)村民組，計(jì)35戶，141人。此次調(diào)查的是生態(tài)屏障區(qū)中所有住戶的情況，因此人員構(gòu)成包括農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，分別占調(diào)查人口的93.16%和6.84%。
(二)承包地
漁光村桐麻彎組和鐵佛村黃荊壩組未進(jìn)行土地承包面積的登記，因此在統(tǒng)計(jì)分析中對(duì)這兩組戶數(shù)進(jìn)行剔除處理;此外調(diào)查對(duì)象中存在6.84%的非農(nóng)戶，而且其中一些非農(nóng)戶擁有承包地，所以將這些非農(nóng)戶也納入到數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中。對(duì)余下的27個(gè)村民組進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。土地是一切生產(chǎn)活動(dòng)的承載基礎(chǔ)，它在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活中發(fā)揮著重要的承載、養(yǎng)育功能［3］，因此此次調(diào)查將承包地分為水田、旱地和林地三種。筆者僅對(duì)各村承包地的戶數(shù)和承包地的主要類(lèi)型進(jìn)行分析，如圖1所示。除三溪村三種類(lèi)型的承包地的承包戶數(shù)比較接近外，其他4個(gè)村的差異都比較明顯。承包水田的戶數(shù)最少，僅占所有承包地總戶數(shù)的9.30%，而承包旱地和林地的比例分別為46.51%和44.19%，白馬鎮(zhèn)生態(tài)屏障區(qū)內(nèi)住戶承包地類(lèi)型差異很大。
(三)“兩證”情況
調(diào)查中涉及到宅基地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證和土地承包證三種與土地有關(guān)的證，而許多人將宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證看作是同一種證，只提供了其中的一種，因此在統(tǒng)計(jì)分析時(shí)，筆者將這兩種證作為一個(gè)整體進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。見(jiàn)表2，整個(gè)調(diào)查區(qū)域內(nèi)有土地承包證的有496戶(包括擁有承包證的非農(nóng)戶)，占總戶數(shù)的25.32%。宅基地使用權(quán)證或房屋產(chǎn)權(quán)證不辦證的情況也比較普遍，整個(gè)屏障區(qū)未辦證的百分比高達(dá)77.18%，沙臺(tái)村未辦證的比率高達(dá)85.27%。
(四)房屋結(jié)構(gòu)與面積
通過(guò)百度百科知，房屋結(jié)構(gòu)包括6種類(lèi)別:鋼結(jié)構(gòu);鋼、鋼筋混凝土結(jié)構(gòu);鋼筋混凝土結(jié)構(gòu);混合結(jié)構(gòu);磚木結(jié)構(gòu);其他結(jié)構(gòu)［2］，而根據(jù)三峽庫(kù)區(qū)住房的實(shí)際情況，此次調(diào)查中將房屋結(jié)構(gòu)種類(lèi)設(shè)計(jì)為磚混、磚木、土木和其他四類(lèi)。在統(tǒng)計(jì)調(diào)查表時(shí)發(fā)現(xiàn)存在無(wú)房或未進(jìn)行房屋面積登記的情況，如鐵佛村就有277戶。因此，此處只對(duì)有效登記戶數(shù)(有房并且進(jìn)行了房屋面積登記的戶數(shù))進(jìn)行分析。表3和圖2的數(shù)據(jù)表明調(diào)查區(qū)域房屋結(jié)構(gòu)主要是磚混、磚木和土木三種，磚混最多，達(dá)到1040戶，占有效戶數(shù)的66.07%，面積132774m2，土木和磚木分別占29.99%和6.10%，面積分別為61987m2和12305m2，而對(duì)于鋼結(jié)構(gòu)和鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)等其他結(jié)構(gòu)的房屋類(lèi)型僅有2戶，130m2。從每戶住房面積看，房屋面積差別很大，最小的僅30m2，最大的697m2。如果將面積的大小分為小于100m2、100～200m2、200～300m2和大于300m2四個(gè)等級(jí)，各級(jí)戶數(shù)的百分比分別為27.93%、62.91%、6.85%和2.31%。
(五)居住位置、方式與環(huán)境
1.居住位置三峽工程帶來(lái)了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，但是也給庫(kù)區(qū)部分人民的生活帶來(lái)了不便之處，主要是土地被水淹沒(méi)，為了最大程度地發(fā)揮三峽工程的作用，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，此次后續(xù)工作規(guī)劃考慮設(shè)置庫(kù)區(qū)綠化帶和生態(tài)廊道。因此本次調(diào)查需要了解農(nóng)戶的居住位置以及方式。居住位置主要考慮兩個(gè)因素，一個(gè)是庫(kù)區(qū)周?chē)?00m綠化帶，另一個(gè)是是否存在地災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。分析數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，整個(gè)調(diào)查區(qū)域處在庫(kù)周100m綠化帶的僅有98戶，其中漁光村29戶，楊柳村16戶，沙臺(tái)村1戶，鐵佛村52戶;居住地存在地災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有307戶(見(jiàn)表4)，地災(zāi)類(lèi)型主要是滑坡，分布在楊柳村、沙臺(tái)村和鐵佛村，其中脫膠分廠滑坡的影響最大，幾乎影響了鐵佛村整個(gè)黃荊壩組的住戶。2.居住方式居住方式分為集中居民點(diǎn)和散居兩種。居民點(diǎn)是指居住人口大于等于50人的集中居住點(diǎn)，否則稱為散居。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，整個(gè)區(qū)域有14個(gè)居民點(diǎn)，分布在楊柳村、沙臺(tái)村、鐵佛村以及三溪村4個(gè)村，共計(jì)726戶，1776人，其他為散居戶和無(wú)房戶。對(duì)于散居戶，進(jìn)行了公路邊和非公路邊的調(diào)查，公路邊是指離最近的機(jī)耕道不足100m，而超過(guò)100m的為非公路邊。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明在公路邊的共計(jì)605戶，1847人，非公路邊的309戶，980人。見(jiàn)表5，除三溪村外，對(duì)其他各個(gè)村所有散居戶而言，均是居住位置靠近公路的戶數(shù)占多數(shù)，這表明住戶在住房的位置選擇時(shí)傾向于靠近公路修房，因此靠近公路邊的土地利用作為建設(shè)用地使用的程度較高。此次后續(xù)工作規(guī)劃涉及農(nóng)村居民點(diǎn)的優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善。通過(guò)表6的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)調(diào)查區(qū)域居民點(diǎn)有以下特點(diǎn):一是居民點(diǎn)分布不平衡，如漁光村無(wú)居民點(diǎn)，而楊柳村有6個(gè)居民點(diǎn);二是居民點(diǎn)大小差別很大，除鐵佛村有三個(gè)較大的居民點(diǎn)外，其他各村的居民點(diǎn)都較小;三是居民點(diǎn)的數(shù)量少，散居戶占絕大多數(shù)。3.居住環(huán)境結(jié)合庫(kù)區(qū)的實(shí)際情況，居住環(huán)境可以從距最近場(chǎng)鎮(zhèn)的距離、飲水方式及“一池三改”三個(gè)方面進(jìn)行分析。(1)距最近場(chǎng)鎮(zhèn)的距離距場(chǎng)鎮(zhèn)的距離，指的是住戶到政府所在地的空間直線距離，因此場(chǎng)鎮(zhèn)距離就是住戶到白馬鎮(zhèn)的距離。此項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)是根據(jù)1/2000的遙感解譯土地圖上量測(cè)估算的。距離場(chǎng)鎮(zhèn)的遠(yuǎn)近與農(nóng)戶的生活關(guān)系密切。為方便計(jì)算統(tǒng)計(jì)，根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的范圍，將到場(chǎng)鎮(zhèn)距離分成五個(gè)級(jí)別(參考表7)。根據(jù)表7的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，距離場(chǎng)鎮(zhèn)不足2km的占有效統(tǒng)計(jì)戶數(shù)的40.97%，2～4km的有55.89%，累計(jì)96.86%。盡管距離大于4km的戶數(shù)不多，僅52戶，但是他們的生活隨著距離場(chǎng)鎮(zhèn)距離的增加變得越來(lái)越不便。(2)飲水方式飲水方式分為自來(lái)水和挑水兩種。整個(gè)調(diào)查區(qū)域通了自來(lái)水的有876戶，約占總戶數(shù)的50%，分布在漁光村、楊柳村、鐵佛村和三溪村，不過(guò)此處自來(lái)水并不單指自來(lái)水廠的自來(lái)水，也包括通過(guò)修建水池，經(jīng)過(guò)沉沙處理，通過(guò)水管引進(jìn)家的水。鐵佛村的水源是自來(lái)水廠的自來(lái)水，計(jì)765戶，其他各村所謂的自來(lái)水是自己修建水池所取的水;剩下住戶飲水的方式是挑水，水源類(lèi)型主要有井水、山泉水、堰塘水以及溪溝水等，這些用水基本沒(méi)有進(jìn)行凈化處理。可見(jiàn)，真正使用自來(lái)水廠消毒凈化過(guò)的水源的住戶不到總戶數(shù)的50%，住戶的飲水狀況堪憂。(3)“一池三改”“一池三改”是指沼氣池建設(shè)，即改廚、改廁、改圈。此次調(diào)查涉及一池三改的共計(jì)242戶，一池三改率為14.62%。結(jié)合距場(chǎng)鎮(zhèn)的距離、飲水方式以及“一池三改”的統(tǒng)計(jì)分析，研究區(qū)域內(nèi)住戶的居住環(huán)境并不十分理想，對(duì)于部分人而言，他們對(duì)自己的居住環(huán)境感覺(jué)一般，但是對(duì)于另一些人來(lái)說(shuō)，距離場(chǎng)鎮(zhèn)較遠(yuǎn)、水質(zhì)差、取水方式落后、通信設(shè)施不完善以及廚衛(wèi)條件差等，這些住戶的居住條件需要改善。
二、武隆縣生態(tài)屏障區(qū)存在的問(wèn)題
(一)人口結(jié)構(gòu)導(dǎo)致土地不合理利用
生態(tài)屏障區(qū)內(nèi)的住戶構(gòu)成包括了一定數(shù)量的非農(nóng)戶，又可以分為純非農(nóng)戶(全家都是非農(nóng)業(yè)戶口)、半非農(nóng)戶(既有非農(nóng)業(yè)戶口，也有農(nóng)業(yè)戶口)。調(diào)查區(qū)域內(nèi)水田承包戶僅占所有承包地戶數(shù)的9.30%，旱地為46.51%，整個(gè)區(qū)域內(nèi)部農(nóng)用地結(jié)構(gòu)極度失衡。然而，當(dāng)前還存在著非農(nóng)戶擁有承包地的現(xiàn)象，如楊柳村就有35戶純非農(nóng)戶擁有承包地。此外還存在非農(nóng)人口占用農(nóng)村宅基地的現(xiàn)象，楊柳村就有21戶純非農(nóng)戶口有宅基地使用證，還有30戶純非農(nóng)戶有住宅。這些現(xiàn)狀不僅增加了農(nóng)村建設(shè)用地面積，減少了農(nóng)用地面積，使用地結(jié)構(gòu)惡化，同時(shí)由此產(chǎn)生的土地問(wèn)題將不斷增加。這些現(xiàn)象是與當(dāng)前有關(guān)土地的法律法規(guī)相抵觸的，同時(shí)也表明土地管理部門(mén)以及集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地管理的力度不夠，認(rèn)識(shí)有待提高，法律法規(guī)的執(zhí)行有待加強(qiáng)。
(二)土地證件缺失可能導(dǎo)致移民利益受損
在出現(xiàn)土地糾紛的情況下，土地證件是重要的憑證。5個(gè)村中楊柳村未辦證的比率是最低的，但是也接近50%，其原因值得我們進(jìn)一步去思考。筆者認(rèn)為造成當(dāng)前這種承包證、宅基地使用證(房屋產(chǎn)權(quán)證)辦證率低的原因有三點(diǎn):一是相關(guān)部門(mén)管理的不完善，“兩證”的宣傳不到位;二是住戶對(duì)土地證件沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，不愿意辦證;三是歷史原因，部分住戶的宅基地是繼承祖輩的財(cái)產(chǎn)得到的。此次調(diào)查的主要原因就是確定生態(tài)移民的戶數(shù)與地點(diǎn)，由于相關(guān)證件的缺失，實(shí)施生態(tài)移民工程時(shí)如何保障住戶的土地權(quán)益不受損害成為三峽工程后續(xù)工作規(guī)劃中需要注意的重要問(wèn)題。而對(duì)于今后的管理來(lái)說(shuō)，這種現(xiàn)象必須要徹底改變。
(三)房屋結(jié)構(gòu)有待調(diào)整，宅基地超標(biāo)現(xiàn)象普遍
當(dāng)前土木結(jié)構(gòu)和磚木結(jié)構(gòu)的房屋仍然占著一定的份量，從安全性、穩(wěn)定性和舒適性的角度看，磚混結(jié)構(gòu)、鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)是今后修建房屋的主要類(lèi)型，因此當(dāng)前屏障區(qū)內(nèi)的房屋結(jié)構(gòu)有待調(diào)整。從每戶的面積看，大小差異很大，小至30m2，大至697m2，但主要集中在100～200m2，占有效調(diào)查戶數(shù)的62.91%。《重慶市農(nóng)村宅基地管理辦法》規(guī)定:山地丘陵區(qū)，村址在平原地上的，每戶面積不得超過(guò)132m2，依此規(guī)定將有470戶超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)，占有效調(diào)查戶數(shù)的30.11%。大量超標(biāo)的宅基地占用了大量的土地，使農(nóng)村宅基地管理辦法制定的標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行，甚至可能使宅基地面積超標(biāo)行為盛行，使農(nóng)村宅基地建設(shè)面積呈擴(kuò)張的趨勢(shì);同時(shí)屏障區(qū)內(nèi)沿路建房的現(xiàn)象比較常見(jiàn)，以致公路兩側(cè)的耕地被大量的用于宅基地的建設(shè)，使耕地的數(shù)量大量減少，對(duì)原本農(nóng)用地就很緊張的區(qū)域來(lái)說(shuō)，用地壓力日益增加。
(四)地災(zāi)導(dǎo)致土地減少
土地是國(guó)家賦予農(nóng)民的社會(huì)保障載體，失去土地意味著農(nóng)民失去:①可再生產(chǎn)資料;②就業(yè)機(jī)會(huì);③稀缺性資源增值成本;④風(fēng)險(xiǎn)抵押資本;⑤后續(xù)繼承使用權(quán)等［4］。因此，土地是農(nóng)民的保障。然而存在一些非人為因素造成土地資源減少，如滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。三峽庫(kù)區(qū)是我國(guó)歷史上滑坡、巖崩等重大地質(zhì)災(zāi)害的多發(fā)區(qū)之一，近年來(lái)在云陽(yáng)、秭歸、武隆、豐都等地就多次發(fā)生大滑坡［5］。此次調(diào)查的區(qū)域，共涉及9個(gè)滑坡地帶，307戶受到了不同程度的影響，有的甚至是整個(gè)村民組都受到了影響，盡管有些滑坡地帶已經(jīng)進(jìn)行了治理，但是這并不能徹底解決這些住戶的實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，這些區(qū)域在降水量較大的季節(jié)還可能產(chǎn)生泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害，因此必須妥善處理這些受影響的住戶。
(五)人居環(huán)境有待改善
隨著新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)展，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)是改善農(nóng)村面貌、提高農(nóng)民生活水平的一項(xiàng)重要的措施，同時(shí)也有利于土地資源的利用。然而，農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用現(xiàn)狀比較粗放無(wú)序，農(nóng)戶居住仍呈零散分布狀態(tài)，導(dǎo)致道路、自來(lái)水、電力、廣電、通信、環(huán)保、文化等基礎(chǔ)設(shè)施的配套半徑拉長(zhǎng)，資源共享程度低下，建設(shè)運(yùn)行成本大為增加［6］，以致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施陳舊落后，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，環(huán)境雜亂無(wú)章。居住環(huán)境對(duì)于每個(gè)人來(lái)說(shuō)都是住房選擇的重要因素，然而當(dāng)前調(diào)查區(qū)域內(nèi)的居住環(huán)境十分不理想，其居民點(diǎn)現(xiàn)狀可以概括為少、小、不均衡，而且表現(xiàn)在趕場(chǎng)的不便，教育質(zhì)量低，農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境差，飲水，“一池三改”等諸多問(wèn)題。
三、對(duì)策建議
此次規(guī)劃的目的是生態(tài)屏障區(qū)、庫(kù)周綠化帶內(nèi)生態(tài)移民數(shù)量的確定，需要根據(jù)規(guī)劃的要求、土地的承載能力、環(huán)境容納量確定生態(tài)移民的數(shù)量。因此在對(duì)策建議的提出時(shí)，必須要體現(xiàn)這一點(diǎn)，據(jù)此筆者提出了以下建議。
(一)貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理
相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地利用、管理進(jìn)行了規(guī)定，為農(nóng)村土地的合理有效利用以及有序高效管理提供了法律保障，必須一絲不茍地執(zhí)行。嚴(yán)格進(jìn)行農(nóng)村宅基地建設(shè)的審批管理，杜絕非農(nóng)用戶宅基地申請(qǐng)獲批的現(xiàn)象出現(xiàn);建立并完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，明確宅基地流轉(zhuǎn)的條件、范圍和對(duì)象;對(duì)于那些已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)的非農(nóng)戶，采用征收宅基地使用費(fèi)的方式進(jìn)行管理，建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。按照《土地承包法》的規(guī)定，只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶才可以承包土地，因此對(duì)于那些非農(nóng)戶所擁有的承包地必須予以收回，并重新在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)發(fā)包。
(二)改進(jìn)土地證件管理，明晰相關(guān)產(chǎn)權(quán)
宅基地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證以及農(nóng)村土地承包證有著和身份證一樣的作用，它們表明了宅基地、房屋或者承包地的使用者，是土地身份的證明。因此必須完善基層的土地管理與承包地的發(fā)包工作。規(guī)范對(duì)宅基地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證以及農(nóng)村土地承包證的管理，要嚴(yán)格發(fā)證程序、規(guī)范證書(shū)填寫(xiě)，建立發(fā)證檔案，健全發(fā)證手續(xù)［7］，核查土地面積，按時(shí)發(fā)放相關(guān)證件;加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)民對(duì)土地證件及管理的認(rèn)識(shí)，督促未辦證的農(nóng)戶補(bǔ)辦相關(guān)證件，及時(shí)開(kāi)展證件的換發(fā)工作。
(三)建立農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度，引導(dǎo)農(nóng)村宅基地使用
宅基地建設(shè)是農(nóng)村建設(shè)用地的主要構(gòu)成部分，當(dāng)前的遍地開(kāi)花以及超標(biāo)用地的宅基地利用現(xiàn)狀要求必須將宅基地納入農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)劃范疇，編制鄉(xiāng)村宅基地利用規(guī)劃。結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃與三峽庫(kù)后續(xù)工作規(guī)劃，建立包括房屋結(jié)構(gòu)、分布、人口總數(shù)、人均宅基地面積、規(guī)劃實(shí)施的保障措施以及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的農(nóng)村宅基地規(guī)劃制度，充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，嚴(yán)格控制農(nóng)村宅基地超標(biāo)以及過(guò)度占用耕地的外延擴(kuò)張趨勢(shì)。
(四)加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度，保護(hù)農(nóng)戶生命
財(cái)產(chǎn)安全滑坡、泥石流、崩塌等地災(zāi)的發(fā)生不僅威脅人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，也會(huì)造成土地尤其是農(nóng)用地的減少，因此必須通過(guò)相關(guān)的措施予以控制和防治。首先必須進(jìn)行工程治理，以保證當(dāng)前住戶的安全;其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，必須將處在危險(xiǎn)區(qū)域的住戶進(jìn)行搬遷，以徹底解決安全隱患，對(duì)相關(guān)區(qū)域進(jìn)行降坡處理;此外，不管是進(jìn)行工程治理還是進(jìn)行搬遷避讓，對(duì)于潛在危險(xiǎn)區(qū)域，以“3S”技術(shù)為支撐，建立監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制［8-9］，以保證生命和財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)可以充分利用農(nóng)用地資源，提高土地利用效率。
(五)完善農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)，加強(qiáng)配套設(shè)施
增加居民點(diǎn)的建設(shè)和管理力度，對(duì)原有的居民點(diǎn)進(jìn)行適宜性分析，對(duì)于不適合保留的居民點(diǎn)，選擇合適的位置，進(jìn)行整體搬遷處理或合并到其他居民點(diǎn);對(duì)于適合保留的居民點(diǎn)繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、土壤與環(huán)境容納量的分析，確定居民點(diǎn)可容納的人數(shù)，最后決定居民點(diǎn)是進(jìn)行擴(kuò)建，還是進(jìn)行居民的外遷。參考衛(wèi)星城的原理［10］，選擇一點(diǎn)建立相對(duì)集中的居民點(diǎn)區(qū)域，使其具備場(chǎng)鎮(zhèn)的大部分功能;加強(qiáng)水、通信、環(huán)保文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，進(jìn)行一池三改，發(fā)展農(nóng)村沼氣，建設(shè)生態(tài)家園，發(fā)展農(nóng)村庭院經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，增加農(nóng)民收入，保護(hù)生態(tài)環(huán)境［11］。
四、小結(jié)