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安徽省是我國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點省。為了了解改革效果，在安徽省財政廳支持下，我們于2001年8月26日到9月3日，對農(nóng)村稅費(fèi)改革作了專題調(diào)查。調(diào)研期間，我們先后到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣，召開了6次座談會，參加的有農(nóng)稅、農(nóng)財、農(nóng)業(yè)、預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、政策研究專家以及部分多年從事農(nóng)村工作的老同志等，查閱了有關(guān)資料。基本結(jié)論為：一是安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革成效顯著，達(dá)到了中央預(yù)定的減負(fù)目標(biāo)，也為“入世”后農(nóng)業(yè)政策全面調(diào)整奠定了基礎(chǔ)；二是隨著稅費(fèi)改革的實施，中國財政體制和農(nóng)業(yè)稅收固有缺陷也逐漸暴露，這些問題急待解決。
一、安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革實施情況
安徽省面積有13.9萬平方公里，在全省6000多萬人口中，80％為農(nóng)業(yè)人口，是典型的農(nóng)業(yè)大省。該省很早就開始了稅費(fèi)改革試點。1994年，安徽省阜陽市各縣（市）先后采取了“稅費(fèi)合并、統(tǒng)一征收”，但它們將“三提五統(tǒng)”等費(fèi)與農(nóng)業(yè)稅合并后按人頭分?jǐn)偅纬闪耸聦嵣系摹叭祟^稅”，這一做法農(nóng)民反應(yīng)強(qiáng)烈，抵觸很大。1998年，五河縣按照“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”模式進(jìn)行了試點。1999年，在財政部指導(dǎo)下，在4個縣開展了以“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、改革村提留、調(diào)整農(nóng)業(yè)稅”為主的改革試點。2000年，安徽省委、省政府在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)國務(wù)院7號文件，在全省范圍內(nèi)展開了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點。
安徽省在制定方案時明確了稅費(fèi)改革為“三個取消、一個逐步取消、兩個調(diào)整、一項改革”，即取消按農(nóng)民上年人均純收入一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)；取消農(nóng)村教育集資等向農(nóng)民征收的行政性收費(fèi)和政府性基金；取消屠宰稅；逐步減少農(nóng)民的勞動積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策；改革村提留征收和使用辦法。
調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策的內(nèi)容：1.調(diào)整計稅面積，計稅面積按二輪承包合同面積為依據(jù)；2.調(diào)整計稅常年產(chǎn)量，計稅常年產(chǎn)量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產(chǎn)為依據(jù)；3.實行地區(qū)差別稅率，全省最高不超過7％；4.改實物征收為統(tǒng)一折成代金，計稅糧價由省政府統(tǒng)一確定，分南、北兩片。北片6個市以小麥為結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，2000年每百斤61元，南片11個地市以水稻為結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)，每百斤57元；5.改革結(jié)算方式，由村結(jié)算改為按戶結(jié)算，個人申報。
調(diào)整農(nóng)特稅的主要內(nèi)容有：1.調(diào)整農(nóng)特稅率。農(nóng)特稅稅率按照略高于農(nóng)業(yè)稅的原則由省府重新確定。2.調(diào)整征收方式。除煙草外，將農(nóng)特產(chǎn)品由生產(chǎn)和收購兩個環(huán)節(jié)征收的改由生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，以利于農(nóng)產(chǎn)品流通。
將村提留改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)特稅附加，與兩稅合并征收，分別入庫。農(nóng)業(yè)稅附加為正稅的20％，農(nóng)特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用于村干部工資、五保戶供養(yǎng)、村行政辦公經(jīng)費(fèi)等三項開支。村集體公益性和建設(shè)性支出“一事一議”，不再固定向農(nóng)民收取。
為合理確定農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平，安徽省還規(guī)定了三條硬性措施：1.嚴(yán)格以二輪承包合同面積為農(nóng)業(yè)稅計稅依據(jù)；2.各縣的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平以1997年實際數(shù)為上限，不得突破；3.到村、到戶的農(nóng)業(yè)稅率最高不得超過7％，附加率不得超過20％；農(nóng)特稅稅率應(yīng)嚴(yán)格按省政府規(guī)定執(zhí)行。從實際執(zhí)行情況來看，全省農(nóng)業(yè)稅稅率平均為6.96％，附加率平均為19.9％；農(nóng)特稅率平均為12.64％。為了保證稅費(fèi)改革的順利實施，安徽省還制定了十幾項配套改革措施。
經(jīng)過各級政府努力，2000年這一改革已到位，并按新標(biāo)準(zhǔn)征稅。
二、安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革試點的主要成效
安徽省農(nóng)村稅費(fèi)改革目標(biāo)明確，省委和省政府重視，采取措施得當(dāng)，因而稅費(fèi)改革進(jìn)展順利，效果明顯。
（一）減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保護(hù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力
從總量上來看，改革后的全省農(nóng)民總稅負(fù)為37.6億元，比改革前同口徑49.3億元，減少了11.7億元，減幅為23.6％；加上取消屠宰稅和農(nóng)村教育集資，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少31％，人均負(fù)擔(dān)由109.4元，減少到75.5元，減少了33.9元。同時，省政府一次性取消各種收費(fèi)、集資、政府性基金和達(dá)標(biāo)項目50種，初步堵住了農(nóng)民稱之為“無底洞”的“三亂”，減負(fù)效果明顯。
在目前，我國農(nóng)民增收渠道不多。農(nóng)產(chǎn)品存在著結(jié)構(gòu)性過剩，價格下跌，農(nóng)民外出務(wù)工困難的情況下，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了休養(yǎng)生息、保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的作用。
（二）初步規(guī)范了政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系
改革前，在分配上政府與農(nóng)民的矛盾集中在鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等行政性收費(fèi)上。
1.“三提五統(tǒng)”等是的內(nèi)部分配形式。在撤消，實行家庭經(jīng)營承包制后，義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練等家庭以外的事務(wù)屬于公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，而“三提五統(tǒng)”卻將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。比起城市居民來，這是額外負(fù)擔(dān)，而且負(fù)擔(dān)沉重。
2.“三提五統(tǒng)”收費(fèi)背離了受益原則，是按人分?jǐn)偟摹叭祟^稅”。人頭稅是一種按人分?jǐn)?，具有累退性性質(zhì)，窮人負(fù)擔(dān)高于富人的稅收，在中國歷史上自清朝雍正2年“攤丁人地”后已經(jīng)絕跡。英國撒切爾夫人執(zhí)政時為籌措地方資金，1990年議會曾通過人頭稅法案，結(jié)果以失敗告終并導(dǎo)致她1991年下臺。因此，“三提五統(tǒng)”收費(fèi)是歷史倒退，它的分?jǐn)偡绞綐O不公平。
3.雖然國家規(guī)定“三提五統(tǒng)”等收費(fèi)負(fù)擔(dān)不得超過農(nóng)民上年總收入的5％，但“總收入”是一個統(tǒng)計數(shù)，人為提高總收入既可顯示鄉(xiāng)村干部“政績”，又可獲得更多收費(fèi)，因而存在著高估農(nóng)民收入的“道德風(fēng)險”。正是由于這類收費(fèi)是事后、被動的，不具有固定性，農(nóng)民額外的、被動接受，負(fù)擔(dān)年年攀升，因而農(nóng)民將矛頭集中在農(nóng)村收費(fèi)上是有道理的。
這次改革，在適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)稅收的同時取消了一切行政性收費(fèi)，簡便、清楚，且順應(yīng)了歷史潮流。同時稅收附加還為村級行政籌措了適量資金，堵住了“無底洞”（各種攤派）。稅收的穩(wěn)定性也使農(nóng)民心中有了底，給了農(nóng)民一個明白。稅費(fèi)改革增強(qiáng)了農(nóng)民的依法納稅意識，欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現(xiàn)了多年未見的農(nóng)民排隊繳稅的可喜現(xiàn)象。
（三）帶動了農(nóng)村基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變，改善了干群關(guān)系
稅費(fèi)改革推動了機(jī)構(gòu)改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、財政入不敷出的重要原因。稅費(fèi)改革后事實上的收支缺口，而“向農(nóng)民伸手”又行不通，這就迫使縣鄉(xiāng)政府走“減人、減事、減支”之路。為了適應(yīng)這一要求，安徽省委、省政府決定在市縣機(jī)構(gòu)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革先行一步。一些縣為克服財政困難，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，行政人員精減達(dá)到50％。目前，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)基本完成，精簡分流工作初見成效。
稅費(fèi)改革也推動了基層政權(quán)職能轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)下，政府是向社會提供公共服務(wù)，辦哪些企業(yè)、個人家庭想辦而無力辦、辦不了的公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)。然而在過去，從農(nóng)業(yè)稅收、“三提五統(tǒng)”，到教育費(fèi)集資等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年到頭忙于派款催糧，不合理攤派加上征收方式的強(qiáng)迫性，而攤派款項又沒有嚴(yán)格的手續(xù)憑證，農(nóng)民極不信任。這就形成與農(nóng)民尖銳對立。加上一些人，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)。改革中取消了形形收費(fèi)做到了“一種稅，一口清”。稅款由個人申報，不再經(jīng)干部代收，加上征收機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，這些做法，既規(guī)范了征納關(guān)系，減少了擾民，又從源頭上制止不正之風(fēng)的滋生蔓延，也將鄉(xiāng)村干部從催款催糧中解脫出來，給了鄉(xiāng)村干部一個“清白”。
三、安徽省改革試點中提出的深層問題
在肯定安徽稅費(fèi)改革成績的同時，我們也看到了一些深層問題。過去它們?yōu)椤皝y收費(fèi)”所掩蓋，稅費(fèi)改革后則充分暴露出來了。我們相信，從全國來說，這些問題也具有典型意義。
（一）縣、鄉(xiāng)財政平衡困難，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”可能
就規(guī)范政府行為、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的來說，安徽省這次改革目標(biāo)已基本達(dá)到。但由于改革未涉及縣、鄉(xiāng)財政困難深化這一深層問題，存在著收費(fèi)“反彈”可能。
1.縣級財政基礎(chǔ)薄弱，消化能力有限。無庸諱言，稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也加重了政府，尤其是縣級政府負(fù)擔(dān)。因此，如何幫助縣級財政消化“缺口”是農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否“反彈”的決定因素。然而，安徽省大多屬于純農(nóng)業(yè)縣，縣級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加上多年積累的財政問題，基本不具備消化這一財政“缺口”能力。
穎上縣是黃淮海平原的重要產(chǎn)糧縣，人口為140多萬人，土地平坦，水利條件較好，歷史上最高的1999年糧食產(chǎn)量達(dá)到97萬噸。在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下該縣工業(yè)幾乎全軍覆沒，目前只有化肥廠還在生產(chǎn)，卻是虧損企業(yè)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2000年該縣1.6億元財政收入中來自農(nóng)業(yè)稅收的為8013萬元，大體占一半。在改革前，該縣將稅費(fèi)“捆”起來，按人頭攤派。改革后的畝稅負(fù)擔(dān)由上年的112元降至65.4元。按人均負(fù)擔(dān)計算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相應(yīng)減少財政收入4479萬元，如果包括村提留，則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數(shù)為2.12萬人（含下崗分流人員3000多人），人均支出不足1萬元。即使稅費(fèi)改革前，財政也相當(dāng)困難。稅費(fèi)改革后省財政增加補(bǔ)貼1500萬元，但由于多年積累的矛盾并未解決，為保政府運(yùn)轉(zhuǎn)，該縣將發(fā)工資前四項的范圍擴(kuò)大到所有行政事業(yè)單位，但仍有缺口。據(jù)計算，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數(shù)。
2.農(nóng)業(yè)稅收缺乏彈性，減支措施難以見效。由于農(nóng)業(yè)稅收不能隨著農(nóng)業(yè)收入增加而增長，而縣鄉(xiāng)支出卻呈逐年增長，因而對純農(nóng)業(yè)縣來說，即使一時能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，隨著時間推移，收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口，中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付，增加了財政補(bǔ)助。但該省財政一直偏緊，補(bǔ)助后仍有缺口。為了克服財政困難，省政府下決心大幅度精減縣、鄉(xiāng)行政人員。但按中央規(guī)定，精減人員的工資3年內(nèi)仍由財政發(fā)放，因而減人并不減支?，F(xiàn)在的情況是，一方面縣級政府財政困難不斷深化，因而有“收費(fèi)反彈”的可能。另一方面他們又擁有行政權(quán)力，即使不能增稅，也可向農(nóng)民收費(fèi)或變相收費(fèi)。因此，只要時機(jī)適當(dāng)就可能產(chǎn)生“收費(fèi)反彈”。
安徽省的財政困難是中部地區(qū)的一個縮影。其實質(zhì)上是“一切刀”的分稅制體制下農(nóng)業(yè)地區(qū)與工業(yè)地區(qū)的矛盾。中國中部地區(qū)的優(yōu)勢在農(nóng)業(yè)，解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農(nóng)業(yè)地區(qū)財政收入增長必然是緩慢的，因而財政困難深化有必然性。為此，區(qū)分東、中、西部優(yōu)勢，建設(shè)有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢的財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。
（二）稅收負(fù)擔(dān)仍然偏重
農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)有兩個概念，一是指農(nóng)業(yè)稅收占農(nóng)業(yè)總收入的比重；二是指農(nóng)業(yè)稅收占農(nóng)業(yè)凈收入的比重（即按GDP口徑計算）。1980年代以來，隨著化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜等廣泛使用，農(nóng)本大大提高。因而我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)按GDP口徑來計算。
在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點：一種觀點是按農(nóng)業(yè)總收入計算的農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)為3.55％，屬于偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉(xiāng)干部反映農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重。為此，我們對該省統(tǒng)計資料作了分析。該省2000年的農(nóng)業(yè)總收入為1023.4億元。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)總額為37.9億元，負(fù)擔(dān)率為3.74％，但分母中含養(yǎng)殖業(yè)收入，而養(yǎng)殖業(yè)是不征農(nóng)業(yè)稅的，扣除養(yǎng)殖業(yè)后的農(nóng)業(yè)收入為620.7億元，實際負(fù)擔(dān)率為6.10％。按GDP口徑計算，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率為8.98％（見表1）。這與我們在五河縣調(diào)查的稅收負(fù)擔(dān)率10.2％基本一致。當(dāng)然，其他沒有稅改的省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能還要重些。從歷史上看，即使明朝稅負(fù)最高的杭州和松江府的負(fù)擔(dān)率為10.5％。因而無論從那方面說，目前農(nóng)民的負(fù)擔(dān)都是重的。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重是一個不爭的事實。這次改革，從中央到地方政府都盡了最大努力，因而責(zé)怪稅收是沒有道理的。我們認(rèn)為，這一問題的根本原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力偏低。其次是分?jǐn)偡绞讲缓侠?，即稅?fù)全部集中在種植業(yè)上，而占總收入近40％的養(yǎng)殖業(yè)卻不納稅。因而，如何公平地負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收，這是一個不容忽視的問題。
總之，減負(fù)固然重要，但根本出路是增收。無論從農(nóng)民減負(fù)，還是加入WTO后農(nóng)業(yè)嚴(yán)峻形勢看，我們都要把農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效問題提高到基本農(nóng)業(yè)政策的高度來認(rèn)識。然而，中國農(nóng)業(yè)社會3000年歷史證明，小生產(chǎn)農(nóng)業(yè)至多解決農(nóng)民溫飽問題，致富是不可能的。
2.種植業(yè)凈收入是指按GDP口徑計算的農(nóng)業(yè)收入，公式為：農(nóng)業(yè)收入=種植業(yè)總收入*系數(shù)（0.68），這一系數(shù)是來自五河縣典型調(diào)查。
3.根據(jù)安徽省統(tǒng)計年鑒，種植業(yè)收入占農(nóng)業(yè)收入（種植業(yè)收入+養(yǎng)殖業(yè)收入）的比重，1999年為62.18％，2000年為60.60％。
（三）稅費(fèi)改革也暴露出農(nóng)業(yè)稅收的制度性缺陷
稅費(fèi)改革解決了農(nóng)村亂收費(fèi)問題，也使農(nóng)業(yè)稅制與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要求不適應(yīng)矛盾“浮出水面”。這主要表現(xiàn)為：
1.“農(nóng)業(yè)兩稅”并存對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整起阻礙作用
農(nóng)業(yè)稅制是按照“種什么，繳什么稅”的計劃經(jīng)濟(jì)思路設(shè)計的，由“農(nóng)業(yè)兩稅”，即農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)特稅構(gòu)成。在市場經(jīng)濟(jì)下，這一稅制結(jié)構(gòu)與調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)要求存在著沖突。歙縣財政局反映，面對茶葉供過于求，有些農(nóng)民想毀去茶園改種其他作物，但對茶園征收農(nóng)特稅，而對耕地征農(nóng)業(yè)稅，且后者的負(fù)擔(dān)輕于前者，由于農(nóng)特稅已納入鄉(xiāng)財政基數(shù)，這就勢必因影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而成為障礙。
隨著農(nóng)業(yè)市場化的深化，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)是經(jīng)常的事。農(nóng)業(yè)稅制的缺陷為：（1）價格競爭已經(jīng)使特產(chǎn)作物、糧棉作物的收益平均化，而農(nóng)業(yè)稅的特產(chǎn)作物稅負(fù)重于糧棉政策起“逆向調(diào)節(jié)”作用；（2）在整個農(nóng)業(yè)中，種植業(yè)處于基礎(chǔ)地位。養(yǎng)殖業(yè)不納稅，稅收全部集中于種植業(yè)的政策，顯然不利于鞏固種植業(yè)的基礎(chǔ)地位；（3）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會帶來“農(nóng)業(yè)兩稅”在征管上頻繁調(diào)整，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政穩(wěn)定。（4）即使從征管上看，農(nóng)業(yè)稅按戶征收必須有征收底冊一個鄉(xiāng)有上萬農(nóng)戶，建立征收底冊工作量本來就大，如果頻繁變更，不但工作量大，而且極易產(chǎn)生漏洞?？磥恚胺N什么，繳什么稅”的思路已經(jīng)行不通。
2.農(nóng)業(yè)稅制無法解決負(fù)擔(dān)不公平問題
公平負(fù)擔(dān)是指高收入者多負(fù)擔(dān)，低收入者少負(fù)擔(dān)。比起改革前的不了的公共事務(wù)管理機(jī)關(guān)。然而在過去，從農(nóng)業(yè)稅收、“三提五統(tǒng)”，到教育費(fèi)集資等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一年到頭忙于派款催糧，不合理攤派加上征收方式的強(qiáng)迫性，而攤派款項又沒有嚴(yán)格的手續(xù)憑證，農(nóng)民極不信任。這就形成與農(nóng)民尖銳對立。加上一些人，敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)。改革中取消了形形收費(fèi)做到了“一種稅，一口清”。稅款由個人申報，不再經(jīng)干部代收，加上征收機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，這些做法，既規(guī)范了征納關(guān)系，減少了擾民，又從源頭上制止不正之風(fēng)的滋生蔓延，也將鄉(xiāng)村干部從催款催糧中解脫出來，給了鄉(xiāng)村干部一個“清白”。
三、安徽省改革試點中提出的深層問題
在肯定安徽稅費(fèi)改革成績的同時，我們也看到了一些深層問題。過去它們?yōu)椤皝y收費(fèi)”所掩蓋，稅費(fèi)改革后則充分暴露出來了。我們相信，從全國來說，這些問題也具有典型意義。
（一）縣、鄉(xiāng)財政平衡困難，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”可能
就規(guī)范政府行為、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的來說，安徽省這次改革目標(biāo)已基本達(dá)到。但由于改革未涉及縣、鄉(xiāng)財政困難深化這一深層問題，存在著收費(fèi)“反彈”可能。
1.縣級財政基礎(chǔ)薄弱，消化能力有限。無庸諱言，稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時也加重了政府，尤其是縣級政府負(fù)擔(dān)。因此，如何幫助縣級財政消化“缺口”是農(nóng)民負(fù)擔(dān)是否“反彈”的決定因素。然而，安徽省大多屬于純農(nóng)業(yè)縣，縣級經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，加上多年積累的財政問題，基本不具備消化這一財政“缺口”能力。
穎上縣是黃淮海平原的重要產(chǎn)糧縣，人口為140多萬人，土地平坦，水利條件較好，歷史上最高的1999年糧食產(chǎn)量達(dá)到97萬噸。在市場經(jīng)濟(jì)沖擊下該縣工業(yè)幾乎全軍覆沒，目前只有化肥廠還在生產(chǎn)，卻是虧損企業(yè)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，2000年該縣1.6億元財政收入中來自農(nóng)業(yè)稅收的為8013萬元，大體占一半。在改革前，該縣將稅費(fèi)“捆”起來，按人頭攤派。改革后的畝稅負(fù)擔(dān)由上年的112元降至65.4元。按人均負(fù)擔(dān)計算由1999年的136元降到2000年的75.3元，下降了44.6％，相應(yīng)減少財政收入4479萬元，如果包括村提留，則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數(shù)為2.12萬人（含下崗分流人員3000多人），人均支出不足1萬元。即使稅費(fèi)改革前，財政也相當(dāng)困難。稅費(fèi)改革后省財政增加補(bǔ)貼1500萬元，但由于多年積累的矛盾并未解決，為保政府運(yùn)轉(zhuǎn)，該縣將發(fā)工資前四項的范圍擴(kuò)大到所有行政事業(yè)單位，但仍有缺口。據(jù)計算，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數(shù)。
2.農(nóng)業(yè)稅收缺乏彈性，減支措施難以見效。由于農(nóng)業(yè)稅收不能隨著農(nóng)業(yè)收入增加而增長，而縣鄉(xiāng)支出卻呈逐年增長，因而對純農(nóng)業(yè)縣來說，即使一時能維持運(yùn)轉(zhuǎn)，隨著時間推移，收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口，中央財政加大了轉(zhuǎn)移支付，增加了財政補(bǔ)助。但該省財政一直偏緊，補(bǔ)助后仍有缺口。為了克服財政困難，省政府下決心大幅度精減縣、鄉(xiāng)行政人員。但按中央規(guī)定，精減人員的工資3年內(nèi)仍由財政發(fā)放，因而減人并不減支?，F(xiàn)在的情況是，一方面縣級政府財政困難不斷深化，因而有“收費(fèi)反彈”的可能。另一方面他們又擁有行政權(quán)力，即使不能增稅，也可向農(nóng)民收費(fèi)或變相收費(fèi)。因此，只要時機(jī)適當(dāng)就可能產(chǎn)生“收費(fèi)反彈”。
安徽省的財政困難是中部地區(qū)的一個縮影。其實質(zhì)上是“一切刀”的分稅制體制下農(nóng)業(yè)地區(qū)與工業(yè)地區(qū)的矛盾。中國中部地區(qū)的優(yōu)勢在農(nóng)業(yè)，解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農(nóng)業(yè)地區(qū)財政收入增長必然是緩慢的，因而財政困難深化有必然性。為此，區(qū)分東、中、西部優(yōu)勢，建設(shè)有利于發(fā)揮各自優(yōu)勢的財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度迫在眉睫。
（二）稅收負(fù)擔(dān)仍然偏重
農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)有兩個概念，一是指農(nóng)業(yè)稅收占農(nóng)業(yè)總收入的比重；二是指農(nóng)業(yè)稅收占農(nóng)業(yè)凈收入的比重（即按GDP口徑計算）。1980年代以來，隨著化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜等廣泛使用，農(nóng)本大大提高。因而我們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)按GDP口徑來計算。
在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點：一種觀點是按農(nóng)業(yè)總收入計算的農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)為3.55％，屬于偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉(xiāng)干部反映農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重。為此，我們對該省統(tǒng)計資料作了分析。該省2000年的農(nóng)業(yè)總收入為1023.4億元。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)總額為37.9億元，負(fù)擔(dān)率為3.74％，但分母中含養(yǎng)殖業(yè)收入，而養(yǎng)殖業(yè)是不征農(nóng)業(yè)稅的，扣除養(yǎng)殖業(yè)后的農(nóng)業(yè)收入為620.7億元，實際負(fù)擔(dān)率為6.10％。按GDP口徑計算，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率為8.98％（見表1）。這與我們在五河縣調(diào)查的稅收負(fù)擔(dān)率10.2％基本一致。當(dāng)然，其他沒有稅改的省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)可能還要重些。從歷史上看，即使明朝稅負(fù)最高的杭州和松江府的負(fù)擔(dān)率為10.5％。因而無論從那方面說，目前農(nóng)民的負(fù)擔(dān)都是重的。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)偏重是一個不爭的事實。這次改革，從中央到地方政府都盡了最大努力，因而責(zé)怪稅收是沒有道理的。我們認(rèn)為，這一問題的根本原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力偏低。其次是分?jǐn)偡绞讲缓侠?，即稅?fù)全部集中在種植業(yè)上，而占總收入近40％的養(yǎng)殖業(yè)卻不納稅。因而，如何公平地負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收，這是一個不容忽視的問題。
總之，減負(fù)固然重要，但根本出路是增收。無論從農(nóng)民減負(fù)，還是加入WTO后農(nóng)業(yè)嚴(yán)峻形勢看，我們都要把農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效問題提高到基本農(nóng)業(yè)政策的高度來認(rèn)識。然而，中國農(nóng)業(yè)社會3000年歷史證明，小生產(chǎn)農(nóng)業(yè)至多解決農(nóng)民溫飽問題，致富是不可能的。
2.種植業(yè)凈收入是指按GDP口徑計算的農(nóng)業(yè)收入，公式為：農(nóng)業(yè)收入=種植業(yè)總收入*系數(shù)（0.68），這一系數(shù)是來自五河縣典型調(diào)查。
3.根據(jù)安徽省統(tǒng)計年鑒，種植業(yè)收入占農(nóng)業(yè)收入（種植業(yè)收入+養(yǎng)殖業(yè)收入）的比重，1999年為62.18％，2000年為60.60％。
（三）稅費(fèi)改革也暴露出農(nóng)業(yè)稅收的制度性缺陷
稅費(fèi)改革解決了農(nóng)村亂收費(fèi)問題，也使農(nóng)業(yè)稅制與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要求不適應(yīng)矛盾“浮出水面”。這主要表現(xiàn)為：
1.“農(nóng)業(yè)兩稅”并存對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整起阻礙作用
農(nóng)業(yè)稅制是按照“種什么，繳什么稅”的計劃經(jīng)濟(jì)思路設(shè)計的，由“農(nóng)業(yè)兩稅”，即農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)特稅構(gòu)成。在市場經(jīng)濟(jì)下，這一稅制結(jié)構(gòu)與調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)要求存在著沖突。歙縣財政局反映，面對茶葉供過于求，有些農(nóng)民想毀去茶園改種其他作物，但對茶園征收農(nóng)特稅，而對耕地征農(nóng)業(yè)稅，且后者的負(fù)擔(dān)輕于前者，由于農(nóng)特稅已納入鄉(xiāng)財政基數(shù)，這就勢必因影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而成為障礙。
隨著農(nóng)業(yè)市場化的深化，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)是經(jīng)常的事。農(nóng)業(yè)稅制的缺陷為：（1）價格競爭已經(jīng)使特產(chǎn)作物、糧棉作物的收益平均化，而農(nóng)業(yè)稅的特產(chǎn)作物稅負(fù)重于糧棉政策起“逆向調(diào)節(jié)”作用；（2）在整個農(nóng)業(yè)中，種植業(yè)處于基礎(chǔ)地位。養(yǎng)殖業(yè)不納稅，稅收全部集中于種植業(yè)的政策，顯然不利于鞏固種植業(yè)的基礎(chǔ)地位；（3）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會帶來“農(nóng)業(yè)兩稅”在征管上頻繁調(diào)整，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政穩(wěn)定。（4）即使從征管上看，農(nóng)業(yè)稅按戶征收必須有征收底冊一個鄉(xiāng)有上萬農(nóng)戶，建立征收底冊工作量本來就大，如果頻繁變更，不但工作量大，而且極易產(chǎn)生漏洞?？磥恚胺N什么，繳什么稅”的思路已經(jīng)行不通。
西班牙實行的是有關(guān)方面自愿參與的綜合農(nóng)業(yè)保險體系。主要特點是：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者：以投保形式參與，從該體系確定的險種中選擇需要的險種投保。（2）保險機(jī)構(gòu)：以加入農(nóng)業(yè)保險有限公司（Agroseguro）的形式參與，形成農(nóng)業(yè)保險共保體。（3）在預(yù)防農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失方面普遍使用保險技術(shù)。（4）國家的公立機(jī)構(gòu)及商業(yè)保險公司一起參與。（5）中央及地方政府給予保費(fèi)補(bǔ)貼。
之所以實行這種體制，是基于生產(chǎn)者、保險公司和國家機(jī)構(gòu)對保險的需求和能做的貢獻(xiàn)。作為生產(chǎn)者，有對風(fēng)險進(jìn)行保障的需求，也存在對商業(yè)性保險公司的不信任，希望投保時有一個適中且能承擔(dān)的保險費(fèi)用，以及災(zāi)后快速及客觀的定損和理賠。作為商業(yè)性保險公司，有獲取災(zāi)害風(fēng)險信息的需求，有通過再保險分散風(fēng)險的需求，有災(zāi)害風(fēng)險管理及定損經(jīng)驗。作為國家機(jī)構(gòu)，擁有調(diào)控生產(chǎn)的工具，擁有信息及風(fēng)險研究經(jīng)驗，有對生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼的能力，具備政策推廣能力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供抵御自然風(fēng)險保護(hù)的需要。三方結(jié)合是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的理想組織架構(gòu)。
西班牙發(fā)展農(nóng)業(yè)保險有完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系。在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險方面有一系列的法律、法規(guī)和規(guī)定、計劃等。1978年西班牙頒布了綜合農(nóng)業(yè)保險法（87／1978），1979年以皇家法令2329／1979號公布了綜合農(nóng)業(yè)保險法87／1978實施細(xì)則；為了將農(nóng)業(yè)保險法和實施細(xì)則落到實處，西班牙農(nóng)業(yè)、漁業(yè)及食品部還制定三年農(nóng)業(yè)保險計劃和年度農(nóng)業(yè)保險計劃，確定參加保險的作物和險種，確定國家對參保農(nóng)民的保費(fèi)補(bǔ)貼，由國家農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)保險有限公司（農(nóng)業(yè)共保體）協(xié)商后，提交設(shè)在農(nóng)業(yè)部的農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)委員會（由農(nóng)業(yè)部、財政經(jīng)濟(jì)部、農(nóng)業(yè)保險有限公司、農(nóng)場主代表組成）討論通過，然后提交國家部長會議審定通過，并公布實行。
農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部每年對劃撥的保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算進(jìn)行審批，每年還制定一個農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼規(guī)定，確定農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的具體事項，保費(fèi)補(bǔ)貼由農(nóng)業(yè)部下屬的國家農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)直接撥給農(nóng)業(yè)保險有限公司（農(nóng)業(yè)保險共保體）。通過自治州農(nóng)業(yè)管理委員會對中央政府規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)貼部分進(jìn)行補(bǔ)貼。
參與該體系的中央政府部門包括農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部及下屬的國家農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)。國家農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)是直屬于國家農(nóng)業(yè)部的自治機(jī)構(gòu)，它的主要職能是：作為該體系中所有不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以推動農(nóng)業(yè)保險體系的發(fā)展；為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供對抗不可控自然風(fēng)險的保護(hù)體系；擬定國家農(nóng)業(yè)保險政策，對新風(fēng)險及新農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加入農(nóng)業(yè)保險體系進(jìn)行精確的技術(shù)研究及分析，為保險合同制定農(nóng)業(yè)方面的內(nèi)容（農(nóng)產(chǎn)品價格、產(chǎn)量、技術(shù)條件等），為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供信息及咨詢；制定農(nóng)業(yè)保險三年及年度計劃并將其提交中央政府審批。提交農(nóng)業(yè)部審批的草案內(nèi)容包括：向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者推廣農(nóng)業(yè)保險并提供保費(fèi)補(bǔ)貼，確定與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的農(nóng)作物種植和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的最低技術(shù)條件，每個區(qū)域或地區(qū)的可投保的最大收益及損失的價格；與承保有關(guān)的各個險種的承保期限；與保險范圍有關(guān)的保單的保障期限；農(nóng)漁食品部每年審批對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保費(fèi)補(bǔ)貼預(yù)算，確定對農(nóng)業(yè)企業(yè)的保費(fèi)補(bǔ)貼，在整個體系中，平均保費(fèi)補(bǔ)貼為保費(fèi)的50%，2006年農(nóng)漁食品部的保費(fèi)補(bǔ)貼高達(dá)2.78億歐元。大約有47萬名農(nóng)牧漁及林業(yè)生產(chǎn)者投保，總保額升至91億歐元，保費(fèi)高達(dá)6.54億歐元，總賠付額約達(dá)4.4l億歐元。
參加該體系的另一個中央政府部門是經(jīng)濟(jì)財政部及下屬的保險和養(yǎng)老基金總局（D.G.s.）和保險賠償集團(tuán)（C.C.S.）。保險和養(yǎng)老基金總局的職能包括審批共保年度協(xié)議，參與制定事故（災(zāi)害）定損規(guī)定，負(fù)責(zé)向經(jīng)濟(jì)部提交關(guān)于保險賠償集團(tuán)再保規(guī)定的條例。
保險賠償集團(tuán)是強(qiáng)制再保險機(jī)構(gòu)，主要職能包括：界定農(nóng)業(yè)可保風(fēng)險與試驗型風(fēng)險；對試驗型險種提供再保險；對可保風(fēng)險只參與部分再保險；對于商業(yè)保險機(jī)構(gòu)未承保的部分，它作為直接保險機(jī)構(gòu)進(jìn)行承保；負(fù)責(zé)掌控事故（災(zāi)害）的定損。
地方自治州政府通過自治州農(nóng)業(yè)管理委員會對中央政府規(guī)定的應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)貼部分進(jìn)行補(bǔ)貼。
商業(yè)保險機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)保險有限公司，是所有愿意從事農(nóng)業(yè)保險的保險機(jī)構(gòu)的組合（農(nóng)業(yè)風(fēng)險共保體）。公司的法律性質(zhì)是股份有限公司，公司的股東是自愿加入的各商業(yè)保險公司，目前成員有31家保險機(jī)構(gòu)以及保險賠償集團(tuán)。它是一家管理機(jī)構(gòu)，職能是通過其保險商業(yè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行承保；共同體各成員根據(jù)其在農(nóng)業(yè)保險有限公司里的入股份額承擔(dān)相同比例的風(fēng)險，參股比例與所承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任比例相同。
建立綜合農(nóng)業(yè)保險體系以來，西班牙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從國家農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)得到保費(fèi)補(bǔ)貼13.86億歐元，政府因此減少農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助39.1億歐元，節(jié)省25.24億歐元。農(nóng)業(yè)保險有限公司為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供賠償19.55億歐元，其中又有3.52億歐元以稅收形式流回國家財政。
二、意大利農(nóng)業(yè)部在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險中的作用
據(jù)意大利忠利（GeneraliGroup）保險集團(tuán)公司介紹，意大利是在該國農(nóng)業(yè)人口占80%、農(nóng)業(yè)增加值占GDP的60%的發(fā)展階段開始發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的，基本與我國目前的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)相當(dāng)，但工業(yè)化程度明顯低于我國目前水平。目前，意大利的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)主要是由GeneraliGroup下屬的專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司FATA經(jīng)營，已有80年的歷史。20世紀(jì)60年代末，意大利農(nóng)業(yè)遭受到一系列嚴(yán)重的自然災(zāi)害，政府農(nóng)業(yè)部門對災(zāi)害情況進(jìn)行了認(rèn)真研究分析，并決定要為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在預(yù)防災(zāi)害減少損失方面提供財政支持，為此設(shè)立了全國支持基金，國家每年為這項基金提供資助，并于20世紀(jì)70年代專門出臺了法律。法律規(guī)定（當(dāng)時的農(nóng)業(yè)風(fēng)險主要是冰雹災(zāi)害）保險公司具有經(jīng)營壟斷權(quán)，能經(jīng)營冰雹險業(yè)務(wù)的公司必須是某個再保險集團(tuán)的成員（這樣可以在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險）而又從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。保險公司擬訂應(yīng)參加農(nóng)業(yè)保險的作物、保險費(fèi)率、保費(fèi)補(bǔ)貼比例，全國統(tǒng)一的保險條款，提供優(yōu)惠保單，并以農(nóng)業(yè)部政令的方式向全國公布。一直到1996年，農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)率由農(nóng)業(yè)部與商業(yè)保險公司商定，由農(nóng)業(yè)部以政令的方式公布。
設(shè)立全國支持基金，由農(nóng)業(yè)部管理，財政預(yù)算有專門科目。主要考慮兩點：一是通過事后補(bǔ)償?shù)姆绞綔p少農(nóng)民的災(zāi)害損失。當(dāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)的災(zāi)害損失大于30%時，政府為企業(yè)提供一定的資金支持。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是否出現(xiàn)災(zāi)害是由農(nóng)業(yè)部認(rèn)定并公布的。認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是，如果產(chǎn)量因災(zāi)害損失減少30%就可認(rèn)定出現(xiàn)了自然災(zāi)害。農(nóng)業(yè)企業(yè)報告出現(xiàn)自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)部要調(diào)查核實，核實后向全國災(zāi)情公告。二是通過實現(xiàn)保險的方式幫助農(nóng)民在災(zāi)后及時救災(zāi)和恢復(fù)生產(chǎn)。主要是鼓勵農(nóng)民參加農(nóng)作物投保，農(nóng)業(yè)企業(yè)投保時政府給予保費(fèi)30%～40%的補(bǔ)助。
1996年以后這些規(guī)定才有所改變。國家反壟斷局認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險已發(fā)展成為成熟市場，不需要政府保護(hù)和監(jiān)管，因為存在壟斷的公司的業(yè)務(wù)不會很好發(fā)展。為農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的再保險集團(tuán)亦不存在。農(nóng)業(yè)企業(yè)又成立了自己的機(jī)構(gòu)－－維權(quán)集團(tuán)。農(nóng)業(yè)企業(yè)的維權(quán)集團(tuán)代表農(nóng)業(yè)企業(yè)與保險公司商簽農(nóng)業(yè)保險協(xié)議，在投保后政府將國家用于農(nóng)業(yè)保險的補(bǔ)貼支付給維權(quán)集團(tuán)，不是直接撥付給從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的公司。這時的農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率是由農(nóng)業(yè)企業(yè)的維權(quán)集團(tuán)與商業(yè)保險公司商定，農(nóng)業(yè)部只公布與農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率有關(guān)的參數(shù)，如投保作物的成本、產(chǎn)量、市場價格等，不直接參與確定農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)率。但是，維權(quán)集團(tuán)與保險公司商定保險費(fèi)率時農(nóng)業(yè)部公布的有關(guān)參數(shù)是重要參考數(shù)據(jù)。
2004年，意大利改革全國支持基金，國家預(yù)算增加了全國支持基金的數(shù)量，政府對農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率補(bǔ)貼的比例提高到80%。目的是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍，促進(jìn)保險新產(chǎn)品開發(fā)，保持農(nóng)業(yè)保險低費(fèi)率。改革的結(jié)果是，保險公司農(nóng)業(yè)保險的費(fèi)率由7.5%降到6.9%，農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率補(bǔ)貼的比例由2004年的43%增加到2006年的67%。目前，意大利政府一年用于農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)補(bǔ)貼在1億歐元，每年的保險標(biāo)的額在30億歐元。
近三年畜牧業(yè)保險有了較快發(fā)展。在動物發(fā)生疫情時國家給予補(bǔ)貼，有專門的畜牧業(yè)保險產(chǎn)品，主要牲畜是奶牛。具體哪些牲畜、哪些疫病可以投保由農(nóng)業(yè)部決定，對參保的牲畜政府補(bǔ)貼50%的保費(fèi)。
2004年的改革又增設(shè)了再保險基金，以此管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險。再保險基金規(guī)模為1億歐元，由農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)戶市場開發(fā)局管理，主要是鼓勵保險公司開發(fā)新產(chǎn)品，在保險公司應(yīng)對新的自然災(zāi)害開發(fā)新的保險產(chǎn)品時提供補(bǔ)助，屬于保險產(chǎn)品創(chuàng)新基金。保險公司可把新開發(fā)產(chǎn)品成本的80%轉(zhuǎn)給再保險基金。
2004年前，農(nóng)業(yè)企業(yè)可以投保也可以不投保，受災(zāi)以后就等政府救濟(jì)。2004年以后，在政府公布的投保地區(qū)，農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)應(yīng)投保的作物需先參加投保，不投保在災(zāi)后將得不到政府的救濟(jì)。而在政府公布的投保地區(qū)、投保作物以外，農(nóng)業(yè)企業(yè)在災(zāi)后受損失時主要靠政府救濟(jì)。
三、葡萄牙政府農(nóng)業(yè)部門在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險中的作用
在葡萄牙，參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)作物有國家法律規(guī)定，農(nóng)民自愿參加保險，基本保險包括火災(zāi)、雷擊、雹災(zāi)等災(zāi)害。對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民，政府幫助交一部分保費(fèi)，最高可達(dá)保費(fèi)的75%。給予農(nóng)民保費(fèi)補(bǔ)貼的依據(jù)是政府制定的保費(fèi)參考費(fèi)率。話闈榭魷攏桃倒局貧ǖ姆崖矢哂謖棵胖貧ǖ牟慰擠崖?，灾q庵智榭魷攏慰擠崖示褪欽耘┟癖7巡固囊讕藎叱霾慰擠崖實牟糠鐘膳┟褡約喝砍械?，政府不给?巡固壞鄙桃倒局貧ǖ姆崖實陀謖牟慰擠崖適?，政府秵T7訓(xùn)牟固偷筒瘓透摺U嫉牟慰擠崖室虻厙煌脅鉅臁H綣嗆獻(xiàn)魃緙逋侗?，政府的费率补贴还可以高一些?BR>政府還設(shè)立了農(nóng)業(yè)風(fēng)險巨災(zāi)基金，是對農(nóng)戶的受災(zāi)救助基金，當(dāng)出現(xiàn)保單以外的意外巨大損失時，由保險公司申請巨災(zāi)基金給農(nóng)民賠償。啟動程序是，政府農(nóng)業(yè)部和財政部宣布某一地區(qū)遭受巨災(zāi)損失，同時確定受災(zāi)的作物。農(nóng)戶有基本保障的保單即參加農(nóng)作物保險，申請巨災(zāi)補(bǔ)助的作物必須是參保作物，以鼓勵農(nóng)民盡早簽訂農(nóng)作物保單。受災(zāi)農(nóng)戶自愿向巨災(zāi)基金交納一定費(fèi)用，目前是基本保費(fèi)的0.2%，由保險公司在收取保費(fèi)時代收代繳，計人巨災(zāi)基金專戶。巨災(zāi)基金是商業(yè)保險的補(bǔ)充機(jī)制，保險公司要申請巨災(zāi)基金賠償，必須是在全國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)而不是只在一些地區(qū)經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)，或者只經(jīng)營一些農(nóng)作物的保險業(yè)務(wù)。目前，葡萄牙的所有商業(yè)保險公司都參加這種運(yùn)行機(jī)制，運(yùn)轉(zhuǎn)良好。
農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)基金由農(nóng)業(yè)部所領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)業(yè)和漁業(yè)金融機(jī)構(gòu)（IFAP）負(fù)責(zé)管理。該機(jī)構(gòu)是獨立機(jī)構(gòu)，有專門的理事會，設(shè)5名理事，對農(nóng)業(yè)部長負(fù)責(zé)，理事會主席由農(nóng)業(yè)部長提名，部長聯(lián)席會議任命。職能是金融管理，為農(nóng)業(yè)保險提供技術(shù)支持。巨災(zāi)基金的來源：一是政府預(yù)算，由國家農(nóng)業(yè)和漁業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供，每年為700萬歐元；二是農(nóng)民繳納保費(fèi)0.2%的巨災(zāi)金；三是保險公司的再保險費(fèi)。
巨災(zāi)的定義是：參保作物發(fā)生意外的災(zāi)害，造成50%以上的損失，給農(nóng)戶帶來較大損失。
農(nóng)業(yè)保險的保單由葡萄牙預(yù)防氣候災(zāi)害綜合機(jī)構(gòu)（葡文縮寫為SIPAC）審批，該機(jī)構(gòu)由農(nóng)業(yè)部、科技部、保險協(xié)會和農(nóng)場組織的四名代表組成。
四、南歐三國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的共同點
一是都把發(fā)展農(nóng)業(yè)保險作為管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險的政策工具。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，為增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、提高農(nóng)場主收入水平提供基本保障。
二是雖然所有農(nóng)產(chǎn)品都可以參加農(nóng)業(yè)保險，但是政府支持的重點則是對本國經(jīng)濟(jì)和農(nóng)場主收入影響較大的主要農(nóng)產(chǎn)品，如葡萄牙突出葡萄、林木火災(zāi)保險等。
三是在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險過程中都給參保農(nóng)民以保費(fèi)補(bǔ)貼，只是不同的國家補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)不同，補(bǔ)貼的險種有所側(cè)重。
四是都把發(fā)展再保險作為分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險的重要環(huán)節(jié)，由政府給予有力的財政支持。
五是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險都有明確的法律依據(jù)，為農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展提供了法律保障。
六是政府農(nóng)業(yè)部門在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險中都扮演了非常重要的角色。而且政府部門分工明確、合理，即農(nóng)業(yè)部門具體負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策設(shè)計、國家補(bǔ)貼資金的管理等主要工作；保險監(jiān)管部門主要對保險公司經(jīng)營活動、償付能力加以監(jiān)管；財政部門主要為農(nóng)業(yè)保險提供補(bǔ)貼資金。
五、啟示
西班牙、意大利、葡萄牙三國經(jīng)過一個多世紀(jì)的實踐探索，找到了在市場經(jīng)濟(jì)體制下為各自國家的農(nóng)業(yè)建起了風(fēng)險防范和保障體系的途徑，這就是建立國家支持下的農(nóng)業(yè)保險制度。上述三國發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的實踐，對我國在市場經(jīng)濟(jì)體制下完善國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系具有積極的借鑒意義。
1.明確農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營性質(zhì)。農(nóng)業(yè)是各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但相對其他產(chǎn)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨嚴(yán)重的自然災(zāi)害風(fēng)險，總體上是低效益的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營者的收人水平較低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險不可能通過發(fā)展商業(yè)保險來分散和化解，一是經(jīng)營者無力參加商業(yè)性保險，二是在沒有政府補(bǔ)貼的情況下保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險是虧損的。農(nóng)業(yè)保險只能是政策性的，只有在國家財政支持下才能經(jīng)營。
2.明確農(nóng)業(yè)保險的承保范圍。原則上所有的農(nóng)產(chǎn)品都可以參保，保險公司應(yīng)為所有的農(nóng)業(yè)風(fēng)險承保。但不同國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的自然風(fēng)險不同，不同的農(nóng)產(chǎn)品對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所起的作用不同，因此，政策性農(nóng)業(yè)保險的承保范圍主要限于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大的農(nóng)產(chǎn)品，如主要糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、主要牲畜等；承保的風(fēng)險主要是常見的危害較大的自然風(fēng)險，如旱災(zāi)、洪澇、臺風(fēng)、霜凍、冰雹、重大動物疫病等。
3.明確國家支持農(nóng)業(yè)保險的重點。商業(yè)性保險公司不愿經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)是因為由于農(nóng)業(yè)效益低和經(jīng)營者不愿投保，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險存在較大的風(fēng)險，而且監(jiān)管成本很高。為農(nóng)業(yè)保險厘定合理的費(fèi)率并由政府對參保者給予保費(fèi)補(bǔ)貼，保險公司是可以經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的。因此，國家支持農(nóng)業(yè)保險的重點環(huán)節(jié)是給參保者保費(fèi)補(bǔ)貼，不是給保險公司所謂的經(jīng)營費(fèi)用補(bǔ)貼。
4.明確農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營組織架構(gòu)。經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險遵循的是大數(shù)法則，參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶越多，保險公司的保費(fèi)收入越多，從而對參保農(nóng)戶的風(fēng)險保障能力越強(qiáng)。在我國以農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營為主的體制下，發(fā)展合作制保險可以有效預(yù)防和降低道德風(fēng)險，降低承保組織的管理、監(jiān)督成本，提高風(fēng)險保障和賠償能力?；ブｋU加上政策性保費(fèi)補(bǔ)貼貼就可以吸引更多的農(nóng)民參保，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保障能力，若再加上再保險分散風(fēng)險就可構(gòu)成完整的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障體系。
關(guān)鍵詞：奧肯定律；就業(yè)悖論；經(jīng)濟(jì)增長
“奧肯定律”由美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯于1962年提出，指失業(yè)率與實際國民生產(chǎn)總值存在反向比例變化的規(guī)律。然而近年來，我國經(jīng)濟(jì)的高速增長并沒有帶來失業(yè)率的下降，產(chǎn)生了“就業(yè)悖論”。對此問題，國內(nèi)學(xué)者從不同角度進(jìn)行研究。
一、我國就業(yè)水平與奧肯定律偏離的驗證
孫立(2006)對1978—2002年我國GDP指數(shù)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸，獲得計算潛在產(chǎn)出量和產(chǎn)出缺口的估計方程式，估算出潛在產(chǎn)出指數(shù)和產(chǎn)出指數(shù)缺口率；根據(jù)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，近似計算出城鎮(zhèn)平均失業(yè)率，用實際失業(yè)率與自然失業(yè)率計算出失業(yè)率偏差和失業(yè)率變化。通過檢驗得出結(jié)論：失業(yè)率在一定范圍內(nèi)上升或下降時，產(chǎn)出增長率與其不存在相關(guān)性。郝春虹(2007)利用柯布——道格拉斯函數(shù)，引入英國著名學(xué)者?？怂固岢龅姆俏锘行约夹g(shù)進(jìn)步因素后，充分考慮時間因素，建立分析模型，對1952～2005年間經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)增長數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)整回歸后，進(jìn)行格蘭杰因果檢驗得出結(jié)論是：中國經(jīng)濟(jì)增長與名義就業(yè)之間并未形成雙向增長，經(jīng)濟(jì)增長不是引起名義就業(yè)數(shù)量變化的格蘭杰原因。時晟蓉(2008)根據(jù)1981—2005年中國GDP增長與就業(yè)的數(shù)據(jù)，使用奧肯定律模型的數(shù)理方程，得出如下結(jié)論：一是從就業(yè)增長的彈性看，我國奧肯定律的偏離現(xiàn)象明顯。二是從失業(yè)率變化量和GDP增長率的相關(guān)關(guān)系看，我國奧肯定律偏離現(xiàn)象明顯。
二、我國“就業(yè)悖論”產(chǎn)生的原因
(一)我國勞動力制度及供給的特殊性
首先，在制度原因方面。唐玨嵐(2007)認(rèn)為，我國的就業(yè)制度、企業(yè)用工制度使企業(yè)在提高有效就業(yè)率時，釋放或消化大量無效就業(yè)人員，因而出現(xiàn)產(chǎn)出增長、失業(yè)上升的“奧肯悖論”。此外，服務(wù)行業(yè)存在的壟斷現(xiàn)象，投資與促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策及相關(guān)配套措施不到位，使得中小企業(yè)發(fā)展受阻，吸收就業(yè)渠道不暢通，這導(dǎo)致我國高增長與高失業(yè)并存。沈夢瀅和方微(2008)認(rèn)為，為有效減少國有企業(yè)中的冗員問題，各地區(qū)紛紛開展“減員增效”的企業(yè)勞動制度改革政策。這一政策的推行引發(fā)了一輪企業(yè)裁員的浪潮，使20世紀(jì)90年代后期的失業(yè)率明顯上升。而“減員增效”企業(yè)勞動制度的改革帶來失業(yè)率上升，卻沒有直接導(dǎo)致生產(chǎn)率的下降，這一定程度上解釋了增長與失業(yè)的同向關(guān)系。其次，在勞動人口原因方面。唐玨嵐(2007)認(rèn)為，上世紀(jì)50、60年代，中國實施了鼓勵生育的人口政策，使中國人口在短期內(nèi)急劇增加。盡管20世紀(jì)70年代開始實施的計劃生育政策緩解了人口增長壓力，但由于我國人口基數(shù)較大，生育高峰期出生的人員逐漸加入勞動大軍，加大了就業(yè)壓力。殷絳和郭廣迪(2007)認(rèn)為，改革開放以來，我國非市場化的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勞動力向市場化的非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模不斷擴(kuò)大，從而使我國市場化的勞動人口增長率從最初的不斷接近實際GDP增長率，發(fā)展到后來的等于和超過實際GDP增長率，在實際GDP增長率高于潛在GDP增長率的前提下，最終導(dǎo)致所謂的奧肯定律“失靈”。
(二)我國經(jīng)濟(jì)增長的特殊性
程實和陸志明(2005)認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)增長基本上可歸結(jié)為投資推動型，而非消費(fèi)推動型，這種經(jīng)濟(jì)增長模式難以持久，造成了短期失業(yè)的增加。李昭校(2004)認(rèn)為，隨著技術(shù)進(jìn)步和資本含量的提高，資本有機(jī)構(gòu)成的不斷提高會相應(yīng)減少對勞動力的需求，從而使就業(yè)率下降。特別是隨著新經(jīng)濟(jì)在我國的崛起和不斷發(fā)展及大量高新技術(shù)與高新設(shè)備的采用，出現(xiàn)了以電子信息、新材料、生物工程、航空航天、核能、海洋工程等為重點的高科技產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。而這些產(chǎn)業(yè)在帶動GDP快速增長的同時，對勞動力需求則越來越少，進(jìn)而出現(xiàn)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)推動經(jīng)濟(jì)高增長作用加強(qiáng)但并未帶來高就業(yè)的現(xiàn)象。楊富榮(2004)認(rèn)為，技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接作用是：在相同費(fèi)用投入情況下，生產(chǎn)出更多更好的產(chǎn)品，或在同一產(chǎn)品的生產(chǎn)上花費(fèi)更少的費(fèi)用和勞動。因此，在技術(shù)不斷進(jìn)步的前提下，完成相同的國民生產(chǎn)總值所需要的勞動投入會更少。吳淑嫻(2007)認(rèn)為，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不合理是導(dǎo)致“就業(yè)悖論”的主要原因。2006年，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的39.5％，而其他國家在我國目前這樣的發(fā)展水平上可達(dá)50％以上。世界上絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)均高于其產(chǎn)值。沈夢瀅和方微(2008)認(rèn)為，一方面，居民可支配收入的緩慢增長及恩格爾系數(shù)的居高不下削減了居民的消費(fèi)能力，制約了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面，由于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不成熟與不平衡，也限制了其本身對勞動力的吸引力。項俊波(2008)認(rèn)為，我國高增長、低就業(yè)問題是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的必然結(jié)果。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡對就業(yè)的影響主要體現(xiàn)在兩方面：一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡影響就業(yè)總量，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長不協(xié)調(diào)、不穩(wěn)定和不可持續(xù)，進(jìn)而導(dǎo)致就業(yè)總量不穩(wěn)定。二是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。 轉(zhuǎn)貼于
(三)我國政府行為的特殊性
首先，在政府目標(biāo)及偏好方面。楊禮瓊和胡宏偉(2008)認(rèn)為，政府作為市場機(jī)制的干預(yù)力量，具有保護(hù)市場和反市場運(yùn)作的雙重特征。而作為理性的主體，政府的行為深受其目標(biāo)、偏好和政策的影響，收益最大和成本最小也是政府的根本目標(biāo)，這導(dǎo)致政府篤信“快速增長萬能”信條、偏愛大企業(yè)和資本及技術(shù)密集型企業(yè)、認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)增長條件下就業(yè)必然增長”。劉曉英(2008)認(rèn)為，改革開放建立起來的市場經(jīng)濟(jì)體制具有典型的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體制特征，其重要表現(xiàn)之一就是地方政府過度介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)。這一種地方政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)模式及這種模式下形成的資源配置方式，直接影響各地經(jīng)濟(jì)增長和勞動力就業(yè)，成為我國經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)增長不一致的重要外生制度因素。其次，在宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面。張希君(2007)認(rèn)為，我國自1998年以來實施的擴(kuò)張性財政和貨幣政策，雖然顯著拉動了經(jīng)濟(jì)增長，但由于其引導(dǎo)的投資方向主要是資本密集度高、就業(yè)吸納能力低的行業(yè)，從而導(dǎo)致反周期措施拉動就業(yè)的效果比較微弱。最后，在法律制度方面。程連升(2007)認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，事實上產(chǎn)生了對勞動力的旺盛需求，但由于我國勞動保障法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展中勞動力需求的方式卻發(fā)生了部分變異，即自20世紀(jì)90年代后，中國經(jīng)濟(jì)增長對勞動力的需求并不是完全通過正常的增加勞動力雇傭人數(shù)的方式來滿足的，而是部分通過延長勞動時間的方式來解決的。成為導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)“高增長、低就業(yè)”這一特殊現(xiàn)象的主要力量。
(四)奧肯定律產(chǎn)生的背景和前提的不同
首先，在失業(yè)率統(tǒng)計方面。姜巍(2005)認(rèn)為，奧肯定律產(chǎn)生于美國，并在許多發(fā)達(dá)西方國家得到驗證，這就決定了奧肯定律中的失業(yè)率是指“市場失業(yè)率”，而我國公開的失業(yè)率只有城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，這一統(tǒng)計指標(biāo)并不能反映我國真實的市場失業(yè)率。其次，在奧肯定律使用條件方面。孫敬水和陳娜(2007)認(rèn)為，明確奧肯定律產(chǎn)生的背景及其假設(shè)前提不難發(fā)現(xiàn)，中國的現(xiàn)實情況與奧肯定律適用的前提是明顯偏離的。與發(fā)達(dá)單一的市場經(jīng)濟(jì)體制不同的是，中國經(jīng)濟(jì)正處于雙重轉(zhuǎn)軌時期，即經(jīng)濟(jì)體制的市場化轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的全面升級，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)不可避免地會發(fā)生調(diào)整和變化，失業(yè)問題才顯得尤為復(fù)雜與特殊。
選題應(yīng)當(dāng)避免偶然性。所謂偶然性,是指本人閱讀了他人的文章或聽了別人的發(fā)言后偶有所獲,但認(rèn)識不深,在缺乏準(zhǔn)備的情況下就草率地選定題目,這樣做,往往因考慮欠周,資料不多,因而也不可能寫出高質(zhì)量的法學(xué)論文。
選題應(yīng)避免盲目性。所謂選題的盲目性,是指作者不考慮自己的主觀條件和外界的客觀條件,靈機(jī)一動就定下選題。其結(jié)果,要不是寫不下去,就是無法展開,造成寫作半途而廢。
選題也需要應(yīng)避免隨意性。所謂選題的隨意性,是指作者不下苦功,輕易定題。這樣做,因為沒有經(jīng)過深思熟慮,所選定的題目或者包括的內(nèi)容太多或太少,或者寫作難度太強(qiáng)或太易。題目包含的內(nèi)容太多,寫出來的論文會面面俱到?jīng)]有重點；題目包含的內(nèi)容太少,就深寫不下去,寫不出更多的深刻內(nèi)容；題目太難,可能因為力不勝任寫不下去；題目太易,即使寫出了論文,其質(zhì)量必定不合格,所述觀點不會有創(chuàng)見。所有這些,都有礙于寫出高質(zhì)量的法學(xué)論文。
廣泛收集材料，廣泛收集法學(xué)論文資料,是指廣泛收集與法學(xué)學(xué)術(shù)論文題目有關(guān)的材料。充分占有豐富的材料是寫出高質(zhì)量論文的雄厚基礎(chǔ)。這是因為:
1.充分占有資料,能了解到與論文有關(guān)的問題學(xué)術(shù)理論界研究到何種程度；哪些問題沒有研究過；哪些問題雖已有人研究過但不深刻；哪些問題雖有舊說但需要匡正,等。這樣,就能明確自己研究的重點和主攻方向。
一、關(guān)于案由的確定問題
行政案件的案由在裁判文書及檔案的卷宗上的表述不統(tǒng)一、不規(guī)范，是一個普遍問題。分析其原因：一是案件在立案和結(jié)案的合議時對案由如何確定未討論，一般由承辦人根據(jù)原告的訴訟請求和被訴行為自行確定，文書簽發(fā)人對案由的確定是否正確也未進(jìn)行把關(guān)。二是裁判文書中表述的案由未進(jìn)行歸納、提煉，隨意性大。如有一份判決書中對案由表述為“原告×××訴被告××××年×月×日對原告×××作出的關(guān)于×××林地使用權(quán)爭議行政處理決定一案”，其文字冗長。如進(jìn)行歸納提煉后，用“原告訴政府林地確權(quán)”，只用九個字，其表述的基本內(nèi)容相同。三是有關(guān)案由的確定和表述的相關(guān)規(guī)范不銜接，造成在具體操作時無所適從。
案由是一個案件內(nèi)容的提煉，反映案件的性質(zhì)和基本內(nèi)容，準(zhǔn)確的確定案件的案由對于提高案件質(zhì)量，正確的適用法律，規(guī)范行政審判活動，保證司法統(tǒng)計的準(zhǔn)確性，具有十分重要的作用。2004年1月14日最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡稱《通知》），并要求各級法院試行。但在試行《通知》規(guī)定的過程中，也暴露出來一些問題，對這些問題上級有關(guān)部門未進(jìn)行統(tǒng)一和明確，因此，致使案由表述現(xiàn)在全國仍然存在不統(tǒng)一、不規(guī)范問題。在具體適用中凸現(xiàn)的問題表現(xiàn)：一是《通知》對訴被告作為的具體行政行為的案由去掉了過去通用的“訴……案”模式，規(guī)定直接表述為管理范圍＋行政種類，如按訴案模式表述為“原告訴治安行政處罰案”，按《通知》規(guī)定則表述為“治安行政處罰”。二是對案由在裁判文書中的位置未明確，按裁判文書的格式和慣例寫法，案由應(yīng)當(dāng)是在案件的由來第一句中表述，民事案件的案由的表述也是如此?！锻ㄖ肺匆?guī)定案由應(yīng)當(dāng)單列一行，但如按《通知》規(guī)定確定的案由，去掉訴案模式，在案件的由來中表述會出現(xiàn)前后不銜接的問題。三是2004年12月8日最高人民法院印發(fā)的《一審行政判決書樣式（試行）》（以下簡稱《樣式》），對作為類的行政案件的案由表述，仍采用“不服”模式，如“原告×××不服×××（行政主體名稱）×××（具體行政行為）”。該《樣式》格式的規(guī)定與《通知》關(guān)于案由的規(guī)定不銜接。四是在《通知》和《樣式》試行后，最高人民法院公報中刊登的行政案件的裁判文書對案由的表述，既不統(tǒng)一，也不規(guī)范，難以判定是執(zhí)行的《通知》規(guī)定，還是執(zhí)行的《樣式》規(guī)定。
上述情形的存在，給案由的確定造成了混亂。筆者認(rèn)為，案由的確定應(yīng)當(dāng)結(jié)合《通知》的規(guī)定和《樣式》的表述進(jìn)行必要的統(tǒng)一規(guī)范，允許根據(jù)個案的不同情況確定相對應(yīng)的案由。如何進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，一是要弄清《通知》規(guī)定的確定案由的構(gòu)成要素及方法，二是要弄清《樣式》中對案由的表述與《通知》規(guī)定的區(qū)別，三是要根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合審判實踐的有效作法和《通知》及《樣式》規(guī)定的原則精神進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。下面就上述問題分析探討如下：
（一）按《通知》規(guī)定確定案由的構(gòu)成要素及方法
按《通知》規(guī)定確定案由的時間：
確定案由的時間分為二個階段：一是立案階段，在立案階段通過對當(dāng)事人的訴辯情況的審查，初步確定案由。二是在審理結(jié)案階段，在審理結(jié)案階段通過審理查明的事實和法律關(guān)系的性質(zhì)確定結(jié)案案由。
（二）《樣式》中對案由的表述與《通知》規(guī)定的案由的比較
（三）統(tǒng)一規(guī)范案由表述的探討
由于《通知》和《樣式》都是最高人民法院下發(fā)的，全國各級人民法院都應(yīng)當(dāng)按要求試行。結(jié)合其規(guī)定，在統(tǒng)一規(guī)范案由的表述時應(yīng)明確以下幾點：
一是要明確確定行政訴訟案件案由的基本原則。其基本原則應(yīng)體現(xiàn)：行政訴訟的特點；用語要規(guī)范易懂；要具備一定的開放性。
二是要明確按《通知》規(guī)定確定的案由直接適用的范圍。直接適用的范圍包括：檔案卷宗封面的案由；各類統(tǒng)計報表的案由；撰寫案例分析的案由等情形。
三是要明確案由在裁判文書中表述的地位。案由在裁判文書中的表述是為了敘述案件的由來經(jīng)過，其案由只是案件由來中的一部分，而不是全部。
四是根據(jù)《通知》的規(guī)定和《樣式》對案由表述的原則及精神，結(jié)合審判實踐的實際需要，具體確定案由在裁判文書中的表述列舉。
案由在一審訴訟裁判文書中的具體統(tǒng)一規(guī)范列舉
案由在裁判文書中的表述分類舉例：
作為類：原告訴治安行政處罰，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。
不作為類：原告訴房管不履行產(chǎn)權(quán)登記法定職責(zé)，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。
一并提起行政賠償類：原告訴治安行政處罰及行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。
單獨行政賠償類：原告訴稅務(wù)行政賠償，于××××年×月×日向本院提起行政訴訟。
上述案由表述理由：1、行政訴訟一審程序只能由原告才能起動，因此，用“原告訴”表述符合行政訴訟法關(guān)于行政訴訟程序起動的規(guī)定。
2、解決了按《通知》規(guī)定確定的案由在裁判文書中前后銜接問題，且案由的表述體現(xiàn)了《通知》的規(guī)定和要求。
3、文字表述簡潔易懂，突出了行政訴訟案件的特點，反映了表述案件由來的要求，同時避免了在同一文書中的前后重復(fù)。如按《樣式》的格式要求，要寫明原告的姓名或名稱，被告的名稱及被訴的具體行政行為的名稱，則在文書中會出現(xiàn)前后重復(fù)的問題。因在《樣式》的格式中有單列專門寫明被告作出的具體行政行為或原告申請被告不作為的內(nèi)容，同時當(dāng)事人的姓名或名稱在當(dāng)事人的基本情況中已寫明，在案件的由來中可以不寫姓名或名稱，有利于減少文字、壓縮篇幅，也不會因簡稱產(chǎn)生歧義。
案由在二審裁判文書中的具體表述列舉
二、關(guān)于證據(jù)規(guī)則的適用問題
最高人民法院頒布的《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《證據(jù)規(guī)定》）自2002年10月1日起施行，法院在實踐中通過貫徹執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)范了審判活動，增強(qiáng)了案件的公開透明度，有效的保障了當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，提高了案件的質(zhì)量和效率。但在執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》的過程中，也還存在著不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)、不到位等問題。具體表現(xiàn)如下：
一是在舉證或證明責(zé)任的分配上，有的法院未根據(jù)個案的不同情況及《證據(jù)規(guī)定》的要求向當(dāng)事人釋明舉證或證明義務(wù)，未體現(xiàn)保障當(dāng)事人充分正確的行使訴訟權(quán)利。
二是對被告要求延長舉證期限的規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格，有的被告口頭或電話提出延期舉證要求，法院也以相同形式答復(fù)同意，在原告對被告的舉證期限提出異議時，法院不能提供文字證據(jù)說服原告，致使原告認(rèn)為法院與被告官官相護(hù)。
三是對當(dāng)事人提供的證據(jù)材料應(yīng)當(dāng)填寫好清單和法院應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)的規(guī)定，有的法院執(zhí)行不到位。在上訴的卷宗中有的案件很難分清證據(jù)材料是誰提供的，有的當(dāng)事人還認(rèn)為一審法院未全部移送證據(jù)材料，給案件的審理和當(dāng)事人對法院信任度造成了負(fù)面影響。
四是證據(jù)的認(rèn)定環(huán)節(jié)不到位。雖然判決書中對當(dāng)事人提交的證據(jù)寫明了采信與不采信的依據(jù)和理由，但在庭審、合議環(huán)節(jié)中，對證據(jù)是否采信沒有反映。有的庭審筆錄只反映了庭審中的舉證、質(zhì)證的過程，沒有對證據(jù)認(rèn)定的記錄。有的合議庭筆錄也沒有反映合議庭對當(dāng)事人提供證據(jù)的分析認(rèn)定，致使判決中對證據(jù)認(rèn)定缺乏合法的基礎(chǔ)。
上述現(xiàn)象反映出來的問題，說明法院對《證據(jù)規(guī)定》的執(zhí)行需要進(jìn)一步加強(qiáng)。為此，筆者認(rèn)為，行政審判人員除了需要進(jìn)一步加強(qiáng)對《證據(jù)規(guī)定》的學(xué)習(xí)外，還要針對存在的問題，注意把握好以下幾個方面的要求。
一是依法履行釋明義務(wù)，保障當(dāng)事人平等和充分的行使訴訟權(quán)利，具體明確當(dāng)事人的舉證責(zé)任。根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定，按當(dāng)事人訴訟中不同地位，舉證責(zé)任大體上分為被告和原告的舉證責(zé)任。
被告舉證責(zé)任是：在作為類案件中，被告對被訴具體行政行為是否合法承擔(dān)舉證責(zé)任；在不作為類案件中被告對不作為是否合法，承擔(dān)舉證責(zé)任；在行政賠償類案件中，被告有權(quán)提供不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的證據(jù)；被告認(rèn)為原告超過法定期限的，應(yīng)承擔(dān)舉證義務(wù)；被告對其在訴訟中提出的其他主張承擔(dān)舉證義務(wù)。原告的舉證責(zé)任或稱證明責(zé)任：原告在提訟時，承擔(dān)證明其符合法定條件的責(zé)任；在被告不作為的案件中，申請是必經(jīng)程序的，承擔(dān)證明其提出申請事實的責(zé)任；在行政賠償案件中，承擔(dān)證明因受被訴行為侵害而造成損害后果事實的責(zé)任；原告有權(quán)提供證據(jù)證明被訴行為違法；原告對在訴訟中提出的其他主張應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任。
二是根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》要求，被告要求延期提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到狀副本之日起十日內(nèi)提出書面申請，法院經(jīng)審查準(zhǔn)許逾期提供證據(jù)的也應(yīng)當(dāng)以書面通知形式作出。從程序公正的角度考慮，法院準(zhǔn)許被告延期提供證據(jù)的，還應(yīng)當(dāng)告知原告。
三是根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》的要求，當(dāng)事人向法院提交證據(jù)材料，法院應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)當(dāng)事人填寫好證據(jù)材料清單，清單中的內(nèi)容包括：編號、證據(jù)材料的來源、證明的對象、簡要內(nèi)容說明，由提交證據(jù)的當(dāng)事人簽名蓋章，注明提交日期。法院在接收當(dāng)事人的證據(jù)材料時，應(yīng)當(dāng)出據(jù)收據(jù)，收據(jù)的內(nèi)容包括：證據(jù)名稱、份數(shù)或件數(shù)、種類、收到的時間、收件人簽名或蓋章。
四是合議庭對證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《證據(jù)規(guī)定》的要求。證據(jù)經(jīng)庭審質(zhì)證后，合議庭可以休庭合議，經(jīng)合議認(rèn)為能夠當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭認(rèn)定。認(rèn)為不能當(dāng)庭認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭說明理由，并在合議時再認(rèn)定。合議庭對證據(jù)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的合法性、真實性、關(guān)聯(lián)性及證明力的大小進(jìn)行分析，說明采信與否的依據(jù)和理由。裁判文書中闡述對證據(jù)是否采信的依據(jù)和理由，應(yīng)當(dāng)以合議庭（或?qū)徫瘯┑恼J(rèn)定為前提，按照多數(shù)人的意見或一致意見執(zhí)行，承辦人個人對合議庭（或?qū)徫瘯┱J(rèn)定的證據(jù)無權(quán)取舍，但可以根據(jù)認(rèn)定的內(nèi)容在文字上進(jìn)行提煉歸納。
三、關(guān)于法律規(guī)范規(guī)則的適用問題
2004年5月18日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會議紀(jì)要》（以下簡稱《紀(jì)要》）?！都o(jì)要》對不同層級的法律規(guī)范及其他規(guī)范性文件在案件中適用規(guī)定了具體規(guī)則。在審判實踐中，通過對這些規(guī)則的適用，保證了《行政訴訟法》有關(guān)規(guī)定的具體落實，促進(jìn)了審判質(zhì)量的進(jìn)一步提高，但對規(guī)則的適用也還存在一些問題，主要表現(xiàn)為：
一是在案件的審理裁判過程中，對不同層級法律規(guī)范未依照《紀(jì)要》規(guī)定的規(guī)則進(jìn)行判斷。如有漁政行政處罰案件，涉及《漁業(yè)法》與民族區(qū)域自治條例（以下簡稱《條例》）規(guī)定的適用問題，《漁業(yè)法》規(guī)定應(yīng)給予處罰的違法行為是在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)銷售非法捕撈的漁獲物?！稐l例》中設(shè)定應(yīng)給予處罰的違法行為有在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購魚類產(chǎn)品的行為。根據(jù)《行政訴訟法》第五十二條的規(guī)定，人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。據(jù)此，法院以該《條例》的規(guī)定為依據(jù)，判決維持被告依據(jù)《條例》作出的處罰。本案的法律適用問題涉及到對《紀(jì)要》規(guī)定的法律規(guī)范規(guī)則的適用?！都o(jì)要》規(guī)定，“在一般情況下應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法、特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范”，在本案中，按層級《漁業(yè)法》屬于上位法，《條例》則屬于下位法?！都o(jì)要》規(guī)定“人民法院審查具體行政行為的合法性時，應(yīng)當(dāng)對下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性”。下位法不符合上位法的表現(xiàn)形式，《紀(jì)要》列舉的其中有“下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍”。本案中《條例》規(guī)定的在禁漁區(qū)、禁漁期內(nèi)收購魚類產(chǎn)品的行為為違法應(yīng)給予處罰的行為，應(yīng)屬于下位法擴(kuò)大了上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為。按《紀(jì)要》規(guī)定的法律規(guī)范適用規(guī)定，下位法的規(guī)定不符合上位法的，人民法院原則上應(yīng)當(dāng)適用上位法。據(jù)此，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《漁業(yè)法》的規(guī)定，認(rèn)定被訴的具體行政行為是否合法。
二是對被訴具體行政行為所適用的規(guī)范性文件是否合法、有效，法院是否承認(rèn)其效力，因判定的難度大，有的在裁判文書中對此避而不談，或片面否定，或不說明理由即認(rèn)定其效力。此類問題涉及的案件主要有勞動教養(yǎng)和勞動類行政案件及移民類行政案件等。按照《紀(jì)要》規(guī)定，審判實踐中所稱的規(guī)范性文件包括兩個方面：一是國務(wù)院部門及省、市、自治區(qū)和較大的市級人民政府或其主管部門對具體適用法律、法規(guī)、規(guī)章作出的解釋。二是縣級以上人民政府及其主管部門的具有普遍約束力的決定、命令等。這些規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，根據(jù)行政訴訟法關(guān)于人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照規(guī)章的規(guī)定，這些規(guī)范性文件對人民法院在審理行政案件中應(yīng)當(dāng)說不具有法律規(guī)范意義上的約束力，但被訴具體行政行為具體應(yīng)用了相關(guān)的規(guī)范性文件的，人民法院應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行判斷，經(jīng)判斷認(rèn)為其應(yīng)用的規(guī)范性文件合法有效、合理或適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力。對被訴行為應(yīng)用的規(guī)范性文件，是承認(rèn)或不承認(rèn)其效力，均應(yīng)在裁判文書的本院認(rèn)為中予以評述，并依據(jù)《紀(jì)要》的規(guī)定和法理說明其理由。規(guī)范性文件屬于抽象行政行為，目前還不屬人民法院行政案件的受案范圍，因此，法院在裁判文書中不宜認(rèn)定規(guī)范性文件違法或無效，但對其合法有效的可以選擇適用，對認(rèn)為違法無效的可以不選擇適用。
三是在裁判文書中引用實體法的作法不統(tǒng)一。有的在“本院認(rèn)為”中引用，作為評判對被訴行為是否合法的依據(jù)。有的在裁判的主文前引用，作為裁判主文的依據(jù)。對于實體法應(yīng)當(dāng)在裁判文書中引用已成共識，但在裁判文書的什么地方引用又有不同觀點，前述的兩種作法，就是兩種不同觀點的具體表現(xiàn)。筆者主張，實體法一般應(yīng)在“本院認(rèn)為”中引用。理由是，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，對被訴具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！氨驹赫J(rèn)為”的內(nèi)容就是審查被訴行為是否合法的具體意見，這些具體意見，應(yīng)當(dāng)是依據(jù)實體法的相關(guān)規(guī)定，對被訴行為是否合法作出的評判?！氨驹赫J(rèn)為”除了對被訴行為是否合法進(jìn)行評判外，還要對當(dāng)事人的訴訟請求進(jìn)行評判，闡述是否支持的理由，這些理由的基礎(chǔ)除了要依據(jù)證據(jù)外，仍然還是要依據(jù)實體法相關(guān)規(guī)定。裁判文書中的主項是以“本院認(rèn)為”為前提而得出的結(jié)論性處理意見，即對一個案件的結(jié)案處理形式。結(jié)案處理形式在實體法中一般均未作規(guī)定，只有相關(guān)的程序法及其司法解釋對結(jié)案形式分別不同情況進(jìn)行了設(shè)定，因此，在裁判主項前應(yīng)當(dāng)引用相對應(yīng)的程序法及其司法解釋的規(guī)定。
四、關(guān)于立案審查的范圍問題
根據(jù)最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求，案件的立案審查工作由立案庭負(fù)責(zé)。對行政案件組成合議庭進(jìn)行立案審查，法院的做法有以下三種形式：一是由立案庭的人員組成合議庭；二是由行政庭派人參加立案庭組成的合議庭；三是由行政庭人員組成合議庭。立案審查階段反映出的問題主要有：一是超審查范圍，進(jìn)行實體審查，認(rèn)為難審、難判、難處理關(guān)系的，不及時立案受理，有的即開始先作協(xié)調(diào)工作，促使人放棄。二是對前述“三難”案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)入實體審理的而作程序上的處理，如裁定不予受理或裁定駁回，把矛盾上交。三是法院未依法履行釋明權(quán)。對原告錯列被告，訴訟請求不清楚的，未進(jìn)行正確引導(dǎo)。
對組成合議庭進(jìn)行立案審查不統(tǒng)一的問題，筆者主張，可以統(tǒng)一由行政庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭對案件進(jìn)行立案審查評議。理由是：行政訴訟案件的立案審查既要執(zhí)行最高人民法院《關(guān)于人民法院立案工作的暫行規(guī)定》要求，又要兼顧行政訴訟案件的特殊性。行政訴訟案件在立案階段的特殊性，主要表現(xiàn)為如何正確把握行政訴訟案件的受案范圍。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）規(guī)定，原則上只要是對具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，未被《解釋》規(guī)定排除在受案范圍之外的，均應(yīng)屬行政案件的受案范圍。但由于行政行為在社會管理活動中表現(xiàn)的復(fù)雜性和多樣性，加上《解釋》作出的規(guī)定又比較原則，因此在把握具體個案是否屬行政案件的受案范圍時有的難度較大。由行政審判庭派業(yè)務(wù)骨干參加立案庭組成合議庭，對案件的立案受理進(jìn)行審查評議，有利于進(jìn)一步把握好案件的立案關(guān)，共同保障人的訴權(quán)。
對案件在立案階段審查的范圍，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于和受理的有關(guān)規(guī)定，審查的范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：
一是人是否具備原告的主體資格。行政訴訟中的原告要與被訴的行為或不作為行為之間存在著利害關(guān)系，這種利害關(guān)系表現(xiàn)為被訴的作為或不作為的行為使其權(quán)利或義務(wù)發(fā)生變化，包括賦予新的權(quán)利，科以新的義務(wù)。是否與被訴行為存在著利害關(guān)系，根據(jù)《解釋》第二十七條規(guī)定，由人負(fù)證明責(zé)任。人只要能證明與被訴行為存在利害關(guān)系即屬適格的原告。至于被訴行為對其權(quán)利或義務(wù)產(chǎn)生的影響是否合法，不屬立案階段審查的范圍。
二是審查原告指控的被告是否適格。被告應(yīng)當(dāng)是被原告指控的作為或不作為的行政機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。被訴行為與被告在一般情況下應(yīng)當(dāng)是相對應(yīng)的。在具體確認(rèn)適格被告時，應(yīng)依據(jù)法律及司法解釋的具體規(guī)定進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)原告錯列被告的，法院應(yīng)當(dāng)履行釋明義務(wù)，告知原告變更適格的被告。原告不同意變更的，才能在程序上作裁定處理。如在立案階段對被告是否適格難以確認(rèn)的，依照《解釋》規(guī)定可以先立案，再由業(yè)務(wù)庭進(jìn)行審查并依法作出處理。
三是審查原告的訴訟請求是否清楚，是否與被訴行為相關(guān)聯(lián)。對訴訟請求不明確，或訴訟請求不屬行政案件管轄的范圍，或明顯不屬于所訴案件審理的范圍的，法院要通過履行釋明義務(wù)，引導(dǎo)原告有針對性的明確訴訟請求，或變更訴訟請求，但法院不得直接變更原告的訴訟請求。關(guān)于對行政訴訟法規(guī)定原告應(yīng)當(dāng)提供事實依據(jù)的規(guī)定，在審判實踐中有不同理解，但一般認(rèn)為是指原告時要提供證據(jù)證明被訴的具體行政行為存在，包括作為和不作為。作為的具體行政行為一般是以書面的形式表現(xiàn)，未以書面形式表現(xiàn)的，原告可以提供被訴具體行為存在的線索，法院應(yīng)當(dāng)核實，經(jīng)核實認(rèn)定被訴具體行為是否存在和是否可訴。對訴被告不作為的案件，申請是必經(jīng)程序的，原告要提供證據(jù)證明已提出申請的事實。
四是審查是否屬人民法院行政案件的受案范圍和受訴人民法院管轄。行政案件的受案范圍應(yīng)執(zhí)行《行政訴訟法》第十一條、第十二條和《解釋》第一條至第五條的規(guī)定，并嚴(yán)格執(zhí)行與受理一章中有關(guān)時限規(guī)定和管轄的規(guī)定。
五是審查是否有前置程序。根據(jù)《行政訴訟法》和《解釋》的規(guī)定，前置程序包括：1、法律、法規(guī)規(guī)定的復(fù)議的前置程序。如被訴行為依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定，當(dāng)事人對具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的可以依法提訟。2、《解釋》規(guī)定的申請前置程序。如原告訴被告不履行法定職責(zé)，根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，被告履行該法定職責(zé)需經(jīng)申請才能履行的，在此種情形下，原告應(yīng)向被告先提出申請就屬前置程序，未經(jīng)申請前置程序的法院不應(yīng)受理。但原告所訴被告未履行法定職責(zé)，依法不需申請被告在法定條件具備時，應(yīng)主動履行的除外。3、單獨提起行政賠償訴訟賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行處理前置程序。單獨提起行政賠償訴訟的案件是指賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的具體行政行為違法已被依法確認(rèn)，包括行政確認(rèn)和司法確認(rèn)，原告只請求賠償。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》，原告單獨提起行政賠償訴訟，應(yīng)以賠償義務(wù)機(jī)關(guān)即被告先行處理為前置程序。先行處理是指違法行為被依法確認(rèn)違法后，被告對其賠償問題已作出處理，包括作出不予賠償決定或作出賠償決定及原告申請被告賠償，被告逾期不予賠償?shù)木鶎儆谝呀?jīng)被告先行處理程序。
六是審查期限是否符合法律和司法解釋的相關(guān)規(guī)定。在審查期限時應(yīng)區(qū)別以下幾種不同情形：1、被告在作出的具體行政行為中告知的期限屬于法律規(guī)定的期限的，應(yīng)當(dāng)以其告知的為準(zhǔn)。2、被告在作出的具體行政行為中告知的期限屬于法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件規(guī)定的期限的，且該期限少于法律規(guī)定的期限的，應(yīng)以法律的規(guī)定為準(zhǔn)。部門法律未作規(guī)定的，應(yīng)以行政訴訟法的規(guī)定為準(zhǔn)，但告知的期限長于法律規(guī)定的期限的，可以以告知的期限把握。3、對被告作出具體行政行為未告知期限或未告知作出具體行政行為的內(nèi)容的，應(yīng)依照《解釋》第四十一條、四十二條的規(guī)定把握原告的期限。4、《解釋》第四十二條中規(guī)定的公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為的內(nèi)容之日起計算。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年的，法院不予受理?！督忉尅酚?000年3月10日起施行，對此前的具體行政行為具有溯及既往的效力，此前的具體行政行為是指1990年10月1日以后作出的具體行政行為，符合上述規(guī)定的，其期限按《解釋》第四十二條規(guī)定執(zhí)行。1990年10月1日前作出的具體行政行為不適用第四十二條規(guī)定，應(yīng)按當(dāng)時的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
以上六個方面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是立案階段要審查的范圍，經(jīng)審查，其符合法律及司法解釋規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)立案受理。不符合其規(guī)定的，應(yīng)在七日內(nèi)作出不予受理的裁定，七日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理。
【關(guān)鍵詞】創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)問題對策
改革開放以來，隨著國內(nèi)一部分中心城市的高速發(fā)展，人民收入的不斷增加，社會文化需求的不斷升級，我國正面臨從資源消耗、投資拉動、粗放發(fā)展模式向資源節(jié)約、創(chuàng)新驅(qū)動、集約發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。在這種形勢下，大力發(fā)展以創(chuàng)新為核心、以知識產(chǎn)權(quán)為依托、以科技文化有機(jī)結(jié)合為特征的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、尋求可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要選擇。本文試從分析我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)存在的問題與誤區(qū)入手，探索有效的解決途徑，以促進(jìn)我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。
一、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵
創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)(CreativeIndustryCreativeEconomy)或譯為“創(chuàng)造性產(chǎn)業(yè)”，是全球化條件下，以人們的精神文化娛樂需求為基礎(chǔ)，以高新技術(shù)手段為支撐，以網(wǎng)絡(luò)等新傳播方式為主導(dǎo)，以文化藝術(shù)與經(jīng)濟(jì)的全面結(jié)合為自身特征的跨國跨行業(yè)跨部門重組或創(chuàng)建的新型產(chǎn)業(yè)集群。它是以創(chuàng)意為核心，向大眾提供文化、藝術(shù)、精神、娛樂產(chǎn)品的新興產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)要素主要包括：文化藝術(shù)創(chuàng)意，與傳統(tǒng)的文化藝術(shù)工藝品相關(guān)，其主導(dǎo)趨向是使創(chuàng)意市場化、產(chǎn)業(yè)化；數(shù)字高科技創(chuàng)意，與新興的產(chǎn)業(yè)門類相關(guān)，其主導(dǎo)趨向是科技的文化化，走向內(nèi)容產(chǎn)業(yè)市場；工業(yè)技術(shù)設(shè)計創(chuàng)意，與制造業(yè)各產(chǎn)業(yè)門類相關(guān)，其主導(dǎo)趨向是二、三產(chǎn)的融合提升，增加高附加值。
1、從產(chǎn)業(yè)的定位來看。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的根本理念是通過“交融”促成不同行業(yè)和領(lǐng)域的重組與合作。在總體服務(wù)業(yè)中，通過交融尋找提升和融合制造業(yè)的新增長點，開拓藝術(shù)型、精神型、知識型、休閑型、體驗型、娛樂型的新產(chǎn)業(yè)增長模態(tài)，培育新的文化消費(fèi)市場，推動文化發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2、從產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)方式來看。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)意、創(chuàng)造性取代了勞動力的簡單累積，成了左右市場趨向的產(chǎn)業(yè)方式的核心。創(chuàng)造性是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的生命線。
3、從產(chǎn)業(yè)運(yùn)作模式上看。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加動態(tài)化，它是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的高端方式，更多地依靠市場和消費(fèi)自身的推動，同時又不斷地策劃市場、激發(fā)市場。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品不再側(cè)重基本的物質(zhì)性，而是更富于精神性、文化性和娛樂性，這種不確性使得創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)成為風(fēng)險產(chǎn)業(yè)。
二、我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題與誤區(qū)
1、存在的主要問題。我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的萌芽出現(xiàn)在2002年。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的知識密集型、高附加值、高整合性，對提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有重要作用。但我國的創(chuàng)意事業(yè)目前面臨不少問題，主要有：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)限制創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展、整體職業(yè)結(jié)構(gòu)存在缺陷、企業(yè)缺乏自主品牌意識、城市發(fā)展規(guī)劃思維定勢、知識產(chǎn)權(quán)缺有效保護(hù)、傳統(tǒng)教育無法提供創(chuàng)意土壤、缺乏創(chuàng)意產(chǎn)品消費(fèi)需求、創(chuàng)意人才流失、技術(shù)工人素質(zhì)低下和發(fā)達(dá)國家制造技術(shù)壁壘等。
2、存在的主要誤區(qū)。⑴創(chuàng)意+產(chǎn)業(yè)=創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)意強(qiáng)調(diào)個性化，如果一哄而上重復(fù)建設(shè)，只能導(dǎo)致事與愿違。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有兩個明顯特征，是規(guī)模經(jīng)濟(jì)。即只有通過做大規(guī)模、降低成本、細(xì)化產(chǎn)業(yè)分工，才能提高效益；二是交叉化。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好載體，能夠為創(chuàng)意的產(chǎn)生提供獨特的發(fā)展環(huán)境，但僅形成規(guī)模還是不夠的，還需要創(chuàng)意產(chǎn)品形態(tài)的多樣化和交叉化，最終形成自己的品牌。我國目前最缺乏的是能把自己的創(chuàng)意轉(zhuǎn)化成多元產(chǎn)品、多次實現(xiàn)價值的意識和能力。
可見，只有將“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”與“定制經(jīng)濟(jì)”相結(jié)合，才能從較高的社會化程度和較低的成本中獲取個性化價值。目前我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)市場不成熟、需求不穩(wěn)定、產(chǎn)業(yè)鏈條尚不完整，只有通過政府制定合理的引導(dǎo)政策、健全法律體系，提供良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建立起互接產(chǎn)業(yè)鏈條和高度市場化的產(chǎn)業(yè)交易平臺，才能真正實現(xiàn)“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意化”，而不僅僅是“創(chuàng)意集聚化”。
⑵中國制造=中國創(chuàng)造。在新一輪高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭中，技術(shù)的競爭最重要，而技術(shù)競爭的重點是產(chǎn)品的創(chuàng)造與設(shè)計。由于缺乏產(chǎn)品設(shè)計理念，中國的產(chǎn)品很難賦予品牌真正的生命力。因此，全球有很多暢銷產(chǎn)品是“MadeinChina”，卻不是“CreatedinChina”，因為中國缺乏賴以成名的創(chuàng)造性設(shè)計。就其內(nèi)涵來說，創(chuàng)意主要包括兩方面：第一是原創(chuàng)，第二是創(chuàng)新。今天，已有一些中國企業(yè)以創(chuàng)新為經(jīng)營理念，但大多數(shù)企業(yè)依舊在創(chuàng)新缺位的低端競爭中掙扎，原創(chuàng)性設(shè)計更是缺乏。只有革新全社會的理念，實現(xiàn)由制造到創(chuàng)造的思維跨越，中國企業(yè)才能走向“中國創(chuàng)造”。
⑶創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)=創(chuàng)酷經(jīng)濟(jì)。就在中國大批創(chuàng)意公司高呼創(chuàng)意立國、發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的同時，創(chuàng)酷經(jīng)濟(jì)將“眼球經(jīng)濟(jì)”發(fā)揮得淋漓盡致，“創(chuàng)酷”儼然成了時尚發(fā)展的代名詞，強(qiáng)烈地昭示著中國設(shè)計的覺醒。隨著市場經(jīng)濟(jì)的日益成熟，消費(fèi)人群日益?zhèn)€體化、行為“酷”化，創(chuàng)酷經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)時代的必然趨勢。
要加入這場世界“酷”戰(zhàn)中，首先必須具備實力，包括：發(fā)展戰(zhàn)略研究、產(chǎn)品制造以及市場推廣費(fèi)用、獨具特色的創(chuàng)意性人力資本和技術(shù)等。從創(chuàng)新、創(chuàng)意到創(chuàng)酷，是創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的潛在發(fā)展脈絡(luò)。而創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是多元要素有機(jī)結(jié)合和支撐的結(jié)果，創(chuàng)酷并非簡單地使創(chuàng)意成為時尚，創(chuàng)意也并非簡單地進(jìn)行“酷”戰(zhàn)。創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)作為技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化等相互交融的產(chǎn)物，其提升產(chǎn)品或服務(wù)價值的關(guān)鍵要素之一是其文化內(nèi)涵。因而要真正使中國變成“創(chuàng)意集中營”，就必須在全民中樹立正確的創(chuàng)意意識，而不是只刮“創(chuàng)酷旋風(fēng)”。
創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)需要把價值創(chuàng)造的環(huán)節(jié)和程序完全整合為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈可以分為兩個部分：內(nèi)容和渠道。盡管中國的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)剛起步，但已出現(xiàn)渠道過剩、內(nèi)容短缺等問題。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)有幾個核心的鏈條，第一個鏈條就是要擁有創(chuàng)意資源；第二個環(huán)節(jié)就是要有創(chuàng)作；第三個環(huán)節(jié)是創(chuàng)意制作；第四個環(huán)節(jié)就是渠道，包括媒介、流通、發(fā)行、包裝、演出、會展、文化場館，這些是創(chuàng)意產(chǎn)品實現(xiàn)價值的場所。在這四個產(chǎn)業(yè)鏈條中，內(nèi)容是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的核心。創(chuàng)意不僅是手段和工具的創(chuàng)新，更重要的是對人的意義和價值的創(chuàng)造性響應(yīng)。應(yīng)該賦予創(chuàng)意產(chǎn)品真正的創(chuàng)新內(nèi)涵，而不是簡單的包裝上市。
三、促進(jìn)我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑
創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展取決于所處區(qū)位、能級、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及發(fā)展環(huán)境等，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地的規(guī)模要有獨特定位。對促進(jìn)我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的途徑，現(xiàn)分析如下。
1、政府應(yīng)積極推動。政府是推動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要力量，有責(zé)任營造適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公平競爭的外部環(huán)境。我國應(yīng)把創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提升到國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的高度，制定有針對性的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)其持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
從某種意義上說，知識產(chǎn)權(quán)是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的核心資產(chǎn)，是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)生存和發(fā)展的關(guān)鍵。政府首先要從法律和制度方面營造有利于創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，還需給予投身文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的企業(yè)財稅政策方面的傾斜，吸引更多企業(yè)加入創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集聚的效應(yīng)；同時，有目的、有重點地實施資金支持，在經(jīng)費(fèi)上確保創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在人才培養(yǎng)方面，政府要有意加強(qiáng)院校專門創(chuàng)意人才的培養(yǎng)，利用網(wǎng)絡(luò)及其他教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)資格培訓(xùn)，加強(qiáng)與外國的人才交流與合作，為創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供人才支撐。在實際發(fā)展中，政府既是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)最大的投資者和消費(fèi)者，也應(yīng)是創(chuàng)意產(chǎn)品最大的需求者，政府應(yīng)該不斷擴(kuò)大政府采購的份額。一個產(chǎn)業(yè)要形成國家競爭優(yōu)勢往往需要很長時間，在這段時間內(nèi)，政府一定要對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予持續(xù)支持。
2、積極培養(yǎng)創(chuàng)意人才。創(chuàng)意人才的極端匱乏制約了我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從根本上看，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展依靠文化創(chuàng)意人力資本的投入產(chǎn)出和文化創(chuàng)意階層的崛起。各國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無不得力于各國創(chuàng)意人才的教育與培養(yǎng)。僅以游戲產(chǎn)業(yè)例，到2003年，美國設(shè)有游戲?qū)I(yè)的大學(xué)(學(xué)院)有540所，日本有200所大學(xué)設(shè)有游戲(開發(fā)、設(shè)計、管理、運(yùn)營)專業(yè)，韓國有288所大學(xué)或?qū)W院設(shè)有相關(guān)專業(yè)，其中政府指定贊助的大學(xué)及研究院游戲?qū)I(yè)就有106個。
創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是建立在教育的高度發(fā)展基礎(chǔ)之上的。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依托于國民素質(zhì)的普遍提高和國民創(chuàng)造力的激發(fā)。創(chuàng)造性的教育與開發(fā)是創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的深厚基礎(chǔ)。相對于全球創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)大國，我國的創(chuàng)意教育十分落后，僵化的學(xué)科體制束縛了創(chuàng)意教育的發(fā)展。必須盡快創(chuàng)造新的培育機(jī)制，培養(yǎng)大批量創(chuàng)意人才。此外，創(chuàng)意階層、創(chuàng)團(tuán)隊的崛起，也給新的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)意人才的管理提出了新的課題。除了大批量培養(yǎng)和引進(jìn)高端創(chuàng)意人才以外，如何組織成熟的創(chuàng)意團(tuán)隊，最大功效地發(fā)揮團(tuán)隊實力和凝聚團(tuán)隊精神，都是值得思考的問題。
3、充分認(rèn)識創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)對區(qū)域發(fā)展的意義。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有聚集于某一地區(qū)的特點。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展同樣表現(xiàn)出這一特征。高科技產(chǎn)業(yè)園可以促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園可以起到同樣的作用。
例如，韓國發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的總體戰(zhàn)略是，2001-2010年的10年期間，在全國建設(shè)10多個文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，10個傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，1至2個綜合文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成全國的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈。旨在優(yōu)化資源組合，發(fā)展集約經(jīng)營，形成規(guī)模優(yōu)勢，提升研發(fā)生產(chǎn)能力和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的整體實力。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)、官、學(xué)、研的聯(lián)合協(xié)作，對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)進(jìn)行研究開發(fā)、技術(shù)訓(xùn)練、信息交流、生產(chǎn)制作的“集合體”。建設(shè)方針一般是以地方政府為主、中央政府支持、動員民間參與。
我國作為一個具有悠久歷史的國家，擁有眾多的文化資源和遺產(chǎn)。國內(nèi)許多地區(qū)都有自己歷史傳統(tǒng)深厚的特色產(chǎn)業(yè)，如蘇州以刺繡聞名、景德鎮(zhèn)以瓷器知名等，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中大有可為。此外，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)在區(qū)域發(fā)展的作用還包括美化與活化區(qū)域環(huán)境、提供就業(yè)、吸引居民與觀光、提高房地產(chǎn)價值、吸引高端人才等。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，可以提高產(chǎn)品的附加價值，提升產(chǎn)品利潤，促進(jìn)區(qū)域競爭力。區(qū)域競爭優(yōu)勢的形成，往往植根于特色，在特色之下，自然會有產(chǎn)業(yè)集群化的顯現(xiàn)。各地發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，應(yīng)對自身的優(yōu)勢、劣勢有清醒的認(rèn)識，克服急功近利的浮躁心態(tài)。地方政府應(yīng)該對其地區(qū)的人文、自然、產(chǎn)業(yè)等資源進(jìn)行全盤性的調(diào)查，再由地方政府統(tǒng)一對外宣傳。地方政府在對資源與特色有清醒認(rèn)識的基礎(chǔ)上，可以從宏觀上對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域競爭比較優(yōu)勢、綜合效益和可持發(fā)展等全方面做出規(guī)劃。
【參考文獻(xiàn)】
國際貿(mào)易融資是以國際結(jié)算為依托、在國際結(jié)算的相關(guān)環(huán)節(jié)上提供的資金融通，進(jìn)出口商選擇的結(jié)算方式直接決定了貿(mào)易融資的種類和操作流程，通過結(jié)算環(huán)節(jié)的融資，加速了企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)，解決了企業(yè)應(yīng)收賬款或?qū)ν飧犊钏媾R的資金困境。國際貿(mào)易融資是以國際貿(mào)易為基礎(chǔ)的，它不僅涉及到國內(nèi)、國外兩個貿(mào)易市場、涉及不同的法律規(guī)則及多方面復(fù)雜的環(huán)節(jié)，而且融合了與進(jìn)出口環(huán)節(jié)緊密關(guān)聯(lián)的銀行和商業(yè)雙重信用。相對于大型企業(yè)而言，中小企業(yè)的貿(mào)易融資面臨了更多的風(fēng)險因素，因而面對更多的困難。
1、中小企業(yè)的內(nèi)部原因。在我國經(jīng)營進(jìn)出口的中小企業(yè)數(shù)量眾多，但總體效益不佳。一些虧損企業(yè)管理混亂，資信欠佳，常因資金短缺而利用押匯、打包貸款等信用證融資手段套取銀行資金。銀行短期融資實際上往往被長期占用，嚴(yán)重影響銀行經(jīng)營資產(chǎn)的流動性和安全性。同時在貿(mào)易經(jīng)營過程中存在投機(jī)性經(jīng)營，例如在某一時期，某種商品的國內(nèi)外差價較大時，國內(nèi)貿(mào)易商爭相進(jìn)口此類商品。如新聞紙、紙漿、化纖、鋼材、食糖、成品油等，而一旦這些商品的國內(nèi)市場價格下滑，貨款無法回收，就會給銀行資金帶來風(fēng)險。
國際間的進(jìn)出口貿(mào)易從談判、簽約到履約都是一種商業(yè)信用。為此，進(jìn)出口企業(yè)雙方的資信狀況、經(jīng)營能力、進(jìn)出口貨物的價格、質(zhì)量、交貨期限、市場行情和匯率變動情況以及企業(yè)生產(chǎn)能力等諸多因素均會影響到貿(mào)易是否順利完成。在這期間，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能導(dǎo)致經(jīng)營失敗，產(chǎn)生貿(mào)易糾紛和索賠，出現(xiàn)貿(mào)易風(fēng)險。以機(jī)電設(shè)備進(jìn)口項目為例，中小企業(yè)由于缺乏足夠技術(shù)支持，一旦出現(xiàn)進(jìn)口設(shè)備無法正常使用，或者不能滿足最終用戶的技術(shù)要求的情況，則會面臨最終用戶拒絕付款的問題，導(dǎo)致風(fēng)險貸款。
從銀行的角度來看，銀行作為一個金融企業(yè)，商業(yè)銀行的經(jīng)營原則是流動性、安全性和盈利性。其中盈利性是根本目的，安全性是基本前提。因此，在經(jīng)營活動中，商業(yè)銀行必須保證資金的安全，即不能發(fā)生虧損和短缺，這樣，商業(yè)銀行對中小企業(yè)貸欲的積極性不高。
2、銀行體系原因。進(jìn)出口雙方銀行對促進(jìn)貿(mào)易的完成起著關(guān)鍵作用，國外銀行都是按商業(yè)化經(jīng)營原則來經(jīng)營的，如經(jīng)營不善，隨時有倒閉的可能。而中小企業(yè)在選擇銀行時，由于沒有足夠的能力對國外的行進(jìn)行全面調(diào)查，缺乏和行長期合作的經(jīng)驗，同時對有些發(fā)展中國家的對外貿(mào)易、金融慣例、外貿(mào)管理政策了解不夠，在貿(mào)易結(jié)算時有可能遭到無理拒付等現(xiàn)象。國內(nèi)銀行普遍缺乏針對中小企業(yè)融資的適用金融產(chǎn)品、信貸評價體系和擔(dān)保體系。我國金融政策和融資體系都是以國有企業(yè)特別是國有大型企業(yè)為主要對象設(shè)計實施的，銀行的信貸評價體系中也缺乏適用于中小企業(yè)的評價模塊，而是參照大企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，過多地考慮企業(yè)的財務(wù)指標(biāo)，導(dǎo)致眾多有融資需求的企業(yè)無法得到貸款。因此，要解決我國中小企業(yè)融資困難的問題，必須針對中小企業(yè)的特點，發(fā)展更加有效的融資模式。
3、外部政策原因。進(jìn)出口商所在國家的政治、經(jīng)濟(jì)是否穩(wěn)定，法律是否健全，貿(mào)易、外匯管制是否嚴(yán)格等因素對貿(mào)易的順利進(jìn)行至關(guān)重要。因為貿(mào)易融資涉及到不同國家間債權(quán)、債務(wù)的清償與支付，當(dāng)貿(mào)易對象國出現(xiàn)政局不穩(wěn)、外匯管制、制裁等因素，都可能使貿(mào)易合同難以履行，從而使銀行的貿(mào)易融資蒙受風(fēng)險。所以，忽略國家及政治風(fēng)險，仍有可能造成風(fēng)險貸款。
2、中小企業(yè)貿(mào)易融資對策
1、借鑒發(fā)達(dá)國家國際貿(mào)易融資的經(jīng)驗。發(fā)達(dá)國家在國際貿(mào)易融資方面起步早、發(fā)展快，有不少成功經(jīng)驗值得我們借鑒：
1）支持本國產(chǎn)品出口。發(fā)達(dá)國家一般都堅持出口融資用于購買本國的機(jī)器設(shè)備和其他商品。
2）審貸分離。對出口信貸及擔(dān)保項目嚴(yán)格審查，力求保證貸款的償還。美國要求逐筆對貸款進(jìn)行審查和決定，審查國外進(jìn)口商的財產(chǎn)狀況及資信情況。
3）融資資金多元化。以國家預(yù)算資金為主，多方籌集其他資金。西方國家出口融資的來源主要是依靠國家預(yù)算，此外，也有私人資金和地方資金。如意大利的出口信貸及擔(dān)保，主要靠國家預(yù)算資金，資金不足時在國內(nèi)外市場發(fā)行債券籌集資金。
2、提升中小企業(yè)的信用級別。在政策的實行上要有可預(yù)測性、穩(wěn)定性和連貫性，其中可預(yù)測性是關(guān)鍵。對不講信用的行為要嚴(yán)厲懲罰，讓講信用的人可以得到收益，這樣講信用才能成為企業(yè)的自覺行為；同時，中小企業(yè)要想獲得銀行支持，在很大程度上取決于企業(yè)自身，因此，企業(yè)要苦練“內(nèi)功”，努力創(chuàng)造良好的經(jīng)營業(yè)績。
3、要增加資金供給方和借貸方之間的相互溝通。目前，我國中小企業(yè)的貸款主要來源于銀行，因此，要讓銀行更多地了解自己經(jīng)營狀況和未來的發(fā)展前景等，并按時付息還款，維持良好的信用記錄。中小企業(yè)還應(yīng)了解銀行的貿(mào)易融資業(yè)務(wù)和銀行審批貿(mào)易融資的條件、過程及審核的重點，不了解銀行貿(mào)易融資業(yè)務(wù)的情況，是很難有效利用銀行貿(mào)易融資擴(kuò)大中小企業(yè)的業(yè)務(wù)量的。相應(yīng)地，銀行也應(yīng)根據(jù)目前外貿(mào)市場上出現(xiàn)的新趨勢和新需求，開發(fā)與推出適合中小企業(yè)實際需求的貿(mào)易融資產(chǎn)品。
4、要改進(jìn)我國貿(mào)易融資體制。銀行要加快改革步伐，積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展多元化金融服務(wù)，尤其是要大力開展中小企業(yè)貿(mào)易融資金融服務(wù)，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展。要盡快制定相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)自律監(jiān)管以及信用體系的建設(shè)，為民營擔(dān)保機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好的生存環(huán)境,引導(dǎo)民間資本進(jìn)入中小企業(yè)貿(mào)易融資領(lǐng)域。要建立中小企業(yè)政策性金融體系并且應(yīng)當(dāng)逐步完善相關(guān)制度，以期中小企業(yè)貿(mào)易融資問題的解決。立法部門應(yīng)該結(jié)合國際貿(mào)易實際工作和未來發(fā)展趨勢，立足國情又與國際接軌，盡快建立健全貿(mào)易融資法律法規(guī)體系。銀行和中小企業(yè)則應(yīng)認(rèn)真研究現(xiàn)有的法律法規(guī)，分析國際慣例和我國現(xiàn)行的法律環(huán)境之間的問題，制定切實可行的操作方案，建立產(chǎn)品化的業(yè)務(wù)操作程序，以經(jīng)過仔細(xì)研究的標(biāo)準(zhǔn)合同文本憑證格式等規(guī)避業(yè)務(wù)中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。
5、培養(yǎng)相關(guān)人才。首先銀行、外貿(mào)企業(yè)要對業(yè)務(wù)人員進(jìn)行國際貿(mào)易、國際金融、法律等相關(guān)知識的培訓(xùn)，使其了解銀行的貿(mào)易融資產(chǎn)品，理解各類產(chǎn)品的特點；其次業(yè)務(wù)人員要強(qiáng)化風(fēng)險意識。在平時工作中，要注意總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷積累經(jīng)驗，尤其要精通國際貿(mào)易知識和運(yùn)輸保險業(yè)務(wù)，密切關(guān)注國際貿(mào)易市場動態(tài)，了解掌握商品的行情變化，培養(yǎng)對國際貿(mào)易市場洞察力，增強(qiáng)識別潛在風(fēng)險的能力。
6、發(fā)展銀行融資風(fēng)險較低的福費(fèi)廷業(yè)務(wù)。銀行要能夠適時向企業(yè)推介合適的業(yè)務(wù)品種，發(fā)揮理財顧問的作用。根據(jù)中小企業(yè)開展正常進(jìn)出口業(yè)務(wù)的貿(mào)易融資需求要積極創(chuàng)新金融服務(wù)，對傳統(tǒng)產(chǎn)品，要辦出新意。如打包貸款業(yè)務(wù)，不只局限于信用證業(yè)務(wù)項下，要逐步拓展到托收和出口發(fā)票融資，進(jìn)口業(yè)務(wù)方面可采用轉(zhuǎn)開信用證、備用信用證等業(yè)務(wù)形式，滿足中小企業(yè)的多方面融資需求，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。此外，國內(nèi)信用證、政府采購封閉授信、票據(jù)衍生業(yè)務(wù)等也是比較適合中小企業(yè)的國際融資方式。
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本文關(guān)鍵詞：中小企業(yè)國際貿(mào)易融資
一、工程概述
濟(jì)南市液化氣/混空氣(以下簡稱混氣)工程于96年5月動工，97年元月正式投入使用，總建設(shè)規(guī)模9．38萬米日液化氣需要量約3.39方噸，供應(yīng)居民38.5萬人及相應(yīng)的公建和工業(yè)用戶，工程兩期建設(shè)，其中一期工程南郊制氣廠，于97年元月建成投產(chǎn)，日供氣能力為4.69萬米，液化石油氣需要量540噸/日，可供6.4萬居民及相應(yīng)的公建和工業(yè)用戶；二期工程北郊制氣廠，于99年元月建成投產(chǎn)，供氣規(guī)模與一期相同，這樣濟(jì)南市混氣工程全部建成后，形成南北對量供氣，保證了管道供氣的穩(wěn)定性及安全可靠性。
二、混氣系統(tǒng)
濟(jì)南市混氣系統(tǒng)采用美國AES公司制造的POM混合器，氣化器及主控臺。
POM混合器利用一個設(shè)計獨特的可旋轉(zhuǎn)活塞控制混空氣的流量，并且通過調(diào)節(jié)活塞的偏轉(zhuǎn)角度來改變混空氣的混氣比。安裝在混合器出口管道上的氧氣分析儀分析混空氣的氧合量，并把數(shù)值轉(zhuǎn)換為電信號送到主控臺的VT37控制器與設(shè)定位進(jìn)行比較，然后控制混合器上的伺服電機(jī)帶動活塞旋轉(zhuǎn)到正確的位置。當(dāng)所有的運(yùn)行條件準(zhǔn)備就緒時，至控臺的可編程控制器就給調(diào)壓器的電磁閥一個信號，電磁閥打開后給調(diào)壓器指揮器加載，使空氣和液億氣經(jīng)調(diào)壓后進(jìn)入混合器準(zhǔn)確混合。
氣化器為立式間接加熱水浴式氣化器，采用熱水作為交換介質(zhì)給進(jìn)入氣化器的液化石油氣加熱，氣化器上設(shè)有一個超聲波液位探測器來控制液化石油氣的液面高度。
經(jīng)過二年多的運(yùn)行，我們使用的這套AES公司造的P05t混氣系統(tǒng)，幾乎沒有進(jìn)行大的維修，運(yùn)行過程中性能平穩(wěn)、安全可靠，控制精度也達(dá)到了我們的使用要求，但是在實際運(yùn)行的同時，我們也發(fā)現(xiàn)設(shè)備存在著一些不可忽視的問題，需要引起我們足夠的重視。
根據(jù)AES公司對液化石油氣的質(zhì)量要求，液化石油氣中應(yīng)該主要合有C3、C4組份，不應(yīng)合有C5、C5+組份，這樣在75℃-85℃溫度下，進(jìn)入氣化器的液化石油氣可以完全氣化，幾乎不留任何殘液。但是國內(nèi)煉油廠生產(chǎn)的液化石油氣往往C5以上級份含量過高，這樣一些組份經(jīng)過氣化器加熱后，并不能完成全被氣化，這樣一旦混氣操作結(jié)束，氣化器停止工作后，這些C5、C5+很容易在混合器管道、調(diào)壓器、混合器上冷凝下來。
混合器筒壁上附著著焦油狀的殘積物時，活塞的運(yùn)動將變得困難，嚴(yán)重時將造成伺服電機(jī)限位器的損壞，并且造成混氣比例的嚴(yán)重失調(diào)，為此，保證液化石油氣的質(zhì)量，防止C5及C5+組份過高，是我們需要嚴(yán)格控制偽一個環(huán)節(jié)，根據(jù)國家對液化石油氣質(zhì)量的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，我們采用氣相色譜儀對液化石油氣進(jìn)行了嚴(yán)格的檢驗，對C5及C5+組份含量超過了3%的液化石油氣予以退回，另外還通過混氣生產(chǎn)結(jié)束后混氣設(shè)備泄壓混合器首冷凝液閥門及時排出，如強(qiáng)儲罐排污作業(yè)等，大大減少了殘液對混氣設(shè)備的影響，過去混合器筒壁，調(diào)壓器前濾芯10天左右就要清潔一次，如今每月清潔一次，就能保證正常的生產(chǎn)需要。
盡管混合器無需過多的維護(hù)，但是一些檢查與維護(hù)工作也必不可少，尤其是混合器“Flsher”調(diào)壓器上的“EGR”主閥，它是調(diào)壓的主要部件，其結(jié)構(gòu)復(fù)雜，光密封件就多達(dá)8個，任何一個密封件的損壞，都會影響“Fisher”調(diào)壓器的正常工作，使閥體閉合不嚴(yán)，調(diào)壓不穩(wěn)。由于我們的混合器是等壓混合，這樣就會造成混合比例失調(diào)，因此“EGR”密封沖的及時檢修，更換應(yīng)引起足夠的重視。
在對“EGR”主閥的檢查中，打開液化石油氣或空氣調(diào)壓器前閥門，觀察混合器出口處氣體壓力，正常情況下，該壓力不該發(fā)生變化；當(dāng)觀察到該壓力上升，逐漸與調(diào)壓器前壓力相等時，說明“EGR主閥閉合不嚴(yán)，需要進(jìn)行及時地維護(hù)。
首先，關(guān)閥調(diào)壓器前閥門及混合器的總管閥門，并放散盡其中的氣體，然后卸開閥體上的固定螺絲，把“EGA”主閥上部組件從閥體中整體取出，檢查隔離罩上的“O”型圈有無損壞，如果該“O”型圈完好，那么我們就需要打開隔離罩的底蓋，檢查閥總密封是否良好。隔離罩的底蓋固定著閥芯的密封圈，在打開底蓋的時候，如果用力不勻，往往造成該密封圈的損壞。這樣我們就可以把整個組件倒置固定在閥體上，用螺栓固定好，然后拿一個扳手平放在底蓋的凹槽內(nèi)，緩緩用力轉(zhuǎn)動，旋下底蓋后，檢查密封固有無軟化變形。該密封圈由于閥芯的多次運(yùn)動擠壓，往往較易損壞，更換新的密封圈時，一定要把密封圈平整地放在底蓋的槽內(nèi)，防止在與隔離罩連接時發(fā)生錯位。更換新密封圈后，還要重新對“EGR”主閥進(jìn)行檢查，關(guān)閉混合總管閥門，打開調(diào)壓器前閥門，觀察混合器出口處壓力，壓力不發(fā)生變化，說明“EGR”主閥閉合嚴(yán)緊，已能正常工作。
三、熱水系統(tǒng)
熱水系統(tǒng)選用的是美國“Raypark快速直接火焰加熱式熱水供應(yīng)鍋爐，它采用兩段式液化石油氣燃燒器，備有電磁閥、穩(wěn)壓閥、溫度、壓力及流量感應(yīng)開關(guān)，具有雙重高溫保護(hù)功能。熱水系統(tǒng)原設(shè)計是為氣化器提供熱水，而現(xiàn)在冬季采暖亦納入該系統(tǒng)。
“Paypark”熱水器自動化程度較高，設(shè)計上是無人值守的設(shè)備，然后再使用不到半年內(nèi)，設(shè)備連續(xù)幾次回火，造成線路燒壞的事故，我們針對這一現(xiàn)象產(chǎn)生的過程，原因進(jìn)行了分析，采取了相應(yīng)的措施，現(xiàn)已杜絕了該現(xiàn)象的發(fā)生。
根據(jù)這一現(xiàn)象，我們重新對該熱水系統(tǒng)的煙囪高度和直徑進(jìn)行了計算。
我們采用的熱水爐采用的是自然通風(fēng)，煙道的全部阻力依靠煙囪的自生風(fēng)克服，此時煙囪的高度必須滿足下列要求：
式中h----煙囪的自生風(fēng)，公斤/米2
Δhyz----煙囪的總阻力，公斤/米2包括摩擦阻力和出口阻力
Δhy’----鍋爐煙道總阻力，公斤/米2
煙囪的高度公式為：
煙囪直徑的計算（出口內(nèi)徑d2）可按下式計算：
n----利用同一煙囪進(jìn)行運(yùn)行的鍋爐臺數(shù)
W2----煙囪的出口煙氣流速米/秒自然通風(fēng)時取6-10選8
θ2----煙囪出口煙氣溫度℃
Bj----計算燃料消耗量公斤/時
Vy----煙氣平均體積
θ2=θpy-Δθ’-Δθ”
θpy----鍋爐排煙溫度℃
Δθ’-Δθ”--煙氣在煙道、煙囪內(nèi)的溫降鐵皮煙道約2o/米
經(jīng)過計算，我們發(fā)
現(xiàn)原設(shè)計煙筒直徑偏小Φ400，應(yīng)為Φ800比較合理。
另外對幾次事故原因分析時發(fā)現(xiàn)，原來我們使用氣化器強(qiáng)制氣化產(chǎn)生的液化石油汽給熱水器供氣，在常溫下不易氣化的一些組份同時被氣化。氣化器和熱水爐停機(jī)后。這些常溫下．不易氣化的組份就很容易在管路中凝結(jié)成液體；重新開機(jī)后，這些液相組份就會涌入燃燒器，尤其是在燃燒器噴嘴處發(fā)生爆燃，這可能是事故發(fā)生的一個最重要原因。另外我們還發(fā)現(xiàn)，用鍍鋅鐵皮制成的排氣通道，使用一段時間后，由于不完全燃燒造成腐蝕極為嚴(yán)重，表面上形成一些氧化物。脫落下來后覆蓋在熱交換器的肋板上，嚴(yán)重的情況下，使燃燒產(chǎn)生的廢氣無法及時排出，影響了燃燒的效果，而且這樣造成熱水器保溫層老化嚴(yán)重，熱水器外表面溫度過高，使溫度控制開關(guān)不正常動作，直接影響了生產(chǎn)的正常進(jìn)行。
關(guān)鍵詞：畢業(yè)論文；研究問題；問題表述
一、研究源自問題
研究的起點是問題。問題源自于兩種或以上的認(rèn)識之間的矛盾和沖突。它可以是兩種或以上理論觀點之間的矛盾，也可以是觀點與事實經(jīng)驗之間的矛盾，也可以是事實之間的矛盾等。在復(fù)雜各異的教育現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)和確定一個“真問題”不僅呈現(xiàn)了研究人員的智慧，而且體現(xiàn)著教育工作者對本職工作的熱愛與執(zhí)著。那么什么樣的問題才能算得上是“真問題”呢？首先，“真問題”應(yīng)該是“起碼有兩重含義，一是研究者對該問題確實不了解，希望通過此項研究對其進(jìn)行認(rèn)真的探討；二是該問題所涉及的地點、時間、人物和事件在現(xiàn)實生活中確實存在，對被研究者來說具有實際意義，是他們真正關(guān)心的問題?！盵1]“真問題”必然要有價值。這就是指，分析和研究這類問題可以幫助我們澄清以前錯誤或者不完善的認(rèn)識、解決某類教育現(xiàn)象背后存在的問題。研究問題確定了研究的方向和水平。在做質(zhì)的研究中，研究問題往往都會有較強(qiáng)的指向性。比如研究可以是在中小學(xué)、高校等地開展，那么研究所得的結(jié)論往往都是向那些同類或者類似學(xué)校推廣。讀者可以通過了解這些研究問題準(zhǔn)確無誤地抓住作者研究的方向，從而推斷出這些選題旨在解決哪一類的教育問題。發(fā)現(xiàn)和確定一個有意義、有價值的研究問題這本身就體現(xiàn)了研究者在其所研究領(lǐng)域已有相當(dāng)高的水平。正如愛因斯坦指出：“提出一個問題往往比解決一個問題更重要，因為解決一個問題也許僅僅是數(shù)量上的或?qū)嶒炆系募寄芏选６岢鲂碌膯栴}、新的可能性，從新的角度看待舊的問題，卻需要有創(chuàng)造性的想象力，而且標(biāo)志著科學(xué)的真正進(jìn)步?！盵2]
研究的過程是圍繞問題的解決。對于許多教育研究者而言，研究的過程是就問題進(jìn)行深入的分析和拓展。比如，研究者以“一所合并中學(xué)學(xué)校文化沖突的個案研究”為選題，研究的對象是此合并中學(xué)，研究的核心是合并中學(xué)中存在的文化沖突。研究的過程也是細(xì)化問題的過程，將問題逐步細(xì)化，再各個擊破是研究的關(guān)鍵所在。
研究的結(jié)論是對問題的回答。在論文中，研究成果往往以報告的形式呈現(xiàn)，其目的主要是回答研究問題。研究的結(jié)論是整理研究的結(jié)晶，也是通過論證得到的結(jié)果。它是對所選的研究問題進(jìn)行了理論分析、比較、歸納和綜合概括而得出的結(jié)論，澄清錯誤、模糊認(rèn)識、解決教育問題的有效途徑，即整個研究問題的答案。
二、現(xiàn)實研究的批判
為了更加透徹地分析研究選題，筆者共整理和分析了J師范大學(xué)100位研究生的畢業(yè)論文選題。其中，有許多優(yōu)秀的選題值得我們學(xué)習(xí)，但是也有許多不當(dāng)?shù)倪x題值得我們借鑒。下面是對不當(dāng)選題所體現(xiàn)的幾類問題進(jìn)行的分析與歸納：
1、選題無研究價值?！斑@個問題是否值得研究？”是在選題確定之前必須回答的問題?！爸档门c否”意指研究有無價值，即研究的問題一定是真問題。為了確定問題的研究價值，我們應(yīng)向自己發(fā)問：“通過這個研究我到底想了解什么？我對這個研究現(xiàn)象中的哪些方面特別感興趣？這些方面我還有什么不知道而又確實想知道的？這項研究對被研究者有什么意義？他們可以如何從中受益？”[1]真問題首先是真實存在的，并且困擾著你，而你需要通過他人的經(jīng)驗來解決此問題。通過各種途徑查找類似問題的文獻(xiàn)是確定此問題是否具有研究價值的有效方法。
2、選題大而空。這是在選題中最容易出現(xiàn)的問題之一，選題空泛主要體現(xiàn)在以下2個方面：沒有確切的研究問題和研究對象。簡言之，空泛的選題往往僅呈現(xiàn)一個教育現(xiàn)象而看不見作為研究的痕跡。這些題目可放入研究雜志中使用，但作為本科生及以上學(xué)歷的畢業(yè)論文題目則頗為不妥。為了更好地研究空泛選題，筆者舉幾例的原本陳述方式和經(jīng)過修改的陳述以便讀者參考：
原陳述：中學(xué)生的思想現(xiàn)狀
再陳述：M城市初中二年級思想品德課對二年級學(xué)生品德修養(yǎng)的影響研究
在原陳述中，“中學(xué)生”指代的是初中生？還是高中生？“思想”是指政治思想？還是品德修養(yǎng)？研究的問題是“現(xiàn)狀”還是其它？這些由原陳述產(chǎn)生的問題在再陳述中都能找到答案。
原陳述：新課程下初中英語情境教學(xué)研究
再陳述：新課程下A中學(xué)初二英語情境教學(xué)的現(xiàn)狀研究
在原陳述中，我們甚至無法確定研究的問題是什么，它的核心是英語情境教學(xué)，但是它本身并不是一個研究問題，而是一個教育現(xiàn)象。
3、選題不具有可操作性。選題不具有可操作性意指研究所選擇的切入口太大或是在現(xiàn)實的教育情境中難以實現(xiàn)。這一類選題反映出學(xué)生希望從一個宏大的背景中研究教育問題，但是研究難以落實。
原陳述：普通高校教師的在職教育研究
再陳述：B市W大學(xué)教師在職教育的現(xiàn)狀研究
在原陳述中，研究的主體是“普通高校教師”，這是一個泛化的概念，它包括了在任何一所普通高校中任職的教師。如果要對此選題教學(xué)研究，研究者必然要到好幾所普通高校中進(jìn)行調(diào)研，這勢必需要耗費(fèi)巨大的人力和物力。而作為在校的大學(xué)生或研究生則幾乎不具備進(jìn)行此項復(fù)雜研究的條件。但是就某所普通高校教師的在職教育的現(xiàn)狀研究則是可行的，這也是為什么我們說個案研究是學(xué)生研究的第一選擇。
4、從選題看不出明確的研究方法。一個好的選題往往能夠讓讀者直接看出研究方法。研究方法一旦被明晰地呈現(xiàn)在選題中，讀者可立刻分析出整個論文的脈絡(luò)，同時也可使研究有條不紊地進(jìn)行。常用的教育研究方法包括：個案研究、現(xiàn)象學(xué)研究、敘事研究、實驗研究和行動研究等。
原陳述：N中職女校學(xué)生生活現(xiàn)狀的調(diào)查及分析
再陳述：N中職女校學(xué)生生活體驗的現(xiàn)象學(xué)研究
在原陳述中，研究方法的表述十分含糊――“調(diào)查與分析”，根據(jù)選題，研究的關(guān)鍵主體是“女校學(xué)生生活”的情況，因此較適合采用現(xiàn)象學(xué)的研究方法。
原陳述：悔悟的教育價值及其引發(fā)
再陳述：C中學(xué)初二學(xué)生的悔悟體驗研究
在原陳述中，只提到“教育價值及其引發(fā)”，而未明確研究方法。再陳述中，加入進(jìn)行研究的中學(xué)和學(xué)生不僅反映出研究方法是個案研究，而且使選題由空泛變具體。
5、選題的表述含糊不清。在確定了選題之后，如何清晰、簡潔而又重點突出地將選題表述清楚也很值得研究者思考。言簡意賅的題目不僅能夠標(biāo)識出研究的對象、核心和方法，還能獲得讀者的青睞。相反，如果研究者對問題的范圍界定不清、文字表述能力又欠缺時，讀者將難以明確研究的重點，甚至不明白選題的意義。
原陳述：高校師生頂崗支教實習(xí)：現(xiàn)狀與思考――基于“紅土地支教”的調(diào)查分析
再陳述：“紅土地”A大學(xué)師生頂崗支教的現(xiàn)狀研究
在原陳述中，我們可以看見選題的表述十分冗長而且容易產(chǎn)生歧義。再陳述中，整合了原陳述的內(nèi)容，并且將“高?！本唧w為“A大學(xué)”。經(jīng)過修改，將原本破碎的內(nèi)容組合成意思完整的題目。在表述選題時，應(yīng)在充分體現(xiàn)研究問題的前提下精簡表述。
6、選題重對策研究輕問題分析。這一類型的選題表述也屢見不鮮，它的主要問題是在對策建議上花了不少筆墨，從而導(dǎo)致對研究問題分析不夠，模糊了研究的焦點。學(xué)者做研究的重點應(yīng)放在問題“是什么”上，至于“怎么做”的部分一定不會是研究的重點。
原陳述：農(nóng)村初中教師教學(xué)反思能力現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究
再陳述：W村初中英語教師教學(xué)反思能力的現(xiàn)狀研究
7、選題“――以某校為例”研究宏觀問題。這一類型的選題表述可謂比比皆是，采用此類題目的人希望通過一個個案來尋找普適于某類教育問題的解決方法。該類選題不禁讓筆者思考：“這一個案研究所得出的研究結(jié)果是否可以推廣到同類的研究對象中去？”
原陳述：中職機(jī)電一體化專業(yè)課程設(shè)置適應(yīng)性研究――某中職院校為例
再陳述：某中職院校機(jī)電一體化專業(yè)課程設(shè)置適應(yīng)性研究
做出以上修改的意義在于將原本較宏觀的研究縮小至一個個案研究，既表達(dá)了原作者希望表達(dá)的意思，而且可以避免由較大的研究切入口帶來的研究推廣性問題。
三、我們應(yīng)該研究什么樣的問題
恰當(dāng)?shù)剡x擇和確定研究問題，首先要知道從哪些方面尋找問題，從哪些途徑找到所需的研究課題。一般來說，研究問題的來源有以下幾方面：
1、在教育實踐中尋找研究課題。各級各類的學(xué)校是豐富多彩的“教育田野”。在這些學(xué)校的教育改革實踐中，有許多值得研究的教育問題。研究者如果能夠充分地利用“田野”中的第一手資料，整理出學(xué)校中存在的問題，通過行動研究、敘事研究、調(diào)查研究等研究方法，形成對某個問題的認(rèn)識，則我們大抵可認(rèn)為選擇這樣的研究課題是有意義的。
2、從社會現(xiàn)狀中尋找研究課題。有意義的問題應(yīng)該與我們的學(xué)校教育、社會現(xiàn)實或區(qū)域文化密切關(guān)聯(lián)。從社會、教育的新舊事物之間的“不一致”或者“沖突”入手，發(fā)現(xiàn)“真問題”的可能性就會加大。
3、從理論學(xué)習(xí)和研究中發(fā)現(xiàn)問題。理論學(xué)習(xí)不僅可以豐富知識，同時也是尋找和發(fā)現(xiàn)研究課題重要來源。在閱讀研究論文時，既要抱著學(xué)習(xí)的態(tài)度，又要時刻保持著學(xué)術(shù)敏感，便可以從中發(fā)現(xiàn)不足或還不夠完善的地方，將這些不完善的部分轉(zhuǎn)化成問題模式，則研究就可以著手了。
4、從討論和交往中發(fā)現(xiàn)問題。經(jīng)常就自己感興趣的專業(yè)問題與老師、同學(xué)進(jìn)行討論，有利于發(fā)現(xiàn)有價值的研究課題。一個人的智慧往往是有限的，一個人所想的問題往往也比較狹窄。所以經(jīng)常與他人交流與討論，不僅有利于個人知識的增長，而且可以培養(yǎng)和提升自己反思和解決問題的能力。討論的焦點和分歧之處往往是有價值的研究問題。
5、從有關(guān)部門直接提供的課題中選擇。各個地方都有教育科學(xué)研究管理機(jī)構(gòu)或教育科研規(guī)劃小組，這些研究管理機(jī)構(gòu)或部門會定期或不定期地一些教育科研“課題指南”，比如《全國教育科學(xué)研究“十二五”規(guī)劃2011年度課題指南》。這些研究課題大都是國家十分關(guān)注的教育問題，研究這些問題十分有實用性。研究者可以根據(jù)自己的專業(yè)興趣和實際條件從這些“課題指南”中選擇某個“課題意向”，然后逐步將這個“課題意向”化為具體的研究課題。
參考文獻(xiàn)：