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財政研究論文:非稅收入規(guī)范化管理研究財政研究的論文

非稅收入是政府收入體系的一個組成部分,但其超常規(guī)增長和無序膨脹卻是我國在體制轉軌時期出現的一種特殊現象。適應市場經濟的要求,加強對非稅收入的規(guī)范化管理,建立合理的非稅收入秩序,是構建公共財政框架的重要內容之一,同時也是整頓和規(guī)范財經秩序,從源頭上、制度上防治腐敗的重要舉措。

一、非稅收入概念的提出

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財政資金范疇。廣義地說,非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來看,主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產經營收入、出售商品及服務收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。

長期以來,我國一直使用“預算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里,最早出現“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發(fā)財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后,《關于2009年中央和地方預算執(zhí)行情況及2009年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財政部、國家發(fā)展和改革委員會、監(jiān)察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業(yè)性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財綜[2003]29號)文件中,第一次對 “非稅收入”概念提出了一個較明確的界定:“中央部門和單位按照國家有關規(guī)定收取或取得的行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入?！?這種從“預算外資金”到“非稅收入”的轉變,標志著我國在建立公共財政體系、規(guī)范政府收入機制上認識的深化。

非稅收入與預算外資金相比,既有區(qū)別又有聯系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類;預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類。現在提非稅收入概念,表明隨著預算管理制度改革(部門預算和綜合預算的實施)和政府收入機制的規(guī)范,可以逐漸淡化預算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有相當一部分非稅收入已經被納入預算內管理,今后的改革目標是要隨著部門預算和綜合預算的深入推進,將預算外資金全部納入預算管理。

二、我國非稅收入的現狀、管理存在的問題及原因分析

(一) 基本情況和存在的問題——非稅收入數額大、征收主體多元化、管理欠規(guī)范

建國初期,我國預算外資金主要是為數較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預算外資金只有 8.91億元 ,相當于預算內收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預算外資金為347億元,相當于預算內收入的 30.6 %;在體制轉軌和財政分權改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”,演變?yōu)檎紦鞍氡诤由健?成為與預算內收入、稅收收入并駕齊驅的財力資源。1992年預算外資金為 3855億元 ,相當于當年預算內收入的 97.7% .1993年調整口徑后,預算外資金收縮到相當于預算內1/3左右,但增長仍迅速, 1996年預算外資金決算數為 3893億元 ,仍相當于財政收入的一半。

根據下表反映的情況,我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元,增長了4.83倍。 由于轉軌過程中,還存在大量的既非預算內也非預算外的灰色財力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結果中并未將其納入“非稅收入”規(guī)模。

即使這樣,根據上表數據,我國非稅收入占財 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達到了50%,世紀之交也在接近40%的水平。

我國非稅收入超常規(guī)膨脹的問題,突出表現在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達到278億元,相當于同期地方財政收入的1.36倍;而且從增長速度也超過地方財政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個百分點,比同期各項稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個百分點。廣東省2009年預算外資金收入達499.42億元 ,比上年增長36.6%,占一般預算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況,在經濟發(fā)達的地區(qū)一般要平緩一些,這可能是因為經濟發(fā)達地區(qū)政府地方稅源相對充裕,不必像欠發(fā)達地區(qū)的政府那樣,要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。

地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費主體多元化、管理政出多門?，F行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、

公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門,每個部門都有收費名目,而且一個部門收取多種費,同時管理上職權分散,亂收費的現象較為嚴重。盡管經過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據財政部綜合司的有關數據,2000年全國性的收費項目仍有200多項,2009年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項目以上,其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。此外,更嚴重的是,盡管中央三令五申,向企業(yè)和居民的亂收費、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準,由具體執(zhí)行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強。再有,盡管有關收費規(guī)定對收入的用途有明確規(guī)定,但由于監(jiān)管上的疏松薄弱,許多費用存在收用不符。 (二) 原因分析

體制轉軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預算外非稅收入)的產生以是以統(tǒng)收統(tǒng)支財政管理體制的打破為背景,其發(fā)展則以體制轉型時期各類經濟主體釋放其長期受到抑制的自主性與創(chuàng)造性的強烈需求為依托,其無序膨脹則是以轉軌時期監(jiān)督和約束機制薄弱為基本條件。

在轉軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長的原因相當復雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來,成因主要有以下幾點:

第一,分權式改革連帶出了事權財權化意識,激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門和地方各級政府機構總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權。改革過程中自上而下逐步把經濟管理權分散給各級政府和主管部門,其目的在于充分調動地方政府及有關部門促進發(fā)展的積極性并加快實現區(qū)域經濟結構的升級優(yōu)化。與此同時,政府各部門也強化了自己的事權。中央政府在向地方、部門分散事權的同時,相應大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預算內稱之為收入上解或支出補助的轉移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快?！?因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預算內資金的轉移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴張預算外資金和非預算外資金,走非規(guī)范之路來落實資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調整權來樹立自己的威望,而是希望利用實實在在的資金分配權來強化自己的地位,因此,各部門的預算外資金和非預算外資金也快速膨脹。事權趨向于演變?yōu)樨敊?財權反過來又支撐事權擴大。

第二,各級政府間彼此戒備,盡可能擴大不納入體制約束的資金。轉軌時期,我國先后進行過四次較大的財政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規(guī)范政府間財政資金分配原則并強化各級政府的協調。應當看到,改革效應是遞增的,初始目的的實現程度逐步加深,但也必須承認,各級政府間的彼此戒備和算計從未消除。其根源在于,“一級政府、一級事權”規(guī)則的存在勢必促使各級政府維護本級利益并盡可能擴張收入,而已有的制度規(guī)范遠不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩(wěn)定。在確定政府間財力分配時,決策中往往是上級說了算,下級只能提建議,并沒有實際決策權。這樣,下級政府 干脆就把資金劃到預算外乃至制度外。正是因為政府之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級政府盡可能通過擴張預算外收入和非預算收入來不斷加大自己的可支配財力。當然,這種情況在經歷了1994年比較徹底、具有突破性的財稅改革之后,已有所改變。

第三,“正稅”的稅源流失較嚴重,導致預算內資金增長乏力,迫使各級政府通過非規(guī)范之策籌措預算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠遠高于實際稅率,各種納稅主體都在通過多種辦法規(guī)避稅收,稅收征管機構依法治稅水平和努力程度也低于合理標準,因而偷漏稅和越權、濫行減免稅普遍存在,預算內收入難以隨經濟發(fā)展同步增長。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。

第四,政府系統(tǒng)各部門、各權利環(huán)節(jié)在本位利益驅動下,通過擴張可供他們掌握支配的預算外收入和非預算收入,來尋求其福利最大化。在市場經濟大潮沖擊下,政府系統(tǒng)及財政供養(yǎng)的事業(yè)單位幾度出現“創(chuàng)收”高潮,其方式手段五花八門,除創(chuàng)辦出來的經濟實體要以種種方式對政府部門的權力環(huán)節(jié)上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢物,等等。所有這些政府系統(tǒng)創(chuàng)收而來的收入,一部分歸入預算外,另外相當可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下,利益驅動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后,財政部門扣除10%一30%的比例,分批返還給收費主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關系。這種收支掛鉤的收費體制,使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關,這是收費過多過濫、膨脹不止、企業(yè)和居民不堪重負的重要動因。

第五,在我國經濟轉軌變型時期市場、技術和體制諸條件發(fā)生較大變化的情況下,必然發(fā)生某些公共產品向“半公共產品”乃至私人產品的轉變,使公共產品邊界模糊漂移,進而公共服務與商業(yè)性服務邊界相應模糊漂移,不同性質的收費魚龍混雜,于是原本就具有擴張非規(guī)范收入動機的政府部門及權力環(huán)節(jié),更借勢巧立名目增加收費,擴張這類收入。

第六,根據現行政策規(guī)定,行政事業(yè)性收費實行中央和省級兩級管理,按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門;征收標準以物價部門為主會同財政部門;涉及到農民利益的重點收費項目需報經國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府同意;政府基金則由財政部門會同有關部門管理。在一些相關文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設費的職權。這種相互交叉、多頭控制的運行機制,在現實經濟生活中執(zhí)行起來漏洞很多:一是把收費項目和標準管理分開,收費管理和政府性基金分開,人為地割裂了收費管理的內在聯系;二是行政性收

費和事業(yè)性收費按同一原則進行調控,不利于區(qū)別對待加以合理化;三是管理收費的不同部門,由于所處地位不同,認識和處理問題的出發(fā)點存在差異,加之法律約束乏力,導致一些在中央得不到審批的收費項目就分散到地方審批,在一個部門得不到批準就轉移到另一個部門審批,以某種名目得不到批準就換個名目審批,因而成為導致非稅收入無序擴張的一種體制性因素。 第七,政出多門競相收費的機制,與行政體制改革的長期滯后有關。政府行使職能上“缺位”與“越位”并存,政府與市場得分工界定模糊不清,各級政府的事權劃而不清,界而不定,政府部門之間職責交叉嚴重。因而在體制轉軌和政府職能轉換的過程中,每次體制變革都容易衍生出一些靠收費“吃飯”的部門,行政機構陷入精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的惡性循環(huán)之中。預算內財力無法滿足政府規(guī)模龐大的日益增長的開支需要,于是非規(guī)范的非稅收入就成了支撐政府運轉的一種選擇。

第八,國家某些重大基本建設項目預留資金缺口是某些收費和基金等非稅收入項目出臺的重要原因。大規(guī)模的基礎設施和重大工程建設需要巨大的資金投入,政府財力在這種巨大的資金需求面前往往不足,而這些重大的、影響經濟社會發(fā)展全局的、戰(zhàn)略性工程的開工建設又時不待我,這種建設資金缺口就往往通過開征新的基金或收費等非稅收入的方式來彌補。例如,為支持三峽工程建設,國務院決定自1992年開始在全國電網就按0.3 分/度的標準征收三峽工程建設基金( 扶貧地區(qū)及農業(yè)排灌用電除外),1994年起征收標準改為0.4 分/度,1996年起,在原征收基金的基礎上,對三峽工程直接受益地區(qū)及經濟發(fā)達地區(qū),將征收標準提高到0.7 分/度。截止1995年底,三峽建設基金為工程提供的建設資金占整個工程建設資金總需量的一半左右,成為三峽工程建設最主要的資金來源?！澳纤闭{”工程中,中央財政(包括國債資金)直接投入也只占總投入的20%左右,40%通過銀行貸款籌集,余下的部分則要通過水費加價征收“南水北調工程基金”來補充 .

第九,諸多法律法規(guī)本身所規(guī)定的非稅收入項目過多、過雜。例如我國的《土地管理法》就規(guī)定了土地使用權出讓金、新菜地開發(fā)建設基金、土地補償費、安置補償費、耕地開墾費、土地復墾費等多項收費;《森林法》規(guī)定的有森林生態(tài)效益補償基金、森林植被恢復費等征費項目;《教育法》規(guī)定政府有權征收教育附加費、地方教育附加費、農村教育費附加。此外《水法》、《礦產資源法》等諸多法律法規(guī)及其相應的實施條例或辦法,在界定行政管理權時都分別明確了相應的收費或基金開設權,甚至有些由不同法律法規(guī)所規(guī)定的征收項目,由于缺乏充分的協調而出現交叉或重復。這種由關于某些特定行業(yè)和專門領域的法律法規(guī)來直接設定征收項目也是形成我國非稅收入項目數量過多、規(guī)模增長迅速的原因之一。

財政研究論文:我國房地產稅制改革問題研究綜述財政研究的論文

1、房地產開發(fā)過程和交易環(huán)節(jié)稅費復雜交叉,稅費混亂,費擠稅現象嚴重。

我國目前的房地產稅費體系中租、稅、費混雜現象嚴重,具體表現在:(1)以稅代租。城鎮(zhèn)土地使用稅作為土地有償使用的一項措施,稅項中含有租的因素,征稅混淆了稅收與地租的界限。(2)以費代稅。對以劃撥方式取得土地的內資企業(yè)征收城鎮(zhèn)土地使用稅,對外資企業(yè)免征此稅,但外資企業(yè)須繳納土地使用費(場地占有費),造成以費代稅,致使內外資企業(yè)間稅費并存。(3)以費擠稅。目前,我國涉及房地產業(yè)的各種收費項目名目繁多,且費項總數遠多于稅項總數。僅從房地產開發(fā)企業(yè)的收費項目上看,有的地方各種收費(如城市基礎設施配套費、商業(yè)網點費等)多達50多項。從收費比例上看,各項收費占銷售收入的35%左右,相當于經營成本及費用的70%.收費過多,造成了多方面的消極影響:一是導致房地產的高成本和高價格,嚴重扭曲了房地產商品的真實價值,直接加重了消費者的負擔;二是使房地產開發(fā)者和消費者都對政府行為的規(guī)范性和穩(wěn)定性產生懷疑,從而影響房地產開發(fā)規(guī)模和房地產市場繁榮;三是抑制了真正意義上稅收的培育和成長,“費大于稅”的狀況使得國家稅收政策難以發(fā)揮其作為經濟杠桿的調節(jié)作用;四是收費權力屬于基層部門,較為分散,且缺少約束,容易形成一種競爭收費的態(tài)勢,直接扭曲了收費的性質,變成了部門創(chuàng)收,更容易孳生腐敗。

據調查,我國城市涉及城建和房地產業(yè)的收費有幾十項,其中有經過中央和省級相關部門批準的合規(guī)收費,也有一些不合規(guī)收費。其原因一方面是由于房地產稅收體系不完善,所籌集的稅收收入過少,而房地產稅作為財產稅的重要組成部分,其收入的重要性對于地方政府是不言而喻的,房地產收入的不足必然使地方財政捉襟見肘,而由于稅收管理權限的過于集中,地方政府通過調整稅收制度來增加收入幾乎沒有可能;另一方面政府通過基金、收費等形式籌集收入又是被允許的。因此,一些地方稅就披上了費的外衣。同時,由于收費單位所有制和管理上的弊端,其具有很強的內在膨脹傾向,從而最終形成收費泛濫、費擠稅的狀況。

2、稅收政策不統(tǒng)一。

目前,我國房地產稅收制度采取“內外有別,兩套稅制并存”的政策。具體表現在以下4個方面:(1)兩套所得稅制。對內資房地產企業(yè)開征企業(yè)所得稅,而對涉外房地產企業(yè)開征外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅。(2)兩套房產稅制和土地稅制。對內資企業(yè)開征房產稅和土地使用稅,而對涉外企業(yè)則只開征城市房地產稅,并且僅對房產征稅,對地產不征稅。(3)城市維護建設稅和教育費附加內外有別。對內資房地產企業(yè)開征城建稅和教育費附加,而對外資房地產企業(yè)則不征收此項稅費。(4)耕地占用稅政策內外不統(tǒng)一。對內資企業(yè)占用耕地征收耕地占用稅,而對外資企業(yè)卻不征收。

3、稅負不公平。

從計稅環(huán)節(jié)來看,房地產稅收集中在建設的增量方面,即在房產和地產的流通交易環(huán)節(jié)設置了主要稅種,而在房地產保有期間設計的稅種非常少,且免稅范圍大。這種典型的窄稅基模式造成了明顯的稅負不公。交易環(huán)節(jié)的稅費過于集中將提高新建商品房的價格,從而帶動整個市場價格的上揚,制約市場正常的生產進程。另一方面,房地產保有環(huán)節(jié)稅費種類過少,阻礙了土地有償使用市場的建立與健全,大多數由使用者無償使取得的土地仍然近似無償地被持有著,抑制了土地的正常交易,阻礙了劃撥存量土地步入市場的進程,使得土地作為資產的要素作用無法得到發(fā)揮,土地閑置與浪費現象日趨嚴重。

我國目前的房地產稅收體系存在違背公平原則的規(guī)定,主要表現在以下幾方面:

1)因納稅人身份不同而稅負不同。我國的房地產稅收存在內外兩套稅制,內資企業(yè)繳納房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅,外資企業(yè)繳納城市房地產稅,且僅就房產納稅,地產不需納稅,其稅收負擔低于內資企業(yè)。

2)因經濟行為不同而稅負不同?，F行房產稅規(guī)定,企業(yè)自用的房產按照房產原值扣除10%-30%后的房產余值每年按1.2%的稅率計征,而現租房產則按照租金收入的12%計征。這種規(guī)定導致了兩種稅負不公狀況的產生:(1)處于城市繁華地段的老房產,由于其建造較早,因此賬面原值較低,但由于其所處地段較好,若出租則租金往往高于按照房產原值課稅與按照房產租金課稅稅負相等的平衡點。(2 )處于稍偏遠地段的新房產,由于其造價較高,有時租金收入會低于按照房產原值課稅與按照房產租金課稅稅負相等的平衡點,此時自用房產會較出租房產承擔更多的房產稅。因此,現行房產稅的規(guī)定常常導致同一房產僅僅由于自用或出租的經濟行為不同而承擔不同的稅收負擔。

3)因所處區(qū)域不同而稅負不同。我國的房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的課稅范圍均為城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū),而處在這些區(qū)域之外的房產和土地則不需納稅。目前,許多企業(yè)都坐落于房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅課稅范圍之外的區(qū)域,其與坐落于城鎮(zhèn)的企業(yè)在對公共品的享受方面并沒有本質區(qū)別,卻不需承擔房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務。尤其在城鎮(zhèn)與非城鎮(zhèn)的交界處,一些地方同一條街道兩側的企業(yè),一側要納稅,而幾米之外的另一側的企業(yè)則不需要納稅,更加彰顯了房產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅課稅范圍規(guī)定的失當。

4、房地產稅收入規(guī)模偏小,不能滿足地方財政的需要

我國現有的房地產稅收包括房產稅、城市房地產稅(外資)和城鎮(zhèn)土地使用稅,作為地方性稅種,收入規(guī)模偏小,不能滿足地方財政的需要。由于房地產稅的課征對象無法隱藏,稅源比較穩(wěn)定、廣泛且比較容易控制和管理,因此在很多國家的財產稅乃至整個地方稅收入中占有比較重要的地位,如美國,房產稅占財產稅的六成,其稅收收入占地方稅收入的比重達到40-50%.而我國房地產稅開征以來規(guī)模一直偏小。例如,深圳特區(qū)2009年度房產稅(深圳市已率先改革,內外資統(tǒng)一征收房產稅)的入庫額為84,574萬元,占地方稅收總收入的3.4%,房地產稅收的財政作用遠未充分發(fā)揮出來。

5、稅種結構不合理。

中國現行房地產稅制構成一個明顯的特點,是在房地產流通環(huán)節(jié)稅種多、稅負重,而在房地產保有環(huán)節(jié)課稅較少,且稅收優(yōu)惠范圍大。這種設置的消極影響有:(1)土地閑置、浪費現象嚴重。土地保有階段課稅少、稅負輕,在流通時則多個稅種同時課征,這相當于給了土地保有者無息貸款,即只要土地未進入流通,就無須為土地的增值而納稅。這種狀況無異于鼓勵了土地保有,使土地保有者以低成本長期持有土地,等待土地價格的上漲。同時,土地保有者為了能夠在適當的時機及時出手土地,往往只對土地進行簡單的開發(fā),以空地或低利用率的方式保有,不利于土地作為有限資源的合理利用。(2)進入市場流通的土地要承受過高的稅負,抑制了土地的流動和正常的

市場交易,助長了土地的隱性流動,逃稅現象因而增多,這就從總量上減少了國家的稅收收入。更為嚴重的是,它直接阻礙了大量劃撥存量土地進入市場的進程,減少了土地的有效供給,激發(fā)了土地價格上漲。(3)在房地產保有階段發(fā)生的價值自然增值部分,由于沒有有效的稅收調控機制,政府不能充分參與增值的分配,只能任由其流向房地產的實際保有者。(4)我國目前沒有對閑置土地和荒蕪土地問題進行明確立法,難以通過法律形式對其加以規(guī)范和促進其合理利用。對其保有者在土地使用稅等方面給予稅收減免,不利于解決土地利用率低下和閑置、荒蕪的狀況。(5)從國際房地產稅收體系設置來看,大多數國家均對本國居民納稅人在國內外擁有的房地產征稅,而我國對本國居民的海外房地產納稅問題,目前尚無法可依,從而使國家喪失了對納稅人的這部分財產課稅的權利,這不僅會影響國家的財政收入,而且也會使國家的稅收主權遭受侵害。 6、征稅范圍過于狹窄。

我國現行的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅只在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收,而把廣大農村的一些應納稅對象排除在征稅范圍之外;同時,城鎮(zhèn)土地使用稅和房產稅均把國家機關、人民團體、軍隊、由國家財政部門撥付事業(yè)經費的單位的自用房地產以及個人所有非經營用的房地產等列為免稅對象,使征稅范圍非常狹窄。應當看到,經過改革開放20余年的發(fā)展,我國當前的制度安排和經濟結構與這些條例當初制訂時相比已經發(fā)生了深刻的變化。(1)經濟轉軌時期伴隨著工業(yè)化的進程,農村城市化程度不斷提高,一些地區(qū)已具備了城市的功能,尤其在經濟發(fā)達地區(qū)的農村,房產規(guī)模急劇擴大,經營用房快速膨脹,完全可以納入征稅范圍,作為國家稅收的穩(wěn)定稅源。(2)隨著中國事業(yè)機構管理體制的改革,不屬于提供社會公共產品的事業(yè)單位將逐步實現市場化和企業(yè)化。由于其性質己屬于企業(yè),因此它必須承擔納稅義務。(3)中國的住房制度改革使得居民住房的商品化程度有了很大提高。高收入階層通常選擇面積大、地段好、各種 服務設施齊全的住房,因而享受了更多的社會公共服務。對居民自用住房完全免稅,不僅使國家放棄了調節(jié)居民收入分配的重要手段,還違背了多受益者多納稅的公平原則。

7、計稅依據不科學。

(1)我國現行城鎮(zhèn)土地使用稅是以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據,實行從量課征方式。這種課征方式使稅額不能隨課稅對象價值的上升而上升,具有稅源不足且缺乏彈性的缺點,不能發(fā)揮調節(jié)土地級差收入的作用,也無法對土地閑置現象和土地投機行為起到應有的調節(jié)。(2)我國現行房產稅的計稅依據分為按房產計稅價值征稅的從價計征和按房產租金收入征稅的從租計征。從價計征的房產稅依照房產原值一次減除10%~30%后的余值乘以1.2%的稅率計算繳納。這種折余價值依據的是歷史成本,并不反映房產的市場價值。通常而言,先建成的房產成本低于后建成的房產,以其歷史成本為計稅依據, 勢必將先建成的房產的稅負轉嫁給了后建成的房產。這使得兩塊本來市場價值相當,能帶給其實際占用者相似收益的房產,因為歷史成本的不同而承擔不同的稅收負擔,有違公平原則。同時,由于房產市場價值通常都高于其歷史成本,這使得房產一旦出售,就要按較高的計稅依據計算應納稅額,加重該房產擁有者的稅收負擔,以至阻礙房產的交易。從租計征的房產稅是以房產的租金收入(包括貨幣收入和實物收入)乘以12%的稅率計算繳納。房屋的租金一般是根據租賃市場的行情予以確認。因此,與按歷史成本計稅的從價計征相比,從租計征的稅負明顯高于前者。除了房產稅,出租房屋還要繳納營業(yè)稅、土地使用稅、所得稅等其它稅費,使得房屋出租這一行為的綜合稅負非常高,從而導致大量隱性市場的偷漏稅交易。

8、房地產稅收征收管理中存在的問題。

(1)立法層次偏低,稅收法規(guī)多變。我國現行房地產各稅,其法律依據均為國家行政機關制訂、頒布的《暫行條例》,而不是由全國人大或人大常委會頒布的稅法,立法層次較低。有些20世紀50年代開征的稅種,幾度廢立或變更,有失國家稅法的嚴肅性和權威性。

(2)稅權過度集中于中央,難以滿足房地產的區(qū)域性特點。在分稅制財政體制下,稅權過多地集中于中央,地方只有征管權而無立法權,難以適應房地產的區(qū)域性特點,無法促進房地產的資源優(yōu)化配置和有效利用。

(3稅收征管的配套措施不完善。我國目前的財產登記制度不健全,尤其是缺乏私有財產登記制度,致使不少稅源流失,更出現化公有財產為私有財產的非法行為,嚴重影響了稅收征管的力度。同時,與房地產稅收密切相關的房地產價格評估制度和房地產稅收評稅政策不健全。應當看到,以市場價值為計稅依據是房地產稅制改革的必然趨勢,需要定期對房地產進行評估,這就對評估機構和評估人員提出了較高的要求。以稅務部門內部現有的房地產評估機構、評估人員的素質難以適應稅收征管的需要。

(4)現行政策規(guī)定可操作性不強

一是目前國家關于房地產業(yè)稅收管理的政策由于種種因素的制約,實際可操作性不強,如工效掛鉤。大包干辦法,很多企業(yè)利用這些辦法鉆政策空子,達到少繳稅款的目的。二是現行政策規(guī)定提供真實準確的計稅依據可稅前列支,但對什么是真實準確的計稅依據卻沒有明確的規(guī)定府實際操作中很難把握。三是各種規(guī)定煩瑣復雜,缺少可操作性。四是財務制度與會計制度差異問題亟待解決。

(5)稅務機關在征管方面存在的問題

一是集中匯繳企業(yè)所得稅審批制度執(zhí)行不統(tǒng)一,檀自批準企業(yè)集中匯繳企業(yè)所得稅的現象仍然存在。二是稅收征收管理不嚴,沒有進行規(guī)范糾正。三是稅收檢查難以開展,一方面由于企業(yè)配合不夠;另一方面征收局、稽查局口徑也不一致。四是稅務機關懲罰措施力度不夠,客觀上造成企業(yè)對偷、漏稅行為肆無忌憚,軟抗稅情況時有發(fā)生。

財政研究論文:當前我國宏觀財政政策選擇財政研究的論文

2009年,我國經濟處于由低谷走向復蘇的拐點階段,但在經濟逐步回升的同時也面臨著加入WTO后經濟結構調整壓力增大、國際經濟回落使得外部經濟條件惡化、出口困難加重的局面。所以,今后兩年我國經濟將面臨嚴峻考驗,同時也是我國“十五”經濟和社會發(fā)展計劃能否得以順利實現的關鍵時期。因此,2002、2009年繼續(xù)實行適度擴張的財政政策應是一種必然的選擇。

一、繼續(xù)實行擴張性財政政策的主要依據

1.保持經濟增長目標,需要財政政策適度擴張

首先,擴大投資需求是啟動經濟增長的重要手段,而擴大投資需求的舉措很大程度上依賴于財政政策的支持。擴大投資的主要方向是公共工程、基礎設施、農田水利、環(huán)保及高新技術產業(yè)。這些產業(yè)目前普遍存在發(fā)展后勁不足的問題,尤其是基礎設施建設,仍不能滿足國民經濟持續(xù)發(fā)展的需要。在基礎設施擁有水平方面,我國的許多指標都低于世界平均值。因此,加大財政對重大基礎設施的投資力度成為當前經濟特別是財政工作關注的焦點。雖然財政擴張過程中存在一定風險,但主要通過財政擴張形成的社會基礎設施也可以為經濟長期發(fā)展提供優(yōu)良資產,從而降低擴張的風險程度。

其次,積極啟動消費需求,依賴于政府深化財稅體制改革和社會保障體制改革,目前城鄉(xiāng)有效需求相對不足,主要表現為:一是農民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)承擔的稅費過重,農民收入連續(xù)數年增長幅度小于經濟增長速度和城鎮(zhèn)居民收入增長幅度;二是城市居民社會保障處于改革的關鍵階段,養(yǎng)老、醫(yī)療等改革過程中必然會增加居民個人的負擔數額,居民對遠期消費的預期存在一定顧慮。因此,要在社會保障制度改革過程中,適當增加居民可支配收入,并通過社會保障制度改革的到位增強居民遠期消費的安全感。

再次,高居不下的失業(yè)、下崗及農村剩余勞動力的消化,需要我國經濟在較長時期內保持較快的增長速度。失業(yè)、下崗及農村剩余勞動力問題不解決,內需擴大就將遇到障礙。只有相對較快的經濟發(fā)展速度,才有可能滿足勞動力市場的特殊需要。

2.產業(yè)結構進一步調整的任務需要財政政策適度擴張

90年代中后期以來,我國經濟結構不合理的矛盾仍然十分突出,產業(yè)結構失衡,農業(yè)基礎仍然薄弱。能源、交通和基礎設施薄弱的狀況雖有所好轉,但與經濟社會成長的要求相比,仍然供給不足。通訊、生命科學、新材料、新能源和海洋科學等高科技產業(yè)在世界范圍的迅速發(fā)展,也對我國經濟結構和產業(yè)結構調整提出了新的課題。

工業(yè)內部結構不盡合理。主要問題是基礎工業(yè)與加工工業(yè)的增長不協調,加工工業(yè)低水平重復,一些基礎性第三產業(yè)(如郵電、通訊)和新興第三產業(yè)(如金融保險、信息、咨詢、科技等)發(fā)育不足。這些問題的存在不僅影響了我國產業(yè)結構的優(yōu)化,更是制約經濟增長方式由粗放型向集約型轉換的主要障礙,消除障礙應主要依靠科技進步,進行內涵式結構調整,以提高經濟整體素質和生產要素的配置效率。在全社會科技投入總量不足、總體水平偏低的情況下,政府應彌補這一缺口,加大科技投入力度,在直接增加政府投入資金的同時,應從稅收、信貸和其它政策方面配合產業(yè)政策給予大力扶持。

3.緩解國企困難狀況需要財政政策適度擴張

舊體制與新體制交替時期各種矛盾相互作用的結果,使國有企業(yè)背上沉重的債務負擔。從法律上講,無論是國有企業(yè),還是國有商業(yè)銀行,它們的債務債權最終都由一個主體——國家財政來承擔。因此,財政是消除國有企業(yè)過度負債的核心所在。實際上,國有企業(yè)的過度負債與財政有著千絲萬縷的聯系,如“撥改貸”后,財政不再對新建企業(yè)投資,國有企業(yè)唯有靠借貸來發(fā)展自己。長期以來,過重的稅負及名目繁多的攤派和其它費用導致企業(yè)無力進行技術改造和設備更新,國家對國有企業(yè)和非國有企業(yè)的雙重財稅政策使國有企業(yè)處于競爭的劣勢。企業(yè)職能和財政職能的錯位更是拖累了企業(yè),養(yǎng)老、醫(yī)療保險等本應由財政或全社會承擔的負擔卻由國有企業(yè)來承擔。雖然,這是轉軌時期難以避免的問題,但在社會保障改革沒有到位的情況下,國家財政有責任通過國有資產減持、社會保障基金設立等方式與國有企業(yè)共同承擔責任,為國有企業(yè)改革創(chuàng)造有利條件。

4.配合經濟體制改革需要財政政策適度擴張

我國目前處于市場經濟體制改革階段,中央政府的職能之一就是充分發(fā)揮市場經濟體制的作用,讓市場在經濟運行中以其特有的競爭機制,將經濟資源配置到需要的行業(yè)和地區(qū),減少經濟運行中的無 序,緩解沖突,縮短轉軌和轉型過程,保證平穩(wěn)、順利地實現市場化改革目標。目前由于失業(yè)問題顯性化,全社會范圍的社會保障制度正在逐步建立和完善之中,歷史的欠賬需要歸還,所以財政部門必須從社會安定的角度出發(fā),保證退休人員的生活穩(wěn)定,保證病人所需的醫(yī)療費用,保證城鎮(zhèn)低收入群體的基本生活。同時,在物價持續(xù)走低的形勢下,農產品收購的任務迅速增大,收購、儲運所需的財政支持迅速增長。此外,提高教育普及程度和教育深度,也需

要國家財政給予更多的財力支持。 5.實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略需要財政政策適度擴張

由于自然地理和歷史基礎的原因,我國經濟發(fā)展的東、西部之間一直存在較大的差異。改革開放后,東部沿海地區(qū)利用其自然地理優(yōu)勢和科技文化環(huán)境優(yōu)勢大力發(fā)展經濟,取得了顯著成就,進一步加大了與西部和內地之間的經濟和社會差距。國家適時制定西部大開發(fā)戰(zhàn)略,在西部和內陸地區(qū)開放的同時,增加了對西部和內陸地區(qū)的公共投入,以改變我國東、西部長期以來存在和正不斷加大的差距。事實上,解決東、西部經濟和社會環(huán)境保護方面的財政投資,為此,適度的財政擴張政策應當是必要的和連續(xù)數年所必不可少的。

二、繼續(xù)實行適度財政擴張政策的具體措施:

1.繼續(xù)擴大公共支出

財政支出重點:一是用于農業(yè)的支出。農業(yè)是我國國民經濟的基礎,也是人民群眾生活的基本要求。為保持國民經濟長期穩(wěn)定地發(fā)展和人民生活的基本衣食需要,必須在高度重視農業(yè)的基礎上,加大對農業(yè)包括水利事業(yè)的投入,通過農田水利基本建設水平的提高,增強農業(yè)抵抗自然災害的能力,以保證國民經濟基礎環(huán)節(jié)和發(fā)展?jié)摿Φ靡猿掷m(xù),國家各項宏觀政策如糧食、水利和環(huán)境保護政策得以落實。二是用于科技教育的支出?？平掏度氲脑黾邮强平膛d國的需要,是經濟科技含量、產業(yè)結構調整和人才資源發(fā)展的客觀要求,切實保證科教投入是經濟持續(xù)增長和提高國民素質的不竭源泉。三是用于國企改革的支出。在市場經濟體制下,國有企業(yè)完成向真正經濟實體的過渡,需要一個轉軌時間,而轉軌過程中國家有必要對國有企業(yè)改革提供必要的外部條件。國有企業(yè)改革的順利推進之際,才是我國經濟全面煥發(fā)活力之時。各級政府應當積極采取措施,加強財政監(jiān)管,優(yōu)化支出結構。

2.適當調整稅收政策和制度

在深化財稅體制改革的同時,對于重點投向進行適當的稅收優(yōu)惠,規(guī)范各種行政性收費,實行費改稅。商品稅政策的調整應以增值稅為重點,尤其是對設備更新快、資本密集型的高科技行業(yè)和產品品質、成本和設備投入差異較大的能源、礦產企業(yè),有必要加快由生產型增值稅向消費型增值稅的轉變。對主要用于宏觀經濟調控需要的消費稅則可考慮部分稅目的減免問題,如對農用柴油、軍用柴油、生產用(包括工程用、礦山用、建筑用)汽車輪胎、農用汽車輪胎(如農用拖拉機、收割機等和公共汽車輪胎)等,實行消費稅減免或定期減免,應是有利于擴大內需和經濟增長的有效措施。

各種稅收優(yōu)惠可結合《當前我國重點鼓勵發(fā)展的產業(yè)、產品和技術目錄》予以實施。促進企業(yè)的技術進步應成為稅收優(yōu)惠的主要方面,對研究開發(fā)、設計等費用實行稅收抵扣。當企業(yè)采用先進技術將新產品投入大規(guī)模生產時,政府應采取加速折舊或建立技術準備金方式在計稅前予以扣除,并對新產品給予稅收減免。

加快費改稅進程,以減輕企業(yè)負擔。加強預算外資金管理,取消各種亂收費,確需保留的可以降低收費標準或相關項目歸并,屬稅收性質和具有稅收功能的收費應盡快并入稅收。

3.穩(wěn)定公債發(fā)行,強化財政投融資

1998年以來,在實施積極財政政策的過程中,國家財政利用銀行利率下調、銀行和社會閑置資金較多、國家籌資成本較低的有利時機,連年大規(guī)模發(fā)行公債作為擴大公共投資和內需的基本措施,業(yè)已起到實際效果。但連續(xù)數年大規(guī)模的公債發(fā)行,也必然會有償債高峰期的到來,政府財政不得不考慮如何面對償債高峰。所以,今后一段時期保持公債發(fā)行規(guī)模穩(wěn)定,將是一種必然的政策選擇。同時,可考慮發(fā)行針對保險公司、社會養(yǎng)老金的專項國債,專門用于國內大中型基礎設施 建設。也可考慮增發(fā)外債,增強外資對中國的投資信心。必要時還可考慮讓一部分經濟發(fā)展狀況較好的地區(qū),由中央發(fā)行一定規(guī)模的、用于長期建設投資、投資項目由地方設立和管理、到期由地方歸還的地方公債。另外,在國企改革的‘抓大放小’中,變現一部分國企的股份來從事公共工程及基礎設施等的投入,其余可作為國家資本金注入企業(yè)用于企業(yè)設備更新及技術改造,或注入社會保障基金。

近幾年,財政收入中的兩個比重明顯提高,財政收支增長幅度明顯超過經濟增長速度,財政收入每年增長一千多億元,收入增長的良性機制已基本形成,國家財政對經濟建設和社會發(fā)展的保障能力明顯提高。加之配合公債政策,可保證政府擁有充足的財力在近期內甚至較長時期內實行適度的財政擴張政策。在用好公債政策的同時,還要關注其它政策方面,特別是財政投融資、利用財政資金的有償使用機制等,既用活一部分財政資金,又有利于提高財政資金的使用效率。

三、適度擴張財政政策下的貨幣政策選擇

(一)實行穩(wěn)健的貨幣政策是現階段的客觀選擇

在我國現階段或一個較長時期內,宏觀經濟調控采取適度從緊的貨幣政策,是由中國改革和轉軌時期的經濟發(fā)展特點所決定的。

首先,我國還存在著通貨膨脹回升的潛在危險。我國正面臨著經濟轉軌的關鍵時期,財政困難、國企困難、農業(yè)基礎薄弱以及潛在的固定資產投資沖動都是引發(fā)通貨膨脹的因素。從我國經濟發(fā)展客觀實際來看,1996年底實現“軟著陸”后,國民經濟沿著“高增長、低通脹”的良性軌道運行,執(zhí)行政策要注意連續(xù)性和相對穩(wěn)定性,不能陷入“膨脹一緊縮—再膨脹一再緊縮”的怪圈。因此,對放松銀根的貨幣政策應持謹慎態(tài)度。

其次,放松貨幣政策在當前對啟動經濟作用不大。商業(yè)銀行本身追求盈利最大化,不會把資金投放到一些資金回收期長、盈利少、但對國民經濟有重要意義的行業(yè)上,因此對于改善經濟結構的作用受到商業(yè)銀行經營目標的限制。此外,下調利率雖對經濟有一定的積極作用,但經過多次下調的利率其進一步下調的空間已十分有限,而且,在經營目標的左右下,企業(yè)和銀行貸款的動機都不會特別重視利率的小幅變動,所以,降息在我國已有的經濟機制下,其刺激貨幣需求和經濟增長的作用并不明顯。

再次,通貨膨脹政策無助于失業(yè)問題的解決。我國目前面臨的問題與西方國家在性質上是不同的。我國的就業(yè)問題既有計劃經濟體制轉軌過程中隱性失業(yè)顯性化問題,也有特殊人口政策帶來的長期后果,這種失業(yè)現象無法通過放松銀根來得到徹底解決。改革和轉軌時期的根本問題是穩(wěn)定發(fā)展問題。只有堅持穩(wěn)健的貨幣政策,使經濟能夠穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展,才能創(chuàng)造出較多的就業(yè)機會,從而實現貨幣穩(wěn)定一經濟增長一充分就業(yè)的良性循環(huán)。同時,如果通過放松銀根來刺激經濟增長,那么其帶來的通貨膨脹,也必然給低收入群體的基本生活帶來困難,反過來,又會要求國家提供新的社會保障增量來維持平衡。

最后,在實行穩(wěn)健的貨幣政策的同時,要求貨幣供應在各個不同時期應當表現出彈性。如經濟增速正?；蚱?而物價漲幅較低時,可以進行適時適量的增加,以配合財政政策刺激國內有效需求,而這種“微調”主要指階段性的適度松動,這與總體上較緊的貨幣政策并不矛盾。

(二)應加強財政政策與貨幣金融政策的協調配合,財政與貨幣金融政策的協調配合涉及到方方面面,以下幾個問題需要予以特別重視和考慮。

1.通過規(guī)范財政收支提高兩個比重

經過連續(xù)幾年財政收入超過經濟增長速度的總量調整,目前國家財政的預算收入已占GDPl5%,如果

加上預算外資金和制度外財政部分,財政總規(guī)模占GDP比重應當在25%—30%之間,政府財力總規(guī)模并不小。所謂“小”和應繼續(xù)提高兩個比重的說法,主要是指財政集中在預算內的收支和集中在中央財政的收支較小。同時,無論是從經濟發(fā)展的長期要求、還是從當前積極財政政策、擴大內需的要求看,繼續(xù)大幅度增加稅收并不是解決問題的辦法,而且無助于財政擴張的效果。因此,當前之急應是統(tǒng)一財政,整頓財稅秩序;扭轉非財政部門越權行使政府職能參與分配的現象;嚴格規(guī)范收費項目和收費權限,并通過立法將必要的收費逐步改為正規(guī)的地方稅收;清理整頓各種基金、周轉金及其它財政體外循環(huán)的游離資金,并通過整章建制,使之納入嚴格的、科學化、規(guī)范化的財政管理與監(jiān)督之下。最后應通過改革,徹底解決財政包攬過多和應管未管、以及管理方式不當的問題,使財政 的職、責、權相對應。 2.完善金融調控

保證中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨立性,進一步加快職能轉換,提高管理水平,理順與各級地方政府的關系,把商業(yè)銀行辦成真正意義上的商業(yè)銀行。在目前的經濟社會環(huán)境下,銀行要減少并逐步消除政策性和社會性職能,真正樹立銀行利潤最大化的經營目標。要加強內部管理,提高管理水平,減少壞帳呆賬,加強金融工具的創(chuàng)新,提高信貸資產質量,加快資金周轉,配合貨幣政策,達到控制調控基礎貨幣、實現適度從緊貨幣的目的。

在金融體制改革過程中,防范和化解金融風險尤其重要。要支持企業(yè)戰(zhàn)略性改組,加速完善和發(fā)展資本市場,促進資本市場長期穩(wěn)定地發(fā)展,而不是時漲時落。應認識到資本市場長期穩(wěn)定發(fā)展對我國經濟穩(wěn)定和發(fā)展,對轉換經濟機制、深化國有企業(yè)改革,都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。當然,在資本市場發(fā)展的過程中,由于新事物發(fā)展的客觀規(guī)律,不可避免地會出現一些問題,有時甚至是較為嚴重的問題,但如果沒有資本市場10多年風風雨雨的發(fā)展,也不會有國有企業(yè)改革順利進行的大好局面。

大力發(fā)展住房等個人消費信貸。各商業(yè)銀行從擴大自身業(yè)務發(fā)展角度考慮,應該積極探索和發(fā)展消費信貸,促進消費需求與生產需求協調、同步發(fā)展。同時,探索和積極發(fā)展個人金融服務的各個領域。

3.加強財政政策與貨幣政策的配合運作

首先,財政、貨幣政策制定上,應相互協調,可考慮組成一個主要由這兩部門的若干負責人和有關專家參加的財政貨幣政策協調委員會。該委員會作為一個議事機構,定期舉行例會,例會議案只具有專家建議性質,對兩部門或對貨幣政策委員會和財經委員會或預算管理委員會起指導作用,而不具有強制性。其次,盡快建立財政投融資體系,保障貨幣政策免受政策性金融業(yè)務的沖擊。再次,在國債政策上應體現財政政策與貨幣政策的協調配合。財政、貨幣政策共同作用于國債,有利于協調各自的政策。目前上市流通國債總量偏少,銀行利率也非市場利率。財政和央行要對國債發(fā)行量、國債利率、品種和發(fā)行方式進行協商,財政應優(yōu)先考慮中央銀行在開展公開市場業(yè)務時對國債的期限結構、無券化程度、利率水平的要求。最后,財政、貨幣政策應從城鄉(xiāng)消費結構的調整上增加需求。

4.宏觀調控的實現還依賴于微觀基礎和經濟增長方式的轉變

粗放型經濟增長方式的速度效應所造成的經濟效應結構、產業(yè)結構失調,往往使財政、信貸資金投入產生扭曲的不良后果,演化出一種“高速度一高投入一低效益一更高投入需求”的惡性循環(huán)。財政、貨幣政策都不可能建立在這樣的基礎之上。

四、關于積極財政政策“淡出”的討論

財政部部長項懷誠5月9日在上海指出,中國政府將積極主動地調整財政政策,深化財政改革,轉變財政職能,加快構建公共財政體制,更好地促進中國經濟和財政的可持續(xù)發(fā)展。項部長的講話傳遞了一個有關中國政府將積極主動地調整財政政策的重要信息,引起理論界和國內外的高度重視。

2009年,我國已經連續(xù)第五年實行積極的財政政策。作為一項過渡性的政策措施,財政擴張有利于保持較高速度的經濟增長率,有利于增加需求、增加就業(yè),有利于經濟和社會的穩(wěn)定。為此,五年中,僅建設性國債就發(fā)行和計劃發(fā)行6600億元,中央政府背上了較重的債務負擔,中央政府的債務依存度高達50%,債務余額占GDP16.3%,財政赤字2009年將超過3000億元。我國財政政策的風險在逐步增大已是不爭事實。從這個意義上講,擴張性財政政策的“淡出”是肯定的。但“淡出”的時機和方式卻是一個需要十分慎重和認真研究的問題。

筆者以為,積極財政政策“淡出”的現實選擇需要滿足以下三個條件:第一,經濟運行完成由“低谷”到成長的轉折。第二,公共支出對經濟的拉動已經起到對私人部門的“帶動”作用。第三,社會總需求出現穩(wěn)定的增長態(tài)勢。而目前我國經濟尚未具備上述基本條件。

首先,從經濟運行狀況看,90年代初期以來的經濟下滑趨勢雖然在1999年到達“底部”,2000年開始出現回升,但由于“911事件”的打擊和國際經濟狀況的影響,2001年的經濟增長率重新下滑,這表明經濟運行總態(tài)勢需要對“底部”進行重新檢驗。換言之,2009年和2009年將是考驗經濟運行曲線的關鍵兩年。因而這兩年應當是“拭目以待”的兩年,而非轉換財政政策方向的有利時機。

其次,公共部門支出對私 人部門的“帶動”效應不明顯,全社會固定資產投資增長率仍然在起伏不定之中,企業(yè)和個人投資在全社會投資中所占比例沒有明顯改進。積極財政政策在這種情況下,也應當慎重對待運用方向的轉換。比較恰當的是在繼續(xù)保持財政擴張的同時,適當調整財政政策的著力點。在主要著力于公共部門本身的支出的同時,加強對私人部門投資政策的調整和對私人部門投資的引導,只有私人部門投資有了真正的增加和投資動力,我國經濟的能動性恢復才有了比較牢固的基礎。

再次,社會總需求未能表現出明顯的增長態(tài)勢。90年代中期以來,消費品價格指數一路疲軟,1998和1999年更是降到負數,2000年雖有回升,但仍在0附近,同樣需要一個恢復過程。商品零售價格指數更不理想。

綜上所述,積極財政政策雖然存在一個“退出”問題,但“退出”的時機卻是一個需要十分慎重的問題。以上述“退出”的基本條件看,積極財政政策能否“退出”,以及采取怎樣的方式和多大程度退出,有待今明兩年經濟運行實際狀況的考驗,而不可能是今年或明年財政政策的基本選擇。

財政研究論文:預防金融把風險轉嫁給財政研究論文

論文關鍵詞：金融風險;財政風險

論文提要：當前金融風險逐漸加大,金融風險以各種途徑轉化為財政風險。本文在論述上述問題的基礎上,指出其轉化的負效應,并結合我國國情,提出可操作性的防范對策。

潛在債務是我國財政風險的主要來源,而在整個潛在債務鏈條中,金融業(yè)又占了很大比重,所以控制金融風險就成了防范和化解我國財政風險重要的一環(huán)。

一、當前金融風險逐漸加大

盡管目前我國還沒有出現過貨幣危機或大面積的銀行倒閉事件,但我國銀行的資產質量狀況尤為令人擔憂,其經營與管理存在著不容忽視的風險。

1、自有資本不足。金融機構自有資本的數量決定其彌補經營損失的能力,通常用資本充足率來反映。該指標是指資本凈額與加權風險資產的比率。由于計算資本充足率需要對金融機構的資產按風險等級進行加權,而這方面可用的數據很少,因此我們只能用相近指標來替代。2001年國有銀行的所有者權益僅占總資產的3.97%,信貸類金融機構為4.94%,均遠低于1988年巴塞爾協議對商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%的要求。由于我國金融業(yè)仍處于高速發(fā)展階段,再加上自身的積累能力相對較弱,這將使得資本不足的問題變得更加嚴重。

2、資產質量低劣。主要表現是不良貸款所占比重很高。2001年底,按四級分類,國有獨資商業(yè)銀行的不良貸款比例為25.37%;按照五級分類,則接近30%,其中需要核銷的不良貸款比例大約是8%,這樣的不良貸款比例是很高的。

3、經濟效益很差。盡管受美國金融危機影響較小,我國各大銀行在2008年度取得了驕人成績,但這與國家4萬億元刺激內需政策關聯度較高,而其潛在風險未得到顯現,潛在風險仍然不可小視。

4、統(tǒng)計信息失真。國有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財務會計、統(tǒng)計數據不準、信息透明度不夠等問題,使監(jiān)管缺乏必要的信息數據,并留下了監(jiān)管真空。

二、金融風險呈現向財政轉化的趨勢

由于金融問題的公共性以及國有獨資或控股金融機構在整個金融體系占主導地位的現實,解決金融風險的重擔自然要落到政府財政的身上,在這個過程中,金融風險也逐漸轉化為財政風險。

1、股權無償劃轉。由于我國金融業(yè)在1999年以前實行過一段時間的混業(yè)經營,國有商業(yè)銀行持有相當數量的證券公司、信托投資公司的股權,為了控制混業(yè)帶來的風險,國家對銀行、證券、信托、保險實施了“分業(yè)經營、分頁管理”的體制,并將銀行持有的其他金融機構的股權作了無償劃撥的處理。

2、追加注資。如1998年3月,財政部發(fā)行特種國債2,700億元,用來補充國有獨資商業(yè)銀行資本金;2004年1月,國家又動用外匯儲備450億美元,向中國銀行和建設銀行注資。

3、沖銷呆賬。如1997年沖銷了國有商業(yè)銀行的呆賬300億元;1998年沖銷了400億元。

4、間接減征營業(yè)稅。通過縮短國有商業(yè)銀行應收未收利息的計收年限,以縮小國有商業(yè)銀行營業(yè)稅稅基。

5、成立資產管理公司。將四大商業(yè)銀行的不良資產剝離出來。

6、債權轉股權。將有問題金融機構的債權轉化為股權,以減輕原債務人的負擔,使其得以繼續(xù)延續(xù)下去。

7、中央銀行再貸款。為了化解金融機構的支付危機,并對其重組,中央銀行往往需要增加再貸款支持。但中央銀行貸款損失最終還要中央財政補助。

8、地方財政的支持。在處理地方金融機構問題時,地方財政也需要提供多種形式的支持。

9、中央財政的直接補償和暗補。某些被關閉金融機構的外債,由中央財政負責償還,這些外債多為應付國際金融機構的主權債務。在處理一些被關閉金融機構時,對接手其相關資產和債務的國有商業(yè)銀行,在一定期限內,可減免上繳中央銀行的再貸款利息。

三、金融風險向財政轉化的負效應

1、加大了財政風險。財政要支持各項事業(yè)的發(fā)展,本身就具有了一定的風險。如果金融風險向財政轉移,就會沖擊原有的預算平衡,給財政預算留下缺口,造成政府財政收支惡化。

2、不利于培植健全的銀行運營機制。在市場經濟條件下,銀行是“四有主體”,優(yōu)勝劣汰。但由于考核監(jiān)督機制不完善,國有銀行為了完成國家或上級交給的任務,可能會自覺不自覺地利用隱性和或有債務的方式做表面文章。一旦出了問題,政府為了社會穩(wěn)定的大局被迫救助金融機構。這種做法不但使問題層出不窮,也不利于培養(yǎng)銀行建立完善的運營機制。

四、金融風險向財政轉化的防范對策

1、政府要退出競爭性領域。一些地方政府出于“政績”和“形象”的考慮,仍然有著不可遏制的投資沖動,盲目投資和重復建設把本來就很拮據的財力沉淀在無望的工程上。所以,劃清政府與市場邊界是化解政府財政風險的首要的一環(huán)。

2、理順和規(guī)范銀企關系。首先,深化國有企業(yè)改革,建立“產權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”的現代企業(yè)制度;其次,加快金融體制改革,通過股份制改造,建立多元主體的現代商業(yè)銀行體系。進一步加快商業(yè)銀行上市步伐,并強化財政作為出資人的監(jiān)督作用。

3、完善政府投融資體制。要加強投資決策的民主化,以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。對目前地方政府的各種融資行為要加以規(guī)范,在條件成熟的地區(qū),應允許地方政府發(fā)行市政債券,以解決資金缺口問題。

4、建立債務監(jiān)控體系。一是通過潛在債務監(jiān)控系統(tǒng),對債務出現異常情況的地方政府或金融機構付出預警信號,對出現債務危機的地方財政和金融機構依法實施接管或限期整改;二是當地財政出現緊急情況時,從法律上明確中央政府向地方政府提供援助的標準和程序,杜絕地方“倒逼”中央財政的現象。

財政研究論文:和諧社會下公共財政研究論文

一、構建和諧社會對財政建設的要求

社會是一個十分復雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會內涵的復雜性和廣泛性。不同學者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關系;有的認為,構建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經濟體制相配套的社會利益均衡機制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側面闡述了和諧社會的內涵。綜上所述,和諧社會是指社會內部本身以及社會與其自身相關的事物之間保持的一種協調狀態(tài)。社會主義和諧社會既強調人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達到人與自然的和諧。

構建社會主義和諧社會是一個長期的系統(tǒng)工程,需要社會各子系統(tǒng)之間良性運行和協調發(fā)展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應積極運用財政政策使每個公民都能享受到經濟增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強社會認同感,避免各種不和諧現象的發(fā)生。與構建和諧社會相適應的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進社會主義和諧社會的構建與發(fā)展,又能保證財政體系自身和諧循環(huán)的財政方針、準則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應更加注重公共產品配置的公平,實現公共產品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經濟發(fā)展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經濟主體提供平等的財政條件。

二、財政政策對構建和諧社會制約的主要表現

改革開放以來,我國經濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設滯后,難免產生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產生固然是多種因素綜合作用的結果,但與財政政策不完善也有很大關系,突出表現在以下幾個方面。

1.不同地區(qū)居民享受的公共產品和服務不均等從公平角度講,同一個國家居民應該享受到大致相同的公共產品和服務,不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產品由各地方政府提供,在現行的財政政策框架下,地方性公共產品的多少與當地政府財力有直接聯系,而政府財力又是與當地經濟發(fā)展水平密切相關的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達8.58倍;并且同一省區(qū)內財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產品和服務的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產品和服務不均等。

2.“二元”財政結構彰顯城鄉(xiāng)差別從構建和諧社會的需要出發(fā),政府財政應有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財政結構的存在進一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對于同一種公共產品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔;而在農村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農民自己承擔,財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強了社會保障制度建設,擴大了社保對象范圍,但農村社會保障體系建設滯后。在占全國人口60%的農村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動者中實施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達22∶1。

3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財政調節(jié)乏力在市場經濟條件下,財政的一個重要職能是調節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現持續(xù)拉大的態(tài)勢。從整體上看,我國的基尼系數已經接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標準,如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會動亂等不穩(wěn)定因素?，F行財政調節(jié)功能存在明顯不足,主要體現在稅收調節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負不均衡,從稅負公平角度而言,稅負應與納稅能力相適應。而我國事實上卻出現了中低收入者稅負相對過重,富人稅負輕的“逆向調節(jié)”現象。由于當前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負過重。據統(tǒng)計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數。二是稅制體系不完善,財產稅相對缺失。根據國際經驗,個人所得稅調節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財產稅。由于我國遺產稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對高收入群體的“削峰”作用。

4.財政宏觀調控乏力,影響了人與自然的和諧相處

由于長期以來我國采取粗放式經濟增長模式,導致自然資源大量消耗,環(huán)境質量嚴重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經濟發(fā)展構成很大制約。然而,財政宏觀調控在推動經濟結構調整、保護生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經濟增長方式沒有得到根本性轉變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。

三、構建和諧財政的設想

公共財政應通過完善各種政策、制度,構建“和諧財政”,為建設和諧社會做出應有的貢獻。

1.完善財政轉移支付制度,為公共服務均等化奠定基礎

實現地區(qū)間公共服務均等化是構建和諧社會的要求。公共服務均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產品和公共服務。應建立公共服務均等化的保障機制,重點是完善財政轉移支付制度。一是變基數法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉移支付額,將地區(qū)經濟發(fā)展水平、稅負高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉移支付的主要依據,通過對各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉移支付的科學合理程度;二是采取靈活多樣的轉移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結合;三是調整轉移支付結構?，F行轉移支付很大一塊是通過稅收返還形式進行的,經濟發(fā)達地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內難以改變,為抵消其不利影響,應調整轉移支付的地區(qū)分配結構,重點向中西部貧窮地區(qū)傾斜。

2.加大解決“三農”問題的財力支持力度,促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展

針對目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現實,應發(fā)揮財政政策導向作用,使財政收入分配適度向“三農”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展。一是財政投資重點由城市轉向農村。新增財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制,大力加強農村基礎設施建設,增強農業(yè)發(fā)展后勁。二是調整優(yōu)化財政支出結構,大力支持農村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財政支出應主要用于農村,進一步改善農村中小學辦學條件,推進新型農村合作醫(yī)療試點,完善農村醫(yī)療救助制度,逐步實現公共產品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農民負擔反彈的長效機制,維護農民的正當利益。四是增加農民就業(yè)培訓支出。對農民進行職業(yè)技能培訓,增強農民的就業(yè)能力,有利于轉移農村剩余勞動力,增加農民收入。

3.完善稅收制度,促進收入分配的公平縮小收入差距是構建和諧社會的基礎,稅收制度則是調節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設計。個人所得稅調節(jié)收入分配的重點應放在高收入階層,適當減輕中等收入者的稅負,通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調節(jié)力度,真正體現公平稅負的原則。同時,應將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強稅收征管,提高稅務管理和監(jiān)督的技術水平,加強對偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領域的監(jiān)管力度。對私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產開發(fā)商、知名經濟學家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監(jiān)控。三是適時開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產稅的同時還應開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產通過贈與方式逃避繳納遺產稅。

4.建設“生態(tài)財政”,促進人與自然的和諧相處當前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對我國經濟的可持續(xù)發(fā)展構成嚴重制約,應加強財政在生態(tài)社會轉型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財政政策上,加大對生態(tài)建設和環(huán)境建設的支持力度,建設“生態(tài)財政”,促進循環(huán)經濟發(fā)展及節(jié)約型社會的建立,促進經濟社會全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財政支出結構,增加生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設支出。二是完善生態(tài)補償機制。進一步完善排污收費制度,并按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態(tài)補償機制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經濟。堅持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導社會資金進入資源循環(huán)利用領域,促進資源節(jié)約型社會的建立。

財政研究論文:國際財政研究論文

一、區(qū)域經濟一體化的財政問題

區(qū)域經濟一體化是兩個或兩個以上的經濟體,為了達到最佳配置生產要素的目的,以政府的名義通過談判協商實現成員之間互利互惠及經濟整合的制度性安排。區(qū)域經濟一體化的不斷興起,其背后隱含著多種因素,有著眾多的目標,既有促進貿易、收入和投資的需要,又有實現增長和發(fā)展的要求;既有獲取市場準入適應區(qū)域與全球化的意圖,也有出于安全和民主的考慮。這種以政府為主體的經濟活動和經濟行為,同時也是我們所討論的財政問題?？梢?區(qū)域經濟一體化的財政問題,是和區(qū)域經濟一體化相伴而生并由區(qū)域經濟一體化的主體———政府的經濟活動和經濟行為決定的。

遺憾的是,區(qū)域經濟一體化的理論模型中卻很少直接關注財政問題。以被視為區(qū)域經濟一體化的理論核心的關稅同盟理論及其發(fā)展為例,維納(Viner1Jacob)及其后繼者們從貿易創(chuàng)造效應、貿易轉移效應、規(guī)模經濟效應、競爭效應、技術創(chuàng)新效應和投資效應等不同層面和角度,分析了區(qū)域經濟一體化對成員體、非成員體乃至整個世界的生產、消費、資源配置、收入分配、國際貿易、經濟增長等國民經濟的各個方面的利益或損害。雖然該理論是從關稅及其效應分析這一財政問題出發(fā),而且后來約翰遜、庫珀和馬塞爾等人在1965年也直接將“公共產品”引入關稅同盟的福利效應分析,并得出了關稅同盟更能滿足成員體政府對各種保護主義傾向的商業(yè)政策以及對工業(yè)化目標的偏好的結論(田青,2005),但總體看來,區(qū)域經濟一體化的理論模型基本上是在國際貿易和國際經濟學的理論分析框架下的闡述,很少直接關注到區(qū)域經濟一體化中的政府經濟活動及其對區(qū)域經濟一體化的影響,也沒有對區(qū)域經濟一體化這一政府主導的利益追求和制度保障機制作出全面的闡述,并在一定程度上成為了區(qū)域經濟一體化發(fā)展的制約。

總之,區(qū)域經濟一體化的財政問題,是由區(qū)域經濟一體化本身所具有的政府主導性和政府經濟活動和經濟行為性這一特征決定的,是區(qū)域經濟一體化產生和發(fā)展過程中的客觀存在,但卻不被區(qū)域經濟一體化理論所關注的重要現實問題。它不僅涉及到區(qū)域經濟一體化的財政效應這一基本問題的分析,更重要的是對區(qū)域經濟一體化中的政府經濟活動和經濟行為的系統(tǒng)闡述,是對區(qū)域經濟一體化的各國財稅制度協調及發(fā)展的研究。也就是說,區(qū)域經濟一體化的財政問題的提出和解決,不僅直接影響著參與區(qū)域經濟一體化的各國政府的經濟活動和經濟行為本身,而且還關系著區(qū)域經濟體各成員國之間乃至非成員國之間的財政利益和財政關系的協調;同時,將財政問題作為重要的變量引入區(qū)域經濟一體化的理論和實踐,還可以更好地從政府經濟活動的角度闡明區(qū)域經濟一體化的政府主導性及其機制,不僅有助于豐富和發(fā)展區(qū)域經濟一體化的理論,而且將直接推動區(qū)域經濟一體化的持續(xù)協調發(fā)展。

二、國際財政的理論體系和分析框架

一般而言,國際財政是伴隨著國際經濟活動的擴展和國家間經濟依賴的日益加強而在財政關系領域形成的一種國際經濟現象,是財政和國際經濟相結合的產物。關于國際財政的定義(董勤發(fā),1997),理論界至少有兩種不同的觀點:一種觀點是從世界或全球角度來看的財政,即世界財政或全球財政,是以世界性的公共權力機構或世界政府為后盾的;另一種觀點是把國際財政看成是國際經濟中的財政,是國家財政在國際經濟中的延伸或變種,是國際經濟中的國家財政活動,是不同國家的財政通過國際經濟交往而相互聯系在一起所形成的國與國之間的財政關系。與國家財政相比,國際財政具有一般財政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即國際性、整體性、復雜性和協調性等特點(林品章,1995)。雖然在歐盟的財源籌集方式、國際稅收合作組織研究以及聯合國發(fā)展計劃署于1999年提出的對電子郵件開征“比特稅”等中,我們可以看到一些世界財政或全球財政的影子,但在現代主權國家占據主導地位的時代,不存在也不可能存在一個超國家的全球權力機構或世界政府,國際財政就只能是國際環(huán)境下財政的作用問題。它主要表現為對國際經濟活動中的國家財稅制度協調和財政利益分配,是國家參與國際經濟活動的一種資源配置方式,其本質是國家間的財政關系。

在現代市場經濟中,國家財政存在的客觀前提在于國民經濟中的市場失靈。同樣,國際財政的產生和存在,也有其深刻的理論和現實基礎。首先,國際財政作為國際經濟活動中財政問題的國際化,其基礎是市場經濟;而由市場經濟的市場性和開放性決定的國際市場失靈,就直接成為了國際財政存在的理論基礎(董勤發(fā),1997)。其次,基于不同的經濟社會條件和利益目標追求,各國政府財稅制度和政策安排往往存在著巨大的差異,并直接構成為各國政府參與國際經濟活動的嚴重阻礙,因此,尋求和實現各國政府間的財政協調和合作,是國際財政存在的現實基礎。

從國際財政產生和存在的理論和現實基礎的角度出發(fā),國際財政存在的意義就是矯正國際市場的失靈和實現各國財政的協調和合作。同時,又由于當前并沒有一個真正有效的世界權力機構,也就不可能有一個制定、頒布和執(zhí)行國際課稅和支出方案的“國際財政當局”,更不可能形成一個有效的世界范圍內的全球財政制度。因此,國際財政只能采取多國財政合作的存在形式。根據合作的程度,國際上多國財政的合作方式大致分為財政協調(FiscalCoordina2tion)、財政同盟(FiscalUnion)和財政一體化(FiscalIntegration)。這三種基本合作方式既有聯系又有區(qū)別。其中,財政協調是以既有國家主權為基礎的國際財政合作形式,是國際財政合作最初也是最重要的形式,它強調財政合作的自愿性和協商性,如現有的各種國際稅收協定等;財政同盟更多地以部分國家主權的讓渡為前提,它強調財政合作的一致性和強制性,往往是區(qū)域經濟共同體中較高級的合作形式,如歐盟內部廢除關稅、統(tǒng)一增值稅等;財政一體化則以國家財政主權的完全讓渡或消失為條件,實行超國家財政干預,它是最高級的財政合作形式,但由于其缺乏現實性,所以更多地成為了一種理想化的財政合作形式。而根據不同的國際經濟發(fā)展水平和程度,國際財政研究在存在形式上又有著不同的側重點。一般而言,國際財政協調是當前國際財政最重要的存在形式也是研究的核心內容,國際財政研究的理論體系也主要是圍繞著國際財政協調來展開。①

三、國際區(qū)域財政研究的基本框架

伴隨著區(qū)域經濟一體化而產生的財政問題,是國際經濟活動中政府經濟活動和經濟行為研究的范疇。而通過對國際財政的理論體系和框架的分析,我們找到了研究區(qū)域經濟一體化的財政問題的理論基礎和分析框架。也就是說,區(qū)域經濟一體化的財政問題實質上就成了區(qū)域經濟一體化的國際財政問題。因此,從區(qū)域經濟一體化的財政問題和國際財政的理論體系相結合的角度,我們可以構建區(qū)域經濟一體化的國際財政研究框架。

區(qū)域經濟一體化的國際財政研究框架,本質上就是要詮釋區(qū)域經濟一體化中的政府主導性和政府經濟活動性的運行機制及意義,通過推進和實現區(qū)域內外各經濟體的財政協調和財政合作,促進區(qū)域經濟一體化的發(fā)展和福利水平的提高。因此,循著從國家財政到國際財政的思路,借鑒馬斯格雷夫等人對國際財政的理論體系的闡述,通過在傳統(tǒng)區(qū)域經濟一體化的理論中引入政府及其經濟活動———財政這一變量,一種解決區(qū)域經濟一體化的國際財政研究的新視角和分析方法———國際區(qū)域財政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由國際區(qū)域財政導論、國際區(qū)域財政支出、國際區(qū)域財政收入和國際區(qū)域財政政策等四部分構成。

國際區(qū)域財政導論主要闡述國際區(qū)域財政的含義、產生、研究范圍及方法等內容。借鑒國際財政的定義,我們可以給國際區(qū)域財政做出這樣的界定:它是指區(qū)域經濟一體化過程中的財政問題,是國家財政在區(qū)域經濟一體化中的延伸和發(fā)展。換言之,國際區(qū)域財政就是國際財政在區(qū)域經濟一體化中的具體存在和表現形式,是區(qū)域經濟一體化中的國家和國家間的財政關系,是我們從區(qū)域經濟一體化的主體———政府經濟活動和經濟行為層面的一種視角和分析框架。國際區(qū)域財政的存在,也有著其深刻的理論和現實基礎。區(qū)域經濟一體化,本質上是建立在市場經濟基礎上的一種資源配置方式和制度安排,而由市場經濟的市場性和開放性導致的市場失靈即國際區(qū)域市場失靈,就成為了國際區(qū)域財政產生的理論基礎。由于各國政府財稅制度和政策安排的巨大差異而形成的參與區(qū)域經濟一體化的各經濟體不斷尋求財政協調與合作的努力,現實地演繹了國際區(qū)域財政的存在。總體看來,國際區(qū)域財政研究的性質依然是財政學和國際經濟學的有機結合,研究范圍也包含著財政協調、財政同盟和財政一體化三種形式,且它們不同程度地在區(qū)域經濟一體化中存在。在研究方法上,國際區(qū)域財政也應遵循國際財政學的研究方法(董勤發(fā),1997),即國家主義分析方法與世界主義分析方法的有機結合。

國際區(qū)域財政支出主要探討國際區(qū)域財政支出的形式及其效應。具體而言,國際投資和國際援助是其存在的基本表現,前者類似于國家財政中的政府投資,后者則更多地具有政府轉移支出的性質或類似于政府間轉移支付制度的意義。國際投資的基本理論和效應分析,是國際經濟學的重要研究內容之一。綜合國際經濟學領域的國際投資和國家財政中的政府投資,我們可以得到一個基本的分析區(qū)域財政支出中國際投資的框架。從現實來看,國際投資制度主要由各主權國家的投資制度、雙邊層次投資制度、區(qū)域層次的和多邊層次的投資制度構成,且它們都不同程度地存在著缺陷并成為國際投資的阻礙,因此,要從制定更權威的、高度自由化的投資制度和高標準的國際投資保護制度及公正高效的爭端解決制度等幾個方面來進行創(chuàng)新(柳劍平等,2005)。作為國際經濟合作的一種重要方式,國際援助在傳統(tǒng)的國家財政和國際經濟活動中的基本作用(鄖文聚,2000),主要是緩和國際政治經濟矛盾和促進國際經濟關系的協調,更多地是作為一種短期性、政治性和經濟戰(zhàn)略性的支出形式而存在。目前,除歐盟法中的國家援助為區(qū)域經濟一體化的國家援助制度提供了基本法律框架外,國際援助特有的規(guī)律和運行規(guī)則總體上與作為國際區(qū)域財政支出形式的內容和要求是不相適應的。因此,要實現區(qū)域經濟一體化中各經濟體之間收入的公平分配和促進區(qū)域經濟的均衡發(fā)展,必須著力構建一個能有效協調區(qū)域財政關系的經?；?、制度化的國際援助制度。

國際區(qū)域財政收入主要研究國際稅收、國際債務和區(qū)域國際組織的會費籌集等問題及其經濟影響。國際稅收是國際財政大廈相對獨立的體系和重要支撐,同樣也是國際區(qū)域財政收入中最主要的內容。國際稅收的研究,不僅表現在早期對國際稅收學科理論體系的建立和完善,而且反映在當前對國際稅收競爭、國際稅收協調、國際稅收合作與國際稅收組織、貿易與稅收摩擦、反吸收調查等領域的深入研究和擴展。由于受區(qū)域經濟一體化不同發(fā)展水平和存在形式的制約,國際區(qū)域財政中的國際稅收除國際稅收協調這個核心以外,還涉及到國際稅收同盟和一體化等表現形式,這在歐盟的統(tǒng)一關稅、統(tǒng)一增值稅和“自有財源”中可以得到初步的例證。也就是說,國際區(qū)域財政研究的國際稅收,必須密切關注和分析研究區(qū)域經濟一體化下國際稅收的各種具體形式和效應。關于國際債務的理論研究,我們可以在國際金融研究和國家財政的債務分析中找到較為完整的內容和體系。如何從現有的理論體系和框架出發(fā),立足于促進區(qū)域經濟穩(wěn)定與發(fā)展,探討區(qū)域國際債務的規(guī)模及效應和債務監(jiān)控體系,構建一個與之相適應的高效的國際債務運行機制和風險防范體系,就成為了國際區(qū)域財政框架中的國際債務研究的主要內容。此外,為了避免如聯合國財政危機中的會費問題的尷尬,還應該積極研究關于區(qū)域國際組織的會費籌集方式,使區(qū)域國際組織能夠高效正常運轉,確保其對區(qū)域社會經濟發(fā)展的組織作用的發(fā)揮。

國際區(qū)域財政政策主要研究區(qū)域內外財政政策協調機制及其實現。在區(qū)域經濟一體化過程中,經濟政策的國際協調是十分必要的,它可以避免各國獨立分散決策的低效率,在不同程度上減低各國政策之間的相互沖突,共同應對突發(fā)事件的不良影響,穩(wěn)定各國和區(qū)域經濟的穩(wěn)定運行,獲得經濟開放帶來的多方面利益,只是這種協調要求在不同程度上限制各國政策的自主性。區(qū)域財政協調的理論分析指出,協調政策會減小針對繁榮或蕭條的財政擴張或收縮的溢出效應;在協調計劃中,任何國家的財政擴張或收縮都應該考慮伙伴國的財政政策所導致的溢出效應,它要求伙伴國的財政政策取向相同。國際區(qū)域財政政策的協調,又有廣義和狹義之分。廣義指的是既包括區(qū)域內財政政策的協調,又包括區(qū)域內外財稅政策之間的協調;而狹義主要是指區(qū)域內財政政策的協調,即各國在制定國內政策的過程中,通過各國間的磋商等機制和方式來實現財政政策的協調。從政策協調的程度來看,又可以分為信息交換、危機管理、政策目標和行動的一致性協調、全面協調及聯合行動等層次;從協調方式的角度,可以分為相機性協調和規(guī)則性協調兩種。還需指出的是,國際區(qū)域財政政策協調還涉及到區(qū)域財政政策與貨幣政策、匯率政策等的協調,它們共同構成區(qū)域宏觀政策協調的主要內容。

總之,國際區(qū)域財政作為一種重要的區(qū)域性制度安排,對區(qū)域經濟一體化的發(fā)展有著直接而深遠的影響。而國際區(qū)域財政研究基本框架的構建,不僅是這種區(qū)域性制度安排的重要內容和表現,而且還為區(qū)域經濟一體化中政府經濟行為及其效應分析提供了較為完整的思路和方法。

財政研究論文:我國經營財政研究論文

一、解決“錢從那里來”的初步想法

（一）拓寬財力渠道，提高財政資金使用效益

一是將稅收收入、社?；鹗杖?、非稅收入(含政府性基金收入、行政事業(yè)性收費收入、國有資本經營收入、國有資源[資產]有償使用收入等)和政府性債務資金全部納入財政管理，統(tǒng)籌安排運用，統(tǒng)一監(jiān)管和資金調度，增強政府統(tǒng)籌能力。

二是積極推進跨類別、跨部門和部門內的財政性資金大范圍整合。將同一使用方向的預算內、預算外資金和政府基金等整合到一起，將分散在不同部門管理的同一類資金整合到一起，形成合力，集中用于重點領域、重點地區(qū)、重點項目，解決重點問題。

三是適度經營財政專戶資金。要用經營的理念指導國庫改革、促進財政專戶資金使用效益的提高?？梢栽诖_保專戶支出的前提下，采取財政專戶資金存款銀行招、投標等方式進行資本運作，以實現國庫閑置資金余額最小化，投資收益最大化。

四是調整優(yōu)化財政支出結構。要健全公共支出制度，按照公共財政和統(tǒng)籌發(fā)展的內在要求，清理和逐步剔除不屬于公共財政范疇和不符合統(tǒng)籌發(fā)展方向的支出，盤活資金存量，用好資金增量，堅決砍掉那些無明確用途和明顯效果或作用不大的資金項目，集財力辦大事。

五是既要堅持積極合理有效地利用信貸資金，又要有防范財政風險的意識，積極穩(wěn)妥地利用銀行信貸資金，爭取國際金融組織和外國政府貸款，以補充地方政府對項目投資財力的不足，壯大地方經濟。

六是建立財政資金使用績效評價和管理機制。要按照改革要求抓緊研究建立績效評價辦法和評價指標體系，對“大事”項目預算執(zhí)行情況進行考核評價，并依據評價結果對項目執(zhí)行單位進行獎懲，促進財政資金績效水平的提高。

七是進一步完善財稅體制。完善轉移支付體系，構建鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政自我發(fā)展、自求平衡的激勵和約束機制。特別要針對事業(yè)經費中“人頭費”支出比重大、真正用于統(tǒng)籌發(fā)展支出比重小的現狀，完善“增人不增補助，減人不減補助”的機制，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）減少財政供養(yǎng)人員，壓縮行政成本。通過財政經費“倒逼”機制，逐步解決財政供養(yǎng)人員過多、增長過快的問題，從體制上保證把財政的錢實實在在地用于促進統(tǒng)籌發(fā)展和為老百姓服務。（二）盤活國有資產存量，建立國有資本投資經營新體系

一是徹底改革行政事業(yè)單位存量資產管理體制。首先將目前各行政事業(yè)單位存量資產所有權屬變更，統(tǒng)一變更為市國有資產管理委員會所有；其次由國有資產管理委員會對變更后由其統(tǒng)一所有的存量資產進行統(tǒng)一配置；最后由國有資產管理委員會委托或成立資產經營公司，對搬遷后以及目前閑置的資產統(tǒng)一進行出租、出售經營，經營收益直接上繳財政專戶。

二是用市場經濟的經營意識、經營機制和經營方式對國有資產進行集聚、重組和運營，充分利用產權市場盤活和優(yōu)化資產，通過存量吸引增量，使國有資產充分運作起來，實現國有資產的保值增值。目前，許多基礎設施項目建設工程大、耗資多，單靠財政投入顯然獨臂難支、難以為繼，只有采用資本營運保值增值、滾動發(fā)展的辦法，才能使有限的資金實現效益最大化。政府對需要財政性資金投入的項目，應盡可能由原來的直接撥款改為通過投資公司進行投資。政府在項目建設初期投入一定財力，待時機成熟后通過轉讓股份成功退出。投資公司不能僅以融資為目的，而應以融資為手段，代表政府履行出資人職責，以投資參股、授權經營等形式參與相關項目建設，并通過“投入——運營——增值——退出——再投入”的運作方式，變一次性投入為循環(huán)投入，擴大政府資金的滾動放大效應。

二、對“經營財政”理念的基本理解

財政是代表政府經營所轄區(qū)域內國有錢、財、物的一種管理活動，從這一點講，財政不僅要守財，更重要的是要生財，要用資本運作的方法經營財政?！敖洜I財政”從理論上講，就是把政府的資產、資源當作資本來進行市場運作，通過營運來實現國有資產、資源的轉換和增值，實現財政增收、資本裂變的財政行為。通俗點說，是讓一切國有資產、資源在市場化的運轉中實現保值、增值?！敖洜I財政”同時也是一個開放的理論體系，不單指經營國有資產資源，更包括經營財政資金、政策，讓公共財政最大限度地發(fā)揮對整個社會生產要素配置的導向作用和對經濟發(fā)展的調節(jié)作用。換句話說，就是讓財政資金“四兩撥千斤”和“小馬拉大車”，無限放大資金使用功效。

二、充分挖掘政府資源潛力，抓住新的收入增長點

政府資源是政府直接掌握的最大財源，合理開發(fā)和利用政府資源能夠快速有效的轉變?yōu)樨斦杖搿?

一是加強政府對城市土地供應的調控，全面建立起土地收購儲備制度，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、征用、開發(fā)和出讓，并加強和規(guī)范國有土地有償使用收入征收管理，把土地收益真正集中到政府手中。

二是盤活城市無形資產，如對城市出租汽車經營權、重要公共建筑物冠名權、城市道路及路牌冠名權、重要公共場所廣告權等通過轉讓、拍賣、租賃等形式，公開推向社會，實行有形化運行，開發(fā)城市資源的潛在價值。

三是對全市礦產資源進行全面摸底調查，拿出礦產資源使用規(guī)劃，統(tǒng)一事權、統(tǒng)一管理，規(guī)范拍賣程序，縮短轉讓期限，提高拍賣價格。

三、發(fā)揮財稅政策杠桿效應，聚集社會資金

一是要把各類經濟扶持政策整合起來，建立績效評估體系，講投入產出比，算政策效益賬，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，通過政府先行投入啟動資金或以財政貼息、擔保等辦法，帶動民間投資，實現“政府資金搭臺、民間資金唱戲”，提高財政資金的乘數效應，從而促進地方經濟振興和發(fā)展。

二是清理和規(guī)范部分財稅優(yōu)惠政策。要對先行的稅收優(yōu)惠措施進行合理性論證分析，取消一些無效的優(yōu)惠項目。對合理的減免優(yōu)惠應盡量法制化、規(guī)范化，避免隨意性。

財政是加強黨的執(zhí)政能力建設的重要政策手段，要提高黨的執(zhí)政能力，必須要有強大穩(wěn)固的財政作保障。面對宏觀調控的日益趨緊，面對嚴峻的土地政策，要保障今后五年發(fā)展的資金需求，我們財政部門必將充分發(fā)揮財政職能，統(tǒng)籌謀劃，狠抓落實，不斷增強我市財政實力，建立“大財政”格局，做好“經營財政”這篇文章，為打造“富裕陽光之城”開好局、起好步，做出應有貢獻。

財政研究論文:我國公共財政研究論文

一、具體制度建設的設想

從較寬的口徑考慮，公共預算制度建設主要應包括以下具體內容：

第一，將全部政府收入納入預算管理。具體地說，即在現有的以稅收收入為主體的預算的基礎上，將非稅收入逐步納入預算管理，逐步縮小制度外收入和預算外收入的數量，最終實現建立統(tǒng)一、完整、全面和規(guī)范的國家預算的目標，使政府收入、財政收入、預算收入最終統(tǒng)一起來（此時，政府收入等于財政收入、也等于預算收入）。這項改革與費改稅一樣，牽涉地方、部門的既得利益最多，阻力也將最大。但是，如果不予以突破，稅費改革乃至建立公共財政框架的努力將只能是停留在規(guī)劃的藍圖上，整個財稅體制改革不可能真正得到深化。同時，這項工作應當與費改稅的進程相伴，分期分批地進行，以便使相關的部門和地方政府有逐漸適應和做出相應準備的時間。作為一項過渡性措施，對暫時還不能納入預算管理的政府收入，也要實行財政專戶的“收支兩條線”管理，以解決部分政府收入完全失控的問題。此外，政府非稅收入預算化要與其法治化的進程相伴，以鞏固改革的成果。

第二，改革預算編制方法。改革預算編制方法的核心是編制部門預算。編制部門預算的意義在于：(1)部門預算要求所有的預算數落實到基層使用單位，其收入、支出項目及人員供給狀況等均細化到二級單位，從而大大細化了政府預算，增強了政府預算的計劃性；(2)編制部門預算要求將所有的政府收入都納入預算，這樣部門預算的編制才有意義，同時，部門預算作為統(tǒng)管各級政府收支的綜合預算，既包括本部門預算，也包括下級單位匯總預算，能較全面地反映各個部門的全部收支活動，相應地，政府部門的預算分配權受到了較強的約束甚至被收歸到相應的財政部門，從而提高了政府預算的歸一性和集中度；(3)編制部門預算，將政府的全部收入都納入預算并細化了預算，加之預算編制時間的提前，為政府預算增強公開性和提高法治化程度創(chuàng)造了條件。就目前財政部試行的部門預算改革情況來看，遇到的障礙首先是推行部門預算改革的基礎工作尚未準備到位，為此需要建立準確可信的國民經濟計劃和重要經濟指標數據庫，對預算單位進行清產核資，制定科學的預算單位定員定額標準。所遇到的第二個障礙是目前政府非稅收入混亂，尚無法將預算外和制度外收入納入預算管理，這有賴于費改稅的全面展開。第三個障礙是政府預算的法治化問題尚無實質性的推進，需要在立法上確定確保全國人大對預算決定權、否決權和預算執(zhí)行監(jiān)督權的具有操作性和約束力的法律程序。除了編制部門預算之外，在預算編制形式上應當按照《預算法》的要求編制復式預算，即從目前分為一般預算、基金預算、債務預算過渡到分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度。同時，為了提高預算分配的公正性和財政資金的使用效益，還要進一步鞏固實施零基預算的成果。

第三，建立國庫集中收付制度。國庫集中收付制是預算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，它上接預算編制方法，下聯預算監(jiān)督，共同構成了預算管理制度走向公共預算的改革。作為公共預算執(zhí)行的關鍵性制度，其意義在于規(guī)范預算執(zhí)行，強化預算約束與監(jiān)督，提高財政資金的使用效益?？梢哉f，沒有國庫集中收付制度，預算編制方式、方法的改革只能是虎頭蛇尾，是收不到實效的。國庫集中收付制一方面是建立由國庫單一賬戶、財政部門的零余額賬戶、預算外資金財政專戶（隨著財稅體制改革的完成，預算外資金歸入預算，這一賬戶最終將被取消）、小額現金帳戶和特設專戶構成的國庫單一賬戶體系，財政收入采用直接繳庫和集中匯繳兩種方式；另一方面是采用新的支出撥付方式，即將支出具體分為工資支出、購買支出、零星支出和轉移支出四類，分別實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。實行國庫集中收付制的難點，一是與實行部門預算一樣，因涉及收回政府部門的預算分配權，會遇到較大的阻力。二是涉及到與銀行方面的關系，需要建立健全銀行清算系統(tǒng)，協同制定新的國庫管理規(guī)章。此外，還應注意財政不要集中在一家銀行開戶，以免過多地影響到銀行間的利益。

第四，積極推行政府采購和招標制度。政府采購和招標是預算改革的最后一環(huán)，它是采用市場化的方式，通過競爭性招標來引導財政資金的使用，以提高財政資金的使用效益，發(fā)揮財政的宏觀調控作用，更好地滿足社會公共需要。推行和完善政府采購與招標制度，有幾個問題需要加以注意和明確：(1)政府采購和招標既然是采用市場化的方式，就要完全按照市場規(guī)律來運作，不能以市場化之名，行行政管理之實，所以必須堅持公正、公平、公開的原則，凡是有違市場化規(guī)則的行為，如地區(qū)封鎖、行業(yè)壟斷、“暗箱操作”等都是政府采購所必須摒棄的。(2)政府采購的范圍原則上應包括所有使用財政資金購買、租用或雇用的貨物、工程或服務。但是目前將所有的政府支出全部納入政府采購的范圍是困難的，所以應采取逐步擴大范圍的方式。從資金來源看，首先應將現有的預算資金納入政府采購范圍，然后與公共財政建設及費改稅相適應，較快地將政府部門預算外收入及制度外收入納入政府采購范圍；從采購對象看，應當從數額較大的辦公用品開始，逐步擴大范圍；從政府級別考慮，應當從上到下逐步推開，這樣便于積累經驗，制定規(guī)范，同時也為基層政府采購市場的發(fā)育贏得一定的時間。(3)政府采購的方式通常包括招標采購、詢價采購、談判采購等，其中，招標采購又包括公開招標、選擇招標、有限招標等。一般來說，公開招標因其公平性和效益性最好而最受青睞。不過，限于條件，有時也需要采用其他招標方式，但是不管采用哪一種招標方式，從政府方面來講，都要最大限度地維護公共利益出發(fā)，既能節(jié)約財政開支，又能較好地實現政府職能。(4)政府采購不僅僅是政府財政支出方式的改變，它還是改革預算管理制度，加強預算約束，建立公共財政框架的重要環(huán)節(jié)，所以各級財政部門必須在政府采購中發(fā)揮主導作用，采用每一級政府設立政府采購中心統(tǒng)一處理相關事宜的模式。而不能將采購權分散給政府部門甚至是事業(yè)單位，否則，政府采購制度的改革只能是換湯不換藥。

如前所述，公共預算的靈魂是法治化，其法治化的程度關系到整個公共財政制度改革的成敗。所以，在整個制度設計與實施中，必須將推進法治建設、強化法律監(jiān)督和提高法治化程度作為一個基本的努力方向，具體措施應包括：(1)完善相應法律體系。首先，我們認為，為提高財稅法律體系的協調性，更好地發(fā)揮其作用，從長遠看，應當制定《財政基本法》（也可稱為通則法），主要用來規(guī)定一些基本財政原則、政府間財政權力的劃分、當事人的基本權利義務、基本財政術語的法律解釋等。同時，與建立公共預算制度相適應修訂《預算法》、《國庫管理條例》，制定《政府采購法》（因為政府采購活動不是以盈利為目的一般性商業(yè)活動，所以不能以普通的商法作為其基本的法律依據，而必須統(tǒng)一規(guī)定政府采購的流程和基本管理制度，通過制定《政府采購法》對其加以規(guī)范）。(2)完善相應法律的內容與結構。不管是哪一部法律，都必須以規(guī)定當事人雙方的權利和義務為核心來構建，要避免像過去的一些行政法律那樣，只是將原有行政規(guī)則的集合拿過來充作法律的內容，而是要像其他民事與刑事法律那樣，在結構設計上講求立法技術。(3)加強法律程序建設。一套法律體系的程序性規(guī)則是否健全，通常被視為其現代化程度如何的一項重要標志。因為沒有健全的法定程序，法律的公正與效率就無從保證。毋須諱言，我國財稅法從立法到行政執(zhí)法都嚴重忽視了程序性規(guī)則的重要性。為此，新的財稅改革中的法治建設，必須將重塑程序性規(guī)則放在重要位置。(4)提高相應法律的可操作性，改變那種依靠大量行政解釋來實施財政法律的做法，確保相應法律的立法精神和原則得到準確地貫徹實施，不因法律可操作性差而受到有意或無意的歪曲。(5)加強法律監(jiān)督。主要是落實各級人民代表大會對政府預算的決定權（包括審核權、批準權、追加權、削減預算額度或調整預算結構的權力、否決權等），人大要提前介入預算草案的編制過程（不能被動地坐對預算草案的審核，不能由財政一家決定預算草案的編制），通過在各級人大設立專門的預算工作委員會、增加編制預算的時間、細化預算科目、重新設計預算審核、批準的法定程序、增強預算的全面性和公開性、追究不執(zhí)行預算的行政官員的法律責任等措施，來增強公共預算的嚴肅性，強化社會對政府行為的約束、規(guī)范與監(jiān)督。

在討論了上述問題，對預期的來來我國公共財政的走向有個基本認識之后，我們可以描述一下作為財政體制改革目標取向的公共財政框架的大致輪廓。這就是：

第一，全部政府收支進預算，由財稅部門總攬政府收支；第二，稅費關系得到合理調整，政府收支界限清楚，結構較為合理，整個財政收入（此時的財政收入已經等同于政府收入，等同于預算收入）占GDP的比重能夠在滿足社會公共需要和兼顧納稅人承受能力之間達到較好的平衡，各級政府間的財政利益分配關系較為協調；第三，政府的收支行為全部依法進行，整個財稅體系在法治化的軌道上有效運行；第四，整個公共財政體系以公共預算制度為核心，包括公共收入制度、公共支出制度、公共財政體制等，形成了完整的法律體系；第五，支撐公共財政框架的具體制度較為齊備，且相互之間較為協調。

二、若干原則性問題的討論

本文認為，建立健全公共財政框架，是今后一個時期我國財稅體制改革與發(fā)展的目標取向，其中需要研究處理的問題很多，從大的方面說，我們應當把握住這樣幾個原則性問題：

第一，從實際出發(fā)，確定我國公共財政框架的基本模式。在市場經濟這個大前提下，雖然公共財政的基本內涵、特征是固定不變的，但是具體的公共財政框架卻可以因市場發(fā)育程度、政治經濟結構、經濟發(fā)展水平的不同而有所不同。這樣，不同時代、不同國家建立的公共財政框架就不能強求一致。換句話說，我們不能照抄照搬西方發(fā)達國家的公共財政框架，而是要從市場經濟發(fā)展的一般規(guī)律和中國經濟轉軌時期的特殊國情出發(fā)，科學地確定我國公共財政框架的基本模式。確定我國公共財政框架的基本模式，必須考慮這樣幾個特殊的影響因素。一是我國人口基數大，經濟發(fā)展水平相對落后，地區(qū)間發(fā)展不平衡，基礎設施建設欠賬較多，政府支出的壓力始終是巨大的；二是加入WTO后，我們的國家和人民直面愈加激烈的國際經濟競爭，緩解各種矛盾，保持和促進政治、社會經濟的穩(wěn)定，是各級各屆政府的一項重要而艱巨的任務，所以，在設計公共財政的收入框架和支出框架時，需要為此做出更多的考慮；三是我國公民法治意識尚不夠強，整個國家尚處于向法治社會過渡的歷史階段，規(guī)范政府行為的阻力很大，這就要求在建立公共財政框架的過程中更加注重制度建設和法律監(jiān)督。

第二，確定公共財政開支的具體范圍。盡管我們明確了公共財政的職能是滿足社會公共需要，從而確定了公共財政開支的基本范圍，但是，針對我國經濟轉軌時期的特殊國情，仍然有必要進一步討論這一時期我國公共財政開支的具體范圍。一般來說，除了政府保證履行其職能的基本需要（諸如國防、外交、司法、公安、行政管理以及基礎教育、衛(wèi)生保健、基礎科研和環(huán)境保護等）屬于典型的公共需要，滿足這部分需要是任何國家都必須履行的基本職能，具有相對固定的性質之外，其余的社會公共需要，則有明顯的“公共選擇”性質，是否要由政府來滿足，受到資源配置的效率、居民的公共消費偏好、政府的財力狀況等因素的影響。因此，在不同歷史時期、不同國情背景下所謂社會公共需要的具體界限并不是整齊劃一的。從我國實際情況來看，一方面，一些項目正在逐漸淡出社會公共需要之列。例如，支持競爭性國有企業(yè)改革的支出，從現時看，關系到整個經濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，它們便屬于必不可少的社會公共需要內容而必須加以滿足。但是，這類支出具有明顯的過渡性，按照財政要逐步退出競爭性領域的原則，從長期發(fā)展來看，它們不屬于社會公共需要，隨著私人投資能力的增強，還是要逐步從公共財政支出中去除。像電訊、民航、電力的情況也與此類似。另一方面，隨著社會經濟發(fā)展，社會分工更加細密深化，越來越多的事物從私人部門分離出來而公共化，相應地，需要由政府管理的公共事務也在不斷地擴張，搭建我國公共財政框架，需要考慮到這些變化趨勢。就目前實際情況來看，屬于政府職能“越位”、需要逐步淡出公共財政范圍的主要包括競爭性領域的投資、應用性研究和經營性事業(yè)單位經費開支等。政府職能“缺位”較嚴重、需要納入公共財政范圍或提高其在公共財政中的地位的主要包括社會保障和基礎教育、基礎科學研究等。

第三，界定財政收支的適度規(guī)模。在一定的財政框架下，財政收入與GDP應當有一個適當的比例關系，這個關系處理不當，不僅財政的職能無法很好實現，既有的財稅體制也會被動搖。近些年，我們一直說“兩個比重”偏低，這一觀點已經得到公認，但是事情的來龍去脈到底如何？似乎還無法說得十分清楚。現在，我們在公共財政的框架下重新討論這一問題，理論上的支撐完備了，思路也變得清晰起來。首先，確定財政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部納入預算的前提下討論的。這時，政府收入、財政收入、預算收入是等值的，財政收入與企業(yè)和居民的負擔也是對應的，至此，相應確定的財政收入占GDP的比重才能真實反映政府收支的實際水平，界定財政收支的適度規(guī)模才有實際意義。其次，社會公共需要是否得到了滿足，是財政收入占GDP比重是否合理的重要標志。換句話說，在納稅人的負擔基本合理的前提下，即使按照經驗數據人們普遍認為財政收入占GDP的比重偏低，但是社會公共需要得到了滿足，財政收入占GDP的比重就是合理的；反之，即使財政收入占GDP的比重明顯超過以往年份，然而社會公共需要仍未得到基本的滿足，我們也不能說財政收入GDP的比重過高。再次，按照“以支定收”的要求，應當以社會公共需要確定財政支出規(guī)模，再依據財政支出規(guī)模確定財政收入的規(guī)模，這種依存關系建立起來之后，財政收入與GDP的比例關系就應當是合理的。當然，作為一個前提條件，各種財政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顧支出需要隨意減收的行為都是不被允許的。若能如此，所謂財政收入超常增長的問題事實上也就不存在了。

第四，處理好各級政府間的財政利益關系。處理好各級政府間的財政利益關系，是構建公共財政框架的一個重要的方面一即公共財政體制的建立?？陀^地說，在以往的財稅改革中，一級政府、一級事權、一級財權的原則并沒有得到很好地貫徹，政府間的財政利益關系一直是扭曲的，近幾年濫收費的膨脹，不能不說與此有直接的關系。為此，在今后進行的財稅體制改革中，必須借助建立公共財政框架的契機，從根本上解決這一問題。解決這一問題的起點應是政府職能在各級政府之間的合理分解。一般認為，其依據的是資源的流動性原則和受益原則。即生產要素的流動性與公共事務管理級次應當一致，凡屬生產要素的與全國流動性有關的事務（如收入分配、經濟穩(wěn)定等），應當列為中央政府事務，以提高公共資源的配置效率，否則，就屬地方政府事務（資源的流動性原則）；政府公共事務的級次管轄應當與受益者的利益相一致，即凡是全國收益的公共事務，應歸中央政府管理，那些屬于某一局部范圍受益的，則應歸地方政府管理（收益原則）。但對于劃歸地方政府管理的公共事務，中央政府負有指導和監(jiān)督責任（馬國賢，財政研究，1999,5）。在此基礎上，要將一級政府、一級事權、一級財權的原則以法律的形式落到實處，徹底改變目前越是基層的政府，其法定的收入權力與其財政支出責任的差距越大的制度缺陷。否則，濫收費還會反彈。或者，事情發(fā)展更為嚴重，即失去必要的財力保證，長此以往，政權的基礎可能會動搖。

財政研究論文:國際區(qū)域財政研究論文

摘要:區(qū)域經濟一體化理論和實踐中存在的財政問題,本質上就是區(qū)域經濟一體化的國際財政問題。借鑒國際財政的理論體系和分析方法,區(qū)域經濟一體化的國際財政———國際區(qū)域財政研究的基本框架,可以從國際區(qū)域財政導論、國際區(qū)域財政支出、國際區(qū)域財政收入和國際區(qū)域財政政策等四個方面去構建。

關鍵詞:區(qū)域;經濟一體化;國際財政

區(qū)域經濟一體化作為二戰(zhàn)以來世界經濟發(fā)展進程中一個十分突出的現象和趨勢,對世界經濟產生著極其廣泛而深遠的影響,也成為一個倍受關注的熱門話題。而伴隨著區(qū)域經濟一體化的發(fā)展,區(qū)域經濟一體化中的財政問題也不斷地凸顯出來,并在一定程度上影響著區(qū)域經濟一體化的進程。同時,由于區(qū)域經濟一體化的不斷擴展,傳統(tǒng)的國家財政理論分析框架已經無法對區(qū)域經濟一體化中的政府經濟活動和經濟行為作出合理的詮釋,這需要我們從一個新的視野和分析框架———國際財政的角度去展開研究。因此,探討區(qū)域經濟一體化中的國際財政問題,不僅是區(qū)域經濟一體化發(fā)展的客觀需要,也是財政理論研究和分析方法的深入和拓展。

一、區(qū)域經濟一體化的財政問題

區(qū)域經濟一體化是兩個或兩個以上的經濟體,為了達到最佳配置生產要素的目的,以政府的名義通過談判協商實現成員之間互利互惠及經濟整合的制度性安排。區(qū)域經濟一體化的不斷興起,其背后隱含著多種因素,有著眾多的目標,既有促進貿易、收入和投資的需要,又有實現增長和發(fā)展的要求;既有獲取市場準入適應區(qū)域與全球化的意圖,也有出于安全和民主的考慮。這種以政府為主體的經濟活動和經濟行為,同時也是我們所討論的財政問題?？梢?區(qū)域經濟一體化的財政問題,是和區(qū)域經濟一體化相伴而生并由區(qū)域經濟一體化的主體———政府的經濟活動和經濟行為決定的。

遺憾的是,區(qū)域經濟一體化的理論模型中卻很少直接關注財政問題。以被視為區(qū)域經濟一體化的理論核心的關稅同盟理論及其發(fā)展為例,維納(Viner1Jacob)及其后繼者們從貿易創(chuàng)造效應、貿易轉移效應、規(guī)模經濟效應、競爭效應、技術創(chuàng)新效應和投資效應等不同層面和角度,分析了區(qū)域經濟一體化對成員體、非成員體乃至整個世界的生產、消費、資源配置、收入分配、國際貿易、經濟增長等國民經濟的各個方面的利益或損害。雖然該理論是從關稅及其效應分析這一財政問題出發(fā),而且后來約翰遜、庫珀和馬塞爾等人在1965年也直接將“公共產品”引入關稅同盟的福利效應分析,并得出了關稅同盟更能滿足成員體政府對各種保護主義傾向的商業(yè)政策以及對工業(yè)化目標的偏好的結論(田青,2005),但總體看來,區(qū)域經濟一體化的理論模型基本上是在國際貿易和國際經濟學的理論分析框架下的闡述,很少直接關注到區(qū)域經濟一體化中的政府經濟活動及其對區(qū)域經濟一體化的影響,也沒有對區(qū)域經濟一體化這一政府主導的利益追求和制度保障機制作出全面的闡述,并在一定程度上成為了區(qū)域經濟一體化發(fā)展的制約。

總之,區(qū)域經濟一體化的財政問題,是由區(qū)域經濟一體化本身所具有的政府主導性和政府經濟活動和經濟行為性這一特征決定的,是區(qū)域經濟一體化產生和發(fā)展過程中的客觀存在,但卻不被區(qū)域經濟一體化理論所關注的重要現實問題。它不僅涉及到區(qū)域經濟一體化的財政效應這一基本問題的分析,更重要的是對區(qū)域經濟一體化中的政府經濟活動和經濟行為的系統(tǒng)闡述,是對區(qū)域經濟一體化的各國財稅制度協調及發(fā)展的研究。也就是說,區(qū)域經濟一體化的財政問題的提出和解決,不僅直接影響著參與區(qū)域經濟一體化的各國政府的經濟活動和經濟行為本身,而且還關系著區(qū)域經濟體各成員國之間乃至非成員國之間的財政利益和財政關系的協調;同時,將財政問題作為重要的變量引入區(qū)域經濟一體化的理論和實踐,還可以更好地從政府經濟活動的角度闡明區(qū)域經濟一體化的政府主導性及其機制,不僅有助于豐富和發(fā)展區(qū)域經濟一體化的理論,而且將直接推動區(qū)域經濟一體化的持續(xù)協調發(fā)展。

二、國際財政的理論體系和分析框架

一般而言,國際財政是伴隨著國際經濟活動的擴展和國家間經濟依賴的日益加強而在財政關系領域形成的一種國際經濟現象,是財政和國際經濟相結合的產物。關于國際財政的定義(董勤發(fā),1997),理論界至少有兩種不同的觀點:一種觀點是從世界或全球角度來看的財政,即世界財政或全球財政,是以世界性的公共權力機構或世界政府為后盾的;另一種觀點是把國際財政看成是國際經濟中的財政,是國家財政在國際經濟中的延伸或變種,是國際經濟中的國家財政活動,是不同國家的財政通過國際經濟交往而相互聯系在一起所形成的國與國之間的財政關系。與國家財政相比,國際財政具有一般財政的普遍性特征,但又有其自身固有的特殊性,即國際性、整體性、復雜性和協調性等特點(林品章,1995)。雖然在歐盟的財

源籌集方式、國際稅收合作組織研究以及聯合國發(fā)展計劃署于1999年提出的對電子郵件開征“比特稅”等中,我們可以看到一些世界財政或全球財政的影子,但在現代主權國家占據主導地位的時代,不存在也不可能存在一個超國家的全球權力機構或世界政府,國際財政就只能是國際環(huán)境下財政的作用問題。它主要表現為對國際經濟活動中的國家財稅制度協調和財政利益分配,是國家參與國際經濟活動的一種資源配置方式,其本質是國家間的財政關系。

在現代市場經濟中,國家財政存在的客觀前提在于國民經濟中的市場失靈。同樣,國際財政的產生和存在,也有其深刻的理論和現實基礎。首先,國際財政作為國際經濟活動中財政問題的國際化,其基礎是市場經濟;而由市場經濟的市場性和開放性決定的國際市場失靈,就直接成為了國際財政存在的理論基礎(董勤發(fā),1997)。其次,基于不同的經濟社會條件和利益目標追求,各國政府財稅制度和政策安排往往存在著巨大的差異,并直接構成為各國政府參與國際經濟活動的嚴重阻礙,因此,尋求和實現各國政府間的財政協調和合作,是國際財政存在的現實基礎。

從國際財政產生和存在的理論和現實基礎的角度出發(fā),國際財政存在的意義就是矯正國際市場的失靈和實現各國財政的協調和合作。同時,又由于當前并沒有一個真正有效的世界權力機構,也就不可能有一個制定、頒布和執(zhí)行國際課稅和支出方案的“國際財政當局”,更不可能形成一個有效的世界范圍內的全球財政制度。因此,國際財政只能采取多國財政合作的存在形式。根據合作的程度,國際上多國財政的合作方式大致分為財政協調(FiscalCoordina2tion)、財政同盟(FiscalUnion)和財政一體化(FiscalIntegration)。這三種基本合作方式既有聯系又有區(qū)別。其中,財政協調是以既有國家主權為基礎的國際財政合作形式,是國際財政合作最初也是最重要的形式,它強調財政合作的自愿性和協商性,如現有的各種國際稅收協定等;財政同盟更多地以部分國家主權的讓渡為前提,它強調財政合作的一致性和強制性,往往是區(qū)域經濟共同體中較高級的合作形式,如歐盟內部廢除關稅、統(tǒng)一增值稅等;財政一體化則以國家財政主權的完全讓渡或消失為條件,實行超國家財政干預,它是最高級的財政合作形式,但由于其缺乏現實性,所以更多地成為了一種理想化的財政合作形式。而根據不同的國際經濟發(fā)展水平和程度,國際財政研究在存在形式上又有著不同的側重點。一般而言,國際財政協調是當前國際財政最重要的存在形式也是研究的核心內容,國際財政研究的理論體系也主要是圍繞著國際財政協調來展開。①

三、國際區(qū)域財政研究的基本框架

伴隨著區(qū)域經濟一體化而產生的財政問題,是國際經濟活動中政府經濟活動和經濟行為研究的范疇。而通過對國際財政的理論體系和框架的分析,我們找到了研究區(qū)域經濟一體化的財政問題的理論基礎和分析框架。也就是說,區(qū)域經濟一體化的財政問題實質上就成了區(qū)域經濟一體化的國際財政問題。因此,從區(qū)域經濟一體化的財政問題和國際財政的理論體系相結合的角度,我們可以構建區(qū)域經濟一體化的國際財政研究框架。

區(qū)域經濟一體化的國際財政研究框架,本質上就是要詮釋區(qū)域經濟一體化中的政府主導性和政府經濟活動性的運行機制及意義,通過推進和實現區(qū)域內外各經濟體的財政協調和財政合作,促進區(qū)域經濟一體化的發(fā)展和福利水平的提高。因此,循著從國家財政到國際財政的思路,借鑒馬斯格雷夫等人對國際財政的理論體系的闡述,通過在傳統(tǒng)區(qū)域經濟一體化的理論中引入政府及其經濟活動———財政這一變量,一種解決區(qū)域經濟一體化的國際財政研究的新視角和分析方法———國際區(qū)域財政研究的基本框架浮出了水面,②它大致由國際區(qū)域財政導論、國際區(qū)域財政支出、國際區(qū)域財政收入和國際區(qū)域財政政策等四部分構成。

國際區(qū)域財政導論主要闡述國際區(qū)域財政的含義、產生、研究范圍及方法等內容。借鑒國際財政的定義,我們可以給國際區(qū)域財政做出這樣的界定:它是指區(qū)域經濟一體化過程中的財政問題,是國家財政在區(qū)域經濟一體化中的延伸和發(fā)展。換言之,國際區(qū)域財政就是國際財政在區(qū)域經濟一體化中的具體存在和表現形式,是區(qū)域經濟一體化中的國家和國家間的財政關系,是我們從區(qū)域經濟一體化的主體———政府經濟活動和經濟行為層面的一種視角和分析框架。國際區(qū)域財政的存在,也有著其深刻的理論和現實基礎。區(qū)域經濟一體化,本質上是建立在市場經濟基礎上的一種資源配置方式和制度安排,而由市場經濟的市場性和開放性導致的市場失靈即國際區(qū)域市場失靈,就成為了國際區(qū)域財政產生的理論基礎。由于各國政府財稅制度和政策安排的巨大差異而形成的參與區(qū)域經濟一體化的各經濟體不斷尋求財政協調與合作的努力,現實地演繹了國際區(qū)域財

政的存在?？傮w看來,國際區(qū)域財政研究的性質依然是財政學和國際經濟學的有機結合,研究范圍也包含著財政協調、財政同盟和財政一體化三種形式,且它們不同程度地在區(qū)域經濟一體化中存在。在研究方法上,國際區(qū)域財政也應遵循國際財政學的研究方法(董勤發(fā),1997),即國家主義分析方法與世界主義分析方法的有機結合。

國際區(qū)域財政支出主要探討國際區(qū)域財政支出的形式及其效應。具體而言,國際投資和國際援助是其存在的基本表現,前者類似于國家財政中的政府投資,后者則更多地具有政府轉移支出的性質或類似于政府間轉移支付制度的意義。國際投資的基本理論和效應分析,是國際經濟學的重要研究內容之一。綜合國際經濟學領域的國際投資和國家財政中的政府投資,我們可以得到一個基本的分析區(qū)域財政支出中國際投資的框架。從現實來看,國際投資制度主要由各主權國家的投資制度、雙邊層次投資制度、區(qū)域層次的和多邊層次的投資制度構成,且它們都不同程度地存在著缺陷并成為國際投資的阻礙,因此,要從制定更權威的、高度自由化的投資制度和高標準的國際投資保護制度及公正高效的爭端解決制度等幾個方面來進行創(chuàng)新(柳劍平等,2005)。作為國際經濟合作的一種重要方式,國際援助在傳統(tǒng)的國家財政和國際經濟活動中的基本作用(鄖文聚,2000),主要是緩和國際政治經濟矛盾和促進國際經濟關系的協調,更多地是作為一種短期性、政治性和經濟戰(zhàn)略性的支出形式而存在。目前,除歐盟法中的國家援助為區(qū)域經濟一體化的國家援助制度提供了基本法律框架外,國際援助特有的規(guī)律和運行規(guī)則總體上與作為國際區(qū)域財政支出形式的內容和要求是不相適應的。因此,要實現區(qū)域經濟一體化中各經濟體之間收入的公平分配和促進區(qū)域經濟的均衡發(fā)展,必須著力構建一個能有效協調區(qū)域財政關系的經?；⒅贫然膰H援助制度。

國際區(qū)域財政收入主要研究國際稅收、國際債務和區(qū)域國際組織的會費籌集等問題及其經濟影響。國際稅收是國際財政大廈相對獨立的體系和重要支撐,同樣也是國際區(qū)域財政收入中最主要的內容。國際稅收的研究,不僅表現在早期對國際稅收學科理論體系的建立和完善,而且反映在當前對國際稅收競爭、國際稅收協調、國際稅收合作與國際稅收組織、貿易與稅收摩擦、反吸收調查等領域的深入研究和擴展。由于受區(qū)域經濟一體化不同發(fā)展水平和存在形式的制約,國際區(qū)域財政中的國際稅收除國際稅收協調這個核心以外,還涉及到國際稅收同盟和一體化等表現形式,這在歐盟的統(tǒng)一關稅、統(tǒng)一增值稅和“自有財源”中可以得到初步的例證。也就是說,國際區(qū)域財政研究的國際稅收,必須密切關注和分析研究區(qū)域經濟一體化下國際稅收的各種具體形式和效應。關于國際債務的理論研究,我們可以在國際金融研究和國家財政的債務分析中找到較為完整的內容和體系。如何從現有的理論體系和框架出發(fā),立足于促進區(qū)域經濟穩(wěn)定與發(fā)展,探討區(qū)域國際債務的規(guī)模及效應和債務監(jiān)控體系,構建一個與之相適應的高效的國際債務運行機制和風險防范體系,就成為了國際區(qū)域財政框架中的國際債務研究的主要內容。此外,為了避免如聯合國財政危機中的會費問題的尷尬,還應該積極研究關于區(qū)域國際組織的會費籌集方式,使區(qū)域國際組織能夠高效正常運轉,確保其對區(qū)域社會經濟發(fā)展的組織作用的發(fā)揮。

國際區(qū)域財政政策主要研究區(qū)域內外財政政策協調機制及其實現。在區(qū)域經濟一體化過程中,經濟政策的國際協調是十分必要的,它可以避免各國獨立分散決策的低效率,在不同程度上減低各國政策之間的相互沖突,共同應對突發(fā)事件的不良影響,穩(wěn)定各國和區(qū)域經濟的穩(wěn)定運行,獲得經濟開放帶來的多方面利益,只是這種協調要求在不同程度上限制各國政策的自主性。區(qū)域財政協調的理論分析指出,協調政策會減小針對繁榮或蕭條的財政擴張或收縮的溢出效應;在協調計劃中,任何國家的財政擴張或收縮都應該考慮伙伴國的財政政策所導致的溢出效應,它要求伙伴國的財政政策取向相同。國際區(qū)域財政政策的協調,又有廣義和狹義之分。廣義指的是既包括區(qū)域內財政政策的協調,又包括區(qū)域內外財稅政策之間的協調;而狹義主要是指區(qū)域內財政政策的協調,即各國在制定國內政策的過程中,通過各國間的磋商等機制和方式來實現財政政策的協調。從政策協調的程度來看,又可以分為信息交換、危機管理、政策目標和行動的一致性協調、全面協調及聯合行動等層次;從協調方式的角度,可以分為相機性協調和規(guī)則性協調兩種。還需指出的是,國際區(qū)域財政政策協調還涉及到區(qū)域財政政策與貨幣政策、匯率政策等的協調,它們共同構成區(qū)域宏觀政策協調的主要內容。

總之,國際區(qū)域財政作為一種重要的區(qū)域性制度安排,對區(qū)域經濟一體化的發(fā)展有著直接而深遠的影響。而國際區(qū)域財政研究基本框架的構建,不僅是這種區(qū)域性制度安排的重要內容和表現,而且還為區(qū)域經濟一體化中政府經濟行為及

其效應分析提供了較為完整的思路和方法。

財政研究論文:構建和諧社會公共財政研究論文

摘要:公共財政是構建和諧社會的物質基礎和政策手段,構建和諧社會也對財政建設提出了新的要求。當前,我國財政對構建和諧社會形成了一定制約,應著力構建“和諧財政”:完善財政轉移支付制度;努力解決“三農”問題;完善稅收制度;促進社會公平;建設“生態(tài)財政”。最終促進人與自然的和諧相處,為和諧社會的建設提供必要的政策和財力支持。

關鍵詞:和諧社會;公共財政;生態(tài)財政

一、構建和諧社會對財政建設的要求

社會是一個十分復雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會內涵的復雜性和廣泛性。不同學者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關系;有的認為,構建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經濟體制相配套的社會利益均衡機制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側面闡述了和諧社會的內涵。綜上所述,和諧社會是指社會內部本身以及社會與其自身相關的事物之間保持的一種協調狀態(tài)。社會主義和諧社會既強調人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達到人與自然的和諧。

構建社會主義和諧社會是一個長期的系統(tǒng)工程,需要社會各子系統(tǒng)之間良性運行和協調發(fā)展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應積極運用財政政策使每個公民都能享受到經濟增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強社會認同感,避免各種不和諧現象的發(fā)生。與構建和諧社會相適應的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進社會主義和諧社會的構建與發(fā)展,又能保證財政體系自身和諧循環(huán)的財政方針、準則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應更加注重公共產品配置的公平,實現公共產品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經濟發(fā)展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經濟主體提供平等的財政條件。

二、財政政策對構建和諧社會制約的主要表現

改革開放以來,我國經濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設滯后,難免產生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產生固然是多種因素綜合作用的結果,但與財政政策不完善也有很大關系,突出表現在以下幾個方面。

1.不同地區(qū)居民享受的公共產品和服務不均等從公平角度講,同一個國家居民應該享受到大致相同的公共產品和服務,不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產品由各地方政府提供,在現行的財政政策框架下,地方性公共產品的多少與當地政府財力有直接聯系,而政府財力又是與當地經濟發(fā)展水平密切相關的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達8.58倍;并且同一省區(qū)內財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產品和服務的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產品和服務不均等。

2.“二元”財政結構彰顯城鄉(xiāng)差別從構建和諧社會的需要出發(fā),政府財政應有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財政結構的存在進一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對于同一種公共產品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔;而在農村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農民自己承擔,財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強了社會保障制度建設,擴大了社保對象范圍,但農村社會保障體系建設滯后。在占全國人口60%的農村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動者中實施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達22∶1。

3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財政調節(jié)乏力在市場經濟條件下,財政的一個重要職能是調節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現持續(xù)拉大的態(tài)勢。從整體上看,我國的基尼系數已經接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標準,如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會動亂等不穩(wěn)定因素?，F行財政調節(jié)功能存在明顯不足,主要體現在稅收調節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負不均衡,從稅負公平角度而言,稅負應與納稅能力相適應。而我國事實上卻出現了中低收入者稅負相對過重,富人稅負輕的“逆向調節(jié)”現象。由于當前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負過重。據統(tǒng)計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數。二是稅制體系不完善,財產稅相對缺失。根據國際經驗,個人所得稅調節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財產稅。由于我國遺產稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對高收入群體的“削峰”作用。

4.財政宏觀調控乏力,影響了人與自然的和諧相處

由于長期以來我國采取粗放式經濟增長模式,導致自然資源大量消耗,環(huán)境質量嚴重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經濟發(fā)展構成很大制約。然而,財政宏觀調控在推動經濟結構調整、保護生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經濟增長方式沒有得到根本性轉變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。

三、構建和諧財政的設想

公共財政應通過完善各種政策、制度,構建“和諧財政”,為建設和諧社會做出應有的貢獻。

1.完善財政轉移支付制度,為公共服務均等化奠定基礎

實現地區(qū)間公共服務均等化是構建和諧社會的要求。公共服務均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產品和公共服務。應建立公共服務均等化的保障機制,重點是完善財政轉移支付制度。一是變基數法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉移支付額,將地區(qū)經濟發(fā)展水平、稅負高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉移支付的主要依據,通過對各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉移支付的科學合理程度;二是采取靈活多樣的轉移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結合;三是調整轉移支付結構。現行轉移支付很大一塊是通過稅收返還形式進行的,經濟發(fā)達地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內難以改變,為抵消其不利影響,應調整轉移支付的地區(qū)分配結構,重點向中西部貧窮地區(qū)傾斜。

2.加大解決“三農”問題的財力支持力度,促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展

針對目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現實,應發(fā)揮財政政策導向作用,使財政收入分配適度向“三農”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展。一是財政投資重點由城市轉向農村。新增財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制,大力加強農村基礎設施建設,增強農業(yè)發(fā)展后勁。二是調整優(yōu)化財政支出結構,大力支持農村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財政支出應主要用于農村,進一步改善農村中小學辦學條件,推進新型農村合作醫(yī)療試點,完善農村醫(yī)療救助制度,逐步實現公共產品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農民負擔反彈的長效機制,維護農民的正當利益。四是增加農民就業(yè)培訓支出。對農民進行職業(yè)技能培訓,增強農民的就業(yè)能力,有利于轉移農村剩余勞動力,增加農民收入。

3.完善稅收制度,促進收入分配的公平縮小收入差距是構建和諧社會的基礎,稅收制度則是調節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設計。個人所得稅調節(jié)收入分配的重點應放在高收入階層,適當減輕中等收入者的稅負,通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調節(jié)力度,真正體現公平稅負的原則。同時,應將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強稅收征管,提高稅務管理和監(jiān)督的技術水平,加強對偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領域的監(jiān)管力度。對私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產開發(fā)商、知名經濟學家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監(jiān)控。三是適時開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產稅的同時還應開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產通過贈與方式逃避繳納遺產稅。

4.建設“生態(tài)財政”,促進人與自然的和諧相處當前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對我國經濟的可持續(xù)發(fā)展構成嚴重制約,應加強財政在生態(tài)社會轉型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財政政策上,加大對生態(tài)建設和環(huán)境建設的支持力度,建設“生態(tài)財政”,促進循環(huán)經濟發(fā)展及節(jié)約型社會的建立,促進經濟社會全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財政支出結構,增加生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設支出。二是完善生態(tài)補償機制。進一步完善排污收費制度,并按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態(tài)補償機制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經濟。堅持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導社會資金進入資源循環(huán)利用領域,促進資源節(jié)約型社會的建立。

財政研究論文:和諧社會下公共財政研究論文

摘要:公共財政是構建和諧社會的物質基礎和政策手段,構建和諧社會也對財政建設提出了新的要求。當前,我國財政對構建和諧社會形成了一定制約,應著力構建“和諧財政”:完善財政轉移支付制度;努力解決“三農”問題;完善稅收制度;促進社會公平;建設“生態(tài)財政”。最終促進人與自然的和諧相處,為和諧社會的建設提供必要的政策和財力支持。

關鍵詞:和諧社會;公共財政;生態(tài)財政

一、構建和諧社會對財政建設的要求

社會是一個十分復雜的系統(tǒng),由此也決定了和諧社會內涵的復雜性和廣泛性。不同學者對和諧社會的理解也不盡一致。有的認為,和諧社會最根本的特征是和諧的利益關系;有的認為,構建和諧社會就是建立一個與社會主義市場經濟體制相配套的社會利益均衡機制,從而形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會;還有的認為,和諧社會是指“民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”的社會。以上觀點從不同的側面闡述了和諧社會的內涵。綜上所述,和諧社會是指社會內部本身以及社會與其自身相關的事物之間保持的一種協調狀態(tài)。社會主義和諧社會既強調人與人的和諧,人與社會的和諧,又要達到人與自然的和諧。

構建社會主義和諧社會是一個長期的系統(tǒng)工程,需要社會各子系統(tǒng)之間良性運行和協調發(fā)展,需要財稅、收入分配、社會保障制度等與之相配套。應積極運用財政政策使每個公民都能享受到經濟增長給其帶來的實惠,使其自身得到全面發(fā)展,從而增強社會認同感,避免各種不和諧現象的發(fā)生。與構建和諧社會相適應的是和諧財政政策。所謂和諧財政政策,是指既能有效支撐和促進社會主義和諧社會的構建與發(fā)展,又能保證財政體系自身和諧循環(huán)的財政方針、準則和措施的總稱。與以往的財政政策相比,和諧財政政策應更加注重公共產品配置的公平,實現公共產品均等化;更加注重財力分配的基本均衡,縮小地區(qū)間因經濟發(fā)展水平不同造成的財力差異;更加注重財政政策的公平公正,為各種市場經濟主體提供平等的財政條件。

二、財政政策對構建和諧社會制約的主要表現

改革開放以來,我國經濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于各項制度建設滯后,難免產生各種不和諧因素。諸如居民收入分配差距問題;地區(qū)、城鄉(xiāng)差別問題;生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等。以上不和諧因素的產生固然是多種因素綜合作用的結果,但與財政政策不完善也有很大關系,突出表現在以下幾個方面。

1.不同地區(qū)居民享受的公共產品和服務不均等從公平角度講,同一個國家居民應該享受到大致相同的公共產品和服務,不因居住地區(qū)不同而有較大差別。全國性公共產品由中央政府提供,各地不會有太大差異。地方性公共產品由各地方政府提供,在現行的財政政策框架下,地方性公共產品的多少與當地政府財力有直接聯系,而政府財力又是與當地經濟發(fā)展水平密切相關的。不同省區(qū)之間,特別是東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間,人均財力差距非常明顯。2003年人均財政支出,最大與最小的省份差達8.58倍;并且同一省區(qū)內財力差距也較大,如廣東省珠江三角洲地區(qū)2004年人均可支配財力分別是東西兩翼和粵北等山區(qū)的7.7倍和6.6倍。財力差異造成各地方政府提供公共產品和服務的能力不同,不同地區(qū)居民享受的公共產品和服務不均等。

2.“二元”財政結構彰顯城鄉(xiāng)差別從構建和諧社會的需要出發(fā),政府財政應有助于縮小城鄉(xiāng)差別。相反,由于我國“二元”財政結構的存在進一步拉大了城鄉(xiāng)差別。一是政府對于同一種公共產品,在城鄉(xiāng)之間的提供方式不一樣。如在教育、道路等方面,城市居民基本上可低價甚至免費使用,其成本主要由政府承擔;而在農村則主要是通過名目繁多的非稅方式由農民自己承擔,財政只給予少量或根本不給補貼。二是社會保障制度不完善,廣大農村居民尚未納入社會保障的范圍。近年來,我國政府逐步加強了社會保障制度建設,擴大了社保對象范圍,但農村社會保障體系建設滯后。在占全國人口60%的農村人口中,社會保障僅限于在小部分城鎮(zhèn)勞動者中實施,使得城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達22∶1。

3.居民收入分配差距持續(xù)拉大,財政調節(jié)乏力在市場經濟條件下,財政的一個重要職能是調節(jié)收入分配,避免貧富差距過大,維持相對公平。當前,收入分配差距在不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同單位,甚至同一單位不同崗位之間都呈現持續(xù)拉大的態(tài)勢。從整體上看,我國的基尼系數已經接近0.5,早已超過0.4的國際警戒線標準,如果不采取措施予以解決,很可能引發(fā)社會動亂等不穩(wěn)定因素。現行財政調節(jié)功能存在明顯不足,主要體現在稅收調節(jié)作用未能充分發(fā)揮。一是不同收入階層稅負不均衡,從稅負公平角度而言,稅負應與納稅能力相適應。而我國事實上卻出現了中低收入者稅負相對過重,富人稅負輕的“逆向調節(jié)”現象。由于當前個人所得稅起征點過低,稅率過高,又缺乏合理的減免和退稅制度,造成中低收入者稅負過重。據統(tǒng)計,2004年我國個人所得稅收入的65%來源于工資、薪金所得,且中低收入者占了絕大多數。二是稅制體系不完善,財產稅相對缺失。根據國際經驗,個人所得稅調節(jié)作用的充分發(fā)揮必須要有與之相配套的財產稅。由于我國遺產稅、贈予稅等稅種的缺失,使稅收難以發(fā)揮對高收入群體的“削峰”作用。

4.財政宏觀調控乏力,影響了人與自然的和諧相處

由于長期以來我國采取粗放式經濟增長模式,導致自然資源大量消耗,環(huán)境質量嚴重下降,生態(tài)環(huán)境遭到破壞,資源短缺、國土沙化、飲用水源的污染等因素對我國經濟發(fā)展構成很大制約。然而,財政宏觀調控在推動經濟結構調整、保護生態(tài)環(huán)境等方面作用發(fā)揮不夠,粗放式的經濟增長方式沒有得到根本性轉變,在一定程度上影響了人與自然的和諧相處。

三、構建和諧財政的設想

公共財政應通過完善各種政策、制度,構建“和諧財政”,為建設和諧社會做出應有的貢獻。

1.完善財政轉移支付制度,為公共服務均等化奠定基礎

實現地區(qū)間公共服務均等化是構建和諧社會的要求。公共服務均等化是指消除地方差異和主體差異,各地方政府能夠按照全國一般標準和居民的生存需求,提供基本的公共產品和公共服務。應建立公共服務均等化的保障機制,重點是完善財政轉移支付制度。一是變基數法為因素法。按照因素法合理確定中央政府對地方政府的轉移支付額,將地區(qū)經濟發(fā)展水平、稅負高低、城市化程度、人口、教育狀況等因素作為轉移支付的主要依據,通過對各種因素綜合分析確定支付規(guī)模,提高轉移支付的科學合理程度;二是采取靈活多樣的轉移支付形式。要把一般性補助、平級補助、專項補助、特別補助等形式有效結合;三是調整轉移支付結構?，F行轉移支付很大一塊是通過稅收返還形式進行的,經濟發(fā)達地區(qū)稅收返還所占份額最大,反而加劇了地區(qū)間財力不均衡。由于稅收返還的狀況短期內難以改變,為抵消其不利影響,應調整轉移支付的地區(qū)分配結構,重點向中西部貧窮地區(qū)傾斜。2.加大解決“三農”問題的財力支持力度,促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展

針對目前我國城鄉(xiāng)之間差距過大的現實,應發(fā)揮財政政策導向作用,使財政收入分配適度向“三農”傾斜,縮小城鄉(xiāng)差距,促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展。一是財政投資重點由城市轉向農村。新增財政支出和固定資產投資向“三農”傾斜,逐步建立穩(wěn)定的農業(yè)投入增長機制,大力加強農村基礎設施建設,增強農業(yè)發(fā)展后勁。二是調整優(yōu)化財政支出結構,大力支持農村公益事業(yè)發(fā)展,新增教育、文化、衛(wèi)生等財政支出應主要用于農村,進一步改善農村中小學辦學條件,推進新型農村合作醫(yī)療試點,完善農村醫(yī)療救助制度,逐步實現公共產品的城鄉(xiāng)“一體化”供給。三是完善稅費減免和財政補貼政策。建立防止農民負擔反彈的長效機制,維護農民的正當利益。四是增加農民就業(yè)培訓支出。對農民進行職業(yè)技能培訓,增強農民的就業(yè)能力,有利于轉移農村剩余勞動力,增加農民收入。

3.完善稅收制度,促進收入分配的公平縮小收入差距是構建和諧社會的基礎,稅收制度則是調節(jié)收入分配的重要手段,要逐步完善稅收制度。一是完善稅制設計。個人所得稅調節(jié)收入分配的重點應放在高收入階層,適當減輕中等收入者的稅負,通過提高起征點、降低稅率、減免退稅制度等,縮小中、低收入者與富人之間的收入差距。應將目前的分類課征制改為混合課征制或綜合課征制,有利于加大對高收入階層的調節(jié)力度,真正體現公平稅負的原則。同時,應將各種補貼、福利等全部納入工資范圍征稅。二是加強稅收征管,提高稅務管理和監(jiān)督的技術水平,加強對偷稅、逃稅、避稅行為高發(fā)領域的監(jiān)管力度。對私營企業(yè)家、文藝體育界明星、外企高級雇員、房地產開發(fā)商、知名經濟學家、律師、官員等“新富階層”的收入實施重點監(jiān)控。三是適時開征遺產稅和贈與稅。遺產稅是個人所得稅的補充,可以有效防止個人所得稅的流失。此外,在開征遺產稅的同時還應開征贈與稅,以防止被繼承人生前將財產通過贈與方式逃避繳納遺產稅。

4.建設“生態(tài)財政”,促進人與自然的和諧相處當前,資源緊缺和環(huán)境污染等問題已對我國經濟的可持續(xù)發(fā)展構成嚴重制約,應加強財政在生態(tài)社會轉型過程中的作用,支持統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。在財政政策上,加大對生態(tài)建設和環(huán)境建設的支持力度,建設“生態(tài)財政”,促進循環(huán)經濟發(fā)展及節(jié)約型社會的建立,促進經濟社會全面發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的良性循環(huán)。一是優(yōu)化財政支出結構,增加生態(tài)環(huán)境保護和基礎設施建設支出。二是完善生態(tài)補償機制。進一步完善排污收費制度,并按照“誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償”的原則,建立健全生態(tài)補償機制。三是大力支持發(fā)展循環(huán)經濟。堅持開源與節(jié)流并重,通過稅收優(yōu)惠等政策積極引導社會資金進入資源循環(huán)利用領域,促進資源節(jié)約型社會的建立。

財政研究論文:和諧社會需要公共財政研究論文

【內容提要】近年來，“公共財政”成為我國學術界和政府所關注的問題。尤其財政政學界和法學界展開了一場關于“公共財政”的討論。本文從構建和諧社會的內在要求出發(fā)，對公共財政的概念、職能、模式等問題進行了探討，提出社會主義公共財政是政府“公共服務”的重要組成部分，公共財政體現了和諧社會“利益均衡”的法律原則，得出構建社會主義和諧社會需要公共財政，公共財政的推行，對于構建社會主義和諧社會具有重要意義的結論。

主題詞：公共財政和諧社會

一、和諧社會的概念

黨的十六屆四中全會《決定》提出“構建社會主義和諧社會”的重要論斷，引起社會各界廣泛關注。什么是和諧社會，怎樣實現？正可謂見仁見智，可以從不同的視角做出回答。筆者認為，有必要從該概念提出的源頭及背景上加以考察，“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，……要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會建設擺在重要位置，注重激發(fā)社會活力，促進社會公平和正義，增強全社會的法律意識和誠信意識，維護社會安定團結。”[1]這是十六屆四中全會《決定》的論斷。

筆者對和諧社會的認識上，傾向于贊同吳鵬森在《公平：和諧社會的柱石》一文中提及的觀點。和諧社會應包括三個層次：“第一個層次是宏觀結構的和諧，包括城鄉(xiāng)結構、區(qū)域結構、階層結構、民族和睦、勞資關系都要處于和諧狀態(tài)。”“第二個層次是微觀結構的和諧。微觀和諧是人與人之間關系的和諧?！薄暗谌齻€層次是人與自然的和諧。”[2]

和諧社會應是各方面利益關系得到均衡和協調的社會。[3]“和諧”不等于“沒有矛盾”。和諧社會的構建是以承認社會矛盾為前提的。構建社會主義和諧社會，必須認識到當前社會的種種不和諧現象。和諧社會是社會的各種要素和關系相互融洽的狀態(tài)，內涵極其豐富，涉及到人與人、人與社會、公民與政府、人與自然等多重關系。而在各種社會關系中，最重要的一對關系是依賴于法律所調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系。利益上的差異和矛盾總是不可避免的，要使這種差異和矛盾不會導致社會沖突，就需要從利益機制上加以調整，不能以犧牲弱勢群體的利益為代價來維護強勢群體的利益。公共財政通過對這種利益關系的調整，一方面維護和促進兩者之間的一致性，另一方面化解和協調兩者之間的對立和沖突，從而不斷地追求公共利益與個人利益的和諧一致，實現兩者之間的利益協調。顯然，公共財政的這種價值追求與和諧社會的內核完全相契合，在一定程度上影響著和諧社會構建的成功與否。通過財政及稅收法律的引導，保證經濟發(fā)展從非均衡策略向均衡策略轉變。一方面要促進產業(yè)結構的合理與優(yōu)化升級。加強農業(yè)基礎地位。加強基礎設施和基礎工業(yè)，振興支柱產業(yè)，大力促進第三產業(yè)發(fā)展。另一方面要促進區(qū)域經濟的協調發(fā)展。改變我國東部與西部，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展越拉越大的局面。這一切都需要加大宏觀調控力度，通過法律機制來調節(jié)。

為此，筆者從構建和諧社會的內在要求出發(fā)，對公共財政的概念、職能、模式等問題做些粗淺探討，以期拋磚引玉。

二、公共財政的職能、模式

近年來，“公共財政”成為我國學術界和政府所關注的問題。尤其在財政學界展開了一場關于“公共財政”的討論。對其概念也有不同的表述，概括起來說，公共財政是以市場失效為存在前提，是政府以政權組織的身份，依據政治權力，在全社會進行的以市場失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務的需要為目的的一種政府分配行為。其分配具有公共性和非市場盈利性兩個基本特征，其收支活動主要通過公共預算來體現，主要包括：經費預算和公共投資預算，社會保障基金預算從性質上也應是公共預算性質的，它提供的也是公共服務。[4]

“公共財政”不等于“財政”或“國家財政”，它僅是一種存在于特定時期的，有著特定內涵與活動范圍的財政類型。公共財政是指國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為。（1）公共財政是市場失效的產物；（2）公共財政以企業(yè)和個人追求自身最大利益為分析的基點。[5]這兩點對我國公共財政來說也是如此。正是由于存在著市場失效和追求企業(yè)自身利益，才使得在社會主義市場經濟下，也要有與之相適應的社會主義公共財政存在。

市場經濟要求的是公共財政，只有公共財政才能適應于、服務于并有利于市場經濟的存在和發(fā)展，這是數百年來市場經濟在西方的發(fā)展歷程所鮮明昭示的。我國要建立社會主義市場經濟，很自然也要建立與之相適應的公共財政。改革開放以來，我國出現了向公共財政轉化的趨勢：（1）稅收占預算內收入比重大幅度上升而達90％以上；（2）稅收制度從按所有制成分分別設置，逐步轉向對不同經濟成分實行同一稅收制度上來；（3）經濟建設支出占財政總支出比重大為下降，而同期社會文教支出急劇上升；（4）基本建設支出占財政總支出比重急劇下降。該支出曾是國家計劃配置資源的直接財力手段；（5）財政的基本建設向以基礎設施和公共設施投資為主轉化。[6]

（一）公共財政的職能

公共財政的職能范圍：由于財政是政府實現其職能的財力保證，因而公共財政又從財力上規(guī)范和制約了政府這種職能范圍。具體表現為：

1、政府從三位一體（國家政權組織、國有資產所有者、生產經營的組織者和指揮者）向社會管理者轉變。市場經濟下社會管理者的經濟職能是對市場運行的保障、服務、監(jiān)督功能，即維護市場運行正常秩序（法律法規(guī)和行政管理）；提供市場自身不能解決的外部條件（如基礎設施）；對市場進行宏觀調控，彌補和糾正市場機制的缺陷，促進市場的平穩(wěn)運行，實現效率與公平的最佳組合，對市場機制能有效發(fā)揮作用的領域，政府逐步做到不直接干預，或不進入。

2、財政適應政府職能轉變以適應市場經濟的要求步。公共財政從財力分配和資源配置的角度明確了政府與市場的邊界，使財政分配從統(tǒng)包大攬中進一步脫身出來，能夠更加明確、有效地解決財政分配的“越位”和“缺位”問題，更好地抓大事，管宏觀，做好為市場順暢正常運轉提供公共服務，創(chuàng)造外部條件的職責。（二）公共財政的模式

公共財政不等于吃飯財政，不等于財政建設功能的消失，而是財政職能的調整，是財政管理深化與資金投向的深刻變革。財政必須立足經濟大局，下面筆者試提出公共財政新模式：

第一，深化財政改革。一是推進依法理財進程，建立與市場經濟接軌的財政運行體系。二是預算管理進一步法制化、規(guī)范化。三是深化財政支出改革，優(yōu)化結構，提高效益。逐步把不應由財政開支的項目剝離出去。大力推行政府采購制度。

第二，界定和規(guī)范財政支出范圍。一方面要根據中央統(tǒng)一部署，不斷提高對科學、教育、政權建設、環(huán)境保護等方面的保障能力；另一方面，利用財政支出政策的導向，不斷優(yōu)化行業(yè)內部支出結構，優(yōu)化事業(yè)發(fā)展布局結構，推動教育、衛(wèi)生、文化、體育、廣播電視、農林水利等事業(yè)布局結構調整，解決低水平重復設置問題，建立開放型事業(yè)發(fā)展體制。

第三，調整整建設性支出投向。“公共財政”并不等于財政失去投資和建設的功能，而是要求我們改變傳統(tǒng)的扶持生產的觀念和做法，對財政在新時期財源建設中的地位、作用重新進行認識和定位。財政建設性支出，要從直接投入生產領域，逐步地轉到為生產建設的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件的投入上來，轉向主要搞基礎設施、科技進步、環(huán)境保護、公共服務項目，以改善投資環(huán)境，促進企業(yè)平等競爭。同時，財政投入支持經濟建設，應以反經濟周期投入為主。

第四，廣泛實施規(guī)范的政府采購政策和辦法。政府采購是政府機關利用財政資金從社會生部門購買商品和勞務的支出，直接影響社會總需求的增減，調控經濟運行。[16]

三、構建社會主義和諧社會需要公共財政

和諧社會是人類自古以來孜孜以求的一種理想社會形態(tài)。然而只有當人類進入法治時代，通過建立一整套能夠對各種錯綜復雜的社會關系加以全面有效調整的法律機制，才能真正實現整個社會的安定有序，在人與人之間形成一種穩(wěn)定性、確定性和規(guī)則性的良好狀態(tài)。而在各種社會關系中，最重要的一對關系是依賴于法律調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系。公共財政是國家為市場經濟提供公共服務而進行的政府分配行為。公共財政是一種存在于特定時期的，有著特定內涵與活動范圍的財政類型。在調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系中具有重要作用。如前文所述，在我國目前的形勢下，公共財政對于構建社會主義和諧社會具有積極作用。正是由于存在著市場失效和追求企業(yè)自身利益，才使得在社會主義市場經濟下，也要有與之相適應的社會主義公共財政存在。

（一）社會主義公共財政是政府“公共服務”的重要組成部分。和諧社會首先必須是利益協調的社會，但在現實中，公共利益與個人利益之間關系既相一致又相沖突。與利益關系的一致與沖突相對應，政府與公眾之間的行為分別呈現出“服務與合作”的互相信任關系和“命令與服從”的斗爭或對抗關系兩種不同的狀態(tài)。既然我們應當倡導和促進利益關系的一致性，就決定著政府與公眾間關系應當是一種服務與合作的相互信任關系，而不再是傳統(tǒng)意義上的命令與服從的對抗關系。即強調政府行使職權的目的不再僅僅是為了“管理”，而是使政府能夠更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務。這就要求我們的政府機關應當改變過去那種高高在上的觀念，真正樹立起為民服務的觀念；不要把自己手里的職權看作一種絕對的命令和強制，而要看作是為公眾服務的職責；不要把公眾當作敵人或小偷來防范和對待，而要充分信任我們的公眾，誠實地對待公眾，把公眾當作行政的主人或參與者。只有這樣，才能在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關系。

（二）公共財政體現了和諧社會“利益均衡”的法律原則。盡管和諧社會追求的是利益關系的一致性，但是利益關系的沖突與矛盾在現實中卻總是不可避免的。在此種情況下，就需要發(fā)揮法律平衡利益沖突的功能，遵循“利益均衡”的法律原則。在均衡公共利益與個人利益之間關系時，必須遵循禁止過度原則和信賴保護原則。前者要求政府在限制個人利益的手段與實現公共利益的目的之間進行權衡，以選擇一種既為實現公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段；后者要求政府在其實施的行政行為對相對人產生了值得保護的信賴利益時，不得隨意變更或者撤銷該行政行為，否則應當必須給予相對人合理的信賴補償或賠償，以均衡協調個人的信賴利益與公共利益之間的關系。公共財政充分體現了和諧社會“利益均衡”的法律原則。

總之，構建社會主義和諧社會需要公共財政，公共財政的推行，對于構建社會主義和諧社會具有重要意義。

財政研究論文:財政研究畢業(yè)論文

日趨嚴重的水資源短缺和水危機，以及普遍存在的利用計劃手段配置水資源，無償或低償供水、水價嚴重背離價值等水資源管理制度上的問題，使得水權和水權交易逐漸成為一個國際性的前沿問題。在我國，第一筆水權交易于2000年11月在浙江的東陽和義烏兩市間完成，水權交易已開始從理論走向實踐，逐步開展水權交易已成為我國水利公共政策面臨的一次重大選擇。本文著重對水權交易及其相關的財稅政策進行簡要的分析。

一、水權交易的作用

從世界范圍的經驗看，開展水權交易是合理分配與高效利用稀缺水資源的一項重要戰(zhàn)略舉措，對于一個國家或地區(qū)的水資源優(yōu)化配置具有十分重要的現實意義。

（一）水權交易可以緩解國民經濟快速增長對水權巨大需求的壓力

有學者以西北五省、區(qū)（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）為例，分析了經濟增長對水權的長期需求，經測算，2010年與2000年相比，當GDP從8039.89億元增加到19082.78億元，增長137%時，水權交易量則從26.04億迅速增加到208.46億，增長700%，這表明，隨著GDP水平的不斷提高，該地區(qū)對水權的需求量呈現迅速增長的趨勢。（注：李周等：《化解西北水資源短缺的對策研究》，《中國農村觀察》，2003年第3期。）在這種情況下，就迫切要求將一定數量的水資源轉出農業(yè)。為了避免由于無償或低償將農業(yè)用水轉為城市和工業(yè)用水給農業(yè)和農村地區(qū)帶來的損失，就有必要通過開展水權交易，運用市場機制來確立合理的水權交易價格，實現公平合理的水權從農業(yè)用途向城市和工業(yè)用途的轉移。

（二）水權交易可以彌補水資源再分配的“政府失效”

由于水資源的重要性，許多國家都是依靠政府部門為其國家的公民提供供水服務。政府壟斷了水供給和水權的分配與再分配，一方面造成了大量水資源的嚴重浪費，另一方面又形成了水資源嚴重短缺，水資源使用上余缺不能調劑，這表明在水資源再分配上出現了“政府失效”。因此，有必要通過水權交易來實現水權的轉讓，以優(yōu)化水資源配置。

（三）水權交易可以增加水資源配置的社會福利

水權交易可以提供水資源使用的合理價格，為用水部門之間重新分配水資源提供有效的機制。由于放棄水權的一方得到了經濟補償，保證了水從低價值使用（如農業(yè)灌溉用水）向高價值使用（如城市和工業(yè)）的轉讓，提高了水的使用效益，并保證了城市和工業(yè)長期穩(wěn)定的水資源供給。因此，水權交易改善了水資源分配的有效性，增加了水資源配置的社會福利。

（四）水權交易給政府和水資源環(huán)境保護者提供了表達意見的機會

政府可以通過買入水權來調控水權交易對水生態(tài)環(huán)境的影響。從事水資源保護的社會組織也可以購買水權，然后把水權控制在自己手中不再賣出，來達到降低取水量、維護水生態(tài)平衡的目的。

（五）水權交易有助于提高工程項目評價的科學性和調控高耗水企業(yè)合理的空間布局

水權交易使得工程項目可行性研究中的水資源評價變得簡單易操作，只要根據項目所在地的水權交易價格來計算成本即可。此外，由于不同地區(qū)或流域的水權價格不同，對于水資源嚴重短缺的地區(qū)或流域，水權交易價格通常較高，高耗水的企業(yè)或項目會因此而大大增加成本，這實際上就用市場手段阻止了高耗水企業(yè)或項目的進入。

二、水權交易存在的問題

目前，人們對于水權交易的主要顧慮是它可能對農業(yè)和國家糧食安全不利。從開展水權交易國家的實踐來看，水權交易對農業(yè)確實產生了一些負面影響，如灌溉農田和農作物產量的下降，但是，水權交易同時也為這些國家的農業(yè)發(fā)展帶來了水權轉讓收益，從已有的文獻看，水權轉讓收益已可支撐其農業(yè)的發(fā)展。（注Chang，C.，&Griffin，R.C.（1992）。WatermarketingasareallocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28（3），879-890.）在我國，灌溉農業(yè)占據著主導地位，70%的糧食產自需灌溉的土地。2001年，我國農業(yè)灌溉用水3485億，占全國總用水量的62.6%.如果水權交易導致10%的農業(yè)灌溉用水（約348.5億）轉為城市和工業(yè)用水，而水權制度、政策改革和灌溉技術應用方面又沒有重大突破，按照每生產1噸小麥需1000水計算，將可能需要進口小麥3485萬噸，這相當于近20年全球每年2億噸左右糧食貿易量的17.4%，從而可能引起國際市場糧價的劇烈波動，影響到國家糧食安全。但是，水權交易也為我們提供了通過需求管理來解決水資源短缺問題的新思路。一方面，通過需求管理可以有效降低城市和工業(yè)對水的需求。事實上，我國工業(yè)的節(jié)水潛力非常可觀，如我國生產1噸鋼需水23-56噸，美國、日本、德國所用水不到6噸，因此，通過需求管理，可以大幅度減少城市和工業(yè)對農業(yè)用水的擠占數量；另一方面，推廣應用農業(yè)節(jié)水技術也可以減少農業(yè)用水，增加水權供給。例如，噴灌的節(jié)水效率遠高于傳統(tǒng)的大水漫灌和自流引灌，而目前我國90%的灌溉地還在使用后兩種灌溉方式。現在，我國農業(yè)用水的有效利用系數平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉技術將它提高到0.55，每年即可節(jié)約12%（約418.2億）的農業(yè)灌溉用水，完全可以彌補水權交易所可能導致的農業(yè)用水向城市和工業(yè)用水轉移的數量?？梢姡ㄟ^需求管理，可以將水權交易對農業(yè)和國家糧食安全的影響降到最小甚至完全消除。

此外，水權交易本身也存在著一些問題：一是負外部性問題。主要是水權的使用和轉讓可能對第三方的水文條件和經濟狀況以及對水生態(tài)環(huán)境產生不利的影響。二是“市場失靈”問題。主要表現為水權交易不夠活躍，這將會從水資源供給方面制約城市化進程和國民經濟的快速增長。

三、水權交易的財稅政策

實行相應的水權交易財稅政策，一方面是為了鼓勵和促進水權交易，另一方面是通過財稅調控手段，消除水權交易的負面影響和存在的問題，最大限度發(fā)揮水權交易的作用。

（一）對農民采用農業(yè)節(jié)水技術提供財政支持

農業(yè)是我國的用水大戶，農業(yè)節(jié)水的潛力巨大。農業(yè)節(jié)水盡管對農業(yè)本身具有積極的作用，如降低了成本，同時，農民投資節(jié)水技術還可獲得所節(jié)約水量的轉讓收益，但更重要的是節(jié)約下來的水資源流向了城市和工業(yè)部門，支撐了國民經濟的快速增長，而農民并不能得到節(jié)水所帶來的全部收益。因此，農業(yè)節(jié)水技術對全社會具有巨大的正外部性，這正是公共財政政策所要支持的。因此，財政特別是中央財政應該加大對節(jié)水農業(yè)的投入力度，對農民投資節(jié)水農業(yè)技術進行直接到戶的補貼。具體可以采取糧價補貼、實物補貼、申報補貼等方式，保證補貼透明和補貼到戶，以逐步形成對農民有效的節(jié)水激勵。

（二）運用適當的財稅政策激勵企業(yè)節(jié)水

對積極節(jié)水并出售水權的企業(yè)應從稅收等方面予以支持。引入水權交易制度以后，在企業(yè)成本和費用中應增加企業(yè)為節(jié)水而增加的有關直接成本和間接費用，企業(yè)為獲得水權而支付的費用也應計入稅前成本而不應在稅后凈利潤中扣除，這樣，可激勵企業(yè)根據市場情況加大節(jié)水力度，以提供有效的水權供給；對于企業(yè)所節(jié)余的水權，必要時可以采取由政府收購的方法，刺激企業(yè)節(jié)水。此外，還可以實行抵消政策，即在某一區(qū)域范圍內，新建企業(yè)如要獲得一定數量的水權，可以通過幫助該區(qū)域內另一企業(yè)進一步采取節(jié)水措施，減少耗水量，從而利用其多余的水權為自己所有。

（三）為水權交易提供必要的“公共產品”，以促進水權交易

1.加強大型水利基礎設施建設。大型水利基礎設施是開展水權交易所必備的，有利于控制水權交易成本，克服水權交易可能存在的“市場失靈”問題。例如在智利的Limari流域，由于水利基礎設施等基礎條件較好，水權交易就

比其它流域活躍。大型水利基礎設施涉及整個流域，其受益人具有不確定的特點，屬于純公共產品，應由政府（主要中央和省級政府）來投資建設。

2.加強水權交易信息系統(tǒng)建設，加大水權信息采集和披露的力度。先進的水權交易信息系統(tǒng)，廣泛的信息采集和披露，能夠降低水權交易成本，促進水權交易的廣泛參與，有利于提高水權交易效率。國家水行政主管部門應加強水權交易信息系統(tǒng)建設，通過流域或地區(qū)用水公報，定期公布各省、自治區(qū)、重要灌區(qū)和大的用水戶的用水信息，包括分配水量、實際取水量和耗水量、排污量、用水效率、水價等相關指標，為水權交易提供必要的基礎數據。水文資料也是一種公共產品，具有積極的外部性，它也應由國家財政投資、公共機構提供，并且由全社會無償使用，而不能成為少數機構的“私人物品”。（注：胡鞍鋼、王亞華：《轉型期水資源配置的公共政策：準市場和政治民主協商》，《中國軟科學》，2000年第5期。）

3.由國家對大江、大河和大型湖泊、水庫等水源地這一“公共產品”的生態(tài)環(huán)境進行投資保護，植樹造林，加強生態(tài)建設。

（四）對水利設施實行企業(yè)化運營，將其中的財政補貼轉為對特定對象實行定向補貼和轉移支付

與江堤等純粹的公益性水利設施需要政府來管理不同，有些水利設施如灌區(qū)雖然本身具有公益性，如防洪防災，但更多的是具有非公益性。它既可以向農業(yè)供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能會較大，這是一個收益較為穩(wěn)定、可以商業(yè)化運作的領域。因此，對灌區(qū)及類似性質的水利設施可以實行企業(yè)化改革，采取發(fā)行股票、債券和從銀行貸款等投融資方式，成立供水公司（或類似性質的公司）并按照公用事業(yè)的經營模式來運作，引入競爭和廣泛的用戶參與，改革收費辦法，減少直至取消財政撥款或補貼。同時，將節(jié)省下來的財政撥款或補貼轉為對特定對象實行定向補貼和轉移支付，如可以仿照糧食直接補貼的方法，對農民（特別是貧困農民）用水戶進行直接補貼，體現保護農民這個弱勢群體的原則，實現社會收入的再分配；可以對一個流域上游或貧困地區(qū)實行專項財政轉移支付。

（五）對水權交易實行必要的宏觀調控

1.政府可考慮對不同類型的水權交易收取不同的手續(xù)費，引導水權的有序流動。對于水權交易中導致水資源利用效率提高或有利于改善生態(tài)環(huán)境的，應予以鼓勵，只需交納很少的手續(xù)費；反之，對于不利于水資源利用效率提高、不利于改善生態(tài)環(huán)境或對第三方水文條件和經濟狀況產生不利影響的水權交易，則應交很高的手續(xù)費。對于水權和排污權向工業(yè)小區(qū)流動的交易，手續(xù)費應極低，以示鼓勵，因為水權和排污權的這種流動有利于提高水資源的利用效率和集中治理污水。

2.對于水源保護區(qū)，可分配較多的初始水權和較多的初始排污權，使其通過市場交易獲得必要的節(jié)水和治污資金。

3.對于水權交易的收益應暫緩征所得稅，并將收益主要留給地方，以鼓勵地方開展水權交易，優(yōu)化水資源配置。

4.由國家設立生態(tài)用水干預基金，專項用于政府購買水權的支出，以補充必要的生態(tài)用水，實現對生態(tài)用水的宏觀調控?；鸬闹饕獊碓词撬畽嘟灰椎氖掷m(xù)費和收益分成。

財政研究論文:公共財政研究論文

關鍵字：公共財政進程市場化范圍

一、問題的提出20世紀90年代初建立社會主義市場經濟體制的改革目標提出后，我國關于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標：黨的十六屆三中全會《決定》進一步提出了健全公共財政體制的改革目標。發(fā)展市場經濟需要相應的公共財政制度配合已經成為共識。但是，在總體認識日漸清晰的同時，我們對公共財政具體內容和活動范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財政的出現旨在糾正市場失靈。市場經濟條件下政府職能的公共化決定了財政的公共取向，這是公共財政產生的制度性根源。在市場經濟發(fā)展過程中，市場—政府的動態(tài)關系決定著公共財政的范圍。因此，一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數據和經驗的分析（注：由于時間跨度和各國的差異，統(tǒng)計數據的口徑會有一定出入；另外轉軌國家數據的準確性也存在一定的質疑。但不會對本文的觀點產生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統(tǒng)一和標準。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結構的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場經濟中的公共財政Ⅰ：縱向演進的線索就市場經濟在資本主義制度下發(fā)展的一般歷史過程而言，公共財政范圍的變動大致可分為三個階段。我們以歐美的財政理論和美國的財政實踐為主來進行考察：1.自由競爭時期的全面排斥階段。這一階段的市場被認為從三個方面實現著自我調制節(jié)：（1）供給為自己創(chuàng)造需求，市場經濟不會發(fā)生需求不足的經濟危機；（2）市場經濟有趨于充分就業(yè)均衡的自然傾向；（3）利息率能調節(jié)儲蓄和投資達到均衡，政府不應干預生產資源的配置。在這樣一個無阻力的自由放任的市場經濟中，嚴重和長期的危機和蕭條狀況被認為不可能出現，市場機制總會通過供求調節(jié)而自行得到恢復。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關系被對立起來，政府經濟活動范圍局限于很小的領域?！傲畠r政府”決定了財政對資源的配置權也是弱小的、無足輕重的，公共收支規(guī)模較小、活動范圍狹窄（注：公共財政的形成是資產階級斗爭的結果，奪取公共收支的最后控制權是其形成的根本標志。1787年英國國會通過“統(tǒng)一基金法案”，標志著現代國家預算制度的確立。在美國由于整個世紀政府所需資金有限，加上關稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預算和會計法令以及預算署到1921年才確立。也就是說在聯邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規(guī)范的國家預算制度。）?！笆袌鍪ъ`”的范圍是以亞當·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等。從1870年到第一次世界大戰(zhàn)，美國聯邦政府支出占gdp的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后到1930年前，聯邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛(wèi)·n·海曼：《公共財政：現論在政策中的應用（第六版）》，中國財政經濟出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經濟危機以后的一百多年中，資本主義經濟事實上的確基本能夠靠市場機制本身的調節(jié)保持經濟的正常運行。2.1929年大蕭條后的全面干預階段。隨著資本主義經濟迅速發(fā)展、市場經濟充分發(fā)達，制度演進產生的內在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機和大蕭條爆發(fā)時，其嚴重程度已直接威脅到資本主義市場經濟的生存，人們發(fā)現“一旦拋棄了完全競爭，那個推斷自由放任的作用很可能導致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復存在”（注：薩繆爾森：《經濟學》，第62頁，商務印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經濟危機和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足導致的短期非均衡狀態(tài)。主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達到充分就業(yè)的均衡，市場機制得以重新恢復。財政政策實施效果的核心在于消費傾向，其政策傳導過程表現為財政政策手段收入分配變化社會總需求改變財政政策目標實現。這一階段“市場失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統(tǒng)范圍的“市場失靈”，更主要是指市場經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補客觀上需要政府介入，在微觀領域以效率準則為主導，關注公共產品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領域以公平準則為主導，關注收入再分配和宏觀調控問題，通過政策調控穩(wěn)定經濟運行。公共財政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經濟（注：musgrave，r.a.，thetheoryofpublicfinance：astudyinpuliceconomy.newyork：mcgraw-hillbookcompany，1959.）。財政活動的范圍隨著政府職能的擴展而迅速擴大。發(fā)達國家的政府支出從1960年占gdp的28%迅速上升到1994年的50%（注：imf工作人員：《世界經濟

展望：1996年5月》，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對“市場失靈”認識的深化，以及公共產品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關系，公共支出廣泛進入新的“市場失靈”的領域，傳統(tǒng)的支出結構隨之發(fā)生調整。從美國聯邦支出的變動情況來看，1945-1975年國防支出占聯邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫(yī)療、收入保障、社會保障等轉移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會保障從0.29%上升到19.46%，整個轉性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯邦支出應對“市場失靈”的領域已發(fā)生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財政支出結構的以上變動，尤其是轉移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運用財政支出工具實現財政政策目標的直接表現，也是政府直接實施其公平社會收入政策的表現。在收入方面，稅制結構也相應發(fā)生了重大變化。在美國這一時期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結構取代了早期以關稅等間接稅為主體的稅制結構。所得稅尤其是個人所得稅實行累進稅制起到了自動穩(wěn)定器的作用，配合了這一時期政府運用財政政策干預經濟、實現政策目標的需要。3.“滯脹”之后的適度調整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經濟”思想居于主流，公共財政范圍的擴大促成了二戰(zhàn)后20多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導和價值實現問題，而并不解決生產環(huán)節(jié)資本與勞動的內在矛盾，只能緩解問題、暫時解決問題或使問題以被扭曲的方式出現，而不能真正消除市場實現危機的周期性出現，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀60年代中期以后發(fā)達資本主義國家出現的滯脹就是一個例證。隨著政府大量干預經濟所暴露的失靈出現，20世紀80年代以來政府與市場的關系又進入新的調整階段，貨幣主義、公共選擇學派、理性預期學派向新古典主義復歸，西方社會出現了國有經濟私有化的浪潮。20世紀90年代以后私有化已突破了原先被認為自然壟斷的領域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占gdp的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢頭，趨于平穩(wěn)。支出結構也發(fā)生了一些變化，從2000年美國聯邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結束國防支出的比重進一步下降到16.46%；轉移性支付總體上呈持續(xù)上升趨勢，已達到56.73%，但有關收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定，有關社會保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務規(guī)模的擴大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財政活動范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產品的私人供應受到重視（注：科斯理論的貢獻正是對公共產品一定要由政府提供提出了質疑，推動了公共產品私人供應問題的研究。）（如福利制度從公共生產轉向私人生產），資源的公共使用受到更嚴格的管理和調整。成熟市場經濟制度的演進線索表明，市場經濟在發(fā)展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現。這種失靈由傳統(tǒng)的公共性產品的提供擴大到市場運行的機制性、功能性障礙，突出表現在宏觀經濟運行的不穩(wěn)定和收入分配不平等方面，內在矛盾的調和需要政府的介入，調控成為一項重要的職能，公共財政范圍的擴大和作用的增強使財政逐漸走向公共經濟化。但是這種調和是動態(tài)的，市場的高級化本身會消化一部分失靈（注：一些交易費用學派的學者認為，市場失效與市場發(fā)展的層次有關。市場失效只是說明了某種最簡單的契約形式，在節(jié)省交易費用和保證有效的激勵方面的失敗，并不是廣義的市場（包括企業(yè)制度等復雜的契約關系）的失敗。正像貨幣和銀行制度沒有發(fā)明出來時，人們發(fā)現很多經濟活動將不能通過物物交換的低級市場進行，人們可以說那是市場失效。實際上，正是低級市場的失效產生了對高級市場形式和制度創(chuàng)新的需要。（參見楊小凱：《當代經濟學與中國經濟》，第16-17頁，中國社會科學出版社1997年版）），使市場重新替代政府，同時政府的介入本身也有失靈的一面。二者的關系處于動態(tài)中，公共財政的范圍也必然處于實踐演進中，呈現出從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共產品的生產、收入分配的公平，再到以福利化為導向的社會保障等特征?？梢哉f西方財政制度的演變史，是公共財政適應市場經濟發(fā)展要求不斷發(fā)展和完善的歷史，公共財政始終以彌補市場失效為職能界定的依據。三、市場經濟中的公共財政Ⅱ：橫向展開的比較除了市場經濟縱向演進中公共財政范圍的變動，在橫向展開的線索中，一般市場經濟原則下形成的不同的市場經濟制度模式、不同的政府—市場關系、不同的財政活動范圍，也是個分鮮明的。同樣在自由競爭時期，與英法為代表的財政少干預經濟的自由主義思想相反，德國歷史學派提出并實施了國家干預主義的思想，希望通過國家干預實現經濟發(fā)展，克服其后進性

。其基本觀點是反對古典經濟學的自由主義，主張實行社會改良主義，宣傳國家有機體學說，強調國家活動的生產性，主張擴大財政職能和財政支出。德國歷史學派的出現和政府—市場關系模式的形成，顯然并不主要是市場經濟一般意義的要求，而是其他多種因素作用的結果（注：這一思想雖然后來成為國家干預主義的淵源，特別是凱恩斯主義的論據，但事實上20世紀30年代開始的財政調控經濟的原理并不同于歷史學派的背景，而是市場經濟發(fā)展階段的一般要求，二者在出發(fā)點和目標上都有差異。）。1929年大危機后，隨著政府干預經濟的加強，發(fā)達國家的公共支出普遍擴大，但是各國增長的幅度又存在很大的差異。美國政府支出占gdp的比重從1929年的10%左右上升到30%左右，最高年份在40%以上；瑞典中央政府支出占gdp的比重在20世紀早期低于7%，到20世紀末全部政府支出占gdp的比重已超過2/3（注：大衛(wèi)·n·海曼：《公共財政：現論在政策中的應用（第六版）》，中國財政經濟出版社2001年版。）。20世紀80年代以后各國市場經濟制度逐漸趨于成熟，公共財政的范圍和作用也趨于穩(wěn)定，政府—市場關系的差異性形成了市場經濟體制下不同的制度模式。比如美國政府微調型市場經濟模式，法國計劃引導下的市場經濟模式，德國“市場經濟＋國家調節(jié)＋社會保障”的社會市場經濟模式，瑞典社會福利市場經濟模式，日本政府導向型市場經濟模式。政府支出比重的差異性反映了這種模式的多樣性。政府支出結構的差異性也有助于描述這種特征。以1995年為例，在公共產品的支出中，美國的比重最高，其中主要反映了其作為超級大國在國防上的龐大開支；merit產品（優(yōu)值品）支出中，瑞典、法國、德國該項支出占gdp的比重都比較高，反映出對教育、健康等社會服務的重視，美國該項支出占gdp的比重雖然不高，但占政府總支出的比重卻最高，說明政府對這方面的支出也是十分看重的；轉移支付在各國政府支出中幾乎都處于最重要的位置，可以看出成熟市場經濟國家對收入分配、社會福利的重視。瑞典的轉移支付占政府支出的比重雖然不是最高的，但占gdp的比重明顯高于其他國家，體現了福利國家的特征，法國、德國的此項支出也很大。經濟服務支出主要是指政府對自然壟斷行業(yè)的投資和對農業(yè)等的補貼，德國、日本在這方面的支出比重明顯高出其他國家很多，體現出政府對這些領域的積極介入，美國該項支出占gdp的比重最低，則與其自由放任的市場經濟特征有關。公債利息支出中，美國所占比重較大，反映了擴張性財政政策的持續(xù)后果，瑞典所占比重較大則反映了福利開支過大帶來的壓力。不同市場經濟制度模式的形成和公共財政范圍的差異性，表明在市場經濟一般性規(guī)律之外，還有更多復雜的因素在改變著政府與市場效率的比較，在影響和決定著一國政府的職能和財政配置資源的權限。從上述國家的比較中，大致可以歸納出以下幾個方面的因素：（1）經濟發(fā)展階段的制約。經濟發(fā)展階段決定著市場發(fā)育程度和經濟發(fā)展水平，從而決定了“市場失靈”的范圍和政府職能的范圍。一般而言，經濟發(fā)展水平較低，政府在市場經濟中的地位和作用會比較突出，政府既要培育市場發(fā)展，又要彌補市場不足，組織經濟活動。東亞國家在經濟起飛階段都實施過強有力的政府干預。（2）一國的國際地位和發(fā)展戰(zhàn)略的制約。先行國在其經濟社會充分有序發(fā)展后開始進入起飛階段，在國際競爭中享受先發(fā)優(yōu)勢。后起國大都在內部未充分發(fā)育的情況下面對現代經濟的壓力，必須要通過制定有偏重的發(fā)展戰(zhàn)略，借助外部先進技術和資金等后發(fā)性優(yōu)勢實現經濟起飛，而這一點是一般性的市場調節(jié)無法做到的。經驗證明沒有發(fā)展戰(zhàn)略和國家創(chuàng)新機制的比較優(yōu)勢，只會使落后國家處于競爭的低端。國際競爭環(huán)境從外部決定了一國市場經濟的發(fā)展模式，并最終決定了政府在發(fā)展戰(zhàn)略中的特殊作用。日本以私人企業(yè)制度為基礎，資源按市場原則進行配置，政府以強有力的計劃和產業(yè)政策對宏觀經濟運行實行導向，以達到經濟發(fā)展的預期目標。（3）不同的國家性質和政治制度的制約。財政對資源的配置并不是通過供求調節(jié)和價格波動來完成的，而是要通過特定的政治程序來安排，并受到特定的國家利益或政黨目標的制約。比如美國分權自治的聯邦制度和三權分立的政權決定了其政治民主化程度較高，權力制衡機制較為完備，政府對經濟的干預容易受到監(jiān)督；東亞國家大都具有政治專制與經濟自由相結合的二元特征，政府對經濟的主導作用較強；瑞典模式的核心實際上是社會占統(tǒng)治地位的國家與私人資本主義之間的一種“歷史性妥協”，在混合經濟體制基礎上實行社會民主主義和廣泛的社會福利政策。（4）社會、歷史、文化等因素的制約。非經濟因素的初始條件的差異對市場經濟模式和公共財政范圍的影響不容忽視。比如美國堅持傳統(tǒng)的個人奮斗的信條，德國政府干預經濟的觀念受到康德國家的生產性功能、黑格爾國家“非物質資本”論等思想的深刻影響，東亞國家政府作用的發(fā)揮則受到儒家倫理精神所塑造的集體主義、忠誠奉獻等思想影響。日本市場經濟制度

模式的形成既受到歷史上農業(yè)社會和財閥的影響，又受到二戰(zhàn)后特定統(tǒng)制時期的影響。四、轉軌經濟中的財政公共化Ⅰ：csb、cis國家的考察（注：csb：中、南歐及波羅的海國家，包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、前南斯拉夫馬其頓地區(qū)、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。cis：獨聯體國家，包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、喬治亞、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、格魯吉亞、摩爾多瓦俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏克蘭、烏茲別克斯坦。有時還用到ceb：中歐及波羅的海國家，包括捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。）現代市場經濟總體上具有國家干預的特征。在正常演進的市場經濟中，政府干預經濟活動的范圍基本上同“市場失靈”的范圍相適應，政府—市場的邊界有一個歷史形成和發(fā)展的過程。在轉軌經濟中，由于市場是通過體制轉換來建立，沒有自然形成的過程，人們的觀念、市場制度的建設、經濟發(fā)展水平、轉軌中的體制關系等因素，使情況又更為復雜一些。既然以現代市場經濟作為轉軌的一般目標模式，向市場機制的過渡就并不意味著政府從經濟活動中完全退出，而是政府管理經濟職能的轉變，即在體制轉換過程中、在未來新的市場體制基礎條件下，如何使政府職能處于恰當的位置。另外，在經濟轉軌過程中，作為改革的設計者和主要推動力量的政府，還對市場形成本身起著重要作用。1989年以來，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄羅斯等原蘇聯國家和東歐各國先后制定并實施“向市場經濟過渡”綱領和計劃。在財稅體制轉軌方面，主要是按照“華盛頓共識”的方案，通過改革使國家財政向公共財政轉化，縮小原有的財政范圍和規(guī)模。財政職能轉變的重點是兩個：一是財政作為政府行為不再直接干預企業(yè)的生產經營活動，主要是解決市場不能滿足的一些社會公共需要；二是國家調控宏觀經濟的方式由以直接行政方法為主轉向以間接經濟方法為主，通過實行分稅制，在中央級預算中建立轉移支付項目。但在實際執(zhí)行中，情況遠比預想的差甚至完全相反。“休克療法”的核心是政府從傳統(tǒng)資源配置方式中迅速退出，這一步驟主要通過大規(guī)模的私有化和自由化來完成。但政府退出的結果并不是預期中的市場配置效率，而是產出的大幅下降，企業(yè)經營狀況的持續(xù)惡化。在國家收入不斷減少的情況下，各國的財政收入、財政支出出現了大幅下滑的趨勢。一方面政府的迅速退出導致財政汲取能力的大幅下降。在轉軌國家中，企業(yè)曾經是國家收入的主要來源，改革初期大量的國有企業(yè)進行了私有化，國家對于這些企業(yè)失去控制就意味著對失去了對財政的控制，cis國家的政府收入占gdp的比重從1992年的38%下降到1998年31%，csb國家則從44%下降到了39%（注：worldbank，adeeadeoffiscaltransition，workingpaper（15031）。）。另一方面，財政支出比重的迅速下降意味著政府基本放棄了對經濟的調控。cis國家總支出占gdp的比重從1992年的56%下降到2000年的33%；ceb國家的財政支出占gdp的比重從1992年的48%下降到2000年的42%.在這種新自由主義影響下，國家最大限度地離開市場經濟的結果是經濟的大幅衰退和持續(xù)的通貨膨脹。以俄羅斯為例，1992年1月關于價格自由化的總統(tǒng)令在俄羅斯聯邦境內生效，標志著以私有化、自由化和市場化為基本方向的經濟轉軌開始（注：其中主要的改革措施包括：（1）從1992年1月2日起，一次性大范圍放開價格，90%的零售商品和85%的工業(yè)品批發(fā)價烙由市場供求關系決定。（2）實行嚴厲的雙緊政策，即緊縮財政與貨幣，企圖迅速達到無赤字預算、降低通脹率和穩(wěn)定經濟的目的。（3）取消國家對外貿的壟斷，允許所有在俄境內注冊的經濟單位可以參與對外經濟活動，放開進出口貿易。（4）盧布在俄國內可以自由兌換，由原來的多種匯率過渡到雙重匯率制（在經常項目下實行統(tǒng)一浮動匯率制，在資本項目下實行個別固定匯率制），逐步過渡到統(tǒng)一匯率制。（5）快速推行私有化政策。）。在隨后的一年內政府以最快的速度、最大的規(guī)模從資源配置中退出。配合政府管理經濟職能的完全放棄，財政范圍不斷縮小，財政支出大大削減。政府過快退出帶來兩個方面的突出問題：一是轉軌過程中經濟危機與財政危機形成對峙局面，導致穩(wěn)定經濟與穩(wěn)定財政的措施相互矛盾。如果采取穩(wěn)定經濟、遏制生產下降的措施，則必須運用政府手段擴大投資；如果著眼于解決財政危機、壓縮預算赤字，則要求大幅削減政府支出，減少國家投資。二者的不相容性使穩(wěn)定經濟和穩(wěn)定財政這兩個目標不可能兼得。在這種矛盾下，俄羅斯政府采取了優(yōu)先穩(wěn)定財政貨幣的緊縮政策，但在短缺和衰退的背景下，必然導致國內經濟情況的進一步惡化。同時，緊縮財政政策還造成企業(yè)稅收負擔過重，稅額竟占企業(yè)利潤的70%，而政府為追求無赤字預算又竭力壓縮國家集中生產性投資，結果整個經濟缺乏投資主體和投資熱情。由于政府管理經濟職能在轉軌初

期的迅速退出，政府支出從1992年占gdp的51.9%下降到1993年的39.9%，導致1992年基本建設投資總額減少45%，gdp增長率為-19.0%，通貨膨脹率高達1353.0%，社會再生產過程的循環(huán)和周轉條件被全面破壞。經濟運行從此進入漫長的恢復中，到2000年俄羅斯的gdp總量仍然只相當于1990年的64%（注：worldbankcountryofficedata：maddision（1982）。）。二是形成了轉軌過程中的制度真空，使轉軌失去了應有的駕馭?！靶菘睡煼ā钡氖〕四繕嗽O計上的脫離實際，其實施的路徑一開始就排斥和否定政府在轉軌中的作用，否定政府在市場制度形成中的作用，一味地追求理想市場條件下的理想結果，即只要讓市場機制充分發(fā)揮作用就可以達到經濟的均衡發(fā)展。結果導致了新舊制度銜接上的制度真空，引發(fā)資源的非法配置，財政無法實施有效的干預。與此同時，政府在宏觀調控方面和保護本國經濟方面軟弱無力，經濟衰退引發(fā)社會動亂和政治動蕩。這種轉軌給國家和人民帶來的動蕩和貧困一直延續(xù)了多年之后。才引起各方的反思。“華盛頓共識”因拒絕政府在經濟發(fā)展和轉軌中的積極作用而受到廣泛批評（注：stiglitz：moreinstrumentsandbroadergoais：movingtowardtheposterannuallecture（helsinki，finland）。）。1999年底普京總統(tǒng)提出“俄羅斯思想”，重新強調國家在政治、經濟體制建設中的作用，即通過政治上建立強有力的國家政權體系與加強中央權力，保證俄羅斯實現市場經濟的改革（注：普京指出：1.俄羅斯必須在經濟和社會領域建立完整的國家調控體系，這是指讓俄羅斯國事政權體系成為國家經濟和社會力量的有效協調員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社全發(fā)展目標和規(guī)模、為目標的實現創(chuàng)造條件的機制。2.在經濟轉軌的方法上，今后只能采用漸進的、逐步的和審慎的方法，切忌1990年代機械搬用西方經驗的錯誤做法，強調俄羅斯必須尋覓符合本國國情的改革之路。3.重視社會政策。對俄羅斯來說，任何會造成人民生活條件惡化的改革與措施基本上已無立足之地。（［俄］普京：“千年之交的俄羅斯”，原載《獨立報》1999年12月30日））。在這種思想指導下，1999年俄羅斯經濟出現復蘇，1999年俄羅斯國內生產總值增長5.4%，工業(yè)生產增長8.1%，基層企業(yè)的財政狀況良好，企業(yè)利潤同比增長2%，外貿順差約為400億美元；2000年在全球經濟出現頹勢的情況下，俄羅斯經濟反倒爆出亮點，經濟增長率達到9.0%，工業(yè)產值增長率約為9.5%，一些部門特別是輕工業(yè)部門增長更快，達到150-200%，投資比上一年增長了近20%，外匯儲備達到300億美元，全年的國際收支差額達到10年來最高值約600億美元，通貨膨脹率被控制在21%以內。2001、2002年gdp分別保持了5.0%和4.3%的增長速度（注：imf，worldeconomicoutlook2003：growthandinstitution；俄通社－塔斯社莫斯科2000年12月21日電。）。五、轉軌經濟中的財政公共化Ⅱ：中國樣本的分析從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，是隨著社會主義市場經濟體制作用不斷增強、國民經濟不斷發(fā)展、財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。改革開放特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構建適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標模式，但我們已經在財政“公共化”實踐中進行了很多探索與突破。在計劃經濟體制下，經濟資源的配置服從于國家計劃，市場的作用受到排斥和禁止。高度集中的計劃管理體制決定了高度集中的財政管理體制，傳統(tǒng)的財政理論將財政職能定位于生產建設型，財政代替企業(yè)成為社會投資主體，成為社會再生產的主要構成要素。全社會基本建設投資的80%以上由財政撥款安排，財政基本建設撥款在整個財政支出中占30-40%，居于首位。這一階段財政運行機制的基本特征是以低價收購農副產品和低工資為基礎，企業(yè)利潤上繳為主要形式的特殊財政收入機制（注：在1957-1977年的20多年里，通過農副產品低價這一形式，逐民承擔了總額約6000億元的“低價暗稅”；1956年以后城鎮(zhèn)職工經常性的工資升級被中止，在以后的20多年里基本沒有變動；企業(yè)留利率也一直很低，1978年只有3.7%.），大而寬的財政支出機制（注：財政職能延伸到社會各類財務職能中，包攬生產、投資乃至職工消費，覆蓋了包括政府、企業(yè)、家庭在內的幾乎所有部門的職能。），高度集中的財政管理機制。經濟運行的好壞直接取決于財政投入產出的效果，財政安排生產、安排消費—積累比例、安排基建的效果。經濟運行的矛盾直接反映為財政收支的矛盾。在這樣的體制背景下，財政的首要任務是直接發(fā)展經濟。我國財政公共化的改革是與市場化進程相銜接的，在漸進的過程中可明顯劃分為兩個階段。第一階段：財政通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領域推動經濟運行機制的市場化，以存量縮小的方式體現自身職能向公共化內涵的轉變。從改革開始一直到社會主義市場經濟體制基本框架建立起來之前，是我國從計劃向市場轉軌一個比較長的量變積累期，

時間跨度大致從1978年到1992年。這期間從轉軌而言是要在打破舊體制約束的同時引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發(fā)生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發(fā)展而言是要實現經濟持續(xù)、快速增長，到20世紀末基本達到小康，完成經濟發(fā)展的前兩步。因此這一階段的經濟運行同時包含了改革與發(fā)展兩個主題，財政活動范圍的界定十分復雜。一方面財政作為計劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠尋求自發(fā)組合的方式，這就是我們講的財政放權讓利的過程。放的是資源配置權，讓的是配置資源的范圍，從而在計劃體制的邊界上才有了企業(yè)自主權的擴大、企業(yè)和個人收入分配比重的提高、銀行經營業(yè)務的擴大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導向、以供求為平衡、以資本社會動員和形成為核心的市場化機制的雛形。另一方面，在配置方式的轉型過程中，財政必須繼續(xù)承擔確保社會經濟基本穩(wěn)定的任務，這其中包括保持財政－國有企業(yè)的紐帶關系（稅收）以確?；镜钠胶饽芰?、支撐能力；保持對經濟建設的較大投入以確保對經濟總量的基本維持能力；保持對利益受損者的補貼以確保轉軌的平滑度。這時的財政既要主動推進改革，又實際承擔著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財政對經濟的干預方式是多重的，既有直接作為生產主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場因素、市場主體經營的部分。財政的角色是多重的，財政與經濟的關系也比較混亂、復雜。由于市場機制尚在形成中，市場與政府的關系界定還不清晰，市場缺陷和對政府職能的要求不突出，財政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎。因此這一階段總體上是一個傳統(tǒng)資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現為財政在經濟增長中地位和比重的下降，也表現為財政體制內部分權化過程中，中央財政地位和比重的下降。其實質是財政對經濟資源配置能力的下降和中央財政對整個財政資源配置能力的下降。由于與這種下降對應的市場化配置資源和分權化配置資源的上升，因此在本質上是一個機制轉換的過程、是一個制度變遷的過程。嚴格地講，財政在這一階段屬于被改革的對象，其體制變動既來自于改革的壓力，也來自于對維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應新體制要求的體制框架。但是這種漸進退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動了市場機制的逐漸形成，又保證了經濟的穩(wěn)定增長。與俄羅斯相比，我國財政支出占gdp的比重雖然也呈下降趨勢，但這種趨勢是平滑的、漸進的，體現著政府傳統(tǒng)職能的漸進退出和市場機制的漸進生成。另一個支撐這種漸進退出的證據是在這一階段長期保持的財政對國有企業(yè)、居民等的各種政策性補貼。這些補貼在改革初期的迅速增長與財政支出占gdp比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時起到了結構性補償的效果，對于價格改革和國有企業(yè)經營起到了穩(wěn)定器的作用。第二階段：財政通過自身改革建立適應市場經濟體制要求的財政體制框架，逐漸將財政公共化的目標定位于彌補市場失靈，同時在這一過程中以增量拓展和存量的結構性調整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對改革進程的駕馭。1992年我國確立以社會主義市場經濟體制為改革的終極目標，并判定已經建立起社會主義市場經濟體制的基本框架后，我們實際上進入了市場經濟體制的完善時期。在此以后的過程中，由于市場機制已經在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，市場的效率和失靈都同時暴露出來，我國經濟發(fā)展的特殊性也在明顯地顯現出來，人們對市場、對政府有了更為深入的認識（注：我們在政策導向上開始明確提出“我國市場發(fā)育還不成熟，必須加快市場體系的培育和發(fā)展……同時要看到，市場也存在著自發(fā)性、盲目性和滯后性的一面，國家必須對市場活動加以正確的指導和調控”。更為重要的是由于“我國是發(fā)展中的大國，又處在經濟體制轉軌、產業(yè)結構升級和經濟快速發(fā)展的時期，加強和改善宏觀調控尤為重要……經驗證明，微觀經濟越放開，市場化的進程越快，要求宏觀調控越有力和靈活有效。加強和改善宏觀調控，要有必要的集中和相應的手段”。（參見：《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》（1995年9月28日），《十四大以來重要文獻選編（中）》，第1468頁））。我們在實踐中逐漸突破了市場化初期將市場經濟等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對財政地位及職能的認識也就更深入了一步。即經濟體制轉軌、傳統(tǒng)資源配置方式的轉換、財政按傳統(tǒng)方式配置資源能力的削弱，并不應該等同于財政地位的被削弱。在現代市場經濟中，政府的介入為市場經濟的運行提供了基本保證。財政面臨的根本問題是在推進市場化改革、退出傳統(tǒng)資源配置領域的同時，如何通過職能轉型以適應新體制要求。1994年我們在全國范圍內進行了工商稅制和分稅制財政體制的改革，第一次真正按照市場經濟的要求建立新的財稅體制框架。在很短的時間內迅速提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收

入占國內生總值兩個比重，1994-2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內生產總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重在體制調整后迅速由1992年前的38.6%左右提高到55%左右，實際運行中一直在52-56%之間。這次體制改革的實質是財力結構的調整，是財政在財權上的振興?！皟蓚€比重”的提高主要是通過稅制改革擴大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關系所帶動的積極性的提高來實現的。這一改革改變了改革以來財政收入占國內生產總值比重從1978年的31.2%下降到1994年的11.2%連續(xù)15年日益積弱的趨勢，增大了財力安排上總體的回旋余地，同時也在一定程度上增強了財政體制承載1998年以來積極財政政策的能力。因此，從實際效果來看，體制對市場化進程的適應與配合是積極的。但是體制在某些方面的過渡性特征也是明顯的，突出表現在財政職能的界定和各級財政的關系界定上，并導致財政在支持經濟發(fā)展的方式上缺乏明確的界定，財政收支結構和范圍還不盡合理；財政在支持其他事業(yè)發(fā)展方面的職能界定還不清晰。這些過渡性特征仍然對經濟社會發(fā)展構成體制性的約束。在隨后的近10年中，我們的認識和實踐又經歷了一個不斷深化的過程。比如“集中財力，振興國家財政，是保證經濟社會各項事業(yè)發(fā)展的重要條件”（注：參見：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀》（1997年9月12日），人民出版社1997年版。），強調“衡量財稅工作做得好不好的根本標準，就是要看是否有利于我國社會主義市場經濟的發(fā)展和社會主義制度的鞏固，是否有利于維護好、實現好和發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，是否有利于維護國家統(tǒng)一和安全、促進民族團結和社會穩(wěn)定”（注：參見：《關于財政稅收工作問題》（2000年1月19日），《建立穩(wěn)固平衡強大的國家財政》，人民出版社2000年版，第6-7頁。）?！霸谂Υ龠M先進生產力的發(fā)展和增加財政收入的前提下，將財政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會公共需要，包括政治、經濟、科學、教育和文化等方面的公共需要……”（注：參見李嵐清：《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》（2000年11月20日），《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》，經濟科學出版社2000年版，第2-3頁。）。在此基礎上，黨的十六屆三中全會《決定》對新時期市場—政府的關系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業(yè)活力和競爭力”的同時，要“健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”，要“切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。要在完善財稅體制的基礎上，“完善財政政策的有效實施方式”（注：參見《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版，第12頁，第21-23頁。）。伴隨這一過程，我國在稅制方面的改革（如所得稅分享、稅費改革）、支出結構的調整（增加對社會保障、教育、科學等的支出）也在漸進推進中?？傮w上中國的經濟改革是在政府主導下進行的。為了能夠充分利用已有的組織資源，保持制度變遷過程中社會的相對穩(wěn)定和新舊制度的有效銜接，政府在改革出臺的時機、步驟的把握、利弊的權衡、變遷進程的調整等方面都起著決定性的組織和領導作用，財政也為推動制度變遷掌握著資源配置權限與范圍的進退尺度，在市場培育和市場彌補兩方面發(fā)揮作用。中國政府在轉軌中的作用以及財政政策的效果也越來越受到國際組織的肯定。根據1996年世界經濟論壇和瑞士國際管理與發(fā)展研究院每年組織和公布國際競爭力評價，轉型國家國際競爭力比較要素及排名中，中國以26名的高分排列在所有轉軌國家的第一位。在對政府作用進行評價時，中國在6個大的方面、30多個指標綜合排名轉軌國家第一位。六、小結關于如何認識公共財政的范圍，本文有如下基本看法：（1）財政活動的范圍是圍繞政府與經濟的關系展開的。在市場經濟條件下，這一問題轉化為政府與市場的關系。市場的私人特征和效率原則決定了財政的公共特征和公平原則。二者構成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此研究公共財政的隱含前提是市場經濟背景，首要內容是這一背景下動態(tài)的政府—市場關系，也就是說，市場經濟的發(fā)展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財政的范圍。（2）在這樣的認識下，公共財政的研究既是一個理論命題，更是一個實踐框架。一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。只是囿于市場發(fā)育程度和經濟發(fā)展水平的限制，其公共財政的進展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統(tǒng)會有很大的不同。（3）并且財政在作為一個經濟范疇的同時，也是一個政治范疇，既要強國富民，又要治國安邦。財政通過收支活動進行的資源配置，從方式上講不是以價格波動

和市場出清來進行，而是通過政治程序來完成；從目標上講不僅局限于經濟增長和效率最大化，還有特定的國家利益和目標。因此不同的國家性質和政治制度使公共財政的內容和形式更為復雜。再加上社會、歷史、文化等因素的影響，同一個公共財政命題下，實踐框架呈現出多樣性和特殊性。（4）在市場經濟發(fā)展過程中，關于政府職能強化、財政活動范圍擴張的案例至少有兩種類型：一是市場過弱、經濟發(fā)展水平較低條件下，政府干預以彌補市場功能的不足；二是市場經濟發(fā)展到高級階段，市場機制運行的內在矛盾深化，需要政府進行一定的替代和矯正。（5）對于轉軌國家而言，公共財政建設有著與成熟市場經濟國家完全不同的歷程。西方的公共財政是在市場形成與發(fā)展過程中、在政府財政活動中自然形成的；轉軌國家的公共財政則要在經濟體制由計劃向市場轉軌過程中、在政府職能轉換中、在傳統(tǒng)計劃型國家財政的基礎上、通過政府的主動安排和作用來形成。不論轉軌路徑如何選擇，財政公共化的內涵事實上都包括兩個步驟：一是以財政傳統(tǒng)職能的退出推進市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機制界定和規(guī)范財政活動的范圍。因此財政公共化與經濟市場化的契合情況直接決定著轉軌的績效。關于“市場失靈”和公共財政的關系，從已有的實踐來看下列方面都曾經是必須考慮的因素：（1）市場自身固有并隨其發(fā)展而發(fā)展的缺陷。包括在市場經濟發(fā)展過程中，自由競爭必然導致壟斷，壟斷使市場價格高于均衡價格，市場交易量低于均衡交易量，資源配置達不到帕累托最優(yōu)，市場出現障礙；市場不能很好解決的經濟行為外在性問題，無法協調的社會利益與私人利益的矛盾；市場機制不能有效解決的宏觀經濟均衡問題。（2）市場發(fā)育不完善而出現的功能缺陷。主要是指由于受經濟發(fā)展水平和市場成長階段的限制，市場結構和市場功能還殘缺不全，各種市場尤其是要素市場缺乏良好的組織，市場信息不靈敏、不準確，不能及時正確地反映產品、勞務和資源的真實成本，從而導致市場本身應具有的資源配置功能不能有效發(fā)揮。對于這種性質的缺陷總體上要通過市場本身的發(fā)展來消除，但在轉軌過程中政府一定程度的彌補和替代、政府以積極措施促進市場發(fā)育（如明晰產權、加強法制建設等），是必須兼顧好的兩個動態(tài)方面。（3）政府應該退出尚未退出導致的市場缺陷。主要是指政府干預過多或不適當干預所造成的市場扭曲，這是轉軌經濟中特有的現象。在從計劃體制向市場體制轉軌過程中，政府從傳統(tǒng)職能的退出、財政從傳統(tǒng)資源配置領域的退出，都不是一次性完成的，而是一個漸進的過程。在政府退出與市場進入的過渡狀態(tài)，傳統(tǒng)的“政府缺陷”仍然發(fā)生作用，配置的沖突和扭曲會普遍存在，如諸候經濟、行政性壟斷、雙軌制、按隸屬關系劃分的財政體制等。這些缺陷的消除將取決于改革進程。（4）轉軌過程中由于改革戰(zhàn)略的失誤、試錯、糾錯而產生的市場失靈。如激進改革戰(zhàn)略失誤所造成的經濟衰退、資源配置低效、非法、經濟社會政治動蕩等，這種失靈的代價巨大，并且必然伴隨一個重新強化政府和培育市場的過程。另一類是由于有限理性和認知能力不足而在“邊學邊干”中試錯的成本，以及對經濟運行的影響。（5）在轉軌本身的發(fā)生、發(fā)展上的失靈。市場不可能在計劃體制下自發(fā)產生，不可能自發(fā)地設定轉軌的路徑，也不可能自發(fā)地推動轉軌向前演進。政府必須始終對體制轉軌秩序進行控制和調節(jié)。政府是新制度的供給者，通過逐步制定和完善一系列符合市場經濟的規(guī)則來組織市場，完成制度變遷，軟弱的政府不可能完成推進市場化進程的任務。（6）制度屬性對市場的約束。市場調節(jié)作用的發(fā)揮必須在國家法律、法規(guī)和計劃指導下進行，必須考慮特殊的政治制度。引導非公有制主體在追逐利潤目標的同時兼顧社會福利目標，消除經濟運行的盲目無政府狀態(tài)和保證社會資源的配置效率，要通過利益機制和制度約束來實現（注：例如鄧小平對中國經濟轉軌的制度性界定是，“我們的改革，豎持公有制為主體，又注意不導致兩極分化?！@就是堅持社會主義”。（《鄧小平文選》，第三卷，第139頁））。轉軌經濟中的政府職能包括對沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對發(fā)展戰(zhàn)略的控制、對經濟的保護、對變革路徑的選擇、對受損者的補貼、對宏觀經濟的穩(wěn)定?？傮w上是在資源配置方式的替代過程中對制度設計、步驟、目標，對由此對經濟運行、社會穩(wěn)定等方面的影響加以控制和管理。轉軌本身是一個極為復雜的過程，財政活動的范圍覆蓋了上述所有的六個方面。評價政府行為和財政活動的標準并不是對某些西方規(guī)則的符合，而應以經濟運行的效率根本（注：1996年世界銀行發(fā)展報告《從計劃到市場》將經濟轉型的長期目標界定為，“建立一種能使生活水平長期得到提高的繁榮的市場經濟”，顯然對市場經濟的目標是有嚴格限定的。），至少狹隘地理解公共財政是難以滿足實踐要求的?！竻⒖嘉墨I1張馨等：《當代財政與財政學主流》，東北財經大學出版社2000年版。2呂煒：《中國經濟轉軌進程中的財政制度創(chuàng)新邏

財政研究論文:地方財政研究論文

關鍵詞：財產稅地方財政稅收歸宿

一、引言

按照受益范圍的大小，公共產品可分為全國性的公共產品和區(qū)域性的公共產品。全國性公共產品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區(qū)域的居民都能同等消費，因而代表區(qū)域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區(qū)域性公共產品的受益僅局限在一定區(qū)域范圍內，因而其他區(qū)域的地方政府不會提供，只能由代表該地區(qū)居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產品的價值補償，因而稅收收入和稅收權限的劃分也應當與公共產品的提供相對應。為提供全國性公共產品而在全國范圍內普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于中央政府；為提供區(qū)域性公共產品而選擇在區(qū)域范圍內征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于地方政府。

作為地方支出項目的資金來源，財產稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學者對財產稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學者也在試圖尋找能夠替代財產稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產稅稅負最終由誰負擔？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產稅的經濟效應和在地方財政中所應發(fā)揮的作用，從而合理制定財產稅政策，改善地方財政狀況。

從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當其他稅和政府支出不變時某種稅收的經濟影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結合所產生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預算歸宿和差別稅收歸宿進行一次全面的考察。

二、絕對稅收歸宿：誰負擔了財產稅

傳統(tǒng)觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認為財產稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負由土地所有者承擔。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴展至毗鄰農用土地的市郊地區(qū)；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數量），那么稅負則由土地所有者和土地使用者分擔，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業(yè)在長期內可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預期收益，就將轉移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產稅能夠向前轉嫁給消費者。對于財產稅的收入分配效應，傳統(tǒng)觀點指出，對土地部分課征的財產稅，取決于來自于土地所有權的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。

與傳統(tǒng)觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產部門、全國范圍內固定的資本存量以及一定的政府服務水平）分析地方財產稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統(tǒng)的局部均衡分析沒有考慮整個經濟中所有地區(qū)廣泛征收財產稅時的一般均衡效應。他在模型中假設全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔全國范圍內的財產稅。

Miesezkowskiki將這一效應稱為財產稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進性。該結論與上述傳統(tǒng)觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區(qū)，財產稅使資本從該地區(qū)流出，降低了該地區(qū)生產要素（土地和勞動力）的生產能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區(qū)，這些地區(qū)的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產稅歸宿中的貨物稅效應，并指出，貨物稅效應扭曲了經濟中的資本配置，使資本從高稅收地區(qū)轉移至低稅收地區(qū)，直至所有地區(qū)資本的稅后收益相等。

可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設前提與結論的差異是顯著的。筆者認為，這種差異的產生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統(tǒng)觀點想要解釋的是某一特定地區(qū)的財產稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產稅歸宿。當考察問題的角度發(fā)生變化時，結論產生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當某一地區(qū)的財產稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區(qū)的消費者就將以更高的商品購買價格承擔這種貨物稅效應。這時，財產稅歸宿的傳統(tǒng)觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產稅所產生的效應時，似乎并不關心其他地區(qū)的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區(qū)居民所負擔的稅收以及對本地區(qū)經濟所造成的扭曲。地區(qū)稅收負擔的增加，主要是通過貨物稅效應產生影響，利潤稅效應作用很小，因而總體效應是累退的。其他地區(qū)的利潤稅效應將被貨物稅效應的收益所抵消，從而將所有稅收負擔留給課稅地區(qū)。課稅地區(qū)的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區(qū)承受所有的稅收負擔。從整個國家的財產稅體系上看，財產稅的稅收負擔則包含累進性因素，但地方居民則視財產稅為累退的。由于財產稅主要是作為一種地方稅發(fā)揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應是問題的主要方面。

三、平衡預算歸宿：受益觀點與新觀點之爭

由于財產稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產稅歸宿時，考慮財產稅的用途顯然是必要的。對于財產稅的平衡預算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區(qū)的公共服務相對于個人需求而言具有同質性，因此在該框架下地方公共服務的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴展：假設地方公共服務提供的是滿足私人需求的產品，因而公共服務的人均成本是固定的，地區(qū)規(guī)模與公共服務的有效性無關；通過居住用財產稅為地區(qū)服務籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區(qū)可以滿足住房和公共服務需求，換言之，與理想的稅收及支出對應的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴密的地區(qū)法規(guī)，能夠確定地區(qū)內住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產稅的征收或提高調整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務的偏好選擇居住地區(qū)，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產稅作為一次性總付稅，相當于支付地方公共服務的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產生收入的分配效應。換言之，具有嚴格地區(qū)法規(guī)、能夠保證同質住房以及財產稅的完全資本化在房屋價格上體現出差異的居住用財產課稅體系，相當于不具有扭曲效應的使用費。Fischel和White將這一方法擴展至對工業(yè)資本征收的財產稅，假定企業(yè)在地區(qū)間具有較高的流動性。同樣，在適當的地區(qū)法規(guī)下，工業(yè)財產稅相當于為政府公共服務支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。

另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產稅用途的前提下，對原有模型進行了修改，主要體現在四個方面：假設政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認為其他地區(qū)的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內生的；模型考慮地方公共服務對個人效用水平的影響，個人效用函數包括地方服務，允許個人對地方服務具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強調的個人對地方公共服務需求不同，允許個人在地區(qū)間流動，每個地區(qū)中的個體在其對公共服務的需求方面是同質的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結論并未改變。只要資本隨著地區(qū)間財產稅的差異而在地區(qū)間流動，且資本供給在全國范圍內固定，財產稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內容。

這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結論存在差異，但在二者的分析中，某一地區(qū)的地方支出都與財產稅負擔緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區(qū)，消費者價格的提高局限于地區(qū)生產和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產稅籌集地方政府支出而增加的負擔完全由地方居民負擔。

新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區(qū)別在于前者得到結論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負擔產生于因課稅而導致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認為，既然財產稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯邦制的概念——各級次的政府在其范圍內提供公共服務，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區(qū)間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務的價格，因而不產生超額負擔，對資本市場沒有扭曲效應，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進的，從地區(qū)角度看則是累退的。

四、差別預算歸宿：財產稅的替代性收入來源

由于地方政府提供的主要是地區(qū)受益的公共產品和服務，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區(qū)性公共產品的價值補償，財產稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產稅的估價容易導致征納雙方的爭執(zhí)矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經常使納稅人感到稅收負擔格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產稅負擔④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛(wèi)生服務、開發(fā)許可、公用事業(yè)、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產品和服務籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務。因此，對于地方政府有義務提供的很多產品和服務（如貧困救濟、基礎教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。

除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優(yōu)點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節(jié)省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產稅的稅基需由稅務管理部門進行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認為是武斷和不合理的，稅收收入與經濟增長之間的關系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區(qū)購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。

更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務體系，家庭選擇適當的居住地區(qū)，以享有其希望得到的公共產品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區(qū)時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務，稅收如同市場決定的價格一樣發(fā)揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強調地方服務的平等性，地方政府應發(fā)揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發(fā)揮基礎性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區(qū)間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區(qū)決策引起的超額負擔。此外，在集權財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區(qū)間的財政機會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優(yōu)越性，但筆者認為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權衡公共支出的成本與收益——理想的結果是將支出調整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關地方公共服務范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關于地方公共項目補貼規(guī)模和形式的談判結果。因此，決定在邊際上擴大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發(fā)揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復雜的決策中成為主要的決定力量。

五、中國財產稅改革：稅收歸宿理論的引申

改革開放后，中國對財政體制進行了漸進性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統(tǒng)計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務并未相應減少，70％的公共支出仍由地方政府負擔，其中超過55％的部分落在縣、鄉(xiāng)政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財政收入的集權化和原有地方支出責任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產品和服務的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預算管理的預算外收入和沒有納入預算外管理的非預算收入不在中央政府的預算控制范圍之內，成為地方政府彌補財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預算外收入和非預算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預算外資金高達2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結果表明，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分公共支出是通過非預算資金籌集的。例如，廣東省某鎮(zhèn)1993—1994年90％的基礎教育支出成本通過非預算資金彌補；浙江省溫州地區(qū)某鎮(zhèn)94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預算收入，其余部分由預算外和非預算收入彌補。

預算外收入和非預算收入的使用反映了中國從中央計劃經濟到市場經濟轉軌過程中的一種進步和改良，因為二者體現了地方納稅人對地方公共產品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優(yōu)點，但二者的負面效應更加明顯：首先，由于各地方政府征集預算外資金和非預算資金的能力不同，因而地區(qū)間差距進一步擴大。實踐表明，經濟發(fā)達地區(qū)比不發(fā)達地區(qū)更容易從地方經濟中取得資金，結果是不發(fā)達地區(qū)處于更為不利的地位。由于預算外資金和非預算資金的征集會減少中央財政的收入規(guī)模，因而中央政府采用轉移支付以減輕地區(qū)差異的能力同樣降低，欠發(fā)達地區(qū)的財政狀況面臨著進一步惡化的風險。其次，由于非預算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監(jiān)督，因而地方政府往往以降低其稅收負擔為條件要求企業(yè)為地方公共基礎設施和社會服務投入資金。換言之，相對于預算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預算外或非預算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調控能力，不利于達到穩(wěn)定經濟的政策目標。最后，預算外資金和非預算資金的取得大部分是無規(guī)則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。

在這種情況下，如何規(guī)范地方財政體制，減少通過預算外資金和非預算資金籌資的負面效應已經成為下一步財政體制改革的關鍵問題。筆者認為，加快財產稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經到了必須處理省級以下財政關系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關系，但并未明確省級以下財政關系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數公共支出發(fā)生在縣鄉(xiāng)級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應建立規(guī)范的財政關系。財產稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的愿望。實踐表明，每當中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預算安排予以應對?？梢哉f，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預算外資金和非預算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現建立以稅收為基礎的財政體系和地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的目標。允許地方政府擁有財產稅的管理權將有助于激勵預算外資金和非預算資金向正式的預算體系轉化，從而更加便于中央政府監(jiān)控。第三，推進財產稅的改革還將有助于防止地區(qū)差距的進一步擴大。財產稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎設施和社會服務的主要受益者支付成本。用財產稅替代預算外資金和非預算資金，無疑有助于消除非正式預算籌資方法所導致的負面激勵效應，實現中央政府所提出的區(qū)域經濟協調發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

財政研究論文:農產品國際競爭力財政研究論文

內容摘要：隨著經濟全球化的不斷深入，農產品國際貿易的競爭日趨激烈。如何既不違背WTO農業(yè)規(guī)則，促進本國農業(yè)的發(fā)展，又能充分利用本國的資源稟賦優(yōu)勢，合理組織農產品生產，擴大農產品出口，增強本國農產品的國際競爭力，已成為世界各國政府制定農產品生產與貿易發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點。本文根據農業(yè)生產的資源配置與資源耗費情況，以及農產品國際貿易格局，提出提升中國主要農產品國際競爭力的財政政策措施。

關鍵詞：農產品競爭力國際貿易財政支持政策

世界農業(yè)科技的發(fā)展和農業(yè)生產力水平的提高要求世界農業(yè)發(fā)展專業(yè)化生產并實現國際分工。農業(yè)國際化主要表現在世界農業(yè)多邊管理框架基本形成，農業(yè)國際交流日益頻繁，農業(yè)技術合作日益增強，農業(yè)外國直接投資大規(guī)模增加，農產品國際貿易日益擴大，其主要特征是農業(yè)管理規(guī)則國際化、生產國際化和市場國際化。市場是世界農業(yè)經濟發(fā)展的基礎，是推動經濟增長的動力之一。由于生產銷售國際化的發(fā)展，任何農產品都與國際市場緊密地聯系在一起，各個國家和地區(qū)的市場不斷取長補短，趨于融合。

中國在耕地面積不斷減少、農業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化、對農業(yè)投入明顯不足的同時，農業(yè)科技總體水平又較落后，農業(yè)科技貢獻率只有42%，這在很大程度上限制了農業(yè)資源利用效率和農業(yè)生產率的提高，制約了農業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。因此，根據比較優(yōu)勢原理，采取積極有效的財政政策，加大政府對農業(yè)的支持力度，提高農產品的國際競爭力就成為中國農業(yè)發(fā)展的重要選擇。

農產品比較優(yōu)勢與農產品國際競爭力

比較優(yōu)勢反映了一國資源稟賦與貿易結構關系，反映出國家之間由于一國資源稟賦的差異所導致的產業(yè)以及對外貿易結構模式的差異。決定農產品比較優(yōu)勢的因素較多，其中以國內生產成本、邊境價格、匯率最為顯著。在經濟全球化條件下，國內生產成本由于國內外生產要素的自由流動而最小化，邊境價格由國際市場供求關系決定，而匯率將更為真實地反映本幣的換匯成本。根據Pearson提出的國內資源成本理論（DomesticResourceCosts，簡稱DRC），測算出中國主要農產品的比較優(yōu)勢與國際競爭力如下：

糧食產品中，大米具有比較優(yōu)勢，小麥和玉米處于比較劣勢，缺乏國際競爭力。從比較優(yōu)勢度（1-DRC）來看，小麥在1993年已缺乏國際競爭力，比較優(yōu)勢度降為-0.20。2001年小麥比較優(yōu)勢度為-0.11。玉米從1996年起缺乏國際競爭力，2001年為-0.07。只有大米仍具有比較優(yōu)勢，2001年為0.35。

油菜籽、大豆處于比較劣勢，缺乏國際競爭力。從比較優(yōu)勢度和農產品社會凈收益兩種評價方法看，大豆在1990年-1994年均具有比較優(yōu)勢，但從1995年開始，大豆的比較優(yōu)勢度和農產品社會凈收益均持續(xù)下降，1995年比較優(yōu)勢度為-0.03，社會凈收益為-0.04元/公斤；2001年比較優(yōu)勢度為-0.04，社會凈收益為-0.09元/公斤，已缺乏國際競爭力。油菜籽在1990年-1995年具有比較優(yōu)勢，但從1996年起油菜籽已缺乏國際競爭力，比較優(yōu)勢下降很明顯；社會凈收益2001年為每公斤-0.06元，資源配置效率明顯下降。

棉花比較優(yōu)勢下降很快，已缺乏競爭力。1996年起棉花已不再具有比較優(yōu)勢，比較優(yōu)勢度1996年為-0.05，2001年降為-0.46；社會凈收益1996年為-0.51，2001年為-0.37。

生豬具有穩(wěn)定的比較優(yōu)勢。生豬是中國少有的一直保持比較優(yōu)勢的農產品。1990以來生豬的比較優(yōu)勢度一直在0.37-0.59之間，最好優(yōu)勢度在1993年為0.61，2001年為0.42。從社會凈收益來看，生豬具有較高的資源配置效率。1993年-1995年維持在高收益水平上，社會凈收益分別為每公斤1.17元、2.44元和1.83元，即使在農產品收益普遍下調的1999年，生豬的社會凈收益也有1.30元，2001年達到1.6元。

蘋果具有明顯的比較優(yōu)勢。從比較優(yōu)勢度和社會凈收益看，蘋果的比較優(yōu)勢很顯著。蘋果在1990年-2001年的比較優(yōu)勢度一直在0.74以上。蘋果的社會凈收益NSP也一直保持在較高的收益水平，1990年-2001年期間有8年超過每公斤2元的收益水平。蘋果是目前中國較具國際競爭力的產品。

分地區(qū)來看，農產品比較優(yōu)勢表現為：

華北、東北、華東和華南地區(qū)的部分省、自治區(qū)和直轄市小麥生產具有比較優(yōu)勢。最具比較優(yōu)勢的是黑龍江省，其次為山東省，其后比較優(yōu)勢度依次為河北、天津、河南、安徽，說明這些地區(qū)更適宜發(fā)展小麥生產。而西北、西南地區(qū)的小麥生產則明顯處于比較劣勢，這些地區(qū)小麥生產不具有競爭力，不適合發(fā)展小麥生產。

稻谷生產總體上具有一定的比較優(yōu)勢。稻谷是最主要的糧食作物，產量一直占全國糧食總產量的40%以上，種植面積占全國糧食播種面積的22%-30%。稻谷生產主要集中于華南雙季稻作區(qū)、華中雙季稻作區(qū)、西南高原單雙季稻作區(qū)、華北單季稻作區(qū)、東北早熟單季稻作區(qū)和西北干燥區(qū)單季稻作區(qū)等6個大區(qū)。大米生產具有明顯比較優(yōu)勢的地區(qū)是整個東北地區(qū)及華南和西北部分地區(qū)，而華北地區(qū)大米生產不具有比較優(yōu)勢。

玉米是重要的糧食作物和飼料作物，種植面積和總產量僅次于稻谷和小麥，其生產主要分布在東北春播玉米區(qū)、黃淮海平原夏播玉米區(qū)、西南山地玉米區(qū)、南方丘陵玉米區(qū)、西北灌溉玉米區(qū)、青藏高原玉米區(qū)等6個主產區(qū)。東北地區(qū)玉米生產具有明顯的比較優(yōu)勢。

大豆生產主產區(qū)有比較優(yōu)勢。大豆原產地在中國，是重要的油料作物和優(yōu)質蛋白來源，全國各地均有大豆生產，但以東北和黃河中下游及淮河流域為主。遼寧、吉林、黑龍江大豆生產具有明顯的比較優(yōu)勢；黃淮地區(qū)大豆生產除河南、陜西和山東具有一定的比較優(yōu)勢外，其他省區(qū)均缺乏比較優(yōu)勢；福建和云南則缺乏比較優(yōu)勢。

提升農產品國際競爭力的財政政策

提升農產品國際競爭力需順應農業(yè)國際化的發(fā)展趨勢，以國內外兩個市場為導向，以區(qū)域比較優(yōu)勢為基礎，依靠科技引進、研究和推廣，推動農業(yè)科技進步，著力改善農產品的品種和質量，實現農業(yè)發(fā)展增長方式的根據轉變，促進農業(yè)結構優(yōu)化升級，增強農業(yè)國際競爭力。

傳統(tǒng)的財政農業(yè)投入政策主要圍繞農產品數量增加為主要內容，投入重點放在農業(yè)基礎設施建設和農業(yè)生產上，對改善農產品質、農業(yè)科技、農產品市場建設、農業(yè)保險制度的建立、農業(yè)收入支持體系等方面的投入不夠，投入力度也不足。在農業(yè)發(fā)展新階段，中國政府需加大財政對農業(yè)的投入力度，并按照WTO農業(yè)協議，優(yōu)化財政農業(yè)投入結構，逐漸壓縮競爭性項目的投入，擴大公益性、服務性項目的投入。

擴大財政對農業(yè)的投入規(guī)模，提高財政農業(yè)投入占財政總支出的比例

世界農業(yè)發(fā)展經驗證明，政府財政農業(yè)投入的規(guī)模對農業(yè)發(fā)展具有極為重要作用。農業(yè)是高度依賴土地、水、氣候等自然資源的產業(yè)，維系農業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，首要條件是農業(yè)有良好的內部環(huán)境和外部環(huán)境，其內部環(huán)境就是具有良好的基礎設施條件，較高素質的農業(yè)生產經營者，廣泛應用的農業(yè)科技等；外部環(huán)境主要是市場體系的建立與完善、價格體系的建立與完善，農業(yè)社會化服務體系的建立與完善、農業(yè)保險制度的建立與完善、農業(yè)稅收制度的完善等。創(chuàng)建良好的農業(yè)內部環(huán)境與外部環(huán)境重在政府的財政投入。近年來中國政府加大了對農業(yè)的投入，但力度仍顯不夠。在財政經濟明顯轉好的情況下，每年財政對農業(yè)的投入占農業(yè)生產量總值的比重一直處于4%左右水平，這一比例即使在發(fā)展中國家也算是很低的；財政對農業(yè)投入占財政總投入的比重一直徘徊在7%-8%之間，如果扣除具有廣泛外部性的水利基礎設施等投入，則這一比例更低，僅4％-5％之間，這種投入力度對于增強農業(yè)基礎地位，提升農業(yè)的國際競爭力，顯然是不夠的。WTO農業(yè)協議及中國與其他國家達成的雙邊協議不僅未限制政府加強對農業(yè)的投入力度，而且還為政府加大對農業(yè)的支持提供了一定的空間，即不僅可以爭取沒有上限的“綠箱”政策，而且可以在農業(yè)生產總值的8.5%或某一個產品產值的8.5%以內對農業(yè)或某一特定農產品進行“黃箱”政策范圍內的支持。因此，國家在財政收入和支出不斷增加的同時，需重視對農業(yè)的投入，在未來5年內財政對農業(yè)的投入占農業(yè)生產總值的比重年均需達到5%以上，10年內需達到10%的水平（含“綠箱”投入）；財政對農業(yè)投入額占財政支出總額的比例應逐年有所提高，近5年需達到10％以上的規(guī)模，10年內需達到15％以上的規(guī)模。

優(yōu)化財政對農業(yè)投入結構，提高政府對農業(yè)的支持效率

國家財政對農業(yè)的投入結構集中反映出財政資金在農業(yè)支出中的分配構成，體現了政府對農業(yè)的投入重點和投入方向，是財政農業(yè)投入政策的組成部分。不斷優(yōu)化財政農業(yè)投入結構是財政投入政策追求農業(yè)投入效率的主要路徑。

增加對農業(yè)基礎設施的投入，以提高農業(yè)的綜合生產能力和綜合效益。未來幾年內，財政需加大對農田水利設施的投入，改善重點流域的水利設施。注重對小型農田水利工程的投入，支持農田水利設施的配套建設和維修保護，重點支持節(jié)水灌溉設施建設，支持小流域治理和雨水集蓄利用，以及土地的整治，提高農業(yè)抗御自然災害的能力。

注重對農業(yè)科技的研究、引進和推廣的投入。中國目前農業(yè)科技總體水平同發(fā)達國家相比落后較多，甚至不如一些發(fā)展中國家，農業(yè)科技貢獻率只有42%，而發(fā)達國家一般為60%-80%，這在很大程度上限制了農業(yè)資源利用效率和農業(yè)生產率的提高，制約了農業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定增長。農業(yè)科技研究、引進和推廣具有典型外溢性特征，屬于公共財政職能范圍。在中國財政農業(yè)投入結構中，對農業(yè)科技的投入明顯不足。1950年-1962年13年間，以及1968年-1970年3年間，國家財政對農業(yè)科技基本上沒有投入，以至于根本就沒有列入到財政預算中。1950年-2000年國家財政用于農業(yè)科技研究、引進和推廣的支出為85.08億元，僅占這期間國家財政農業(yè)支出總額的0.78％，剔除未列入當年預算的年份16年，財政對農業(yè)科技年均投入僅2.43億元，這一比例比世界上最低收入國家的平均數還要低?！掇r業(yè)法》規(guī)定國家對農業(yè)科技投資增長率要高于經常性財政收入增長，但實際上，從《農業(yè)法》頒布實施至今，國家財政對農業(yè)科技投入一直維持在每年10億元以下，1997年以前還只在5.5億元以下，1985年-1995年每年僅2-3億元，根本就沒有增加，有些年份還有所減少；1998年開始才有所增加，但也只有9.14億元，1999年還有所減少，為9.13億元，2000年有所增加，為9.78億元。按照《農業(yè)法》規(guī)定，國家財政對農業(yè)科技的投入增長每年應高于當年經常性財政收入的增長，但是，由于基數很低，即使財政對農業(yè)科技投入增長幅度高出經常性財政收入較多，其總額也很少。因此，根據中國現有農業(yè)科技水平、農業(yè)發(fā)展狀況及財政經濟實力，國家財政對農業(yè)科技的投入首先應在總額上有大幅度增加，基數至少不低于30億元。在此基礎上，再根據財政收入增長幅度和財政用于農業(yè)支出增長幅度確定財政對農業(yè)科技投入的增長幅度。就財政農業(yè)投入結構而言，目前需將財政對農業(yè)科技三項費用的投入比例由現在占財政農業(yè)投入總額的0.8％左右提高到2％以上，適當減少對具有競爭性項目，如農業(yè)綜合開發(fā)方面的一些生產性投入。

按照公共財政要求和世貿組織農產品國內支持政策原則，逐步擴大對農業(yè)事業(yè)性投入的比重，壓縮對農業(yè)生產性投入的比重，注重對農產品質量標準與農業(yè)病蟲疫情防治體系、農產品市場信息服務體系和農業(yè)技術推廣體系建設的投入。

注重財政資金的投入重點，加大對一些具有比較優(yōu)勢農產品生產區(qū)域的投入

稻谷、小麥、大豆、玉米等農產品的生產在東北具有比較優(yōu)勢；水果、蔬菜、生豬的生產在華中、華北、華南均具有優(yōu)勢，國家財政宜選擇在這些地區(qū)建立比較優(yōu)勢農產品生產基地，集中財政資金進行投入。2001年由農業(yè)部在東北組織實施的“大豆振興工程計劃”已取得明顯的成效，值得推廣。

用好WTO農業(yè)規(guī)則，優(yōu)化財政對農業(yè)的補貼政策

財政對農業(yè)補貼是世界各國政府支持和保護農業(yè)的最主要手段。中國現有的農業(yè)國內支持（AMS）水平很低，1996年-2001年間的國內支持水平還是負值，平均為-79.36億元。這種支持水平固然說明了中國在加入WTO的談判以及加入WTO以后不需要承諾減讓農業(yè)國內支持，但是，如此低水平的農業(yè)國內支持，無論與國外相比，還是出于中國這樣一個農業(yè)大國的實際考慮，明顯不利于農業(yè)持續(xù)發(fā)展和農民收入提高。因此，政府除加大對農業(yè)的補貼力度外，還需不斷優(yōu)化財政補貼政策，建立和完善政府的農業(yè)補貼機制。在補貼對象和補貼重點的選擇上，目前除重點補貼糧食生產者外，還需注重對農業(yè)保險業(yè)的補貼，支持建立農業(yè)災害保障機制，促進農業(yè)保險業(yè)的發(fā)展。

財政研究論文:我國公共財政研究論文

按以上三個標準衡量，中國現行體制存在以下一些缺陷：

（1）稅收機制軟弱。

稅收占GDP比重從70年代的35%下降到現在的15%，同期，政府通過低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加預算外收入，其占GDP比重估計超過20%。

（2）預算管理制度存在問題。

預算不全面，無關機構占用了大量的預算外支出，而這并不是預算應考慮的范圍。

預算制定時間太晚，進入財政年度后很久支出單位還不能得到授權。

一年中經常調整預算，政府被迫同意預算調整計劃。

中央預算和地方預算不能很好地協調。

缺乏財政支出監(jiān)督手段，不能確保支出與預算約束一致，導致支出單位隨意決斷。

現金管理低效，出現浪費，導致公共支出成本增加。

財政體制不能確保政府高效地提供社會服務。

（3）政府機構缺乏組織性，工資機制和激勵機制欠佳。

隨著中國向市場經濟轉型進入到第30個年頭，公共財政管理體制的低效越來越成為經濟和社會發(fā)展的桎梏。政府已經認識到需要對其進行根本改革，因而，完善公共支出管理體制成為改革日程中優(yōu)先考慮的問題。在過去的3年中，財政部（MOF）實施了一系列改革計劃，包括引入新的制定預算和審批預算的程序、采用新預算分類法、加強政府監(jiān)督和審計職能。此外，新的國庫管理制度正在籌備之中，政府已經通過了《政府采購法》。改革是一個漫長的過程，而且異常艱巨。鑒于中國財政管理五級制度，改革需要各級行政管理機構都進行重大調整。為了確保改革取得成功，最高領導層的承諾和支持必不可少。

一、財政收入管理體制

1.收入趨勢

向市場經濟轉型，導致舊的財政收入體制瓦解，1978年財政收入從占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是計劃經濟及其監(jiān)控手段的解體，即：

當價格開始由市場決定時，國有企業(yè)（SOE）的利潤開始減少，為了刺激SOE產生利潤，政府不得不減少對SOE利潤的征繳。

私營企業(yè)的出現導致各企業(yè)爭奪利潤、競爭加劇。

由于價格和市場環(huán)境瞬息萬變，政府征稅能力和監(jiān)管能力下降。

稅收政策和稅收管理滯后于經濟變化。經濟結構的迅速調整意味著稅基也在發(fā)生改變。SOE這一傳統(tǒng)稅基逐漸消失，新興部門（如貿易、服務、出口和外資企業(yè)）卻沒有完全被現行稅收體系所覆蓋。此外，由于如解散這樣的變化，使得納稅人的結構也發(fā)生了變化。當年，農業(yè)納稅人涵蓋2億個農村家庭，而現在征稅的難度要比向50,000個公社征稅的難度大得多。

這些變化導致預算出現長達17年的下降，只在1994年實行分稅制度改革后，這一趨勢才得到扭轉，分稅制度改革使稅收結構更加合理，加強了稅收管理工作，完善了稅收收入分配制度（圖1）。自1978年以來，1996年稅收收入占GDP比重第一次出現上升，而且直到2000年都保持增長勢頭。預算恢復也達到了GDP的15%。盡管取得了這些進步，但中國的財政體制還不完善。

圖1：1978-2001年預算下降（占GDP%）

來源：Wong(2000)

2.稅收政策

現行稅收體制包括23類稅，分別為中央稅或地方稅，只有增殖稅（VAT）和證券交易稅是共享稅，中央和地方按固定比例分成。財政對間接稅的依賴度很高：近2/3的稅收來自間接稅，其中VAT占40%。相比，直接稅僅占10%，農業(yè)稅不足5%，關稅為3%（1999和2000年由于反走私運動關稅稅收增加）。

然而，稅收政策仍然存在問題，特別是在稅收充足性方面。正規(guī)稅收系統(tǒng)仍不能征繳到足夠的收入來滿足政府所需資金。而且，主要稅種仍然是扭曲的。

VAT是基于生產活動的以產地基礎（Origin-based）為來源征稅，許多服務項目不包括在內，其屬于地方政府征收的商業(yè)稅范圍。VAT的設計降低了出口競爭力，打擊了投資行為，并在各個層面產生扭曲。政府正在考慮實行針對消費活動征收VAT，從而消除對投資的不利影響，但這項改革將影響稅收收入的增長。如果不提高其他領域VAT稅率的話，免除投資的VAT將使VAT稅收減少30-40%，但是17%的VAT稅率已經很高了。

來自于直接稅的稅收收入較少，有以下幾個原因。在不斷發(fā)展的沿海地區(qū)和出口生產基地，許多企業(yè)享有稅收優(yōu)惠，中國沒有定期檢查稅收支出以取消一些不再需要的項目的機制。外資企業(yè)享受很大的稅收優(yōu)惠，企業(yè)所得稅可以得到多年的豁免，而國內企業(yè)是得不到這種優(yōu)惠的。企業(yè)收入稅的這種特征增加了稅收制度的復雜性，導致收入損失和企業(yè)不公平競爭。給予外資企業(yè)越多的稅收優(yōu)惠，越會促使國內企業(yè)把資金移轉到國外，然后再以FDI的形式投回國內。政府正在考慮對國內外企業(yè)采取統(tǒng)一稅率，以使其在同一起跑線上競爭。除了北京和上海這樣的大城市（外資企業(yè)集中的地區(qū)），個人收入稅稅基較窄，因而個人所得稅收入也相對較少。

3.稅收管理

高效的稅收管理體制是至關重要的，這樣才能為政府運轉提供所需資源，從而確保實現稅收政策目標。90年代，政府實施了一系列管理制度改革，包括制定新的《稅收征收管理法》，對各項退稅進行規(guī)范，把稅收管理劃分為國稅和地稅，并建立了6,000多個提供全面服務的稅務所。盡管取得了這些顯著的成績，但是，稅收征收仍然不充分，計算機化和立法方面的改革有待加強，國家稅務總局（SAT）執(zhí)法能力也要提高。改革課稅和征收辦法是改善各級政府財政形勢的重要一環(huán)，其中包括取消“不公平稅”，如農業(yè)稅這樣的對貧困人口征稅。

二、公共支出管理

政府已經認識到預算管理制度存在缺陷，并且已經進行了一系列重大的改革，預算管理模式越來越接近OECD的管理模式。

1.預算制定

預算制定過程中最大的問題是預算不全面。在中央財政計劃中，預算只反映部分

資金的分配情況，而在資源分配、實現政府政策目標方面，中央財政計劃、行政性定價，以及信貸計劃都起著重要作用。在經濟轉型的幾年中，預算收入從占GDP35%下降到不足12%，而各級政府收費和罰款的范圍反而擴大了，從而產生了預算外收入。90年代政府不斷通過直接貸款，或通過SOE向社會提供資金以實施其工業(yè)政策。

對政府預算外支出規(guī)模的估計各不相同。以下是對1999年預算外支出與當期預算收入（占GDP14%）的比值：

（1）政府分支機構征稅和收費：占GDP12%；

（2）政府分支機構支出（不在預算計劃內或預算外）：占GDP3-4%以上；

稅收支出（稅收優(yōu)惠或抵稅）：保守估計占GDP1-1.5%；

拖欠支付，包括未發(fā)放/延期發(fā)放教師和公務員工資，未支付糧食補貼，未支付的銀行政策性貸款的利息補貼，以及未支付的政府機構公共事業(yè)繳費和電話費：約占GDP1%；

為企業(yè)富裕勞動力（隱性失業(yè)）提供的準財政支出，工人教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房的支出：估計占GDP1%；

提供給政府的商品和服務沒有全額付款；

（3）準財政支出，即對SOE的直接貸款：1985-1995年估計平均占GDP6-8%，近年有所下降，約為GDP3-5%；

（4）政府機構的商業(yè)收入或損失，以及資產收入。90年代初規(guī)模相當大，近年隨著房地產泡沫破滅有所下降：占GDP1-2%。

總的來看，預算外資金以及政府預算外活動使政府總支出增加了19-24%。遠遠超過官方對預算外資金的統(tǒng)計數據，官方統(tǒng)計只包括了列表中第一項和部分第四項。正式預算加上預算外活動占GDP的33-38%，遠遠高于預期的中國人均收入水平。

預算外資源的存在不能被認為是腐敗，應視為對現行體制的一種反映，在經濟轉型的整個過程中，通過預算級次，財政支出責任下放到較低級別的政府部門，而沒有制定相應的財政收入分配制度，其對預算制定過程產生有害影響。

預算框架外存在大量資源削弱了預算在決定優(yōu)先支出項目、報告財政狀況，以及內部控制方面的職能。

表明存在稅收權和支出權分散的問題，這削弱了中央征管的約束力，因而不利于預算發(fā)揮其核心職能：包括穩(wěn)定職能、公平職能和資源分配職能。

導致各級政府和政府各部門的預算軟約束，政府在人員和開支方面不斷膨脹。

由于濫用收費和征稅權，導致政府形象受損。

相對其他資金來源，預算外收支的透明度更差，缺少監(jiān)管。在其他國家缺乏透明度和監(jiān)管總是與腐敗聯系在一起。

從任何角度看，預算制定都存在不全面的問題：資本預算的制定和經常預算的制定互相分離。MOF負責制定經常預算，國家發(fā)展計劃委員會（SDPC）負責制定資本預算。這其中涉及協調問題，因為財政部不參與新項目的經常成本的考慮，但一旦項目得到批準，很明顯財政部要承擔這些成本。公務員人數和工資成本的決策也不是完全由MOF一家決定，而是與人事部和國家機構改革委員會共同決定。

因此，需要改革的領域是加快預算制定以確保在新財政年度開始前對支出單位進行授權，減少一年中預算調整的次數，減少對預算優(yōu)先項目的影響。在實施部門預算改革后，也需要各部門報告預算外資金的來源和使用情況。這將有利于擴大預算覆蓋范圍，從而囊括非預算收入并改善分配效率。

2.收入預測

中國缺乏財政收入預測能力。政府機構剛剛開始建立收入預測模型，而在此方面更有經驗的研究機構卻得不到必要的、但是保密的數據。

通常國家發(fā)展計劃委員會預測總體經濟增長率和資本投資規(guī)模。然后把這些預測數據轉給MOF和SAT作為其輸入數據。然而，二者都不能精確地預測財政收入的變化。例如，近年來稅收收入增長強勁，特別是VAT，其增速快于GDP增長，但卻沒有人都很好地解釋其中原因。MOF沒有及時從SDPC得到經濟增長目標，SDPC也不與其他部門分享自己的預測。象國務院發(fā)展研究中心（其擁有大型的計算機化的一般均衡模型）和數量經濟學會這樣的研究機構可以進行此方面的研究，然而，兩家研究機構都集中于經濟增長率模型和貿易模型的開發(fā)，對稅收收入預測不夠。此外，兩家機構還沒有一位核心的財政經濟學家。

在任何情況下，在制定預算初期，對收入和支出的預測都相當保守，超出了謹慎制定預算的程度。這影響了預算所確定的優(yōu)先目標的實現，而在財政年度內卻允許太多的預算調整，這弱化了預算和政策優(yōu)先項目的關系。

3.缺乏多年支出框架

政府只制定一年預算，而沒有考慮多年預算。顯然這不能與國家“五年計劃”相一致。

4.預算審批過程中立法的作用

人民代表大會是審批預算的機構，然而，只有在三月份才召開全國人民代表大會（NPC），而財政年度開始于每年1月，直到進入財政年度后很久預算計劃也沒有頒布。政府每年三月向NPC提交預算建議，而NPC只有兩個星期用來討論。NPC只能全部接受或全部否決預算，而不能對其修改。

NPC也通過預算委員會影響預算的制定，而且近2-3年這一趨勢有所加強。每年1月（在向NPC提交預算建議前6-8個星期），NPC預算委員會和MOF討論預算的起草，委員會可以提出建議。

在財政年度期間，MOF向NPC的經濟和財政委員會提供預算執(zhí)行的季度報告。不過MOF通常在沒有NPC建議或批準的情況下對預算進行調整。

政府認為NPC通過的一些法律可以表達NPC關于預算的意見，而不是對預算過程進行約束。例如，許多法律和規(guī)定強調要對某些特定部門增加支出，比如教育投資增速高于財政收入增長。1995年1月頒布的《預算法》強調要制定機構預算，但直到2000年經NPC再次強調后，預算才按此方式制定。

5.預算執(zhí)行

國庫管理體制導致大量政府資金流入銀行系統(tǒng)。目前政府各級行政機構超過13,000個。一旦預算得到批準，這些機構從財政局得到大量資金，而且資金被分散地存

放在各個商業(yè)銀行的帳戶上。同時，由于沒有統(tǒng)一的底帳，撥款經一級一級政府轉移后，在到達最終使用者前通常要經過幾級機構，因此資金耽擱的情況非常普遍。

中國制定了一套詳細的國庫和支出單位匯報資金狀況的制度。支出單位每月和每年向其監(jiān)管部委匯報，經匯編后上報MOF。然而，MOF只對年報進行評估。由于缺乏有效的核查資金最終使用情況的機制，這套體系容易導致資金濫用。在支出發(fā)生后很久，支出單位才對資金的使用情況進行匯報，而且在一級一級上報過程中很多信息都丟失了。目前政府正在中國人民銀行設立一個集中國庫帳戶，由MOF管理。這是加強支出管理和監(jiān)督的重要一步。

三、地方及政府間財政關系

財政體系分為五層。如上所述，中央政府下設31個省級單位、331個轄區(qū)、2109個縣和44741個鄉(xiāng)。傳統(tǒng)的地方分權方式具有很高的權力分散性，這可以從各級政府財政支出所占份額看出，非中央級政府支出占總預算支出的70%以上，省級以下政府支出占55%以上。

憲法上講中國是單一制國家，但在行政管理上具有很強的聯邦特征。中央政府決定制度的總框架，而此制度只針對各省級單位。中央政府與各省政府確定財政收入分配原則，并允許省政府決定省以下單位分配原則，省級政府在政策制定方面的靈活性很大。每個省與其各轄區(qū)，以及各轄區(qū)與各縣分別再制定具體的分配原則?？傮w看，財政支出分配就采取這樣一個類似結構?！额A算法》確定了中央與各省在財政支出方面的各自責任，但是省以下單位各自的責任則由省級政府決定。

名義上《預算法》授予各級政府充分的自治權：每級政府有獨立的預算，而且要得到同級人民代表大會的批準。地方人代會審查是否其預算附合國家法律和地方法規(guī)，然后，預算計劃送交MOF存檔并編入國家預算。盡管財政部長在NPC上的預算發(fā)言呈現的是所有的預算計劃，但NPC只審批中央預算計劃。實際上，地方預算自治權受到許多限制，很多支出計劃是來自中央的命令，地方政府缺少稅收權，而且對中央財政轉移的依賴度很高（表1）。

五、政策建議

要強化體制對社會發(fā)展的促進作用，進行公共財政管理改革必不可少，具體改革包括：

1.加強財政收入征收機制，特別是稅收征繳制度。提高計算機化程度，加強征管的立法改革。

2.對向消費型VAT改革進行評估。稅收體制存在扭曲（嚴重依賴產地基礎的生產型VAT）打擊了出口競爭力、壓制了投資，在預算級次管理中產生了扭曲。政府應考慮以其他形式的稅收取代生產型VAT。

3.審視企業(yè)收入稅的優(yōu)惠政策，考慮是否有必要繼續(xù)保留。稅收優(yōu)惠制度是導致政府收入流失的主要原因。很多情況下，稅收優(yōu)惠并不是吸引投資的必要手段。

4.確保制定全面完整的預算，把非預算項目納入到正規(guī)預算中，制定單一的、統(tǒng)一的、全面的預算，不僅包括資本支出也包括經常支出。預算制度最主要的問題是欠缺全面性。地方政府的預算外活動是為了完成中央下達的支出項目而籌集資金。由于預算不全面，政府不可能把預算作為一種有效的管理手段。

5.更多地依靠有模型建立經驗的研究機構，進一步加強對財政收入的預測工作。更加精確的預測財政收入有利于更好地制定計劃。盡管政府從事財政收入的預測工作，但預測質量還有待提高。其中一個辦法是更多地依靠額外信源。

6.在預算審批和監(jiān)督方面加強NPC的作用，要求MOF就年中預算調整與NPC進行商議。目前在預算審批和監(jiān)督預算實施方面，NPC的作用相對較小。加強NPC的作用將確保所有的參與者了解政府制定優(yōu)先項目的原因，這對順利貫徹預算十分有利。

7.考慮對政府間支付轉移進一步改革，以確保解決地區(qū)間收入差距問題。政府間支付轉移沒能防止貧困地區(qū)形勢繼續(xù)惡化，富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的差距似乎正在擴大。應調查政府間轉移支付的效率，以減小地區(qū)收入差距，確保貧困人口得到如醫(yī)療和教育這樣的重要服務。

財政研究論文:科學發(fā)展觀中性財政研究論文

財政部長金人慶同志在上海舉行的“全球扶貧大會”閉幕式上提出，中國財政政策將隨著宏觀經濟形勢的變化而轉向中性，這一與時俱進的財政政策調整思路是以人為本，全面協調可持續(xù)發(fā)展觀在財政領域的充分發(fā)揮和集中體現。

一、財政平衡觀與積極財政政策的可持續(xù)性問題

經過對財政平衡問題長期不懈的研究，我總結出“財政收支矛盾與平衡轉化規(guī)律”的基本命題，即財政收支是絕對的不平衡與相對平衡的對立統(tǒng)一體。因此，財政可根據客觀經濟形勢的變化，采取“相機抉擇”的辦法，擔負起以自身收支的短期不平衡實現社會總供需平衡的宏觀調控的重要職能，進而積極達成在更高收入水平上動態(tài)、長期、穩(wěn)固的財政平衡的實現，為下一輪“逆風向而動”的財政政策的實施創(chuàng)造條件。而要實現這一財政與經濟的良性循環(huán)，關鍵就在于把握好財政失衡導致政策不可持續(xù)性所引致的淡出時機的選擇問題。

我國自1998年來實施的積極財政政策作為我國主動、自覺根據外疲（世界經濟疲軟，影響出口）、內縮（通貨緊縮，國內需求不足）的嚴峻宏觀經濟形勢作出的一次擴張性財政政策的有益、成功嘗試，拉動我國經濟逐步走出周期性低谷，取得了舉世矚目的偉大成就，但以社會供需總量為主要調控的對象的擴張性財政政策，只是一定時期內的特殊政策，本身具有的雙重不可持續(xù)性也決定了其淡出也需相機抉擇。首先，以“補平波谷”為己任的擴張性財政政策所要解決的主要矛盾具有不可持續(xù)性，因此也必須隨宏觀經濟周期的變化而調整，敏銳地判斷時機并積極采取措施化解在宏觀經濟中出現的新矛盾。其次是財政赤字規(guī)模與國民經濟承受能力的限制而導致的政策實施上所具有的不可持續(xù)性，因為過度擴張財政政策所引發(fā)的財政收支失衡矛盾的加劇必然會產生不良后果，如巨大的赤字不但會喪失動員社會資源功能，而且由此而來的政府債務危機如不加以有效控制，有可能引起經濟總量更嚴重失衡，甚至導致社會動蕩和政治不穩(wěn)等宏觀問題，倒逼財政政策此時不得不被動調整。

目前是我國積極財政政策主動淡出、積極向中性轉向的最佳時機。首先，期望以政府投資拉動民間投資，解決需求不足導致的通貨緊縮的政策目標已實現：從1998年以來平均拉動我國經濟增長1.5個百分點，促成2003我國經濟增長率達到9.1%，國民經濟出現增長態(tài)勢，進入了經濟增長的上升通道，因此積極財政政策可以“功成身退”了。若缺乏對宏觀形勢判斷僵化思維貽誤政策調整最佳時機，則可能出現過猶不及的情形：一方面過度增加的國債基本建設投資作為政府行為不利于我國市場經濟體制的進一步完善，投資的政策效應也必將出現遞減，甚至影響到產業(yè)結構調整和宏觀經濟平衡，另一方面中央國債投資往往需要地方資金和銀行信貸配套，國債投資項目的長期性也可能造成銀行體系的壞帳問題等。其次，積極財政政策持續(xù)6年，從判斷政府償債能力的兩個實質性指標來看，即國債償還率和中央債務依存度不斷提升并早已超過警戒線，我國財政，尤其是中央財政面臨很大的償債壓力和很高的債務依存度，而且地方隱性負債和或有負債問題如無法妥善解決，最終還得依靠中央財政，所以國債風險恐怕比表面指標所表現的更嚴重。因此目前我們的當務之急是通過漸進性的安排，在保證必要的繼續(xù)工程和重點支持高科技、西部大開發(fā)以及振興東北工業(yè)基地資金需要的前提下，盡可能地壓縮新增國債規(guī)模，盡可能地放慢支出進度，調整優(yōu)化支出結構，盡可能地通過加強征管增加收入，積極、適時減少財政（稅收）政策擴張傾向，而逐步淡出的這么一個動態(tài)過程，實際上也就是實現向總量平衡的中性財政政策逼近的過程。

二、全面協調可持續(xù)發(fā)展、結構性宏觀調控與中性財政政策

黨的十六屆三中全會得出的科學發(fā)展觀是在全面建設小康社會發(fā)展階段的我們黨和政府的發(fā)展理念，其實質是要求我們樹立全面協調可持續(xù)的發(fā)展觀。全面發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要目的，即正確處理經濟發(fā)展和社會發(fā)展的關系；協調發(fā)展是科學發(fā)展觀的基本原則，協調就是要在發(fā)展中實現速度與結構、質量、效益的有機統(tǒng)一，促進發(fā)展的良性循環(huán)；可持續(xù)發(fā)展是科學發(fā)展觀的重要體現，可持續(xù)發(fā)展就是要在發(fā)展經濟的同時，充分考慮環(huán)境、資源和生態(tài)的承受能力，保持人與自然的和諧發(fā)展，實現社會可持續(xù)發(fā)展。而只有對經濟、社會結構、經濟體制和經濟增長方式等宏觀結構性問題進行有效的調控，才能從制度上、體制上根本保證經濟社會的全面協調可持續(xù)發(fā)展，這點中性財政政策仍將責無旁貸。

中性原則是一個政策目標，也并非絕對的不偏不倚，正如相對稅收中性論，從微觀機制與宏觀導向相結合角度來詮釋社會主義稅收中性與稅收調控兩者矛盾統(tǒng)一關系?，F階段中性財政政策意味著保持財政收支規(guī)模不人為擴張或壓縮，保持財政收支的相對平衡，因此對中性財政政策不應該作為絕對理解，而應該以相對中性意義上理解，即宏觀總量中性影響與宏觀結構調控的對立統(tǒng)一。公共財政論作為在市場經濟條件下特殊的運行論，是有值得正處于向市場經濟轉軌時期的我國借鑒的地方，特別是市場失靈論：市場失靈既包括了宏觀經濟總量失衡，又包括了外部性、市場壟斷、信息不對稱、收入分配不公等，這些正常運行的市場所不能解決的問題有可能導致經濟、社會結構性失衡，因此財政要以非市場化方式作用于這些領域，這點是與財政本質論的財政調控職能不謀而合的。我國正處于轉軌時期，我們還擔負著完善市場經濟體制本身的任務，這些都要求財政在尊重市場對資源的基礎性配置作用的前提下，“相機抉擇”地對國民經濟總量進行宏觀調控，擴張、緊縮和中性的財政政策就是依據對總量調控力度大小而言所作的劃分，而無論何種財政政策，只要是健全完善的財政政策也都應內在的包含著“對癥下藥”的解決國民經濟和社會發(fā)展中深層次的結構性矛盾的任務，現階段我國向中性財政政策的轉向就是力求實現向財政收支的大體平衡的目標逼近，以保持社會供需總量基本平衡和經濟社會的穩(wěn)定，同時“有保有壓”、“有獎有抑”地調整支出結構，側重于對經濟、社會結構、經濟體制和經濟增長方式等宏觀結構性問題進行調控，以保證經濟社會全面協調可持續(xù)發(fā)展。

現階段我國宏觀經濟運行的主要矛盾正是結構性失衡，即經濟結構和產業(yè)結構不合理，社會分配差距有拉大傾向、經濟粗放式增長，市場經濟體制改革尚需進一步深化。從投資、消費、出口這拉動經濟的三架馬車的表現來看，首先是投資增長率偏高，投資結構不合理。就投資產業(yè)而言，2004年1至5月，第二產業(yè)投資以超出一、三產業(yè)數倍的速度增長了47.8％，雖然6月份增速下降為16.2％，但由此得出過熱宏觀經濟已實現了“軟著陸”的結論還為時尚早；就投資行業(yè)而言，部分行業(yè)如鋼鐵、有色金屬、機械出現投資規(guī)模偏大、低水平重復建設現象，而在這些投資過度的行業(yè)中，其內部一些有利于提高技術水平、環(huán)保節(jié)能、促進產品升級換代的投資項目卻仍顯不足，直接導致產業(yè)的粗放型經濟增長方式；就投資形式而言，固定資產投資增長過快，規(guī)模過大，由此帶來重要原材料、能源及交通運輸的“瓶頸”制約，加劇了重要生產資料價格上漲的結構性通貨膨脹。其次，投資與消費關系不協調，居民消費傾向長期偏低。經濟運行中的一些深層次問題并沒有因為積極財政政策而得到根本解決，集中體現在居民消費傾向偏低，成為阻礙經濟長期健康運行的因素。中國平均消費傾向在積極財政政策實行后經歷的不升反降現象，不僅是平均收入提高所導致邊際消費傾向遞減因素引致的，而且很可能是在體制轉型過程中所積累的一些經濟、社會結構性問題的集中反映。首先，由于城鄉(xiāng)二元結構、區(qū)域二元結構導致基尼系數有可能超過了40％，高收入組的低消費傾向直接拉低了社會平均消費傾向；其次，國有企業(yè)改革和資本密集型投資對勞動力就業(yè)人口排擠效應，失業(yè)對這部分人群消費能力的抑制；最后，社會保障體系的不健全，基礎教育在部分農村地區(qū)非義務化，高等教育的產業(yè)化傾向，都增加了居民的儲蓄傾向。第三、出口結構低層次。雖然2003年我國已擠身世界第四貿易大國，但卻仍非貿易強國，低附加值產品為主的出口結構不僅不利于提高外向型經濟的競爭力和產業(yè)結構的調整，而且也容易遇到反傾銷、技術壁壘等方面的貿易摩擦。

因此，目前財政政策的目標應適時調整為預防通貨膨脹、為各項改革和經濟結構調整，為國民經濟和社會的全面協調可持續(xù)發(fā)展保駕護航，而此時主動轉向中性財政政策可謂是正值時機、對癥下藥。

三、以人為本，積極促進向中性財政政策的轉向

以人為本是科學發(fā)展觀的本質和核心，說明了發(fā)展的目的是促進人的全面發(fā)展。向中性財政政策的轉向也必須以人為本，才能體現黨全心全意為人民服務的宗旨和立黨為公、執(zhí)政為民的本質要求，才能代表最廣大人民群眾的根本利益。具體而言，當前要重點抓好以下幾方面工作：

1、新一輪體制性、結構性稅制改革要注重效率原則與公平原則的統(tǒng)一，實現經濟和社會的協調發(fā)展?！昂喍愔疲軐挾惢?、低稅率、嚴征管”為模式的稅改涉及所得稅、增值稅、消費稅、地方稅、農業(yè)稅制和稅收管理體制等方方面面，體現了廣義稅收中性所內含的效率與公平的統(tǒng)一：效率原則包含兩個層次，一是行政效率原則，提出了稅務工作應努力減少自身給微觀主體帶來的效率損失，具體而言我們應進一步優(yōu)化稅收征管工作，一方面嚴厲打擊各種走私活動，嚴格杜絕偷稅、漏稅、騙稅現象的發(fā)生，另一方面要簡化稅制和辦稅手續(xù)，增強稅務機關納稅服務意識，使稅收征管走上法制化、人性化軌道。二是經濟效率原則的宏觀非中性，即稅收應發(fā)揮對經濟、社會結構、經濟體制和經濟增長方式等宏觀結構性問題調控的“獎抑效應”，按照不同領域稅負水平有增有減的原則，對有利于實現五個統(tǒng)籌的投資、消費實行低稅率、輕稅負，相反，對于一些發(fā)展過熱的或環(huán)境污染、能源浪費嚴重的行業(yè)或行為加征重稅，倡導人們的健康投資和消費觀念，促進市場機制發(fā)揮最大效率，實現經濟與社會的協調發(fā)展。公平原則同樣包括兩個層次，一是公平承擔稅制負擔以實現收入公平分配的社會公平原則，這就要求我們加快各項稅費改革的步伐，特別是要堅決取締農村一切不合理的收費和攤派，逐步取消農業(yè)稅，減輕農民負擔實現橫向公平，同時更好的發(fā)揮個人所得稅的“內在穩(wěn)定器”功能，實行綜合與分類征收相結合，提高扣稅標準，加大對高收入階層的征收力度，運用免稅手段支持弱勢群體如下崗職工的再就業(yè)，促進各階層以能力為標準分擔稅負的縱向公平原則的實現，充分發(fā)揮稅收對社會利益結構的調整功能；二是經濟公平原則，要求我們統(tǒng)一內外企業(yè)所得稅，完善消費型增值稅試點推廣工作，消除重復征稅，激發(fā)民間投資消費熱情，促進產業(yè)結構調整和技術升級，為社會公平競爭營造良好的稅收環(huán)境。

2、調整直接財政支出范圍、增加轉移性財政支出比重，多渠道落實人的全面發(fā)展。一方面國債直接投資除了繼續(xù)完成積極財政政策基礎設施建設在建項目的收尾工程外，向五個統(tǒng)籌領域傾斜并注重財政資金“四兩撥千斤”的引導功能，比如進一步支持西部生態(tài)破壞嚴重地區(qū)“天保工程”的順利實施，實現經濟社會發(fā)展與自然生態(tài)平衡的協調統(tǒng)一，打破過去僅僅以財政投入拉動多少GDP增長速度為考量政策的唯一標準，更多關注人文指標、資源指標和環(huán)境指標，只有當經濟、社會與自然三者協調發(fā)展，才能使物質財富積累的同時，維護生態(tài)文明，創(chuàng)建精神文明，滿足人的全面需求和促進人的全面發(fā)展。與此同時，要積極探索財政補貼、貼息等轉移性支出形式，加大轉移性支出力度，改善轉移性支付的辦法，逐步實現公共產品的均等化，更切實的讓人民群眾受益。如在向三農傾斜方面，配合直接投資向農村諸如水、電、氣、道路基礎設施傾斜，財政轉移性支出可以采取“增收”與“減負”并舉的方式：在增加農民收入這方面，一方面在流通環(huán)節(jié)間接補貼保護農民的合理收益和農業(yè)生產的積極性，如利用財政資金建立農副產品的價格保護機制，以合理的保護價收購農副產品，并對農民購買種子、化肥等農業(yè)生產必須的生產資料實行優(yōu)惠價格供應，另一方面可以運用糧食風險基金作為資金來源，更多采取直接補貼農民方式，并加大這一補貼占糧食風險基金的比重，此外還可撥出財政資金用于農業(yè)生產性專項貸款，對農產品深加工企業(yè)的生產經營貸款實行貸款貼息，以支持農業(yè)發(fā)展和農村經濟轉型等；在減輕農民負擔方面，重要的舉措就是加強對農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的投入，如財政能有效的支持逐步取消農村地區(qū)的基礎義務教育收費，則根據目前我國農村地區(qū)基礎教育的收費水平，作一個保守的估計，許多農戶每年就可從這項教育體制改革中減輕負擔200－300元，同時提高了農村居民的綜合素質和健康水平，實現人的全面發(fā)展。

3、加快預算制度改革，實現內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合的陽光財政。以人為本的中性財政政策的實施應該在強化預算內部監(jiān)督的基礎性作用的前提下，更多的重視來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾的外部監(jiān)督，促進預算高度透明、謀取公眾利益的最大化為特征的陽光財政的實現。為此，首先要在借鑒發(fā)達市場經濟國家預算管理經驗和做法的基礎上，進一步完善與社會主義市場經濟體制相適應的預算管理制度的基本框架，繼續(xù)推進部門預算的基本管理模式、國庫集中收付模式、收支兩條線管理、政府采購制度等一系列預算改革：部門預算中的細化預算、透明預算是國庫集中收付、收支兩條線管理制度和政府采購改革的基礎；規(guī)范的國庫收付、收支兩條線管理又是落實部門預算、保障政府采購的條件；政府采購反過來又為部門預算提供依據、為國庫集中收付和收支兩條線管理制度改革提供操作客體，這些同步推進、相互配合、彼此促進的改革必將極大的提高預算透明度和內部監(jiān)督的剛性。其次，注意審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的結合，提高監(jiān)督有效性。從現實情況來看，一方面審計法規(guī)定審計機關不受其他行政機關的干涉，但由于其歸屬于國家行政機關系統(tǒng)，既要對同級政府負責，又要審計監(jiān)督同級政府的財政行為，因而審計的獨立性、權威性和客觀性不可避免要受到影響和削弱，另一方面，憲法、預算法和審計法賦予了人大對財政預算的審計監(jiān)督權，但從實際情況來看，它的工作班子還欠缺為人大及其常委會提供有效、高質量的服務能力，因而在目前建立人大審計還不成熟的情況下，只有把兩者有機結合才能使得人大與審計機關對財政監(jiān)督工作更富成效、更具權威。最后要自覺轉變政府觀念，積極創(chuàng)造條件使人民群眾能夠了解預算、參與預算、監(jiān)督預算。要逐步做到政府預算收支計劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會公開，讓人民群眾知情，引導人民群眾有序參與，聽取和注意接受人民群眾的意見和建議，真正做到以人為本的陽光預算、陽光財政。

財政研究論文:農村資金財政研究論文

一、農村公共品的理論分析

農村公共品是指在農村地域范圍內，用于滿足農業(yè)生產和農民生活公共需要的一類物品。對于農村公共品而言，政府必須充分發(fā)揮其財政保障作用，通過一定的機制，保障農村公共品的有效供給，這是由農村公共品的性質決定的。

（一）農村公共品具有一般公共品的性質

1.農村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現“搭便車”現象，從而不可避免地造成供給不足，難以達到帕累托最優(yōu)。而政府的強制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現農村公共品的有效供給。

2.大多數農村公共品具有外部性。外部性的存在將導致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達到社會效益的最大化，所以農村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機制，通過矯正性的稅收、財政補貼等手段，調整私人邊際效益或成本，矯正外部性。

3.部分農村公共品具有規(guī)模效應。部分農村公共品的單位成本會隨著供給規(guī)模的增加而呈現出下降的趨勢，如就農村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當土地相對集中后，可以更好地使用新技術、推廣機械化，產生規(guī)模效應。這類農村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現私人收費成本過大、浪費性重復建設等問題，所以應當由政府通過一定機制保障其有效供給。

（二）農村公共品具有區(qū)別于一般公共品的特性

1.農村公共品具有生產分散性。農村公共品的生產分散性是指農民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農業(yè)生產的特點和農村分散的經營方式決定的。由于存在這種生產分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農村中只能由政府通過發(fā)揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。

2.農村公共品具有較強的針對性。農村公共品的受益范圍相對較小，因此農民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農民的需求意愿，并在此基礎上，做出合理的供給決策。而且在多數情況下，農村公共品是否有效提供，直接關系農民的受益程度，因此農民也愿意表達其需求意愿?；谶@一特性，政府的財政保障機制，應以滿足農民需求為基礎，使上級政府的供給決策能夠反映農民的需求意愿。

3.農村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農村社區(qū)處于中國行政區(qū)劃的最底層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農村，這就使得農村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機制，應當以供給資金均衡為目標，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農村分布的數量和質量。

二、現行農村公共品供給資金財政保障機制的缺陷

（一）基層政府財政收入有限

在農村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發(fā)揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩(wěn)定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農村稅費改革的深入，特別是農業(yè)稅和特產稅取消后，基層財政空間被進一步壓縮，預算赤字缺口比較大。為了支持農村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農村社區(qū)組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農村公共品的財力保障。

（二）基層政府支出范圍不合理

在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經濟職能之一就是提供轄區(qū)范圍內的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應當用于公共品供給的一部分財政資金，導致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級的人員經費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了合并或撤銷，但也存在減機構不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機制，導致政府運行成本上升。

（三）轉移支付難以體現對農村公共品供給的資金扶持

1.專項撥款難以體現中央政府的政策意圖。在各項轉移支付中，專項撥款應當能夠促進基層政府農村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準區(qū)域性公共品供給的資金所占比例較低，數額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區(qū)的實際情況，在一定程度上拉大了地區(qū)間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調取專項撥款。

2.轉移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象仍然相當普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經過層層截留，下撥到農村后，基層政府往往還要設立專門的機構負責資金、項目運作，這些機構和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導致能夠真正用于農村的項目資金很少。

三、完善農村公共品供給資金財政保障機制的對策

（一）深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍

1.應改變現有基層政府的財政體制，借鑒先進省份經驗，全面推廣“鄉(xiāng)財縣管”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政可以由縣級政府負責管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現象、資金挪用現象的發(fā)生。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應當有一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并逐步將其發(fā)展為社區(qū)公共事務活動的中心，這將更加有利于農村的發(fā)展。

3.基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應當有所轉變。即從現在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉變。其首要職能應是保障農村公共品的有效供給，滿足轄區(qū)范圍內居民的公共需要，其職能范圍應當被界定為接受縣級政府的委托，負責農村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負責，保證農村公共品的數量和質量。

（二）合理劃分各級政府的供給決策權，穩(wěn)定供給資金來源

基層政府對農村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權的混亂有關，因此，合理劃分中央與地方在農村公共品供給中的決策權，才能穩(wěn)定農村公共品的資金來源，確保農村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應當負責提供全國性公共品，如義務教育、計劃生育等，并確保其在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的均勻分布。對于地方性公共品，應根據受益范圍，由地方各級政府提供。對于準區(qū)域性公共品，如農村病蟲害防治、農村職業(yè)教育等，在地方政府供給的同時，中央應適當干預地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權，穩(wěn)定農村公共品的資金來源，從根本上解決農村公共品資金的供給問題。

（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農村公共品的財力

取消農業(yè)稅之后，地方財政尤其是基層財政的負擔比較大，如果不采取相應的措施，會在一定程度上影響農村公共品的供給。為此，必須加強地方稅體系的建設。

1.在合理界定地方收入規(guī)模的基礎上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉稅（包括營業(yè)稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護建設稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩(wěn)定、征管的便利。

2.完善輔助稅種。財產稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩(wěn)定、稅收收入保障性好的特點，結合我國國情，在規(guī)范地方稅管理體制的基礎上，完善財產稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。

3.在全國統(tǒng)一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權限，地方根據情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權限。

（四）完善轉移支付制度

1.建立促進地區(qū)公平的轉移支付制度。為了保證農村公共品供給資金的均衡分布，應通過促進地區(qū)公平的轉移支付制度，調整地區(qū)之間的既得利益，逐步縮小地區(qū)之間財政保障能力存在的差距，實現財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區(qū)，應提高無條件轉移支付所占的比重。

2.注重省以下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內地區(qū)間財力的差距。加大省財政的轉移支付力度，充分利用轉移支付制度來平衡地區(qū)間財力差距，保證不同地區(qū)農村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區(qū)外部性的農村公共品（如環(huán)保和教育）應當通過轉移支付，對供給方做出一定的補償，實現外部性的內在轉移。

3.調整現行轉移支付的結構，充分發(fā)揮專項撥款對農村公共品供給的保障作用。對專項撥款進行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強對專項撥款資金的管理，爭取實現轉移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。

（五）完善其他配套措施

1.農村金融扶持?？紤]到我國農村發(fā)展的實際情況，僅僅依靠有限的財政投資顯然是不夠的，因此，政府應適當引導金融機構增加農業(yè)信貸的資金總量。首先，給予支農貸款稅收政策優(yōu)惠，對支農貸款給予合理的補償，如建立貸款利息補貼制度，通過補貼貸款利率，降低貸款利率水平；其次，建立農業(yè)貸款的保障機制，如通過建立農業(yè)貸款擔?；?、中小企業(yè)貸款擔?；?，以及向農業(yè)傾斜的信貸激勵機制，對積極支持農業(yè)發(fā)展而使經濟效益受到影響的農業(yè)金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農業(yè)信貸投入的有效供給。

2.簡化政府層級，推廣省直管縣。我國基層政府財政困難、轉移支付制度不完善等都和我國政府級次過多有著密切的關系。我國目前有五級政府，實行“一級政府，有一級財政”，而且每一級政府又都要求機構健全，并與上級政府部門相對應，這無疑會導致基層政府機構臃腫，財政供養(yǎng)人員增多。為此，應借鑒國際經驗，簡化政府層級，推廣省直管縣，將市級政府與縣級政府改成平級政府，市級政府只管理城市自身，縣級政府改由省級政府直接管理，取消市級財政與縣級財政的結算關系，從而減少財政資金的流轉環(huán)節(jié)，降低交易費用，提高財政資金的使用效率。