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財政基建投資是財政用于新建、擴建、改建、重建固定資產(chǎn)的支出。長期以來，由于財政基建投資缺乏明確的責(zé)任機制和有效的監(jiān)管手段，我國財政基建投資管理中普遍存在預(yù)算約束軟化、項目投資失控、盲目建設(shè)、資源浪費、資金運行效率低下等。據(jù)抽樣調(diào)查，“九五”時期國家投入的基建投資項目中，有85%以上的項目超概算，39%的項目未能達(dá)到設(shè)計能力，有37%的項目投入運營后處于虧損局面。為此，按照《審計法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，結(jié)合《審計署2003至2007年審計工作規(guī)劃》的要求，國家審計機關(guān)要積極開展財政基建投資效益審計，分析財政基建投資的性、有效性和效率性，逐步對財政資金管理和使用部門形成獨立的外部評價、外部監(jiān)督約束機制，以推進財政支出改革，提高財政基建投資決策水平，減少盲目投資、重復(fù)建設(shè)，促進財政資金的配置和運行達(dá)到合理、高效。
一、財政基建投資效益審計的重點和難點是效益分析評價
這里所說的財政基建投資是指國家預(yù)算內(nèi)的全部基本建設(shè)支出，既包括復(fù)式預(yù)算中建設(shè)性預(yù)算的生產(chǎn)性基本建設(shè)支出，也包括復(fù)式預(yù)算中經(jīng)常性預(yù)算的非生產(chǎn)性基本建設(shè)支出。財政基建投資效益是指財政基本建設(shè)所耗費的人力、物力、財力與所取得的經(jīng)濟、效果之比，它反映財政基建投資領(lǐng)域全部投入與產(chǎn)出的關(guān)系。從不同角度進行考察，對財政基建投資效益可進一步從直接效益和間接效益、宏觀效益和微觀效益幾個方面進行考察。除極少數(shù)特殊類型基本建設(shè)項目全部由財政投資外，絕大多數(shù)的基建項目逐漸成為有多個投資主體的混合型投資結(jié)構(gòu)形式。因此，就具體的基建項目而言，本文界定的財政基建投資不僅考察純國家財政基建投資效益，也還包括有國家財政基建投資的混合型基建投資效益。
財政基建投資效益審計的工作重點是確定投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，亦即對投資效益進行分析評價。但是，審計人員對財政基建投資效益要作出客觀公正的分析評價還是比較困難的，其原因在于，一是投資效益和成本有很多是難以用市場價格或貨幣單位計量的；二是效益和成本往往不是直接地體現(xiàn)出來，有些效益是無形的；三是效益和成本往往具有長期性，甚至?xí)较乱淮蛘吒L的時間；四是不同的項目投資有不同的短期、長期效益。
二、財政基建投資效益審計的分析評價原則
對財政基建投資效益的審計分析評價，審計人員必須依據(jù)邏輯的推理和的測定，應(yīng)堅持以下基本原則：
（一）客觀性原則。在審計評價財政基建投資效益的過程中必須堅持實事求是、客觀公正的態(tài)度，從審計中實際調(diào)查和收集的統(tǒng)計資料出發(fā)，依據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，對有關(guān)具體的財政基建投資項目進行客觀的評價和估算，確保評價結(jié)果的公平、準(zhǔn)確。
（二）全面性原則。由于財政基建投資涉及全社會各階層的利益，對其進行審計評價必須堅持全面性原則。因此，對財政基建投資效益要進行全面考察，包括短期效益和長期效益、直接效益和間接效益、有形效益和無形效益、經(jīng)濟效益和社會效益、總量效益和結(jié)構(gòu)效益等等。
（三）前后對比和有無對比原則。前后對比是將財政基建投資項目實施前與項目完成之后的情況加以對比，以確定投資效益。審計過程中需要對投資實施前和實施后的相關(guān)因素是否發(fā)生變化進行對比，確定投資目標(biāo)是否實現(xiàn)及實現(xiàn)的程度；有無對比是將財政基建投資項目實際發(fā)生的情況與若不投資該項目可能發(fā)生的情況進行對比，以度量投資的真實效益、影響和作用。對比中要關(guān)注的重點是分清項目作用的影響和項目作用以外的影響。
（四）定性描述與定量相結(jié)合的原則。在審計評價過程中，有些財政基建投資的執(zhí)行效果是可以通過某些假設(shè)、權(quán)重和一定參數(shù)，用一定的計算公式，經(jīng)數(shù)量演算得出定量計算的結(jié)果來衡量的，如經(jīng)濟效益狀況；有些則不能用定量計算的結(jié)果進行衡量，如項目實施對生態(tài)環(huán)境的影響、民眾的滿意程度等，只能進行定性描述。一些對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重大推動作用的投資，由于投資數(shù)額巨大，投資時間和運行周期長，效益的發(fā)揮具有明顯的滯后性；還有些財政基建投資的直接經(jīng)濟效益不明顯，但外溢效益即社會和生態(tài)效益又比較明顯。因此，單純使用定量計算或者定性描述對財政基建投資效益進行分析評價，都會使評價結(jié)果不能全面、準(zhǔn)確反映投資效果的真實情況，影響審計結(jié)果的客觀、公正性。因此，定性描述與定量計算是財政基建投資效益審計分析評價中不可缺少的兩種工具，二者的結(jié)合是財政基建投資效益審計分析評價應(yīng)堅持的原則。
（五）通用標(biāo)準(zhǔn)與專用標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的原則。通用標(biāo)準(zhǔn)是不同行業(yè)、不同類型財政基建投資資金使用和運行狀況共同統(tǒng)一采用的標(biāo)準(zhǔn)，用以對不同行業(yè)、不同類型財政基建投資使用、投資效率和實施效果進行整體評價和橫向?qū)Ρ确治?。專用?biāo)準(zhǔn)則是在通用標(biāo)準(zhǔn)之外設(shè)置的，針對不同行業(yè)、不同類型財政基建投資中不同項目特點而制定的標(biāo)準(zhǔn)。在審計評價時，既要利用通用標(biāo)準(zhǔn)對投資效果進行整體評價和橫向?qū)Ρ确治?，也要根?jù)不同類型、不同行業(yè)的特點，利用專用標(biāo)準(zhǔn)對投資效果進行個別評價和縱向?qū)Ρ确治觥?/p>
三、財政基建投資效益審計的分析評價
借鑒西方國家有關(guān)公共投資后評價的實踐經(jīng)驗，我國財政基建投資效益審計分析評價主要應(yīng)包括以下四個方面的內(nèi)容：
（一）過程評價，亦稱立項決策評價。主要對財政基建投資項目運營情況的分析，評價項目決策的合理性。具體要對項目建議書、可行性報告和項評價報告的內(nèi)容以及施工效率、工程質(zhì)量、設(shè)備方案、工藝流程、投資執(zhí)行情況等進行評價。過程評價主要采取對比分析法，即將項目可行性研究結(jié)果與項目實際運營結(jié)果相比較，以找出變化及其原因。
（二）經(jīng)濟效益評價。經(jīng)濟效益評價主要是對財政基建投資項目進行盈利能力和清償能力分析。在進行效益評價時，其主要為定量分析法。
（三）社會影響評價。主要是對財政基建投資項目在社會經(jīng)濟、發(fā)展等方面有形、無形效益和結(jié)果的一種評價。重點評價投資項目對所在地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和項目周邊環(huán)境、自然資源的影響，以及對分配、就業(yè)、參與、民族、脫貧等社會環(huán)境的影響等。其評價方法一般采用定性分析法。
（四）持續(xù)性評價。即評價財政基建投資項目完成后，項目所規(guī)定的目標(biāo)是否可以繼續(xù)，項目是否可以持續(xù)發(fā)揮作用等。主要包括分析政府政策、管理、生態(tài)環(huán)境及外部經(jīng)濟環(huán)境等。其評價方法主要為定性分析法。
四、開展財政基建投資效益審計評價需要解決的幾個
（一）及時明確效益審計的地位，提升效益審計評價的權(quán)威性。從上來說，財政基建投資審計應(yīng)該圍繞著合法性、真實性和效益性這個審計目標(biāo)而展開，但受諸多因素的制約，我國的投資審計的實踐活動卻一直將審計的重心放在合法性和真實性層面，效益性審計的功能沒有得到很好的。其原因除了目前我國合法性和真實性的審計任務(wù)仍然十分繁重外，還有一個重要原因是沒有充分發(fā)揮法律對效益審計的指引功能，沒有把投資效益的審計分析評價結(jié)果上升到法律層次。美國審計總署效益審計之所以能卓有成效地開展，美國審計法第三十一條之規(guī)定值得借鑒，該條規(guī)定：審計總署做出的建議對被審計單位無法律約束力。但是國會的撥款委員會每年向各單位提供財政撥款時，要審查這些單位是否接受了審計總署提出的建議并進行了糾正，如果沒有接受或糾正，就不給撥款，因而審計總署的審計建議實際上有很強的約束力。這種制約關(guān)系使得任何一個被審計單位都不敢對審計機關(guān)的意見等閑視之。
（二）盡快建立規(guī)范的財政基建投資效益評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。全面、客觀、公正地分析評價財政基建投資的效益，需要依據(jù)科學(xué)合理的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)規(guī)范性是財政基建投資效益審計評價的質(zhì)量保證，這是毋庸置疑的事實。我國當(dāng)前在投資效益評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)方面存在重要缺陷，如指標(biāo)體系不完整、評價單一等。由于這些問題的存在，使投資效益審計無法全面推進，而僅僅停留在財務(wù)效益審計方面，縮小了效益審計的范圍，約束了效益審計的良性發(fā)展。如何結(jié)合我國財政基建投資的特點，建立一套合理、科學(xué)、有效的涵括宏觀評價、綜合評價、行業(yè)評價，既有效益指標(biāo)、效益指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)，又有定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系，是搞好財政基建投資效益審計分析評價的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)然，如此龐大的評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和更新任務(wù)主要應(yīng)由國家和地方的宏觀經(jīng)濟管理部門、行業(yè)管理部門來完成。審計人員也有責(zé)任通過反饋審計信息，督促相關(guān)部門及早將投資效益評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系建立健全起來。
（三）逐步開展投資項目的審計信息收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。目前，我國包括財政基建投資在內(nèi)的所有財政公共支出的效果評價數(shù)據(jù)庫的建設(shè)幾乎空白。各級審計機關(guān)應(yīng)充分借鑒并吸收國外數(shù)據(jù)收集、處理和分析、利用的經(jīng)驗，結(jié)合機信息管理技術(shù)發(fā)展要求，主動與財政、發(fā)改委以及項目建設(shè)行業(yè)主管部門加強溝通聯(lián)系，逐步開展我國投資項目的審計信息收集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。按照行業(yè)或項目類型，重點收集大中型財政基建投資項目從立項決策、建設(shè)實施到生產(chǎn)經(jīng)營或投入運行等全過程實際發(fā)生的各類技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)和數(shù)據(jù)資料，整理建立成數(shù)據(jù)庫。
（四）不斷加強效益審計隊伍建設(shè)，實施審計隊伍的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。效益審計對審計人員的專業(yè)技能提出了更高的要求?；ㄍ顿Y效益審計是效益審計的一個重要分支，如前所述，對投資效益的分析評價是財政基建投資效益審計的重點與難點，是搞好財政基建投資效益審計的關(guān)鍵。如果沒有一批高素質(zhì)的專門人才和一支知識結(jié)構(gòu)優(yōu)化合理的效益審計隊伍，就不可能對投資效益進行全面、客觀、公正的分析評價。因此，對于各級審計機關(guān)來說，一方面，要大力培養(yǎng)大批高素質(zhì)的效益審計專門人才，通過各種途徑培訓(xùn)，結(jié)合審計人員的知識結(jié)構(gòu)和自身特點，使審計人員不僅具有財務(wù)、經(jīng)濟管理和審計等知識，還要系統(tǒng)社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)和相關(guān)專門工程技術(shù)等知識，掌握系統(tǒng)論、控制論和信息論等現(xiàn)代科學(xué)管理和分析工具。另一方面，多渠道引進掌握豐富專門技術(shù)知識和先進科學(xué)技術(shù)方法的人才補充到效益審計工作隊伍中來；對審計人員來說，一方面，要充分認(rèn)識到效益審計是世界各國政府審計發(fā)展的必然趨勢，樹立知識化、信息化的審計價值導(dǎo)向觀念。另一方面，審計人員必須主動更新審計、財務(wù)會計、組織管理、經(jīng)濟管理、工程技術(shù)和計算機等方面的知識和技術(shù)，掌握現(xiàn)代審計技術(shù)手段，不斷積累投資效益審計分析評價方面的知識、技能和經(jīng)驗。每人應(yīng)該精通和熟練掌握具體審計項目所需的一項或幾項技能，如統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境工程學(xué)、計算機信息技術(shù)處理分析等等。
主要：
康學(xué)軍、侯榮華等，2001，《財政支出效益》，中國計劃出版社。
李巧巧，2004，《芻議政府績效審計》，湖北社會科學(xué)出版社。李武好、韓精誠、劉紅藝等，2002，《公共財政框架中的財政監(jiān)督》，經(jīng)濟科學(xué)出版社。
欒艷、卞永寧，2003，《政府績效審計的國際比較》，黑龍江財會。
陶瑞芝，財政部統(tǒng)計評價司考察報告《美國公共投資后評價工作概況與啟示》。
哈德利認(rèn)為，防務(wù)規(guī)劃者必須考慮實施戰(zhàn)略和應(yīng)對所面臨挑戰(zhàn)的能力類型。這些能力不應(yīng)只限于軍事資源，還應(yīng)包括美國盟友、其他美國部門和機構(gòu)、大學(xué)、慈善基金會以及私營企業(yè)的能力。
談及當(dāng)前財政挑戰(zhàn)問題，哈德利表示，《四年一度防務(wù)評審》報告應(yīng)基于財政不受約束的環(huán)境。報告是權(quán)衡能力需求和資源之間的有益工具，它能描述在設(shè)想的威脅環(huán)境中，如果不受財政約束的影響，如何提供安全，然后明確說明為應(yīng)對財政現(xiàn)實需要削減的內(nèi)容以及相關(guān)削減所帶來的風(fēng)險。
哈德利簡述了制定2014年版《四年一度防務(wù)評審》報告所面臨的三大挑戰(zhàn)。
一是必須重新思考美國的反恐戰(zhàn)略，現(xiàn)有反恐戰(zhàn)略具有戰(zhàn)術(shù)性，而非戰(zhàn)略性。哈德利建議，報告應(yīng)考慮重建反恐合作伙伴關(guān)系以及戰(zhàn)略溝通挑戰(zhàn)，因為隨著美國撤出中東地區(qū)，美國將需要更多地依靠合作伙伴來維持地區(qū)穩(wěn)定。
二是必須重新思考中東地區(qū)安全避難所的政策。人們普遍認(rèn)為，10年戰(zhàn)爭即將結(jié)束，但哈德利對此提出質(zhì)疑。他以利比亞、敘利亞和馬里為例證，認(rèn)為只有美國直接軍事介入才能最終結(jié)束沖突。鑒于美國公民需要在不安全的環(huán)境中執(zhí)行任務(wù)，哈德利建議加強中東地區(qū)的情報合作伙伴關(guān)系，并找到更好保證美國公民安全的途徑。哈德利解釋說，上述兩個挑戰(zhàn)具有一個共性，即國防部需要利用國防部以外的機構(gòu)和部門的資源，以便有效實施戰(zhàn)略。因此，《四年一度防務(wù)評審》報告將涵蓋這些機構(gòu)。國防部還應(yīng)利用《四年一度防務(wù)評審》報告代表這些合作機構(gòu)要求相應(yīng)資金并支持其訓(xùn)練。
關(guān)鍵詞：政府投資項目；前期工作；現(xiàn)狀；對策建議
1 引言
一般來講，政府投資項目就是使用“財政性基本建設(shè)資金”投資建設(shè)的工程項目。目前，對政府投資項目的定義有很多，雖然不同的政府部門、學(xué)術(shù)界在具體描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是基本一致的。具體來講，政府投資項目可以定義為為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。經(jīng)濟社會快速發(fā)展的今天，政府投資發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)和杠桿作用。隨著城市建設(shè)規(guī)模和政府投資規(guī)模的不斷擴大，如何讓政府投資效益最大化，是政府投資項目管理工作首要解決的問題。本文所要探討的政府投資項目前期管理工作，主要包括項目建議書、可行性研究報告的編制和審批，以及初步設(shè)計圖紙的技術(shù)性、經(jīng)濟性等指標(biāo)的審批論證等。前期工作決定了政府投資的方向和項目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，是整個政府投資項目建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。
2 政府投資項目前期工作現(xiàn)狀分析
（1）對項目前期工作總體重視不夠。一些建設(shè)單位對前期工作的重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為這部分工作尚未落實到圖紙，只是策劃與構(gòu)想。因此，在項目前期工作中，尤其是編制項目建議書和可行性研究報告時缺乏認(rèn)真的態(tài)度，從而造成項目在決策階段只是流于形式，直接影響到項目下一步的正常開展。
（2）項目建議書和可行性研究報告編制粗糙。項目建議書和可行性研究報告普遍存在編制依據(jù)不足和內(nèi)容缺失的問題，編制人員對項目建設(shè)規(guī)模缺乏深入的論述，對項目的建設(shè)工程方案缺少分析比較等。這些問題的出現(xiàn)使得在下階段初步設(shè)計編制時，項目建議書和可行性研究報告的控制性喪失，從而給項目概預(yù)算編制工作埋下隱患。
（3）項目超投資現(xiàn)象嚴(yán)重。項目前期勘察工作的不細(xì)致導(dǎo)致勘察成果不能滿足施工圖設(shè)計要求，項目概算缺項漏項的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如市政道路、橋梁工程初步設(shè)計中，沒有充分考慮綜合管線工程、地基情況等。也存在一些項目單位故意壓低概算，待開工后再進行報批，追加項目的投資。更有甚者，項目根本沒有進行概算，直接采用投資估算數(shù)。上述情況常常導(dǎo)致項目實際總投資超出估算控制。
3 加強政府投資項目前期工作管理的對策
結(jié)合以上政府投資項目前期工作現(xiàn)狀情況分析，為提高政府投資項目前期工作的水平和質(zhì)量，建議采取以下幾方面的對策：
3.1 提高對項目前期工作重要性的認(rèn)識
項目前期工作是項目基本建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。為保證政府投資項目決策的正確性和項目實施方案的合理性與可行性，努力使有限的財政資金發(fā)揮最大的效益，必須做好決策前主要工作。一方面要提高咨詢機構(gòu)、設(shè)計單位對前期工作的認(rèn)識，督促提升前期策劃研究、設(shè)計工作的質(zhì)量；另一方要提高相關(guān)管理部門對前期決策工作的重視，樹立前期決策工作質(zhì)量直接影響項目投資效益的觀念。
3.2 注重標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究為項目前期工作提供依據(jù)
項目前期工作的開展應(yīng)依據(jù)國家和地方制定的政府投資相關(guān)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計規(guī)范，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際和發(fā)展需要，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，合理確定工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。作為政府投資項目前期工作的管理部門應(yīng)在規(guī)范、完善現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，研究與本地經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建立、完善相關(guān)的評價指標(biāo)體系（量化指標(biāo)和定性指標(biāo)），借鑒國外成功經(jīng)驗和評價方法，盡量使之量化，便于最終進行貨幣量化經(jīng)濟分析，使審查評價方法科學(xué)化。
3.3加強評審工作為項目投資控制打好基礎(chǔ)
要做好項目投資控制工作需從項目策劃、項目建議書、可行性研究報告各個階段的評審工作做起，即從項目前期策劃、立項和可行性研究開始，通過論證、評審項目產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，通過資源、市場的供需分析預(yù)測，確定項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容的合理性，通過產(chǎn)品、技術(shù)、工藝、生產(chǎn)、原料、設(shè)備、工程、建筑等建設(shè)方案的比選、優(yōu)化，確定項目建設(shè)方案的可行性。評審工作還應(yīng)結(jié)合前期各個階段項目建設(shè)的外部條件（國家宏觀政策和項目實施建設(shè)條件），只有這樣才能真正做好項目投資控制工作。
3.4 建立科學(xué)管理程序為項目決策提供有力保障
項目前期工作管理程序包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計概算評審程序、審批程序、公示程序等， 使決策者按照法定程序決策， 為科學(xué)決策、民主決策、合理決策提供保證。以美國為例， 政府投資決策程序非常嚴(yán)格， 使用單位和預(yù)算部門， 財政部， 國會等都要參與決策， 財政部和議會要對決策行為進行嚴(yán)格的審查。2015年1月1日開始施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府投資項目管理條例》也對項目的評審程序、公示程序作了明確的條文規(guī)定。通過決策程序的法制化， 建立嚴(yán)格的項目前期工作管理制度， 使相關(guān)部門在決策過程的每個環(huán)節(jié)都有法可依， 才能保證項目決策的科學(xué)性。
4 結(jié)束語
政府投資項目是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，政府投資的行業(yè)方向和項目建設(shè)往往受到社會的廣泛關(guān)注，政府投資項目的前期工作往往會提前給公眾釋放著經(jīng)濟發(fā)展方向的信號，決策的失誤將會造成極大的社會影響。因此，加強政府投資項目前期工作管理顯得尤為重要。提高對政府投資項目前期工作的認(rèn)識，建立完善的項目前期工作管理制度和科學(xué)合理的項目建議標(biāo)準(zhǔn)，不僅能有效推進項目前期工作的效率，提高項目投資效益，而且對促進政府投資的引領(lǐng)作用，公共資源的合理配置具有重要意義。
參考文獻
[1]劉曉渡.談?wù)顿Y建設(shè)項目管理存在的問題與對策[J].工程造價管理，2008（1）.
第一條為提高財政資金的使用效益，規(guī)范財政投資評審行為，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法。
第二條本市財政投資評審工作適用本辦法。
本辦法所稱財政投資評審是指根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對財政性投融資項目（以下簡稱項目）的預(yù)算、結(jié)算和竣工財務(wù)決算等進行評估與審查的行為。
第三條市財政部門是財政投資評審的主管部門，其所屬的*市財政投資評審機構(gòu)（以下簡稱評審機構(gòu)）具體負(fù)責(zé)組織實施財政投資評審工作。
市審計、監(jiān)察、發(fā)展和改革等行政主管部門按照職責(zé)協(xié)同財政部門共同搞好財政投資評審工作。
第四條財政投資評審應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律、法規(guī)，堅持客觀、公正、公開、科學(xué)、合理、廉潔的原則，保證評審報告的真實性、合法性，切實保護國家利益和維護建設(shè)單位、施工企業(yè)等的合法權(quán)益。
第五條市財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)財政預(yù)算、基本建設(shè)支出計劃的編制和執(zhí)行要求，確定每年評審工作的重點和任務(wù)。
第六條財政投資評審應(yīng)當(dāng)建立“先評審、后下預(yù)算”、“先評審、后招標(biāo)”、“先評審、后撥款”、“先評審、后批復(fù)決算”的財政投資建設(shè)資金及項目的監(jiān)督管理機制。
第七條財政投資評審的范圍：
（一）財政預(yù)算內(nèi)各項建設(shè)資金安排的建設(shè)項目；
（二）政府性基金安排的項目；
（三）納入財政預(yù)算外專戶管理的預(yù)算外資金安排的項目；
（四）政府性融資安排的項目；
（五）其他財政性資金安排的項目支出。
第八條財政投資評審的主要內(nèi)容：
（一）項目預(yù)算、竣工決（結(jié)）算的編制和執(zhí)行情況及與工程造價相關(guān)的其他情況；
（二）項目資金的使用、管理情況；
（三）項目單位執(zhí)行基本建設(shè)財務(wù)會計制度的情況；
（四）材料、設(shè)備定價合理性及執(zhí)行政府采購規(guī)定的情況；
（五）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他內(nèi)容。
第九條財政投資評審采取以下幾種方式：
（一）對項目預(yù)、決（結(jié)）算進行全過程評審；
（二）對項目預(yù)、決（結(jié)）算進行單項評審。
第二章職責(zé)劃分
第十條市財政部門在財政投資評審工作中履行下列職責(zé)：
（一）制定財政投資評審規(guī)章制度，指導(dǎo)財政投資評審業(yè)務(wù)工作；
（二）確定財政投資評審項目；
（三）對財政投資評審提出具體要求；
（四）審核批復(fù)評審報告，并會同有關(guān)部門對確認(rèn)的評審結(jié)果進行處理；
（五）安排項目資金的專項檢查，對檢查結(jié)果進行處理；
（六）加強對評審工作的管理和監(jiān)督，根據(jù)需要對評審結(jié)果進行抽查復(fù)核。
第十一條評審機構(gòu)在評審工作中的主要職責(zé)：
（一）按規(guī)定負(fù)責(zé)財政性投融資項目的預(yù)、竣工決（結(jié)）算的評審工作，評價審查項目的完成情況，并依法出具評審報告；
（二）依法提供財政投資評審方面的技術(shù)咨詢。
第十二條項目單位在接受財政投資評審中應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：
（一）提供評審所需相關(guān)資料，并對其真實性、完整性負(fù)責(zé)；
（二）對評審中涉及需要核實的問題，應(yīng)當(dāng)積極配合，不得拒絕、隱匿或提供虛假資料；
（三）對評審機構(gòu)出具的評審初步結(jié)論，自收到之日起10個工作日內(nèi)提出書面意見，并由項目單位和項目單位負(fù)責(zé)人蓋章簽字；逾期未提出書面意見的視為同意評審初步結(jié)論；
（四）對財政部門出具的評審意見（結(jié)論），項目單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真執(zhí)行，對自身存在的問題應(yīng)當(dāng)及時整改。
第三章評審實施
第十三條財政性資金投資項目在開工前，應(yīng)向財政部門報審項目預(yù)算，經(jīng)審定的項目預(yù)算，是財政部門確定項目支出預(yù)算、撥付財政資金的依據(jù)，是項目單位進行政府采購、招標(biāo)的最高控制數(shù)，項目單位不得擅自突破和更改；若有特殊情況需調(diào)整的，必須報原審批部門批準(zhǔn)。
第十四條凡列入財政投資評審計劃的財政性投資項目，項目預(yù)算未經(jīng)評審的，市財政部門不予安排項目預(yù)算支出和辦理撥款手續(xù)；已竣工項目決（結(jié)）算未經(jīng)評審的，不得辦理財務(wù)決算批復(fù)及資產(chǎn)交付手續(xù)。
第十五條評審機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：
（一）組織專業(yè)人員依法開展評審工作，對評審結(jié)論的真實性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)；
（二）執(zhí)行國家規(guī)定的投資評審操作規(guī)程，獨立完成評審任務(wù)；
（三）按規(guī)定提交含項目概況、評審依據(jù)、評審范圍、評審程序、評審內(nèi)容、評審結(jié)論和其他需要說明的問題及對策和建議等內(nèi)容的評審報告；
（四）建立嚴(yán)格的項目評審檔案管理制度，完整、準(zhǔn)確、真實地反映和記錄項目的情況，做好評審工作有關(guān)資料的收集、存檔和保管工作；
（五）建立完善的內(nèi)部控制制度，接受審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督。
第十六條評審機構(gòu)開展財政投資評審工作按下列程序進行：
（一）根據(jù)評審任務(wù)的要求制定評審計劃，安排項目評審人員；
（二）對被審單位提供的資料進行初審；
（三）評審人員進入項目現(xiàn)場踏勘、調(diào)查、核實項目的基本情況；
（四）對項目內(nèi)容按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、定額、規(guī)定逐項進行評審，確定合理的工程造價；
（五）審查項目單位的財務(wù)、資金狀況；
（六）對評審中發(fā)現(xiàn)的問題，向項目單位、施工單位等進行核實、查證；必要時開展對外調(diào)查，對項目相關(guān)情況的真實性作進一步核實；
（七）組織項目單位對項目結(jié)算初審結(jié)果進行會審；
（八）向項目單位出具評審初步結(jié)論；
（九）根據(jù)評審初步結(jié)論及項目單位反饋意見，依法出具評審報告；
（十）按規(guī)定程序和時限報送評審報告。
第十七條評審機構(gòu)收到被評審單位報送的完整齊全的項目資料后，應(yīng)當(dāng)在下列時限內(nèi)完成初步評審工作：
（一）項目預(yù)算：10—20個工作日；
（二）項目結(jié)算或決算：20—60個工作日；
（三）其他評審事項：10個工作日。
特大型項目或特殊項目確需延長評審時限的，須經(jīng)市財政部門批準(zhǔn)，并告知被審單位延長的理由。但延長時間不得超過30個工作日。
第十八條市財政部門應(yīng)當(dāng)自收到評審報告后5個工作日內(nèi)出具評審結(jié)論。
財政投資評審結(jié)論是財政部門確定項目單位部門預(yù)算及支出預(yù)算、安排項目投資計劃、撥付項目資金管理和監(jiān)督、批復(fù)竣工決算的依據(jù)。
項目單位憑財政部門的評審結(jié)論，依法申請辦理竣工財務(wù)決算批復(fù)、撥款及資產(chǎn)交付等有關(guān)手續(xù)。
財政部門對審減（增）的資金，按照有關(guān)規(guī)定予以核減（增）。
第十九條財政投資評審的費用由財政承擔(dān)，評審機構(gòu)不得向項目單位收取任何費用。
第四章罰則
第二十條對財政投資評審中發(fā)現(xiàn)的項目單位存在違反財政法規(guī)的行為，由市財政部門依據(jù)國務(wù)院《財政違法行為處罰處分條例》予以處理。
第二十一條項目單位拒不配合或阻撓財政投資評審工作，拒絕、隱匿或提供虛假資料的，市財政部門將予以通報批評，并根據(jù)情況暫緩下達(dá)財政支出預(yù)算或暫停撥付財政資金；同時建議有關(guān)部門依法給予行政處分。
第二十二條財政投資評審工作人員、、的，按照相關(guān)的法律法規(guī)，依法追究法律責(zé)任。
第二十三條評審機構(gòu)因過失或故意提供不實或內(nèi)容虛假的評審報告的，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
第五章附則
第二十四條各區(qū)、縣（市）財政投資評審工作可參照本辦法執(zhí)行。
第二十五條本辦法自2006年3月1日起施行。
關(guān)于《*市財政投資評審管理暫行辦法》的起草說明
一、制定的必要性
財政投資評審工作是財政的重要職能。這項工作在計劃經(jīng)濟時期由建設(shè)銀行代行，建設(shè)銀行審查建設(shè)項目的預(yù)、決、結(jié)算，即“三算審查”，為提高建設(shè)項目預(yù)算的準(zhǔn)確性，嚴(yán)格審查和辦理工程結(jié)算和決算，準(zhǔn)確核定工程造價發(fā)揮了重要作用。1994年金融體制改革以后，財政部收回了原建設(shè)銀行代行的部分基本建設(shè)財政財務(wù)管理職能，1998年政府機構(gòu)改革轉(zhuǎn)變職能后，財政部進一步收回了建設(shè)銀行代行的工程審價職能，成立了投資評審中心，財政投資評審正式成為各級財政部門工作的重要組成部分。我市財政投資評審中心于1999年8月經(jīng)*市編辦批準(zhǔn)正式成立，六年來，我市財政投資評審工作緊緊圍繞財政中心工作，以基本建設(shè)項目投資評審為工作重點，不斷規(guī)范評審工作程序，嚴(yán)格執(zhí)行工作規(guī)程，在加強財政投資項目的監(jiān)督管理和保證財政資金規(guī)范性、安全性、有效性等方面做出了貢獻，在財政改革和投資體制改革中發(fā)揮了積極作用。通過投資評審，市財政節(jié)約了大量資金，有效地加強了財政資金的監(jiān)管，提高了財政資金的使用效益。
財政投資評審工作是隨著政府職能轉(zhuǎn)變和投資體制改革而產(chǎn)生的一項新的工作，是一項嶄新的事業(yè)，評審事業(yè)要健康穩(wěn)定地發(fā)展，必須實現(xiàn)法制化、制度化、規(guī)范化，因此，制訂出臺《*市財政投資評審管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是十分必要的。
二、制定的依據(jù)和過程
（一）制定的依據(jù)
本辦法的制定依據(jù)是：《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》，參照財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》和《財政投資評審管理暫行規(guī)定》、財政部、建設(shè)部《關(guān)于建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》。
（二）制定的過程
2004年11月市財政局著手《*市財政投資評審管理暫行辦法》和《*市財政性投資建設(shè)項目工程預(yù)算評審管理辦法》的起草工作。2004年12月底召開了有市發(fā)改委、市監(jiān)察局、市財政局、市審計局、市建設(shè)局、市城管局、市林業(yè)綠化局、市水利局、市交通局、市建設(shè)投資控股公司、市通源建設(shè)公司等部門和單位負(fù)責(zé)人參加的座談會，形成兩個《辦法》送審稿。2005年市政府將兩部《辦法》列入立法計劃，市財政局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，考慮到這兩部規(guī)章有一定的重復(fù)，在征求市法制辦意見后將兩部規(guī)章合二為一，2005年11月將修訂后的《辦法》再次書面征求了上述部門和單位的意見并請相關(guān)部門進行論證，在充分吸納相關(guān)部門和單位意見，借鑒外省市成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)市法制辦審查、修改形成本《辦法》（草案）送審，并經(jīng)2006年1月10日人民政府常務(wù)會議通過。
三、需要說明的幾個問題
（一）關(guān)于項目預(yù)算、竣工結(jié)算和竣工財務(wù)決算評審的內(nèi)容
根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，財政部門應(yīng)當(dāng)加強對預(yù)算支出的管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財政制度，不得擅自擴大支出范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)；嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的支出用途使用資金，所以本《辦法》中明確了財政投資評審內(nèi)容包括“項目預(yù)算、竣工決（結(jié)）算的編制和執(zhí)行情況”，財政部門評審項目竣工結(jié)算和竣工財務(wù)決算的主要目的是核實項目成本，并將評審結(jié)果作為財政部門安排項目尾款、批復(fù)竣工財務(wù)決算的依據(jù)，這是財政的法定職責(zé)，與審計職能完全不同。
（二）關(guān)于項目評審時限及送審資料的要求
1．財政投資評審中心完成預(yù)、結(jié)（決）評審的時限是參照財政部、建設(shè)部《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》（財建〔2004〕369號）并結(jié)合本市實際情況制訂的。但是財政投資評審的完成時限必須建立在送審項目資料的完整和規(guī)范上，特別是工程結(jié)算資料。對報審工程預(yù)、結(jié)（決）算資料的要求，按照市財政局《關(guān)于規(guī)范財政投資建設(shè)項目概、預(yù)、結(jié)（決）算送審資料的通知》的規(guī)定報送。
2．具體的評審時限按照項目的投資額分段考慮。
3．本《辦法》中的評審時限不包括等待補充完善資料、與建設(shè)單位等三方會審以及出現(xiàn)重大問題需要協(xié)調(diào)解決等因素造成的評審時間延長。
（三）關(guān)于評審費用的安排和支付
一、科學(xué)定位市場經(jīng)濟下的財政投資評審，使其更好地服務(wù)于宏觀財政
市場經(jīng)濟下的財政投資主要是公共性的，它直接為市場提供基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等外部條件，在這種背景下，財政投資評審活動的性質(zhì)和目的是為市場經(jīng)濟服務(wù)，其制度、內(nèi)容、方式方法也要與市場經(jīng)濟相適應(yīng)。作為公共性投資，其首要目的是服務(wù)于社會利益，而不是追求項目本身的市場贏利，其項目效益必須采用社會方式，而不是商業(yè)方式來評審。因此，公共投資效果的評價標(biāo)準(zhǔn)，就不能局限于項目本身的市場成本與收益，還必須包括項目所涉及的社會成本與所產(chǎn)生的社會收益。
明確服務(wù)對象，明確服務(wù)的切入點，是財政投資評審當(dāng)前和今后生存與發(fā)展之本。
財政投資評審首先要為政府投資管理服務(wù)。從宏觀的角度上講，評審要站得高，要有長遠(yuǎn)眼光和宏觀意識，當(dāng)好政府的投資參謀和助手，為合理有效地配置和使用公共資金，提供投資信息和政策建議，減少和避免政府投資的失誤；從微觀的角度講，財政投資評審要為政府投資具體項目的監(jiān)管服務(wù)，行使業(yè)主對政府投資項目職能，合理控制工程造價。
評審要為財政部門的項目支出預(yù)算管理服務(wù)。要充分體現(xiàn)出評審機構(gòu)的財政特色，即站在財政部門的角度，利用自己擁有的專業(yè)技術(shù)力量，通過科學(xué)、規(guī)范的評審措施算細(xì)賬、算實賬，為財政部門安排或調(diào)整項目支出預(yù)算提供專業(yè)技術(shù)依據(jù)，提高財政資金的有效性，筑起一道堅固的防線，并為財政投資決策提供準(zhǔn)確的信息和政策建議。
評審要為財政支出項目績效評價服務(wù)。財政支出項目內(nèi)容十分廣泛，特別是建設(shè)性項目之間差異大、建設(shè)周期長、項目效益不確定性等因素，要求財政投資評審機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮自己的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，認(rèn)真履行自己的職責(zé)，對財政支出的建設(shè)性項目進行績效評價，為政府合理安排財政性建設(shè)資金、提高財政資金效益發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二、明確財政投資評審的職責(zé)范圍，使其更好地服務(wù)于微觀市場
財政投資評審活動將大大提高財政投資的效率，其內(nèi)容涉及到方方面面，多就投資項目本身的效率來評審，考核項目本身的活動情況、活動過程和活動結(jié)果，更側(cè)重于微觀經(jīng)濟，而不是投資所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟效應(yīng)。雖然項目的評價涉及社會成本和社會效益，但仍然是圍繞著項目本身來進行的。
評審工作要從駕輕就熟的政府指令性方式中解脫出來，學(xué)習(xí)運用市場知識和手段，積極地從制度和方法上研究實施工程量清單計價前提下的新思路、新方法，引入政府投資項目公眾參與和專家評審機制，加大決策咨詢力度，以適應(yīng)政府投資管理的需要。
要保證建設(shè)工期、質(zhì)量和成本支出，防止欺詐行為；要在審查環(huán)節(jié)杜絕缺項、漏項、少報工程量，避免中標(biāo)后再結(jié)算中補報工程差額的“釣魚”現(xiàn)象。
在項目決策設(shè)計階段，要參與審查擬建項目的設(shè)計方案，設(shè)備選型和投資估算；審查初步設(shè)計概算，進行項目經(jīng)濟評價，從經(jīng)濟技術(shù)角度協(xié)助設(shè)計優(yōu)化。在工程承發(fā)包階段，要參與編制招標(biāo)文件、制定合同條款、審定標(biāo)底；在項目實施階段應(yīng)跟蹤審查設(shè)備、材料訂貨、工程預(yù)算、工程進度款撥付、審查變更和付款簽證、審核相關(guān)索賠等；在竣工驗收階段，重點審查工程價款結(jié)算和竣工財務(wù)決算，項目的余款額只有在評審后才能確認(rèn)。
政策性很強的工作，要求有較高的透明度，本著實事求是、機會均等、誠實信用的原則進行。財政投資評審既掌握著社會平均消耗量，又了解建筑市場價格信息，使之有可能形成一個較為客觀的社會標(biāo)準(zhǔn)。這樣一方面可以按照國家的政策、法規(guī)從嚴(yán)掌握評審，另一方面又能夠尊重客觀實際，避免內(nèi)部人操縱招投標(biāo)的形式和結(jié)果。
加快建立財政投資評審信息系統(tǒng)，有利于及時掌握建筑市場價格信息，通過充分積累和分析工程造價資料，有效利用過去的數(shù)據(jù)來預(yù)測未來市場變化和投資趨勢，以提高財政投資評審的精度，合理確定與有效控制政府投資。
工程量清單講價是一種技術(shù)性
三、進一步規(guī)范財政投資評審，切實有效地發(fā)揮財政職能
財政投資評審是財政部門一項政策性、專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，要使財政投資評審工作規(guī)范運作，發(fā)揮其在基本建設(shè)項目投資中的職能作用，就必須建立和完善投資項目評審機制，做到與財政職能的充分結(jié)合與緊密鏈接。
基建工程項目預(yù)算編制具有工作量大，專業(yè)性、技術(shù)性強的特點，充分利用評審中心的專業(yè)技術(shù)力量和技術(shù)手段，配合財政部門搞好建設(shè)項目預(yù)算的編制工作，使基建項目預(yù)算編制更加科學(xué)化、規(guī)范化，有效控制建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從而強化預(yù)算約束，維護預(yù)算的嚴(yán)肅性。
財政投資評審機構(gòu)與國庫支付相互協(xié)調(diào)配合，對集中支付項目資金應(yīng)按基本建設(shè)計劃撥款、按基本建設(shè)程序撥款、按基本建設(shè)支出預(yù)算撥款和按基本建設(shè)工程進度撥款的“四按”原則進行監(jiān)督，實行對建設(shè)項目全過程跟蹤問效，使財政部門對項目進展情況心中有效，合理控制和調(diào)整項目資金的流量、流向，提高基建項目預(yù)算執(zhí)行和國庫支付工作的準(zhǔn)確性，從而保證財政資金的安全高效。切實做好政府采購基建項目及大型修繕項目的預(yù)、決算評審工作。通過評審合理確定工程造價，為財政部門安排基本建設(shè)項目支出預(yù)算和為政府采購管理部門控制基本建設(shè)項目招標(biāo)提供依據(jù)，使政府采購招標(biāo)工作與國家基本建設(shè)項目管理程序相銜接。
評審直接表現(xiàn)為財政性投資項目支出的核減，而更重要的是通過評審工作，積累和分析財政性基本建設(shè)資金使用效益等方面的數(shù)據(jù)和資料，從單位工程造價、固定資產(chǎn)交付使用率、投資利潤率、建設(shè)周期等指標(biāo)對財政性投資項目的經(jīng)濟效益和社會效益作出客觀評價，為財政投資決策提供準(zhǔn)確信息和依據(jù)。
通過對財政投資項目竣工財務(wù)決算的評審，合理確定財政投資項目的工程成本和各項費用支出，達(dá)到事前、事中、事后全過程監(jiān)督的目的。對擅自超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算形成的資金缺口，財政一律不予認(rèn)賬，切實硬化預(yù)算約束，維護《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性。
項目單位依據(jù)評審中心審定的固定資產(chǎn)移交表和竣工決算批復(fù)文件，辦理固定資產(chǎn)移交和產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。
財政投資評審系統(tǒng)經(jīng)過近年來的發(fā)展，為財政部門加強基本建設(shè)財務(wù)管理，加強項目支出預(yù)算管理，做出了突出的貢獻。但很多問題仍直接制約著財政投資評審在更大范圍、更深層次發(fā)揮作用。充分發(fā)揮財政投資評審工作的財政職能還要關(guān)注以下幾點：
1.以制度建設(shè)為切入點，實現(xiàn)依法評審。目前投資評審在涉及微觀范疇內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍、管理制度、運轉(zhuǎn)流程等，并沒有法律依據(jù)，這就造成了評審工作的不規(guī)范性與不確定性，因此制定指導(dǎo)財政投資評審業(yè)務(wù)的法律法規(guī)，可以使財政投資評審系統(tǒng)形成統(tǒng)一、規(guī)范、有序的行為規(guī)范。
2.以調(diào)整機構(gòu)性質(zhì)為切入點，使評審機構(gòu)真正履行財政職能。把評審機構(gòu)定性為行政系統(tǒng)或者實行公務(wù)員管理的事業(yè)單位，賦予其項目支出預(yù)算管理和監(jiān)督的財政職能，這樣可以有效地回避“評審中心是中介機構(gòu)”這一爭論，使評審機構(gòu)真正公平、公正的履行其財政信貸并不能夠滿足農(nóng)戶的資金需求，小額信貸供需不平衡是制約農(nóng)村金融健康發(fā)展的重要瓶頸。主要是農(nóng)村信用社小額信貸的自然風(fēng)險大，我國仍處于社會主義經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式還是以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，這一生產(chǎn)方式規(guī)模小、抗風(fēng)險能力弱。而小額信貸的服務(wù)對象是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入為主要來源的農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益是農(nóng)戶償債能力的重要保證，一旦遇到較大的自然災(zāi)害，信貸資金就面臨著很大的風(fēng)險，當(dāng)?shù)亻_展小額信貸的農(nóng)村信用社將面臨災(zāi)難性的損失，影響其繼續(xù)開展業(yè)職能。
3.以提高評審質(zhì)量為切入點，提升投資評審工作的科學(xué)性。評審質(zhì)量是財政投資評審的生命線。目前，全國投資評審行業(yè)沒有統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，評審報告質(zhì)量參差不齊，格式各不相同，勢必造成委托者在比較、決策時的困難。制定統(tǒng)一規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于比較，對比，而且有利于建立項目績效評價體系，為昀終的財政投資決策提供技術(shù)支持。
為規(guī)范*縣政府建設(shè)項目管理，充分發(fā)揮財政性建設(shè)資金使用效益，促進我縣城市基礎(chǔ)設(shè)施和各項事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國政府采購法》、財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》、《河北省省級預(yù)算項目管理辦法》等法律法規(guī)和有關(guān)政策的規(guī)定，結(jié)合*縣實際情況，提出如下意見：
一、政府建設(shè)項目的范圍、標(biāo)準(zhǔn)
政府建設(shè)項目是指經(jīng)縣政府批準(zhǔn)實施，全部或部分使用財政性建設(shè)資金進行建設(shè)的項目。
*縣政府建設(shè)項目具體包括建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施購建、大型修繕兩類。城建、交通部門50萬元以上，其他部門30萬元以上的建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建、大型修繕必須納入項目庫管理。
建筑物及基礎(chǔ)設(shè)施購建是指房屋建筑物購建和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出項目。房屋建筑物購建包括購買或自行建筑辦公用房、業(yè)務(wù)用房、倉庫、職工生活用房、教學(xué)科研用房、學(xué)生宿舍、食堂及圖書館、體育場館、科技館等建筑物（含附屬設(shè)施如：電梯、通訊線路、水氣管道等）的支出?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括農(nóng)田設(shè)施（含土地整理開發(fā)）、公路（鄉(xiāng)村道路）、橋梁、水壩、車站、排污、給水、排水、供氣、供熱、園林苗圃、綠化及公共綠地等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的支出。
大型修繕是指按照財務(wù)會計制度規(guī)定納入固定資產(chǎn)核算范圍的各類設(shè)備、建筑物和公共基礎(chǔ)設(shè)施等大型修繕支出項目。包括：資本化的各類設(shè)備維修、房屋建筑物維修、管道維修、公共基礎(chǔ)設(shè)施維修、文物建筑維修（保護）、革命紀(jì)念建筑維修等。
財政性建設(shè)資金，是指財政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外安排的和政府性融資取得的，用于市政、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護、維修的資金。具體包括：
（一）財政預(yù)算內(nèi)安排的建設(shè)資金；
（二）政府性基金安排的建設(shè)資金；
（三）用財政預(yù)算外資金安排的建設(shè)資金；
（四）政府性融資取得的建設(shè)資金；
（五）政府各部門、各行政事業(yè)單位從上級部門取得的各種專項建設(shè)資金；
（六）政府各部門、各行政事業(yè)單位以集資、捐贈、贊助等方式取得的建設(shè)資金。
二、項目庫管理
政府建設(shè)項目實行項目庫管理，項目庫是對建設(shè)項目進行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，進入項目庫的項目是經(jīng)過嚴(yán)格論證后符合要求的項目。
項目庫的設(shè)置原則是統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建庫，分層管理?？h財政局制定統(tǒng)一規(guī)范項目申報表和項目建議書格式，納入財政信息化管理系統(tǒng)。各部門按規(guī)定填制和上報項目數(shù)據(jù)。
項目庫設(shè)立兩個層次：部門項目庫和財政項目庫。部門項目庫由部門管理，預(yù)算部門對本部門及所屬單位提出的項目按規(guī)定的程序進行論證和審核，將符合條件的項目，按照統(tǒng)一要求編制項目建議書，擇優(yōu)排序，列入部門項目庫。
財政項目庫由縣財政局管理。預(yù)算部門根據(jù)要求，將部門項目庫中的項目提交縣財政局，縣財政局對預(yù)算部門申報的項目報縣政府審批確定后，納入財政項目庫。
三、預(yù)算單位項目的申報
預(yù)算單位于每年的10月底前根據(jù)全縣經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、本部門職責(zé)、工作目標(biāo)和發(fā)展計劃、縣級預(yù)算資金投資的方向和范圍、縣級財力的可能等因素，收集項目所涉及資源、部門經(jīng)濟數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)、市場情況等有關(guān)資料，初步確定項目的內(nèi)容、投資構(gòu)成、規(guī)模和資金來源，綜合研究后向財政局提出次年本部門的政府建設(shè)項目申請，并填寫項目申報表（附件一），建立部門項目庫。對不可預(yù)見及上級專項資金安排的項目可隨時申報，隨時入庫。
項目申報表是預(yù)算部門向財政局報送預(yù)算項目的申請文件，內(nèi)容主要包括項目的名稱、類型、性質(zhì)、承擔(dān)單位、申請理由、項目基本情況和有關(guān)部門審核意見，以及項目總預(yù)算額、分年度預(yù)算安排情況、資金來源等。
四、項目的篩選、審批、論證
財政局對預(yù)算單位報來的建設(shè)項目及概算進行匯總整理，編制預(yù)算單位建設(shè)項目匯總表，于每年的11底前報縣政府審批。縣政府根據(jù)縣城建設(shè)總體規(guī)劃，社會事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，三年大變樣重點工作等進行篩選，優(yōu)選最急需最可行的確定為重點建設(shè)、維修項目，并按輕重緩急進行排序。重點項目確定后，縣政府組織發(fā)展改革局、建設(shè)局、財政局、國土資源局、環(huán)境保護局和交通局等相關(guān)部門會商同意后，由預(yù)算單位按照規(guī)定的建設(shè)項目報批程序到相關(guān)部門辦理各項前期審批手續(xù)（交通部門可暫按原體制建庫，抄送財政備案），對項目必要性、可行性進行充分研究論證，編制項目建議書（附件二），及時報縣財政部門。
項目建議書是項目論證和規(guī)劃相關(guān)材料匯集文本，主要內(nèi)容包括項目基本情況、立項依據(jù)、項目概況、項目效益情況、項目可行性報告、資金籌措、投資規(guī)劃、分年度預(yù)算、部門評審情況等。項目建議書需附相應(yīng)的城建、國土、發(fā)改、環(huán)保等部門的審批材料、項目可行性報告、立項批準(zhǔn)材料。
財政部門根據(jù)預(yù)算單位編報的項目建議書建立財政項目庫，并按照政府批準(zhǔn)的項目順序排列，列入財政項目庫的項目為擬列入部門預(yù)算的項目，沒有入庫的項目不能列入部門預(yù)算，仍保留在部門項目庫做為儲備。
五、入庫項目的預(yù)算安排
列入部門預(yù)算建設(shè)支出項目均從財政項目庫中擇優(yōu)順序選取，財政部門結(jié)合財力按部門預(yù)算編報程序統(tǒng)一編報建設(shè)項目支出預(yù)算，報縣政府審批。
經(jīng)批準(zhǔn)列入部門預(yù)算的建設(shè)項目勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理必須經(jīng)縣政府審批同意，再由建設(shè)單位和項目承包單位簽訂合同。
經(jīng)批準(zhǔn)列入部門預(yù)算的建設(shè)項目，必須委托有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位進行設(shè)計，施工圖設(shè)計文件須按有關(guān)規(guī)定，報建設(shè)局委托審查機構(gòu)審查。
經(jīng)批準(zhǔn)列入部門預(yù)算的建設(shè)項目，預(yù)、決（結(jié)）算必須經(jīng)財政投資評審中心進行評審，做為項目招投標(biāo)和資金撥付的依據(jù)。
六、項目庫的考核
(一)強化項目管理，確保?？顚Ｓ?/p>
1．認(rèn)真組織申報，分解落實任務(wù)。為切實完成國家下達(dá)的各項任務(wù)，我廳加強與省財政廳的溝通協(xié)調(diào)，與省財政廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于組織開展2014年中央財政造林補貼資金申報工作的通知》、《關(guān)于做好2014年中央財政森林撫育補貼資金申報工作的通知》等文件，明確工作原則、補貼對象、補貼標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍、任務(wù)申請與下達(dá)等要求。盡快將國家下達(dá)的任務(wù)進行層層分解，逐級將責(zé)任落實到具體的單位或個人。
2．加強項目評審，公平公正公開。在各地、各單位的完成申報工作的基礎(chǔ)上，我廳組織人員對申報情況進行匯總和初審，對材料不齊全的項目，要求其補充申報;對申報程序不符合要求的項目進行退件，要求其重新申報;對不符合扶持范圍的項目進行解釋說明并退件。對符合申報指南要求的項目，我們聯(lián)合省財政廳組織專家進行評審，專家組由7人組成，成員包括專業(yè)人員5人和財務(wù)人員2人，其中:省財政廳在其專家?guī)熘谐槿?人(包括2名專業(yè)人員和2名財務(wù)人員)，省林業(yè)廳在林業(yè)的專家?guī)熘谐槿?名專業(yè)人員。評審期間，對專家組成員實行封閉式管理，確保評審工作的公平公正公開。評審?fù)瓿珊?，我廳根據(jù)評審結(jié)果，結(jié)合資金規(guī)模提出資金安排建議報送省財政廳審核下達(dá)。
3．及時下達(dá)資金，加強支付管理。在《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》印發(fā)后，我廳主動協(xié)調(diào)省財政廳，及時將濕地保護、國家級自然保護區(qū)建設(shè)、森林公安、貸款貼息等補助資金下達(dá)到各地級市及財政省直管縣，并要求各地級市財政部門要盡快將資金轉(zhuǎn)下達(dá)給有關(guān)縣(市、區(qū))和項目單位。同時，要求下達(dá)給市縣的資金，具備國庫集中支付條件的，采取國庫集中支付管理;暫不具備國庫集中支付條件的，按廣東省財政廳《關(guān)于印發(fā)＜廣東省財政支農(nóng)專項資金報賬制實施辦法＞的通知》規(guī)定，實行財政報賬制管理。加強支付管理，嚴(yán)格預(yù)決算制度，防止截留、擠占、挪用等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，確保?？顚Ｓ谩?/p>
(二)嚴(yán)抓質(zhì)量管理，提高項目建設(shè)成效
1．編制實施方案，審批作業(yè)設(shè)計。為確保森林撫育補貼、造林補貼等工作的順利實施，我們要求各項目單位根據(jù)省的有關(guān)要求，認(rèn)真編制實施方案，并按照現(xiàn)場調(diào)查、現(xiàn)場設(shè)計的原則，認(rèn)真組織有丙級以上營造林工程設(shè)計資質(zhì)或林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計資質(zhì)的單位編制作業(yè)設(shè)計，將具體任務(wù)落實到林班、小班和山頭地塊，做到相關(guān)文件、具體任務(wù)和圖表相一致。作業(yè)設(shè)計編制后，縣(市、區(qū))和市屬林場的作業(yè)設(shè)計由地級以上市林業(yè)主管部門按照審批程序進行嚴(yán)格審核，并將審批后作業(yè)設(shè)計報省林業(yè)廳備案，省屬林場的作業(yè)設(shè)計由省林業(yè)廳按照審批程序進行審批及備案。
2．積極組織施工，強化質(zhì)量管理。我們要求各地認(rèn)真組織開展造林補貼、森林撫育、林木良種繁育、濕地保護等政策培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，嚴(yán)格按照政策簽訂補貼合同、組織工程施工，同時在合同中明確任務(wù)、范圍、完成時間、補助標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求等。為確保施工質(zhì)量，要求各實施單位嚴(yán)格按照作業(yè)設(shè)計施工，加強對施工作業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管，要求林業(yè)部門抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員，進行跟班作業(yè)，對工程的各個環(huán)節(jié)進行管理和監(jiān)督，作業(yè)質(zhì)量不合格的，及時要求返工，做到事前知道、事中檢查、事后驗收的全過程質(zhì)量管理，確保補助資金項目取得良好成效。
3．建立督導(dǎo)制度，加強督促檢查。為確保高質(zhì)量完成中央財政林業(yè)補助資金項目任務(wù)，我廳實行了領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤聯(lián)系點制度，全廳11位廳級領(lǐng)導(dǎo)、97名處級干部參加督導(dǎo)工作，明確了督導(dǎo)的任務(wù)和要求，廳領(lǐng)導(dǎo)包片、處(室)包市、處級干部包重點縣(市、區(qū)、場)的督導(dǎo)措施，實行“一周一電話，一月一督查”，對造林補貼、森林撫育補貼等重點工作進行督促檢查。領(lǐng)導(dǎo)干部掛鉤聯(lián)系點制度，有效推進了各項林業(yè)補助資金項目工作的開展。此外，我廳還多次派出督查組，赴造林補貼、森林撫育補貼任務(wù)重的單位進行督促檢查，對進度慢和存在不規(guī)范問題的單位進行通報，要求其加快項目進度，限期進行整改，確保各項工作按時、按質(zhì)按量完成。
4．開展核查驗收，確保取得成效。根據(jù)《國家林業(yè)局辦公室關(guān)于開展2013年度中央財政森林撫育補貼國家級核查工作的通知》(辦造字(2014)115號)、《國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)＜森林撫育檢查驗收辦法＞的通知》等文件精神，我廳發(fā)文要求有關(guān)市、縣(區(qū))林業(yè)局和省直單位認(rèn)真做好2013年造林補貼、森林撫育補貼、林木良種繁育、濕地保護、國家級自然保護區(qū)建設(shè)、森林公安、林業(yè)貸款貼息、林業(yè)科技推廣等項目的自查工作。組織省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院、省林業(yè)科學(xué)研究院、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)等單位的專家和技術(shù)人員對項目進行核查驗收，對其任務(wù)完成情況、作業(yè)設(shè)計質(zhì)量、補貼政策落實情況(包括組織領(lǐng)導(dǎo)、公示公告、合同管理、檢查驗收、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、檔案管理、政策兌現(xiàn))等進行了全面的檢查驗收。
二、存在的主要問題
(一)林業(yè)補助資金投入不足
1．森林撫育資金缺口較大。隨著近年來我省大面積造林任務(wù)的完成，我省編制了《廣東省2011—2020年森林撫育補貼實施方案》，規(guī)劃在2011—2020年開展森林撫育7768萬畝，其中2011年至2015年每年開展森林撫育932萬畝，按每畝120元測算，每年需投入撫育資金約11.2億元。2014年中央安排我省補助資金2.3億元，省級財政安排撫育資金3億元，仍然存在資金缺口約6億元。
2．濕地保護資金嚴(yán)重不足。廣東是全國濕地資源最豐富的省份之一，全省濕地面積175萬公頃(不含水稻田)，占全省國土面積9.6%，其中天然濕地面積為115萬公頃、人工濕地60萬公頃，濕地保護的任務(wù)十分繁重，濕地保護資金嚴(yán)重不足。
3．林木良種繁育資金不足。每年國家安排我省的林木良種繁育資金只有1800萬元左右，我省大部分林木良種繁育基地安排的補貼資金較少，加上地方財政尚未建立林木良種補貼制度，沒有形成相對穩(wěn)定的國家、省、市、縣補助資金來源渠道，補貼資金投入不足，難以滿足林木良種基地和生產(chǎn)單位的需要。
4．林業(yè)科技推廣示范基地后期管護經(jīng)費欠缺。根據(jù)《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》的規(guī)定，林業(yè)科技推廣示范資金主要用于林木新品種繁育、新品種新技術(shù)的應(yīng)用示范、簡易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、必需的專用材料及小型儀器設(shè)備購置、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等六大方面支出。林業(yè)科技示范的周期相對較長，項目實施3—4年結(jié)題驗收時，示范基地的效益并未完全發(fā)揮，示范基地建成后至投產(chǎn)前缺乏相應(yīng)的管護經(jīng)費，影響了基地建設(shè)的穩(wěn)定性及示范帶動作用的發(fā)揮。
5．林業(yè)有害生物防治資金投入不足。目前，我省松材線蟲病、薇甘菊等重大林業(yè)有害生物年發(fā)生面積約500萬畝，實現(xiàn)全面防治，每年至少需投入防治資金5億元，2014年中央安排我省補助資金1350萬元，省財政安排2500萬元，缺口很大。
(二)林業(yè)補助資金標(biāo)準(zhǔn)低
1．森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)過低。目前國家所定的森林撫育補貼標(biāo)準(zhǔn)是每畝100元(其中直接費用每畝95元)。而近年來人工價格不斷上漲，致使補貼標(biāo)準(zhǔn)與實際所需投入差距較大，而市縣的地方財政比較困難，無法拿出配套資金，在保證完成撫育面積的條件下，勢必影響撫育的質(zhì)量。
2．森林公安補助資金標(biāo)準(zhǔn)偏低。2014年國家安排我省森林公安補助資金1670萬元，平均每位森林公安干警補助5429元。然而，我省森林公安機關(guān)大多處于偏遠(yuǎn)山區(qū)，點多、線長、面廣，森林公安基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)歷史欠賬多，特別是我省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，粵北、粵東、粵西等經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)因財政困難，除人員經(jīng)費外，大部分單位項目經(jīng)費一直保障不足，部分單位公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)難于落實，致使這些單位基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)落后問題十分突出，業(yè)務(wù)工作開展存在很大困難，極大制約了森林公安工作發(fā)展，每人5429元的補助標(biāo)準(zhǔn)難于適應(yīng)當(dāng)前林業(yè)生態(tài)建設(shè)、林區(qū)維穩(wěn)工作的要求。
(三)林業(yè)補助資金的補貼范圍太窄
1．造林補貼的對象范圍太窄。我省私有制造林發(fā)展起步較早，集體或個人的林地多數(shù)已經(jīng)承包給個體老板經(jīng)營，如果個體老板沒有成立林業(yè)合作組織，按照規(guī)定不能納入補貼范圍，直接影響了其造林積極性。
2．林木良種補貼范圍較窄。林木良種補貼在樹種和規(guī)模上不盡合理，現(xiàn)有林木良種種類單一，補貼以針葉樹為主，鄉(xiāng)土闊葉樹種所占的比例太低，補貼力度和數(shù)量不足，與我省林業(yè)快速發(fā)展現(xiàn)狀極不相符，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前南方地區(qū)林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需求。
(四)林業(yè)科技推廣示范資金績效評價的時間欠合理
根據(jù)《中央財政林業(yè)科技推廣示范資金績效評價暫行辦法》(財農(nóng)［2011］3號)的規(guī)定，要求于每年4月底之前完成上一年度的項目績效評價工作。但由于林業(yè)生產(chǎn)具有長周期性，4月份開展績效評價時，各項目承擔(dān)單位通常剛完成示范林的營造任務(wù)，林分的成活率、生長指標(biāo)、產(chǎn)量等數(shù)據(jù)都未到期調(diào)查統(tǒng)計，示范林建設(shè)的整體成效難以檢驗。
(五)在林業(yè)貸款貼息的申報過程中，金融機構(gòu)的責(zé)任沒有明確
當(dāng)前的林業(yè)貼息貸款管理辦法和制度均由財政部門和國家林業(yè)局制定和出臺，對金融部門沒有約束力。林業(yè)、財政部門到金融部門核實相關(guān)情況缺乏制度依據(jù)。例如，現(xiàn)行查詢銀行征信報告也只能由企業(yè)自行前往金融機構(gòu)打印，金融機構(gòu)以依法保護客戶隱私為由不向林業(yè)、財政主管部門開放查詢。但是，貸款合同、銀行借據(jù)、貸款余額、銀行貸款的真實用途支出等，只要貸款銀行審核簽章后，就是貼息兌付的主要憑證。這就造成林業(yè)、財政部門對上述資料無法核實?？梢?，作為貸款真實性和貸款用途的責(zé)任主體的金融部門，其應(yīng)負(fù)的責(zé)任在貸款貼息的相關(guān)制度中沒有明確，直接影響了林業(yè)貸款貼息資金管理工作。
三、意見和建議
(一)請求國家林業(yè)局進一步加大對廣東的投入
為實現(xiàn)到2015年全省森林面積比2009年新增900萬畝、森林蓄積量新增1.32億立方米的“雙增”目標(biāo)，廣東省委、省政府作出了全面推進新一輪綠化廣東大行動的決定，提出要通過10年左右的努力，將我省建設(shè)成為森林生態(tài)體系完善、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、林業(yè)生態(tài)文化繁榮、人與自然和諧的全國綠色生態(tài)第一省。趙樹叢局長多次到廣東調(diào)研并提出從七個方面支持廣東實施新一輪綠化廣東大行動。在2014年的全省林業(yè)工作會議上，朱小丹省長提出:今年我省要完成森林碳匯造林250萬畝，新建生態(tài)景觀林帶2500公里，新建各級森林公園170個、濕地公園40個，建設(shè)鄉(xiāng)村綠化美化示范村1500個，任務(wù)十分繁重。為此，我省請求國家林業(yè)局進一步加大對我省的投入。重點加大森林撫育、林木良種繁育、濕地保護、林業(yè)科技推廣、林業(yè)有害生物防治、森林公安等方面的補助資金投入。
(二)進一步提高林業(yè)補助資金標(biāo)準(zhǔn)
建議提高南方地區(qū)的森林撫育補助標(biāo)準(zhǔn)，參照天然林保護工程區(qū)的補助標(biāo)準(zhǔn)，按照每畝120元給予補助。同時，提高森林公安補助標(biāo)準(zhǔn)，建議按照平均每位森林公安干警1萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予補助。
(三)進一步擴大林業(yè)補助資金的補貼范圍
方面發(fā)揮了重要作用近年來，河北省各級財政部門充分利用投資評審手段，對加強政府投資的管理和控制進行了積極探索和實踐。一是擴大評審范圍，努力實現(xiàn)政府投資全覆蓋評審。一些市縣將評審范圍擴展到所有財政性資金安排的項目、政府融資平臺融資項目和電力、電信等壟斷行業(yè)或部門，有的甚至擴大到了全部上級投資項目以及通過BT等現(xiàn)代融資方式建設(shè)的項目，避免了政府監(jiān)管職能缺位、空位。二是前移評審關(guān)口，努力實現(xiàn)政府投資全過程評審。將評審工作的重心轉(zhuǎn)移到預(yù)算評審、標(biāo)底評審、變更評審，著力強化項目建設(shè)資金的事前、事中控制，建立了政府投資項目全過程評審控制模式。三是把握關(guān)鍵節(jié)點，努力實現(xiàn)政府投資全方位評審。市縣都結(jié)合本地實際，在項目管理和資金監(jiān)管的結(jié)合點上找準(zhǔn)突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標(biāo)采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產(chǎn)、先評審后評價”，有選擇地確定財政投資評審介入方式，將評審工作落實到政府投資管理的各個關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)，實現(xiàn)政府投資全方位評審。四是建立標(biāo)準(zhǔn)體系，對政府投資項目實行標(biāo)準(zhǔn)化控制。一些市評審中心通過網(wǎng)上、電話、產(chǎn)地和實地等各種詢價方法，建立了材料價格信息系統(tǒng)，實時跟蹤材料價格市場變化情況，達(dá)到“合理、低價”、動態(tài)管理、動態(tài)監(jiān)控的目的。還有一些市結(jié)合工作實際建立起一套科學(xué)、合理的投資標(biāo)準(zhǔn)化體系，涵蓋了建筑、市政、園林、安裝等專業(yè)，在預(yù)算項目庫和投資決策中對項目造價進行控制。經(jīng)過多年的努力，財政部門利用投資評審加強對政府投資的管理和控制取得了顯著成績。一是節(jié)約了大量政府投資。2010年、2011年，全省投資評審總額均超過了千億元，分別為1084億元和1135.96億元，審減額分別達(dá)到了137億元和271.82億元。投資評審節(jié)支增效作用十分顯著。二是對政府投資實施了有效管理和控制。對預(yù)算、結(jié)算、決算等政府投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施全過程評審，對工程招投標(biāo)的標(biāo)的和變更等與投資相關(guān)的重點環(huán)節(jié)實施重點監(jiān)控，對工程合同實施服務(wù)性審查，使納入評審范圍的項目投資規(guī)模更加科學(xué)合理，財政投資評審工作在許多市縣已經(jīng)成為政府投資管理必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要手段，財政部門在政府宏觀管理中的地位和作用得到了進一步加強。三是投資評審的服務(wù)功能得到進一步加強。當(dāng)前縣區(qū)級投資管理機制與政府投資爆發(fā)性增長不相適應(yīng)的矛盾十分明顯，許多縣區(qū)把財政投資評審作為項目管理的主要工具，實施了全方位管理服務(wù)。財政評審在政府投資管理中的及時跟進和補位，加強財政部門作用的同時，在實踐中不斷完善了財政投資評審服務(wù)政府投資決策、服務(wù)財政中心工作、服務(wù)部門項目管理的“三服務(wù)”功能。目前，全省財政投資評審工作雖然取得了跨越式發(fā)展，但發(fā)展很不平衡：一是伴隨政府投資的爆發(fā)性增長，財政部門相應(yīng)的管理機制建設(shè)落后，很多地方政府投資管理處于“缺位”和“空位”狀態(tài)，即使評審工作搞得好的地方，針對政府投資的管理體系也需要健全，少數(shù)地方也出現(xiàn)了多頭管理、難以形成合力的苗頭傾向。二是工作開展不平衡，評審工作搞得好的市評審總量是評審工作起步晚、進展慢的市評審總量的七八倍，差距很大。機構(gòu)和人員建設(shè)跟不上政府投資規(guī)模的增長，如石家莊市評審中心人員達(dá)到77人，而許多市縣區(qū)評審中心只有幾個人，全省還有近30%的縣區(qū)沒有評審機構(gòu)。三是評審職能拓展還有很大空間。
二、加強財政評審，促進政府投資監(jiān)管的政策建議
在河北省投資主導(dǎo)型經(jīng)濟發(fā)展階段、政府投資爆發(fā)性增長時期，財政部門應(yīng)有效利用財政投資評審手段，使投資評審節(jié)減政府投資、控制債務(wù)規(guī)模、服務(wù)項目管理的功能發(fā)揮出來，通過對政府投資實施有效監(jiān)管，使財政部門在政府管理體系中承擔(dān)起出資人的監(jiān)管職責(zé)，建立政府投資管理的長效機制。
（一）服務(wù)預(yù)算管理，深化評審機制改革
1.圍繞預(yù)算執(zhí)行全面推行工程量清單、招標(biāo)控制價評審、變更審查。在項目實施過程中，各級財政部門要進行工程量清單、招標(biāo)控制價和項目變更的評審，資金撥付實行先評審、后撥款，實時監(jiān)管項目投資變動情況。對建設(shè)項目因變更申請財政追加投資的項目，先進行評審、后安排投資。2.因地制宜地進行決（結(jié)）算評審。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，在項目管理和資金監(jiān)管的結(jié)合點上找準(zhǔn)突破口，圍繞“先評審后編制、先評審后拆遷、先評審后招標(biāo)采購、先評審后變更簽證、先評審后撥款、先評審后移交資產(chǎn)、先評審后評價”，有選擇地確定財政投資評審介入方式，將評審工作落實到政府投資管理的各個關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)。3.利用財政投資評審手段為政府投資管理提供服務(wù)。政府投資管理薄弱的地方，財政投資評審機構(gòu)可以通過招標(biāo)文件審查、合同審查、對重點項目派駐管理人員、參與重大工程技術(shù)管理過程，實施現(xiàn)場監(jiān)管等方式，為政府投資管理提供全方位服務(wù)。
（二）改進評審方式，提高監(jiān)管水平
1.盡快建立價格管理體系。建筑材料、人工工時市場化管理逐步深入，根據(jù)財力水平，按照分檔管理控制的要求，合理確定材料價格，均衡項目間價格管理，對建筑材料、人工工時實施動態(tài)管理，進而實現(xiàn)價格信息共享。2.逐步建立計劃評審機制。政府投資評審和重要的項目評審，要建立應(yīng)急評審?fù)ǖ?，?yōu)質(zhì)高效地完成任務(wù)。對于一般性項目評審，在內(nèi)部有效溝通的基礎(chǔ)上，編列年度評審計劃，分期分批開展評審。
（三）結(jié)合財政管理需要積極創(chuàng)新評審職能
論文摘要：政府投資項目管理是站在投資主體的角度，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。它具有管理范圍大、管理內(nèi)容多、管理視角廣、管理主體奇的特點。當(dāng)前，我國政府投資項目管理還存在著決策機制不完善、預(yù)算約束弱化、投資效益偏低等弊端，離建設(shè)節(jié)約型社會、構(gòu)建公共財政體系、打造廉潔高效政府的要求尚有不小的差距，進一步加強政府投資項目管理勢在必行。
一、政府投資項目管理的含義
政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮。由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。它以政府為實際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經(jīng)常被稱為財政投資項目。
政府投資項目管理，是指項目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質(zhì)量、加快工程進度、節(jié)約工程投資，在項目建設(shè)周期內(nèi)，用系統(tǒng)工程的理論、觀點和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發(fā)揮計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能作用，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。其主要特點：一是管理范圍大。涉及到項目建設(shè)周期內(nèi)的各個階段。包括項目建議書的編制與審批、可行性研究報告的編制與審批、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、概預(yù)算審查、項目法人單位的建立、工程招投標(biāo)及施工管理、竣工驗收及交付使用、效益評價和財務(wù)監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)；二是管理內(nèi)容多，包括建設(shè)程序管理制度、政府采購制度、項目法人負(fù)責(zé)制、工程合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、財政基本建設(shè)資金評審與財務(wù)管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進經(jīng)濟與社會和諧發(fā)展、保護和改善生態(tài)及人文生活環(huán)境、節(jié)約財政開支的大局出發(fā)，保證工程質(zhì)量，推進工程建設(shè)，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨特，作為項目管理的一項重要內(nèi)容，立項審批等項目決策至關(guān)重要，作為政府投資項目，其決策主體理應(yīng)是政府，這樣，本應(yīng)置身度外、以守護人身份出現(xiàn)的政府自然而然又參與到政府投資項目管理的具體過程中，成為政府投資項目管理必不可少的一個主體。而由于政府的存在缺乏實體形象，其職能主要體現(xiàn)在組成政府的各部門身上，以至在整個項目建設(shè)實施過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機構(gòu)代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任。
二、加強政府投資項目管理的必要性
作為我國當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的重要構(gòu)成要素，政府投資項目涉及到經(jīng)濟、環(huán)境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關(guān)系到國民經(jīng)濟發(fā)展的好壞及快慢，關(guān)系到百姓生活質(zhì)量的變化及和諧平安社會的建設(shè)。如何加強政府投資項目管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益已成為百姓關(guān)注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認(rèn)真研究。
1、加強政府投資項目管理是建設(shè)節(jié)約型社會的要求
建設(shè)節(jié)約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節(jié)約型社會建設(shè)的一個重要方面，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實意義。它既能強化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會效益和環(huán)境效益，促進資源節(jié)約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要，是全面建設(shè)小康社會的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會的重要推進器。
2、加強政府投資項目管理是建立公共財政的要求
公共財政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項經(jīng)濟活動，既是一個政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內(nèi)容。通過加強政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產(chǎn)要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護等公共事業(yè)傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金，高估冒算和“三超”浪費等現(xiàn)象發(fā)生，提高財政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度?？梢哉f，加強政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監(jiān)督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進公共財政建設(shè)的重要手段。
3、加強政府投資項目管理是廉政建設(shè)的要求
腐敗是中國社會的頭號毒瘤。從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，大力倡導(dǎo)廉政建設(shè)是推進中國特色社會主義建設(shè)的重要保障，事關(guān)黨和國家的前途命運。作為腐敗易發(fā)多發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)，工程建設(shè)中的職務(wù)犯罪案件占全部職務(wù)犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標(biāo)串標(biāo)，暗箱操作；非法轉(zhuǎn)包，索賄受賄；權(quán)錢交易，提高造價等商業(yè)賄賂違法、違規(guī)行為時有發(fā)生，“工程上去了，干部倒下來”的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重破壞了市場經(jīng)濟公平競爭秩序，影響了國民經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，敗壞了黨風(fēng)、民風(fēng)，損害了黨和政府的形象，造成了國有資產(chǎn)的流失浪費，群眾對此反映強烈，政府投資建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)成為防腐、反腐的重點，必須采取有力措施予以整治。加強政府投資項目管理，規(guī)范政府投資行為，提高政府投資項目監(jiān)管實效，有利于營造公平、公正的市場競爭環(huán)境，規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟運行秩序，防止商業(yè)賄賂等腐敗行為的發(fā)生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進社會主義各項事業(yè)和諧穩(wěn)定、又好又快發(fā)展。
4、加強政府投資項目管理是提高政府執(zhí)行力的需要
“管理是一種實踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行?！眻?zhí)行力是政府工作的生命力，政府履行工程項目管理職責(zé)，執(zhí)行力是不可或缺的要素。執(zhí)行力弱，就會政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能“雷聲大雨點小”。從我國政府投資項目管理的現(xiàn)狀來看。不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設(shè)、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關(guān)部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實施中執(zhí)行力弱，監(jiān)管不嚴(yán)，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學(xué)費，浪費大量的人力、物力、財力。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執(zhí)行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。
5、加強政府投資項目管理是提高政府投資效益的需要
常言道，管理出效益。當(dāng)前，不少政府投資項目投資計劃制訂較隨意，缺乏科學(xué)論證，項目立項審批前未進行項目比選和公示，“形象工程”和“獻禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項目實施中對自行擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預(yù)算約束弱化，不少項目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費國家財力和公共資源，困擾社會事業(yè)發(fā)展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設(shè)資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會穩(wěn)定，損壞政府投資項目在公眾中的形象。加強政府投資項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和控制，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進度，節(jié)減財政開支，提高政府投資效益，創(chuàng)造和形成新的生產(chǎn)力。
三、加強政府投資項目管理的建議
1、推行項目價值管理，重點做好政府投資工程項目前期可行性論證及決策
項目前期規(guī)劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻至少占70％以上，直接關(guān)系到項目的成敗得失。是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學(xué)論證、敷衍了事的可行性研究和錯誤的決策將會帶來人力、物力、財力的浪費，甚至造成無法彌補的損失。在這個關(guān)鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現(xiàn)項目利益各方最高滿意度為目標(biāo)，科學(xué)分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)格按法定程序?qū)徟顿Y項目，對關(guān)系百姓民生、經(jīng)濟社會發(fā)展的重點項目實行事前公示制，防止重復(fù)建設(shè)無序投資，確保政府投資項目投向合理、程序合規(guī)；第二，要認(rèn)真開展調(diào)查研究，前移政府投資評審關(guān)口，嚴(yán)格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計及概算的審查關(guān)，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹(jǐn)防超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執(zhí)行政府采購制度和招標(biāo)投標(biāo)管理制度，該招標(biāo)采購的決不直接發(fā)包，堅持“貨比三家”，加強對投標(biāo)單位的資格審查，防止圍標(biāo)、串標(biāo)和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標(biāo)”，從源頭上擠壓工程招標(biāo)采購預(yù)算的“水份”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。
2、切實加強工程項目管理，把好事中監(jiān)督關(guān)口
一是加強對建筑市場的監(jiān)督管理，采取有效措施解決施工企業(yè)“借殼”掛靠問題，嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、串標(biāo)、賣標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包分包行為，強化對工程監(jiān)理、造價咨詢、招標(biāo)等中介機構(gòu)的監(jiān)管，嚴(yán)肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規(guī)行為的企業(yè)、中介機構(gòu)，要予以嚴(yán)肅查處，情節(jié)嚴(yán)重的，要堅決吊銷資質(zhì)證書，依法清出建筑市場；二是加強合同管理，規(guī)范合同簽訂行為，認(rèn)真審核合同條款的合法性、嚴(yán)密性，詳細(xì)約定工程質(zhì)量、進度、合同價款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程付款方式、違約責(zé)任等內(nèi)容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價；三是明確職責(zé)分工，強化責(zé)任意識，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發(fā)揮項目管理公司的專業(yè)優(yōu)勢，大力節(jié)減投資成本；四是加強項目實施階段的監(jiān)管，堅持“集體研究，分級審批，先批后變”的原則，嚴(yán)把工程變更關(guān)，及時處理施工中遇到的問題，合理界定各方責(zé)任，嚴(yán)格控制現(xiàn)場簽證，保證工程質(zhì)量，減少返修費用。
3、加強項目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”
資金管理是政府投資項目管理的基礎(chǔ)，要管好政府投資項目，就必須抓住資金管理這個龍頭。國務(wù)院總理也曾指出：“建設(shè)資金管理，要貫穿工程建設(shè)全過程，從概算、預(yù)算到?jīng)Q算，始終堅持嚴(yán)格審核，嚴(yán)格的財政監(jiān)督和管理，不能等到竣工后再算賬?！本唧w來說，必須著力抓好三個環(huán)節(jié)：一是把好資金投向關(guān)，凡申請使用政府資金投資的項目，均要按照公共財政的支出原則，嚴(yán)格加以審核，對一般經(jīng)營性項目不安排政府投資，對能夠由社會投資建設(shè)的項目，盡可能利用社會資金，充分發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的作用；二是把好預(yù)算編制關(guān)，堅持“先評審，后編制”，根據(jù)項目可行性研究、概(預(yù))算和工程進度等情況合理編制項目資金預(yù)算，妥善安排資金用款計劃，防止概算超估算、預(yù)算超估算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象；三是把好資金撥付關(guān)，堅持“先評審，后撥款”，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)資金財政直接支付制度，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率，保證工程進度用款和民工工資發(fā)放需要。