時間：2024-01-05 17:08:27
導語：在國土總體規(guī)劃的撰寫旅程中，學習并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領您探索更多的創(chuàng)作可能。
他在土地利用規(guī)劃與政策國際研討會開幕式上說，這次修編將圍繞樹立和落實科學的發(fā)展觀，進一步落實最嚴格的土地 保護制度，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田，保護土地生態(tài)環(huán)境，嚴格控制建設用地規(guī)模，切實做到保護優(yōu)先，調(diào)控有力，不斷促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
鹿心社強調(diào)，新一輪規(guī)劃修編要吸取前兩輪土地利用總體規(guī)劃修編的有益經(jīng)驗，研究解決暴露出來的問題，使規(guī)劃更具有戰(zhàn)略性、科學性、實用性和可操作性，真正起到對經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用，起到土地管理的“龍頭”作用。
據(jù)介紹，中國在上世紀80年代和90年代末曾開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃，形成了中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用規(guī)劃體系。然而，由于規(guī)劃編制的時間倉促，加之一些地方原有工作基礎薄弱，致使規(guī)劃不夠合理，同時，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，造成規(guī)劃用地指標提前超支、透支等問題。
堅持嚴格保護土地資源、保障科學發(fā)展用地、高效集約利用土地的原則；正確處理當前與長遠、局部與整體、需要與可能的關(guān)系；加強宏觀調(diào)控，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領。轉(zhuǎn)變用地觀念，創(chuàng)新用地模式，注重開源節(jié)流，落實共同責任，構(gòu)建保障科學發(fā)展新機制，促進我縣經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
二、工作機構(gòu)
土地利用總體規(guī)劃修編必須貫徹“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”工作方針，依法、民主、科學辦事，提高規(guī)劃的科學性和可行性?？h鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府必須高度重視?？h政府成立由政府縣長為組長，分管副縣長為副組長，國土、發(fā)改、城建、經(jīng)貿(mào)、鄉(xiāng)企、統(tǒng)計、農(nóng)牧、林業(yè)等相關(guān)部門負責人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為組員的規(guī)劃修編工作領導小組，工作領導小組下設辦公室，辦公室設在縣國土資源局，段文宣同志兼任辦公室主任，陶永文同志兼任辦公室副主任，辦公室工作人員抽調(diào)業(yè)務技術(shù)骨干組成。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府相應成立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃修編工作領導小組。
三、職責劃分
縣縣級土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地利用總體規(guī)劃同步進行、統(tǒng)籌兼顧?？h國土資源局負責規(guī)劃修編的總體安排、組織協(xié)調(diào)、具體落實等工作，提供土地基礎數(shù)據(jù)和圖件，擬定各類、各業(yè)用地計劃安排等，全面完成縣級土地利用總體規(guī)劃修編任務；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府從各自發(fā)展實際出發(fā)，組織相關(guān)部門預測本轄區(qū)內(nèi)各行業(yè)用地需求，提出規(guī)劃期間土地利用安排方案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃修編領導小組審查后，上報縣規(guī)劃修編辦公室，縣國土資源局的具體指導下，完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃修編任務；相關(guān)各部門要密切配合，確定一名分管領導專門負責修編辦工作，及時聯(lián)絡協(xié)調(diào)解決與本部門相關(guān)的業(yè)務，確保土地利用總體規(guī)劃與全縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃相銜接，相關(guān)專項規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。
四、工作方式
土地利用總體規(guī)劃修編涉及到今后一段時期我縣土地資源發(fā)展的方向，對我縣社會經(jīng)濟等各方面的發(fā)展發(fā)揮基礎性、法制化的作用，修編后的土地利用總體規(guī)劃是否具有科學性、前瞻性和可操作性，技術(shù)條件至關(guān)重要。按照省國土資源廳的要求，各級規(guī)劃必須委托有資質(zhì)的單位承擔?？h級土地利用總體規(guī)劃已委托有資質(zhì)的甘肅農(nóng)業(yè)大學承擔編制的技術(shù)工作，由領導小組辦公室負責共同完成修編任務。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃由縣國土資源局協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照統(tǒng)一集中的原則，負責聯(lián)絡聘請有資質(zhì)的單位承擔規(guī)劃修編技術(shù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門要提供資料共同配合完成規(guī)劃修編工作。
五、經(jīng)費預算
按照國家土地利用總體規(guī)劃規(guī)程要求，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃修編經(jīng)費應全部納入同級財政預算?？h級土地利用總體規(guī)劃編制經(jīng)費由國土局協(xié)調(diào)財政部門解決，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃編制經(jīng)費由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)解決。縣、鄉(xiāng)級總體規(guī)劃修編經(jīng)費必須及時落實到位確保規(guī)劃修編工作順利進行。
關(guān)鍵詞：規(guī)劃種類、規(guī)劃內(nèi)容、土地利用規(guī)劃法
Abstract: this article through to the present land use planning of land and resources of the current situation and the problems of the thorough analysis, and combining the many years of work experience and the relevant theory of the research results. Puts forward to establish the land use planning, strengthen the land use planning authority, refining the land use planning kinds, clear hierarchy of each planning planning content and responsibility as the main way of strengthening of our country territory resource the land use planning system measures. For our country's land and resources of land use planning to provide scientific reference work.
Keywords: planning kinds, planning content, land use planning
中圖分類號： P285.2+3 文獻標識碼：A 文章編號：
土地利用規(guī)劃指的是對某區(qū)域的土地利用進行超前的規(guī)劃與安排，從而能夠根據(jù)區(qū)域的社會經(jīng)濟的發(fā)展程度以及土地自然歷史特征合理的分配國土資源并科學的組織土地利用的綜合體系。所以國土資源土地利用規(guī)劃的宗旨是維持居民的生存，優(yōu)化國土資源利用，維護我國人民的基本利益。由此可見，國土資源土地利用規(guī)劃工作具有重要的意義?，F(xiàn)階段隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內(nèi)建設投資不斷增多，推動我國國土資源開發(fā)與利用的需求進一步加快。面對新一輪的國土資源土地利用規(guī)劃工作的全面啟動，我國也在不斷的完善國土資源土地利用規(guī)劃體系。通過分析與研究我國現(xiàn)行的國土資源土地利用規(guī)劃體系的缺陷，及時解決問題，從而促進我國的國土資源土地利用規(guī)劃體系符合社會主義公有制的同時向科學、合理、依法、節(jié)約的方向發(fā)展。
一、現(xiàn)階段我國國土資源土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的問題分析
現(xiàn)階段我國推行的國土資源土地利用規(guī)劃體系是以《土地管理法》為基礎，多種類型、級別、時序、種類互相關(guān)聯(lián)并且互相影響的綜合系統(tǒng)。主要包括：總體利用規(guī)劃、具體利用規(guī)劃、專項利用規(guī)劃三個層次?？傮w利用規(guī)劃根據(jù)級別不同可以分為全國、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級五個級別；具體利用規(guī)劃根據(jù)土地利用用途可以分為耕地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、公共設施建筑用地規(guī)劃、水利水電工程用地規(guī)劃等；專項利用規(guī)劃可以分為開發(fā)整理復墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等。三種規(guī)劃的關(guān)系為總體利用規(guī)劃控制著其他兩種規(guī)劃。三種利用規(guī)劃是一種相互依存、相互影響、相互制約的關(guān)系。
由以上我國國土資源土地利用規(guī)劃體系的現(xiàn)狀分析，可以發(fā)現(xiàn)土地利用規(guī)劃體系必須具有體系結(jié)構(gòu)合理、具有權(quán)威性、各個層次關(guān)系明晰、可操作性強等特點。這樣才能發(fā)揮其促進我國國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展的重要作用，但是由于我國國土資源土地利用規(guī)劃體系起步較晚，制定周期過長等因素，所以會導致土地利用規(guī)劃體系時效性與可操作性不強的不良后果，筆者結(jié)合實際工作經(jīng)驗以及相關(guān)問題研究，總結(jié)以下幾點現(xiàn)階段我國國土資源土地利用規(guī)劃出現(xiàn)的問題：（1）土地利用規(guī)劃體系的權(quán)威性有待提高?，F(xiàn)階段我國土地利用規(guī)劃的法律地位不高，雖然在《土地管理法》中的部分內(nèi)容涉及到了土地利用規(guī)劃體系的構(gòu)建，但是仍舊沒有專門的法律保障土地利用規(guī)劃的法律地位。近年來，部分大城市在進行城市規(guī)劃過程中一味的擴大城市范圍，而土地利用總體規(guī)劃不能夠憑借法律有效的約束城市總體規(guī)劃，從而造成了大量的農(nóng)用耕地流失，土地供應總量失控的現(xiàn)象；（2）土地利用規(guī)劃的種類過于繁雜，不能達到明確分工的目的。有上述內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)階段的土地利用規(guī)劃體系比較完善，但是各個級別規(guī)劃的職能相互沖突，在宏觀層面上要求過細，微觀層面上規(guī)范不足。許多專項規(guī)劃的編制工作仍然不到位，詳細規(guī)劃部能夠解決實際問題；（3）土地利用規(guī)劃體系的時效性較差?，F(xiàn)階段我國的土地利用規(guī)劃對時效性的把握不到位，缺乏年度方面的可行性、可操作性，很容易造成規(guī)劃與實際的土地資源利用之間的矛盾。比如大多數(shù)的土地利用規(guī)劃為長期規(guī)劃，期限大多數(shù)為5～20年，所以規(guī)劃中的內(nèi)容或者指標都有可能隨時間發(fā)生變化。從而導致了體地利用規(guī)劃失真，失去其使用價值；（4）總體規(guī)化不能夠與城市規(guī)劃保持一致。城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系極為密切，但是在我國總體規(guī)劃與城市規(guī)劃是兩種管理機制，屬于兩個部門分別管理，所以雖然在法律上要求兩種規(guī)劃要互相一致，但是由于我國城市化發(fā)展迅速，處于分割狀態(tài)的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)容以及執(zhí)行等方面出現(xiàn)較多的矛盾，從而會導致國土資源嚴重浪費、農(nóng)用耕地流失大量流失等后果。
二、強化我國國土資源土地利用規(guī)劃體系的措施研究
通過以上對現(xiàn)階段我國國土資源土地利用規(guī)劃的現(xiàn)狀以及出現(xiàn)的問題進行深入的分析，結(jié)合筆者多年的工作經(jīng)驗以及有關(guān)理論的研究成果?？偨Y(jié)出一下幾個方面我國國土資源土地利用規(guī)劃體系的強化措施，具體內(nèi)容如下：（1）建立土地利用規(guī)劃法，強化土地利用規(guī)劃權(quán)威性。我國相關(guān)立法部門應當盡快將土地利用規(guī)劃的法律地位提升，加快規(guī)劃立法進度，賦予土地利用規(guī)劃較高的法律效力。使得土地規(guī)劃法成為我國依法配置國土資源的重要手段；（2）精煉土地利用規(guī)劃種類，明確各個規(guī)劃層級的規(guī)劃內(nèi)容以及責任。根據(jù)我國現(xiàn)階段的發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認為應當將市級與縣級的土地利用規(guī)劃合并，將土地利用總體規(guī)劃分為四個層次。其中全國總體利用規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容應當包括：經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略部署、基礎設施部署、社會服務設施部署、土地整理、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等方面。省級總體利用規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容包括解析涉及到該地區(qū)的全國土地利用總體規(guī)劃指標與戰(zhàn)略，根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展特色對規(guī)劃內(nèi)容進行完善，并對下一層的土地利用規(guī)劃提出合理、科學的規(guī)劃原則。由此可見全國以及省級土地利用規(guī)劃是指引性的規(guī)劃，應當具備宏觀性、政策性等特點，能夠正確把握我國國土資源的發(fā)展趨勢，起到指引與導向的作用。市級總體利用規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容應當囊括地、縣級的規(guī)劃任務，按照上一級制定的規(guī)劃原則確定具體的規(guī)劃方案：用地規(guī)劃、專項規(guī)劃等。鄉(xiāng)級總體規(guī)劃是整個土地利用規(guī)劃體系的基礎，規(guī)劃內(nèi)容應當足夠的詳盡，應當按照土地的用途進行科學的分區(qū)管理。從而形成由整體到分支、由原則到具體較為完善的科學土地利用規(guī)劃體系。
參考文獻：
2019年9月20日，由中國城市規(guī)劃學會城市總體規(guī)劃學術(shù)委員會主辦，銀川市自然資源局、中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計公司聯(lián)合協(xié)辦的“2019年中國城市規(guī)劃學會城市總體規(guī)劃學術(shù)委員會年會”在寧夏銀川市成功舉辦。來自重慶、成都、武漢、深圳、銀川、青島等市縣自然資源部門負責人、同行業(yè)界及專家學者近400人出席會議。
在中央提出建立“全國統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系”的背景下，總體規(guī)劃如何明確自身定位，推進自身理論和技術(shù)體系的深刻變革，已成為規(guī)劃學界關(guān)注的焦點問題。本次學委會年會以“新空間 新總規(guī)”為主題，旨在探索新的國土空間規(guī)劃體系下市縣層面總體規(guī)劃的理論與實踐。針對“新”的會議主題，各發(fā)言人分別從各自角度進行了回應，“新”主要體現(xiàn)在四個方面：落實了新時代的新發(fā)展理念，貫徹了構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系的新任務，體現(xiàn)了構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，回應了人民群眾對美好生活的新期待。
國土空間改革是國家系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性改革的重要組成部分，將對城市發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。市縣國土空間規(guī)劃作為落實國家、省級空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何組織開展規(guī)劃編制工作，是當前的焦點問題，也是難點問題?，F(xiàn)將此次參會培訓的心得體會匯報如下：
一、對表看齊，理清我區(qū)國土空間規(guī)劃編制思路
在本次會議上，重慶、成都、武漢、深圳、銀川等市自然資源部門負責人先后分享了各自國土空間規(guī)劃編制的最新成果。匯報內(nèi)容涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型、國土規(guī)劃體系構(gòu)建、生態(tài)空間格局構(gòu)建、國土空間用途管制和國土規(guī)劃數(shù)據(jù)支撐等多個方面的積極探索。我區(qū)應高水平高標準編制和實施新區(qū)國土空間規(guī)劃，全面提升新區(qū)規(guī)劃水平，科學引領城市發(fā)展和品質(zhì)提升。
二、瘦身總規(guī)，建立我區(qū)新的國土空間規(guī)劃體系
按照“管什么就批什么”的原則，對市縣國土空間規(guī)劃，側(cè)重控制性審查，重點審查目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關(guān)系等，并對規(guī)劃程序和報批成果形式做合規(guī)性審查。上位規(guī)劃是通過下位規(guī)劃貫徹、體現(xiàn)和傳遞，而不應直接拿上位規(guī)劃來管理和督查，新的體系應是分級審批、分級授權(quán)、分級督查，真正對建設情況的督查依據(jù)應該是詳細規(guī)劃。建議在新區(qū)的國土空間規(guī)劃編制過程中適當簡化原城市總體規(guī)劃（眉山環(huán)天府新區(qū)經(jīng)濟帶規(guī)劃）中規(guī)劃部分的內(nèi)容，為專項規(guī)劃留下接口。
三、多規(guī)合一，構(gòu)建我區(qū)高水平空間規(guī)劃管理體制
新的國土空間規(guī)劃編制應該是“合一”的，且須把握四個原則：一是深入淺出。變革過去不同類型規(guī)劃“深入深出、淺入淺出”的問題。規(guī)劃內(nèi)容應深入，深研問題、找準方法、明確路徑；規(guī)劃成果要淺出，要言不繁、大道至簡；二是發(fā)揮優(yōu)勢。過往不同類型規(guī)劃有不同的特點與優(yōu)勢，要發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃深入研究城市問題的能力，發(fā)揮國土規(guī)劃強化管控和約束傳導的體制優(yōu)勢，揚長棄短、優(yōu)勢互補，提升綜合水平；三是補齊短板。無論城鄉(xiāng)規(guī)劃還是土地規(guī)劃，都不能認為用過去的“兩把刷子”就可以承擔起新的國土空間規(guī)劃編制任務，多規(guī)是“合一”而不是“拼一”，“合”是內(nèi)外互通，是以生態(tài)文明的新思想、新理念、新理論，內(nèi)外一致地指導規(guī)劃編制；四是突出特點。不突出特點的規(guī)劃是沒有價值的，合一的規(guī)劃還應凸顯城鄉(xiāng)規(guī)劃的精髓，突出城市發(fā)展的特色。
四、要素創(chuàng)新，制定適宜我區(qū)發(fā)展的國土空間政策
為貫徹落實《省人民政府關(guān)于加強土地利用總體規(guī)劃和計劃管理的通知》精神，加強土地利用管理，提高土地節(jié)約集約利用水平，根據(jù)國家、省、市有關(guān)政策規(guī)定，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就加強我市土地利用總體規(guī)劃和計劃管理有關(guān)事項通知如下：
一、加強土地利用總體規(guī)劃實施管理
（一）嚴格土地用途管制。各縣市區(qū)人民政府及土地管理部門要強化土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體控制作用，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，加強土地用途管制；要依據(jù)新的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等從嚴審查各項建設用地申請。對不符合新一輪土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設項目，不得通過用地預審，不予辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。各縣市區(qū)人民政府及其土地、規(guī)劃管理部門要強化建設項目選址和用地論證，積極引導建設項目在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)選址和建設，避免出現(xiàn)建設用地盲目無序擴張現(xiàn)象，確保土地資源科學合理有序開發(fā)利用。原則上工業(yè)項目用地應在我市省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)或土地利用總體規(guī)劃確定的工業(yè)集聚區(qū)選址，房地產(chǎn)項目用地應在依法批準的城鎮(zhèn)村規(guī)劃區(qū)“圈內(nèi)”選址。
（二）嚴格控制土地利用總體規(guī)劃修改調(diào)整。要切實維護土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性，不得擅自修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，不得擅自改變土地用途，嚴禁通過調(diào)整和修改土地利用總體規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置和規(guī)避報批占用基本農(nóng)田。符合下列條件之一，確需修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，應嚴格按照《省人民政府關(guān)于加強土地利用總體規(guī)劃和計劃管理的通知》規(guī)定程序和權(quán)限報批：
1.經(jīng)國務院批準或核準的大型能源、交通、水利等單獨選址的基礎設施建設項目用地或經(jīng)省人民政府批準或核準的能源、交通、水利等基礎設施建設項目用地，確需修改土地利用總體規(guī)劃的；
2.省、市人民政府確定的重點建設項目、基礎設施、民生工程，以及已列入省、市人民政府批準的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃和能源、交通、水利等基礎設施規(guī)劃及“十二五”國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的有條件建設區(qū)，近期確需動工建設并已列入土地利用年度計劃指標的；
3.軍事設施、環(huán)保設施、礦山、電站及供變電網(wǎng)塔基、加油站、電信基站、輸氣（油、水）管道等確需在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村和獨立工礦建設用地范圍外選址的建設項目用地，近期確需動工建設并已列入土地利用年度計劃指標的；
4.經(jīng)國務院批準占用基本農(nóng)田的，按照國務院批準文件修改土地利用總體規(guī)劃，并補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田。
對不符合上述修改調(diào)整條件的，不得修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃。
（三）建立土地利用總體規(guī)劃實施定期評價制度。以每兩年的12月31日為結(jié)點，由縣市區(qū)人民政府組織專家實施土地利用總體規(guī)劃論證評估，對評估結(jié)果組織聽證后報市國土資源部門備案，并根據(jù)規(guī)劃實施評價結(jié)果決定是否啟動修編工作。按有關(guān)規(guī)定確需對土地利用總體規(guī)劃進行修編的，必須報經(jīng)原批準機關(guān)及省國土資源部門同意后方可啟動修編工作，涉及改變規(guī)劃規(guī)定內(nèi)容的，必須報經(jīng)省人民政府批準。
二、進一步推進土地節(jié)約集約利用
（四）強化建設項目用地預審管理。嚴格執(zhí)行建設項目用地預審管理規(guī)定，未取得國土資源管理部門用地預審意見或預審未通過的項目，發(fā)展改革等部門不得審批或核準。用地預審工作由建設項目審批、核準、備案機關(guān)的同級國土資源部門組織實施，但圈內(nèi)儲備用地、統(tǒng)征地（批次用地）及面積在1公頃以上的單個建設項目等，由市國土資源部門進行用地預審。市國土資源部門主要負責對使用市級新增建設用地指標的圈外單獨選址項目和由市級立項的圈內(nèi)項目進行用地預審，其中使用新增建設用地指標5畝以下的圈外單獨選址項目和1公頃以下的圈內(nèi)建設項目，市國土資源部門可委托縣市國土資源部門受理，組織實地踏勘和論證，并提出初審意見。
（五）嚴格土地供應政策和定額指標管理。嚴格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，對限制類項目控制供地數(shù)量，禁止類項目一律停止供地。依據(jù)建設項目用地定額指標、工業(yè)項目用地控制指標和單位面積投資強度等因素，綜合核定建設項目用地規(guī)模。對超標準用地的，一律依法核減；對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，一律不予通過預審。實行“綠色審批”，嚴禁高耗能、高排放、淘汰類等項目通過預審，重點支持低耗能、低排放、鼓勵類工業(yè)項目用地。嚴禁建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶，嚴格控制行政機關(guān)辦公樓用地標準，停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場項目以及行政機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位新建培訓中心項目的土地供應。嚴格控制大戶型商品住房供地，嚴禁改變保障性安居工程住房用地的土地用途或性質(zhì)。
（六）加強節(jié)約集約用地的組織領導。各級政府要把節(jié)約集約用地列入重要議事日程，層層簽訂《土地管理目標責任書》，把節(jié)約集約用地考核納入縣市區(qū)政府績效評估體系，與領導干部年度考核掛鉤，嚴格兌現(xiàn)考核獎懲。
三、強化土地利用年度計劃管理
（七）實行分級管理制度。根據(jù)省下達的年度土地利用計劃，由市國土資源部門擬訂計劃指標分解方案，報市人民政府批準實施。在省下達的年度計劃總量中，根據(jù)當年全市用地需求情況，合理安排市預留統(tǒng)籌計劃指標和切塊下達計劃指標。市預留統(tǒng)籌計劃指標主要用于市級以上城市基礎設施、省市重點工程、重點產(chǎn)業(yè)項目、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性安居工程、民生工程等建設項目用地；切塊下達計劃指標根據(jù)上年度經(jīng)濟發(fā)展形勢、節(jié)約集約用地水平和土地利用計劃指標執(zhí)行考核情況以及本年度的建設用地需求預測分解下達給縣市區(qū)，主要用于保障當?shù)鼗A設施、民生保障、工礦企業(yè)及文教衛(wèi)等促進縣域經(jīng)濟發(fā)展的項目用地。
（八）實行動態(tài)管理制度。
一是進一步完善計劃臺賬管理制度，建立健全市、縣兩級土地利用計劃管理臺賬，確保及時、準確、真實地反映計劃執(zhí)行情況。原則上沒有用地指標的，不允許用地報批。
二是加強和改進土地利用計劃執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)管，及時跟蹤項目報批情況。各級國土資源管理部門要分階段對轄區(qū)內(nèi)建設項目情況等進行調(diào)研、分析、指導，對項目報批工作進行銜接、溝通，全面掌握轄區(qū)內(nèi)建設項目尤其是重點建設項目的進展情況。
關(guān)鍵詞 社會轉(zhuǎn)型；土地利用總體規(guī)劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經(jīng)濟體制改革以來，當前經(jīng)濟社會正向市場經(jīng)濟體制、現(xiàn)代化工業(yè)社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。土地利用總體規(guī)劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規(guī)劃工作的方針、依據(jù)、戰(zhàn)略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規(guī)劃中，探討“土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉(zhuǎn)型特定時期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程與存在問題，提出實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的對策建議，為構(gòu)建中國特色的土地利用總體規(guī)劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規(guī)劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內(nèi)涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關(guān)的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯(lián)合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調(diào)的是合作，認為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權(quán)力的來源［1］?，F(xiàn)在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構(gòu)在內(nèi)的多個主體，協(xié)同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現(xiàn)最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內(nèi)涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構(gòu)等，強調(diào)在政府與市場之間權(quán)力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網(wǎng)絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規(guī)劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規(guī)劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規(guī)劃”、“國土規(guī)劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規(guī)劃”，是國家（政府）干預社會經(jīng)濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規(guī)劃理論（Advocacy Planning）”至現(xiàn)今在規(guī)劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規(guī)劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規(guī)劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規(guī)劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規(guī)劃逐步形成了相對統(tǒng)一的概念：即對一定區(qū)域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術(shù)經(jīng)濟措施，其特征表現(xiàn)為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態(tài)性。
實質(zhì)上，國內(nèi)、國外的土地利用規(guī)劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內(nèi)土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規(guī)劃權(quán)力制度化進程雖然不同，但是土地利用規(guī)劃己逐漸成為各國政府控制和參與區(qū)域社會經(jīng)濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規(guī)劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規(guī)劃更是技術(shù)支撐的國家（公共權(quán)力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據(jù)治理理論內(nèi)涵與土地利用規(guī)劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規(guī)劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構(gòu)以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現(xiàn)公共目標的戰(zhàn)略方向［4］。既包括政府有權(quán)迫使人們服從的正式土地政策和規(guī)則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的功效、主要表現(xiàn)、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規(guī)劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的變化，引導社會經(jīng)濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經(jīng)濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數(shù)量與用地范圍，使土地利用符合未來發(fā)展和戰(zhàn)略的要求。
第二，主要表現(xiàn)。土地利用總體規(guī)劃通過協(xié)調(diào)和調(diào)節(jié)土地使用關(guān)系，包括不同利害關(guān)系人的文化理念、政治觀點和經(jīng)濟利益等的綜合協(xié)調(diào)，從而建立社會經(jīng)濟和環(huán)境要素在土地使用上的關(guān)系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持［5］，避免區(qū)域內(nèi)土地權(quán)益者產(chǎn)生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權(quán)力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權(quán)力居主導地位，通過協(xié)商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構(gòu)建土地資源配置的協(xié)同綱領，并為社會和業(yè)主（土地使用者、所有者、權(quán)利者）的經(jīng)濟活動提供高效服務。
2 轉(zhuǎn)型期土地利用總體規(guī)劃發(fā)展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規(guī)劃
第一輪土地利用總體規(guī)劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據(jù)《土地管理法》和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，先后編制完成了19個省級規(guī)劃，9個經(jīng)國務院批準實施，全國的縣級規(guī)劃也大部分完成?！度珖恋乩每傮w規(guī)劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現(xiàn)了當時處在社會主義計劃商品經(jīng)濟下的服務型土地利用規(guī)劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉(xiāng)的五級土地利用規(guī)劃體系和符合中國國情的規(guī)劃方法。這一時期土地利用總體規(guī)劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質(zhì)，具體情況如下：
第一，規(guī)劃治理職能與市場經(jīng)濟體制發(fā)展不相適應。我國土地利用規(guī)劃尚處于起步階段，規(guī)劃研究能與科學的規(guī)劃理論相聯(lián)系的十分鮮見，規(guī)劃編制缺少技術(shù)指導和規(guī)范。規(guī)劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執(zhí)行上級下達的指令性規(guī)劃指標），致使土地利用總體規(guī)劃依然帶有較為濃重的計劃經(jīng)濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改革與發(fā)展。
第二，規(guī)劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規(guī)劃，強調(diào)保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規(guī)劃看成是保護耕地規(guī)劃，這種觀念束縛了規(guī)劃公共治理職能內(nèi)涵進一步的發(fā)展；同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，規(guī)劃缺乏有效的建設用地調(diào)控機制和農(nóng)用地非農(nóng)化的約束機制，限制了土地利用總體規(guī)劃公共治理職能和作用發(fā)揮。
第三，缺乏相關(guān)法規(guī)條例使規(guī)劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規(guī)劃的社會地位和市場經(jīng)濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據(jù)，但是沒有制定規(guī)劃實施具體法規(guī)條例，致使規(guī)劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經(jīng)濟沖擊下，建設占用耕地現(xiàn)象越演越烈。至1992、1993年“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”等經(jīng)濟過熱現(xiàn)象出現(xiàn)時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規(guī)劃
1997年，國務院了11號文件，即《關(guān)于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據(jù)此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規(guī)劃作了詳細規(guī)定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規(guī)劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規(guī)劃公共治職能是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，確立社會主義市場經(jīng)濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權(quán)的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規(guī)劃對我國市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規(guī)劃本體和政策環(huán)境等因素的影響，規(guī)劃的公共治理職能實現(xiàn)效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規(guī)劃，使其權(quán)威性和嚴肅性受到了挑戰(zhàn)。原因如下：
第一，規(guī)劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規(guī)劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發(fā)揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規(guī)劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發(fā)展和管理人員業(yè)務素質(zhì)的提高，從而影響土地利用總體規(guī)劃的科學性。
第二，規(guī)劃公共治理目標不夠全面。在規(guī)劃治理目標上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地和基本農(nóng)田的保護，以“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規(guī)劃，致使對國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設用地需求保障不夠，對生態(tài)環(huán)境變化影響和需求研究不多，使得規(guī)劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現(xiàn)規(guī)劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權(quán)由國務院（行政機構(gòu)）通過各級政府層層（科層制）方式來實現(xiàn)，導致土地利用總體規(guī)劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規(guī)劃對一定時期土地利用進行規(guī)范，規(guī)范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉(zhuǎn)型過程中的利與弊也是在規(guī)劃的調(diào)控與反調(diào)控間產(chǎn)生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發(fā)生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規(guī)劃綜合運用的協(xié)調(diào)配合。社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、專項規(guī)劃之間如何協(xié)調(diào)沒有成熟的理論和經(jīng)驗可循。發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于經(jīng)濟社會發(fā)展領域，城市（鄉(xiāng)）規(guī)劃側(cè)重于城市（鄉(xiāng)）空間布局，土地利用總體規(guī)劃側(cè)重各類用地平衡，要求后兩個規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，存在較大難度。專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是部門利益的協(xié)調(diào)；專項規(guī)劃與地方規(guī)劃的協(xié)調(diào)，實質(zhì)是條塊利益的協(xié)調(diào)。部門條塊利益的協(xié)調(diào)，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和管理中的難點［7］。
3社會轉(zhuǎn)型期對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能影響3.1 社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的內(nèi)在要求第一，規(guī)劃治理內(nèi)容隨市場經(jīng)濟體制的完善而轉(zhuǎn)變。當前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調(diào)控體系日趨完善；以公有制經(jīng)濟為主體的個體和私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經(jīng)濟體制。與此相適應，土地利用總體規(guī)劃的治理內(nèi)容將相應逐步由大而全的控制模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝恋乩玫耐獠啃刂坪蛯崿F(xiàn)公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規(guī)劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，逐步形成與全球統(tǒng)一的、網(wǎng)絡化的市場體系，以保證生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。在經(jīng)濟全球化進程中，要求我國各地區(qū)的土地利用總體規(guī)劃逐步運用價格規(guī)律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發(fā)的機遇，將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整積極融入到國際經(jīng)濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經(jīng)濟下規(guī)劃治理職能地域邊界的弱化。市場經(jīng)濟促進了生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，我國社會轉(zhuǎn)型期土地利用系統(tǒng)的各種要素在經(jīng)濟全球化和國家經(jīng)濟高速發(fā)展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃尺度產(chǎn)生空前超越，并且系統(tǒng)內(nèi)各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現(xiàn)為不平行的空間拓展［9］，致使規(guī)劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調(diào)節(jié)資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規(guī)劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質(zhì)的配置方式運轉(zhuǎn)，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發(fā)展對土地規(guī)劃治理職能有特殊要求。轉(zhuǎn)型期城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農(nóng)村剩余勞動力向城市的涌入，城市規(guī)模不斷擴大并向農(nóng)村地區(qū)延伸。在這一過程中，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)將不斷整合，土地利用也會隨之而調(diào)整和改變。這樣一種與土地利用有關(guān)的“二元”結(jié)構(gòu)變化，對規(guī)劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉(zhuǎn)型期實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的條件分析社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運動與發(fā)展、經(jīng)濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉(zhuǎn)變?！皩崿F(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產(chǎn)管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能：
第一，市場化經(jīng)濟奠定社會基礎。經(jīng)濟體制改革后，各級政府職能逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，國家把本應屬于社會的權(quán)力重新歸還給社會；同時，市場經(jīng)濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關(guān)企業(yè)和非政府組織及社會公眾平等權(quán)利的實現(xiàn)，使其在土地利用總體規(guī)劃過程中發(fā)揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現(xiàn)規(guī)劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經(jīng)濟改革的是政治改革。對原有的政府集權(quán)政治結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為政府權(quán)力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F(xiàn)階段一些大、中型城市在土地利用總體規(guī)劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創(chuàng)建了電子網(wǎng)絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規(guī)劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優(yōu)化，為實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經(jīng)濟全球化行列，參與國際競爭。轉(zhuǎn)型時期，我國國土行政管理部門、土地相關(guān)的公共部門與私營機構(gòu)、土地權(quán)益者能夠根據(jù)WTO規(guī)則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關(guān)系，與世界土地資源與資產(chǎn)管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規(guī)劃創(chuàng)新能力。因此，全球化背景為中國實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現(xiàn)與完善土地利用規(guī)劃治理職能的對策建議在我國社會轉(zhuǎn)型時期，土地利用總體規(guī)劃單一的行政管理和技術(shù)管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據(jù)上述分析，為了更好地實現(xiàn)與完善土地利用總體規(guī)劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規(guī)劃的公共治理目標
土地利用總體規(guī)劃公共治理目標的確定應充分考慮本區(qū)域社會概況、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等各種因素，在科學的制度和規(guī)則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權(quán)威和公共權(quán)力，共同決定規(guī)劃的目標與戰(zhàn)略方向；政府應從土地“經(jīng)營管理”理念向土地“公共治理”理念轉(zhuǎn)變，并將這種理念作為土地利用總體規(guī)劃編制實施基本理念。土地利用總體規(guī)劃是配置全部土地資源的公共規(guī)劃，不是保護耕地與城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地供給的專項規(guī)劃，它要滿足社會發(fā)展和加入WTO等各方面的要求，要按“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與對外開放”的發(fā)展觀來確定規(guī)劃公共治理目標，從而實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的良好治理職能。
4.2 規(guī)劃編制實施中樹立市場經(jīng)濟和全球化理念
我國社會轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制不斷完善，土地利用方式和結(jié)構(gòu)要求適應市場供求變化進行調(diào)整，同時經(jīng)濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規(guī)劃決策者站在國內(nèi)、國際兩個市場的高度，考慮規(guī)劃地區(qū)的資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，分析規(guī)劃實施狀況，以利確定規(guī)劃地區(qū)適宜的土地利用發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用調(diào)整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規(guī)劃地區(qū)本身，從區(qū)域經(jīng)濟的比較優(yōu)勢、從市場的角度等考慮經(jīng)濟發(fā)展與土地調(diào)配的協(xié)調(diào)問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區(qū)規(guī)劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規(guī)劃實施情況動態(tài)評價的基礎上，根據(jù)國內(nèi)、國際（WTO規(guī)則）兩個市場對規(guī)劃公共治理職能進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和不斷優(yōu)化。
4.3 構(gòu)建與經(jīng)濟體制發(fā)展階段相適應的規(guī)劃內(nèi)容
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地利用總體規(guī)劃是對地區(qū)發(fā)展實行調(diào)控和管理的重要手段。轉(zhuǎn)型期為適應社會主義經(jīng)濟體制發(fā)展與完善，規(guī)劃內(nèi)容和職能應從政府管制走向公共治理。在構(gòu)建和完善與經(jīng)濟體制改革相適應的土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容與治理職能方面，要在服從于經(jīng)濟發(fā)展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經(jīng)濟有效、社會接受、環(huán)境可持續(xù)的土地利用總體規(guī)劃方向。注重社會經(jīng)濟發(fā)展“公平”與“效率”的統(tǒng)一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期保障發(fā)展、保護資源和保護環(huán)境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質(zhì)建設規(guī)劃轉(zhuǎn)向更注重于“人”的社會全面發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。
4.4 規(guī)劃編制中發(fā)揮公民社會的網(wǎng)絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關(guān)的社會中介組織或資助公益事業(yè)；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權(quán)，以適當方式參與土地公共治理與監(jiān)管應是其本分［13］；最后，市場經(jīng)濟型的土地利用總體規(guī)劃則要特別強調(diào)公民社會的廣泛參與。規(guī)劃編制中，公民社會網(wǎng)絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協(xié)商規(guī)劃方案的互動過程，在協(xié)商過程中充分反映和協(xié)調(diào)他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創(chuàng)造性地制定適合本地的土地利用總體規(guī)劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執(zhí)行。
4.5 規(guī)劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規(guī)劃作為一種引導地區(qū)發(fā)展的規(guī)劃形式之一，其實施過程實質(zhì)上是要通過規(guī)劃的宏觀引導和調(diào)控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調(diào)節(jié)作用得到自覺發(fā)揮。這就要求在規(guī)劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協(xié)商的利益關(guān)系。從而降低城市化過程中城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中土地配置交易成本，即被征地農(nóng)民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發(fā)通過資本運作聯(lián)結(jié)起來，走政府、失地農(nóng)民和企業(yè)共贏的新型土地開發(fā)之路，保證農(nóng)地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規(guī)劃法律法規(guī)，加強對微觀主體規(guī)制
依法建立規(guī)劃體系并編制土地利用規(guī)劃是發(fā)達國家的共同特點，土地利用規(guī)劃的發(fā)展總是伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的改進。我國社會轉(zhuǎn)型時期，為了強化土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規(guī)劃法》或《土地利用規(guī)劃條例》，進一步肯定土地利用總體規(guī)劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規(guī)劃的過程中，即放松進入規(guī)制的同時，更要加強對這些微觀主體的質(zhì)量規(guī)制和約束規(guī)制。需要對政府、企業(yè)、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規(guī)劃的作用、職能等做出法律條文上的規(guī)定，約束和監(jiān)督規(guī)劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標的重要保障，加大執(zhí)法力度嚴格依法行政。
4.7 實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃與其它類規(guī)劃的協(xié)調(diào)是指與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃及空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)?？梢詫⒅黧w功能區(qū)規(guī)劃作為協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系的主要載體。國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的關(guān)系較為明確，而且編制的部門是一致的，協(xié)調(diào)難度較小；主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，由于有共同的空間載體，協(xié)調(diào)難度相對較小。因此，通過主體功能區(qū)規(guī)劃的連接，使土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃及空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規(guī)劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現(xiàn)行規(guī)劃相互割裂的現(xiàn)實狀況的一種嘗試性統(tǒng)籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規(guī)劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
Abstract: As new information science and technology, remote sensing has become a important tool of land resource management and investigation. Using remote sensing data, building dynamic monitoring system of land resources and obtaining changes of land resources in time, to provide the scientific basis and technical services for the land resources management and operations, for all levels of government to formulate land and resources management policies, for long-term economic and social development planning, for community information needs of land resources.
關(guān)鍵詞: 遙感;國土資源
Key words: remote sensing;land resource
中圖分類號:TP7 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)31-0215-01
0引言
遙感(Remote Sensing)即遙遠感知,是指在高空和外層空間的各種平臺上,運用各種傳感器獲取反映地表特征的各種數(shù)據(jù),通過傳輸、變換和處理,提取有用的信息,實現(xiàn)研究地物空間形狀、位置、性質(zhì)、變化及其與環(huán)境的相互關(guān)系的一門現(xiàn)代應用科學。遙感信息具有周期性、動態(tài)性、信息豐富,獲取效率高,可直接以數(shù)字方式記錄傳送等特點。遙感技術(shù)以宏觀、綜合、快速、動態(tài)、準確的優(yōu)勢為國土資源管理與調(diào)查提供了先進的探測與研究手段,國土資源遙感調(diào)查的成果將為經(jīng)濟建設的決策、規(guī)劃提供依據(jù),為國土綜合開發(fā)、整治規(guī)劃和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供重要的系列基礎資料,并能保證資料的科學性、現(xiàn)實性和全面性。
1遙感技術(shù)在國土資源管理的應用
1.1 在土地利用動態(tài)監(jiān)測中的應用隨著我國人口持續(xù)增長、經(jīng)濟飛躍發(fā)展和城市化進程的加速,土地資源緊缺的問題已顯得越來越突出。從1999年開始,國土資源部組織航遙中心等單位對全國50萬以上人口城市和部分熱點地區(qū)的土地利用動態(tài)進行遙感監(jiān)測工作,采用多種高分辨率遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)和人機交互解譯的工作方法,監(jiān)測成果由國土資源部統(tǒng)一管理,宏觀分析土地利用情況,特別新增建設用地及其占用耕地情況、年度計劃指標執(zhí)行情況、基本農(nóng)田保護情況、城市擴展情況等,監(jiān)督檢查土地管理和土地調(diào)控措施的落實等,為國家和省直接掌握主要地類面積,核對地方上報面積數(shù),特別是耕地保有量,提供最直接、最迅捷、最翔實的土地利用數(shù)據(jù),同時滿足針對土地利用問題開展的快速應急監(jiān)測的需要。
1.2 在土地利用總體規(guī)劃中的應用遙感技術(shù)用于土地利用總體規(guī)劃管理,使規(guī)劃由虛變實。一是為土地利用總體規(guī)劃修編服務,遙感正射影像圖作為新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的基礎圖件,改變了以往規(guī)劃編制使用的底圖比例尺小、現(xiàn)勢性差等缺點,為規(guī)劃修編提供了準確的基礎數(shù)據(jù);二是監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況,將城市土地利用總體規(guī)劃范圍和規(guī)劃用途等信息套合至遙感監(jiān)測圖上,新增建設用地的規(guī)劃執(zhí)行情況一目了然。
1.3 在自然災害監(jiān)測與防治中的應用利用衛(wèi)星遙感技術(shù), 可建立差分GPS服務系統(tǒng), 實現(xiàn)對滑坡、地震多發(fā)區(qū)及火山、冰川、泥石流等地質(zhì)災害的監(jiān)測,實現(xiàn)對所有水電站、水庫形變的監(jiān)測;利用氣象衛(wèi)星和海洋衛(wèi)星數(shù)據(jù)可以監(jiān)測和預測臺風的形成和走向;利用圖像可以監(jiān)測洪水災害, 將它與GIS、DEM、氣象信息系統(tǒng)和MIS系統(tǒng)相結(jié)合,可建立洪水監(jiān)測、防治和災害評估系統(tǒng);利用干涉和差分干涉雷達可以自動測定城市地表下沉;還可監(jiān)測森林火災, 估算災害損失。從衛(wèi)星圖片上結(jié)合專家系統(tǒng)、模式識別等,即可分析一定的致災因子,又可評估災害防治措施的可行性,為災害防治規(guī)劃提供依據(jù)。
1.4 在國土執(zhí)法監(jiān)察中的應用我國初步建立土地動態(tài)遙感監(jiān)測體系,為國土資源管理部門進行土地管理執(zhí)法監(jiān)察添上了一對“千里眼”。遙感監(jiān)測與土地執(zhí)法檢查相結(jié)合,最大限度地做到了及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為,并將其消滅在萌芽狀態(tài),特別是能夠及時發(fā)現(xiàn)因執(zhí)法監(jiān)察不到位而造成的隱漏現(xiàn)象,以及因為交通不便、不易通過巡查發(fā)現(xiàn)的土地違法行為。為監(jiān)測建設用地變化趨勢,輔助檢查土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行情況、布局及規(guī)模,強化國土資源執(zhí)法監(jiān)察發(fā)揮了重要作用。
2遙感技術(shù)在國土資源調(diào)查中的應用
2.1 在土地變更調(diào)查的應用利用不同時相、不同年份的的衛(wèi)星影像, 可以方便地發(fā)現(xiàn)土地利用的變化, 進行土地變更調(diào)查,利用不同時相的影像進行融合,可以一目了然地發(fā)現(xiàn)和監(jiān)測土地利用的變化。過去進行土地利用變更調(diào)查,完全依靠野外作業(yè),不僅費時費力,可靠性還受影響,現(xiàn)在利用遙感監(jiān)測成果輔助土地利用變更調(diào)查,針對性強,節(jié)省了外業(yè)查找變化圖斑的時間。將數(shù)據(jù)庫的底圖和正射影像圖相加進行動態(tài)更新,能保證數(shù)據(jù)良好的現(xiàn)勢性, 便于圖斑界線和權(quán)屬界線的調(diào)查定界,防止了不合理的變更及土地登記的發(fā)生, 還能保證地籍信息在時間上的現(xiàn)勢性,能滿足國土資源部提出的“月清季累” 和統(tǒng)一時氣報的數(shù)據(jù)的要求, 使得實施農(nóng)村土地動態(tài)監(jiān)測成為可能。
2.2 在礦產(chǎn)資源調(diào)查、開發(fā)利用監(jiān)測中的應用遙感技術(shù),主要是高光譜遙感技術(shù)的應用為礦產(chǎn)資源調(diào)查和開發(fā)利用監(jiān)測提供了新手段和有效的技術(shù)支撐。高光譜遙感通過搭載于航空或航天平臺上的成像光譜儀測量巖石、礦物等地物的光譜特性,獲取圖譜合一的信息來識別地物、探測環(huán)境,即獲取光譜數(shù)據(jù)的空間模式?；诘V物診斷性光譜特性,我國高光譜礦物填圖技術(shù)逐步普遍應用于地表巖石、礦物的精細識別與填圖。在地質(zhì)礦產(chǎn)資源調(diào)查方面,遙感技術(shù)在我國已經(jīng)從間接探測發(fā)展到了直接探測階段。利用該遙感圖像數(shù)據(jù)通過信息增強和提取,捕捉到了油氣藏在地表的微滲漏所造成的烴異常,進而達到直接探測的目的。此外,近年來發(fā)展起來的干涉測量雷達技術(shù)已經(jīng)在三峽大壩等大型工程的環(huán)境監(jiān)測和油氣區(qū)地面沉降等應用領域顯示出巨大的應用潛力。
3結(jié)語
遙感和計算機技術(shù)應用于國土資源管理及調(diào)查,不僅能獲得多信息、高效率、多層次、現(xiàn)勢性較強的國土資源與環(huán)境信息,而且具有工作費用低、速度快、科學性和準確性高的優(yōu)點,并能促進國土資源綜合調(diào)查向系列化、標準化、規(guī)范化、商品化方向發(fā)展, 最大限度地為國民經(jīng)濟建設服務。遙感技術(shù)在國土資源管理與調(diào)查中的應用,標志著國土資源信息獲取和分析處理方法的提高,它的廣泛應用必將進一步促進國土資源在區(qū)域和全球尺度上研究內(nèi)容的深化。
參考文獻:
關(guān)鍵詞：建設項目；用地；預審
中圖分類號： DF455 文獻標識碼： A 文章編號：
建設項目用地預審，是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。
建設項目用地預審是《土地管理法》確立的一項基本管理制度，是實施土地利用總體規(guī)劃、嚴格土地用途管制的一項基本政策工具，也是國家基本建設管理程序的必要環(huán)節(jié)。
一、預審時機
根據(jù)《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部第42號令），需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請；需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請；需備案的建設項目在辦理備案手續(xù)后，由建設單位提出用地預審申請。
二、預審所依據(jù)的法律法規(guī)
（1）《中華人民共和國土地管理法》第五十二條：“建設項目可行性研究論證時，土地行政主管部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設用地標準，對建設用地有關(guān)事項進行審查，并提出審查意見”。
（2）《
（3）《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）明確要求：“項目建設單位向發(fā)展改革等部門申報核準或?qū)徟ㄔO項目時，必須附國土資源部門預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目”。
（4）《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部42號令）第十四條：“預審意見是有關(guān)部門審批項目可行性研究報告、核準項目申請報告的必備文件”；第十五條：“未經(jīng)預審或者預審未通過的，不得批復可行性研究報告、核準項目申請報告；不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)”。
三、預審所涉及的部門規(guī)章及文件
（1）《關(guān)于進一步加強和改進建設項目用地預審工作的通知》（國土資發(fā)[2012]74號）
通知指出：深化對用地預審內(nèi)容的實質(zhì)性審查，進一步做好對擬建項目選址、用地規(guī)模、占地類型、補充耕地初步方案等內(nèi)容的審查，確保耕地保護和節(jié)約集約用地各項政策要求的落實；強化對建設項目征地補償費標準的審查，切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；加強對礦山項目等土地復墾資金落實情況的審查，促進礦山環(huán)境恢復治理和生態(tài)環(huán)境保護。需在用地預審階段提交地質(zhì)災害危險性評估報告和壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料的，要做好對有關(guān)內(nèi)容的審查把關(guān)。
建設項目使用土地，必須嚴格按照有關(guān)規(guī)定申請用地預審，未經(jīng)預審或預審未通過的，不得申請審批（核準）項目，不得申請建設用地審批。
（2）《關(guān)于在建設項目用地預審中做好實地踏勘和論證工作有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2008〕41號）
通知規(guī)定凡屬下列情形的建設項目，在用地預審中應當進行實地踏勘和論證：(一)線性工程。占用基本農(nóng)田達到100公頃的公路、鐵路、管道等線性工程項目。其中，占用基本農(nóng)田在200公頃以下的建設項目，委托項目所在地省級國土資源管理部門組織實地踏勘和論證。(二)面(塊)狀工程。項目占用基本農(nóng)田達到35公頃的能源、礦山、水利設施等面(塊)狀建設項目。其中，占用基本農(nóng)田在70公頃以下的建設項目，委托項目所在地省級國土資源管理部門組織實地踏勘和論證。
四、 預審原則
（1）符合土地利用總體規(guī)劃
項目用地是否符合土地利用總體規(guī)劃是用地預審的首要審查要點，項目用地列入省級規(guī)劃、市（縣）級規(guī)劃或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃中的任何一個，都視為符合規(guī)劃。列入規(guī)劃的表現(xiàn)形式包括：a、列入土地利用總體規(guī)劃重點建設項目清單；b、用地位置在土地利用總體規(guī)劃圖上反映出來，并納入允許建設用地區(qū)范疇。
（2）保護耕地、特別是基本農(nóng)田
建設項目用地在選址階段盡量少占耕地，避免占用基本農(nóng)田，如占用，用地預審和后期用地報批手續(xù)將會更加繁瑣。
（3）合理和集約節(jié)約利用土地
各類建設項目在用地設計上，應嚴格按照《工程建設項目用地控制指標》的要求，避免土地浪費。
五、 建設項目用地預審審批權(quán)限
《建設項目用地預審管理辦法》（國土資源部令第42號）第四條規(guī)定：建設項目用地預審實行分級預審。
需人民政府或有批準權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審。
需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關(guān)同級的國土資源管理部門預審。
應當由國土資源部預審的建設項目，國土資源部委托項目所在地的省級國土資源管理部門受理，但建設項目占用規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)土地的，委托市級國土資源管理部門受理。受理后，提出初審意見，轉(zhuǎn)報國土資源部。
六、 建設用地預審審查依據(jù)
（1）《土地管理法》等國家有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章；
（2）經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃、計劃和行業(yè)用地標準；
（3）經(jīng)國務院（發(fā)展改革委、國務院有關(guān)部門）批準的有關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；
（4）發(fā)展改革等行業(yè)部門項目建議書的批復；
（5）《限制供地目錄》 《禁止供地目錄》；
（6）發(fā)展改革等部門同意開展前期工作告知意見。
七、 建設用地預審審查主要內(nèi)容
（1）建設項目選址是否符合土地利用總體規(guī)劃，是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的條件；
（2）建設項目用地規(guī)模是否符合有關(guān)建設用地指標的規(guī)定；
（3）建設項目占用耕地的，補充耕地初步方案是否可行；
（4）征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況；
（5）屬《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃的修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告等是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定。
八、 建設用地預審材料的基本要求
根據(jù)《建設項目用地預審管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，已批準項目建議書的審批類建設項目與需備案的建設項目申請用地預審的，應當提交下列材料：
（1）建設項目用地預審申請表；
（2）建設項目用地預審申請報告，內(nèi)容包括擬建項目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據(jù)和適用建設用地指標情況、補充耕地初步方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況等；
（3）項目建議書批復文件或者項目備案批準文件；
（4）單獨選址建設項目擬選址位于地質(zhì)災害防治規(guī)劃確定的地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)內(nèi)的，提交地質(zhì)災害危險性評估報告；
（5）單獨選址建設項目所在區(qū)域的國土資源管理部門出具是否壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明材料。
直接審批可行性研究報告的審批類建設項目與需核準的建設項目，申請用地預審的不提交前款第（三）、（四）、（五）項材料。項目單位應當在用地預審完成后，申請用地審批前，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，辦理地質(zhì)災害危險性評估與礦產(chǎn)資源壓覆情況證明等手續(xù)。
受國土資源部委托負責初審的國土資源管理部門在轉(zhuǎn)報用地預審申請時，應當提供下列材料：
A、依據(jù)本辦法第十一條的有關(guān)規(guī)定，對申報材料作出的初步審查意見。
B、標注項目用地范圍的縣級以上土地利用總體規(guī)劃圖及相關(guān)圖件；
C、屬于《土地管理法》第二十六條規(guī)定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規(guī)劃的，應當出具經(jīng)相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案、規(guī)劃修改對規(guī)劃實施影響評估報告和修改規(guī)劃聽證會紀要。
關(guān)于耕地占卜平衡，可以采取兩種方式：
——委托補充（較為普遍）：以繳納耕地開墾費的方式委托當?shù)貒敛块T補充，并以一般耕地和基本農(nóng)田的耕地開墾費繳費標準；需足額納入工程預算，即在工程投資預算中列明耕地開墾費數(shù)額。
以服務于我區(qū)經(jīng)濟建設為根本出發(fā)點，以構(gòu)建和諧社會為目標，堅持“保護中開發(fā)，開發(fā)中保護”原則，妥善處理好經(jīng)濟發(fā)展與資源保護，整體與局部，長遠與當前的關(guān)系，全面落實土地用途管制制度，促進土地集約利用和市場經(jīng)濟條件下的優(yōu)化配置，提高土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力，最大限度地利用土地資源。以《中華人民共和國土地管理法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，認真執(zhí)行“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，堅持以人為本的發(fā)展觀。
二、工作任務
分析研究城鎮(zhèn)、村莊存量集約土地利用潛力，科學確定全區(qū)以實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標和加強耕地保護為重點。進行人口、耕地和各類農(nóng)業(yè)用地需求預測，搞好與相關(guān)規(guī)劃部門的銜接，確定城鎮(zhèn)、村莊用地控制范圍規(guī)模和國民經(jīng)濟各行業(yè)用地指標，同時把礦產(chǎn)資源規(guī)劃和土地開發(fā)、整理、復墾專項規(guī)劃納入到土地利用總體規(guī)劃，并確定年和年的專項規(guī)劃用地項目，為“十一五”規(guī)劃的順利實施提供用地保障。變更詳查成果基礎上，更新各級土地利用現(xiàn)狀圖件，繪制區(qū)級（125000鎮(zhèn)級（125000村級（110000土地利用規(guī)劃圖件，形成修編后的規(guī)劃大綱、規(guī)劃方案、規(guī)劃文本、專題報告等各項文字成果及電子圖件，報上級政府審核、批復。
三、規(guī)劃時限與規(guī)劃范圍
（一）規(guī)劃時限
以年為規(guī)劃目標年，本次規(guī)劃修編以年為規(guī)劃基期。以年為近期目標年。
（二）規(guī)劃范圍
本次規(guī)劃修編采用區(qū)、鎮(zhèn)二級規(guī)劃同步開展的方式進行。按照市里的安排。
1.區(qū)級土地利用總體規(guī)劃的范圍為本區(qū)行政管轄范圍。
2.區(qū)負責編制區(qū)、鎮(zhèn)二級規(guī)劃。
3.包括：發(fā)改局、農(nóng)業(yè)、旅游、環(huán)保、計生、交通、統(tǒng)計、規(guī)劃、體育、衛(wèi)生、畜牧、教育、公安等。全區(qū)國民經(jīng)濟各部門專項土地利用規(guī)劃。
四、工作步驟與時間安排
1.前期準備工作
結(jié)合區(qū)實際，組織成立規(guī)劃修編領導小組。研究制定工作方案。確定專題研究內(nèi)容、項目，落實經(jīng)費和辦公地點，召開全區(qū)動員大會。
2.調(diào)查研究、用地預測
采取上下結(jié)合方式，根據(jù)《區(qū)規(guī)劃修編工作方案》要求。區(qū)鎮(zhèn)同步開展，由區(qū)政府統(tǒng)一組織部署，國土分局牽頭，搞好各部門、各行業(yè)的協(xié)調(diào)銜接。各部門要進行土地利用需求量預測，分析土地利用現(xiàn)狀，確定重點項目、重點區(qū)域，經(jīng)區(qū)規(guī)劃修編領導小組充分論證的基礎上，擬定規(guī)劃期內(nèi)全區(qū)土地利用發(fā)展戰(zhàn)略，各類用地的規(guī)模，空間布局建設用地控制范圍等。提出有代表性的專題報告和部門用地計劃。編制專題土地利用規(guī)劃報告，作為新一輪全區(qū)土地利用總體規(guī)劃的重要依據(jù)。
3.規(guī)劃修編前期成果
進行綜合評估，確定各部門用地計劃的前提下。編寫規(guī)劃修編大綱，編制修編前期準備工作報告、現(xiàn)行規(guī)劃實施評價報告、土地利用規(guī)劃重大問題研究報告及五大專題報區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編領導小組審定通過后，聘請專家審定，上報上級政府。
五、成果要求
組織今后規(guī)劃期內(nèi)實施指導全區(qū)土地利用的依據(jù)和準則，區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編成果是新一輪規(guī)劃意圖與決策的體現(xiàn)。規(guī)劃修編主要成果包括：主件、附件、規(guī)劃依據(jù)等有關(guān)資料圖件。
主件：
（一）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃報告文體
（二）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃文本說明
（三）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀圖
（四）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃圖
（五）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃信息系統(tǒng)成果
附件：
（一）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃基本農(nóng)田保護和耕地保有量研究
（二）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃土地集約利用研究
（三）區(qū)級土地利用總體規(guī)劃社會經(jīng)濟發(fā)展與土地利用研究