時(shí)間：2023-09-24 15:54:56
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關(guān)鍵詞:融資性擔(dān)保;中小企業(yè);融資
文章編號(hào):1003-4625(2010)09-0065-03
中圖分類號(hào):F830.6
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
近年來,融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)通過擔(dān)?；鸬母軛U效應(yīng),為銀行與企業(yè)之間搭建了一個(gè)融資橋梁,在解決中小企業(yè)融資難問題上發(fā)揮了積極的作用,受到了各界的廣泛關(guān)注。為全面掌握擔(dān)保公司的最新情況和中小企業(yè)貸款擔(dān)保中存在的問題,我們對(duì)商丘市多家擔(dān)保公司、合作銀行及中小企業(yè)進(jìn)行走訪,調(diào)查了解擔(dān)保公司運(yùn)作中的積極作用及其發(fā)展障礙。
一、商丘市融資性擔(dān)保行業(yè)的基本情況
目前,商丘市共有融資性擔(dān)保公司50余家,從性質(zhì)上看大體可分為三類:政府注資擔(dān)保公司、民營(yíng)擔(dān)保公司和互擔(dān)保組織。
(一)政府注資擔(dān)保公司
政府注資擔(dān)保公司主要指政府部門通過財(cái)政注資設(shè)立的擔(dān)保公司。從2005年商丘市第一家信用擔(dān)保公司成立至今,全市共組建中小企業(yè)信用擔(dān)保公司10家,合計(jì)注冊(cè)資本金3.96億元,其中政府直接和間接注資占65%,企業(yè)出資占35%。2008-2009年期間,10家擔(dān)保公司累計(jì)為428戶中小企業(yè)和個(gè)人提供了461筆擔(dān)保業(yè)務(wù),累計(jì)擔(dān)?？傤~10.61億元,在保總額5.74億元,擔(dān)?；鸶軛U率為1.32。
當(dāng)前,政府注資擔(dān)保公司是為轄區(qū)中小企業(yè)融資提供擔(dān)保服務(wù)的主要機(jī)構(gòu),其運(yùn)作模式是通過擔(dān)保公司與金融機(jī)構(gòu)合作,由金融機(jī)構(gòu)按其存放的擔(dān)?；?-10倍放大,為其擔(dān)保企業(yè)提供融資服務(wù),擔(dān)保公司從中收取一定的擔(dān)保費(fèi)用。
(二)民營(yíng)擔(dān)保公司
民營(yíng)擔(dān)保公司主要是指一些民間的金融服務(wù)與擔(dān)保中介,以各類小額貸款擔(dān)保公司、投資咨詢公司等為主體。大部分民營(yíng)擔(dān)保公司資金規(guī)模小,注冊(cè)資金大都達(dá)不到與商業(yè)銀行合作的底線,其業(yè)務(wù)主要是為客戶提供信用中介和擔(dān)保。據(jù)商丘鑫惠抵押貸款咨詢公司稱,其基本的業(yè)務(wù)流程大體包括:尋求并登記資金供應(yīng)方,然后利用其貸款速度快、還款方式靈活等尋求借款人,再對(duì)借貸雙方的借貸款項(xiàng)、期限等進(jìn)行比對(duì),選擇合適的資金配對(duì),并據(jù)此提供相關(guān)的房產(chǎn)評(píng)估、抵押、公證等手續(xù),并對(duì)放款人提供全額信用擔(dān)保,收取一定的擔(dān)保費(fèi)和服務(wù)費(fèi)等。
據(jù)調(diào)查,民營(yíng)擔(dān)保公司開展的貸款中介利率適中(月息一分左右)、貸款效率較高的優(yōu)勢(shì),業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢(shì),全市目前已有各類民營(yíng)擔(dān)保公司30余家。據(jù)一家民營(yíng)擔(dān)保公司透露,其在商丘市一年的貸款額度就高達(dá)2億多元,登記在冊(cè)的資金更是高達(dá)3億元以上,因其嚴(yán)格的實(shí)物抵押(主要是房產(chǎn))操作,經(jīng)營(yíng)四年多未發(fā)生過一筆不良貸款。
(三)互擔(dān)保組織
互擔(dān)保模式通過把個(gè)別信用轉(zhuǎn)換為集體信用,增強(qiáng)了信用約束力,有效地解決了融資雙方信用不對(duì)稱的難題,使正規(guī)金融為農(nóng)戶、中小企業(yè)提供了更多地金融服務(wù)。截至2009年底,全市互擔(dān)保機(jī)構(gòu)已達(dá)到7家,擔(dān)?；鹂傤~1400萬元,累計(jì)擔(dān)?？傤~7.27億元,在保總額2.54億元,擔(dān)?；鸶軛U率高達(dá)18.1,擔(dān)保效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府擔(dān)保基金。
在互擔(dān)保組織中,永城面粉行業(yè)聯(lián)保協(xié)會(huì)備受關(guān)注。該協(xié)會(huì)以會(huì)員基金和協(xié)會(huì)集體信用為擔(dān)保,農(nóng)村信用社按照1:10放大比例,向每個(gè)會(huì)員企業(yè)授信100萬元――1000萬元的額度,協(xié)會(huì)會(huì)員在授信額度內(nèi),可隨用隨貸。由于信貸資金供給及時(shí),推動(dòng)當(dāng)?shù)孛娣坌袠I(yè)大發(fā)展。目前,永城市面粉年加工能力超過30億公斤,擁有日加工小麥100噸以上,的面粉加工企業(yè)138家,成為全國(guó)最大的面粉生產(chǎn)基地,被中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)授予“中國(guó)面粉城”稱號(hào)。
二、多重視角下的商丘融資擔(dān)保業(yè)狀況及存在的問題
(一)擔(dān)保公司視角――擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展不均衡
從商丘市擔(dān)保公司運(yùn)營(yíng)情況看,存在著明顯的兩大分歧現(xiàn)象:民營(yíng)擔(dān)保公司以民間借貸擔(dān)保為主,政府注資的擔(dān)保公司則以與銀行合作擔(dān)保為主。
調(diào)查中了解到,民營(yíng)擔(dān)保公司難以得到銀行支持的主要原因在于其主營(yíng)業(yè)務(wù)大多是民間借貸的中介擔(dān)保,在《放貸人條例》尚未正式出臺(tái)前,其業(yè)務(wù)往往游走在民間借貸與非法集資的邊緣,一旦出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),就有可能引起很多社會(huì)問題。因此,商丘市幾家與擔(dān)保公司合作的銀行在合作前提中,大都要求擔(dān)保公司無任何民間借貸中介業(yè)務(wù)背景。
據(jù)調(diào)查,擔(dān)保公司業(yè)務(wù)發(fā)展不平衡的主要原因:一是經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不明確,如一些擔(dān)保公司是在省、市兩級(jí)政府多方協(xié)調(diào)和指示下建立,具有很大的被動(dòng)性,缺乏解決中小企業(yè)融資難的經(jīng)營(yíng)理念;二是管理體制不順暢,全市十家政府注資擔(dān)保公司中,其中6家擔(dān)保公司依附于工經(jīng)委等部門,缺乏商業(yè)化運(yùn)作機(jī)制,業(yè)務(wù)管理不規(guī)范;三是個(gè)別擔(dān)保公司運(yùn)作缺乏獨(dú)立性,部分擔(dān)保公司由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任,拓展業(yè)務(wù)能力不足。此外,擔(dān)保專業(yè)人員匱乏,注冊(cè)資本偏低,轄區(qū)信用環(huán)境較差,優(yōu)質(zhì)企業(yè)不足等原因,也在很大程度上影響了擔(dān)保公司業(yè)務(wù)的開展。
(二)合作銀行視角――風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)失衡
目前,全市與擔(dān)保公司合作的金融機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)發(fā)行、中國(guó)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社等,其中商丘市商業(yè)銀行是與擔(dān)保公司合作最多的一家金融機(jī)構(gòu)。該行已與全市19家擔(dān)保公司達(dá)成合作意向,已經(jīng)開展業(yè)務(wù)合作的有16家,已存人擔(dān)保保證金1.64億元,擔(dān)保貸款余額4.47億元,擔(dān)保倍率在3倍左右。
在與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的門檻上,工行、建行均要求擔(dān)保公司注冊(cè)資本在1億元以上,其他金融機(jī)構(gòu)大多要求在1千萬元以上即可。據(jù)商丘市商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人介紹,該行在選取合作的擔(dān)保公司時(shí),條件相對(duì)寬松,對(duì)其注冊(cè)資本并無嚴(yán)格要求,但要求擔(dān)保公司不得經(jīng)營(yíng)民間借貸中介業(yè)務(wù)。
在信用風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)上,擔(dān)保公司更多地成為金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的排頭兵,直接承擔(dān)主要信用風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也使金融資本實(shí)現(xiàn)了利潤(rùn)最大化。以商丘市商業(yè)銀行為例,該行目前對(duì)擔(dān)保公司擔(dān)保的企業(yè)貸款利率為月息7.08厘,由于擔(dān)保公司還要存入保證金,實(shí)際占用信貸資源不足3億元,卻可以得到4.5億元的利息收入,折合利率高達(dá)月息一分多,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他貸款業(yè)務(wù)收入。
作為合作金融機(jī)構(gòu),針對(duì)目前擔(dān)保公司業(yè)務(wù)管理能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力還不健全的情況,也在不斷利用自身的優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保公司業(yè)務(wù)指導(dǎo),盡量避免信用風(fēng)險(xiǎn)的形成,以維持擔(dān)保公司的正常業(yè)務(wù)開展。以商丘市商業(yè)銀行為例,該行在與擔(dān)保公司合作過程中,一是堅(jiān)持對(duì)擔(dān)保項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,對(duì)于存在風(fēng)險(xiǎn)隱患的企業(yè)及時(shí)向擔(dān)保公司提出風(fēng)險(xiǎn)揭
示,同時(shí)指導(dǎo)擔(dān)保公司辦理完善的反擔(dān)保手續(xù);二是以擔(dān)保公司為依托,積極培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)客戶群體,對(duì)于條件成熟的企業(yè)則可直接辦理信貸業(yè)務(wù);三是從業(yè)務(wù)推薦率、交易履約率、業(yè)務(wù)貢獻(xiàn)率等指標(biāo)對(duì)擔(dān)保公司考核,將考核情況與擔(dān)?；鸱糯蟊堵式Y(jié)合起來,掌握與擔(dān)保公司合作過程中的主動(dòng)權(quán);四是對(duì)擔(dān)保貸款按月結(jié)息或分期還款制度,分析和防范信用風(fēng)險(xiǎn)。
(三)被擔(dān)保企業(yè)視角――擔(dān)保融資門檻仍較高
從調(diào)查中了解到,能夠被擔(dān)保公司擔(dān)保獲取銀行貸款的企業(yè)在全市只有三百多戶,僅占中小企業(yè)總數(shù)的百分之一,可以說這些企業(yè)都是現(xiàn)有中小企業(yè)優(yōu)中選優(yōu)的,其難以從銀行直接獲得貸款支持的主要原因往往是缺乏不動(dòng)產(chǎn)抵押。我們?cè)谡{(diào)查中了解到,目前中小企業(yè)通過擔(dān)保公司獲取銀行貸款仍然存在較大的困難,其困難一是源于金融機(jī)構(gòu)信貸管理體制,基層行沒有信貸審批權(quán),而上級(jí)有權(quán)審批部門往往對(duì)中小企業(yè)貸款額度不感興趣;二是中小企業(yè)由于缺乏不動(dòng)產(chǎn)抵押,難以實(shí)現(xiàn)完善的反擔(dān)保手續(xù),同時(shí)資產(chǎn)評(píng)估、公證、抵押等反擔(dān)保手續(xù)費(fèi)用較高,加上擔(dān)保費(fèi)率(一般為貸款利率的30～80%),貸款利率通常達(dá)到月息一分以上;三是銀行謹(jǐn)慎經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致信貸審批時(shí)間仍然較長(zhǎng),貸款效率偏低。
據(jù)調(diào)查,華新電子量具有限公司是虞城縣鋼卷尺產(chǎn)業(yè)集群的龍頭示范企業(yè),該公司為了融資便利2008年,出資50萬元參股成立了金諾投資擔(dān)保有限公司。通過擔(dān)保,2009年該公司從農(nóng)業(yè)銀行申請(qǐng)到200萬元貸款額度,雖在一定程度上緩解了資金需求,但由于貸款額度低,實(shí)際可用貸款只有150萬元,還要繳納全額的貸款利息,增加了貸款成本。
此外,商丘眾多的房地產(chǎn)開發(fā)公司在房產(chǎn)開發(fā)初期,獲取銀行信貸資金支持難度極大。作為資金密集型的產(chǎn)業(yè),也使眾多的房地產(chǎn)開發(fā)公司轉(zhuǎn)頭向民營(yíng)擔(dān)保投資公司融通資金。
(四)監(jiān)管視角――行業(yè)監(jiān)管主體不明
擔(dān)保業(yè)的定位決定了其業(yè)務(wù)具有金融性和中介性兩種屬性,其業(yè)務(wù)覆蓋到房地產(chǎn)、司法、貿(mào)易、銀行等眾多領(lǐng)域,必然涉及多個(gè)政府管理部門。2010年,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、商務(wù)部、中國(guó)人民銀行和國(guó)家工商總局聯(lián)合《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》,其對(duì)擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管部門的認(rèn)定是“指省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的負(fù)責(zé)監(jiān)督管理本轄區(qū)融資性擔(dān)保公司的部門”,但目前我省還沒有出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)文件,沒有明確擔(dān)保行業(yè)監(jiān)管主體。
從商丘調(diào)查情況來看,監(jiān)督管理部門主要是工商局和銀監(jiān)局,但其監(jiān)管也僅局限在推動(dòng)擔(dān)保行業(yè)協(xié)會(huì)的成立,防范擔(dān)保機(jī)構(gòu)非法集資等非審慎性監(jiān)督,對(duì)其業(yè)務(wù)發(fā)展并沒有直接的監(jiān)督。事實(shí)上,從當(dāng)前的擔(dān)保機(jī)構(gòu)類型上看,民營(yíng)擔(dān)保公司與政府注資擔(dān)保公司主導(dǎo)業(yè)務(wù)上有較大的差異,監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)管對(duì)象也各不相同,兩者在管理辦法上沒有側(cè)重,也給實(shí)際監(jiān)管帶來了不小的難度。
現(xiàn)有的擔(dān)保公司股東監(jiān)管也存在較多的問題。據(jù)調(diào)查,目前各縣市成立的政府注資擔(dān)保公司,出資人主要是財(cái)政部門,而項(xiàng)目運(yùn)作大多掛靠在工經(jīng)委或工商聯(lián)等部門,在實(shí)際運(yùn)作中或多或少受到一些行政干預(yù),而不能完全按市場(chǎng)化原則進(jìn)行運(yùn)作。
由于缺乏權(quán)威的行業(yè)監(jiān)管部門,擔(dān)保公司監(jiān)管實(shí)際上處于多頭監(jiān)管而多頭不管的狀態(tài),行業(yè)內(nèi)部聯(lián)系松散,造成民營(yíng)擔(dān)保公司出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng),而政府注資擔(dān)保公司發(fā)展極度不平衡的現(xiàn)狀。同時(shí)也使擔(dān)保公司在與銀行合作中處于不利局面,增加了擔(dān)保公司的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。
三、對(duì)促進(jìn)融資擔(dān)保業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)建議
(一)明確擔(dān)保業(yè)監(jiān)管主體,提高擔(dān)保業(yè)監(jiān)管水平
要依據(jù)《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》,盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則,明確監(jiān)督部門,按照“全面統(tǒng)籌,突出重點(diǎn),先易后難,急用先行”的原則,抓緊研究制定配套的規(guī)章制度,逐步建立健全規(guī)章制度體系,做到監(jiān)督管理有法可依、有章可循,促進(jìn)融資性擔(dān)保業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、規(guī)范發(fā)展。要按照民營(yíng)擔(dān)保和政府注資擔(dān)保分開管理的原則,為擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展提供有效的法律保障,重點(diǎn)加強(qiáng)信息、業(yè)務(wù)等方面的指導(dǎo)監(jiān)管,引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極為中小企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)的同時(shí),合法開展擔(dān)保服務(wù),使各擔(dān)保公司更加規(guī)范地發(fā)展。
(二)開展擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用評(píng)級(jí),提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)公信力
充分利用國(guó)家認(rèn)可的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),開展對(duì)擔(dān)保行業(yè)的信用評(píng)級(jí)工作,不斷提高擔(dān)保行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)防范和風(fēng)險(xiǎn)處置能力,提高擔(dān)保機(jī)構(gòu)的公信力,增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作意愿。
(三)加大扶持力度,促進(jìn)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)健康發(fā)展
一是建立財(cái)政有限補(bǔ)償機(jī)制。政府每年從財(cái)政預(yù)算中安排一定比例資金,逐步建立多層次的損失補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制,通過財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠政策,引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)探索建立符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和市場(chǎng)規(guī)律的商業(yè)模式。進(jìn)一步完善有關(guān)融資性擔(dān)保的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策,完善抵押質(zhì)押登記和征信管理體系,協(xié)調(diào)工商、稅務(wù)、房管、司法等部門,提高抵押登記、債務(wù)追償?shù)男?。二是擴(kuò)大擔(dān)保機(jī)構(gòu)的杠桿效應(yīng)。要通過加強(qiáng)對(duì)各類擔(dān)保資源的整合,盡快形成規(guī)模優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展和抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)要在行業(yè)管理框架下建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,確保信用擔(dān)保體系安全、穩(wěn)健運(yùn)行。
(四)加快推進(jìn)有利于融資性擔(dān)保業(yè)的社會(huì)信用體系建設(shè),努力創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境
推動(dòng)建立和完善各級(jí)政府職能部門聯(lián)合打造的信息征集與信用評(píng)價(jià)體系,完善信息查詢制度,實(shí)現(xiàn)企業(yè)信息的共享。推動(dòng)建立社會(huì)信用懲戒機(jī)制,通過強(qiáng)化社會(huì)信用意識(shí),從根本上降低擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn),為融資性擔(dān)保體系的完善奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
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關(guān)鍵詞：社會(huì)信用體系；信用擔(dān)保；中小企業(yè)；風(fēng)險(xiǎn)防范
中圖分類號(hào)：F832．4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1007－4392（2007）01－0063－02
一、臨汾市信用擔(dān)保市場(chǎng)基本情況
（一）擔(dān)保公司組織結(jié)構(gòu)
從擔(dān)保機(jī)構(gòu)組建單位看，由地方政府出資組建的1家，占5．88％；政府參與出資組建的2家，占11．77％；企業(yè)與個(gè)人出資組建的14家，占82．35％。從擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)置級(jí)別看，地市級(jí)13家，縣（市）級(jí)4家。這些擔(dān)保機(jī)構(gòu)均具有獨(dú)立的法人資格，實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，并按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求，設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。
（二）擔(dān)保公司資金來源構(gòu)成
擔(dān)保公司的資金主要來源于三個(gè)渠道：一是財(cái)政拔入14068萬元，占比為27．34％；二是非會(huì)員企業(yè)和個(gè)人投入32910萬元，占比為63．97％；三是會(huì)員企業(yè)投入4472萬元，占比為8.69％。
（三）擔(dān)保公司業(yè)務(wù)
1999年至2005年3月，擔(dān)保公司共為402戶企業(yè)的180829萬元貸款提供了擔(dān)保，其中，采掘業(yè)、制造業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)274戶，累計(jì)擔(dān)保金額157692萬元，占總擔(dān)保額的87．21％；商業(yè)貿(mào)易、文化娛樂等第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)128戶，累計(jì)擔(dān)保金額23137萬元，占總擔(dān)保額的12．79％。到2006年3月末，全市擔(dān)保公司在保責(zé)任余額74579萬元。
（四）擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)
據(jù)調(diào)查，轄內(nèi)17家擔(dān)保公司收入主要來源于四個(gè)渠道，一是按不高于銀行同期貸款利率50％收取的擔(dān)保費(fèi)，二是項(xiàng)目評(píng)估費(fèi)，三是咨詢費(fèi)，四是擔(dān)保資金存款利息所得等其他收入。1999年至2006年3月，全市擔(dān)保公司累計(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入4099．9萬元，其中貸款融資擔(dān)保業(yè)務(wù)收入占99．17％。擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)支出主要有：工資支出、辦公費(fèi)用支出、業(yè)務(wù)費(fèi)支出以及提取的職工福利費(fèi)、醫(yī)保等，約占收入的50％左右，剔除稅費(fèi)及各項(xiàng)準(zhǔn)備金，擔(dān)保公司可實(shí)現(xiàn)微利。
（五）擔(dān)保公司與金融機(jī)構(gòu)的合作
多年來，臨汾市擔(dān)保公司通過一筆一協(xié)議、定額存儲(chǔ)、專戶管理、監(jiān)督使用的形式與多家金融機(jī)構(gòu)建立了擔(dān)保合作關(guān)系，擔(dān)保合作業(yè)務(wù)逐年增長(zhǎng)。到2006年3月底，累計(jì)擔(dān)保金額增加到180829萬元，在保責(zé)任金額增加到74579萬元，分別是2001年末的11．92倍和7．19倍。從與金融機(jī)構(gòu)合作的業(yè)務(wù)量看，與國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行合作的業(yè)務(wù)量較大，到2006年3月末，與國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)合作累計(jì)提供擔(dān)保87684萬元，占48．49％。與股份制商業(yè)銀行的合作業(yè)務(wù)呈快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，至2006年3月末，累計(jì)提供擔(dān)保67074萬元，在保金額28456萬元，已分別占全市累計(jì)擔(dān)?？傤~和在保總額的37．09％和38．16％。從擔(dān)保期限看，半年期、半年至一年期、一年以上期限分別占13％．67．89％和19．11％。
（六）擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制
一是在擔(dān)保公司內(nèi)部基本建立了擔(dān)保審查、擔(dān)保跟蹤監(jiān)督、到期追償相互制約等運(yùn)作機(jī)制。在提供擔(dān)保前，擔(dān)保公司能夠按照操作程序?qū)ι暾?qǐng)擔(dān)保企業(yè)的資信狀況、資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)效益和經(jīng)營(yíng)前景等進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，向協(xié)議金融機(jī)構(gòu)出具擔(dān)保意向書。在貸款發(fā)放時(shí)，堅(jiān)持“四簽字”制度，即由協(xié)議金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保公司、借款人、反擔(dān)保人簽字，在一定程度上規(guī)避了擔(dān)保的內(nèi)部道德風(fēng)險(xiǎn)。二是建立了靈活多樣的反擔(dān)保和聯(lián)保措施，將可能發(fā)生的損失鎖定在擔(dān)保公司可承受的范圍內(nèi)。如臨汾市正和擔(dān)保有限公司有三類九種反擔(dān)保措施，主要是財(cái)產(chǎn)類的房產(chǎn)抵押、機(jī)器設(shè)備抵押、權(quán)益類的租賃權(quán)、股權(quán)、土地使用權(quán)抵押，信譽(yù)類的個(gè)人信譽(yù)擔(dān)保、法定代表人家庭財(cái)產(chǎn)擔(dān)保、聯(lián)保、第三人保證等。三是各擔(dān)保機(jī)構(gòu)參照《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》并結(jié)合自身經(jīng)營(yíng)管理實(shí)際，制定了風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)，如單個(gè)企業(yè)的擔(dān)保責(zé)任余額標(biāo)準(zhǔn)不超過自身實(shí)收資本10％，在保責(zé)任余額不超過自身實(shí)收資本1－10倍，按當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)的50％提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金，按在保余額的1％提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，按注冊(cè)資本金的10％提取用于自身清償?shù)谋ＷC金等。
二、存在的問題
（一）市場(chǎng)準(zhǔn)入條件不明確，擔(dān)保公司發(fā)展過多過濫
目前，國(guó)家對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立尚未明確統(tǒng)一的市場(chǎng)資質(zhì)要求，只要符合《公司法》，即可到工商管理部門直接登記注冊(cè)，致使擔(dān)保公司的發(fā)展缺乏統(tǒng)一布局和規(guī)劃。擔(dān)保公司規(guī)模普遍偏小。由于擔(dān)保公司實(shí)力弱，金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)同程度普遍較低。協(xié)作金融機(jī)構(gòu)一般只對(duì)中小企業(yè)小額貸款和信用較好的擔(dān)保公司提供的擔(dān)保才予以合作，并且嚴(yán)格控制放大倍數(shù)，放大倍數(shù)普遍較小，目前全市擔(dān)保公司在保責(zé)任總額與擔(dān)保資金的比例僅為1：0．69（主要是多家擔(dān)保公司并未開展業(yè)務(wù)）。而在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，則基本是由擔(dān)保公司承擔(dān)100％的代償責(zé)任。如臨汾市正和中小企業(yè)信用擔(dān)保有限公司，與其協(xié)作較早的建行只同意對(duì)轄內(nèi)重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)貸款適度放大，對(duì)其他企業(yè)一律執(zhí)行1：1的擔(dān)保質(zhì)押。此外，擔(dān)保機(jī)構(gòu)閑置率也較高。目前，臨汾市現(xiàn)有17家注冊(cè)擔(dān)保公司中尚有11家未開展擔(dān)保業(yè)務(wù)。
（二）擔(dān)保市場(chǎng)監(jiān)督管理不到位
由于國(guó)家尚未以法律法規(guī)形式明確和統(tǒng)一擔(dān)保市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，信用擔(dān)保行業(yè)的自律組織也未建立，臨汾市各擔(dān)保公司除作為國(guó)家信用擔(dān)保體系試點(diǎn)之一的正和擔(dān)保有限公司按規(guī)定向國(guó)家發(fā)改委直報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)外，整體運(yùn)作基本處于無管理、無監(jiān)督狀態(tài)，全市擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展情況沒有確定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集、匯總和整理。
（三）擔(dān)保公司運(yùn)作不規(guī)范，潛在一定風(fēng)險(xiǎn)
一是各類準(zhǔn)備金提取不足。到2006年3月末，臨汾市各擔(dān)保機(jī)構(gòu)均未提取風(fēng)險(xiǎn)貸款保證金與風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，僅提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金1615萬元，只占應(yīng)提取額的79．44％。二是單戶擔(dān)保貸款接近或超過規(guī)定水平。如臨汾市恒潤(rùn)源擔(dān)保有限公司，注冊(cè)資金13000萬元，單個(gè)企業(yè)的擔(dān)保責(zé)任余額標(biāo)準(zhǔn)為13000×10％＝1300萬元，而其目前在保企業(yè)最大的擔(dān)保金額為2500萬元，超過標(biāo)準(zhǔn)92．31％。三是擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)集中度偏高，如天潤(rùn)中小企業(yè)信用擔(dān)保有限公司2005年7月為臨汾萬鑫達(dá)焦化有限公司同時(shí)向襄汾縣15家農(nóng)村信用社提供貸款擔(dān)保，擔(dān)保金額共計(jì)1600萬元。
（四）相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后
當(dāng)前涉及擔(dān)保行業(yè)的法律法規(guī)主要有《公司法》、《擔(dān)保法》、和《中小企業(yè)促進(jìn)法》，其余的規(guī)范就是國(guó)家有關(guān)部門制定的政策性文件，如國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》、《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)小企業(yè)金融服務(wù)的指導(dǎo)意見》（人民銀行）、《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部）等。政策性文件雖能起到一定的促進(jìn)、保障作用，但其在規(guī)范性、操作性、確定性、強(qiáng)制性等方面均無法滿足實(shí)踐的需要。如《公司法》未對(duì)作為特殊行業(yè)的擔(dān)保公司最低注冊(cè)限額做出專門規(guī)定，《擔(dān)保法》規(guī)范的對(duì)象是擔(dān)保行為而未對(duì)專業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行專門規(guī)范等。此外涉及專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本、股東出資比例、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、開展業(yè)務(wù)規(guī)則、業(yè)務(wù)范圍及種類、風(fēng)險(xiǎn)控制、業(yè)務(wù)人員及高管人員的從業(yè)資格、財(cái)務(wù)內(nèi)控制度和行業(yè)自律等諸多方面也都是無法可依，無章可循，在相當(dāng)程度上制約著中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展和規(guī)范運(yùn)作。
三、政策建議
（一）按照《中小企業(yè)促進(jìn)法》要求，盡快制定和出臺(tái)《中小企業(yè)信用擔(dān)保管理辦法》
對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入資質(zhì)、設(shè)立與退出制度、財(cái)務(wù)和內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)范圍和操作流程、風(fēng)險(xiǎn)防范和損失分擔(dān)機(jī)制、扶持政策、（下轉(zhuǎn)第71頁(yè)）（上接第64頁(yè)）行業(yè)監(jiān)管與自律等諸多方面作出規(guī)定，進(jìn)一步明確擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立與變更的審批程序和具體要求，以法規(guī)形式對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)具體規(guī)范。
（二）盡快明確擔(dān)保行業(yè)的監(jiān)管部門
對(duì)中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管，并與各級(jí)政府、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門、財(cái)政部門、工商行政管理部門和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門加強(qiáng)溝通和協(xié)作，密切配合，各司其職，最終形成全方位、多層次的外部監(jiān)管體系，強(qiáng)化對(duì)擔(dān)保企業(yè)的全程監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)管格局。
（三）盡快制定和建立擔(dān)保行業(yè)從業(yè)人員資格審查制度、業(yè)務(wù)操作規(guī)定和風(fēng)險(xiǎn)管理等制度
依照制度，對(duì)不同類別、不同級(jí)別的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，在申請(qǐng)、審核、擔(dān)保條件、違約確認(rèn)和擔(dān)保代償與賠付等方面實(shí)施嚴(yán)格的分類管理、指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范其行業(yè)行為，促使中小企業(yè)信用擔(dān)保工作納入規(guī)范化管理。
（四）建立信用擔(dān)保行業(yè)協(xié)會(huì)
加強(qiáng)行業(yè)自律、交流與合作，提高擔(dān)保行業(yè)組織化程度，并協(xié)調(diào)組織擔(dān)保機(jī)構(gòu)采用多機(jī)構(gòu)聯(lián)合擔(dān)保等方式以分散風(fēng)險(xiǎn)。
（一）投資擔(dān)保公司的發(fā)展進(jìn)程
20世紀(jì)九十年代末，人民幣通脹嚴(yán)重，民間也曾出現(xiàn)過一股企業(yè)用高息吸儲(chǔ)融資的風(fēng)潮。當(dāng)時(shí)融資企業(yè)給出的高息大多為15%-20%的年息，那時(shí)的銀行同期存款利率比現(xiàn)在高出許多，盡管如此，很多老百姓還是愿意把錢存到融資企業(yè)里賺取利差。但好景不長(zhǎng)，隨著政府禁令的頒布，那些企業(yè)的融資行為被明令禁止，多米諾骨牌倒塌，眾人紛紛搶兌，融資企業(yè)紛紛破產(chǎn)。雖然因?yàn)樯鐣?huì)影響太大，政府也曾出面收拾殘局，但有些后遺癥并未徹底結(jié)束。
時(shí)過境遷，在21世紀(jì)的今天，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)生的資金流動(dòng)量越來越大，尤其是人民幣通脹壓力逐漸增大，國(guó)家實(shí)行緊縮的貨幣政策，使銀行貸款變得愈發(fā)困難，與此對(duì)應(yīng)的是民間融資借貸行為的“復(fù)活”。各種投資擔(dān)保公司如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，它們以誘人的利息吸納著閑置的民間資金進(jìn)行借貸經(jīng)營(yíng)運(yùn)作。
（二）投資擔(dān)保公司的現(xiàn)狀
隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，百姓的生活水平逐漸提高，然而在通貨膨脹嚴(yán)重的社會(huì)背景下，如何理財(cái)成為他們關(guān)注的重點(diǎn)。
傳統(tǒng)的理財(cái)方式多種多樣，如：股票、基金、國(guó)庫(kù)券等，在過去的十幾年間，股票市場(chǎng)十分景氣，不少人通過炒股發(fā)家致富。但是股票“牛市”的終結(jié)，使人們開始重視股票投資風(fēng)險(xiǎn)與收益并存的特點(diǎn)，紛紛將手中的資金轉(zhuǎn)存銀行。
鑒于物價(jià)上漲的問題日益突出，國(guó)家開始實(shí)施緊縮的貨幣政策，提高存貸款利率，但是，銀行存款的利息遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們獲得高回報(bào)的要求。于是，大量的投資擔(dān)保公司便應(yīng)運(yùn)而生，他們通過利用民間閑散資金投資各種實(shí)業(yè)，并按照高于銀行存款利率兩三倍的標(biāo)準(zhǔn)給投資者支付利息。這種高回報(bào)讓許多人心動(dòng)并將錢投入其中，然而，好景不長(zhǎng)，近幾年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的降低，許多行業(yè)并不景氣，投資擔(dān)保公司開發(fā)的項(xiàng)目并未產(chǎn)生預(yù)期的收益，實(shí)業(yè)公司也因?yàn)橘Y金鏈斷裂紛紛破產(chǎn)，這便產(chǎn)生了全國(guó)各地的擔(dān)保公司的責(zé)任人陸續(xù)跑路的后果。
二、投資擔(dān)保公司經(jīng)營(yíng)行為涉及的法律問題
眾所周知，投資擔(dān)保公司是公司的一種，它理應(yīng)適用公司運(yùn)行的各項(xiàng)法律規(guī)定，而合法性是公司經(jīng)營(yíng)的前提，因此，本文提出了其中涉及的法律問題。
（一） 虛假出資、抽逃出資、虛構(gòu)注冊(cè)資本
投資擔(dān)保公司要想成立，必須進(jìn)行注冊(cè)登記，并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而公司登記就要符合法律的規(guī)定。2014年新修訂的《公司法》第二十六條規(guī)定：“有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。公司全體股東的首次出資額不得低于注冊(cè)資本的百分之二十，也不得低于法定的注冊(cè)資本最低限額，其余部分由股東自公司成立之日起兩年內(nèi)繳足；其中，投資公司可以在五年內(nèi)繳足。有限責(zé)任公司注冊(cè)資本的最低限額為人民幣三萬元?！盵1]
根據(jù)以上規(guī)定可知，投資擔(dān)保公司屬于投資公司，故其只要一次性繳足注冊(cè)資本的百分之二十并超過三萬元的最低限額即可，其余的部分可以在五年內(nèi)繳清，這便為擔(dān)保投資公司虛假出資、抽逃出資、虛構(gòu)注冊(cè)資本提供了空間。許多投資擔(dān)保公司的注冊(cè)資本高達(dá)數(shù)千萬，但它們所繳納的注冊(cè)資本金是通過高息攬儲(chǔ)，直接從普通民眾手中獲取資金，在成功注冊(cè)之后，往往將這筆資金抽回，進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，換句話說，這些公司的發(fā)起人和主要負(fù)責(zé)人并未投入一分錢或者投入很少，便可以通過高息轉(zhuǎn)貸，謀取暴利。
（二） 直接吸收資金，違規(guī)經(jīng)營(yíng)
我國(guó)《商業(yè)銀行法》第七十九條第二款規(guī)定：“未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自設(shè)立商業(yè)銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；并由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)予以取締?！盵2]
因此，無論是銀行還是金融機(jī)構(gòu)，要直接吸收公眾資金，都必須經(jīng)過銀監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)，而目前存在的眾多投資擔(dān)保公司，只有極少數(shù)是經(jīng)過銀監(jiān)會(huì)正規(guī)程序批準(zhǔn)的，大部分都是靠直接吸收資金并發(fā)放貸款的違法運(yùn)行模式來維持收益。
三、 對(duì)投資擔(dān)保公司的法律監(jiān)管與完善建議
（一） 完善與投資擔(dān)保公司相關(guān)的法律規(guī)定
投資擔(dān)保行業(yè)是我國(guó)新興的一個(gè)行業(yè)，因此，從法律層面來看，存在一定的立法空白。2014年新修訂的《公司法》，本意是鼓勵(lì)商業(yè)的發(fā)展，但這也給投資擔(dān)保公司提供了可乘之機(jī)。現(xiàn)存的大多數(shù)投資擔(dān)保公司，是經(jīng)過登記注冊(cè)的，但它們并無任何實(shí)質(zhì)性的業(yè)務(wù)，單純靠吸收資金轉(zhuǎn)貸來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這并不符合《公司法》鼓勵(lì)商業(yè)發(fā)展的目的，相反這種投機(jī)行為是為法律所禁止的。
（二） 加強(qiáng)對(duì)投資擔(dān)保公司的法律監(jiān)管[3]
目前，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管單位主要是銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，這些機(jī)構(gòu)雖然每年都會(huì)查處大量違法違規(guī)行為，但是，對(duì)于投資公司這個(gè)群體，尚未有明確的監(jiān)管分工，三家機(jī)構(gòu)都無權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，由此，便導(dǎo)致了投資擔(dān)保大行其道，迅速席卷全中國(guó)。因此，要想加強(qiáng)對(duì)投資擔(dān)保公司的監(jiān)管力度，最根本的是要通過法律規(guī)定，將監(jiān)管權(quán)賦予相應(yīng)的機(jī)關(guān)。
（三） 發(fā)揮群體訴訟的作用，迫使投資擔(dān)保公司承擔(dān)法律責(zé)任
投資擔(dān)保公司迅猛發(fā)展的一個(gè)重要原因是法律缺乏對(duì)其責(zé)任的規(guī)定及強(qiáng)制措施?！胺o明文規(guī)定不為罪”，雖然很多人都認(rèn)為投資擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)行為屬于非法吸收公眾存款，但法律并未明確界定哪些行為屬于“非法吸收公眾存款”，因此，法律規(guī)定的模糊性使投資擔(dān)保公司鉆了空子。
互助擔(dān)保融資的主要模式與優(yōu)勢(shì)
互助擔(dān)保融資的主要模式
一是聯(lián)保聯(lián)貸模式：若干借款人組成一個(gè)聯(lián)合體，共同向銀行申請(qǐng)貸款，在銀行沒有要求抵押或其他擔(dān)保的情況下，每個(gè)借款人在聯(lián)貸額度內(nèi)對(duì)其他所有借款人承擔(dān)連帶責(zé)任擔(dān)保的一種融資模式。聯(lián)貸聯(lián)保的重要特征在于，聯(lián)保體成員互相對(duì)各借款人提供連帶責(zé)任擔(dān)保，當(dāng)某一聯(lián)保體成員債務(wù)到期，債權(quán)人可以向債務(wù)人及其他保證人要求償還債務(wù)，債務(wù)人及所有保證人需履行債務(wù)，不可以保證人或債務(wù)人為由進(jìn)行抗辯不償還債務(wù)或部分償還債務(wù)。如債務(wù)人無法償還，保證人在清償完債務(wù)后，保證人可向債務(wù)人追償，不足部分由聯(lián)保體保證人按約定比例分擔(dān)。債務(wù)違約后，如果沒有全部?jī)斶€，則所有的其他團(tuán)體成員將無法從銀行獲得再貸款。
二是基于擔(dān)保公司的互助擔(dān)保融資模式：以集群企業(yè)為主體設(shè)立擔(dān)保公司，擔(dān)保公司不以盈利為目的，遵循“自愿組合，誠(chéng)實(shí)守信，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則，將“推動(dòng)股東經(jīng)濟(jì)效益，扶持與促進(jìn)股東健康發(fā)展”作為服務(wù)宗旨，實(shí)行“會(huì)員制”貸款。即由會(huì)員企業(yè)繳納會(huì)費(fèi)，設(shè)立“企業(yè)互助基金”作為擔(dān)保公司的資本金，然后由擔(dān)保公司對(duì)會(huì)員企業(yè)提供擔(dān)保向銀行進(jìn)行放大性的擔(dān)保貸款。在這一模式下，如果貸款企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)違約情況，導(dǎo)致貸款到期無法償還，則由擔(dān)保公司動(dòng)用“企業(yè)互助基金”還貸，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。
中小企業(yè)互助擔(dān)保融資的優(yōu)勢(shì)
第一，獲取信息優(yōu)勢(shì)。互助擔(dān)保融資模式是一種基于企業(yè)間信息共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的融資方式，會(huì)員企業(yè)在形成統(tǒng)一貸款單位時(shí)會(huì)對(duì)其他成員進(jìn)行充分的聯(lián)系和了解。由于貸款成員處于同一產(chǎn)業(yè)鏈中，因此相互間比較容易獲得對(duì)方的資料，有利于信息的擴(kuò)散和傳播，減小風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。
第二，降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。由于產(chǎn)業(yè)集群的根植性，集群內(nèi)部存在社會(huì)懲罰機(jī)制和信譽(yù)機(jī)制，從而對(duì)企業(yè)形成一種約束。企業(yè)一旦違約，其聲譽(yù)在該行業(yè)中將受到極大影響，而且還會(huì)連累其他互助擔(dān)保成員，這將嚴(yán)重阻礙企業(yè)未來在集群中的業(yè)務(wù)發(fā)展。除此之外，當(dāng)個(gè)別企業(yè)存在經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，由于存在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制，其他企業(yè)處于自身因素的考慮，會(huì)在能力的范圍內(nèi)提供各種形式的幫助，比如延期收取貨款等，從而使困境中的企業(yè)獲得各種支持。
第三，獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從信貸成本上來看，由于互助擔(dān)保組織內(nèi)部信息共享，而且有互助基金進(jìn)行擔(dān)保，因此，銀行對(duì)中小企業(yè)的調(diào)查成本以及貸后監(jiān)督的成本都大大減少，基本上都由互助擔(dān)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部化了。
第四，互相監(jiān)督作用與互相激勵(lì)作用。互助擔(dān)保模式下，企業(yè)必然重視和關(guān)注互保體內(nèi)其他成員的經(jīng)營(yíng)變化、履約能力的變化及契約執(zhí)行情況，互保體內(nèi)將形成成員間的互相監(jiān)督機(jī)制，從而將傳統(tǒng)信貸模式下以“銀行監(jiān)督企業(yè)”為主的監(jiān)督模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化和升級(jí)，進(jìn)一步演進(jìn)為“銀行監(jiān)督企業(yè)”的縱向監(jiān)督機(jī)制與“企業(yè)監(jiān)督企業(yè)”的橫向監(jiān)督機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，從而提高了監(jiān)督效率，并減少違約概率。
第五，降低銀行操作成本。傳統(tǒng)信貸模式下，企業(yè)的篩選和貸后監(jiān)督主要由銀行執(zhí)行，但在互助擔(dān)保模式下，互保體內(nèi)成員間受擔(dān)保責(zé)任的制約，必然相互慎重選擇聯(lián)保體成員，并形成體內(nèi)成員間的橫向監(jiān)督機(jī)制，這有效地減少了銀行篩選及監(jiān)督成本，并增加信貸的安全性。
聯(lián)保聯(lián)貸模式在石獅布料市場(chǎng)的應(yīng)用
石獅市鴛鴦池面料市場(chǎng)位于市區(qū)鴛鴦池公園的西側(cè)，占地面積500余畝，創(chuàng)建于1995年秋。近年來，石獅市委市政府高度重視，采取了一系列措施大力扶持，鳳里街道辦事處成立了市場(chǎng)管理處并進(jìn)行規(guī)范管理，使市場(chǎng)迅速擴(kuò)大發(fā)展。目前，該面料市場(chǎng)已形成中心市場(chǎng)、德輝文化大廈、金石大廈、南環(huán)路市場(chǎng)、蓮花苑、元興花園以及南北一路面料市場(chǎng)等六大中心區(qū)。轄區(qū)內(nèi)1000余個(gè)店面分別由600余家業(yè)主經(jīng)營(yíng)，規(guī)模為全國(guó)四大面料市場(chǎng)之一。
石獅鴛鴦池面料市場(chǎng)以中小企業(yè)為主，這些小企業(yè)的健康發(fā)展為石獅經(jīng)濟(jì)增添了活力，但與中小企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)形成反差的是，中小企業(yè)融資渠道狹窄，融資困難長(zhǎng)期困擾著中小企業(yè)的發(fā)展。因?qū)儋Q(mào)易行業(yè)，石獅布料市場(chǎng)眾多經(jīng)營(yíng)戶都沒有足夠的固定資產(chǎn)，因而不具備開展銀行信貸業(yè)務(wù)的條件。
為了解決這一問題，泉州銀行石獅支行于2007年初與行業(yè)協(xié)會(huì)密切配合，確立以3～8家中小企業(yè)為單位的“聯(lián)保式”信貸方式，主要授信額度在200萬～500萬元，其服務(wù)的主要對(duì)象為行業(yè)協(xié)會(huì)推薦的56家優(yōu)秀經(jīng)營(yíng)戶。此外，石獅支行當(dāng)年擬繼續(xù)確立近百家中小企業(yè)遞交總行進(jìn)行審批，計(jì)劃新增1億元左右的貸款支持聯(lián)保聯(lián)貸模式的推廣。該模式的主要操作結(jié)構(gòu)如圖1所示。
該模式下，聯(lián)保體內(nèi)的任意一家企業(yè)若出現(xiàn)還款違約，其他企業(yè)將共同承擔(dān)還款責(zé)任。為了較好地保證聯(lián)保體內(nèi)部企業(yè)的信用質(zhì)量，石獅支行根據(jù)企業(yè)規(guī)模和納稅情況限定貸款額度，并根據(jù)市場(chǎng)宏觀形勢(shì)判斷總體放貸規(guī)模。實(shí)施聯(lián)保聯(lián)貸模式后，服裝紡織面料行業(yè)的貸款占各行業(yè)貸款總體的50%左右，其中聯(lián)保貸款的金額基本滿足中小企業(yè)所要求的資金缺口，這部分貸款還款期限一般為半年至一年，貸款利率在基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上上浮30%～50%。
聯(lián)保聯(lián)貸的推出緩解了石獅市中小型服裝企業(yè)對(duì)資金的需求，但在監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制上仍然不是很成熟。石獅興業(yè)銀行也曾在布料市場(chǎng)開展了“聯(lián)保式”貸款，但未使此項(xiàng)業(yè)務(wù)完全開展起來，一是因自身業(yè)務(wù)多，二是因?qū)γ駹I(yíng)中小企業(yè)的貸款風(fēng)險(xiǎn)感到難以控制。
石獅中小企業(yè)互助擔(dān)保融資的現(xiàn)狀分析
石獅市服裝產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)保聯(lián)貸的發(fā)展概況
我國(guó)最早的聯(lián)保聯(lián)貸是作為扶貧項(xiàng)目在1997年開始在農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)和推廣的。在2000年以前，聯(lián)貸聯(lián)保模式主要提供低息、免息的農(nóng)村扶貧項(xiàng)目，提供借貸的主體主要是多邊或雙邊項(xiàng)目成立的專門機(jī)構(gòu)、民間機(jī)構(gòu)、政府部門成立的專門機(jī)構(gòu)，參與聯(lián)保聯(lián)貸的金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行，資金來源主要為外援資金和政府扶貧貼息貸款，服務(wù)的群體主要是貧困地區(qū)的農(nóng)戶。
福建省于2007年開始試點(diǎn)中小企業(yè)聯(lián)保聯(lián)貸業(yè)務(wù)，當(dāng)年石獅三家中小企業(yè)從建行獲得了2155萬元的“聯(lián)保聯(lián)貸”貸款，成為福建省發(fā)放的首筆“聯(lián)保聯(lián)貸”貸款。
服裝產(chǎn)業(yè)是石獅市主要經(jīng)濟(jì)支柱，目前這一產(chǎn)業(yè)集群企業(yè)在3000家左右，其中大部分為中小企業(yè)，企業(yè)融資難一直是困擾服裝行業(yè)中小企業(yè)的難題，聯(lián)保聯(lián)貸業(yè)務(wù)雖然已經(jīng)于2007年在石獅市開展，但近年來未能取得大的進(jìn)展，無論在貸款總額以及筆數(shù)上占比均較小，這一融資形式還未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。縱觀這一現(xiàn)象的原因，主要有：一是銀行基于風(fēng)險(xiǎn)與收益的考慮，未主動(dòng)作為。二是外部環(huán)境不利聯(lián)保聯(lián)貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。三是石獅服裝企業(yè)聯(lián)保體內(nèi)缺乏風(fēng)險(xiǎn)平衡機(jī)制。
基于擔(dān)保公司的互助擔(dān)保融資的發(fā)展概況
1999年福建第一家信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)成立。至2008年末，已有185家中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)在省經(jīng)貿(mào)登記備案登記，累計(jì)注冊(cè)資本達(dá)到162.42億元，為大約1.7萬戶中小企業(yè)提供了貸款總額為1045億元的擔(dān)保服務(wù)。在市場(chǎng)需求不斷增長(zhǎng)、政府政策有力支持的情況下，已經(jīng)形成多種所有制形式和多種機(jī)構(gòu)層次的信用擔(dān)保體系，有效地改善了中小企業(yè)融資環(huán)境。
從目前擔(dān)保機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)來看，注冊(cè)規(guī)模差別較大，初步統(tǒng)計(jì)注冊(cè)資本在1億元以上的擔(dān)保公司占總數(shù)的1/4，注冊(cè)資本在3000萬元以下的擔(dān)保公司占1/3，部分擔(dān)保公司規(guī)模偏低，制約了擔(dān)保業(yè)務(wù)的開展及抗風(fēng)險(xiǎn)能力的提高。此外擔(dān)保公司存在同質(zhì)化現(xiàn)象，非政府性質(zhì)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)上升勢(shì)頭較快?？傮w而言，福建擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展處于穩(wěn)步向上的狀態(tài)。
2006年，石獅第一家擔(dān)保公司注冊(cè)成立，擔(dān)保行業(yè)在石獅開始起步。當(dāng)時(shí)對(duì)擔(dān)保公司的政策規(guī)定，準(zhǔn)入門檻比較低，幾萬元就可以注冊(cè)一家擔(dān)保公司。隨后幾年，擔(dān)保公司呈現(xiàn)快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。至2009年初，石獅有15家擔(dān)保公司注冊(cè)成立，經(jīng)營(yíng)范圍包括融資性和非融資性等擔(dān)保業(yè)務(wù)。但是隨著擔(dān)保公司在數(shù)量上的爆發(fā)式增長(zhǎng)，國(guó)家以及地方也逐步出臺(tái)政策進(jìn)行行業(yè)規(guī)范。2009年2月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步明確融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)的通知》，決定建立融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議，同時(shí)明確由地方政府負(fù)責(zé)對(duì)融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管。2010年3月8日，國(guó)家有關(guān)部委經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，制定并公布《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》，規(guī)定設(shè)立融資性擔(dān)保公司注冊(cè)資本不得低于500萬元，資本金達(dá)不到這個(gè)門檻的將出局。2010年8月，《泉州市融資性擔(dān)保行業(yè)試行意見》出臺(tái)，對(duì)有關(guān)擔(dān)保公司的設(shè)立提出了更加嚴(yán)格的條件。
隨著最近一兩年隨著國(guó)家及地方有關(guān)擔(dān)保行業(yè)政策的出臺(tái)，石獅市擔(dān)保行業(yè)也逐漸步入正軌，整個(gè)行業(yè)經(jīng)營(yíng)也逐漸規(guī)范。發(fā)展至今石獅市共有擔(dān)保機(jī)構(gòu)30多家。從石獅市現(xiàn)有擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍來看，主要為中小企業(yè)提供流動(dòng)資金貸款擔(dān)保、履約擔(dān)保等多種擔(dān)保業(yè)務(wù)。隨著石獅市尤其是服裝產(chǎn)業(yè)集群的眾多中小企業(yè)在缺乏抵押的情況下，越來越多通過互助基金建立起來的擔(dān)保公司或行業(yè)組織的擔(dān)保公司等擔(dān)保的形式向銀行融資，石獅擔(dān)保業(yè)也取得了較大的發(fā)展。但是，石獅市整個(gè)擔(dān)保業(yè)在當(dāng)前也面臨一些發(fā)展問題，主要有：一是銀行信貸規(guī)模的壓縮阻礙擔(dān)保業(yè)的發(fā)展。二是專業(yè)人才缺乏導(dǎo)致服務(wù)水平無法跟上。三是非法經(jīng)營(yíng)使石獅擔(dān)保業(yè)陷入“信譽(yù)瓶頸”。
作為擔(dān)保公司，根據(jù)有關(guān)法規(guī)既不能吸收公眾存款，也不能放貸。但是，這幾年因民間借貸有著高額利潤(rùn)，有些擔(dān)保公司受利益驅(qū)使，冒政策之“不韙”，以擔(dān)保為幌子，將主營(yíng)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移至民間吸存及放高利貸上，而在貨幣政策緊縮的情況下，部分擔(dān)保公司因資金鏈斷裂陷于倒閉，從而影響到銀行的資產(chǎn)安全，也影響了石獅擔(dān)保行業(yè)的整體信譽(yù)。基于這種情況，銀行開始更加謹(jǐn)慎選擇擔(dān)保公司的擔(dān)保融資業(yè)務(wù)，這也影響了其他合規(guī)經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)發(fā)展。
關(guān)于中小企業(yè)互助擔(dān)保融資的政策建議
政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的引導(dǎo)
在互助擔(dān)保融資模式中，政府應(yīng)引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自律，提高道德責(zé)任意識(shí)。一是在聯(lián)保聯(lián)貸模式中，企業(yè)要切實(shí)承擔(dān)起對(duì)其他聯(lián)保體成員的連帶擔(dān)保責(zé)任，在選擇聯(lián)保體組合時(shí)要充分調(diào)查和考慮其他聯(lián)保體成員的資信和償債能力，在這方面政府相關(guān)部門可幫助企業(yè)調(diào)查和提供其他聯(lián)保體成員的有關(guān)信息，企業(yè)經(jīng)過審慎選擇加保體后，應(yīng)切實(shí)負(fù)擔(dān)起將來的或有負(fù)債的償還責(zé)任，增強(qiáng)貸前的責(zé)任意識(shí)，一旦聯(lián)保體成員出現(xiàn)違約現(xiàn)象，應(yīng)償還違約債務(wù)，提高聯(lián)保體在社會(huì)及銀行方面的信譽(yù)，提高聯(lián)貸聯(lián)保模式在銀行的接受程度。二是企業(yè)自發(fā)組織的擔(dān)保公司要加強(qiáng)自律，切實(shí)按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)決杜絕在擔(dān)保公司的幌子之下進(jìn)行非法吸收公眾存款及發(fā)放高利貸等行為，切實(shí)提高擔(dān)保公司的社會(huì)信譽(yù)度，提高銀行的接受程度。
政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)銀行的引導(dǎo)
在銀行方面，由于受信貸規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)偏好及對(duì)互助擔(dān)保融資的企業(yè)的信譽(yù)顧慮等因素，銀行尤其是國(guó)有及全國(guó)性股份制對(duì)互助擔(dān)保融資模式接受程度低。在這方面，政府在提高企業(yè)自律及道德責(zé)任意識(shí)的前提下，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)銀行的引導(dǎo)，并配合銀行對(duì)企業(yè)資信的調(diào)查，協(xié)助銀行獲取更加充分的信息，并對(duì)違約后不承擔(dān)連帶責(zé)任的企業(yè)及違規(guī)經(jīng)營(yíng)的擔(dān)保公司加大懲處力度，采取措施幫助銀行對(duì)違約債務(wù)的追償，從而提高銀行對(duì)互助擔(dān)保融資模式的信心，并對(duì)接受互助擔(dān)保融資模式的銀行采取激勵(lì)措施，提高銀行的互助擔(dān)保融資模式的積極性。
政府應(yīng)出臺(tái)貼息政策
由于無法提供抵押，企業(yè)通過聯(lián)貸聯(lián)保模式進(jìn)行融資往往利息成本較高，同時(shí)銀行往往追加要求提供保證金擔(dān)保，而通過擔(dān)保公司擔(dān)保的互助擔(dān)保融資還需額外支付擔(dān)保公司擔(dān)保費(fèi)，因此，企業(yè)通過互助擔(dān)保模式融資成本一般較高。這種情況一方面增加了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，不利于企業(yè)自身的發(fā)展。另一方面也阻礙了企業(yè)通過這一模式進(jìn)行融資的積極性。因此，地方政府應(yīng)從扶持企業(yè)發(fā)展和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的大局出發(fā)，通過減免稅收或財(cái)政補(bǔ)貼等形式減少企業(yè)融資成本，切實(shí)推動(dòng)互助擔(dān)保融資模式的發(fā)展，幫助廣大中小企業(yè)解決融資問題。
近年來，為緩解中小企業(yè)融資難、擔(dān)保難等問題，國(guó)臺(tái)辦出臺(tái)了一系列關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見，隨之融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)如雨后春筍，迅猛發(fā)展，一度為緩解中小企業(yè)融資難，推動(dòng)了中小企業(yè)發(fā)展做了巨大貢獻(xiàn)。然而伴隨融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的不斷增長(zhǎng)，融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日漸顯露，個(gè)別融資性擔(dān)保公司出現(xiàn)問題，拖延代償，影響銀行信貸資產(chǎn)安全。如何有效化解農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又有效地推動(dòng)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保職能，筆者認(rèn)為：應(yīng)該將融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)納入銀行日常風(fēng)險(xiǎn)管理，切實(shí)做好融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作，有效提升融資擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)質(zhì)量。
一、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀
（一）監(jiān)管主體不明晰，致使擔(dān)保公司違規(guī)操作。擔(dān)保機(jī)構(gòu)的管理目前還未有明確的法律認(rèn)可的部門，導(dǎo)致?lián)C(jī)構(gòu)處于一種“多頭監(jiān)管”狀態(tài),財(cái)政部門、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、人民銀行、勞動(dòng)部等都有權(quán)管理?yè)?dān)保機(jī)構(gòu),分頭監(jiān)管導(dǎo)致缺乏統(tǒng)一規(guī)范的制度規(guī)定,存在監(jiān)管真空。一旦和中小金融企業(yè)簽約成功，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)就開始違規(guī)經(jīng)營(yíng)，超額擔(dān)保，更有甚者惡意抽逃保證金，給中小金融企業(yè)擔(dān)保貸款帶來巨大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系建設(shè)不規(guī)范，擔(dān)保機(jī)構(gòu)良莠不齊。由于擔(dān)保體系尚待完善，缺少擔(dān)保機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制，擔(dān)保機(jī)構(gòu)幾年來有增無減，特別是營(yíng)銷能力較小農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)，更把開拓市場(chǎng)的主要任務(wù)交給了融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，致使擔(dān)保機(jī)構(gòu)過度擔(dān)保，加上擔(dān)保機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)管理，人才匱乏，導(dǎo)致大量到期貸款逾期，風(fēng)險(xiǎn)暴露。
（三）過度依賴擔(dān)保機(jī)構(gòu)，貸后管理缺失。由于農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)缺少信貸人員，一定程度上依賴融資性擔(dān)保公司的信貸管理，把自己的命運(yùn)系在擔(dān)保機(jī)構(gòu)的褲腰帶上，對(duì)于經(jīng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)調(diào)查的貸款很少進(jìn)行貸后管理，致使一些客戶改變貸款用途，資金流向國(guó)家限制性行業(yè)，更有甚者一些擔(dān)保公司和貸款戶存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，合伙騙取信用社貸款，如果沒有進(jìn)行貸后檢查很難發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，隨著貸款到期風(fēng)險(xiǎn)才逐漸暴露。
（四）融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)法律體系建設(shè)不完善，監(jiān)管問責(zé)制度缺失。融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件較多，但是法律性文件較少，由于法律層次較低，效力有限，難以對(duì)融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的調(diào)整和規(guī)范，同時(shí)由于行業(yè)的多頭管理，現(xiàn)實(shí)中的無人監(jiān)管，導(dǎo)致中小金融機(jī)構(gòu)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的業(yè)務(wù)快速膨脹及風(fēng)險(xiǎn)的聚集和暴露，同時(shí)對(duì)于融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的人員準(zhǔn)入、日常經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)退出都缺乏有效的法律條文，致使部分問題擔(dān)保機(jī)構(gòu)得不到及時(shí)退出和有效的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，給與之合作的農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)帶來不必要的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
二、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控
（一）要規(guī)范融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)管理，合規(guī)操作。農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)合作部關(guān)于中小金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》（銀監(jiān)合【2012】20號(hào)）文件要求，做好融資擔(dān)保貸款公司資質(zhì)考核，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、合作及后續(xù)管理上持續(xù)評(píng)價(jià)融資擔(dān)保公司的資質(zhì)、擔(dān)保能力與信貸管理水平。做到：第一，堅(jiān)決摒棄對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)代償“兜底”的依賴心理，嚴(yán)格把好信貸準(zhǔn)入關(guān)，要嚴(yán)格審查借款人的第一還款來源，嚴(yán)禁在借款人第一還款來源不足的情況下以融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保方式覆蓋風(fēng)險(xiǎn)敞口。第二，嚴(yán)控單戶比例及總量，嚴(yán)格執(zhí)行貸款集中度管理，合理分散風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保貸款要發(fā)放流動(dòng)資金，期限控制在1年（含）以內(nèi)，嚴(yán)禁發(fā)放中長(zhǎng)期貸款。第三，加強(qiáng)保證金管理，建立動(dòng)態(tài)保證金管理制度，放款前擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須在貸款機(jī)構(gòu)存入足額保證金，不得在保證金不足的情況下發(fā)放貸款，特別是要對(duì)保證金專戶管理，簽好有權(quán)代扣協(xié)議，以保證扣劃無爭(zhēng)議。
（二）加強(qiáng)融資性擔(dān)保公司的動(dòng)態(tài)管理，建立退出機(jī)制。一是擔(dān)保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)擔(dān)保逾期后，要立即停止新增貸款業(yè)務(wù)，逾期超過1個(gè)月還存在不能代償?shù)牧⒓慈∠麚?dān)保機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資格。二是擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在抽逃和挪用資本金、經(jīng)營(yíng)許可證被取消、資信等級(jí)下降、保證金余額不足且不能即刻補(bǔ)足、超比例進(jìn)行擔(dān)保及出現(xiàn)重大法律糾紛的，要立即取消準(zhǔn)入資格。三是對(duì)取消準(zhǔn)入資格的擔(dān)保機(jī)構(gòu)要立即停止合作，凍結(jié)擔(dān)保額度，進(jìn)行清收整頓直至全部收回。凡是存在上述現(xiàn)象的要通報(bào)當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門，并在全轄其他中小金融機(jī)構(gòu)通報(bào)，讓不符合條件的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)徹底退出。
關(guān)鍵詞：地方金融;監(jiān)管體制;改革
中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融監(jiān)管體制是我國(guó)金融體制的有機(jī)組成部分，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定的重要制度保障。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“落實(shí)金融監(jiān)管改革措施和穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任?！?013年12月，山東省政府印發(fā)《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（魯政發(fā)[2013]28號(hào)），山東省地方金融監(jiān)管體制改革全面啟動(dòng)。本文選擇濟(jì)南、青島、東營(yíng)、臨沂、濱州為樣本，走訪省、地（市）、縣（市）金融辦及山東省“一行三局”，實(shí)地考察《關(guān)于健全地方金融監(jiān)管體制的意見》落實(shí)情況及地方金融監(jiān)管面臨的問題，并對(duì)加快完善山東省地方金融監(jiān)管體制提出對(duì)策建議。
一、山東省地方金融監(jiān)管體制現(xiàn)狀
（一）地方金融監(jiān)管組織體系
當(dāng)前，山東省已形成以“省維護(hù)金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組”為領(lǐng)導(dǎo)，“一行三局”與各級(jí)政府職能部門相結(jié)合的地方金融監(jiān)管格局。其中，領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)中央和省委、省政府有關(guān)金融穩(wěn)定工作部署，分析全省金融穩(wěn)定形勢(shì)，協(xié)調(diào)解決影響全省金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行的重大問題，提高金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置成效?！耙恍腥帧必?fù)責(zé)對(duì)信貸市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。地方政府負(fù)責(zé)管理中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)（見圖1）。
山東省地方金融監(jiān)管權(quán)限分屬以下部門：金融辦（地方金融監(jiān)管局）負(fù)責(zé)監(jiān)管小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、農(nóng)民信用互助社、民間融資機(jī)構(gòu)、區(qū)域易市場(chǎng);發(fā)改委（局）負(fù)責(zé)管理各類股權(quán)投資公司、投資基金、企業(yè)債發(fā)行;商務(wù)廳（局）負(fù)責(zé)典當(dāng)、融資租賃公司審批與監(jiān)管。此外，山東省農(nóng)村信用合作社聯(lián)社對(duì)全省農(nóng)信社系統(tǒng)（農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社）行使部分監(jiān)管權(quán);省農(nóng)業(yè)廳參與對(duì)全省農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的監(jiān)管;省供銷合作社系統(tǒng)負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村資金互助組織進(jìn)行審批。
在地方金融監(jiān)管體系中，各級(jí)金融工作辦公室居于重要地位。以省級(jí)金融辦為例，其承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)為兩方面：一是協(xié)調(diào)組織對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的管理，包括對(duì)股權(quán)投資、私募基金、產(chǎn)權(quán)交易所、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管;二是主動(dòng)協(xié)調(diào)中央監(jiān)管部門，完善相應(yīng)監(jiān)管制度，建立金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，提高金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范能力，維護(hù)金融秩序，開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
（二）山東省地方金融監(jiān)管改革的特點(diǎn)
比較國(guó)內(nèi)各地金融監(jiān)管實(shí)踐，山東省地方金融監(jiān)管具有以下特點(diǎn)：
第一，地方金融監(jiān)管改革走在全國(guó)前列。2013年山東、遼寧被銀監(jiān)會(huì)列為地方金融監(jiān)管體制改革試點(diǎn)省份。同年12月，山東省率先出臺(tái)《關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確了地方政府的金融監(jiān)管職責(zé)，地方金融監(jiān)管的體制機(jī)制，監(jiān)管方式、組織實(shí)施，各項(xiàng)改革措施穩(wěn)步推進(jìn)。作為全國(guó)最早啟動(dòng)地方金融監(jiān)管改革的省份之一，山東的探索與實(shí)踐將為全國(guó)提供可復(fù)制與可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
第二，地方金融監(jiān)管組織體系初步形成。山東省率先在省、地（市）、縣（市）三級(jí)設(shè)立獨(dú)立的地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。自2013年末以來，各級(jí)金融工作辦公室增掛“地方金融監(jiān)督管理局”，預(yù)計(jì)2014年底，全省各縣區(qū)市將完成機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確職能和編制。金融監(jiān)督管理局為各類地方金融組織的主管部門，將整合分散于各職能部門的監(jiān)管職責(zé)，逐步形成統(tǒng)一歸口管理，發(fā)改委、商務(wù)局等部門相互配合的監(jiān)管模式。
第三，山東省金融辦不涉及金融國(guó)資管理。上海和遼寧等省市將本應(yīng)由國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)管的地方金融國(guó)資的監(jiān)管權(quán)限托管給金融辦，并且承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)資的保值增值責(zé)任。按照《意見》，山東省各級(jí)地方金融監(jiān)督管理局成立后，金融辦的職能從原來的“綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)與監(jiān)管”并重，地方金融監(jiān)管成為其核心職能，不涉及金融國(guó)資管理。
二、山東省地方金融監(jiān)管體制存在的問題
（一）地方政府金融監(jiān)管權(quán)責(zé)不完全對(duì)等
《意見》明確規(guī)定，地方金融監(jiān)管的對(duì)象主要是“中央駐魯金融監(jiān)管部門法定監(jiān)管范圍之外的新型金融組織和金融活動(dòng)”，地方政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)并無監(jiān)管權(quán)限。但在我國(guó)現(xiàn)有金融監(jiān)管體制下，地方政府具有維護(hù)省內(nèi)金融穩(wěn)定、防范和協(xié)助“一行三局”化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，特別是地（市）、縣（市）級(jí)政府在處置涉及金融機(jī)構(gòu)的局部性風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。同時(shí)，銀監(jiān)分局在縣（市）級(jí)的監(jiān)管辦事處人員少、監(jiān)管的銀行類金融機(jī)構(gòu)眾多，證監(jiān)局、保監(jiān)局在地（市）、縣（市）基層均缺乏機(jī)構(gòu)，“一行三局”履行監(jiān)管職能需要地方金融辦的協(xié)助與支持。地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力有限，對(duì)新型（準(zhǔn)）金融組織風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管尚缺少切實(shí)有效的手段，風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任偏重。
（二）地方金融辦（監(jiān)管局）履職存在諸多制約
第一，發(fā)展與監(jiān)管之間存在沖突。目前，地方金融辦與金融監(jiān)督管理局實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩個(gè)牌子”，但兩者的目標(biāo)并不完全一致。從發(fā)展角度看，地方金融辦需要積極爭(zhēng)取改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)和推進(jìn)金融創(chuàng)新，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展籌措資金;但從監(jiān)管角度看，地方金融監(jiān)督管理局又需要控制風(fēng)險(xiǎn)、維持金融穩(wěn)定。特別是在各類新型金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)中，“重發(fā)展、輕監(jiān)管”和“重監(jiān)管、輕發(fā)展”的現(xiàn)象在各地均有顯現(xiàn)，如何保持兩者的平衡是地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的考驗(yàn)。
第二，履職缺乏必要的法律依據(jù)。目前，對(duì)小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)、民間資本管理機(jī)構(gòu)、資金互助專業(yè)合作社等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管依據(jù)均為地方政府或部門的文件，而非行政性法規(guī)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中難以行使有效的處罰措施，存在執(zhí)法依據(jù)上的空白。同時(shí)，由于缺少監(jiān)管的法律依據(jù)，一些傳統(tǒng)的監(jiān)管方式難以為繼。例如，在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，地方金融辦無法再借助工商年審等手段，對(duì)股權(quán)投資公司實(shí)施監(jiān)管。
第三，單位性質(zhì)和工作職能存在矛盾。目前，我省各級(jí)金融辦（監(jiān)管局）多為政府組成部門，也有部分地（市）為政府直屬事業(yè)單位（如濱州市），經(jīng)省政府授權(quán)負(fù)責(zé)地方金融監(jiān)管工作。但從性質(zhì)上看，事業(yè)單位不具備執(zhí)法資格，即使地方金融監(jiān)管有了法律依據(jù)，能否正常行使職能仍有爭(zhēng)議。地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在上下機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)性質(zhì)和職能不匹配的矛盾。
第四，縣（市）級(jí)地方金融監(jiān)管部門履職能力不足。一是部分地（市）、縣（市）級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)尚處于起步階段，監(jiān)管力量薄弱，編制和人員尚未完全到位?，F(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識(shí)儲(chǔ)備和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、準(zhǔn)入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段還不熟悉，日常工作多停留在簡(jiǎn)單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求。二是作為監(jiān)管的直接和第一責(zé)任單位，地方金融監(jiān)管局在小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立變更過程中只有初審權(quán)，缺乏審批和管理權(quán)限，權(quán)力與責(zé)任不盡一致。
（三）地方金融監(jiān)管歸口管理落實(shí)存在難度
針對(duì)全省地方金融監(jiān)管工作存在的機(jī)構(gòu)不足、力量薄弱、職能缺位、業(yè)務(wù)分散等突出問題，山東省積極推進(jìn)融資租賃、典當(dāng)、拍賣、股權(quán)投資、創(chuàng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等地方金融業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口管理。但調(diào)查顯示，“統(tǒng)一管理”目前只在全省部分地區(qū)得以落實(shí)（如濟(jì)南市）。由于對(duì)上述機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限在中央層面分散于各大部委，從業(yè)務(wù)對(duì)口角度看，省級(jí)機(jī)構(gòu)管理權(quán)限統(tǒng)一歸口存在障礙，推進(jìn)并不順利。
（四）與“一行三局”的溝通機(jī)制有待完善
當(dāng)前，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融監(jiān)管部門則掌握各類新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)信息。各機(jī)構(gòu)通常在其職權(quán)范圍內(nèi)行使金融管理職能，彼此間缺乏有效的信息共享機(jī)制，監(jiān)管合力不足。雖然省、地（市）各級(jí)政府成立了金融穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組（或金融穩(wěn)定聯(lián)席會(huì)議）等，但其作用主要是金融風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)后，由其牽頭負(fù)責(zé)處理風(fēng)險(xiǎn)事件、化解債務(wù)危機(jī)、維持社會(huì)穩(wěn)定，或者是分析地方金融運(yùn)行情況，研究如何爭(zhēng)取金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金支持，對(duì)地方金融監(jiān)管事務(wù)統(tǒng)籌與管理的力度不夠。“一行三局”與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的制度性協(xié)調(diào)機(jī)制亟待強(qiáng)化。
（五）民間金融監(jiān)管存在空白
2013年底，山東省在全省逐步推開民間融資規(guī)范引導(dǎo)工作，規(guī)范發(fā)展民間融資機(jī)構(gòu)，規(guī)范民間融資秩序，促進(jìn)民間資金供給與需求的有效對(duì)接。相較于浙江溫州等以市為單位試點(diǎn)的地區(qū)，山東省成為全國(guó)首個(gè)在省級(jí)層面全面推動(dòng)此項(xiàng)工作的省份。但是，民間金融本身存在著透明度低、隨意性大、風(fēng)險(xiǎn)難以監(jiān)測(cè)的局限性，地方監(jiān)管力量顯得非常薄弱。地方政府對(duì)民間借貸、非法集資問題被動(dòng)應(yīng)對(duì)，對(duì)金融違法違規(guī)行為難以事前發(fā)現(xiàn)和處理。新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等違規(guī)參與民間金融的現(xiàn)象屢有發(fā)生。對(duì)于非融資性擔(dān)保公司、網(wǎng)絡(luò)貸款公司、投資咨詢公司等，目前還沒有明確的監(jiān)管主體，這成為地方金融監(jiān)管的漏洞和盲區(qū)。
（六）缺乏處理風(fēng)險(xiǎn)事件的長(zhǎng)效機(jī)制
在風(fēng)險(xiǎn)防控方面，《意見》雖然提出“建立地方金融數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管信息數(shù)據(jù)交換與整合”，“切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估和處置工作，嚴(yán)格防范苗頭性、趨勢(shì)性問題引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)等措施”，但是當(dāng)前地方金融統(tǒng)計(jì)體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度體系不健全，數(shù)據(jù)采集的時(shí)效性、準(zhǔn)確性受限，無法及時(shí)監(jiān)測(cè)地方金融運(yùn)行。在現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律體系中，尚缺少對(duì)地方金融監(jiān)管和危機(jī)應(yīng)急處理的制度設(shè)計(jì)。特別是對(duì)于小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等眾多新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)，尚未建立明確的投資者保護(hù)制度和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)救助體系，各地普遍缺少穩(wěn)定基金或風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等風(fēng)險(xiǎn)緩沖制度。
（七）地方金融監(jiān)管的法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后
當(dāng)前，山東省地方性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于起步階段，與監(jiān)管法規(guī)相配套的實(shí)施細(xì)則和管理辦法尚在制定和完善過程中。在地方金融監(jiān)管領(lǐng)域的眾多規(guī)范性文件中，部門規(guī)章的比重過大，實(shí)施起來缺乏權(quán)威性。同時(shí)，許多行業(yè)監(jiān)管制度不健全，規(guī)范性法律文件之間的銜接性不強(qiáng)，存在著重復(fù)和空白。一些機(jī)構(gòu)受利益驅(qū)使，超范圍經(jīng)營(yíng)甚至違規(guī)開展業(yè)務(wù)，給金融運(yùn)行帶來風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于許多的金融糾紛，很多依據(jù)是非正式的制裁機(jī)制和習(xí)慣性法則，影響金融穩(wěn)定。
三、完善山東省地方金融監(jiān)管體制的對(duì)策
地方金融監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)下，建議按照“全面統(tǒng)籌、安全穩(wěn)健、公平高效、靈活適用”的原則，加快落實(shí)《意見》，完善地方金融監(jiān)管組織體系，推進(jìn)地方政府與中央金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)配合，防止出現(xiàn)監(jiān)管滯后和監(jiān)管真空，確保山東省金融運(yùn)行的穩(wěn)定（山東省地方金融監(jiān)管組織體系框架設(shè)計(jì)如圖2所示）。具體建議如下：
（一）完善地方金融監(jiān)管立法體系
一是加快立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)《山東省地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》等地方性法規(guī)，明確各級(jí)地方金融監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)、職責(zé)、措施和法律責(zé)任等，為地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供法律支持。二是在各級(jí)政府前期的各類“意見、管理暫行辦法、實(shí)施方案”等文件基礎(chǔ)上，由省政府出臺(tái)針對(duì)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間融資機(jī)構(gòu)的地方性法規(guī)，配套完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則，規(guī)范其業(yè)務(wù)發(fā)展，使地方金融監(jiān)管有法可依。
（二）健全三級(jí)“金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”制度
強(qiáng)化現(xiàn)有各級(jí)“金融穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組”功能，在省、地（市）、縣（市）三級(jí)建立由“一行三局”、金融辦（監(jiān)管局）、發(fā)改委、商務(wù)廳等部門組成的“金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”制度，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)職能、完善議事規(guī)則。作為地方金融監(jiān)督管理的最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，聯(lián)席會(huì)議定期召開，負(fù)責(zé)研究加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管的工作意見，制定地方金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)測(cè)框架，建立金融業(yè)綜合信息平臺(tái)。把信用體系規(guī)劃、信用管理制度建設(shè)、信用監(jiān)管納入工作職責(zé)，建立權(quán)責(zé)明確的風(fēng)險(xiǎn)排查、風(fēng)險(xiǎn)處置與損失承擔(dān)機(jī)制，監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)情況。必要時(shí)聯(lián)合有關(guān)部門開展專項(xiàng)整治活動(dòng)，打擊非法集資、非法證券、金融詐騙等犯罪活動(dòng)，共同維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定。
（三）發(fā)揮各級(jí)金融辦（監(jiān)管局）的作用
第一，穩(wěn)步推進(jìn)地方金融監(jiān)管權(quán)限歸口管理。統(tǒng)一歸口管理是地方金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)。當(dāng)前，應(yīng)在理清責(zé)任機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，逐步將監(jiān)管權(quán)限向各級(jí)金融監(jiān)督管理局劃轉(zhuǎn)。落實(shí)“誰審批、誰監(jiān)管、誰負(fù)責(zé)”的基本工作原則，著力解決多頭管理問題，避免監(jiān)管重疊、消除監(jiān)管空白。不強(qiáng)求上下對(duì)齊，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)歸口管理工作。
第二，強(qiáng)化金融辦（監(jiān)管局）的協(xié)調(diào)服務(wù)、宏觀管理職能。各級(jí)金融辦（監(jiān)管局）應(yīng)將地方金融管理工作的重點(diǎn)從爭(zhēng)取資金投入轉(zhuǎn)為地方金融協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)，以市場(chǎng)化的金融資源配置為主導(dǎo)，不干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作。地方金融監(jiān)管部門應(yīng)從實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律出發(fā)，制定本地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，著力加強(qiáng)地方金融生態(tài)和信用環(huán)境建設(shè)，為地方金融體系整體功能的發(fā)揮創(chuàng)造良好的制度環(huán)境和外部條件。
第三，地方金融監(jiān)管重心向地（市）、縣（市）下移。當(dāng)前，小額貸款公司、民間資本管理公司等新型（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)主要在縣（市）區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而各類風(fēng)險(xiǎn)事件也多發(fā)生在縣（市）一級(jí)。因此，地方金融監(jiān)管制度設(shè)計(jì)應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，在監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費(fèi)投入等方面向基層傾斜。同時(shí)，適當(dāng)下放對(duì)小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的審批和管理權(quán)限，提高地（市）、縣（市）地方金融監(jiān)管部門監(jiān)管工作自主性。
（四）完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的分工與協(xié)作機(jī)制
第一，加強(qiáng)與“一行三局”的合作。在現(xiàn)行金融監(jiān)管框架下，地方金融監(jiān)管局與“一行三局”應(yīng)適度分工、緊密配合，共同做好金融監(jiān)管?！耙恍腥帧敝饕O(jiān)管客戶眾多、風(fēng)險(xiǎn)容易外溢并誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融活動(dòng)。地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)部分“一行三局”無法覆蓋的領(lǐng)域的監(jiān)管，應(yīng)發(fā)揮基層的監(jiān)管信息優(yōu)勢(shì)，消除局部金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。
第二，推動(dòng)與政府相關(guān)部門的協(xié)作。按照《意見》的規(guī)定，地方金融監(jiān)管對(duì)象包括轄區(qū)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理機(jī)構(gòu)、民間融資登記服務(wù)機(jī)構(gòu)等新型金融組織和權(quán)益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場(chǎng)所。在地方金融監(jiān)管統(tǒng)一歸口模式下，雖然監(jiān)管權(quán)限最終將劃歸各級(jí)地方金融監(jiān)管局，但現(xiàn)階段受人員、專業(yè)等方面的限制，要做好監(jiān)管工作，尚需要發(fā)改委、商務(wù)局等部門的協(xié)助（包括與省級(jí)、中央各部委的協(xié)調(diào)）。
（五）創(chuàng)新地方金融監(jiān)管模式
第一，完善地方（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。在設(shè)立審批上，建立公開選擇機(jī)制，確保主發(fā)起人具備充足的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，防止出現(xiàn)虛假、欺詐行為;加強(qiáng)對(duì)公司法人的合法性、真實(shí)性監(jiān)管，探索建立地方金融機(jī)構(gòu)高管任職資格核準(zhǔn)制度。強(qiáng)化對(duì)公司高級(jí)管理層的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力責(zé)任制衡機(jī)制，把對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管與對(duì)高級(jí)管理層的監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來。
第二，對(duì)地方（準(zhǔn)）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制。地方各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)情況和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析、評(píng)估和預(yù)警，全面揭示風(fēng)險(xiǎn)與問題，出具年度監(jiān)管報(bào)告。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制進(jìn)行有效監(jiān)督，對(duì)經(jīng)營(yíng)管理決策、執(zhí)行、監(jiān)督行為進(jìn)行全程監(jiān)控，明確合理的資產(chǎn)流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等要求，增強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的行為約束。
第三，創(chuàng)新地方金融監(jiān)管工作機(jī)制。推廣臨沂市的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與社會(huì)中介組織的協(xié)作，充分發(fā)揮各類銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理職能。引入第三方機(jī)構(gòu)，開展現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)專項(xiàng)檢查工作，各類機(jī)構(gòu)必須聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行年度財(cái)務(wù)審計(jì)。
（六）建立地方金融監(jiān)管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信體系。從縣（市）基層著手，由金融辦牽頭，整合村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、民間資本管理公司等未納入央行征信系統(tǒng)的地方金融機(jī)構(gòu)信用信息，建立地方金融機(jī)構(gòu)貸款信息共享平臺(tái)。通過征信管理平臺(tái)，建立信息化數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息采集、錄入、分析和使用的透明化，為民間金融風(fēng)險(xiǎn)防范提供支持。二是探索將地方金融征信體系接入人民銀行征信系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，明確信息共享的范圍、采集分工、信息共享方式等，減少市場(chǎng)主體交易過程中的信息不對(duì)稱，共同打造良好的金融生態(tài)環(huán)境。
（七）健全地方金融風(fēng)險(xiǎn)事件處理機(jī)制
第一，籌建地方金融穩(wěn)定基金。由各級(jí)金融辦牽頭建立金融穩(wěn)定基金，用于金融機(jī)構(gòu)的兼并、重組、救助和退出等金融風(fēng)險(xiǎn)處置，提升金融風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避與處置能力。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用，針對(duì)特定行業(yè)（如小額貸款公司）探索建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，提高行業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。爭(zhēng)取人民銀行和銀監(jiān)會(huì)支持，試點(diǎn)建立面向全省村鎮(zhèn)銀行的存款保險(xiǎn)制度。
第二，建立風(fēng)險(xiǎn)處置快速反應(yīng)機(jī)制。在各級(jí)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，負(fù)責(zé)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的集中分析和跨部門風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同管理，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范和處置職能。建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置工作預(yù)案制度，健全群眾舉報(bào)、媒體監(jiān)督、日常監(jiān)管和定期排除等渠道，對(duì)突發(fā)性事件做到及時(shí)處置，防止局部風(fēng)險(xiǎn)演變擴(kuò)散為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。創(chuàng)新司法模式，設(shè)立金融仲裁院、金融犯罪偵查支隊(duì)、金融法庭，建立金融監(jiān)管與金融審判聯(lián)席會(huì)議制度，多方協(xié)作化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
第三，建立完善金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出機(jī)制。設(shè)計(jì)符合實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。明確對(duì)地方中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，制定風(fēng)險(xiǎn)處置、損失分?jǐn)傓k法。對(duì)長(zhǎng)期業(yè)務(wù)不足、評(píng)級(jí)不達(dá)標(biāo)的機(jī)構(gòu)，建立退出機(jī)制;對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)、經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致資不抵債的新型地方金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施破產(chǎn)清算。
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Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
近日,安徽省舒城縣人民法院審結(jié)一起借款合同糾紛案。某擔(dān)保公司違規(guī)放貸,借貸合同被判無效,其主張的利息未獲法院支持。
陳某在家鄉(xiāng)舒城縣千人橋鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)一家服裝廠,2010年7月,因生產(chǎn)急需資金,向某擔(dān)保公司借款10萬元,約定了期限和利率,并由陳某的舅舅孔某某為該項(xiàng)借款提供保證擔(dān)保,保證擔(dān)保期限為兩年。后陳某的企業(yè)因經(jīng)營(yíng)不善而虧損,到期后無力償還該筆借款,該擔(dān)保公司遂訴至法院,要求陳某立即償還借款本金10萬元并支付利息18939.7元,擔(dān)保人孔某某承擔(dān)連帶清償責(zé)任。
法院審理認(rèn)為,依據(jù)《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第十一條第二款規(guī)定:“未經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),任何單位和個(gè)人不得從事吸收公眾存款等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)?！倍景冈鎿?dān)保公司屬依法成立的企業(yè)法人,其核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)范圍是為中小企業(yè)、自然人貸款提供擔(dān)保(非融資性),故原告作為貸款人向被告陳某發(fā)放貸款,違反了法律的禁止性規(guī)定,該借款合同依法應(yīng)屬無效合同。被告陳某從原告處取得的借款本金應(yīng)予返還;由于借款合同無效,原告主張的利息依法不予支持。同時(shí),其擔(dān)保合同亦屬無效,原告要求被告孔某某承擔(dān)連帶保證責(zé)任的主張也無法律依據(jù),依法不應(yīng)支持。
最終,法院依法判決原告與被告陳某之間的借款合同無效,被告陳某返還原告借款本金10萬元;駁回原告訴請(qǐng)支付利息的請(qǐng)求。
關(guān)鍵詞：信用擔(dān)保業(yè)； 經(jīng)營(yíng)困境； 經(jīng)營(yíng)模式； 產(chǎn)業(yè)集群
一、我國(guó)信用擔(dān)保業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r
社會(huì)信用擔(dān)保體系在我國(guó)發(fā)展較為緩慢。據(jù)國(guó)家發(fā)改委中小企業(yè)司統(tǒng)計(jì)，截至2010年末，全國(guó)融資性擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)共計(jì)6030家，全行業(yè)資產(chǎn)總額5923億元，凈資產(chǎn)4798億元。全行業(yè)在保余額總計(jì)11503億元，其中融資性擔(dān)保9948億元，占比86.5%，貸款擔(dān)保9139億元，占比79.5%①。從數(shù)字上看，我國(guó)的社會(huì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)取得了重大的發(fā)展，但與中小企業(yè)巨大的融資需求相比，我國(guó)擔(dān)保業(yè)的發(fā)展仍然跟不上步伐，所提供的擔(dān)保額遠(yuǎn)不能滿足中小企業(yè)的融資需求。針對(duì)此現(xiàn)狀，筆者對(duì)湖南省的擔(dān)保市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)研。從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)除了運(yùn)作不規(guī)范、地區(qū)發(fā)展不平衡、專業(yè)人才缺乏、治理結(jié)構(gòu)不完善等問題外，在市場(chǎng)運(yùn)行中普遍面臨的困境主要表現(xiàn)在以下幾方面：
（一）擔(dān)保市場(chǎng)環(huán)境較為混亂、擔(dān)保業(yè)形象受損
目前，擔(dān)保行業(yè)亂象主要表現(xiàn)為非法集資、高息吸儲(chǔ)、違規(guī)放貸、關(guān)聯(lián)擔(dān)保等方面。目前，湖南省有關(guān)部門調(diào)研數(shù)據(jù)顯示登記在冊(cè)含“擔(dān)?！弊謽拥臋C(jī)構(gòu)有500多家，其中獲得許可證的融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)只有109家，而實(shí)際開展了融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)不足100家。在沒有獲得許可證的擔(dān)保機(jī)構(gòu)中，有相當(dāng)一部份是借擔(dān)保之名做投資、違規(guī)放貸業(yè)務(wù)。擔(dān)保公司的違法違規(guī)案例的負(fù)面影響很大，市場(chǎng)上甚至將擔(dān)保與放高利貸相提并論，嚴(yán)重?fù)p害了擔(dān)保行業(yè)形象，為擔(dān)保機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)增添了困難。
（二）銀保關(guān)系失衡，合作渠道不暢
目前擔(dān)保機(jī)構(gòu)在于銀行合作的過程中，受到諸多阻礙，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1.部分銀行準(zhǔn)入門檻高。2011年7月銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)要求各家銀行對(duì)銀擔(dān)合作中存在的違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)自查。一些銀行如光大銀行甚至?xí)和Ｅc擔(dān)保公司發(fā)生業(yè)務(wù)，對(duì)合作擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資質(zhì)及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力進(jìn)行重新審查。另一些銀行干脆提高準(zhǔn)入門檻，只與政府出資的擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，或要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本在1億元以上。
2.保證金要求過高。在銀保合作的過程中，有的銀行要求擔(dān)保機(jī)構(gòu)按擔(dān)保金額的10%~30%逐筆存入保證金，有的銀行授信時(shí)要求專戶存入保證金，發(fā)生業(yè)務(wù)時(shí)在專戶中按10%~30%比例逐筆劃出。還有的銀行在授信時(shí)要求專戶存入保證金，授信后專戶余額不得變動(dòng)，在發(fā)生業(yè)務(wù)時(shí)再按擔(dān)保金額的10%~20%逐筆另存保證金。這些做法降低了擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金流動(dòng)性，提高了經(jīng)營(yíng)成本。擔(dān)保機(jī)構(gòu)也同樣要求企業(yè)交納10%~20%的保證金，也提高了企業(yè)的融資成本①。
3.銀行擔(dān)保放大倍率較低。國(guó)際上擔(dān)保資金的放大倍數(shù)一般為10倍，日本高達(dá)60倍，美國(guó)達(dá)到50倍。而國(guó)內(nèi)銀行可以接受的擔(dān)保放大倍數(shù)一般在5倍以下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資金放大倍率平均為2.53倍[1]。
4.擔(dān)保貸款成本較高。按照政府有關(guān)文件規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)承保項(xiàng)目可在銀行的規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)利率適當(dāng)下調(diào)或執(zhí)行基準(zhǔn)利率。但在實(shí)際操作過程中，擔(dān)保貸款和抵押貸款一樣，一般上浮都在30%~50%，有的甚至高達(dá)70%。除利率上浮外，銀行還要收取企業(yè)的中介費(fèi)用，有的銀行還按保費(fèi)收入的6%收取擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)中介費(fèi)，這在客觀上加大了中小企業(yè)的融資成本。據(jù)一些擔(dān)保公司測(cè)算，現(xiàn)在中小企業(yè)的擔(dān)保貸款成本一般在12%~15%，甚至達(dá)到18%②。
5.風(fēng)險(xiǎn)不能分擔(dān)。在融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)在和銀行合作過程中，個(gè)別銀行與個(gè)別公司在合作協(xié)議中存在按1:9的比例分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的條款，但在實(shí)際操作中沒有一家銀行分擔(dān)過風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)全部由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
（三）盈利水平低，缺乏可持續(xù)發(fā)展后勁
目前，我國(guó)融資性擔(dān)保為主業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)平均資金利潤(rùn)率在1%左右，大大低于社會(huì)平均利潤(rùn)率。過去一些擔(dān)保公司之所以能夠維持，是因?yàn)樽髁藫?dān)保之外的一些其他利潤(rùn)比較高的業(yè)務(wù)。清理整頓以后，業(yè)務(wù)范圍受到了嚴(yán)格限制，很多公司擔(dān)保業(yè)務(wù)受到方方面面的制約，資金閑置，效益很差。
二、我國(guó)擔(dān)保業(yè)經(jīng)營(yíng)困境原因診斷
（一）擔(dān)保業(yè)經(jīng)營(yíng)模式僵化
目前，我國(guó)擔(dān)保業(yè)尤其是融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)模式僵化，經(jīng)營(yíng)模式普遍套用銀行信貸業(yè)務(wù)模式。以擔(dān)保業(yè)龍頭中科智擔(dān)保集團(tuán)有限公司為例，其企業(yè)融資擔(dān)保的流程是：客戶咨詢受理申請(qǐng)調(diào)查核實(shí)內(nèi)部審批簽署擔(dān)保合同、辦理反擔(dān)保出具擔(dān)保函保后監(jiān)管。這與銀行信貸流程并無多大區(qū)別。這種僵化的經(jīng)營(yíng)模式不能體現(xiàn)融資性擔(dān)保業(yè)的特色。
（二）外部監(jiān)督信用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制僵化
擔(dān)保業(yè)進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別主要套用銀行信貸部門的監(jiān)管模式，主要通過外部監(jiān)督識(shí)別信用風(fēng)險(xiǎn)和建立信用約束。本質(zhì)上這是一種垂直的監(jiān)管，要求監(jiān)督者掌握金融、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、法律、審計(jì)、評(píng)估等專業(yè)知識(shí)，具備預(yù)測(cè)、分析、談判、社交等能力，還要熟悉企業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)知識(shí)和不同企業(yè)的運(yùn)作方式，并盡可能獲取全面、真實(shí)的信息，造成風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別成本高。這種監(jiān)管模式適用于大客戶，對(duì)于中小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶而言成本過高。
（三）擔(dān)保業(yè)人才缺乏
擔(dān)保業(yè)人才缺乏問題已成為影響擔(dān)保行業(yè)持續(xù)發(fā)展的瓶頸[2]。目前學(xué)校沒有擔(dān)保專業(yè)，業(yè)務(wù)人才沒有穩(wěn)定的來源，擔(dān)保業(yè)人才主要來源于金融部門和一些中介機(jī)構(gòu)，很難招到合適的人才，從業(yè)人員良莠不齊。
一、協(xié)調(diào)、調(diào)度中瑞岳華會(huì)計(jì)師事務(wù)所、上海新世紀(jì)資信評(píng)估投資服務(wù)有限公司、中信證券股份有限公司公司、中債信用增進(jìn)投資股份有限公司，中國(guó)銀行間交易商協(xié)會(huì)等單位對(duì)我市八家發(fā)行集合票據(jù)的企業(yè)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、調(diào)研和跟蹤問效，了解企業(yè)的現(xiàn)狀、募集資金用途及企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況。并組織八家企業(yè)按時(shí)向齊魯銀行歸還了2525萬元集合票據(jù)利息及相關(guān)費(fèi)用。
二、為準(zhǔn)確掌握我市縣域金融機(jī)構(gòu)2012年度涉農(nóng)貸款增量情況，做好明年獎(jiǎng)勵(lì)資金的安排工作，嚴(yán)格按照《中國(guó)人民銀行中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于建立〈涉農(nóng)貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度〉的通知》（銀發(fā)〔2007〕246號(hào)）文件中的“涉農(nóng)貸款匯總情況統(tǒng)計(jì)表”（銀統(tǒng)379表）中的“農(nóng)戶農(nóng)林牧漁業(yè)貸款”、“農(nóng)戶消費(fèi)和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款”、“農(nóng)村企業(yè)及各類組織農(nóng)林牧漁業(yè)貸款”和“農(nóng)村企業(yè)即各類組織支農(nóng)貸款”等4類貸款進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。對(duì)我市2012年度縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，全市涉農(nóng)貸款發(fā)放額達(dá)1617813萬元。做到上報(bào)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠，不重不漏，為爭(zhēng)取上級(jí)扶持資金打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
三、為認(rèn)真貫徹市政府出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步支持金融產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步支持企業(yè)加快發(fā)展的意見》（濰政辦發(fā)〔2011〕3號(hào)）等文件規(guī)定，及時(shí)、準(zhǔn)確地將我市金融機(jī)構(gòu)2011年新增小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金發(fā)放到位，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小企業(yè)（資產(chǎn)總額1000萬元以下或年銷售收入3000萬元以下。的信貸支持力度，我們認(rèn)真核對(duì)我市2011年度縣域金融機(jī)構(gòu)新增中小企業(yè)貸款金額。爭(zhēng)取小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金115萬元。
四、做好世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款等外債的申報(bào)、轉(zhuǎn)貸及還本付息工作。爭(zhēng)取林業(yè)世界銀行貸款712萬元，爭(zhēng)取“旱作可持續(xù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目”亞洲開發(fā)銀行貸款205萬美元，爭(zhēng)取“墻夼水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程項(xiàng)目”亞洲開發(fā)銀行貸款4381萬元。以上三筆貸款已簽好轉(zhuǎn)貸協(xié)議，目前正處在上報(bào)提款階段。在做好外債申報(bào)工作同時(shí)，及時(shí)歸還外債的還本付息工作，2012年共歸還外債本息133萬元。