時間：2023-09-08 17:12:25
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關鍵字；公共行政；公共管理；區(qū)別與互動；
【中圖分類號】D035
公共行政在十九世紀末成為了一個單獨的學科領域；而公共管理則在上個世紀七十年代興起。在現(xiàn)階段的發(fā)展過程中，二者有著一定的區(qū)別，又有著本質(zhì)的關聯(lián)。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區(qū)別與互動。
一、公共行政與公共管理的區(qū)別。
第一，內(nèi)涵區(qū)分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學科，也是一種新的學位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎，將管理學、經(jīng)濟學一級政治學的相關理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務。而公共行政則是把剛性規(guī)范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關的政治統(tǒng)治工作，是國家行政機構根據(jù)法律規(guī)定開展相關社會公共事務的活動。筆者認為，公共行政主要把政府、法律法規(guī)等授權組織機構作為主體，把國家、社會以及自身的相關事務作為客體，根據(jù)法律法規(guī)展開相關決策、組織等活動的科學體系，有著工具性以及依附性的內(nèi)在本質(zhì)。
第二，主客體區(qū)分。首先，主體區(qū)分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現(xiàn)多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據(jù)自身的業(yè)務范圍，對責權范圍內(nèi)的事項進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，享有法律范圍內(nèi)的權限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權的相關組織，主要依靠政府代表的相關機構。大多數(shù)主要把政府作為單一的主體。其次，客體區(qū)分?？腕w對象主要就是指主體行為的主要內(nèi)容。公共管理主要重視社會性，對公共服務、公眾的參與性以及政府的行政事務的公開化等責任與義務的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權力與利益的執(zhí)行與維護較為重視，主要有著工具性。權威性以及規(guī)范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態(tài)性的特點，主要針對社會發(fā)展的實際問題為方向，通過其他學科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導向，維護公共利益是公共行政的主要表現(xiàn)。
第三，內(nèi)在區(qū)分。首先，管理目標區(qū)分。公共行政對機構、過程以及程序的管理較為重視，屬于內(nèi)部取向；而公共管理則對項目、結(jié)果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區(qū)分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。
二、公共行政與公共管理的互動關系
公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發(fā)展歷史中，經(jīng)歷了傳統(tǒng)的公共行政學與新公共行政學說的形式改革。作為二十世紀七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統(tǒng)的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發(fā)展中有著密不可分的關系。
第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現(xiàn)的。而公共龐合作系統(tǒng)中的組織要通過核心的、關鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現(xiàn)形式上轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)的將行政管理模式，根據(jù)公共管理組織的相關服務內(nèi)容、社會治理的實際需求等因素構建行政模式，將公共服務與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現(xiàn)，可以通過合作管理模式的表現(xiàn)出來；公共管理行政有著科學化、技術化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優(yōu)化、完善公共管理活動的開展。
第三，公共管理與公共行政有著規(guī)范性的本質(zhì)特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴格的執(zhí)行著相關的規(guī)章制度，有著一定的規(guī)范性特征。把管理機構作為基本的、主要的活動機構；
第四，公共管理與公共行政的主要目標有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標，開展活動的過程中貫徹執(zhí)行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務行政范疇之內(nèi)。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質(zhì)的聯(lián)系，都屬于服務型社會治理模式范疇。
結(jié)束語：
公共行政與公共管理二者在歷史的發(fā)展過程中有著密切的聯(lián)系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內(nèi)在的無法割舍的必然聯(lián)系，二者之間的區(qū)別與互動等錯綜復雜的關系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。
參考文獻：
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基本理論新公共管理理論對完善稅務行政管理的借鑒意義
1新公共管理理念的主要內(nèi)容和基本特征
新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式,也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學為理論基礎,主張將市場競爭機制引入公共管理,打破政府對公共產(chǎn)品與服務的壟斷;更多地注重管理的結(jié)果,而不是只專注于過程,重視政府績效的考核;把公眾視為顧客,將顧客滿意程度作為衡量的標準。新公共管理運動首先發(fā)端于英國,以撒切爾夫人上臺為標志,隨后波及到澳大利亞、新西蘭、英國、加拿大、荷蘭、法國等經(jīng)濟合作發(fā)展組織國家,在相當程度上提高了這些國家的公共管理水平,促進了經(jīng)濟與社會的發(fā)展,增強了整個國家在國際社會中的競爭能力。
新公共管理的的主要特征體現(xiàn)在七個方面。首先,新公共管理重新對政府職能及其與社會的關系進行定位,即政府不再是高高在上的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。其次,新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果,即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量。第三,新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī),輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規(guī)制,而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。第四,新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性。第五,新公共管理強調(diào)公務員不必保持中立,而應讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任。第六,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化。第七,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。
雖然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如無視公營部門與私營部門的根本差別,盲目采用私營部門的管理方法;把政府與公共的關系完全等同于供方與顧客的市場關系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而對我們進一步深化稅收行政管理的理論和實踐不無借鑒意義。
2新公共管理理念的成功實踐
新公共管理理念是西方社會特定的政治、經(jīng)濟、科學技術發(fā)展條件下的產(chǎn)物,體現(xiàn)了公共行政發(fā)展的趨勢和方向。公共管理改革的浪潮在傳統(tǒng)的西方國家和新型的工業(yè)化國家中普遍展開,已經(jīng)在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平,滿足了更多的公共服務需要,促進了經(jīng)濟和社會的發(fā)展。通過國外稅務管理部門對新公共管理理念的運行就可見一般。
美國國內(nèi)收入局在1998年實施了重組與改革法案,其新使命被描述為“通過幫助納稅人了解和實現(xiàn)他們的納稅義務,并通過使稅法公平適用于所有納稅人,來為美國納稅人提供最高質(zhì)量的服務”。在組織形式上,收入局建立了一個類似于在私營部門中廣泛應用的組織,即面向顧客需求的組織。在這里,稅務機構的顧客是納稅人。利用先進的信息化技術,收入局同時減少了管理層次和主要單位數(shù)目,以有利于降低成本,提高效率,促進對顧客的培訓和服務。在績效評估方面,美國國內(nèi)收入局建立了一套平衡評價體系,對收入局內(nèi)部各級組織及其員工進行評估。
“新公共管理”是上世紀70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導思想之一。它主張運用市場機制和借鑒私人部門的管理經(jīng)驗來提高政府績效，又被稱為“企業(yè)化政府”。新公共管理理論以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎，不強調(diào)利用集權、監(jiān)督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構，政府服務應以顧客為導向，以公民為顧客，強調(diào)顧客的價值，政府為服務組織，向顧客提供最佳服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；第二，重視提供公共服務的效率和質(zhì)量，改變過去只關心投入而不關心產(chǎn)出的做法，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)政策、規(guī)劃、項目的成本效益關系；第三，更多地注重管理的結(jié)果、激勵和績效評估，反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴明的績效目標控制；第四，強調(diào)采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對我國稅務行政管理的啟示
近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設“服務型政府”、“問責型政府”、“企業(yè)型政府”、“學習型機關”等都是發(fā)源于新公共管理相關理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務機構完善行政管理職能，按照“調(diào)動人力，減少成本，優(yōu)化服務”的基本方針，建立服務理念和制度、服務精神和形式高度統(tǒng)一的，稅務機關與納稅人和諧互動的，稅務人員激勵約束機制趨于完善的，稅務機關服務和中介機構有機結(jié)合的管理模式有著重要意義。
（一）增強納稅服務意識
思想是行動的先導，思想觀念的更新和轉(zhuǎn)變是優(yōu)化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現(xiàn)以下兩個方面轉(zhuǎn)變：
1.由被動服務向主動服務轉(zhuǎn)變。淡化權利意識，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效、便捷經(jīng)濟的服務。
2.由“監(jiān)督打擊型”向“管理服務型”轉(zhuǎn)變。從稅收管理實踐看，以往強調(diào)“剛性”管理，而忽視“柔性”服務，應站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數(shù)納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務，將服務基點從對納稅人的不信任轉(zhuǎn)變到相信納稅人、尊重納稅人、服務納稅人，牢固樹立“服務就是管理”的思想，以服務促管理，寓管理于服務之中，通過優(yōu)化納稅服務來預防涉稅犯罪，使管理執(zhí)法和優(yōu)質(zhì)服務相互融合、互相促進，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優(yōu)化了稅收秩序，提高了征管效率和質(zhì)量。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
稅收工作應把“經(jīng)濟、效率、效能”作為納稅服務追求的目標，具體包括以下四個方面：
1.應用網(wǎng)絡和信息技術,加快建立規(guī)范的納稅信息服務體系,整合稅務信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現(xiàn)全天候的“一站服務”或“無站服務”，減少納稅服務的中間環(huán)節(jié),降低服務費用,提高服務效率，實現(xiàn)足不出戶就能獲得納稅服務。
2.運用流程再造理論，開展結(jié)果導向的管理，深化稅務行政審批改革，使程序運作現(xiàn)代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現(xiàn)象。
3.加強過程控制，把優(yōu)化服務滲透到稅收征管的每項工作、每個崗位、每道環(huán)節(jié)，建立以納稅人滿意度為衡量標準的納稅服務質(zhì)量評價體系。
4.納稅服務更多的通過市場化方式進行，稅務機關雖然是納稅服務的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經(jīng)濟條件下，構建以稅務機關為主導，多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行。
（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設
績效評估機制的設計要以稅務機構的戰(zhàn)略目標為基礎，制定明確的績效考核目標，并以此制定出客觀可衡量的績效指標，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務機關的績效評估可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，引入外部力量進行評估，定期根據(jù)綜合效能考核指標對內(nèi)部部門進行綜合效能考核；個人績效評估機制不宜采用定量指標，部門內(nèi)部根據(jù)崗責指標考核到人，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。一個完整的績效評估應該有五個階段，即制定績效目標、指標實施考核評估評估對象對評估報告的反饋公布評估報告績效改進反饋，目前的稅務績效考核中后三項比較缺乏。
在科學研究中，將經(jīng)由各種直接或間接的途徑收集來的文獻資料和事實材料整理與分析后，一般要對其結(jié)果作出理論解釋，而這種需要進一步驗證的理論解釋，即為“理論假說”。公共管理學研究中的理論假說是對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象及其本質(zhì)規(guī)律的一種假定性或推測性表述，是建立公共管理學理論的必要前提。
一、公共管理學研究中理論假說引入的必要
公共管理學研究目的是要揭示公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律，而任何公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的本質(zhì)規(guī)律都不可能自動呈現(xiàn)在研究者面前。因此，要揭示其內(nèi)在規(guī)律，就不能將公共管理學研究僅僅停留在收集文獻資料或?qū)κ聦嵅牧系耐獠棵枋錾?，而必須借助于邏輯思維，從個別推斷出一般，從偶然推導出必然，對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在機理先形成一種探索性的說明方式———公共管理學理論假說，然后對其進行檢驗，才能逐步實現(xiàn)對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的規(guī)律性認識。
此外，當人們在公共管理學研究中還沒有取得足以揭示公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律所需要的全部必要材料時，或者當研究者還難以采取精準的研究手段對某種研究結(jié)論的可靠性進行驗證時，也不得不采取公共管理學理論假說的形式去推測公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的本質(zhì)規(guī)律。尤其在當代公共管理學前沿，即發(fā)展速度快、探索性較強的一些領域，由于其內(nèi)在機理極為復雜，僅靠對為數(shù)不多的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的觀察和分析，往往不能做出十分肯定的結(jié)論，而只能是假說。因而借助公共管理學理論假說，研究者可以不斷積累研究材料，增加假說中的科學性成分，減少假定性內(nèi)容，逐漸建立起正確反映公共管理活動、公共管理現(xiàn)象內(nèi)在規(guī)律的公共管理學理論，這是公共管理學研究的切實可行的路徑。
由此可見，公共管理學理論假說是從表面、直觀的文獻資料與事實材料到達公共管理學理論的重要中介和溝通環(huán)節(jié)。在公共管理學研究中，許多被實踐證明為正確合理的理論成果，在其正式被人們認可前的一定歷史時期，往往以假說的外觀出現(xiàn)。如，里格斯的“行政生態(tài)學理論”、布坎南公共選擇理論的“政府失敗說”、奧斯本的“企業(yè)家政府理論”等莫不如此。
從這個意義上講，沒有公共管理學理論假說的提出，也就沒有公共管理學理論的建立。所以，從公共管理學文獻資料與事實材料到達最終的公共管理學理論并不是徑直的通道，而必須通過公共管理學理論假說嘗試性的推測或猜測，以不斷試錯、不斷修正，最終達到具有較強科學性的公共管理學理論的確立。
二、公共管理學研究中理論假說的基本特征
公共管理學理論假說的第一個特征是假定性或推測性，該特征是由兩方面的因素決定的。一方面，公共管理學理論假說的提出要受到公共管理科學的發(fā)展水平與研究者本人認識水平的限制，這種限制決定了研究者所獲取的有關公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的文獻資料或事實材料在豐富程度、有效程度上是相對的，既然如此，那么當文獻資料或事實材料還不足以完全揭示公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在奧秘時，研究者對公共管理活動或公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律只能給予猜測性說明。另一方面，公共管理學理論假說，是在文獻資料或事實材料基礎上，通過思維加工、提煉而形成，即是說，公共管理學理論假說是一種主觀思維的產(chǎn)物，而一切思想觀念必須經(jīng)過實踐檢驗才能確定其正確與否。因此，公共管理學理論假說，在沒有接受實踐檢驗之前，無論它賴以形成的依據(jù)如何充分可靠，但就其正確性程度而言是不得而知的。既然如此，那么公共管理學假說中包含有假定與推測性成分也就在所難免。
公共管理學理論假說的第二個特征是客觀性與科學性，即它是根據(jù)客觀文獻或事實所作出的具有一定科學性的推測或預見。在公共管理學研究中，要求研究者以一定的文獻資料或事實材料為基礎，圍繞特定的公共管理學問題進行理性思索，證據(jù)、邏輯和現(xiàn)實情境的約束始終在發(fā)揮作用。一個好的公共管理學理論假說應能為解釋廣泛的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象提供一種邏輯上淺顯明了的說明方式，這種說明方式應當比它所要取代的舊理論具有更大的科學性和說服力。
公共管理學理論假說的上述特征，對于公共管理學研究具有重要的現(xiàn)實價值。它不僅是推動公共管理學研究向縱深發(fā)展的動力，也是研究者從事研究的指導性思想。一般而言，公共管理學研究須遵循以下研究程序：先進行資料收集、事實觀察等，然后在獲取豐富的公共管理學文獻資料與事實材料的基礎上，利用思維方法對文獻資料和事實材料進行整理與加工，最后對研究結(jié)果作出理論解釋。
為此，當研究者圍繞研究課題收集一定數(shù)量的文獻資料或事實資料時，他需要在一定的理論原則指導下，遵循著一種假定或推測，有目的、有選擇地收集文獻資料或事實材料。如果文獻收集與事實觀察中不以一定的理論假說作為引導，那么文獻收集與事實觀察將會成為盲目的活動，這樣獲取的公共管理學文獻資料與事實材料只能是雜亂無序的。
三、公共管理學研究中理論假說的生成步驟
對眾多的公共管理學理論假說的形成過程加以分析與概括，可以發(fā)現(xiàn)形成一種公共管理學理論假說大體要經(jīng)過三個步驟：
第一步，尋找已有公共管理學理論與現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的“沖突地帶”，這是形成科學性假說的起始步驟。因為，一切公共管理學理論假說都起源于已有的公共管理學理論和現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的矛盾與沖突。如果已有的公共管理學理論與現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象完全契合，即現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象都能被已有的理論給予充分、圓滿的解釋，而已有的理論也都得到現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的驗證，那么公共管理學研究就沒有必要再去建立任何理論假說了。
但實際上，已有的公共管理學理論與現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間要達到這種完全的契合是不可能的。任何一種經(jīng)過實踐檢驗而建立起來的公共管理學理論，盡管能準確、廣泛地說明特定歷史時期、特定空間范圍的公共管理活動與公共管理現(xiàn)象，但理論對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的解釋或說明不可能百分之百的精準。這是由于特定時代的公共管理學研究者的認識水平與研究實踐在特定歷史條件下只能達到一定高度；用以驗證理論的研究方法、研究手段與研究工具在特定的背景下同樣只能達到一個有限的水平。因此，從這一意義上講，舊的公共管理學理論與新的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的矛盾終究會發(fā)生，這種矛盾逐漸發(fā)展出明顯的“沖突地帶”也是一種必然趨勢。當然，要從已有的理論和現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間找出這種“沖突地帶”并不容易，它要求研究者要有充分的知識積累、敏銳的洞察能力與較強的分析能力。尤其要有對權威理論的反思精神，面對已有的公共管理學理論與自己由分析、觀察所獲得的結(jié)論不一致時，絕不為傳統(tǒng)權威理論所束縛，不輕易相信現(xiàn)實難以證實的理論。
第二步，提出推測性構想，這是形成科學性假說的核心步驟。公共管理學理論假說的提出是為了改善和消除已有公共管理學理論和現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的沖突狀態(tài)，所以發(fā)現(xiàn)已有公共管理學理論和現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的矛盾之后，必須在充分尊重已有的公共管理學理論和現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的基礎上，進行推測性構想，以便使已有的公共管理學理論與現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象協(xié)調(diào)起來。這種推測性構想往往不是單一的，可能有幾種供選擇的假定，這種情況下，研究者就必須對它們加以甄別，從中選擇一個最合邏輯、最可能成立的假設。
第三步，作出各種預見，這是形成完整性假說的必備步驟。提出推測性構想后，還要以這個構想為線索，盡可能運用現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象做論證和補充，使構想更為完整和嚴謹，并從構想的基本命題出發(fā)作出各種預見，去預言未知的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象。總之，一個完整的公共管理學理論假說一般由兩部分組成：一是假說的核心部分，它是為解決舊理論和新活動、新現(xiàn)象的“沖突”而推測出來的基本構想；二是假說的預見部分，它是用假說的基本觀點去解釋現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象或預測未來的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象。
四、公共管理學研究中理論假說的提出方法
根據(jù)公共管理學理論假說的生成步驟，可以發(fā)現(xiàn)公共管理學理論假說的提出，主要可采用以下一些方法：
（一）邏輯方法
在提出公共管理學理論假說的過程中，所采納的邏輯方法主要包括：歸納法、演繹法和類比法等。
1.歸納法
歸納是提出公共管理學理論假說的重要方法，它主要包括材料整合和結(jié)論推理兩部分。材料整合是對公共管理學文獻資料和事實材料的整理、綜合，而結(jié)論推理則是在材料整合的基礎上，對公共管理活動或公共管理現(xiàn)象本質(zhì)規(guī)律的普遍性判斷。因此，歸納是從個別到一般的邏輯方法，即從個別文獻或事實中推出一般性原理的方法。當我們研究某一類公共管理活動或公共管理現(xiàn)象時，往往只能獲得有限的文獻資料或事實材料，即便這些文獻資料或事實材料是基本準確的，但以其為出發(fā)點，推出的一般性結(jié)論卻不一定準確可靠，正是這一特征，使歸納法成為提出公共管理學理論假說的方法之一。此外，歸納有各種不同的形式，不同形式的歸納提出的假說其可靠性程度各不相同。完全歸納法推出的結(jié)論可靠性程度較高，但實際運用的可能性不大。
不完全歸納盡管推出的結(jié)論不夠準確，但它卻比較符合公共管理學從個案研究總體的常規(guī)思路，因此，它是提出公共管理學理論假說的基本方法。因歸納的根據(jù)不同，不完全歸納又可劃分為簡單列舉歸納法與因果判斷歸納法。簡單列舉歸納法是通過對公共管理學文獻資料或事實材料的觀察，發(fā)現(xiàn)某類公共管理活動或公共管理現(xiàn)象都有同一屬性，而又沒有相反的屬性時，即可做出結(jié)論：該類公共管理活動或公共管理現(xiàn)象都有某屬性。簡單列舉歸納法的優(yōu)點是運用方便，只要根據(jù)少數(shù)文獻資料或事實材料就能推導出公共管理學假說；它的缺點在于不能保證結(jié)論的正確性，帶有很大的或然性。簡單列舉歸納法的可靠性完全建立在列舉事例的數(shù)量上，當列舉事例的數(shù)量不斷增大時，結(jié)論的可靠性就會有所增大。但即使列舉的事例很多，其可靠性仍然不是絕對的，只要出現(xiàn)一個相反的例證，其結(jié)論就會被。所以，該方法只能為我們提供或然性結(jié)論，不能提供確定性結(jié)論。因此，為了提高假說的可靠性，最根本的是要收集大量材料，進行大量觀察，收集的材料越多，考察的范圍越廣，結(jié)論的可靠性程度就越高。因果判斷歸納法是根據(jù)因果規(guī)律的特點，在前后相繼的一些公共管理活動或公共管理現(xiàn)象中，通過公共管理活動或公共管理現(xiàn)象間的相關變化來推出活動或現(xiàn)象間具有因果聯(lián)系的方法。由于公共管理學研究的主要任務是探索公共管理活動、公共管理現(xiàn)象發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，而規(guī)律是現(xiàn)象間的必然聯(lián)系，因而要掌握公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的規(guī)律就必須借助于因果分析，即根據(jù)公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的外在表現(xiàn)，去推測公共管理活動、現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律。所以，因果判斷歸納的方法在公共管理學研究中具有明顯的功用。因果判斷歸納法包括五種具體方法：
一是“共同情境查找法”。它的主要內(nèi)容是：如果所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)在兩個或兩個以上的情境中，只有一個情境是共同的，那么這個共同的情境就與所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象之間有因果關系。一般認為，應用“共同情境查找法”的可靠性程度與文獻中所記錄或?qū)嶋H所觀察到的情境數(shù)有關，也和各個情境中不同情況之間的差異性程度有關。如果文獻中所記錄或?qū)嶋H所觀察到的情境數(shù)越多，各種不同情況之間的差異性越大，運用“共同情境查找法”就越可靠。
二是“不同情境比較法”。它的主要內(nèi)容是：如果所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)的情境與它不出現(xiàn)的情境之間只有一點不同，即在一個情境中有某個情況出現(xiàn)，而在另一個情境中這個情況不出現(xiàn)，那么，這個情況與所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象之間就有因果關系。同時，“不同情境比較法”也會出現(xiàn)錯誤，因為“不同情境比較法”要求正反情境中只有某一點不同，但在實際研究中很難遇到除一個情況外，其他一切情況都相同或相似的兩個情境。如果正反情境除某一點不同外，正面情境還存在反面情境所沒有的另一些獨有的情況，而且另一些情況又被研究者忽視的話，那么使用“不同情境比較法”所推出的結(jié)論就會產(chǎn)生錯誤。
三是“查找比較并用法”。這是“共同情境查找法”與“不同情境比較法”的綜合運用。其內(nèi)容是：如果在所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)的幾個情境中，都存在一個共同情況；而在所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象不出現(xiàn)的幾個情境中，都沒有這個情況，那么這個情況與所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象之間就有因果關系。使用“查找比較并用法”可分為三步：（1）把所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)的那些情境加以比較；（2）把所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象不出現(xiàn)的情境加以比較；（3）把前兩步比較所得到的結(jié)果再加以比較。
四是“緊隨變化關注法”。其內(nèi)容是：如果某一公共管理活動或公共管理現(xiàn)象發(fā)生一定程度的變化時，另一公共管理活動或公共管理現(xiàn)象也隨之發(fā)生一定程度的變化，那么這兩個公共管理活動或現(xiàn)象之間有因果關系。運用“緊隨變化關注法”來判明兩個公共管理活動或公共管理現(xiàn)象是否存在因果關系時，要注意兩點：（1）涉及兩個公共管理活動或現(xiàn)象的緊隨變化關系時，其他公共管理活動或現(xiàn)象在不同情境中應無明顯變化。如果其他活動或現(xiàn)象也在發(fā)生變化，而我們又忽視了那些正在變化之中的活動與現(xiàn)象，那么“緊隨變化關注法”推出的結(jié)論就可能有錯誤。（2）兩種公共管理活動或現(xiàn)象的緊隨變化關系常常僅反映在一定的限度內(nèi)，超過這一限度，它們的緊隨變化關系就會消失，或者表現(xiàn)為一種相反的緊隨變化關系。因此，我們必須正確把握公共管理活動與現(xiàn)象間的緊隨變化范圍，把握住最佳范圍，才能運用“緊隨變化關注法”推出符合客觀實際的結(jié)論。
五是“其余推論法”。其主要內(nèi)容是：如果已知某一公共管理活動或現(xiàn)象是另一公共管理活動或現(xiàn)象的原因，同時已知前一公共管理活動或現(xiàn)象中的某一部分是后一公共管理活動或現(xiàn)象中某一部分的原因，那么前一公共管理活動或現(xiàn)象的其余部分與后一公共管理活動或現(xiàn)象的其余部分有因果關系。
上述因果判斷歸納法是提出公共管理學假說的主要方法，然而它們卻存在一定的缺陷和不足。這是因為該類方法僅適用于研究單因素的因果關系，即作為原因的各個公共管理活動或現(xiàn)象都是相互獨立，彼此之間并不發(fā)生作用。在這一假定之下，研究者在分析中把其他公共管理活動或現(xiàn)象理解為靜止不動的，而只觀察其中某一公共管理活動或現(xiàn)象的變化。但事實上，作為原因的公共管理活動或現(xiàn)象間卻往往是相互關聯(lián)、相互制約、相輔相成的，它們之間的這種交互作用是因果判斷歸納法無法解決的難題，即該類方法在具體使用中無法考慮“相關因素”對結(jié)果的影響作用。
2.演繹法
演繹是從一般性原理出發(fā)推導出個別結(jié)論的方法。演繹推理中，只要前提正確，推理的形式合乎邏輯規(guī)律，演繹出的結(jié)論總是可靠的，所以，演繹是一種確定性推理。既然演繹所得結(jié)論具有確定可靠的性質(zhì)，那么為什么演繹所得出的結(jié)論僅僅是公共管理學假說，而不是公共管理學理論？這是因為，通常作為演繹出發(fā)點的原有公共管理學理論，受其產(chǎn)生時的認識水平和研究條件的限制，可能包含有錯誤和不足，原有理論和現(xiàn)有公共管理活動與現(xiàn)象間的完全適切是很難達到的。因此，從這種理論前提出發(fā)，通過演繹推出的具體結(jié)論是不可能絕對可靠和科學的。從這一意義上講，演繹推理也可作為提出公共管理學理論假說的方法。在公共管理學發(fā)展的歷史進程中，從已有的公共管理學理論出發(fā)，運用演繹方法，許多研究者成功地提出了公共管理學理論假說。如，巴納德在“傳統(tǒng)組織理論”的基礎上提出了“系統(tǒng)行政組織假說”；西蒙在“行為主義理論”的基礎上，提出了“管理即決策假說”，等等。
3.類比法
類比是根據(jù)兩個或兩類公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間在某種屬性或特征上的相同或相似推出它們在其他屬性或特征上也可能相同或相似的方法。在公共管理學研究中，為了要認識未知公共管理活動、公共管理現(xiàn)象或某一公共管理活動或現(xiàn)象的未知方面，往往把未知公共管理活動、公共管理現(xiàn)象和已知公共管理活動、公共管理現(xiàn)象進行比較，從中找出兩者的共同點，再利用這些共同點作為中介去推測未知公共管理活動或現(xiàn)象。在公共管理學研究中運用類比推出的假說不一定可靠，多半帶有或然的性質(zhì)。其原因在于：一是類比的客觀基礎限制了類比結(jié)論的可靠性。因為進行類比的兩個公共管理活動或現(xiàn)象之間既有同一性也有差異性。同一性提供了類比的根據(jù)，而差異性則限制了類比結(jié)論。如果根據(jù)相似的屬性進行類比時，推出的屬性正好是兩者的差異性，那類比的結(jié)論就容易發(fā)生錯誤；二是類比的邏輯根據(jù)也是不充分的。類比是以公共管理活動或現(xiàn)象間的某種相似為依據(jù)，但兩個公共管理活動或現(xiàn)象間的某些屬性上的近似和相同，并不能因此得出兩者在其他方面也必然相似和相同。因此，為提高類比結(jié)論的可靠性程度，應注意兩點：一是用作類比的兩個公共管理活動或現(xiàn)象的共有屬性越多，推出結(jié)論的可靠性程度就越高；二是類比時以公共管理活動或現(xiàn)象間的本質(zhì)屬性為推理的依據(jù)，才便于推出可靠性較高的結(jié)論，因為在公共管理活動或現(xiàn)象的諸多屬性中，本質(zhì)屬性是決定性的。
（二）數(shù)理方法
數(shù)理方法作為提出公共管理學理論假說的方法，主要有以下兩種：一是利用統(tǒng)計方法推導出公共管理學理論假說。統(tǒng)計方法是在隨機抽樣的基礎上，以局部資料推斷出整體特征的方法。運用統(tǒng)計方法進行公共管理學研究時，須從整體中選取樣本，然后以對樣本的統(tǒng)計資料為基礎，進行分析，并對公共管理活動或現(xiàn)象的某種整體特征作出推論和判斷。二是通過建立模型提出公共管理學理論假說。所謂模型就是以簡化的圖形或公式語言對一種公共管理活動或現(xiàn)象的本質(zhì)特征或基本過程進行形象化的描述。它是依據(jù)文獻資料或事實材料，經(jīng)過抽象而得出的反映公共管理活動或現(xiàn)象運動規(guī)律的圖形或公式。利用模型可以把一個公共管理學問題高度抽象化，把對公共管理活動或現(xiàn)象的研究轉(zhuǎn)化為應用量化工具對模型的研究，并通過對模型的修正逐步對某一公共管理活動或現(xiàn)象作出某種推測性理論概括。
（三）直覺方法
在公共管理學研究中，應充分發(fā)揮思維的能動作用，創(chuàng)造性地運用多種方法以達到研究的目的。有時對已有的文獻資料或事實資料進行分析時，甚至可以不受固有的邏輯路徑的限制而直接去揭示某種公共管理活動或現(xiàn)象的本質(zhì)規(guī)律。這種直接揭示公共管理活動或現(xiàn)象本質(zhì)規(guī)律的思維方式，稱為直覺思維。直覺思維有多種表現(xiàn)形式，而最重要的是創(chuàng)造性想象。創(chuàng)造性想象是根據(jù)一定的目的和任務，在已有文獻資料或事實材料的基礎上，通過新的排列組合，而獨立地提出新設想，以揭示公共管理活動或現(xiàn)象本質(zhì)和規(guī)律的方法。以上三種公共管理學研究中理論假說的生成方法，在實際的公共管理學研究中往往是相互補充的，很難說某一公共管理學理論假說的提出僅用了一種方法。所以，熟練掌握提出公共管理學假說的各種方法，對于我們提出合理的相對準確的公共管理學理論假說是不可或缺的。
五、公共管理學研究中理論假說的驗證路徑
要確定以推測形式表述出來的公共管理學理論假說的可靠性程度，就需要對理論假說進行驗證，而驗證的標準只能是現(xiàn)實的公共管理活動或現(xiàn)象，即當現(xiàn)實的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象滿足了假說所設定的條件后，如能獲得假說所預見的結(jié)論，即可認為該理論假說具有一定的科學性與準確性。驗證公共管理學理論假說一般有兩種基本路徑：一是直接驗證路徑。
即對假說做出的基本構想或預見進行直接驗證，檢驗構想或預見的結(jié)論與現(xiàn)實的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象是否完全一致。直接驗證的優(yōu)點在于，通過特定的文獻資料與事實材料能直接判定假說基本構想與預見的正確與否，因而具有較強的論證力。二是間接驗證路徑。間接驗證是在受各種條件限制、對假說進行直接驗證有困難的情況下，而采納的一條路徑。
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制(即主要通過法規(guī)、制度控制)，而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
[關鍵詞]公共管理公平公共權力
公平是公共管理的核心價值理念，也是公共管理理論研究的核心價值范疇。在學術界，學者們從不同的學科背景出發(fā)對公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當斯管理學角度的公平觀、羅爾斯社會學角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個由政治學、經(jīng)濟學、社會學與管理學等學科構成的綜合性學科，對公共管理中公平的理解也就由于人們學術背景的差異而不同。因此，在構建社會主義和諧社會的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現(xiàn)的公平
雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項社會活動的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?
公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區(qū)修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現(xiàn)社會公共資源在消費形態(tài)方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對社會價值的分配。
與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經(jīng)濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品?？煞窒硇允侵改橙藢参锲返氖褂貌⒉挥绊懰说氖褂茫环桥潘允侵覆荒軇儕Z任何公民對公共物品的使用權利。在西方經(jīng)濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定地區(qū)內(nèi)社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區(qū)的社會成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯(lián)邦制國家結(jié)構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內(nèi)實現(xiàn)的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據(jù)對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。
既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現(xiàn)的群體公平。
二、公共管理的根本目標是實現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益
公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現(xiàn)公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經(jīng)濟人)假設。他們認為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松妗⑾硎芎桶l(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現(xiàn)是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結(jié)果的公平，是對社會價值分配結(jié)果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現(xiàn)程度也應該由民眾評定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據(jù)民主決策規(guī)則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現(xiàn)了公共利益；在采取絕對多數(shù)規(guī)則的情況下，實現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現(xiàn)了公共利益。所謂實現(xiàn)公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等地分享了公共利益。
實現(xiàn)全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益，這是一個動態(tài)的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內(nèi)，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態(tài)的、整體的利益平衡過程來漸進地實現(xiàn)社會價值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。
三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現(xiàn)公平服務的
對于公平與效率的關系，學術界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?
對于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會成員或大多數(shù)社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經(jīng)濟學。在經(jīng)濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟兩個方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟問題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟問題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經(jīng)濟收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經(jīng)濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。
在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經(jīng)濟再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經(jīng)濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經(jīng)濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發(fā)，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進一步實現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國家，國民經(jīng)濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國民經(jīng)濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領下的效率。同其他經(jīng)濟活動一樣，作為國民經(jīng)濟再分配過程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)這三個基本問題。與其他經(jīng)濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產(chǎn)公共物品的問題，在解決了為誰生產(chǎn)公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發(fā)點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統(tǒng)領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產(chǎn)公共物品時從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時注重效率。
至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經(jīng)在公共管理中比較好地實現(xiàn)了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫(yī)療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現(xiàn)象。四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現(xiàn)公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現(xiàn)公共管理的公平
作為提供公共物品活動的公共管理，是以公共權力為核心展開的。按照公共選擇理論的分析，人們在提供公共物品過程中的動機與在提供私人物品中的動機是相同的，或者說，人們在非市場(政治)決策中的動機與市場決策中的動機是相同的，都是追求個人利益的最大化。從集體行動的邏輯角度分析，與市場決策不同的是，在非市場決策中，在個人利益最大化的動機驅(qū)使下，個體的理性選擇必然導致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車”或“逃票乘車”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無法生產(chǎn)出來；從公共物品的消費角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無法合理消費公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來自心靈之外的強制力(利維坦)心眼，這一強制力電就是公共權力。只有公共權力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費者才可能在公共權力的作用下通過個體的理性選擇形成集體的理性選擇，個體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達成最優(yōu)均衡。公共權力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒有公共權力也就沒有公共管理，公共權力是公共管理的核心。公共管理以公共權力為核心，使公共管理對社會價值的分配具有了公共權力所決定的權威性。
【關鍵詞】新公共管理/公共服務/傳統(tǒng)公共行政
從本世紀70年代開始，曾經(jīng)主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟學中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù)；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù)；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視（對私營部門來說，產(chǎn)出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環(huán)境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質(zhì)量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產(chǎn)出；人事管理上實現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。
首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續(xù)、制訂并公布服務標準、在某一級行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次，與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務的效率和質(zhì)量，由此而重視賦予“一線經(jīng)理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰(zhàn)略目標和長期計劃，強調(diào)對預算的“總量”控制，給一線經(jīng)理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯(lián)，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制（即主要通過法規(guī)、制度控制），而實現(xiàn)嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據(jù)績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產(chǎn)生了所謂的三E，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。
第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質(zhì)量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據(jù)服務內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：
市場狀況／憲法職責模式
1、此項服務活動是由憲法明文規(guī)定的屬政府職責范圍之內(nèi)，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。
2、雖屬憲法規(guī)定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫(yī)院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質(zhì)量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規(guī)定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業(yè)，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規(guī)定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質(zhì)量和有效性。
需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現(xiàn)實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據(jù)具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分野。傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統(tǒng)公共行政的政治—行政二分法在現(xiàn)實中也根本行不通，因為國會、總統(tǒng)等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執(zhí)行。除此以外，文官所擁有的五大優(yōu)勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優(yōu)勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業(yè)知識優(yōu)勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調(diào)動頻繁的必然結(jié)果。三是信息優(yōu)勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優(yōu)勢。事務官主要精力放在部內(nèi)工作上，而政務官主要精力放在應付議會質(zhì)詢、內(nèi)閣會議、聯(lián)系選民等事務上。五是人數(shù)現(xiàn)模優(yōu)勢，政務官與事務官的比例嚴重失調(diào)，美國聯(lián)邦政府現(xiàn)有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛(wèi)生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規(guī)定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執(zhí)行政策外，更以主動的態(tài)度設計政策議程，并善用裁量權發(fā)展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。
1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。
2、新公共管理用經(jīng)濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當?shù)?，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。
3、新公共管理強調(diào)對產(chǎn)出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產(chǎn)出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。
4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。
5、新公共管理強調(diào)目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。
6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統(tǒng)的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。
7、新公共管理強調(diào)的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。
盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現(xiàn)出新公共管理的諸般特征。
四、幾點啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物（如前所述），又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一，新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè)，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質(zhì)量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權進入這些領域與國有產(chǎn)權合作或單獨投資和經(jīng)營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結(jié)構，提高其經(jīng)濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發(fā)展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規(guī)和人事法規(guī)（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實，實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規(guī)時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現(xiàn)實，貼近公眾需求。
第三，新公共管理把一些科學的企業(yè)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業(yè)管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率，重視產(chǎn)出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。
最后，有必要指出的是，即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時，更應立足國情，走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。
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關鍵詞：網(wǎng)絡治理；地方政府；公共管理
文章編號：978-7-5369-4434-3（2011）05-098-03
隨著信息社會、網(wǎng)絡社會、知識經(jīng)濟以及全球化時代的來臨，21世紀無疑是一個新舊交替與極具變革的時代。伴隨著公共管理所處環(huán)境的更加多樣化、動態(tài)化和復雜化，傳統(tǒng)的管理理念、管理方法與管理模式受到了日益嚴峻的挑戰(zhàn)。作為回應新時代經(jīng)濟社會發(fā)展要求的一種新型公共管理模式，網(wǎng)絡治理體現(xiàn)了公共治理理念和方式的根本轉(zhuǎn)變。網(wǎng)絡治理因其對公共問題的解決途徑具有明顯的創(chuàng)新性而成為學界關注的前沿和熱點問題。以至于有學者認為在公共治理浪潮中只有網(wǎng)絡治理才有新的特征，未來成功治理的關鍵在于實現(xiàn)有效的網(wǎng)絡治理。
行政體制改革行政體制改革既是中國特色社會主義制度建設的實踐探索，也是當代公共管理學研究的核心問題。加快推進行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設服務型、責任性、法制型和廉潔高效的政府，既是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求，也是進一步深化經(jīng)濟體制與政治體制配套改革的一項緊迫任務。
網(wǎng)絡治理理論的興起是近年來世界性行政體制改革中取得的最新理論成果，對其學習借鑒并探索用以指導我國的行政實踐及體制改革，意義重大，影響深遠，前景光明。
一、網(wǎng)絡治理理論的內(nèi)涵
治理理論興起于上世紀90年代，1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”一詞，此后“治理”便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。羅西瑙認為治理是一系列活動領域里的管理機制，它雖無正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標支持的管理活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。
格里•斯托克指出治理理論的五種主要觀點：(1)治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構及其行為；(2)治理意味著為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。現(xiàn)代國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民社會，即私人機構、社團組織、公民自組織正在承擔越來越多的原先由國家承擔的責任。(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個公共機構之間存在著權力依賴。致力于集體行動的組織必須依靠其它組織并互相交換資源，談判共同目標。(4)治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。并在構成網(wǎng)絡的特定領域擁有發(fā)號施令的權威,它與政府進行合作，分擔政府的行政管理責任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中,政府有責任使用其他管理方法和技術,更好對公共事務進行控制和引導。雖然治理理論已引起越來越多研究者的興趣，但治理理論本身也存在著諸多問題。如：各種術語相互矛盾，不同學者對其理念的理解和解釋也不完全相同，缺乏明確的分析性框架，構成所謂“治理理論叢林”亂象。隨著研究的深入和不同領域?qū)嵺`的開展，治理理論所擁有的一系列弊端也開始顯現(xiàn)，強調(diào)多方參與卻無法明確的給出多方參與的具體框架；試圖整合政府、市場等多種力量，發(fā)揮社會管理和提供公共服務的作用，卻缺乏明確的操作章程；不同的學者嘗試用不同的政治學、經(jīng)濟學等理論進行解釋，但是結(jié)果往往莫衷一是，缺乏統(tǒng)一的共識。在這種情況下，網(wǎng)絡治理作為一種易于構建組織框架和操作性更強，也更容易被政府論者和市場論者所接受的理論率先在企業(yè)管理領域被提出，隨著公共管理研究的進一步深入和科技的飛速發(fā)展，政府領域的網(wǎng)絡治理也逐漸被理論界所接受，成為當前公共管理領域研究的熱點問題之一。
網(wǎng)絡治理亦稱網(wǎng)絡化治理，由美國印第安納波利斯市前市長斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯提出。他們認為網(wǎng)絡治理象征著世界上改變公共管理部門形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢正在合流。即：利用私人公司和非營利機構從事政府工作的第三方政府模式；從顧客-公民的角度考慮，采取橫向“協(xié)同”，縱向減少層級的做法提供更為整體化的公共服務；數(shù)字化網(wǎng)絡技術大大減少了合作伙伴之間的合作成本，促進了網(wǎng)絡化組織模式的發(fā)展；公民希望增加公共服務選擇權的要求在不斷提高，而多元化服務需求和多用戶服務管理客觀上就要求建立便于互動和傾向于網(wǎng)絡化運行的服務模式。
在國內(nèi)，陳振明(2003)最先對公共部門的網(wǎng)絡治理進行了概念界定，認為網(wǎng)絡治理是“為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程?！睆亩x看出網(wǎng)絡治理強調(diào)三個方面：(1)實現(xiàn)和增進公共利益的目標；(2)政府部門和非政府部門(私營組織、非營利組織或公民個人)的多主體參與；(3)分享公共權力,共同管理公共事務。
網(wǎng)絡治理堅持了治理的多元參與和分權理念，又從技術進步和顧客(公民)選擇角度說明了網(wǎng)絡治理的必然性。所以說，網(wǎng)絡治理與治理并無實質(zhì)性差別，網(wǎng)絡治理是治理網(wǎng)絡參與各方將治理理念付諸實踐，進行具體化操作，以實現(xiàn)其治理目標時，在相互依存的網(wǎng)絡化組織結(jié)構內(nèi)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，互濟資源，實現(xiàn)互動，并在網(wǎng)絡化數(shù)字技術支持下對內(nèi)協(xié)同，對外部(如服務對象)反應即時反饋而產(chǎn)生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關系等僅是網(wǎng)絡治理的具體運作形式。
網(wǎng)絡不同于市場,參與網(wǎng)絡的主體不是完全自由的、個體化的。它是以共同的價值為鏈接和中介的，網(wǎng)絡中的個體行為不同于市場中自由運動的原子化行為，它受其它網(wǎng)絡伙伴的約束。網(wǎng)絡不同于層級，網(wǎng)絡是自我組織立體構建的，它不是至上而下發(fā)號施令的層級制結(jié)構中的一部分。雖然網(wǎng)絡中會出現(xiàn)引導的行為，但卻沒有層級制的形式。網(wǎng)絡的要義在于，它是基于共同準則的相互性邏輯，不是正式的權威關系。如果網(wǎng)絡中的控制過于嚴密，網(wǎng)絡就不再是網(wǎng)絡，而就變成了層級結(jié)構。因此，權力不是單向運行的，權力的分配會有所差異，但總體上是一種相互依賴的結(jié)構。
網(wǎng)絡作為一種調(diào)控模式的結(jié)構而言，經(jīng)常是在與層級政府和市場行為相比較的過程中呈現(xiàn)其特征的。
網(wǎng)絡結(jié)構位于市場協(xié)調(diào)和層級政府管理的治理結(jié)構之間，網(wǎng)絡既不是市場，也不是層級，而是處于自愿與強制之間的一種中間揉合體。網(wǎng)絡在市場和科層之間，或者說，網(wǎng)絡是市場與科層的重疊。在網(wǎng)絡中，每一個參與網(wǎng)絡的個體組織都在網(wǎng)絡中尋找相對比較優(yōu)勢，從自己的優(yōu)勢出發(fā)參與社會公共事務的治理。
公共管理歷史悠久，早在國家產(chǎn)生之前，原始社會的成員便以氏族組織為單位管理集體生產(chǎn)，共同安全等公共事務。進入階級社會后，公共管理在相當長一段時間內(nèi)依附于政治統(tǒng)治，從根本上服從和服務于統(tǒng)治階級的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強制管理領域。從網(wǎng)絡治理的角度看，治理的主體可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。多元化的治理主體發(fā)展著相互依存的關系，推動著公共管理朝著網(wǎng)絡化的方向發(fā)展。所以說網(wǎng)絡治理理論從某種意義上是公共管理最新發(fā)展的理論范式。
二、網(wǎng)絡治理理論對地方政府深化行政體制改革的啟示
實施網(wǎng)絡治理是我國地方政府在社會主義市場經(jīng)濟條件下，基于層級制政府模式基礎上，改革自身弊端，動員社會力量，引入市場機制，鼓勵公民參與，應用新技術和管理知識，建設服務型政府的可行選擇；是平衡政府與市場作用的有效手段，是克服市場失靈與政府失敗的根本途經(jīng)，是行政民主的重要表現(xiàn)形式；是借用外力，解決公共資源約束，實施重大公共項目，應對各種挑戰(zhàn)，促進社會和諧，改善公共服務的理想模式。
同時，網(wǎng)絡治理理論也為地方政府在現(xiàn)階段如何改革自身，以適應和更好的發(fā)揮其主導公共服務的職能指明了方向。
基于對網(wǎng)絡治理理念的理解和治理實踐的體會，本文認為，我國地方政府行政體制改革應做好以下幾個方面工作：
一是要繼續(xù)解放思想，破除官本位思想，徹底擯棄政府壟斷公共服務的觀念。要勇于放權，要與社會組織與公眾分享公共權力，在提供公共服務過程中，引入多方主體參與，最大限度地利用社會資源。
二是盡可能地利用市場的力量和企業(yè)家精神改善公共服務，提高資源利用效率和公共服務效能。在履行政府職能時引入市場化的操作因素，承認企業(yè)等組織的公共地位。
三是要努力增加政府工作的協(xié)同性、整體性，優(yōu)化政府結(jié)構，實施組織整合。其基本特征是縱向減少層級，橫向加強協(xié)同。以便于圍繞實施重大政策，完成重大項目而結(jié)網(wǎng)時的各方參與，便于實現(xiàn)與服務對象即時溝通與反饋的顧客導向型組織結(jié)構。這種基于網(wǎng)絡治理的組織整合應成為政府機構改革的基本目標。
四是要增強政府工作的靈活性(適應性)、迅捷性(快速反應能力)，建立在數(shù)字化網(wǎng)絡技術支持下的工作協(xié)同機制。其基本要求是為了實現(xiàn)網(wǎng)絡治理目標，各網(wǎng)絡參與主體可以實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、即時反饋，并能因應環(huán)境變化引致的網(wǎng)絡目標變化，并做出即時的適應性調(diào)整。這是信息化時代政府應有的基本技能和實施網(wǎng)絡治理的技術基礎。
五是建立一支適應于實施網(wǎng)絡治理的公務人員隊伍。其基本要求是敬業(yè)、精干、專業(yè)；其次要精簡數(shù)量，提高質(zhì)量，使每個個體都成為其所從業(yè)領域解決具體問題開展創(chuàng)造性勞動的行家里手；第三要有能夠?qū)W(wǎng)絡實施有效管理的政府高級官員。要從層級制政府環(huán)境下政府高級管理人員只重視對人員和項目的管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡治理環(huán)境下，對更多合作網(wǎng)絡及其參與主體的管理，其主要職責是協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造更大的公共價值。公務人員的素質(zhì)既是政府有效施政的保證，又是實施網(wǎng)絡治理的前提。
六是要制訂有利于推進網(wǎng)絡治理的政策、法規(guī)導向。在目前以層級制政府體制為基礎的條件下，推進網(wǎng)絡治理，必須明確方向，確立目標，制訂鼓勵支持實施網(wǎng)絡治理的領域、項目和政策。政策具有促進或抑制網(wǎng)絡治理發(fā)展的作用，特別是在公共管理理論研究滯后于網(wǎng)絡治理實踐發(fā)展的今天更是如此。
七是建立穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，鼓勵支持，培育發(fā)展壯大社會組織，培育更多的網(wǎng)絡參與主體。公民社會的覺醒、社會組織的參與、社會秩序的穩(wěn)定和諧是網(wǎng)絡治理得以實施的社會基礎。
21世紀公共治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)就是在高度交互性的社會中不斷革新管理方式、機制。網(wǎng)絡治理以其水平協(xié)調(diào)、自我統(tǒng)合、相互聯(lián)結(jié)等鮮明特征回應了日益網(wǎng)絡化的現(xiàn)代社會并適應了這種治理變革需求?？梢哉f，作為一種新興的治理理念和模式，網(wǎng)絡治理為眾多行動主體彼此合作、共同參與公共事務管理引入了新的機制，也為提升集體行動的能力提供了新的具有可操作性的實踐框架。網(wǎng)絡治理作為公共治理的一種新模式，將日益呈現(xiàn)出巨大的生命力，必將成為21世紀公共管理的一種重要治理途徑。
參考文獻：
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自20世紀70年代末80年代初以來,伴隨全球化、信息化、市場化與知識經(jīng)濟時代的到來,西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代,新公共管理迅速成為公共行政學研究領域的新動向,成為西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。新公共管理的涵義主要是企業(yè)化的管理、加強競爭和市場導向,總起來就是政府管理采納私人企業(yè)的管理方法,而不是去努力完善韋伯式的官僚制度,利用集權、加強監(jiān)督、加強責任制的辦法來改善行政績效。馬什卡雷尼亞什(Nascarenhas)研究了澳大利亞、新西蘭和英國的公共部門改革之后也指出:公共部門的“企業(yè)文化”正在出現(xiàn),這就是新公共管理。
新公共管理開闊了傳統(tǒng)公共行政學的研究范疇,具有一系列的主題創(chuàng)新。傳統(tǒng)公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為其理論基礎,其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為等,而新公共管理把當代西方經(jīng)濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中,具有一系列的研究主題創(chuàng)新。與傳統(tǒng)公共行政相比,新公共管理強調(diào)的政府公共政策化和公共管理社會化,預示著公共行政模式的根本性變革。從傳統(tǒng)公共行政模式在社會總體中的位置和運行特征來看,傳統(tǒng)公共行政模式的主要特征有:①政府是公共管理的主體,且政府的公共管理無所不在;②隨著人類社會的發(fā)展,政府的公共管理職能分化出許多專業(yè)的領域;③政府機構膨脹的趨勢不可避免;④政府在承擔公共管理職能時,具有公共預算總額最大化傾向,造成高成本、低效率。
新公共管理是以公共選擇理論為依據(jù),強調(diào)政府公共管理社會化和公共政策化趨勢。作為一個獨立的學術領域,公共選擇被定義為“對非市場決策的經(jīng)濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或?qū)W派,公共選擇又被稱作“官僚經(jīng)濟學”。與傳統(tǒng)公共行政學力圖改善政府本身不同,公共選擇關注的中心是政府與社會的關系,它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”,相反,它強調(diào)在提供公共服務時,應該實現(xiàn)公共組織的理性選擇和引入市場競爭機制。因為既然政府內(nèi)部問題重重且歷次完善政府自身的機構改革又不能解決問題,那么最好的途徑便是打破政府對提供公共服務的壟斷地位,建立起公共組織以及公私組織之間的充分競爭,實現(xiàn)公共管理職能被部分或全部轉(zhuǎn)移給非政府公共管理組織,即政府公共管理部分或全部社會化。公共管理的社會化實質(zhì)上即意味著政府的公共管理政策化,因為當政府的公共管理職能轉(zhuǎn)移給社會后,就政府與社會關系而言,政府的基本職能就在于公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行,官僚體制下政府與社會那種直接控制的關系發(fā)生了根本性的變化,政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。[7]
二、新公共管理對我國事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位發(fā)展的啟示
新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物,又在一定程度上顯現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。
第一,新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域,如實行“政府業(yè)務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質(zhì)量,同時也緩解了政府財政困難。不難發(fā)現(xiàn),越是充分競爭、公平競爭的行業(yè),越能給社會帶來豐富、優(yōu)質(zhì)、價廉的服務和產(chǎn)品,例如百貨業(yè)、餐飲業(yè)、食品生產(chǎn)業(yè)、彩電業(yè)。越是政策保護、行政壟斷的行業(yè),帶給社會的服務和產(chǎn)品就越價高質(zhì)劣,例如多年前的汽車制造業(yè)、醫(yī)療亂收費、教育亂收費等現(xiàn)象。對于近年來,中國出現(xiàn)了很多民間科研機構等其它公共事業(yè)單位的現(xiàn)象,行政管理學研究所所長毛壽龍先生希望:取消國家所有制和民間所有制的區(qū)分,廢除和修改具有所有制歧視性的法律規(guī)定,取消民辦非企業(yè)單位和國家所有制的事業(yè)單位之間的身份差別,統(tǒng)稱為事業(yè)法人。
與此同時,各種限制民間資本和不具有國家干部身份的民間人員舉辦事業(yè)單位的障礙應該陸續(xù)取消,使他們具有同等的身份和地位,能夠根據(jù)公平競爭原則,獲得國家財政的補助和支持。而發(fā)達國家的非營利機構,大都享有國家財政資金支持和免稅或低稅的政策扶持,民間捐贈和私人付費只是財源補充,這無疑也是我國民辦非企業(yè)單位的發(fā)展步履艱難的主要原因之一。若事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位通過公平競爭從而獲得國家財政的補助和支持,優(yōu)勝劣汰,既可以促進事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位的良性發(fā)展,又可以提高政府資金利用的效率。以民政事業(yè)為例,一方面是國家投入少,制約了民政事業(yè)的發(fā)展,實質(zhì)是制約了社會保障能力的提高。建國以來歷年民政事業(yè)支出的比例最高為1963年的2.58%,最低為1958年的0.80%。進入市場經(jīng)濟以后(1992年以來),這一比例仍然徘徊在1.40%~1.55%之間,這是不正常的。另一方面,民政用財政獎金舉辦的各種福利機構卻顯出與其他事業(yè)單位一樣的低效?？勺鲗Ρ鹊氖敲褶k社會福利機構,它們在沒有國家財政投入的情況下,卻能夠生存下去,并可以在一定程度上得到發(fā)展。如果政府能夠向民辦福利機構購買服務,民辦福利機構將會得到更大的發(fā)展。