時間：2023-08-24 17:14:59
導(dǎo)語：在行政績效的制約因素的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：新公共管理；政府績效管理；電子政府
一、新公共管理理論對于政府績效管理的基本主張
（一）新公共管理是管理公共部門最新的范式變革的理論
政府績效管理指通過制定政府提供指導(dǎo)和服務(wù)的長期目標(biāo)、達成目標(biāo)的策略、評估績效的標(biāo)準(zhǔn)，而對政府的公共產(chǎn)品、行為和服務(wù)的管理活動，以期達到提高政府生產(chǎn)力，滿足社會需求的結(jié)果的一種管理行為。
新公共管理理論對政府績效管理的基本主張有：
1、績效管理。新公共管理理論的基本價值是經(jīng)濟、效率、效能、公平和環(huán)境，顯示了其對績效的關(guān)注和對經(jīng)濟價值優(yōu)先性的強調(diào)。
2、市場取向。新公共管理提倡在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制，使公共服務(wù)市場化。
3、引進私營部門管理理念。新公共管理主張引入績效測評、戰(zhàn)略管理、全面質(zhì)量管理等私營部門成功的管理舉措。
4、掌舵而非劃槳。新公共管理理論一方面主張政府擁有掌舵的職能；另一方面它主張將其原來擁有的管理職能通過簽訂合同的方式外包給下級公共組織、非政府公共組織甚至私營部門，使政府不再劃槳。
5、責(zé)任政府。新公共管理理論主張由錯誤責(zé)任制走向成就責(zé)任制。新責(zé)任制主張雙向回應(yīng)，即高層公共管理者對政治家負(fù)責(zé)，公務(wù)員對公民的需求保持靈敏的反應(yīng)。
（二）地方政府績效管理的意義
1、有利于落實科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)中國經(jīng)濟快速穩(wěn)定的發(fā)展，需要樹立一個科學(xué)的政績觀?？兪钦k事服務(wù)的效益。效是政府服務(wù)的效率，這種效果與效率是衡量政府和個人的基本標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府部門及領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求政績盲目攀比，熱衷于標(biāo)新立異等，不僅影響政府部門的形象，而且影響經(jīng)濟社會的持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。
2、有利于深化政府行政管理體制改革。我國政府的職責(zé)就是履行政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)督，社會管理與公共服務(wù)職能，加強績效管理是衡量政府公共服務(wù)是否滿足公共需求的尺度。政府的績效水平是影響社會發(fā)展的重要因素，隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革的不斷發(fā)展和深入，公眾和其他社會組織對政府管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求，建立新的以績效為導(dǎo)向的公共管理體系勢在必行。
3、有利于改進政府的管理方式。政府績效管理以提高政府績效為最終目標(biāo)。政府圍繞其使命進行績效管理，采用目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等手段，實施顧客導(dǎo)向的管理，增加顧客選擇的機會，調(diào)查和審視社會公眾對公共服務(wù)的要求和滿意程度；建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實行績效與財政預(yù)算撥款掛鉤，從而降低行政成本；改革公務(wù)員制度，實行業(yè)績獎勵制和績效工資制，從而增加了政府管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的效率與活力。
二、我國政府績效管理中存在的問題
隨著我國社會政治經(jīng)濟的發(fā)展，績效管理在理論和實踐兩方面都取得了一定成效。但從總體上看尚處于起步階段，實踐中還存在許多問題，主要表現(xiàn)在：
第一，政府績效管理理論研究欠缺。政府績效的公共性，決定了很多內(nèi)容難以量化。在政府績效管理方面，針對中國實際而進行的系統(tǒng)的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多見，加之我國政府績效管理起步較晚，現(xiàn)在基本處于萌芽狀態(tài)。
已有的關(guān)于政府績效管理的學(xué)術(shù)文獻針對中國的國情民意很少，研究成果大都注重引用西方國家這一領(lǐng)域，以至政府績效管理的實踐帶有很大的盲目性。目前，政府績效管理的研究主體是高校等科研機構(gòu)，政府部門的主動參與甚少。
第二，在績效評估方面，缺乏科學(xué)化的績效評估體系和評估機制。我國政府機構(gòu)改革雖然都強調(diào)提高行政績效，但只是停留在較為抽象的原則層次上，缺乏具體、可操作的政策性指導(dǎo)，更沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策作為制度保障。當(dāng)前各地各部門采用的績效管理和評估活動，多數(shù)都處于自發(fā)狀態(tài)，缺乏相關(guān)法律、法規(guī)和政策的依據(jù)和保證。
第三，政府績效管理的體系不完善。首先，評估主體不齊全。從評價的參與者來看，政府績效評價存在評價主體缺位的誤區(qū)，即只重視自我評價，漠視社會評價，或者只注重社會評價，而忽視自我評價。其次，科學(xué)的評估指標(biāo)體系尚未建立。我國目前的績效評估存在片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)指標(biāo)單一、缺乏科學(xué)性。再次，評估方式存在誤區(qū)。從評估的方法上來看，政府績效評估存在著重視定性評估、忽視定量評估的誤區(qū)。從評估手段上來看，我國對政府部門的評估主要是定期進行評估，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制度。
第四，政府績效管理的信息化程度不高。政府績效管理的信息化程度低，給政府績效管理帶來溝通和交流的障礙。目前，我國大多數(shù)省市甚至連信息公開的法規(guī)都沒有制訂，這就為政府績效管理帶來障礙，很難推進政府績效管理健康快速發(fā)展。
三、完善我國政府績效管理制度的對策建議
第一，注重引進西方績效管理工具。我國學(xué)界對績效管理的研究成果甚多且增長速度極快，只有將政府實踐與學(xué)術(shù)研究結(jié)相合，才能保證績效管理實施過程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，提升公共部門績效管理的水平。對于政府管理來說，提高政府效能在當(dāng)前更需要的是解決技能分析和事務(wù)操作的問題。而西方國家興起的績效管理在一定意義上能夠滿足我們這一需要，為我國政府管理效能分析提供一個有效的工具。
第二，健全和完善地方政府績效考核評價體系。目前我國各級政府都在積極探索一套新型的考核辦法，力求構(gòu)建科學(xué)合理的政府績效評估體系和評估機制。當(dāng)前績效考核指標(biāo)的設(shè)計要結(jié)合各級各地政府部門行政改革的實際，在統(tǒng)一、規(guī)范的原則和要求基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀點為指導(dǎo)，保持以GDP為核心的經(jīng)濟指標(biāo)考核的同時，相應(yīng)地增加體現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)職能的指標(biāo)，增加設(shè)立政府應(yīng)對公共危機和突發(fā)事件的指標(biāo)考核。
第三，加強績效管理制度化、法制化建設(shè)。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎(chǔ)。首先，要通過完善政策和立法使我國政府績效管理走上制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的道路。其次，要從法律上樹立績效管理的權(quán)威性?？冃Ч芾頇C構(gòu)在政府中應(yīng)具有相應(yīng)的地位，享有調(diào)查、評估有關(guān)政府活動的權(quán)利；評估活動能引起公眾的關(guān)注，有充分的可信度和透明度；評估結(jié)論能夠得到有效傳遞和反饋，切實用于改進政府公共管理。再次，要頒布績效管理工作的制度和規(guī)范，對公共管理過程哪些項目應(yīng)該進行評估、開展什么形式的評估、評估應(yīng)注意的事項等問題作出詳細(xì)規(guī)定，把績效管理納入一個正常發(fā)展的軌道。
第四，引入公民參與機制，實現(xiàn)政府績效管理評估主體的多元化。改善政府績效管理的一個有效途徑是引入公民參與機制。政府績效管理本身就蘊涵著服務(wù)和人民群眾至上的管理理念，政府績效就應(yīng)以人民群眾為中心，以人民群眾的需要為導(dǎo)向，樹立公民取向的績效觀。同時，必須取得民眾的關(guān)注與參與，民眾的關(guān)注與參與必定能有效地改進政府績效管理。
第五，發(fā)展電子政府，實現(xiàn)政府績效管理信息化。電子政府是現(xiàn)代政府有效行使職能的強有力的工具，其帶來的開放性大大加強了政治行政的透明度和民主化程度，為政府績效管理提供了可以利用的載體。一方面，電子政府的信息網(wǎng)絡(luò)使得行政信息的傳遞更為迅速及時，反饋渠道更為暢通。另一方面，電子政府為政府績效管理朝著科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的方向發(fā)展提供了多方面支持。電子政府所具備的硬件環(huán)境、軟件環(huán)境及其信息資源庫，運作的法律制度、法律規(guī)范、共享信息的范圍和參與者的身份確認(rèn)機制，電子政府所要達到的目標(biāo)，以及維系電子政府良好運行的人員素質(zhì)保證，都為績效管理體系的建立提供了所需的支持，并為整個政府績效管理的開展創(chuàng)造了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度環(huán)境。
四、結(jié)束語
我國政府改革的起點與西方國家有很大不同，西方國家是在完備的韋伯官僚制基礎(chǔ)上開始的政府績效管理改革，而我國社會和政府的轉(zhuǎn)型至今沒有真正完成，在這樣的改革背景下我們借鑒西方國家的相關(guān)改革經(jīng)驗，推行政府績效管理經(jīng)驗時，不要以為只有進行績效評估才是實行績效管理，重點要放在借鑒績效管理的實質(zhì)，放在樹立政府的“成本”意識和“顧客”導(dǎo)向方面。當(dāng)前我們許多部門更迫切需要做的，是科學(xué)制定和規(guī)范管理編制、整合機構(gòu)職能、優(yōu)化行政流程，以及提高公務(wù)員綜合素質(zhì)等工作。政府績效評估要在具備條件的地方和部門由點及面地逐步試行，這樣才能真正實現(xiàn)政府績效改革的目的。
參考文獻：
1、J?E?萊恩.新公共管理[M].中國青年出版社,2004.
2、丹尼斯?繆勒.公共選擇理論[M].中國社會科學(xué)出版社,1991.
關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金、績效、農(nóng)民收入
問題的提出
我國經(jīng)濟進入新的發(fā)展階段，開始了全面建設(shè)小康社會時期，能否實現(xiàn)政府制定的發(fā)展目標(biāo)，在很大程度上取決于“三農(nóng)”問題的有效解決。農(nóng)民收入的增加、農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展有賴于國家對農(nóng)業(yè)的支出，因此，財政對農(nóng)業(yè)的支持不僅決定于其支農(nóng)數(shù)量，更關(guān)乎其支農(nóng)效率。
國家財政支農(nóng)資金主要包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村科技三項費用、農(nóng)村救濟費支出等。我國財政資金支農(nóng)金額從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，年平均支出額為722.84億元，年平均增長速度為19.3%。統(tǒng)計數(shù)字表明，在整個財政資金農(nóng)業(yè)支出中，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)水利氣象等部門事業(yè)費不斷上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，絕大部分是用于農(nóng)業(yè)行政主管部門的行政經(jīng)費；用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出除個別年份有所減少外，其余年份都呈增加態(tài)勢；用于農(nóng)村科技三項費用和農(nóng)村救濟費兩塊歷年呈低水平徘徊之勢，農(nóng)村救濟費略高于農(nóng)村科技三項費用。計算財政用于農(nóng)業(yè)支出占全國財政支出的比重，可以發(fā)現(xiàn)，支農(nóng)比重波動幅度較大，支農(nóng)比重最多的年份為1980年的12.20%，支農(nóng)比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個百分點，支出的平均比重僅為9.31%，支出比重的年平均發(fā)展速度為92.26%，年平均增長速度為負(fù)。
財政支農(nóng)資金績效的回歸分析
本文分析所采用的數(shù)據(jù)均來自于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，分析使用的軟件為SPSS12.0。
財政支農(nóng)資金與農(nóng)民收入的回歸分析
財政支農(nóng)資金總量對農(nóng)民收入的回歸分析以財政支農(nóng)資金總量為解釋變量，農(nóng)民純收入為被解釋變量，建立的回歸方程為：
csr=312.3591.519total
式中csr代表年均農(nóng)民純收入，total代表年財政支農(nóng)資金總額?；貧w方程的擬和優(yōu)度為0.935，回歸系數(shù)概率小于0.05。計算結(jié)果顯示，該回歸方程具有很強的解釋力，反映了財政資金對農(nóng)民收入的作用，回歸系數(shù)1.519，表明財政支農(nóng)資金每增加一億元，農(nóng)民純收入將增加1.519元。
財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)對農(nóng)民收入的回歸分析以財政支農(nóng)資金各項為解釋變量，csr為被解釋變量，建立的回歸方程為：
csr=145.2262.225syf26.732jjz-1.447jbj
式中除jbj表示財政用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出外，其余變量含義同前?；貧w方程的擬和優(yōu)度為0.985，回歸系數(shù)概率小于0.05。計算結(jié)果顯示，該回歸方程有較強的解釋力，反映了財政支農(nóng)各項資金對農(nóng)民收入的影響。syf、jjz的系數(shù)為正，表明支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村救濟費有利于農(nóng)民收入的增加，jbj的系數(shù)為負(fù)，則意味著農(nóng)村基本建設(shè)支出阻礙農(nóng)民收入增加。
回歸計量分析結(jié)果
以上分別通過財政資金總量及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)建立了與農(nóng)民純收入的計量模型。結(jié)果表明，財政資金總量對農(nóng)民純收入有顯著的影響，但是財政支農(nóng)各項資金中，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費和農(nóng)村救濟費支出對各自的被解釋變量能夠發(fā)生正效用，農(nóng)村基本建設(shè)支出的回歸系數(shù)為負(fù)并且對被解釋變量的作用顯著，成為增加農(nóng)民純收入的不利因素。我們可以從理論假設(shè)和實證數(shù)據(jù)加以驗證。理論假設(shè)是在現(xiàn)行的政治體制和地方官員的行政任命體制下，對地方政府政績的考察主要是依賴GDP以及發(fā)展速度等經(jīng)濟指標(biāo)。由于農(nóng)業(yè)比較利益較低，地方政府更偏好于將財政資金投向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)。盡管說中央政府可以采取獎勵、懲罰等選擇性激勵措施，但是，由于信息的不對稱和不完備，地方政府相對中央政府而言，總是擁有信息優(yōu)勢，這樣，地方政府與中央政府的相互博弈中占有優(yōu)勢，因而可能削減或者挪用財政資金以及改變財政資金投向。在實際的財政投向中表現(xiàn)為：更偏好于投資見效快、易出政績的項目，而忽視期限長、具有戰(zhàn)略意義的項目；熱衷于提供看的見，摸得著的“硬”項目，而不愿提供農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、良種改造、教育服務(wù)等“軟”公共產(chǎn)品?，F(xiàn)實的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也證明了這一假設(shè)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)中，用于重大水利工程和生態(tài)建設(shè)等全社會受益的投資較多，約占80%-90%（國家發(fā)展改革委員會農(nóng)經(jīng)司課題組，2003年），而真正用于增強農(nóng)業(yè)市場競爭力和直接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件的良種工程、重要農(nóng)產(chǎn)品基地、農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉等中小型基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入少，只占10%左右，這些項目都是直接增加農(nóng)民收入的。財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的不合理，抑制了農(nóng)民收入提高。
另外，農(nóng)村科技三項變量，未能進入回歸方程，其可能解釋是在現(xiàn)有的分稅制下，中央和地方財權(quán)有了明確的劃分，中央政府集中了相當(dāng)大的財政收入?yún)s未能承擔(dān)對等的公共事務(wù)，地方政府在非常有限的財力下，形成了對中央財政支農(nóng)的非有效利用。
我國財政支農(nóng)資金的特征
從1980年到2002年歷年來的財政支農(nóng)數(shù)據(jù)分析，可以得出其基本特征：
財政支農(nóng)總量歷年來呈不斷增加的趨勢，但總量不足
在1980年到2002年，財政支農(nóng)總額除個別年份投資減少外，其余年份不斷增加，從1980年的149.95億元，到2002年的1563.68億元，其中1999年較之于1998年有所減少。但是，投資總量不足，可以用我國農(nóng)業(yè)投資占全社會投資總額的比重與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的比重之比稱為投資比較率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)來判斷。根據(jù)世界農(nóng)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，在工業(yè)化中期，農(nóng)業(yè)投資比較率的值應(yīng)接近或者超過1。但是我國的實際情況卻是：1984－2002年為0.2以下，而且還有下降的趨勢。由此判斷我國農(nóng)業(yè)的投資極端不足，農(nóng)業(yè)總投資中，財政投資占有很大的比重，以此推測，我國的財政支農(nóng)總量嚴(yán)重缺乏。
財政支農(nóng)占財政支出比重偏小且受政策影響波動幅度較大
1980年到2002年的23年間，財政支農(nóng)比重最大的年份是1980年的12.2%，支農(nóng)比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45個百分點。上世紀(jì)韓國的新農(nóng)村運動等成功經(jīng)驗都表明，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府一般都承擔(dān)了主要投資主體和組織者的角色。反觀中國，人們遺憾地發(fā)現(xiàn)，1998年以來，國家安排國債基金6600億元，但用于農(nóng)業(yè)的比重不高。2001、2002兩年，國家每年發(fā)行1500億國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中用于農(nóng)村水利和生態(tài)扶貧等方面的國債投資只有400多億元。我國財政支農(nóng)比重偏小與我國的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)，由于我國追求的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而重工業(yè)屬于資本密集型行業(yè)，在資本極為稀缺的情況下，實行了資源向城市發(fā)展傾斜的政策措施，形成了路徑依賴，財政資金按照歷史路徑大部分投向城市，造成財政支農(nóng)無論總量還是其占財政總支出的投資比重偏小。另外，我國的財政支農(nóng)受政策影響較大，一般來說，在宏觀經(jīng)濟波動的期間，會有較大的變化。例如，1998年，由于受到亞洲金融危機的影響，我國經(jīng)濟進入了通貨緊縮階段，全社會消費需求尤其是占全國人口比重絕大部分的農(nóng)民消費需求疲軟，國家采用積極的財政政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟，財政支農(nóng)總額從1997年的766.39億元迅速攀升至1998年的1154.76億元，增幅達50.67%。
財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理
財政資金支農(nóng)主要包括支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村研發(fā)支出、農(nóng)村救濟費支出等組成。這些支出中，農(nóng)民直接受益或者說是農(nóng)民獲益較多的財政支出主要是支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)科技三項費以及農(nóng)村救濟費，前面的回歸分析就已經(jīng)證明了這一結(jié)論。而我國財政支農(nóng)資金分配的現(xiàn)實卻是這三項的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，農(nóng)民得益較少的支出是農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。與此同時，支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技三項及農(nóng)村救濟費這三類與農(nóng)民收入增加直接相關(guān)的資金，在國家財政支農(nóng)的比重上都呈現(xiàn)出下降的趨勢。支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。農(nóng)業(yè)科技三項費所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。農(nóng)村救濟費占國家財政支農(nóng)比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在這些比重下降的同時，卻是農(nóng)村行政事業(yè)單位運轉(zhuǎn)費用在不斷的提高。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明，我國政府農(nóng)業(yè)財政支出中有相當(dāng)大的比重是用于政府農(nóng)業(yè)行政事業(yè)的運轉(zhuǎn)費用，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水氣部門的事業(yè)費是財政農(nóng)業(yè)支出的主體，所占比重近年大體維持在70%左右。湖南省去年財政預(yù)算安排了7億元作為省本級的財政支農(nóng)資金（不含農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)），其中近3億元用于省級的農(nóng)口單位的人頭費和事業(yè)費。四川省去年各級的財政支農(nóng)資金大約為50億元（不含基本建設(shè)支出），其中35億元用于“吃飯”。
結(jié)論及政策建議
結(jié)論
第一，農(nóng)村財政資金越來越成為農(nóng)民收入增加的可靠保障，農(nóng)村財政資金的數(shù)量與結(jié)構(gòu)成為農(nóng)民收入的制約因素。
第二，影響農(nóng)民收入增加的因素中，財政資金應(yīng)成為主要力量，不同的財政投資方向，在現(xiàn)階段會產(chǎn)生不同的經(jīng)濟績效?；貧w分析表明，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)村救濟費成為農(nóng)民增收的有利因素，而農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資則阻礙農(nóng)民收入增加。
第三，在本文的回歸模型中，財政支農(nóng)科技三項費雖然未能成為農(nóng)民收入增加的解釋變量，這并不意味著它對農(nóng)民收入增加無所作為。事實上，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地、資本等生產(chǎn)要素的邊際受益率在技術(shù)一定的條件下，呈現(xiàn)出下降的趨勢。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，農(nóng)民收入的增長則更多的依賴農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步。
第四，我國農(nóng)業(yè)財政資金受政策的影響加大而出現(xiàn)較大幅度的波動，且總量不足。
政策建議
第一，制定農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入的長遠(yuǎn)計劃，嚴(yán)格執(zhí)行財政支農(nóng)發(fā)展資金國家預(yù)算，并且使財政支農(nóng)的過程和各個環(huán)節(jié)制度化、透明化、規(guī)范化，避免受經(jīng)濟形勢的變化和人為因素影響，任意削減財政支農(nóng)資金。
第二，建立穩(wěn)步的增加財政資金對農(nóng)業(yè)的投入機制，嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)法》的要求實現(xiàn)國家財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)當(dāng)高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度。
關(guān)鍵詞：海州區(qū)；基層農(nóng)技推廣體系；現(xiàn)狀；問題；對策
隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)步伐的加快，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入追求效益的時期，如何建設(shè)穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系至關(guān)重要。
1 基層農(nóng)技推廣體系現(xiàn)狀
海州區(qū)是一個典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)，轄4個鎮(zhèn)、3個涉農(nóng)街道、1個經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和1個國有農(nóng)場，共計84個行政村。耕地面e34.7萬畝，農(nóng)業(yè)人口22.9萬人。糧食作物面積64.5萬畝，糧食總產(chǎn)量32.8萬噸，糧油生產(chǎn)的技術(shù)推廣工作主要由區(qū)、鎮(zhèn)兩級農(nóng)技推廣機構(gòu)來完成。區(qū)級的農(nóng)業(yè)推廣機構(gòu)有農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、作栽植保站、漁業(yè)技術(shù)推廣站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機管理站5個，鎮(zhèn)級綜合農(nóng)技服務(wù)中心9個，共有編制95個，實有人數(shù)55個。
1.1 基層農(nóng)技推廣體系人員情況
從事農(nóng)技推廣工作的55人中，按學(xué)歷劃分，大專及以上學(xué)歷45人，占總?cè)藬?shù)的81.8%，比例雖高，但其中大部分是在職教育獲得的學(xué)歷或村官；按職稱來分，中級職稱17人，占在崗人數(shù)的30.9%；副高職稱2人，均為區(qū)級推廣機構(gòu)人員；按年齡劃分，35歲以上的38人，占69%，新生力量補充有限。
1.2 基層農(nóng)技推廣體系工作條件狀況
鎮(zhèn)級農(nóng)技推廣中心均有所有權(quán)的辦公用房400平米以上，配備了基本的試驗儀器，辦公設(shè)備及交通工具。區(qū)級農(nóng)技推廣機構(gòu)基本上有固定的辦公用房，擁有專用的電話，電腦、打印機、照相機等辦公設(shè)備。
2 基層農(nóng)技推廣體系存在的問題
在經(jīng)歷了“五有鄉(xiāng)鎮(zhèn)”項目建設(shè)和一系列改革后，職工工資有了保障，工作積極性得到了很大提高，農(nóng)技推廣體系具備了良好的基礎(chǔ)，但存在的一些問題不容忽視，具體有以下方面。
2.1 缺乏足夠認(rèn)識
由于對農(nóng)技推廣的重視程度不夠，推廣體系建設(shè)上存在一些不同的認(rèn)識。一是認(rèn)為農(nóng)技推廣投入少，沒有直接效益，在財政困難、農(nóng)村工作重點多、經(jīng)費緊張的情況下，農(nóng)技推廣體系建設(shè)先放一放、緩一緩；二是認(rèn)為抓農(nóng)業(yè)難度大，見效慢，不易出政績，不能直接帶來財政收入，使得領(lǐng)導(dǎo)不愿抓農(nóng)業(yè)，更談不上重視農(nóng)技推廣；三是認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品供求形勢已發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，農(nóng)村政策已發(fā)生重大變化，農(nóng)業(yè)問題已基本解決，農(nóng)技推廣隊伍可有可無；四是忽視農(nóng)技推廣事業(yè)的公益性，片面強調(diào)農(nóng)技推廣機構(gòu)的有償服務(wù)，認(rèn)為可以將其全面推向市場。
2.2 運行機制不活
一是進人把關(guān)不嚴(yán)格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有全面執(zhí)行競爭上崗、擇優(yōu)聘用制度，導(dǎo)致農(nóng)技人員良莠不齊。二是考評機制不健全。沒有將對農(nóng)技人員的評價納入到考評體系中，雖然實行了目標(biāo)管理責(zé)任制，但沒有與技術(shù)推廣和農(nóng)民增收掛鉤，考核不嚴(yán)格、不規(guī)范，造成干多干少一個樣，干好干壞一個樣，沒有真正解決按績分配，獎勤罰懶的問題，難以調(diào)動農(nóng)技人員的積極性。
2.3 農(nóng)技人員素質(zhì)有待提高
一是文化層次偏低。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員中，全日制大專以上學(xué)歷的很少，雖然有的通過函授方式獲得了大專以上文憑，但其含金量低，也沒有進行過系統(tǒng)推廣教育。二是知識得不到更新。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員大多數(shù)不能進行橫向和豎向流動（調(diào)動），大部分也不能外出參觀和接受專門培訓(xùn)，加之自主學(xué)習(xí)的能動性不強，導(dǎo)致學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會少，造成知識老化，所掌握的技術(shù)針對性、實用性不強，難以適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)需要。
3 對策
3.1 強化思想認(rèn)識
區(qū)、鎮(zhèn)兩級黨委、政府應(yīng)把加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣作為提升農(nóng)業(yè)綜合能力的重大措施來抓，認(rèn)真貫徹落實中央文件精神，貫徹執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)技推廣法》等涉農(nóng)法律法規(guī)，采取切實有效的措施，支持農(nóng)技推廣工作，促進農(nóng)業(yè)科技成果和實用技術(shù)盡快應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。
3.2 加強財政投入
為保障基層農(nóng)技推廣工作的正常開展，必須有效增加對農(nóng)技推廣經(jīng)費的投入。各級政府要把公益性的農(nóng)技推廣機構(gòu)的基本支出及履行職能所需要的經(jīng)費納入財政預(yù)算，予以保證。
3.3 提高隊伍素質(zhì)
農(nóng)技推廣工作是以培養(yǎng)、教育和組織農(nóng)民為主要內(nèi)容，需要有一支具備較高的科技、文化水平的推廣隊伍。
3.4 改進運行機制
一是要堅持公開、公平、公正的原則，實行公開招聘、競聘上崗、擇優(yōu)聘用的方式，選拔有真才實學(xué)的人員進入基層農(nóng)技隊伍。參加競聘的人員應(yīng)具備競聘崗位相應(yīng)專業(yè)學(xué)歷，嚴(yán)把用人關(guān)。二是全面推行農(nóng)技推廣責(zé)任制度，建立健全科學(xué)的績效考評體系，探索區(qū)業(yè)務(wù)主管部門、鎮(zhèn)政府、服務(wù)對象三方面共同考核一線農(nóng)技推廣人員的新機制。
3.5 創(chuàng)新推廣方法
3月24日，省委、省政府召開了省直機關(guān)加強效能建設(shè)動員大會，省委書記郭金龍、省長王金山同志分別作了重要講話，提出從現(xiàn)在開始全力打好效能建設(shè)攻堅戰(zhàn)，破除一切不利于發(fā)展的觀念、體制和作風(fēng)，力求在解放思想上有新突破、在轉(zhuǎn)變職能上有新舉措、在服務(wù)水平上有新提高、在工作作風(fēng)上有新改進。這是省委、省政府為推進安徽奮力崛起實施的一項重大舉措，對*來講，顯得尤為重要，也顯得更為緊迫！
當(dāng)前，*正處在加快發(fā)展、奮力崛起的歷史機遇期。推進*跨越式發(fā)展的藍(lán)圖已經(jīng)繪就，目標(biāo)已經(jīng)明確，當(dāng)務(wù)之急是要抓好落實，切實把既定的目標(biāo)措施落到實處，務(wù)求取得實效。但是，我市少數(shù)機關(guān)存在衙門習(xí)氣重、政令不暢通、工作效率低、服務(wù)意識差、作風(fēng)不扎實等問題，與上級的要求相比，與投資者的需要相比，與廣大群眾的期望相比，還有很大差距，與全市上下奮力崛起的呼聲和氛圍形成強烈反差！這些現(xiàn)象和問題可以說是多年的頑癥，雖然發(fā)生在少數(shù)單位和少數(shù)人身上，但影響甚廣，危害極大。加強效能建設(shè)，就是通過解決政府職能和機關(guān)效能方面存在的問題，深化感情，煥發(fā)激情，改進行風(fēng)，端正作風(fēng)，樹立機關(guān)和公務(wù)員的良好形象，努力形成改進作風(fēng)、提高效能、狠抓落實、推動發(fā)展的濃厚氛圍和強大合力，把全市上下加快發(fā)展的強烈愿望，轉(zhuǎn)化為機關(guān)干部奮力崛起的實際行動。近年來，市委、市政府高度重視效能建設(shè)工作，把效能建設(shè)作為優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的重要內(nèi)容，取得了一定成效，但機關(guān)效能不高的問題仍沒有得到根本改變，迫切需要進行一次機關(guān)效能的自我革命，強力推進機關(guān)工作全面提速增效，為奮力崛起提供堅強有力的保障。剛才，孟書記作了一個很好的工作報告，稍后胡書記還要作重要講話。下面，我著重強調(diào)六點意見。
一、從解放思想入手，務(wù)求在增強工作主動性和創(chuàng)造性上取得實效。加強機關(guān)效能建設(shè)，首先要從解決思想觀念問題著手。解放思想是個老話題，我們逢會必講，但是在實際工作中，個別單位、個別同志依然是固步自封，求穩(wěn)怕亂，習(xí)慣于用舊觀念、老思維、呆辦法解決新問題。常有人說：在別的地方十多年前就敢干，而且能干成的事，至今我們有些部門仍不敢干，甚至不敢學(xué)，歸根結(jié)底還是思想不夠解放，致使有些工作打不開局面。個別部門、個別人在為黨干事業(yè)、為群眾做工作這方面，不想做工作、不敢做工作，怕這怕那，瞻前顧后、畏首畏尾，卻在方面膽子又大的出奇，謀個人之私，謀小團體之私。因此，希望機關(guān)干部將心思用在工作上，用在黨的事業(yè)上，用在維護群眾的利益上。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭做解放思想的表率，主動適應(yīng)不斷發(fā)展的形勢，努力做到認(rèn)識水平與時俱進，工作標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，工作方法積極創(chuàng)新，工作效能顯著提高。一要消除思想障礙。要以“浙江精神”、“江西現(xiàn)象”為標(biāo)桿解放思想，開展一場觸動思想和靈魂深處的觀念革命和精神洗禮，著力破除因循守舊、四平八穩(wěn)的保守思想，著力破除無所作為、不思進取的平庸觀念，著力破除阻礙發(fā)展的一切條條框框和陳規(guī)陋習(xí)，沒有思想上的跨越，就不可能有*的跨越式發(fā)展。二要消除政策障礙。凡是政策法規(guī)未禁止的，都可以放手試驗；凡是兄弟市干的，都可以放開手腳學(xué)；凡是政策法規(guī)有幅度規(guī)定的，都可以選擇上限，最大限度挖掘政策的含金量。爭取政策的力度要大。積極主動地爭取政策支持，堅決克服“沒有政策等政策、有了政策等意見、有了意見等經(jīng)驗、有了經(jīng)驗等支持”的等靠觀念。拓展政策的膽量要大。不僅要用活政策，還要善于用足政策給我們留下的空間。三要消除激情不足障礙。浙江省長興縣縣長為建開發(fā)區(qū)，三個月瘦了10多斤；長興縣泗安鎮(zhèn)為建工業(yè)區(qū)，高溫時一天有20多人累倒到醫(yī)院打點滴。這種干工作拼命精神在我市不是很多。抓工作不僅要有超常規(guī)的發(fā)展思維，更要有超常人的工作激情，超常人的拼搏精神。各級機關(guān)干部要切實增強對工作的激情和感情，時刻保持一種食不甘味的緊迫感，時刻保持一種夜不能寐的危機感，特別是對承擔(dān)的年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)以及重大項目建設(shè)等工作事項，要壓力責(zé)任一齊上身，動力措施同步到位，確保各項任務(wù)扎實推進、如期完成。
二、從轉(zhuǎn)變職能入手，務(wù)求在規(guī)范機關(guān)行政行為上取得實效。規(guī)范才能高效。當(dāng)前，機關(guān)行為不規(guī)范仍是軟環(huán)境投訴的重點，也是效能建設(shè)的難點。今年，要下功夫解決機關(guān)人員行為不規(guī)范的問題，切實提高公共服務(wù)的規(guī)范性和有效性。一是通過依法行政促規(guī)范。認(rèn)真執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，切實提高依法辦事的能力和水平；加快創(chuàng)設(shè)具有地方特色的規(guī)范性行政措施，壓縮行政自由裁量的空間；進一步深化行政執(zhí)法體制改革，完善相對集中行使行政處罰權(quán)工作。今后，行政執(zhí)法部門對企業(yè)的檢查要集中進行，并須報經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門同意。二是通過制度建設(shè)促規(guī)范。市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于進一步改進市直機關(guān)作風(fēng)、加強效能建設(shè)工作的實施方案》，各級各部門也要結(jié)合實際，盡快制定出臺加強效能建設(shè)的制度和規(guī)定，認(rèn)真抓好落實，并在實踐中不斷完善，形成對行政行為的制度性規(guī)范。三是通過政務(wù)公開促規(guī)范。進一步規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容、形式、程序和方法，創(chuàng)新公開載體，提高工作透明度。今后凡政府和部門文件，除的外，一律通過政府網(wǎng)站和新聞媒體對外公開。尤其要堅持政府部門新聞發(fā)言人制度，充分運用好這一溝通機關(guān)與社會的渠道，不斷增強政府工作透明度，增強政府公信力。
三、從優(yōu)化程序入手，務(wù)求在提高辦事效率上取得實效。目前我市機關(guān)效率低下的問題，不僅表現(xiàn)在工作拖拉、關(guān)卡多、條條框框多、人浮于事多等方面，更深層次表現(xiàn)在機關(guān)干部甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部研究決策效率低、組織協(xié)調(diào)效率低、落實執(zhí)行效率低等方面。在全省效能建設(shè)工作會議上，王金山省長說：“有人戲稱機關(guān)辦事，群眾跑來跑去，領(lǐng)導(dǎo)批來批去，部門轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，開會議來議去，最后問題還是哪來哪去”。如此效率，何來跨越式發(fā)展。各級各部門要以效能建設(shè)為突破口，進一步優(yōu)化流程，簡化程序，加快工作節(jié)奏，提高辦事效率，推進機關(guān)工作全面提速增效。一要減少辦事環(huán)節(jié)。進一步簡化辦事程序，使機關(guān)管理環(huán)環(huán)相扣、緊張有序，各項工作有規(guī)可依、有章可循，實現(xiàn)辦事提速增效，服務(wù)創(chuàng)優(yōu)爭先。同時，進一步整合部門職能，明確各部門工作職責(zé)，堅決杜絕部門之間因職責(zé)不清、職能交叉而造成工作相互推諉扯皮等現(xiàn)象。二要減少審批事項。按照《行政許可法》要求，進一步對各種行政審批項目特別是非行政許可審批項目進行全面清理，最大限度減少審批事項，該放的權(quán)力主動地放，該減的程序果斷地減，該降的門檻堅決地降。三要減少辦事時限。行政服務(wù)中心是提高行政效能、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的重要窗口。對此，胡書記在去年12月份召開的市委常委擴大會議和今年2月份召開的全市招商引資工作會議上，都作了明確要求，市直各有關(guān)單位要按照“應(yīng)進必進、進必授權(quán)”的要求，于今年4月底前完成進駐中心的任務(wù)，徹底改變在中心掛號、在部門辦事的模式，對在規(guī)定期限內(nèi)不能按時進駐的，將嚴(yán)肅追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。市政府決定，市招商辦公室全部搬到市行政服務(wù)中心辦公，開設(shè)外商咨詢服務(wù)窗口，為外商提供一條龍服務(wù)。同時決定，從今年4月份起，為在*投資500萬元以上的市外客商工作用車發(fā)放貴賓通行證，在*境內(nèi)免收過路過橋費。各級各部門也要積極創(chuàng)造條件，努力為外來投資者創(chuàng)造便捷優(yōu)良的外部環(huán)境。
四、從開拓創(chuàng)新入手，務(wù)求在推進工作的力度上取得實效。*要崛起，核心是干部，動力在創(chuàng)新。創(chuàng)新是工作責(zé)任心的體現(xiàn)，是改進工作作風(fēng)的體現(xiàn)，也是領(lǐng)導(dǎo)干部水平和能力的體現(xiàn)。沒有創(chuàng)新，就不可能有好的效能。與江浙、江西相比，*不缺謹(jǐn)小慎微、處事圓滑的干部，最缺有激情、敢沖敢闖的干部，最缺“江浙”那種敢想敢干的創(chuàng)新精神和魄力。特別是當(dāng)前，我市正處在負(fù)重爬坡、提速趕超的重要關(guān)口，處在“發(fā)展黃金期”、“矛盾凸顯期”交織階段，我們要順應(yīng)崛起的潮流，把握發(fā)展的大勢，謀求更大的突破，必須將大膽創(chuàng)新、持續(xù)創(chuàng)新、全面創(chuàng)新覆蓋滲透到效能建設(shè)所有領(lǐng)域，貫穿于奮力崛起的整個過程。一要以新的理念引領(lǐng)發(fā)展。進一步堅定加快發(fā)展、超常發(fā)展的信心和決心，繼續(xù)探索全面發(fā)展、科學(xué)發(fā)展的新路徑，推動*在科學(xué)發(fā)展的軌道上提速趕超。特別是要結(jié)合實際，堅持揚優(yōu)展長的策略方針，走特色路、打特色牌、干特色事，努力打造突出個性特色的發(fā)展新路子。我們不僅要用新的理念引領(lǐng)發(fā)展，而且要把那些新理念、新風(fēng)尚滲透到社會各個領(lǐng)域。二要以新的思路突破重點。能不能在發(fā)展實踐中以新的思路突破重點，既是各級干部創(chuàng)新能力和領(lǐng)導(dǎo)水平的集中體現(xiàn)，也是一個地區(qū)、一個部門工作成效的決定性因素。審視我市發(fā)展現(xiàn)狀，可以說弱就弱在工業(yè)規(guī)模偏小，差就差在綜合實力不強，低就低在開放水平不高，難就難在縣域經(jīng)濟滯后。這些制約因素，就是我們必須集中力量加以突破的重點所在，各級干部就是要針對這些突出問題創(chuàng)新工作思路。三要以新的辦法破解難題。當(dāng)前，改革攻堅力度不斷加大，宏觀政策環(huán)境不斷變化，我們遇到了許多新情況、新矛盾和新問題，所有這些都要以新的思維方式和工作方法，加以應(yīng)對和處理。比如，如何用新的辦法解決城市建設(shè)、拆遷整治過程中失地失房群眾的補償安置問題；如何用新的辦法解決企業(yè)發(fā)展、園區(qū)開發(fā)和項目建設(shè)中資金融通難、土地征用難、項目審批難問題；如何用新的辦法解決因歷史遺留問題和各種現(xiàn)實問題引發(fā)的群眾重復(fù)上訪、越級上訪問題；等等。我們一定要看到，這些問題和矛盾帶有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，但誰能在創(chuàng)新中找到新辦法，誰就能在同樣條件下營造適宜干事創(chuàng)業(yè)求發(fā)展的小氣候，就能創(chuàng)造出超乎別人的發(fā)展業(yè)績。我這里要特別強調(diào)的是，市委、市政府多次提出“保護改革者，鼓勵創(chuàng)新者，寬容失敗者”，對開拓創(chuàng)新型的干部，要大力保護。我們不會把那些敢沖敢闖、實績突出的干部看作不成熟；不會把觀念落后、缺少激情、四平八穩(wěn)的干部看成是辦事穩(wěn)妥；更不會把標(biāo)準(zhǔn)不高、拼勁不足、小進即安的干部看成是謙虛謹(jǐn)慎！
五、從信用建設(shè)入手，務(wù)求在樹立*良好形象上取得實效。誠信對*來說至關(guān)重要。推進*跨越式發(fā)展，最關(guān)鍵的是重塑形象。重塑*新形象，最核心的是從信用建設(shè)入手，著力打造“信用*”。誠信是政府取信于民的基礎(chǔ)，是企業(yè)發(fā)展的生命，是個人立身的根本，更是*未來的依托。*只有樹立了良好的誠信形象，才有可能招大商、引大資，實現(xiàn)大跨越。建設(shè)誠信*，政府誠信是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵。各級政府及部門要帶頭講誠信，做誠信的表率，堅持誠信執(zhí)政，取信于民，不斷提高政府的公信力。各級各部門尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，都要增強信用意識，百倍珍惜*形象。凡是承諾的事項，都必須不拆不扣地兌現(xiàn)到位，決不允許朝令夕改、言而無信。加快建立健全全市統(tǒng)一征信體系，抓好企業(yè)和個人信用建設(shè)，營造誠信為本、操守為重的良好風(fēng)氣，營造為民、利民、便民和親商、扶商、富商的濃厚氛圍。進一步加大失信懲戒的力度，建立健全“誠信受益、失信懲戒”的工作機制。當(dāng)前，特別要加強對行政行為的約束，對破壞發(fā)展環(huán)境、損害*形象的人和事，堅決發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不姑息。市直機關(guān)行政效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要做好投訴案件的查處工作，凡接到的投訴，必須做到有訴必理、有理必果，確保件件有回音、事事有結(jié)果，涉及到的人，人人都要有說法。
關(guān)鍵詞:BOT;基礎(chǔ)設(shè)施;政策選擇
本文為河北省社會科學(xué)基金項目,項目批準(zhǔn)號:HB08BYJ047
中圖分類號:D63 文獻標(biāo)識碼:A
一、我國政府推進BOT的現(xiàn)實意義
(一)減輕政府負(fù)擔(dān)。優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。據(jù)專家分析:GDP增長1%,必須以基礎(chǔ)設(shè)施至少增長1%做保證,并應(yīng)適度超前?！熬盼濉逼陂g,為實現(xiàn)國民經(jīng)濟增長的目標(biāo),國家采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,拉動內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策,而國家的財力顯然是難以承擔(dān)的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以緩解基礎(chǔ)設(shè)施資金需求與政府財政之間的矛盾;同時,BOT項目所需資金由項目公司自籌,在經(jīng)營上實行自負(fù)盈虧,國家最大限度地做到了風(fēng)險規(guī)避,不存在財政負(fù)擔(dān)。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財政和債務(wù)負(fù)擔(dān),緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項目的建設(shè)資金用到其他項目上,從而加快社會生產(chǎn)力的發(fā)展,改善人民的生活條件。
(二)改善投融資環(huán)境。長期以來,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態(tài),存在著管理落后、效率低下、缺乏維護和維護費用高等弊端。對其中一些項目,政府往往不得不投入巨資以維持項目的運作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內(nèi)民營機構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在堅持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的BOT項目政策,就可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化;引進競爭機制,有利于加快制度創(chuàng)新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門壟斷局面,理順我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價格體系,改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包辦的局面,提高企業(yè)的市場化意識。
(三)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低,外商投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此,根據(jù)我國經(jīng)濟建設(shè)的具體情況,有選擇地開發(fā)一些基礎(chǔ)設(shè)施項目,鼓勵和引導(dǎo)外商采用B0T融資方式進行投資建設(shè),將有助于調(diào)整和優(yōu)化我國外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使利用外資工作在國家宏觀調(diào)控下,更加健康地發(fā)展。
(四)促進科技進步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來,我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重投入、輕質(zhì)量和重建設(shè)、輕管理的嚴(yán)重傾向。這一方面給國家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)和極大浪費;另一方面造成運營效率低下、人浮于事、機構(gòu)臃腫、服務(wù)質(zhì)量差等現(xiàn)象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴大開放。采用BOT融資方式將引進國外先進技術(shù)和管理辦法,有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作效率和服務(wù)質(zhì)量,推動我國特別是河北基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與國際接軌,滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的有效需求。
二、我國政府在BOT發(fā)展過程中的問題
(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進BOT,首要動因是為了彌補政府財政資源不足與國家發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區(qū)間進行探索。外貿(mào)部于1995年1月16日了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》,國家計委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》。這兩個通知構(gòu)成了我國推行BOT的政策與制度環(huán)境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機關(guān)及審批權(quán)限、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理等做了簡單的規(guī)定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環(huán)境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實衍生出了我國BOT過程的兩大特點:一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進;二是制度建設(shè)的滯后性。
(二)BOT要求的建設(shè)、運營體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先,從規(guī)劃來講,實施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規(guī)劃上,而將建設(shè)和運營交給市場去做。這種分離,導(dǎo)致了制約規(guī)劃的決策變量的變化,財量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當(dāng)劃分中央和地方的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策權(quán),擺脫基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況。也就是說,適當(dāng)調(diào)整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財政負(fù)擔(dān)。其次,從投資來講,傳統(tǒng)體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上,政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃后,就通過財政預(yù)算,直接進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設(shè)、經(jīng)營采用非市場化的經(jīng)營管理導(dǎo)致資金浪費、效率低下、工程質(zhì)量沒有保證。最后,從運營來講,BOT要求改變政府作為直接運營者的角色。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的直接運營者其特點在于:政企不分、地區(qū)分割和部門分割導(dǎo)致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機制,經(jīng)營效率低下成為一個普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運營者的角色,才能保證政府與企業(yè)分開,為BOT制度框架的建立提供前提。
(三)政府角色的缺位、越位和錯位
1、政府角色的錯位(越位)。在BOT的招標(biāo)和規(guī)劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項目的合理性缺少關(guān)注,一項基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及很多方面的利益,特別是在城市現(xiàn)代化的進程中,“經(jīng)營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權(quán)利,為了政績和項目承包商的利益而損害公民權(quán)利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權(quán)利發(fā)生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。
在BOT授予特許權(quán)的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學(xué)的論證,缺少民眾的參與。不當(dāng)?shù)母吖勒哪芰?匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關(guān)注。結(jié)果項目一旦建成,進入運營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權(quán)力干預(yù)合同的實施導(dǎo)致交易費用的攀升和政府信用的喪失。
2、政府角色的缺位。一個規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發(fā)生改變,這直接導(dǎo)致了政府角色的缺位。首先,特許權(quán)授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權(quán)的時候,并沒有培育一個適應(yīng)市場競爭的體制,對交易成本、風(fēng)險的結(jié)合,運營和控制等方面缺少嚴(yán)格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨的管制機構(gòu)針對BOT項目進行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導(dǎo)致公共利益和項目承包商利益的天平偏向于項目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔(dān)保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。
三、我國政府推進BOT發(fā)展的政策選擇
(一)建立完善的政策框架和法律框架。結(jié)合目前我國有關(guān)BOT的政策建設(shè)的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實施國民待遇,允許國內(nèi)民營資本平等競爭參與BOT的項目建設(shè)等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項目投資中,這種“超國民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準(zhǔn)入,而實際上內(nèi)資BOT相對于外資在回避BOT的政治風(fēng)險和外匯風(fēng)險、不影響國家的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因為BOT運作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨立法或制定條例性法規(guī)。我國也應(yīng)借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報批與招標(biāo)程序、BOT項目的合同范本與BOT的運作規(guī)則等固定下來,單獨立法,這樣有利于BOT的規(guī)范運作。只有嚴(yán)格遵守國際慣例,保證國內(nèi)政策、法律的穩(wěn)定性,國外投資者才有信心來我國投資。
(二)由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調(diào)整,漸進的增量改革的過程。國家首先通過政策引導(dǎo)、推動經(jīng)濟的發(fā)展,培育市場的發(fā)育;然后政
府與企業(yè)、政治與經(jīng)濟相對分離,依法治理國家。從政策推動走向制度建設(shè)是從計劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動BOT的發(fā)展需要從單一的政策推動走向制度建設(shè),包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規(guī)劃制度;其次,建立BOT特許權(quán)授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。
(三)發(fā)揮市場作用,變革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業(yè)分開,需要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和運營分開。政府從全能型轉(zhuǎn)向“掌舵”的角色,通過制定規(guī)則、維護規(guī)則的執(zhí)行而增進市場,而不是置身于市場之外或直接干預(yù)市場;其次,為了市場的競爭需要一個信息充分的招投標(biāo)環(huán)境;否則,信息成本的攀升會阻礙資本進入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質(zhì)的專業(yè)隊伍、建立公正、高效的招投標(biāo)程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協(xié)調(diào),通過中介組織、行業(yè)協(xié)會的信息優(yōu)勢傳播信息,鑒別優(yōu)劣;最后,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制是遏制競爭的體制障礙,應(yīng)將政府與企業(yè)分開,將投資、建設(shè)和運營分開,充分利用市場機制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規(guī)模經(jīng)濟的平衡?？梢越梃b英國的強制性招投標(biāo)制度,讓參加BOT的所有競爭項目人展開競爭,公與公、公與私、國內(nèi)與國外競爭,提高建設(shè)和運營的效率。
(四)變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應(yīng)當(dāng)指定一個內(nèi)部主管機構(gòu)負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)政府的BOT政策,這一主管BOT項目的機構(gòu)可擁有廣泛的責(zé)任。在行政方面,“一個窗口制度”對于克服項目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據(jù)“一個窗口制度”,項目公司為取得和續(xù)延其建設(shè)和運營BOT項目所必要的核準(zhǔn)、許可和同意,只需同一個政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標(biāo)的規(guī)則,將主要精力放在特許合同的設(shè)計、制定和監(jiān)督執(zhí)行上;政府主要依據(jù)合同,根據(jù)法律調(diào)整政府與民間資本之間的關(guān)系,政府有必要提高政府公務(wù)人員的素質(zhì)和專業(yè)知識水準(zhǔn),或者借助于中介組織彌補自身的信息和專業(yè)缺陷;建立完善的BOT責(zé)任追究制度,做到?jīng)Q策權(quán)力與責(zé)任相一致,對于成功推進BOT的官員予以獎勵,如果造成重大失誤則根據(jù)原因追究責(zé)任和進行懲罰;最后,建立合理的BOT行政流程,依據(jù)合同和績效設(shè)計政府的行政流程,防止職能機構(gòu)之間的推諉和扯皮。
(作者單位:1.河北金融學(xué)院;2.中國地質(zhì)大學(xué)長城學(xué)院)
主要參考文獻:
[1]倪文肖.河北金融市場非均衡發(fā)展的相機治理[J].經(jīng)濟論壇,2004.20.
發(fā)展社會事業(yè)對于國計民生的重要性主要體現(xiàn)在:發(fā)展社會事業(yè)是保持經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條件;是保障和改善民生的重要途徑。既可以滿足日益增長的公共需求,又可以一定程度削弱收入分配差距帶來的負(fù)面效應(yīng);發(fā)展社會事業(yè)是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要推力。對拉動消費需求起到潛在影響、對積累人力資本起著直接作用、對改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和培育新興產(chǎn)業(yè)形成強力支持;發(fā)展社會事業(yè)是促進社會公平、緩解社會矛盾的重要手段。
其戰(zhàn)略意義在于,有助于扭轉(zhuǎn)社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展的局面;符合經(jīng)濟社會發(fā)展向更高水平更高層次跨越的趨勢;適應(yīng)城市化推進所帶來的人口布局變化;滿足老齡化社會的長期需要;促使發(fā)展成果更多融入人民群眾生存和發(fā)展空間,維護社會長久的和諧穩(wěn)定。
一、“十二五”時期社會事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境分析
(一)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期
“十二五”時期是實現(xiàn)全面小康社會目標(biāo)的關(guān)鍵性階段,深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革需要戰(zhàn)略性突破。同時,也是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵性階段,是由生存型社會向發(fā)展型社會加快轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵五年。
在這個時期,我國將處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變和由農(nóng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變的“兩個轉(zhuǎn)變”時期,轉(zhuǎn)型加上攻堅,會凸顯機制轉(zhuǎn)軌加快、利益分化加深和價值觀念多元等方面主要特征。并由于社會轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性,我國將步入新的重要戰(zhàn)略機遇期,會出現(xiàn)機遇、挑戰(zhàn)、風(fēng)險并存的局面。機遇主要來自轉(zhuǎn)型時期多種因素的綜合作用,挑戰(zhàn)主要來自經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變遇到的難點問題和某些不確定性,風(fēng)險主要來自深化改革帶來的利益格局調(diào)整。
(二)對加快社會事業(yè)發(fā)展提出戰(zhàn)略要求
1、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已刻不容緩,要求把加快社會事業(yè)發(fā)展作為重要著力點
一方面,在國際金融危機影響下,世界范圍內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大調(diào)整到來,國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)朝著技術(shù)、知識服務(wù)密集型的方向發(fā)展。世界各國尤其是主要發(fā)達國家開始了新一輪搶占科技和產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點的競爭。另一方面,以出口拉動和投資拉動為基本特征的經(jīng)濟發(fā)展方式,已成為我國經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)較快發(fā)展的主要制約因素。發(fā)展科技、教育和文化事業(yè),全面提高人的素質(zhì),是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。用科技的力量推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)盡早成為國民經(jīng)濟的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè),運用高新技術(shù)加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),大力推動自主創(chuàng)新,是“十二五”時期的緊迫任務(wù)。
2、改善民生進入特定階段,需要社會事業(yè)有較快發(fā)展以滿足公共需求增長
國際經(jīng)驗表明,主要西方發(fā)達國家有的在人均GDP超過3000美元時,就推行和普及全國性的福利制度。根據(jù)預(yù)測,到2010年年底我國人均GDP將接近4000美元,居民消費升級將成為常態(tài)。2009年,我國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)分別降低到37%和43%左右,按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織的標(biāo)準(zhǔn),可以說總體上已經(jīng)達到從小康到寬裕的居民消費階段。社會成員的消費結(jié)構(gòu)發(fā)生兩個重要變化:即食品與衣著等基本消費支出的比例在不斷下降;醫(yī)療保健、教育等消費支出比例不斷上升。這一結(jié)構(gòu)性變化表明,公共需求全面快速增長確實已成為經(jīng)濟社會生活中不容忽視的重要趨勢。
3、城市化將進一步帶動人口向城市轉(zhuǎn)移,對調(diào)整現(xiàn)行的公共服務(wù)制度體系提出迫切要求
按照目前的城市化速度,“十二五”時期我國人口城市化水平將邁過50%,標(biāo)志著我國將完成從農(nóng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變。由此將進一步帶動人口的集中和流動,特別是人口向城市轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)之間巨大的人口流動性,將會引發(fā)流動人口管理與服務(wù)、城鄉(xiāng)勞動就業(yè)和社會保障銜接、流動適齡兒童接受教育、城市公共服務(wù)以及社會治安等一系列復(fù)雜的社會問題?，F(xiàn)行的公共服務(wù)制度體系如不相應(yīng)調(diào)整,將越來越不適應(yīng)城市化發(fā)展需要。
4、人口老齡化進一步加劇,加快發(fā)展老齡事業(yè)的任務(wù)緊迫艱巨
我國已是世界上老年人最多的國家。近20多年來,我國老年人口平均每年增加300萬。預(yù)計到“十二五”末期,超過60歲的老年人占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_到15%左右,養(yǎng)老保障、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療、衛(wèi)生保健、終生教育、文化娛樂、旅游等需求將隨之增長,不僅是總量增加,質(zhì)量方面的要求也會不斷提高。
5、利益多元化趨勢更加明顯,對社會事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求
“十二五”時期,我國正處于由經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而引發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期,也是社會矛盾更加復(fù)雜的時期。社會成員受益不均等問題將導(dǎo)致利益分化加深,利益多元化進一步擴大。不同利益群體之間的利益關(guān)系若達不到適當(dāng)?shù)钠胶?利益沖突難免激化,進而誘發(fā)嚴(yán)重的社會穩(wěn)定問題。社會事業(yè)發(fā)展不足,受損害最深的將是社會弱勢群體的利益,積累起來將埋下社會隱患。
二、現(xiàn)階段社會事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r評價
(一)發(fā)展水平判斷
1、社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟增長
社會事業(yè)是將經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品以滿足公共需求的載體。檢驗社會事業(yè)彈性系數(shù),可作為判斷社會事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟增長均衡程度的一個重要尺碼。相關(guān)數(shù)據(jù)表明,長期以來,我國民生性較強的社會事業(yè)彈性系數(shù)始終小于1,我國社會事業(yè)發(fā)展在總體上嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟增長。
2、社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于發(fā)展階段
由于社會事業(yè)發(fā)展的評估與經(jīng)濟發(fā)展的評估相比更為復(fù)雜,目前尚未形成公認(rèn)的簡化、有效的評估方法。一般性的判斷,可通過考察民生性公共產(chǎn)品供需平衡狀況得出基本結(jié)論。這是因為,隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的提高,消費結(jié)構(gòu)升級會導(dǎo)致公共需求相應(yīng)增長。如果公共服務(wù)總量出現(xiàn)嚴(yán)重不足,供需缺口過大,則表示社會事業(yè)發(fā)展不夠。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,我國居民儲蓄率曾一度達到了50%。高儲蓄率的真正根源在于社會保障制度的不健全,摩根士丹利亞洲區(qū)主席史蒂芬?羅奇(Stephen Roach)也認(rèn)為,中國社保不足是居民儲蓄率攀升的主因。例如,全國社會保障基金管理的資產(chǎn)額僅為大約820億美元――相當(dāng)于每個工人一生的退休福利為90美元。與此同時,2009年初實施的8500億人民幣全國醫(yī)療保健計劃,相當(dāng)于在未來3年內(nèi)人均額度僅為30美元。
3、社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不均衡
目前,我國社會事業(yè)發(fā)展總體處在一種非均衡狀態(tài)。表現(xiàn)為,城鄉(xiāng)之間不均衡,農(nóng)村大大落后于城市;地區(qū)之間不均衡,中西部地區(qū)明顯落后于東部地區(qū);不同社會群體之間不均衡,流動人口享受的公共服務(wù)大大低于戶籍人口。
(二)基本狀況評述
1、教育事業(yè):教育投入屬于“欠發(fā)達國家”
按照國際分類,中等教育毛入學(xué)率低于50%、高等教育毛入學(xué)率低于15%、公共教育支出占GDP比例低于4%的國家,屬于教育欠發(fā)達國家。目前,我國的中等教育毛入學(xué)率為75.5%,高等教育毛入學(xué)率為24%,已經(jīng)跨出教育欠發(fā)達國家行列。然而我國實際的公共教育投入占GDP的比例僅為2.4%,低于世界平均水平,嚴(yán)重具有教育欠發(fā)達國家的特征。在人才培養(yǎng)上,我國現(xiàn)行偏重知識灌輸?shù)膽?yīng)試教育模式遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于追求能力發(fā)展的素質(zhì)教育模式。我國國民人均受教育年限達到8.7年,仍低于一些發(fā)展中國家水平。
2、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè):發(fā)展理念落后
世界衛(wèi)生組織曾經(jīng)贊譽我國用最低廉的成本保護了世界上最多人口的健康。我們用世界大約1―3%的公共衛(wèi)生資源,要解決世界上22%的人口公共衛(wèi)生需求。換個角度看,這也表明政府對人口健康保護責(zé)任的虧欠。
3、社會保障事業(yè):公共財政欠賬過多
當(dāng)今世界,社會保障支出是現(xiàn)代政府最大的開支項目之一。社會保障總支出占GDP的比重,1990年世界平均水平已達到14.5%,亞洲平均水平也達到6.4%。而2008年,我國包含社會保險基金在內(nèi)的社會保障支出占GDP的比重僅為5.2%。與發(fā)達國家相比,差距更加明顯。2008年,我國社會保障支出占財政支出的比例為10.9%,而很多發(fā)達國家社會保障支出占財政支出的比重都在50%以上。
三、“十二五”時期社會事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點
從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度看,建立完備的公共服務(wù)體系,是實現(xiàn)經(jīng)濟社會公平、穩(wěn)定、快速、健康、持續(xù)性發(fā)展的必要條件。國外正反兩方面的經(jīng)驗表明,公共服務(wù)體系建設(shè)滯后,就會嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展;公共服務(wù)體系完備,就能安全地度過經(jīng)濟社會發(fā)展的危險期。
社會事業(yè)是狹義的公共服務(wù)體系。加快社會事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點,可借鑒國際經(jīng)驗并結(jié)合現(xiàn)階段我國社會事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略要求來確定。根據(jù)國外經(jīng)驗,公共服務(wù)體系的建設(shè)可分為三個基本階段:第一階段是人均GDP處于1000美元左右的階段,發(fā)展重點是完善公共服務(wù)制度。第二階段是人均GDP處于1000―8000美元的階段,發(fā)展重點是全面、系統(tǒng)地完善公共服務(wù)職能,堅持教育、科技優(yōu)先增長,強化公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第三階段是人均GDP達到8000美元左右的階段,發(fā)展重點是控制社會福利的過快增長,提高公共服務(wù)質(zhì)量?！笆濉睍r期,我國正處在公共服務(wù)體系建設(shè)的第二階段前期,由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性,公共服務(wù)制度建設(shè)仍滯后于發(fā)展階段,需要相并進行兩個階段的任務(wù)。
(一)完善公共服務(wù)制度
完善公共服務(wù)制度是完善公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定水平,公共服務(wù)制度完善與否便成為社會事業(yè)發(fā)展的主要制約因素。從原理上講,作為體現(xiàn)社會事業(yè)發(fā)展程度標(biāo)尺的公共服務(wù)水平,取決于兩個變量,經(jīng)濟能力;公共服務(wù)制度安排。目前,我國已成為世界第三大經(jīng)濟體,外匯儲備第一大國,人均國民總收入已接近中等收入國家的平均水平。2010年財政收入預(yù)計將實現(xiàn)8萬億元。我國經(jīng)濟實力已經(jīng)具備了在“十二五”時期加快社會事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件?，F(xiàn)階段我國社會事業(yè)發(fā)展滯后,不在于沒有提供公共服務(wù)的經(jīng)濟能力,而在于因缺乏合理的公共服務(wù)制度安排所形成的嚴(yán)重制約。為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo),抓緊完善公共服務(wù)制度應(yīng)是“十二五”時期加快社會事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一。根據(jù)現(xiàn)實情況和社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律,應(yīng)加大改革力度,將解決四大突出問題作為完善公共服務(wù)制度的重點突破方向。即解決分工、問責(zé)制度缺失所造成的社會事業(yè)發(fā)展指標(biāo)軟化問題;解決財政支持體制難以保障社會事業(yè)加快發(fā)展問題;解決現(xiàn)行公共服務(wù)制度體系無法適應(yīng)城市化發(fā)展戰(zhàn)略需求問題;解決社會事業(yè)發(fā)展的社會參與和監(jiān)管機制問題。
(二)落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略
在國際競爭加劇、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式勢在必行的環(huán)境下,加快教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略意義尤為重大,需要盡快突破教育投入瓶頸。教育投入是支撐國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資,是公共財政的重要職能。而教育投入嚴(yán)重不足仍是困擾我國教育發(fā)展的主要問題,我國仍沒有走出教育投入“欠發(fā)達國家”的陰影,教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位也因此難以真正落實?！笆濉睍r期應(yīng)抓緊健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制,完善各級教育經(jīng)費投入機制,保障教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源和增長。
(三)增強醫(yī)療衛(wèi)生的可及性和公平性
時代進步和改善民生都需要我們把醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點放到農(nóng)村去。每千人口醫(yī)生數(shù)是反映居民的生活質(zhì)量和健康水平的重要民生指標(biāo)。在國際比較中,我國水平并不低。但我國醫(yī)生數(shù)中包括了牙醫(yī)和中級醫(yī)師在內(nèi),約占24%,外國不包括。目前在這個層面上,我國醫(yī)療衛(wèi)生問題主要是城鄉(xiāng)之間的配置不合理。每千城市人口醫(yī)生達2.3人,而每千農(nóng)業(yè)人口鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員為1.26人,相差近一倍。更為緊要的是,鄉(xiāng)村醫(yī)生不僅數(shù)量偏少,而且面臨生存危機。隨著新醫(yī)改方案實施,以藥養(yǎng)醫(yī)將要成為歷史。一旦藥品飯吃不成了,國家又不解決待遇,鄉(xiāng)村醫(yī)生何去何從是個問題,城鄉(xiāng)差距將因此進一步擴大。提高農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的可得性、可及性和公平性,應(yīng)是“十二五”時期醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點。
(四)完善社會保障體系
社會保障是現(xiàn)代國家的一項重要經(jīng)濟社會制度安排。社會保障制度是收入再分配的重要手段之一,關(guān)系到人的基本生活支持和社會的基本穩(wěn)定。完善的社會保障體系能夠為社會特別是底層民眾構(gòu)筑一張社會安全網(wǎng)。“十二五”時期,完善社會保障體系,要加快擴大養(yǎng)老保險覆蓋面;要改進高醫(yī)療保險制度設(shè)計;要完善最低生活保障和失業(yè)保險;要大幅度提高農(nóng)村社會保障水平;要對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度實行攻堅;要加強社會保障的政府監(jiān)管。
(五)推進基本公共服務(wù)均等化
“十二五”時期,推進基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略任務(wù)包括:轉(zhuǎn)變政府職能,以基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會保障為先導(dǎo),確立基本公共服務(wù)均等化的保底標(biāo)準(zhǔn),兼顧財政能力和公共服務(wù)制度建設(shè),使基本公共服務(wù)均等化有一定的進展。
四、“十二五”時期加快社會事業(yè)發(fā)展的實施路徑
(一)加強發(fā)展規(guī)劃
“十二五”時期,要針對社會事業(yè)發(fā)展滯后具有較強的彌補性,并根據(jù)階段性戰(zhàn)略要求和本時期特點,體現(xiàn)一個“加快”,突出兩條“主線”,注重三個“致力于”。具體為:一個“加快”:加快社會事業(yè)支撐體系的建設(shè)。兩條“主線”:改善民生,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。三個“致力于”:致力于社會事業(yè)體系更加完善,致力于社會事業(yè)基本功能充分發(fā)揮,致力于社會事業(yè)發(fā)展使命充分體現(xiàn)。
(二)革新發(fā)展理念
社會事業(yè)是需要持續(xù)擴大投入的社會工程,出于社會事業(yè)的公益性質(zhì),政府財力支持是主要力量。為此,要打破傳統(tǒng)的發(fā)展思維定勢,關(guān)注發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性,明確經(jīng)濟社會發(fā)展的真正目的是為了實現(xiàn)人的全面發(fā)展。讓改善人的生存和發(fā)展條件成為發(fā)展的目標(biāo)指向,讓公平、共享成為發(fā)展的主流價值。換個角度來講,公共服務(wù)體系主要是以政府為主導(dǎo)、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。政府是公共服務(wù)制度的設(shè)計者、實施者與維護者。公共服務(wù)體系全面不全面、完整不完整,很大程度上取決于政府意愿。為此,革新發(fā)展理念是深刻領(lǐng)會科學(xué)發(fā)展觀精髓的真正體現(xiàn)。
(三)建立制度約束力
完善公共服務(wù)職能需要加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。應(yīng)加緊建立以公共服務(wù)業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度,應(yīng)盡快提升社會事業(yè)發(fā)展指標(biāo)在政績考核指標(biāo)體系中的權(quán)重,健全政府公共服務(wù)績效管理和評估體系,強化政府部門問責(zé)制,使政府對加快社會事業(yè)發(fā)展投入必要的精力和力量。
(四)推行法制化建設(shè)
用制度、法規(guī)強化對公共服務(wù)行政機構(gòu)的監(jiān)督,保證公共服務(wù)行政機構(gòu)運作的規(guī)范化和法制化,盡快推行社會事業(yè)發(fā)展的法制化,將一些具有戰(zhàn)略性高度的重要發(fā)展指標(biāo)納入法制內(nèi)容。
(五)推進基本公共服務(wù)均等化
改革財政轉(zhuǎn)移支付制度是促進基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。要盡快改革現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付制度,避免地區(qū)間公共服務(wù)差距迅速加大?；竟卜?wù)不能僅與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平掛鉤,對于難以保證基本服務(wù)水平的地區(qū),中央財政必須給予財力保障。應(yīng)加緊制定均等化標(biāo)準(zhǔn),界定基本公共服務(wù)的水平底線。為有利于確定財政轉(zhuǎn)移支付的力度,應(yīng)制定中央政府的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。
(六)擴大社會事業(yè)投入
教育經(jīng)費支出:占GDP的比例達到4.5%。日本在人均GDP達到1000美元時,政府教育經(jīng)費投入就高達5%,只用了20年就達到了現(xiàn)代化國家的水平?！笆濉睍r期,我國人均GDP已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年日本的水平,可以實現(xiàn)并應(yīng)該超過1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出的4%指標(biāo)。約束性指標(biāo)為中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長,預(yù)期性指標(biāo),到“十二五”期末國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP的比例達到4.5%。
醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè):參照發(fā)展中國家的平均水平,政府支出至少應(yīng)該占到衛(wèi)生總費用的40%。發(fā)展中國家巴西實行免費醫(yī)療制度,公立醫(yī)療機構(gòu)對病人實行免費治療,不收取病人任何費用。而我國也僅有一個神木縣在做這個事情。是不是掉入拉美陷阱,能否可持續(xù),有待觀望和總結(jié)。
研究引入“政策行為從眾”的概念，并通過實證證明，作為超常規(guī)政治激勵手段的行政問責(zé)制，會在不同類型的政策執(zhí)行主體中產(chǎn)生“政策行為從眾”的行為模式，而不能在整體上提高所有政策執(zhí)行主體的執(zhí)行水平。具體的來說，政策實施初期執(zhí)行進度較慢的省份將在行政問責(zé)的壓力下強化政策實施力度以實現(xiàn)趕超，但初期執(zhí)行進度較快的省份將在后期主動弱化實施力度。不同執(zhí)行的主體的“從眾”行為將在整體上減弱行政問責(zé)制的政策效果，并在客觀上導(dǎo)致節(jié)能約束性指標(biāo)打折扣。本文建議應(yīng)在完善問責(zé)制的基礎(chǔ)上，綜合采用財政與稅收獎勵等激勵性手段，提高地方對節(jié)能減排等國家政策的“自發(fā)性”實施意愿，構(gòu)建自我強化的政策實施長效機制。
關(guān)鍵詞 政策行為從眾，行政問責(zé)，節(jié)能目標(biāo)，省際差異，“十一五”
中圖分類號 F206：F123.14 文獻標(biāo)識碼
文章編號 1002-2104（2012）12-0127-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.021
進入21世紀(jì)以來，全球溫室氣體減排與能源安全成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要制約因素。在這一背景下，國家“十一五”規(guī)劃明確提出了2010年單位GDP能耗要在2005年基礎(chǔ)上下降20%，并作為“十一五”期間“必須實現(xiàn)的八項約束性指標(biāo)之一”。雖然經(jīng)過多方努力，“十一五”的節(jié)能目標(biāo)在2010年底基本完成（19.1%），但是總體推進速度不盡如人意。進一步對各地區(qū)的數(shù)據(jù)進行梳理，我們發(fā)現(xiàn)各地區(qū)完成節(jié)能任務(wù)的情況存在明顯的差異，完成情況最好的地區(qū)（北京）完成了預(yù)定目標(biāo)的132.95%， 但同時有多個省份剛剛達標(biāo)[1]，而情況最差的新疆只完成了計劃任務(wù)40.05%[2]。節(jié)能目標(biāo)推進的地區(qū)間差異是整體目標(biāo)完成情況欠佳的主要表現(xiàn)之一。對于我國在節(jié)能工作上的省際差異，一些關(guān)于我國能源消耗水平和節(jié)能工作的文獻已經(jīng)有所涉及。但相當(dāng)多的研究都是在考察我國能源消耗強度或能源效率本身，并沒有對“十一五”節(jié)能目標(biāo)的政策實施進行直接分析[2-6]。另一部分研究則通過各種指標(biāo)分解模型[6-8]或者統(tǒng)計模型[9]對于導(dǎo)致能源強度變動的技術(shù)性要素進行了分析。我們認(rèn)為，“十一五”期間的節(jié)能工作是一項重要的自上而下的政策任務(wù)，具有明確的可測量的目標(biāo)和時間性。其目標(biāo)的完成過程應(yīng)該首先被視為是一個主動的政策執(zhí)行的過程。前述一般性技術(shù)指標(biāo)的變動對于能源強度變化的影響，也應(yīng)該首先被視為是政策執(zhí)行主體在一個特定的時間段內(nèi)出于完成政策的需要主動調(diào)整這些技術(shù)指標(biāo)的結(jié)果。因此，對于作為政策目標(biāo)的“十一五”節(jié)能工作的完成情況的分析，有必要超越技術(shù)經(jīng)濟分析本身，而引入政策執(zhí)行過程的相關(guān)理論，這對于節(jié)能工作推進有重要意義。
1 行政問責(zé)、政策執(zhí)行與政策行為從眾
1.1 行政問責(zé)與政策執(zhí)行
自上而下的政策在地方的執(zhí)行的情況長期以來是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的熱點問題之一。目前的研究主要集中在與政策目標(biāo)相配套的激勵機制上。從上世紀(jì)90年代開始，相當(dāng)一部分的學(xué)者把研究的重心放在了財政分權(quán)對于地方領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的激勵作用上，試圖總結(jié)出中國通過分權(quán)（decentralization）在中央和地方之間實現(xiàn)激勵相容（incentivecompatibility）并進而實現(xiàn)政策目標(biāo)的一般性規(guī)律，例如Oi[10-11]，Nee[12]等人對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展邏輯的研究，Montinola等[13]等人對于“保護市場的聯(lián)邦主義”的研究，都是基于自上而下的經(jīng)濟激勵機制來闡釋中國地方經(jīng)濟發(fā)展的邏輯。
上世紀(jì)90年代末期以來，越來越多的學(xué)者注意到，中國長期以來基于自上而下的權(quán)威體系構(gòu)成了對地方官員的有效的政治激勵機制[14]。實際上，即使是地方官員對于經(jīng)濟增長的關(guān)注，也更有可能是出于在以升遷為主要目標(biāo)的“政治錦標(biāo)賽”中勝出的政治考量，而不僅僅是經(jīng)濟利益作用的結(jié)果[15-18]。在實踐中，更多的學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，通過自上而下的行政權(quán)威，而不僅僅是財政分權(quán)，對地方政策執(zhí)行行為的間接調(diào)控，是中央推動包括地方經(jīng)濟增長在內(nèi)的不同政策目標(biāo)在地方的落實的主要政策工具[19]。
行政問責(zé)制以2003年抗擊“非典”為契機的出現(xiàn)，有效的證明了政治激勵機制作為主要政策工具的存在。針對這一政策工具，不同學(xué)者已經(jīng)基于不同的學(xué)科背景對于行政問責(zé)制的內(nèi)涵和制度環(huán)境[20-22]、行政問責(zé)制的理論邏輯與現(xiàn)實挑戰(zhàn)[23-24]、行政問責(zé)制的國際比較[25-26]等問題展開了研究。然而， 行政問責(zé)制作為一種通過管理“執(zhí)行者”來間接推動“政策執(zhí)行”的政策工具，其在實踐中會產(chǎn)生怎樣的效果，在現(xiàn)有文獻中還缺乏充分的實證研究成果。
1.2 行政問責(zé)制與政策從眾
雖然目前對于行政問責(zé)制這一新的政策工具的實際效果的實證研究較少，但是不少學(xué)者已經(jīng)對其他政治激勵機制的政策效果開展了研究。其中比較多的研究選擇了以“目標(biāo)管理責(zé)任制”為主要形式的干部考核標(biāo)準(zhǔn)作為研究對象，分析其所傳遞的政治激勵機制對于地方領(lǐng)導(dǎo)政策執(zhí)行行為的影響。這一類研究較多的借用了“多任務(wù)委托模型”[27]的基本框架，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)管理責(zé)任制的內(nèi)在困境，即：在面臨多元復(fù)雜治理目標(biāo)時，目標(biāo)管理責(zé)任制無法對所有政策目標(biāo)進行有效的激勵和監(jiān)管，地方執(zhí)行者會在不同的政策目標(biāo)中間進行“選擇性執(zhí)行”[28]，或者采用形式主義的應(yīng)對[29]，或者在層層增加的“壓力責(zé)任”下選擇不執(zhí)行[30]。
目前關(guān)于目標(biāo)管理責(zé)任制的政策效果的研究，對研究行政問責(zé)制的政策效果具有一定的借鑒意義。但是這類研究較多的遵循了現(xiàn)有政策執(zhí)行文獻中的“自上而下”的思路[31]。與目標(biāo)管理責(zé)任制相比，行政問責(zé)制通常只針對單個的政策目標(biāo)，而且行政問責(zé)制中的問責(zé)手段更加明確和直接。換言之，站在一般地方執(zhí)行者的角度來看，行政問責(zé)制已經(jīng)解決了激勵機制設(shè)計本身的問題。行政問責(zé)制在實踐中能否達到期望的政策效果，很大程度上取決于不同的地方執(zhí)行者在面對相同的激勵機制下所采取的不同行為能否在這一激勵機制的持續(xù)作用下收斂到期望的政策行為上來。
在現(xiàn)有文獻中，Chung[32]對研究比較早的關(guān)注到了持續(xù)的中央權(quán)威對于不同地方執(zhí)行行為所產(chǎn)生的收斂作用。作為一項有由“政策探索者”（pioneer） 率先試驗并由中央權(quán)威推動的政策在其全國推廣的過程中，先后經(jīng)歷了“探索者”繼續(xù)實踐，“跟隨者”（bandwagoner）主動跟進以及“后進者”（laggard） 被迫跟從的階段從而最終在全國范圍內(nèi)獲得實施。結(jié)合到本文研究對象來說，“十一五”節(jié)能目標(biāo)在能否在全國范圍內(nèi)落實，其關(guān)鍵就在于行政問責(zé)能否持續(xù)發(fā)揮作用并使得三類不同的地方執(zhí)行者最終收斂到較高水平的政策執(zhí)行行為中來。
通過對于行政問責(zé)制的特性的分析，我們對這項政治激勵機制持續(xù)作用使得三類執(zhí)行者都向高水平政策執(zhí)行行為收斂的可能性存疑。行政問責(zé)制主要采用超常規(guī)的干部管理手段來影響地方干部的執(zhí)行行為。這種超常規(guī)的做法在常規(guī)性的政策執(zhí)行中使用可能會進一步產(chǎn)生諸如之前提到過的形式主義應(yīng)對、壓力過大導(dǎo)致“不執(zhí)行”的問題。同時，也因為行政問責(zé)的超常規(guī)性，實施問責(zé)的對象通常都只具有代表意義個別而不可能擴展到所有應(yīng)該問責(zé)的對象，這會產(chǎn)生公平性疑問的同時，帶進地方執(zhí)行者的機會主義行為。另外，行政問責(zé)制單向的強調(diào)對于執(zhí)行不力行為的懲罰，而缺乏與之對應(yīng)的獎勵措施，也有可能會使得地方缺乏動力更好的推動節(jié)能工作。
“十一五”節(jié)能目標(biāo)省際差異為實證的檢驗上述邏輯提供了可能。我們認(rèn)為行政問責(zé)制從長期來看，對于上述三類不同的地方執(zhí)行者會產(chǎn)生“政策行為從眾”而不是向高水平收斂的效果。具體的來說，行政問責(zé)制會有效的促使后進的執(zhí)行者迅速提高執(zhí)行水平；而對處于平均水平的執(zhí)行者來說，行政問責(zé)制不會改變他們的執(zhí)行行為模式；對于執(zhí)行行為的領(lǐng)先者，行政問責(zé)制的實施甚至可能會產(chǎn)生負(fù)的激勵效果。
2 節(jié)能目標(biāo)政策實施的測度
我國采取了節(jié)能減排目標(biāo)分解機制和目標(biāo)考核機制，將節(jié)能減排目標(biāo)完成進度納入各省（自治區(qū)、直轄市）社會經(jīng)濟發(fā)展綜合評價、績效考核和政績考核?？紤]到各地區(qū)在社會經(jīng)濟發(fā)展水平、節(jié)能減排空間上的不一致性，節(jié)能目標(biāo)分解存在一定的東中西部地區(qū)差異，中部省區(qū)的節(jié)能目標(biāo)總體上高于東部省區(qū)和西部省區(qū)。其中吉林省最高，2010年能耗強度較2005年需下降30%。東部省區(qū)盡管經(jīng)濟發(fā)展處于全國領(lǐng)先地位，但分解后的節(jié)能目標(biāo)基本低于20%的國家節(jié)能目標(biāo)。
考慮到上述節(jié)能目標(biāo)分解的地區(qū)差異，我們對于各省區(qū)節(jié)能目標(biāo)政策執(zhí)行水平的測度不能采用能源強度下降的絕對值，而應(yīng)考察其相對于各自“十一五”分解目標(biāo)的完成進度。值得注意的是，體現(xiàn)出我國在目標(biāo)分解與目標(biāo)考核機制并非一個純粹自上而下的過程，而是在實施中存在著自下而上的地方對中央進行談判和博弈的過程。2008年，中央將對吉林、內(nèi)蒙古、山西等省份的節(jié)能目標(biāo)考核要求調(diào)整為22%。并且，由于在2009年我國進行了第二次經(jīng)濟普查，同時國民經(jīng)濟核算方法做出了重大調(diào)整，導(dǎo)致每年對各省區(qū)經(jīng)濟指標(biāo)與能源強度指標(biāo)核算上存在變動。因此，考慮到數(shù)據(jù)統(tǒng)一性的要求，本研究選擇國家統(tǒng)計局、國家發(fā)改委、國家能源局統(tǒng)一的各年度《各省、自治區(qū)、直轄市單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）能耗等指標(biāo)公報》中公布的完成進度值來測度各省區(qū)的當(dāng)年政策執(zhí)行程度。
具體而言，對某一省區(qū)而言，某年的節(jié)能目標(biāo)政策執(zhí)行程度（即節(jié)能目標(biāo)完成率）為：
EIRPROGt=TEIRPROGt-TEIRPROGt-1
TEIRPROGt=（EIt-EI2005/EI2005）EIRGOAL
其中：EIRPROGt為該省區(qū)第t年的“十一五”節(jié)能目標(biāo)完成進度；
TEIRPROGt為該省區(qū)第t年的 的十一五”節(jié)能目標(biāo)累計完成進度；
EIt為該省區(qū)第t年的單位GDP能耗；
EI2005為該省區(qū)2005年的單位GDP能耗；
EIRGOAL為分解到該省區(qū)的“十一五”節(jié)能目標(biāo)（即2010年能耗相對于2005年的下降比例）。
3 節(jié)能目標(biāo)落實的省際政策行為從眾現(xiàn)象
3.1 “十一五”初期節(jié)能目標(biāo)完成進度的省際差異現(xiàn)象
如果各省區(qū)都將“十一五”目標(biāo)平均分解到各年來完成，則每年的節(jié)能目標(biāo)完成進度（EIRPROGt）為20%（即“十一五”目標(biāo)要求的年均節(jié)能進度）。但由于經(jīng)濟發(fā)展階段、技術(shù)水平、地方政策實施力度和能力等原因，必然存在節(jié)能目標(biāo)實施的地區(qū)和年度差異。表1對30個省區(qū)市（除自治區(qū)）的節(jié)能目標(biāo)完成進度進行了匯總統(tǒng)計描述，可以看出，“十一五”第一年的政策執(zhí)行程度較低：
2006年，30個省區(qū)市的節(jié)能目標(biāo)完成進度均值僅為13.09%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期的20%，反映出在問責(zé)制度出臺之前，“十一五”綱要中將節(jié)能作為約束性指標(biāo)對于地方行動的影響力有限。
除總體完成情況不如人意之外，我們還能觀察到節(jié)能目標(biāo)實施在2006年存在顯著的省際差異，完成最好的北京市達到了26.25%，而完成最差的青海省則不降反升。對各省區(qū)2006年節(jié)能目標(biāo)完成進度與2005年萬元GDP能耗進行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)二者存在負(fù)相關(guān)關(guān)系（皮爾遜相關(guān)系數(shù)為-0.545；見圖1）。表2的回歸分析也表明，在控制經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變量（上年人均GDP、上年三產(chǎn)比重、當(dāng)年GDP增長率）后，2005年萬元GDP能耗每增加一個單位，2006年的節(jié)能目標(biāo)完成進度反而降低接近4%（回歸系數(shù)為-3.754）。也就是說，2005年萬元GDP能耗越高的省份，“十一五”節(jié)能目標(biāo)的初始完成情況越差。
3.2 行政問責(zé)制下節(jié)能目標(biāo)完成進度的政策行為從眾現(xiàn)象
2007年，國家強化了對地方完成節(jié)能減排目標(biāo)的行政問責(zé)，并制定了相應(yīng)實施方案與考核機制，不僅總體上改進了節(jié)能目標(biāo)完成進度，而且有效縮小了政策實施的省際差異，呈現(xiàn)出政策行為從眾趨勢。表1可以看出，2007年節(jié)能目標(biāo)執(zhí)行程度有明顯提升，平均節(jié)能目標(biāo)完成進度提高到了18.93%，并且完成進度的省際差異明顯縮?。?biāo)準(zhǔn)差從2006年的5.66%降低為2007年的3.51%）。2008年問責(zé)風(fēng)暴后，地方執(zhí)行程度進一步加快，平均節(jié)能目標(biāo)完成進度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策執(zhí)行省際差異再次加大。
進一步對比東中西部地區(qū)的節(jié)能目標(biāo)完成進度均值，亦反映出節(jié)能目標(biāo)實施的政策從眾現(xiàn)象（圖2）。首先，能源強度更高的西部地區(qū)在2006年的平均節(jié)能目標(biāo)完成進度僅為9.42%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部和中部地區(qū)。其次，盡管東中西部地區(qū)的各年節(jié)能目標(biāo)完成進度均逐年提高，但東部和中部地區(qū)的政策實施進度基本一致。而在“十一五”初始年處于落后地位的西部省份，節(jié)能目標(biāo)完成進度在2007年有迅速提升，從2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平（圖2），并在2009年基本實現(xiàn)對其它組別省份的超越。
為進一步描述行政問責(zé)制下的政策行為從眾現(xiàn)象，我們逐年區(qū)分了節(jié)能目標(biāo)完成的政策執(zhí)行優(yōu)異組、中等組、落后組三類，考察其當(dāng)年與下一年節(jié)能目標(biāo)完成進度的變化（圖3）。2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年這三個時間段均體現(xiàn)出類似的特征，即：上一年度節(jié)能目標(biāo)完成率落后的省份（即政策執(zhí)行落后組），當(dāng)年的節(jié)能目標(biāo)完成率會出現(xiàn)較大幅度的提升，從而實現(xiàn)對優(yōu)異省份的追趕甚至超越；相反的，上一年度政策實施表現(xiàn)優(yōu)異的省份，則可能因為面臨較小的政治壓力，當(dāng)年節(jié)能政策執(zhí)行力度有所放松，出現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)完成進度保持穩(wěn)定甚至有所下降的現(xiàn)象。特別是2008-2009年的對比可以看出，2008年節(jié)能政策完成進度最高的省份組別在2009年的節(jié)能目標(biāo)完成進度較2008年出現(xiàn)了絕對下降。
4 節(jié)能目標(biāo)實施省際從眾現(xiàn)象的驗證
上述政策從眾現(xiàn)象可能正反映了我國特有的基于目標(biāo)分解與行政問責(zé)制的政策落實機制所帶來的地方政策執(zhí)行行為特征。節(jié)能目標(biāo)作為一項政治目標(biāo)層層分解到省后，其最初實施在地方上遇到較大阻力，但行政問責(zé)的強化可能會推動地區(qū)間政策行為的從眾。對每年完成進度的核算公布，強化了對地方政策實施行為的政治壓力；原本節(jié)能目標(biāo)完成進度較差的后進省份，需要在當(dāng)年顯著性地強化其政策執(zhí)行力度、盡快提高節(jié)能目標(biāo)完成水平以實現(xiàn)對先進省份的追趕。同時，這種自上而下的行政問責(zé)，也促使地方政策實施行為僅以完成中央下達指標(biāo)為目標(biāo)，原本完成進度較好的先進省份，完全可能在后期面臨較小政治壓力從而放松政策實施強度，最終實現(xiàn)向低執(zhí)行水平的 “從眾”。
為進一步驗證地區(qū)間節(jié)能目標(biāo)落實上的政策行為從眾現(xiàn)象，我們構(gòu)建了三年（2007-2009年）的省級面板數(shù)據(jù)對當(dāng)年節(jié)能目標(biāo)完成進度增幅與上一年節(jié)能目標(biāo)完成進度進行回歸分析。模型的因變量是當(dāng)年節(jié)能目標(biāo)完成進度較上年的差異（Yt），即節(jié)能目標(biāo)完成進度的增幅，以測度該省份多大程度上改善了節(jié)能目標(biāo)的政策執(zhí)行強度。
Yt=EIRPROGt-EIRPROGt-1
模型的自變量是上年節(jié)能目標(biāo)完成進度（EIRPROGt-1），同時引入當(dāng)年GDP增長率、上年人均GDP（對數(shù)值）、上年三產(chǎn)比重等變量以控制經(jīng)濟發(fā)展水平與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等因素的影響。由于我們的研究時限為2006年-2009年，而以節(jié)能目標(biāo)完成進度較上年的變化為因變量，因此只能構(gòu)建三年的省際面板數(shù)據(jù)
考慮到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影響，中央對兩個省份的節(jié)能考核不作要求，回歸模型中剔除了這兩個省份，因此全部觀測值為84。
。
回歸結(jié)果再次證明了節(jié)能減排行政問責(zé)的強化對政策實施的促進作用。如表4所示，在控制上年經(jīng)濟發(fā)展水平（即人均GDP）、上年經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（即三產(chǎn)比重）和當(dāng)年經(jīng)濟發(fā)展績效（即GDP增長率）的情況下，2008年和2009年的平均政策完成進度增幅均顯著高于2007年，且呈逐年提高的趨勢。此外，回歸結(jié)果同時證明行政問責(zé)制所帶來的執(zhí)行行為“從眾”現(xiàn)象。在控制基本經(jīng)濟變量的條件下，節(jié)能目標(biāo)完成進度增幅與上年政策完成情況呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系（回歸系數(shù)=-0.920；見表3）。具體而言，上年節(jié)能目標(biāo)完成進度每高出一個百分點，則下一年完成進度的提高幅度將比其它省份低0.9個百分點。換句話說，上年的節(jié)能目標(biāo)完成情況越差的省份，會在當(dāng)年改善政策實施力度，節(jié)能目標(biāo)完成進度的提升會高于其他省份；而上年的節(jié)能目標(biāo)完成更好的省份，則容易放松政策實施力度，從而導(dǎo)致節(jié)能目標(biāo)完成情況的低水平從眾。表4所示的分年度回歸結(jié)果反映出類似的結(jié)果：經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與當(dāng)年經(jīng)濟增長績效與節(jié)能政策實施績效的改善并不存在統(tǒng)計上顯著的關(guān)聯(lián)。但是，在控制上述變量后，當(dāng)年節(jié)能目標(biāo)完成進度增幅與上年完成進度為顯著負(fù)相關(guān)。
5 政策建議
行政問責(zé)制導(dǎo)致的在節(jié)能目標(biāo)執(zhí)行中的政策從眾，雖然能在短期內(nèi)促進前期進展較慢的省份迅速的加大執(zhí)行力度，但是前期完成進度較好或者一般的省份會在后期放松政策實施強度，在整體上拉低行政問責(zé)推動政策執(zhí)行的效果。
“十二五”期間，我國再次明確了單位GDP能耗降低和CO2排放降低的相關(guān)約束性指標(biāo)。在《十二五節(jié)能減排工作方案》中，也再次將目標(biāo)考核與行政問責(zé)作為推進上述約束性指標(biāo)實現(xiàn)的重要機制。基于上面的研究，本文從完善政策落實機制的角度，對提升“十二五”期間節(jié)能減排政策實施效果提出如下政策建議：
5.1 節(jié)能減排目標(biāo)分解應(yīng)充分考慮地方發(fā)展進程與實施能力的差異
從“十一五”節(jié)能目標(biāo)分解的情況來看，大部分省份都承擔(dān)了相同比例（20%）的節(jié)能任務(wù)。這種看似平等的目標(biāo)分解模式，因為沒有考慮到地方發(fā)展進程與實施能力的差異反而造成了更大的不平等。從落實的情況來看，一些省份（主要是東部省份）完成得較為輕松，而西部地區(qū)則明顯困難較大。更為嚴(yán)重的是，這種由于目標(biāo)分解不合理而產(chǎn)生的省際進度差異會在不同省份之間帶進橫向的“從眾行為”。任務(wù)負(fù)擔(dān)相對較輕的省份會在進度完成較快的時候主動降低執(zhí)行強度，而一些受到地方發(fā)展進程和實施能力限制的省份則會受困于強大的問責(zé)壓力，用較高的成本迎頭趕上。這兩種“從眾”行為從長期來看對節(jié)能減排工作的開展都會帶來不利的影響。“十二五”節(jié)能減排工作的目標(biāo)分解已經(jīng)針對這一情況作出了調(diào)整，未來在制定年度目標(biāo)以及進行目標(biāo)考核時，還有必要在繼續(xù)堅持問責(zé)的公平性的同時，針對各地情況進行有有針對性的設(shè)計和考察。
5.2 政策落實機制設(shè)計應(yīng)當(dāng)綜合考慮短期政策效能與長期政策效果
在“目標(biāo)分解”基礎(chǔ)上的行政問責(zé)對地方執(zhí)行行為的推動主要依靠自上而下的行政壓力在短期內(nèi)對地方官員決策產(chǎn)生影響，短期政策效能較為明顯。但是強力的行政問責(zé)使得地方政策執(zhí)行僅以完成中央下達指標(biāo)為目標(biāo)，多數(shù)省份會在中期政策壓力減輕的情況下降低政策執(zhí)行強度，前期執(zhí)行強度較大的省份也可能會在與其他省份的對比中產(chǎn)生“向下”攀比的傾向，從而減弱政策執(zhí)行的效果，最終造成能耗水平的回彈。為此，“十二五”期間應(yīng)當(dāng)綜合考慮政策手段的短期效能和長期效能，在保證目標(biāo)責(zé)任制強度的同時，注重構(gòu)建促進節(jié)能減排目標(biāo)落實的長效機制，保證節(jié)能減排工作推進的常態(tài)化和有效性。
5.3 完善落實機制的根本在于提高地方節(jié)能減排的“自發(fā)性”意愿
面對基本相近的問責(zé)壓力，“十一五”期間節(jié)能目標(biāo)完成進度的省際差異表明地方政府的執(zhí)行意愿也是決定工作成敗的重要因素之一。實際上，改革開放30年來，地方政府逐漸從單純的中央政策的執(zhí)行者變成了地方發(fā)展的責(zé)任主體與利益主體。改革進程中已積累起來的地方利益格局和地方談判能力可能在一定程度上消解行政問責(zé)的效力，從而增加政策目標(biāo)實現(xiàn)的難度。因此，在推進節(jié)能減排目標(biāo)實現(xiàn)的過程中，國家應(yīng)該在完善問責(zé)制的基礎(chǔ)上，進一步豐富政策工具，綜合采用財政獎補、稅收激勵、“區(qū)域限批”等多種手段，提高地方“自發(fā)性”的推進節(jié)能減排工作的意愿，形成自我強化（selfenforcing）的政策實施長效機制。
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Administrative Accountability and Bandwagoning in Policy Implementation：
Regional Variations in Energy Saving Policy Implementation， 2006-2009
MEI Ciqi LIU Zhilin
（School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract In this paper， we investigate regional variations in annual provincial progress in achieving the energy saving goal set up in the Eleventh Five Year Plan， thereby assessing the effectiveness of the administrative accountability system in promoting local implementation. Adopting the concept of bandwagon in policy implementation， we conduct empirical analysis and demonstrate that the administrative accountability system， being an irregular political incentive mechanism， may induce bandwagoning behavior among agents of policy implementation rather than promoting overall improvement of implementation outcomes. Specifically， under political pressure from the administrative accountability system， provinces that lag behind earlier in policy implementation will significantly improve its implementation behavior later in order to catch up with other provinces； however， provinces pioneering earlier will reduce their efforts due to lessened political pressure to them. As a result， such bandwagoning behavior will reduce overall effectiveness of the administrative accountability system in achieving best policy outcomes. We suggest that， in addition to the administrative accountability system， government should disaggregate national goals in energy saving and emission reduction based upon provincial conditions， enhance other policy instruments （such as tax and fiscal rewards）， and build a selfenforcing mechanism to increase local officials’ willingness in energy saving and emission reduction.
Key words bandwagon； administrative accountability； energy saving goal； provincial variation； eleventh fiveyear plan
收稿日期：2012-07-03
作者簡介：
今天，區(qū)政府在這里召開節(jié)能降耗工作會議，目的有兩個，一是貫徹落實8月19日全省節(jié)能降耗工作現(xiàn)場會精神，二是深入分析我區(qū)今年以來的節(jié)能降耗形勢，部署下半年及今后一個時期節(jié)能降耗工作，進一步統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，落實責(zé)任，合力推進，確保完成今年以及“十一五”節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)。剛才，兩家企業(yè)介紹了經(jīng)驗，區(qū)經(jīng)貿(mào)局通報了節(jié)能降耗工作，區(qū)質(zhì)監(jiān)分局就能源計量工作提出了很好的意見。下面，我講三點意見：
一、統(tǒng)一思想，認(rèn)清形勢，充分認(rèn)識節(jié)能降耗工作的極端重要性和緊迫性
能源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。近年來，我區(qū)大力推進節(jié)能降耗工作，取得了一些積極進展。20*年，全區(qū)單位GDP能耗降低率為4.64%，完成了年初確定的目標(biāo)任務(wù)，降低率高于全市平均水平。其中，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)萬元產(chǎn)值能耗為0.2016噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比20*年下降了17.2%，工業(yè)企業(yè)特別是區(qū)重點用能企業(yè)為全區(qū)節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)的完成做出了重要貢獻。更為可貴的是，通過近年來節(jié)能降耗的宣傳和實踐，全區(qū)開展節(jié)能降耗工作的有利因素在增多，為今后的工作打下了較好的基礎(chǔ)：一是全區(qū)節(jié)能降耗的氛圍越來越濃。隨著中央把節(jié)能降耗工作提升到戰(zhàn)略的高度，節(jié)能降耗作為約束性指標(biāo)，已經(jīng)引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，政策法規(guī)體系逐步建立和完善，各地紛紛采取多種措施強力推進，全社會掀起節(jié)能降耗熱潮；二是節(jié)能降耗逐步成為企業(yè)的自覺行動。隨著能源成本的提高，企業(yè)正從“要我節(jié)能”轉(zhuǎn)變到“我要節(jié)能”，企業(yè)層面推進節(jié)能降耗具備較好的基礎(chǔ)；三是群眾的節(jié)能意識逐步增強。節(jié)能正逐步滲透到生活、工作的各個環(huán)節(jié)，節(jié)能家電、節(jié)能設(shè)備受到廣大群眾的歡迎；四是結(jié)構(gòu)調(diào)整朝著有利于節(jié)能降耗的方向發(fā)展。按照國家有關(guān)部門測算，如果三產(chǎn)增加值的比重提高1個百分點，工業(yè)增加值比重相應(yīng)地降低1個百分點，萬元GDP能耗就相應(yīng)地降低1個百分點。目前，我區(qū)第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中的比重還較低，說明三產(chǎn)發(fā)展還有很大的潛力可挖，隨著城市化步伐加快，我區(qū)三產(chǎn)發(fā)展正迎來難得的發(fā)展機遇，三產(chǎn)比重的進一步提升，將為節(jié)能降耗目標(biāo)的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)。
在看到上述有利因素的同時，我們必須清醒地認(rèn)識到，由于經(jīng)濟粗放型增長占主導(dǎo)地位，以及全區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，我區(qū)能源利用效率仍然比較低，與國際國內(nèi)先進水平相比差距較大，能源浪費現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。同時，推進下一步的節(jié)能降耗工作，我們還面臨著一系列問題和困難：一是從今年形勢看，節(jié)能降耗工作壓力很大。在8月19日召開的全省節(jié)能降耗工作會議上，省政府提出今年要實現(xiàn)單位GDP能耗下降4%以上、力爭實現(xiàn)下降4.68%的目標(biāo)。根據(jù)市統(tǒng)計局、經(jīng)貿(mào)委和發(fā)改委公布的有關(guān)數(shù)據(jù)表明，一季度我區(qū)單位GDP能耗降低率僅為1.0%，低于全市2.6%的平均水平。其中，單位GDP電耗不降反升，同比上升3.0%；單位工業(yè)增加值電耗同比上升1.4%，各項指標(biāo)均低于全市平均水平。同時，據(jù)初步預(yù)計，上半年我區(qū)單位GDP能耗降低率也只有1.9%，離今年4.5%節(jié)能降耗的目標(biāo)存在較大的差距。1-6月份，從全區(qū)130家重點用能企業(yè)的節(jié)能降耗情況看，有62家企業(yè)萬元產(chǎn)值能耗未達到年初責(zé)任書上明確的下降6%的要求，其中，37家企業(yè)能耗更是不降反升。此外，受市場影響，總能耗占全區(qū)60%以上的合成革和不銹鋼行業(yè)，上半年綜合能耗比去年同期上升較多，下半年節(jié)能降耗壓力將會更大。二是從居民用能需求剛性增長看，隨著城鄉(xiāng)居民收入的較快增長和消費環(huán)境的改善，住房、汽車等消費不斷擴大，人均生活用能將大幅上升，在可以預(yù)計的將來，居民能耗強度剛性增長的趨勢是不可逆轉(zhuǎn)的。
面對日益嚴(yán)峻的能源形勢，我們必須從戰(zhàn)略的高度，進一步提高對節(jié)能降耗緊迫性和重要性的認(rèn)識。
（一）節(jié)能降耗是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要任務(wù)。作為一個國家和地區(qū)核心競爭力的集中反映，提高能源利用效率、降低單位GDP能耗，已不再是單純的能源問題，而是綜合體現(xiàn)一個地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否合理，能否實現(xiàn)健康較快發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，也是檢驗科學(xué)發(fā)展觀是否真正落到實處的重要標(biāo)志。
（二）節(jié)能降耗是緩解能源約束矛盾的必然選擇。龍灣區(qū)是能耗大區(qū)，自有資源十分貧乏，幾乎所有的一次能源如煤炭、原油等都要從外部輸入。隨著我區(qū)工業(yè)化、城市化進程的加速推進，能源消費量勢必持續(xù)大幅增加，能源作為不可再生的資源，對經(jīng)濟發(fā)展和社會生活的制約也將越來越突出。我們必須增強憂患意識和危機意識，大力推進節(jié)能降耗，不斷提高能源綜合利用效率。
（三）節(jié)能降耗是從源頭上減輕環(huán)境污染的有效途徑。建設(shè)資源節(jié)約型社會與建設(shè)環(huán)境友好型社會密不可分，高耗能必然帶來高污染，甚至造成生態(tài)環(huán)境的局部惡化。目前，我區(qū)雖然在這方面的情況有所改觀，但總體形勢仍不容樂觀。部分企業(yè)缺乏社會責(zé)任感，一昧追求經(jīng)濟利益，隨意排放廢氣、廢水，人民群眾對此很有意見，由此引發(fā)的各類也逐漸增多，與建設(shè)和諧社會不相協(xié)調(diào)。我們有責(zé)任也有義務(wù)為人民群眾創(chuàng)造一個良好的生態(tài)環(huán)境。為此，必須要深入推進節(jié)能降耗工作，切實提高能源綜合利用效率，有效保護生態(tài)環(huán)境。
（四）節(jié)能降耗是提高經(jīng)濟競爭力的重要舉措。我區(qū)總體上仍未擺脫傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟增長方式，經(jīng)濟的快速增長在很大程度上靠大量消耗物質(zhì)資源來實現(xiàn)。當(dāng)前，能源消耗成本是企業(yè)尤其是高耗能企業(yè)生產(chǎn)成本的重要組成部分，是影響產(chǎn)品競爭力的重要因素，推進節(jié)能降耗工作，加強能耗監(jiān)督與管理已經(jīng)成為企業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在之需和生存之道。今年以來，國內(nèi)外市場主要能源產(chǎn)品價格不斷攀升，要素供給、市場制約等形成的倒逼機制對企業(yè)發(fā)展的制約逐步加劇，我區(qū)大部分企業(yè)的利潤空間受到擠壓，競爭力受到不同程度的影響，不少企業(yè)出現(xiàn)效益下降、虧損增加等情況。如果企業(yè)不降低能耗，就沒有競爭優(yōu)勢。
我們必須從從落實科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)新發(fā)展模式、建設(shè)資源節(jié)約型社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的高度，從為老百姓創(chuàng)造更好的生產(chǎn)生活環(huán)境、實現(xiàn)更好的生態(tài)利益的高度，從降本增效、提高企業(yè)競爭力的高度，充分認(rèn)識節(jié)能降耗工作的重要性和緊迫性，統(tǒng)一思想認(rèn)識，切實把加強節(jié)能降耗工作放在更加突出的位置。
二、明確目標(biāo)，突出重點，切實抓好節(jié)能降耗各項工作
當(dāng)前和今后一段時期，我區(qū)節(jié)能降耗工作的總體要求是：深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹黨的十七大精神，按照省委“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強省”總戰(zhàn)略、推進溫州“第三次跨越”和建設(shè)龍灣現(xiàn)代化濱海新城區(qū)的要求，認(rèn)真落實國家和省、市、區(qū)出臺的一系列節(jié)能工作方針政策，進一步完善節(jié)能政策體系、體制和機制，著力推進結(jié)構(gòu)節(jié)能、技術(shù)節(jié)能和管理節(jié)能，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，強化宣傳教育，不斷提高全民的節(jié)能意識和自覺性，努力實現(xiàn)節(jié)能降耗工作的新突破。
我區(qū)“十一五”節(jié)能降耗工作的總體目標(biāo)是：到2010年，萬元GDP綜合能耗由2005年的1.36噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元下降到1.09噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，比“十五”期末降低20%，年均降低4.4%。
圍繞“十一五”節(jié)能降耗工作的總體目標(biāo)，今后，要著重抓好以下四個方面工作：
（一）抓結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前，我區(qū)經(jīng)濟增長依賴工業(yè)的格局尚未改變，第三產(chǎn)業(yè)比重相對偏低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，尤其是高耗能產(chǎn)業(yè)比重過大。必須加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建節(jié)能型產(chǎn)業(yè)體系。一是要提升第三產(chǎn)業(yè)比重。要以專業(yè)化分工和提高社會效益為重點，大力發(fā)展商貿(mào)、物流、旅游休閑等服務(wù)業(yè)，為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的載體和平臺，逐步提升第三產(chǎn)業(yè)比重。二是要提升工業(yè)層次。堅持走新型工業(yè)化道路，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快應(yīng)用高新技術(shù)和先進適用技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不斷提升高技術(shù)、高附加值、低耗能、低污染產(chǎn)業(yè)在工業(yè)經(jīng)濟中的比重。根據(jù)有關(guān)部門測算，按照我區(qū)目前的工業(yè)結(jié)構(gòu)，如果高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重提高1個百分點，而合成革、不銹鋼、化工等高耗能行業(yè)比重相應(yīng)地下降1個百分點，萬元GDP能耗可相應(yīng)地降低1.3個百分點。因此，必須著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，推進產(chǎn)業(yè)集群、集約發(fā)展。要把能耗標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境影響作為項目引進和核準(zhǔn)的強制性門檻，不符合節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的一律不準(zhǔn)引進、不準(zhǔn)開工建設(shè)，從源頭上抑制高耗能、高污染行業(yè)的引進和擴張，加快淘汰高能耗、高污染、低效率的落后生產(chǎn)項目和設(shè)備。繼續(xù)推進自主創(chuàng)新、品牌和標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，以較小的能耗獲得更大的企業(yè)產(chǎn)品附加值。三是要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)。按照減量化、再利用、資源化的原則，在重點行業(yè)、工業(yè)園區(qū)實施一批循環(huán)經(jīng)濟試點，鼓勵企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)，推動產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，倡導(dǎo)社會循環(huán)式消費，抓緊研究建立循環(huán)經(jīng)濟評價指標(biāo)體系。全面推行清潔生產(chǎn)，從源頭上減少廢物的產(chǎn)生。
（二）抓重點領(lǐng)域。重點領(lǐng)域是節(jié)能降耗的關(guān)鍵所在，務(wù)必要花大力氣抓緊抓實。一是強化工業(yè)節(jié)能。工業(yè)是當(dāng)前我區(qū)能耗最大的領(lǐng)域，占全社會總能耗的75%以上，其中130家年耗能1000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上區(qū)重點用能單位綜合能耗占全部企業(yè)總能耗的80%以上，是節(jié)能潛力最大的領(lǐng)域。要突出抓好合成革、不銹鋼、化工、有色金屬、電鍍等重點耗能行業(yè)的節(jié)能工作，組織實施重點用能企業(yè)節(jié)能行動方案，推動企業(yè)積極調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。重點抓好工業(yè)鍋爐、余熱余壓利用和電機系統(tǒng)、能量系統(tǒng)優(yōu)化等節(jié)能技術(shù)改造；二是推進建筑節(jié)能。建筑是我區(qū)目前用能增長較快的領(lǐng)域，未來幾年隨著城市化進程加快，建筑能耗將大幅上升。要嚴(yán)格執(zhí)行《浙江省建筑節(jié)能管理暫行辦法》，統(tǒng)籌考慮城區(qū)空間布局、規(guī)?？刂埔约爸卮蠡A(chǔ)設(shè)施的安排，大力發(fā)展節(jié)能型建筑。加快新型保溫隔熱墻體材料的應(yīng)用，推進建筑節(jié)能材料的產(chǎn)業(yè)化。積極推動可再生能源與建筑一體化發(fā)展，組織實施低能耗、綠色建筑示范項目。嚴(yán)格控制公用設(shè)施和大型建筑物裝飾性景觀照明的能耗。建立完善建筑能耗統(tǒng)計制度，實施建筑能效專項測評。所有公共建筑，除特殊用途外，夏季室內(nèi)空調(diào)溫度設(shè)置不低于26攝氏度，冬季不高于20攝氏度。三是加強交通運輸節(jié)能。交通是未來用能增長最快的領(lǐng)域，要積極推進運輸市場的網(wǎng)絡(luò)化，提高組織化程度，加快節(jié)能型綜合交通運輸體系建設(shè)，通過運力結(jié)構(gòu)調(diào)整、大噸位貨車的推廣，發(fā)展公共交通與現(xiàn)代物流集約配送，提高運輸效率，降低運輸能耗；倡導(dǎo)使用符合國家標(biāo)準(zhǔn)的小排量汽車，鼓勵使用節(jié)能環(huán)保型混合動力交通工具。四是抓好商業(yè)和民用節(jié)能。推廣高效節(jié)能電器和高效節(jié)能照明，并抓好生活節(jié)能，因地制宜發(fā)展、利用新型和再生能源。
（三）抓科技進步。科技進步是節(jié)能降耗的重點和根本。我們要把加快推動科技進步，增強自主創(chuàng)新能力擺上重要位置，走出一條科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的科學(xué)發(fā)展之路，實現(xiàn)以科技創(chuàng)新促節(jié)能。一是要加強節(jié)能技術(shù)開發(fā)。要加大對節(jié)能技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的支持力度，引導(dǎo)支持企業(yè)開展關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。要堅持以企業(yè)為主體，積極推進以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心為主的區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)，加強與高校和科研院所的聯(lián)系，著力推進產(chǎn)學(xué)研合作，積極引導(dǎo)社會資金投入到節(jié)能技術(shù)的開發(fā)。二是要加強節(jié)能技術(shù)推廣應(yīng)用。推廣應(yīng)用先進成熟的節(jié)能新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備，是節(jié)能最有效、最現(xiàn)實的途徑。要積極研究解決推廣應(yīng)用中的制約因素，采取經(jīng)濟、行政的政策措施，引導(dǎo)和鼓勵用能單位進行節(jié)能技術(shù)改造，區(qū)政府將重點扶持一批節(jié)能型和清潔型示范企業(yè)、項目，推動企業(yè)層面節(jié)能降耗工作。三是要加大耗能設(shè)備工藝更新改造力度。抓緊制訂和實施分行業(yè)的耗能設(shè)備工藝更新改造計劃，推廣應(yīng)用先進適用節(jié)能技術(shù)對傳統(tǒng)工藝、生產(chǎn)設(shè)備的改造。
（四）抓管理創(chuàng)新。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗表明，節(jié)能降耗離不開政府的推動和干預(yù)。當(dāng)前，管理不善是能源利用效率不高的一個重要原因，依靠加強管理，節(jié)約能源的空間和潛力很大。要加快推進管理創(chuàng)新，著力構(gòu)建與市場機制有效互補的政府節(jié)能調(diào)控和服務(wù)體系。一是要加強重點用能單位節(jié)能監(jiān)管。我區(qū)重點用能單位的節(jié)能降耗工作能否有所突破，將直接決定“十一五”期間節(jié)能降耗目標(biāo)能否實現(xiàn)。要進一步完善重點用能企業(yè)的管理，出臺行業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)，加強能耗月報制度，完善對萬元產(chǎn)值能耗上升較快企業(yè)的通報制度。各地要按屬地管理原則，加強指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)。重點用能單位要建立嚴(yán)格的節(jié)能管理制度，將節(jié)能降耗的目標(biāo)和責(zé)任落實到車間、班組和個人，努力做到“增產(chǎn)不增能、擴建不擴能、增能靠節(jié)能”。二是要完善節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測與考核體系。發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、統(tǒng)計、環(huán)保、科技等部門要抓緊建立和完善科學(xué)的節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測體系，統(tǒng)計監(jiān)測結(jié)果要定期對外，通過透明的公布制度，哪些地方節(jié)能做得好、哪些地方耗能高一目了然，既有助于強化監(jiān)測和決策參考，又可以激勵先進、鞭策落后。對完不成節(jié)能降耗目標(biāo)任務(wù)的地方和單位，要加強督促，并采取約束性措施。三是要建立固定資產(chǎn)投資節(jié)能評估和審核制度。固定資產(chǎn)投資項目達不到用能標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能設(shè)計規(guī)范要求的，不得審批、核準(zhǔn)、備案。項目建成后達不到要求的，不予驗收、不準(zhǔn)投產(chǎn)。
三、加強領(lǐng)導(dǎo)，狠抓落實，確保完成節(jié)能降耗工作各項任務(wù)
節(jié)能降耗工作事關(guān)環(huán)境友好型、資源節(jié)約型和諧社會的建設(shè)，也涉及到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展模式創(chuàng)新，貫穿于經(jīng)濟和社會生活的各個方面。必須加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全機制，完善措施，形成全區(qū)上下齊抓共管的良好局面，把這項系統(tǒng)工程抓出成效。
（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確考核目標(biāo)。各地、各部門要從落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的高度，切實加強對節(jié)能降耗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，把這項工作真正擺上重要議事日程，真正做到認(rèn)識到位、責(zé)任到位、措施到位。為加強對節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)政府已經(jīng)建立了應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)綜合、節(jié)能降耗、污染減排等三個辦公室，節(jié)能降耗辦公室設(shè)在區(qū)經(jīng)貿(mào)（交通）局。今年上半年，區(qū)政府相繼出臺了《關(guān)于進一步加強節(jié)能降耗工作的通知》、《關(guān)于明確節(jié)能降耗工作相關(guān)單位職責(zé)的通知》二個文件，進一步明確了節(jié)能降耗工作的指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、具體措施、工作職責(zé)，希望各地、各部門要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)貫徹。各地、各單位要按照“目標(biāo)明確、責(zé)任落實、一級抓一級、一級考核一級”的節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制度，切實承擔(dān)責(zé)任。特別是要按照省、市節(jié)能降耗工作會議的要求，做到三個100%到位，即節(jié)能降耗目標(biāo)責(zé)任制簽訂率、節(jié)能政策措施的落實、對耗能大的企業(yè)和單位實行定額管理等三個100%到位。各鎮(zhèn)（街道）、工業(yè)園區(qū)要對照區(qū)政府分解下達的節(jié)能目標(biāo)狠抓落實，確保節(jié)能工作任務(wù)的順利完成。區(qū)發(fā)改局、區(qū)經(jīng)貿(mào)（交通）局、區(qū)科技局、區(qū)財政局、區(qū)教育局、區(qū)建設(shè)局、區(qū)統(tǒng)計局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)農(nóng)林局、區(qū)文化廣電新聞出版局、區(qū)市政園林局、區(qū)海洋與漁業(yè)局、區(qū)風(fēng)景旅游管理局、區(qū)機關(guān)事務(wù)管理局、區(qū)國稅分局、區(qū)地稅分局、區(qū)工商分局、區(qū)質(zhì)監(jiān)分局要對照工作職能，切實負(fù)起節(jié)能主管單位的職責(zé)，逐條抓好落實，區(qū)節(jié)能降耗辦公室要更好地發(fā)揮綜合職能作用，及時掌握全區(qū)各地、各部門的工作動態(tài)，及時指導(dǎo)各地開展工作。
（二）強化政策引導(dǎo)，著力創(chuàng)新機制。重點用能單位是節(jié)能降耗的主體，推進節(jié)能降耗必須通過建章立制，必須充分發(fā)揮市場機制的作用。要加強政策導(dǎo)向和信息引導(dǎo)，營造有利于節(jié)能的體制環(huán)境、政策環(huán)境和市場環(huán)境。一是出臺節(jié)能降耗政策措施。根據(jù)國家、省、市節(jié)能降耗工作進展及我區(qū)節(jié)能降耗工作安排，我區(qū)將陸續(xù)出臺固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估與審查制度、各行業(yè)能耗控制標(biāo)準(zhǔn)、強制性節(jié)能監(jiān)測辦法、差別電價政策以及以限產(chǎn)、輪產(chǎn)、停產(chǎn)和停建為主要措施的應(yīng)急預(yù)案等有關(guān)文件。今后，凡綜合能耗3000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上或年用電300萬千瓦時以上工業(yè)投資項目，必須委托有資質(zhì)評估機構(gòu)對項目進行節(jié)能評估和審查，未經(jīng)審查或節(jié)能評估未通過將不予開工建設(shè)；對單位產(chǎn)值能耗高于行業(yè)能耗標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)實行限期整改、強制性節(jié)能監(jiān)測及差別電價等措施；在全區(qū)節(jié)能降耗目標(biāo)未能實現(xiàn)的情況下，將啟動以限產(chǎn)、輪產(chǎn)、停產(chǎn)及停建為主要措施的應(yīng)急預(yù)案，節(jié)能降耗未達到目標(biāo)責(zé)任書要求的企業(yè)首當(dāng)其沖將成為限電、限產(chǎn)的對象。二是積極探索能源價格機制改革。重視發(fā)揮市場機制和經(jīng)濟杠桿的作用，推進能源和重要資源價格改革，建立反映能源供求狀況和體現(xiàn)能源稀缺程度、促進節(jié)能的價格形成機制，實施差別化和梯度式能源價格政策，以經(jīng)濟杠桿、加強監(jiān)管、優(yōu)化要素供應(yīng)等綜合措施淘汰高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)，改變高消費、高能耗的生產(chǎn)生活方式；三是加快節(jié)能服務(wù)體系建設(shè)。積極培育和扶持社會節(jié)能中介服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，推行合同能源管理、電力需求側(cè)管理以及大企業(yè)供水、原水供應(yīng)等節(jié)能中介服務(wù)機制，為企業(yè)實施節(jié)能改造提供診斷、設(shè)計、運行、管理一條龍服務(wù)，促進節(jié)能產(chǎn)業(yè)化。四是采取更有力的節(jié)能獎懲措施。一方面，區(qū)政府將進一步研究完善財政、金融扶持政策，對節(jié)能科研和技術(shù)開發(fā)、節(jié)能示范項目和示范工程、節(jié)能新技術(shù)的推廣、節(jié)能信息的收集和傳播、相關(guān)的教育培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識和相關(guān)規(guī)定的制定和實施等工作，給予激勵扶持，以建立長效節(jié)能促進機制。另一方面，按照國家、省、市節(jié)能降耗工作要求，我區(qū)將嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能降耗“一票否決制”。去年底在進行企業(yè)評比的時候，有些企業(yè)雖然未達到節(jié)能降耗的要求，但考慮到是行業(yè)龍頭企業(yè)、上規(guī)模企業(yè)，經(jīng)警示后，區(qū)政府未取消這些企業(yè)的評先資格。今天，在這里先吹一下風(fēng)，今年的企業(yè)評先工作，只要企業(yè)萬元產(chǎn)值能耗降低率未達到目標(biāo)要求，不管是什么企業(yè)、不管評什么先進，全部取消資格，希望各家企業(yè)引起重視。
（三）強化節(jié)能管理，嚴(yán)格節(jié)能執(zhí)法。依法行政，依法管理，是貫徹落實依法治國的具體行動。把節(jié)能降耗工作納入依法管理的軌道，是我們今后必須堅持的工作方向。一是加強節(jié)能管理。各地、各職能部門要抓緊開展調(diào)查摸底工作，把高耗能企業(yè)及公共設(shè)施的用能情況、固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查情況、淘汰落后生產(chǎn)能力情況等作為調(diào)查的重要內(nèi)容，進一步摸清家底，提出有針對性的措施。要高度重視能源利用統(tǒng)計工作，逐步建立健全科學(xué)的能源利用統(tǒng)計制度，執(zhí)行嚴(yán)格的能源利用數(shù)據(jù)評估和使用制度，尤其要加強對重點用能行業(yè)和企業(yè)的能源利用狀況統(tǒng)計和分析，每季度公布能耗指標(biāo)完成情況。二是加大節(jié)能執(zhí)法監(jiān)督。各鎮(zhèn)（街道）、工業(yè)園區(qū)和節(jié)能主管部門都要開展節(jié)能降耗專項檢查和監(jiān)察行動，嚴(yán)肅查處各類違法違章行為。要重點檢查高耗能企業(yè)及公共設(shè)施的用能情況，固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查情況，以及產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)設(shè)計規(guī)范執(zhí)行等情況。對達不到最低能效標(biāo)準(zhǔn)的耗能產(chǎn)品，禁止其進入市場銷售；對違法違規(guī)用能的單位和企業(yè)，限期實行整改，屢教不改的，要公開曝光；對不自覺執(zhí)行能效標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)設(shè)計規(guī)范的違規(guī)設(shè)計單位，要采取懲罰性措施。三是加快實施強制性能效標(biāo)識制度。擴大能效標(biāo)識在家用電器、電動機、汽車和建筑上的應(yīng)用，探索政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和企業(yè)誠信自律相結(jié)合的機制，不斷提高能效標(biāo)識的社會認(rèn)知度，促進企業(yè)加快高效節(jié)能產(chǎn)品的研發(fā)，合理引導(dǎo)社會消費。