時間：2023-08-11 17:17:59
導(dǎo)語：在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
關(guān)鍵詞：民生 農(nóng)村社區(qū) 管理機(jī)制
黨的十報告指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重”，強(qiáng)調(diào)要求“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。將“社區(qū)管理”的概念引入農(nóng)村，實(shí)行農(nóng)村社區(qū)管理是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的積極有益探索。因此，完善和創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理機(jī)制，是貫徹落實(shí)黨的十八精神，加強(qiáng)社會建設(shè)，改善民生的重點(diǎn)課題。
推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)和理論基礎(chǔ)
隨著我國城市化進(jìn)程的加快和“三農(nóng)”格局的快速變革，農(nóng)村居民對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、居住環(huán)境、社會保障等公共產(chǎn)品和服務(wù)提出了更高的質(zhì)量要求。同時，農(nóng)村居民的主體意識、民利意識也日益增強(qiáng)，日益要求多渠道暢通的利益表達(dá)機(jī)制。大家不僅追求經(jīng)濟(jì)利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)和參與農(nóng)村社會管理。階層分化、訴求多元、社會流動和信息流通加速，權(quán)利意識覺醒，使得農(nóng)村維穩(wěn)形勢日趨復(fù)雜，農(nóng)村治理面臨諸多挑戰(zhàn)。同時，由于我國在社會建設(shè)方面長期受城鄉(xiāng)二元化的影響，公共服務(wù)資源偏向集中于城市，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺乏，社會建設(shè)滯后。在這種背景下，農(nóng)村社區(qū)作為推動農(nóng)村社會改革的新型農(nóng)村管理和服務(wù)形式由此順應(yīng)而生。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是農(nóng)村社會的現(xiàn)代化建設(shè);是深化村民自治、完善社區(qū)管理服務(wù)功能的重要載體;是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的重要手段;是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量的重要措施。黨的十明確要求，“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”?？梢姡瀼芈鋵?shí)黨的十精神，就必須積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善和創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。
農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和城市社區(qū)而言，指聚居在一定地域范圍內(nèi)，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段的農(nóng)村居民所組成的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)是一個比自然村更具有彈性的制度平臺，它圍繞如何形成新型社會共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量、凝聚力和認(rèn)同感。農(nóng)村社區(qū)的理論基礎(chǔ)主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論采用企業(yè)管理方法，引入市場機(jī)制，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及注重提高公共服務(wù)質(zhì)量。其特點(diǎn)包括：管理主體多元化。即在公共管理事務(wù)中不僅包括政府，還應(yīng)包括非盈利性組織、非政府組織、社區(qū)組織、私人機(jī)構(gòu)和個人等。其中，政府是多元化主體的核心，是組織者和協(xié)調(diào)者。政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”;服務(wù)及顧客導(dǎo)向的價值理念。即政府公共行政不再是傳統(tǒng)模式下的管治行政，而是以人為本的服務(wù)行政;公共行政體系內(nèi)市場機(jī)制及競爭功能的引介。即政府可采用合同外包、競爭性招標(biāo)、憑單制等方式，鼓勵私營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，以降低成本及提高服務(wù)品質(zhì);采用授權(quán)或分權(quán)的管理方式，打破公共部門的本位主義，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)型組織;采納企業(yè)中常用的管理方法，包括全面質(zhì)量管理、成本-效益分析等，強(qiáng)調(diào)績效目標(biāo)管理，提高工作效率;注重人力資源管理。
其實(shí)，黨的十報告中也蘊(yùn)含著新公共管理理論的精髓，并為發(fā)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了方向和思路。例如，在完善基層民主制度部分提出的，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加強(qiáng)社會建設(shè)部分提出的，“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，以及“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。可見，從黨的十報告精神、新公共管理理論的特點(diǎn)和農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵可以看出，農(nóng)村社區(qū)是新公共管理理論和鄉(xiāng)村民主建設(shè)實(shí)踐的創(chuàng)造性結(jié)合，是推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有效途徑。
我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的模式
由于我國目前仍處于農(nóng)村社區(qū)管理的探索階段，在政治經(jīng)濟(jì)文化和區(qū)域發(fā)展上各地的農(nóng)村社區(qū)管理實(shí)踐差距較大。從管轄的區(qū)域范圍上劃分，目前我國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐可初步分為“一村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”、“多村一社區(qū)”模式。其中，“一村一社區(qū)”是指將村委會與農(nóng)村社區(qū)合二為一，即一個村委會就是農(nóng)村社區(qū);“一村多社區(qū)”是指在一個村委會內(nèi)設(shè)置多個社區(qū);“多村一社區(qū)”指在面積較小、人口較少、地域臨近的村中，選出一個中心村，建立社區(qū)服務(wù)中心，涵蓋附近幾個村，非中心村的村民到中心村接受服務(wù)。從國家、市場、社會在農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制形成中所扮演的角色來劃分，可以將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐分為“政府主導(dǎo)型”、“企業(yè)主導(dǎo)型”、“民間組織型”、“政府、社區(qū)互助型”、“政府、社區(qū)、社會互助型”五種模式。其中，“政府主導(dǎo)型”是指政府通過服務(wù)下鄉(xiāng)使其在農(nóng)村社區(qū)管理事務(wù)中居于主導(dǎo)地位。山東諸城和膠南即是采用“政府主導(dǎo)型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“企業(yè)主導(dǎo)型”是指以實(shí)力雄厚的企業(yè)作為農(nóng)村社區(qū)管理產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。山東膠南北高家莊即是以珠光科技集團(tuán)為依托，發(fā)展“企業(yè)主導(dǎo)型”農(nóng)村社區(qū)管理模式的典型代表;“民間組織型”是指以民間力量自主管理為主的農(nóng)村社區(qū)管理模式。湖北秭歸楊林橋村即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)互助型”是指政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民共同推動農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的一種模式。江蘇太倉市即是這種模式的典型代表;“政府、社區(qū)、社會互助型”是指在政府、社區(qū)組織、社區(qū)居民互助合作的基礎(chǔ)上，同時充分發(fā)揮出社會的協(xié)作力量，形成無縫隙管理和服務(wù)的農(nóng)村社區(qū)模式。重慶市永川區(qū)即是推行這種模式的典型代表。
農(nóng)村社區(qū)有效管理實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索
（一）健全農(nóng)村社區(qū)管理組織體系
我國農(nóng)村地域相對廣大，對于農(nóng)村社區(qū)的管理組織體系構(gòu)建，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼⑹袌龊蜕鐣咴谵r(nóng)村社區(qū)管理中所扮演的角色及三者在農(nóng)村社區(qū)管理的作用機(jī)制不同，選擇不同路徑的農(nóng)村社區(qū)管理方式，更好的完善農(nóng)村社區(qū)管理組織體系。具體而言，如果農(nóng)村當(dāng)?shù)氐赜蜉^小、人口比較密集、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較落后、區(qū)域內(nèi)自我管理能力比較差的地方，應(yīng)采用“政府主導(dǎo)”路徑。在采用“政府主導(dǎo)”路徑的模式下，必須強(qiáng)調(diào)各級黨委、政府將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門（包括：農(nóng)業(yè)、教育、公安、文化、衛(wèi)生等），集中各自資源主動將服務(wù)延伸到農(nóng)村，大幅度提高農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)水平。另外，可以借助共青團(tuán)、婦聯(lián)、媒體等社會公共組織，宣傳農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重大成果，引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)管理走向黨政組織牽頭、村民廣泛參與的合作機(jī)制。如果農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，存在一些國家、省、市級的龍頭企業(yè)，并且企業(yè)自身已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)淖晕夜芾硭?，可以采取企業(yè)、政府、村委共建農(nóng)村社區(qū)的路徑。在采用“共建”路徑的模式下，政府應(yīng)對企業(yè)給予“政策扶持”和“正確引導(dǎo)”，通過各種稅收減免和項目支持鼓勵企業(yè)大力對各種公共服務(wù)進(jìn)行投入，大幅提升企業(yè)所在地公共服務(wù)能力，通過各種“以企帶村 、村企合一”的管理思想，引導(dǎo)企業(yè)與社區(qū)融為一體，社區(qū)居民即企業(yè)員工、社區(qū)文化即企業(yè)文化，讓企業(yè)清楚的認(rèn)識社區(qū)的明天就是企業(yè)的明天，社區(qū)居民的未來就是企業(yè)的未來，以此調(diào)動企業(yè)更多的關(guān)注和投入公共服務(wù)。
（二）建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系
要大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)該根據(jù)農(nóng)村居民最核心、最現(xiàn)實(shí)的需求出發(fā)，以實(shí)際資源為基礎(chǔ)，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)分為輕重緩急事項，把直接改善農(nóng)村社區(qū)居民的生活環(huán)境作為目前工作的重心。具體而言，也就是通過各種途徑，將服務(wù)項目推向農(nóng)村。以建設(shè)“社區(qū)綜合服務(wù)中心”為重點(diǎn)，完善各種便民的服務(wù)站、衛(wèi)生站、文體中心、超市等配套設(shè)施，同時設(shè)置各種環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施，使得農(nóng)村社區(qū)居民居住環(huán)境大幅改善，徹底解決長期困擾農(nóng)村社區(qū)居民看病、購物、文體休閑困難的現(xiàn)狀。
（三）建立農(nóng)村社區(qū)多元化投入機(jī)制
對于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，必須結(jié)合中國農(nóng)村實(shí)際情況，建立以公共財政為基礎(chǔ)，多元化投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制。一方面，明確公共財政作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主力軍，通過專項支出和轉(zhuǎn)移支付的方式，明確國家、省、市、縣各級財政對于農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的保障范圍，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供基本的資金保障。另一方面，通過各種政策手段，積極調(diào)動農(nóng)村社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性，營造全民參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良好氛圍，在此基礎(chǔ)上，挖掘和綜合利用社會各界資源，開展村企結(jié)對、村校結(jié)對，采用合同外包、憑單制等方式，將市場競爭引入農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)中，以此獲得更多的資金資源和人力資源來建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)。
（四）完善農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督機(jī)制
任何一種良好的管理體系，必須依附于完善的治理監(jiān)督機(jī)制，治理監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)就在于體系中各主體的權(quán)、責(zé)、利的分配和平衡，在此基礎(chǔ)上形成相互配合、相互監(jiān)督、各司其職、各盡所能，最終實(shí)現(xiàn)機(jī)制的正常、高效運(yùn)行。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理監(jiān)督問題，首先就是盡快完善農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各種規(guī)章制度，如社區(qū)居民大會制度、各類工作專項制度、社區(qū)居民公約等，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升到制度建設(shè)層面，約束和規(guī)范農(nóng)村社區(qū)各部門及社區(qū)居民的行為，保證農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有序進(jìn)行。其次，實(shí)現(xiàn)信息公開，設(shè)立專門的農(nóng)村社區(qū)信息公開欄或網(wǎng)站，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各類信息（包括：項目、資金、管理人員等）迅速公開，這樣一方面可以有效減少暗箱操作、提高資源使用效率，另一方面可以大幅減少由于信息不對稱而出現(xiàn)的內(nèi)部耗損。要建立起農(nóng)村社區(qū)各管理主體廣泛參與為基礎(chǔ)的規(guī)范化的績效評估機(jī)制。
（五）推動農(nóng)村社區(qū)管理人才引進(jìn)和培養(yǎng)
農(nóng)村社區(qū)管理，必須有一批業(yè)務(wù)能力和專業(yè)素質(zhì)高的農(nóng)村社區(qū)管理隊伍，農(nóng)村社區(qū)管理人員的綜合素質(zhì)會直接影響到農(nóng)村社區(qū)管理的效果，也會影響到居民對社區(qū)構(gòu)建的信任感和滿意度。所以，必須將農(nóng)村社區(qū)管理人才隊伍建設(shè)列為推動農(nóng)村社區(qū)管理的重點(diǎn)工作來實(shí)施。首先，必須出臺各種優(yōu)惠政策，吸引大中專畢業(yè)生到社區(qū)崗位來工作，并保障其工作的自主性，使其充分發(fā)揮自身的主觀能動性。其次，完善農(nóng)村社區(qū)管理人員績效評價體系，選拔出一些優(yōu)秀的農(nóng)村社區(qū)管理人員，通過升遷和獎勵渠道激勵他們更好地為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)。最后，各級黨校可針對農(nóng)村社區(qū)的管理工作中的技能需求，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的需要，定期對農(nóng)村社區(qū)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，傳授一些管理中實(shí)用性的技能。
參考文獻(xiàn)：
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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；鄉(xiāng)村規(guī)劃；新方向
1 政府規(guī)劃與主旨的新轉(zhuǎn)變
首先鄉(xiāng)村社會作為比較獨(dú)特的群體，擁有較大封閉性，穩(wěn)定性以及傳統(tǒng)的承繼性，因此鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念應(yīng)該基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也有別于現(xiàn)代城市的規(guī)劃，充分尊重村莊的“主導(dǎo)”性作用。
1.1 規(guī)劃主旨的改變
現(xiàn)在各個學(xué)科對鄉(xiāng)村問題的研究正在不斷推進(jìn)與升華，同時伴隨著鄉(xiāng)村問題的不斷凸顯，研究方法逐漸由單一向多元化發(fā)展，同時鄉(xiāng)村土地承包責(zé)任制也引發(fā)了一系列農(nóng)村金融體制的改革以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級?；卩l(xiāng)村規(guī)劃與鄉(xiāng)村研究，鄉(xiāng)村規(guī)劃的主旨也隨之發(fā)生了巨大的改變，植入式的工程技術(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展要求以及發(fā)展方向。新時期的“生產(chǎn)發(fā)展、管理民主”的鄉(xiāng)村建設(shè)表明“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”已經(jīng)不再是單純的空口號，而是利用更多的第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來促進(jìn)更多的農(nóng)民就業(yè)。另外為了農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該轉(zhuǎn)變用地理念，保持持之以恒的發(fā)展來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支撐能力。另外在生態(tài)環(huán)境上，要高度關(guān)注氣候的變化對農(nóng)村發(fā)展的影響，從被動的污染治理變?yōu)樽⒅刭Y源節(jié)約以及采取新能源的主動保護(hù)；從歷史傳承上，保留鄉(xiāng)村特色的獨(dú)有發(fā)展，從而逐漸落實(shí)村莊的民宅空間結(jié)構(gòu)設(shè)計、空間布局，從而促進(jìn)了空間心態(tài)以及建筑風(fēng)格與環(huán)境的協(xié)調(diào)共生。
1.2 轉(zhuǎn)向規(guī)劃態(tài)度
堅持從實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，嚴(yán)禁任何形式的強(qiáng)迫主義與形式主義，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會的根本要求，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動內(nèi)需的根本舉措。另外，必須借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，緊跟國內(nèi)的形勢，鄉(xiāng)村的規(guī)劃與發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)態(tài)度上的根本轉(zhuǎn)變。第一要務(wù)是規(guī)劃人員的人文轉(zhuǎn)向，在充分理解鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，環(huán)境與資源等的基礎(chǔ)上，通過對話與協(xié)商的方式以協(xié)助者的身份參與鄉(xiāng)村規(guī)劃的發(fā)展。注重鄉(xiāng)村公共空間的營造，通過“駐村體驗(yàn)”式的深度調(diào)查，削減技術(shù)交流壁壘，培養(yǎng)對鄉(xiāng)村的深厚情感，從無靈魂的村莊材料中認(rèn)識有靈魂的、生動的村莊肌體，為鄉(xiāng)村規(guī)劃注入人文氣息。村頭的水口林蔭樹下、村內(nèi)的場院與曬谷場、寺廟與祠堂、小集市等承載著鄉(xiāng)村自治管理、文化景觀、、商業(yè)休閑等特殊功能，彰顯著鄉(xiāng)村精神與特色風(fēng)貌，表達(dá)著鄉(xiāng)村最易識別和記憶的篇章，是鄉(xiāng)村“氣質(zhì)”之所在，是維系村民認(rèn)同感與歸宿感的精神領(lǐng)地之所在。
2 基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃新模式的實(shí)現(xiàn)路徑
2.1 合理布局，突出特色
鄉(xiāng)村綜合體的建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展，首先基于合理的規(guī)劃。就是在城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上，根據(jù)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平，合理確定新鄉(xiāng)村綜合體的數(shù)量與規(guī)模，在布局的選擇上，既要考慮輻射范圍與能力，同時又要兼顧已經(jīng)建立的基礎(chǔ)。而且在建設(shè)模式上，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性與形貌的差異，新鄉(xiāng)村綜合體的建設(shè)模式必須因地制宜，同時重點(diǎn)在于對中心各項功能設(shè)施進(jìn)行配套與完善。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)盡量滿足周邊農(nóng)民的各項生產(chǎn)與綜合服務(wù)需求；在建設(shè)模式上，應(yīng)該做到能整體協(xié)調(diào)而且功能合理，除了體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色外還要對農(nóng)村住宅的特色予以保護(hù)。
2.2 多舉措籌資，從而保證資金充足
新鄉(xiāng)村綜合體的建設(shè)經(jīng)常面臨著資金短缺等問題，需要動員全社會的力量，以創(chuàng)新的思路籌集專項資金，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織與龍頭企業(yè)的作用，并且通過財政貼息與信貸支持等杠桿促進(jìn)新鄉(xiāng)村綜合體建設(shè)；并且通過加強(qiáng)龍頭企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的俄合作、新技術(shù)與新農(nóng)產(chǎn)品的引入等。多渠道的引入都可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排，提高資金的利用率與資金的整合效率。
2.3 創(chuàng)新體制，提升新農(nóng)村的綜合管理服務(wù)能力
1）根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，科學(xué)合理地確定其機(jī)構(gòu)及人員編制，改革、精簡現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)。按照公共財政的要求框定政府職責(zé)，實(shí)行政企分開、政社分開。轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)功能，努力提高農(nóng)村行政管理效率和服務(wù)水平。
2）深化縣鎮(zhèn)財政體制改革，探索建立覆蓋農(nóng)村的公共型財政新體制合理劃分縣、鎮(zhèn)（街）政府支出責(zé)任，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，逐步把農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展和公共設(shè)施建設(shè)納入各級財政支持范圍?？茖W(xué)界定鎮(zhèn)、村社會管理事權(quán)，把農(nóng)村社會管理支出納入財政預(yù)算安排。建立和完善農(nóng)村基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的財力保障制度，逐步實(shí)施農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)由財政供給。積極籌集財政資金，繼續(xù)抓好農(nóng)村社會保障和社會救助體系建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村社會穩(wěn)定的安全網(wǎng)。建立激勵型財政制度，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，實(shí)現(xiàn)財政收入有效增長。
3）深化農(nóng)村教育體制改革，建立以提高農(nóng)民及其子女綜合素質(zhì)為核心的教育新體制重點(diǎn)鞏固提高普及九年義務(wù)教育，擴(kuò)大高中階段教育，合理調(diào)整學(xué)校布局，改善農(nóng)村辦學(xué)條件，優(yōu)化教師隊伍，提高辦學(xué)質(zhì)量。
4）進(jìn)一步明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，積極發(fā)展以土地入股為主要形式的股份合作社。積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)的營運(yùn)和管理方式，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理走上制度化、規(guī)范化、法制化軌道，避免集體資產(chǎn)的流失。依法界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，理順農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會的關(guān)系，逐步實(shí)行“村企分開”、“村社分賬”，健全財務(wù)公開、民主管理、審計監(jiān)督等各項制度。進(jìn)一步完善農(nóng)村股份合作制，通過量化資產(chǎn)、固化股權(quán)、出資購股、合理流轉(zhuǎn)的辦法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。
2.4 建立生態(tài)型農(nóng)業(yè)社區(qū)
建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明，應(yīng)結(jié)合本村的實(shí)際，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，通過全面科學(xué)的規(guī)劃，選擇適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和模式發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是一個長期和綜合的工作，由于市場對生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知有一個過程，其經(jīng)濟(jì)效益往往需要一定的時間方能顯現(xiàn)出來。
3 結(jié)語
基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鄉(xiāng)村規(guī)劃中需要有一個全新的發(fā)展方向才能有助于我國社會主義新農(nóng)業(yè)的發(fā)展并不斷壯大。
參考文獻(xiàn)
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[2]葛丹東;華晨;;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向[J];浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版);2010年03期
[3]葛丹東;華晨；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的鄉(xiāng)村規(guī)劃新方向[J];浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)預(yù)印本;2010年03期
關(guān)鍵詞:城中村;改造;轉(zhuǎn)變;問題
“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發(fā)展過程中,由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾所造成的,是我國大中城市中新生的特有現(xiàn)象。如其名稱所示,它仍然實(shí)行農(nóng)村管理體制,在國家治理范疇上屬于農(nóng)村地域,但是與一般農(nóng)村地域不同的是,它被城市形態(tài)及地域包圍著,成為城市中的鄉(xiāng)村孤島。
城中村改造是指對城市中仍實(shí)行農(nóng)村管理體制的村莊進(jìn)行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農(nóng)民居住的地域建立起城市社區(qū)居民委員會,替代原來的村民委員會,對本地域?qū)嵭谐鞘泄芾眢w制。當(dāng)然,城中村改造不僅僅是一個管理體制改革的問題,主要還涉及到經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,村莊集體所有土地向國有土地轉(zhuǎn)變,居民從農(nóng)民身份向市民身份和股民身份轉(zhuǎn)變等方面。當(dāng)然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說,這些改造預(yù)示著城中村改造的開端,許多問題還需要進(jìn)一步探討和解決;而且,后續(xù)問題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進(jìn)程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機(jī)構(gòu):從村委會到居委會
城鄉(xiāng)二元社會體制自建國后已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革。今天的城中村雖然已經(jīng)高度城市化了,但在管理體制上實(shí)行的依然是農(nóng)村社會管理體制,即村民自治,通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括三個與管理體制和治理相關(guān)的內(nèi)容:(1)自治的主體是農(nóng)村居民,更確切地說應(yīng)該是戶籍在本村的農(nóng)民。這對普遍意義上的村莊而言是一種常態(tài),但對城中村來說則有點(diǎn)片面了。城中村因其地域區(qū)位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢,一般都以二三產(chǎn)業(yè)為主,吸引了超過村莊戶籍人口數(shù)倍甚至十倍于村莊戶籍人口數(shù)的流動農(nóng)民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動”意義上的,他們?nèi)匀粵]有參與本地域公共生活的權(quán)利。(2)自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)。不過對城中村而言,這一農(nóng)村社區(qū)則有新的含義。國家城市建設(shè)征用了農(nóng)村社區(qū)的集體土地,城中村也就形象地演變?yōu)榈赜蛏系摹安寤ǖ貛А?集體所有地域與國有地域“犬牙交錯”,因而城中村的自治就不是強(qiáng)地域原則意義上的,也不能實(shí)現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),即村務(wù)。這對城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進(jìn)行的公共事業(yè)僅與其地域上的一小部分人密切相關(guān),其從事公共事務(wù)的內(nèi)容也只與這一小部分人緊密相關(guān)。本地域上絕大多數(shù)從業(yè)人口不享有參與公共事務(wù)的權(quán)利,不直接從村域公共機(jī)構(gòu)那里獲得免費(fèi)的公共福利和服務(wù)。
因此,從城中村的管理體制來看,公共治理和服務(wù)組織已經(jīng)能適應(yīng)其自身的發(fā)展和需要了,必須對城中村進(jìn)行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區(qū)居民委員會,就近劃歸城市街道辦事處,或根據(jù)管理需要設(shè)立城市街道辦事處,對城中村地域進(jìn)行城市化管理。相應(yīng)地,這也主要表現(xiàn)在三個方面:(1)建立城市社區(qū)居民委員會,替代原地域上的村民委員會,由其對本地域進(jìn)行按地域分區(qū)管理。這是城中村改造過程中最大的不同點(diǎn)。社區(qū)居民委員會的建立標(biāo)志著,城中村區(qū)域已經(jīng)改造成為城市管理區(qū)域,開始接受城市化的治理體制和規(guī)則,在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下,對本地域的居民實(shí)行城市化管理,使城市社區(qū)管理開始走上良性循環(huán)的軌道。作為社區(qū)居委會的上級政府也贏得了管理社會的主動權(quán),為城市社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區(qū)域和范圍,增容城市管理的相關(guān)內(nèi)容。在這一過程中,可能會出現(xiàn)原屬同一個村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會管理的情況;并且,社區(qū)居民委員會的職責(zé)相較于村民委員會的職責(zé)而言也有很大的不同,如實(shí)施新城發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)計劃生育管理、強(qiáng)化社會治安綜合治理、增強(qiáng)道路和公共設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè),等等。(3)改革戶籍制度,將農(nóng)村居民戶口改為城市居民戶口,并統(tǒng)一進(jìn)入社區(qū)自治的主體范圍。它不僅使原屬農(nóng)民的勞動群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者。他們成為社區(qū)自治的主人。
在城中村改造過程中,雖然建立居民委員會簡單易行,但村改居任務(wù)的完成難度則相當(dāng)大。主要原因是,僅僅通過一個自上而下設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)用來取代與資源及體制結(jié)合在一起的農(nóng)村地域管理形態(tài)很難;且從現(xiàn)實(shí)情況來看,城市社區(qū)居民委員會建制的地域基礎(chǔ)仍然沿襲著農(nóng)村管理體制時期的地域。雖然建立了城市社區(qū)居民委員會,雖然農(nóng)民身份已經(jīng)變成了市民或居民,但他們的生活區(qū)域仍然是農(nóng)村時代的,他們的交往對象也主要局限于原來的熟人社會。這是歷史原因使然,同時也是村改居過程中不得不重視的一個方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區(qū)域仍然會在城市社會中形成一個自我封閉的小社會,仍然成為城市社會管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會形態(tài)。要解決地域因素在改造過程中的消極影響,方法也是簡單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上,重新劃分居民區(qū)范圍,盡可能地分割原來的村莊地域范圍,將一個村莊分解為幾個居民區(qū)域,從地域上破解城中村改造過程中的地域或歷史因素。
另外一個問題是,城中村改造為城市社區(qū)后,是否應(yīng)當(dāng)將外來人口納入到管理內(nèi)容之中?答案是肯定的。在原村民委員會管理體制下,外來人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區(qū)管理體制下,外來人口管理就成為一個必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區(qū)特征從農(nóng)村封閉性向城市開放性轉(zhuǎn)變,而且還反映出區(qū)域的城市形態(tài)。
二、經(jīng)濟(jì)組織:從集體經(jīng)濟(jì)到股份制經(jīng)濟(jì)
城中村在未改造之前的經(jīng)濟(jì)組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進(jìn)行股份制改造的集團(tuán)公司形式,仍然隸屬于村民委員會管理,對村民委員會和農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。第二種形式是進(jìn)行了改造但只有一個集合式股東的股份制公司。其特點(diǎn)是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)發(fā)生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現(xiàn)代股份制公司邁進(jìn)了一步,即曾經(jīng)進(jìn)行過股份分割或是增量擴(kuò)股過程的股份制公司。其特點(diǎn)有三個:一是在公司股東結(jié)構(gòu)中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會中一般設(shè)有獨(dú)立董事,代表中小股東的利益,監(jiān)督公司的資產(chǎn)運(yùn)營、規(guī)范運(yùn)作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進(jìn)行區(qū)分,小股東依據(jù)其所有股票直接獲得體現(xiàn)其生存和社會保障權(quán)利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產(chǎn)品提供。這三種集體經(jīng)濟(jì)組織形式依據(jù)市場開放程度和地域差異呈現(xiàn)出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應(yīng)地推延到中西部剛剛開始城市化的城郊村莊。
雖然集體經(jīng)濟(jì)組織形式在不同的地區(qū)表現(xiàn)出不同的現(xiàn)代化程度,但都有一個共同的特點(diǎn),那就是,其形成的根源和演進(jìn)的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我們知道,我國的集體土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會結(jié)構(gòu)意義上的。集體土地作為一項財產(chǎn),其不僅承擔(dān)了經(jīng)營和保值增值的經(jīng)濟(jì)功能,還承擔(dān)了社會保障功能。
雖然城中村的經(jīng)濟(jì)組織有不同的表現(xiàn)形式,但其財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)都沿襲同一的結(jié)構(gòu)性制度規(guī)定。城中村經(jīng)過幾十年的變遷,雖然已經(jīng)失去了地域強(qiáng)制性意義上的社區(qū)屬性,但政治結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和法律制度規(guī)定仍然使得這一財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)得以延續(xù)下來?，F(xiàn)在進(jìn)行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區(qū),就是使地域上的分離成為一種事實(shí);并且,由于現(xiàn)在城中村改造后的社區(qū)居民委員會設(shè)置不再僅僅源于原來的農(nóng)村地域劃分,而是一般遵循“規(guī)劃先行”和“便于管理”的原則,這會導(dǎo)致農(nóng)民集體的分散,并通過一種全新的城市化管理體制將農(nóng)民個體與其原先歸屬的農(nóng)民集體割裂開來。
關(guān)鍵詞：基層；自治；治理
村民自治是我國社會主義新農(nóng)建設(shè)過程一項重大變革，是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變。
一、農(nóng)村政治體制改革：村民自治的出現(xiàn)
在體制終結(jié)以后，因?yàn)榛鶎诱谓M織的衰敗、地方官員的腐敗、中央對地方干部官員的失控以及各種傳統(tǒng)權(quán)威形式的再度崛起，已對國家統(tǒng)治農(nóng)村地區(qū)的合法性有所動搖，為了重振基層政治和組織、保持農(nóng)村的政治穩(wěn)定，并遏阻國家的地方者的專斷權(quán)力，必須恢復(fù)在農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)治能力和合法性。因此選擇村民自治作為國家對農(nóng)村社會組織、結(jié)構(gòu)的制度性安排是中央政府為順應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系及經(jīng)濟(jì)體制變革后形勢的發(fā)展。
這種新的形勢直接表現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)的分化、農(nóng)民地位提高、干部權(quán)力弱化以及新興勢力的崛起，使得既有的管理體制和方式，已無法適應(yīng)新形勢的變化局面，因而必須產(chǎn)生新的管理機(jī)制、組織以應(yīng)付新的形勢發(fā)展。農(nóng)村社會和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系，可以說與農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有著密不可分的聯(lián)系。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，使得農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極大的變化，而其最直接的影響就是農(nóng)民和國家的關(guān)系重新界定。農(nóng)民在村落的角色，由過去農(nóng)村剩余的分配者，轉(zhuǎn)換成資源供給者的角色，這種轉(zhuǎn)變使得國家干部的管理方式，已不能再用過去強(qiáng)制性的手段去管理人民，否則將會遇到更大的阻力。
新的生產(chǎn)關(guān)系下的農(nóng)村社會，國家已由以往資源的絕對控制者，轉(zhuǎn)換成資源相對控制者，這使得原有的政社合一的集體化管理制度，已失去其存在的基礎(chǔ)和環(huán)境，同時農(nóng)村干部以往依靠行政命令的管理方式，在新的環(huán)境下也逐漸無法適應(yīng)，這些變化在農(nóng)村中形成管理組織的空隙，因而不得不將政治制度朝民主管理的方式重新調(diào)整，以便強(qiáng)化村級管理組織、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)社會、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。
二、村民自治制度的效用評析
（一）促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展
時期，平均主義的分配格局大大挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，的推行，激發(fā)了廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的熱情，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而以村民自治為核心的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)更為農(nóng)民這種生產(chǎn)熱情注入了活力。村民自治的內(nèi)涵就是農(nóng)民本身在法律許可的范圍內(nèi)，行使自治權(quán)，管理與自身息息相關(guān)的各項公共事務(wù)，這樣農(nóng)民從以前的小農(nóng)生產(chǎn)關(guān)系中解放出來，變?yōu)楣芾碇黧w，最大限度得調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性和創(chuàng)造性，進(jìn)而從根本上保證了農(nóng)村發(fā)展。同時，村民自治制度將競爭機(jī)制引入農(nóng)村基層治理，使更多的基層精英參與到農(nóng)村相關(guān)公共事務(wù)的管理中，更加激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展的源動力，直接促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展。
（二）保障農(nóng)村基層的民主管理
村民自治是我國基層政治體制改革的重要內(nèi)容，也是社會主義新型農(nóng)村建設(shè)的重要保證。村民自治的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“民主選舉、民主決定、民主管理、民主監(jiān)督”，這充分體現(xiàn)了擴(kuò)大農(nóng)民參與的理念，通過民主選舉產(chǎn)生的村民委員會代表農(nóng)民本身的利益訴求；通過民主決定、民主管理使農(nóng)民成為管理主體，決定與自身密切相關(guān)的各項公共事務(wù)；通過民主監(jiān)督是農(nóng)村基層的各項事務(wù)更加透明。因此，加強(qiáng)村民自治，通過民主選舉，村務(wù)公開，把干部推向群眾，使權(quán)利置于人民群眾的監(jiān)督之下，能夠有效地規(guī)范村干部的行為，減少干群之間的猜疑，化解矛盾，在農(nóng)村建立起相互信任、相互支持的新型干群關(guān)系，有效的維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定①，保證了農(nóng)村的民主管理。村民自治制度為農(nóng)村基層民主政治建設(shè)注入了有效動力，推動了基層農(nóng)村的政治民主化進(jìn)程，在制度創(chuàng)新、加強(qiáng)民主政治基礎(chǔ)、增強(qiáng)了基層農(nóng)民的民主意識等方面發(fā)揮著重要作用。
（三）推動農(nóng)村公共事業(yè)順利進(jìn)行
在我國占人口大多數(shù)的依然是農(nóng)民，因此解決好農(nóng)村問題依然是建成小康社會的重中之重，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生活環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村長期穩(wěn)定繁榮這些都是必須要解決的問題，村民自治制度為解決這一問題提供了有效的工具。村民自治制度提高了農(nóng)民參政議政的積極性，培養(yǎng)了農(nóng)民的自主意識和參與能力，使農(nóng)民作為管理主體參與到農(nóng)村各項公共事務(wù)的管理中，這就從根本上保證了農(nóng)村公共事業(yè)順利有效推進(jìn)。同時村民自治制度提高了農(nóng)民參政議政的參與程度，村務(wù)公開、民主監(jiān)督，使鄉(xiāng)村干部行政權(quán)力的運(yùn)行更加透明，加強(qiáng)了鄉(xiāng)村干部對農(nóng)村公共事務(wù)管理的監(jiān)督。最后，民村自治增強(qiáng)了農(nóng)民遵紀(jì)守法的意識，有效緩解農(nóng)村基層的矛盾。因此，村民自治作為一種重要的制度安排，有效保證了建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保障了農(nóng)村各項公共事業(yè)的順利推進(jìn)。
三、村民自治制度運(yùn)行的現(xiàn)狀反思
（一）基層選舉過程監(jiān)督不到位
村民自治制度最重要的一項內(nèi)容就是民主選擇，直接影響著村民自治的成效，但在實(shí)際的基層選舉過程中由于大多村民缺乏自主意識，導(dǎo)致沒有參與選舉的熱情，致使民主選舉流于形式。且由于村民參與選舉的程度普遍不高，導(dǎo)致了基層選舉過程中問題頻出。村民自治制度施行以來，村干部不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)直接任命，而由村民選舉推出，缺乏自主意識的村民沒有選舉的積極性，就給了別有用心之人可趁之機(jī)，賄選、脅迫選舉以及地方宗親勢力的干預(yù)，導(dǎo)致了民主選舉的失靈，這與村民自治的原意背道而馳，此種情況選舉產(chǎn)生的村民委員會也無法真正代表村民的利益訴求。民主選舉不到位，民主監(jiān)督也形同虛設(shè)，村民民主評議的參與率極低，這就難以對村干部的行為進(jìn)行約束。
（二）基層農(nóng)民文化素質(zhì)偏低
在我國基層農(nóng)村，農(nóng)民參政議政的積極性普遍不高，究其原因是大多數(shù)村民的自主意識不足，而影響村民自主意識最重要的一個因素就是村民自身的文化素質(zhì)偏低。長期以來封閉的小農(nóng)意識的影響，使民主意識在農(nóng)村沒有根基，且長期以來國家對《村委會組織法》的宣傳提留在黨的層面，廣大農(nóng)民對村民自治的內(nèi)涵并不理解。這些因素的影響，使廣大農(nóng)民躲都缺乏民主意識和自主意識，致使真正的民主難以落到實(shí)處。在實(shí)際生產(chǎn)生活過程中，大多數(shù)村民覺得村莊各項公共事務(wù)的管理與自己無關(guān)，致使村民自治的各項內(nèi)容大多流于形式。
（三）自治權(quán)與行政權(quán)沖突
在我國憲法中明確規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與村委會只有指導(dǎo)的關(guān)系，而無領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。②但是長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍構(gòu)成實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)，不僅將自身的工作下發(fā)給村委會完成，而且對村委會的工作造成干預(yù)。在村民自治制度的架構(gòu)下，村委會是一個自治組織，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委的干預(yù)致使村委在實(shí)際中變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的行政主體。而這種干預(yù)從法理上來看就是因?yàn)闆]有明確的法律條文對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限進(jìn)行劃分和說明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的行政干預(yù)與村民自治制度的理念背道而馳，致使村民自治制度的各項內(nèi)容難以實(shí)施，長此以往民主觀念難以深入基層農(nóng)民的內(nèi)心，就難以實(shí)現(xiàn)真正的基層民主。
（四）宗族勢力干預(yù)
我國是一個擁有悠久封建歷史的國家，長期以來形成君主、家長、族長的封建等級觀念，雖然現(xiàn)在封建等級關(guān)系已經(jīng)瓦解，但基層農(nóng)村仍然是一個“熟人社會”，以家族血緣關(guān)系為紐帶的宗族勢力仍然影響著農(nóng)村的各項生活。在村民自治的制度框架下，宗族勢力作為一股不可忽視的力量影響著村民自治各項內(nèi)容的實(shí)施。宗族勢力利用其宗親關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響農(nóng)村民主選舉，控制選舉局面，影響選舉結(jié)果，使得家族成員在選舉中占盡優(yōu)勢，進(jìn)而在村莊管理中獲取利于自身的利益。因而，宗族勢力的種種干預(yù)民主選舉的行徑，與村民自治的理念背道而馳，使黨的各項方針政策無法真正貫徹實(shí)施，無法實(shí)現(xiàn)真正的基層民主。
四、村民自治制度的優(yōu)化路徑
（一）完善法律法規(guī)體系，明確權(quán)限劃分
目前，我國村民自治的制度的法律依據(jù)僅有《村委會組織法》，該法對農(nóng)村群眾在“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”活動方面進(jìn)行了思想和行為上的指導(dǎo)，但《村委會組織法》屬于政策性法律，在具體的實(shí)施上有些規(guī)定過于原則化，無法對村民自治制度實(shí)際運(yùn)行進(jìn)行有效的規(guī)范和約束，這就需要圍繞圍繞村民自治制度建立完善的法律體系，保證村民自治制度落到實(shí)處。首先，要將《村委會組織法》各項規(guī)定依據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行細(xì)化，保證村民自治的每項內(nèi)容都有具體的實(shí)施路徑；其次，要制定專門條文對干預(yù)民主選舉的種種行為作出規(guī)定，認(rèn)定哪些是影響民主選舉的違法行為，并對相應(yīng)的懲罰措施作出明確規(guī)定；最后，應(yīng)從法律層面上劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的界限，出臺相應(yīng)細(xì)則，對村民自治事項進(jìn)行列舉，從根本上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)對迅敏自治權(quán)的干預(yù)。同時應(yīng)加大執(zhí)法力度，堅決打擊一切干擾影響村民自治制度運(yùn)行的不法行為。
（二）培育農(nóng)民自主意識
村民自治制度的貫徹和落實(shí)應(yīng)關(guān)注和重視作為主體的農(nóng)民的素質(zhì)和能力，針對當(dāng)前我國農(nóng)民受教育程度相對較低、法律意識較薄弱、民主參與和自我管理能力不足等問題，國家應(yīng)加大農(nóng)村教育支出，擴(kuò)大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育、法制教育、繼續(xù)教育和職業(yè)教育的財政支持力度，多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)，為科教事業(yè)發(fā)展提供強(qiáng)大的動力，充分發(fā)揮政府的優(yōu)勢作用和社會管理功能。③同時針對村民自治過程中宗族勢力的干預(yù)，應(yīng)從法律層面規(guī)范其行為，加大打擊其違法干預(yù)基層農(nóng)村民主選舉的力度。在宣傳層面，基層組織應(yīng)該拓寬宣傳渠道和宣傳手段，讓廣大農(nóng)民群眾真真正正的理解和領(lǐng)會民主自治的理念與內(nèi)涵。
（三）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的管理方式
《村民委員會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作?！庇纱丝梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會之間是“指導(dǎo)、支持和幫助”的關(guān)系，并無行政干預(yù)的法律依據(jù)，過多的行政干預(yù)必然導(dǎo)致村民自治無法有效實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變之前工作方式，在思想上、觀念上、行動上，把之前對村委會的干預(yù)行為轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)、支持和幫助”，使村委會在村民自治事項范圍內(nèi)真正作為主體發(fā)揮作用。因此，在村米自治制度實(shí)施過程中要通過合理劃分職責(zé)權(quán)限及轉(zhuǎn)變管理方式實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”格局的規(guī)范化運(yùn)作，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對村民自治的侵?jǐn)_和不適當(dāng)干預(yù)④。
注解：：
①尹毅：《村民自治與農(nóng)村社會穩(wěn)定》，云南行政學(xué)院學(xué)報，2002（5）
②金太軍：《“鄉(xiāng)政村治”格局下的村民自治――鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的制約關(guān)系分析》，《社會主義研究》2000（4）
【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 空心化 農(nóng)村社區(qū) 治理
【中圖分類號】F323 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0022-04
一些地方目前出現(xiàn)的“農(nóng)村空心化”現(xiàn)象，生成背景復(fù)雜，涉及領(lǐng)域廣泛，負(fù)面影響明顯，采取科學(xué)舉措加以攻克顯得異常迫切與重要。
一、農(nóng)村空心化的成因與影響
通常意義上理解的農(nóng)村空心化是指在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村的剩余勞動力大量甚至是過分轉(zhuǎn)移到城市中務(wù)工，而導(dǎo)致農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)上空缺和村莊空間形態(tài)上荒蕪的現(xiàn)象。作為一種“去中心化”的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)村空心化究其本質(zhì)是復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)變革在鄉(xiāng)村地域的現(xiàn)實(shí)反映。一方面，人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移成為常態(tài)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，對城市公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。戶籍、教育、住房等公共資源供給的缺失和分配上的不均，導(dǎo)致農(nóng)民難以獲得完善的政策和生活保障。無法真正享受與市民同等的待遇。為此，對其而言，一個理性的選擇便是自己“單槍匹馬”到城市闖蕩，老人和孩子則成為老屋中留守的主要人群，導(dǎo)致農(nóng)村“年齡空心化”的現(xiàn)象凸顯。另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地“外擴(kuò)內(nèi)空”現(xiàn)象日益突出，農(nóng)戶更多地將新房的建筑選址確定在村莊或城鄉(xiāng)交界處，以獲取城市的公共資源與享受便利的交通出行等，這又往往造成村內(nèi)人走宅空，老宅長期閑置，農(nóng)村“住宅空心化”的現(xiàn)象普遍。
農(nóng)村空心化給我國經(jīng)濟(jì)、社會的良性發(fā)展帶來了諸多負(fù)面影響。其一。農(nóng)村空心化造成了我國農(nóng)村發(fā)展格局的失衡和資源的浪費(fèi)。留守老人和婦女在知識素質(zhì)、技術(shù)水平、學(xué)習(xí)能力等方面弱化，亦使得科技知識和新技術(shù)推廣難度增加，進(jìn)而造成撂荒耕地逐年增加，“一戶多宅”情況，數(shù)量龐大和布局混亂的新、老住宅又向耕地保護(hù)提出了挑戰(zhàn)。其二，農(nóng)村空心化引發(fā)了諸多嚴(yán)重的社會問題。人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移使得新農(nóng)村建設(shè)主力日益流失，社會管理革新的難度加大。老人養(yǎng)老、醫(yī)療和小孩的教育等問題日漸凸顯。其三，農(nóng)村空心化的“外擴(kuò)內(nèi)空”，使得農(nóng)村整體的面貌和人居環(huán)境受到破壞。農(nóng)村村莊內(nèi)部的空心性及其外部的廣延性，直接引起宅基地更大程度的分散，給公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了困難。同時，由于村內(nèi)住宅長期無人居住、年久失修，在遭遇各類自然災(zāi)害時往往存在著重大的安全隱患，并現(xiàn)實(shí)地影響著農(nóng)村建設(shè)的整體風(fēng)貌和布局。此外，住宅空心化的無序發(fā)展，還使得長期以來形成的親緣臨近和鄰里互助的樸實(shí)民風(fēng)和人際關(guān)系淡化，村民的集體意識受到削弱。爭奪宅基地行為的增多，又導(dǎo)致干群關(guān)系和村民關(guān)系日益緊張。很大程度上影響著村內(nèi)社會治安和公共秩序的穩(wěn)定。
二、農(nóng)村社區(qū)與社會管理創(chuàng)新
“社區(qū)”是1887年由德國社會學(xué)家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社會因素的內(nèi)涵豐富的概念。農(nóng)村社區(qū)相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言，系指聚居在一定地域內(nèi)的村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)上所形成的社會生活共同體。它在我國的產(chǎn)生，系新時期鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的必然要求，對我國基層民主和村民自治制度推進(jìn)和完善具有積極作用。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不失為解決農(nóng)村空心化問題的重要舉措。近年來，黨和政府高度重視農(nóng)村社區(qū)的功能并積極引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，自十六屆六中全會中央首次提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主張后，短短幾年間，各地的社區(qū)建設(shè)便經(jīng)歷了探索實(shí)驗(yàn)、全覆蓋發(fā)展、和諧社區(qū)提升、社區(qū)規(guī)范化建設(shè)四個發(fā)展階段，其社會管理和公共服務(wù)的重要功能日益彰顯。
首先，農(nóng)村社區(qū)的建立改變了城鄉(xiāng)傳統(tǒng)的生活思維方式，整合了社會資源。當(dāng)前各地對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式的探索，主要包括新興農(nóng)村住宅社區(qū)、中心村規(guī)劃社區(qū)以及舊村改造社區(qū)_一類。其中最常見的形式為村莊合并，原先散居的村落變?yōu)榧谢纳鐓^(qū)，匯集了更多的異地人口，建立在傳統(tǒng)親緣、地緣關(guān)系上的鄉(xiāng)土人際網(wǎng)絡(luò)更多地加入了業(yè)績因素，熟人社會的鄉(xiāng)土性慢慢減弱，開放化生活方式和兼收并蓄的思維模式逐步形成，從而促進(jìn)了農(nóng)村生活與城市生活的科學(xué)對接。同樣，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亦推動了社會資源的節(jié)約和公共問題的解決。通過對村落住宅加以科學(xué)規(guī)劃，整合并優(yōu)化配置了閑散的土地資源，在為村民提供更優(yōu)質(zhì)的居住條件和配套設(shè)施，改善其生活環(huán)境和質(zhì)量的同時，更為城鎮(zhèn)化提供了廣闊的空間。此外，針對留守群體的養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給不足的狀況，社區(qū)建設(shè)還為村民搭建了組織化利益和訴求表達(dá)的平臺，從而為其爭取了更多的公共政策、資源，提供了制度和機(jī)制保障。
其次，作為一種新體制，農(nóng)村社區(qū)還在促進(jìn)基層民主、村民自治方面發(fā)揮著重要的功能。農(nóng)村社區(qū)的成立，適應(yīng)了鄉(xiāng)村社會日益開放和人員融合的變遷趨勢，一改傳統(tǒng)封閉和排外的管理體制，賦予所有在鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活的人們以公共事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)，最大限度地保護(hù)農(nóng)民和居民的民利。并且，針對農(nóng)村青壯年人口離鄉(xiāng)進(jìn)城所帶來的基層民主空心化的發(fā)展障礙，農(nóng)村社區(qū)以更加務(wù)實(shí)的方式，將轄區(qū)基于共同生活需要的群體予以整合。打破了傳統(tǒng)村籍的限制，將外來人員納入社區(qū)民主治理之主體范疇，從而打造了一個多元利益主體平等協(xié)商、協(xié)調(diào)的平臺，激發(fā)著社區(qū)自我管理和服務(wù)的內(nèi)生動力，進(jìn)而有效促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展中各類矛盾的化解和鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定。
三、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策選擇
針對農(nóng)村空心化的現(xiàn)象，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)原則，充分調(diào)動各社會治理主體的力量，系統(tǒng)整合各類社會公共資源，切實(shí)形成建設(shè)合力。
（一）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的組織和引領(lǐng)
我國的農(nóng)村社區(qū)具有很強(qiáng)的政治建構(gòu)特性，政府的動員和制度安排顯得異常重要。政府部門要更新理念，改變行政權(quán)力包攬和過度干預(yù)的傳統(tǒng)，在社區(qū)建設(shè)中始終以農(nóng)村所需和農(nóng)民所思為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)授權(quán)、還權(quán)于社區(qū)，保障農(nóng)民的社會參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。其一，通過宣傳教育、政治動員和經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)等手段，引導(dǎo)村民形成組織化的協(xié)調(diào)、互助意識，并在此基礎(chǔ)上選擇符合各地農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域特點(diǎn)的社區(qū)建設(shè)和發(fā)展模式，整合農(nóng)村由于“外擴(kuò)內(nèi)空”而分散和浪費(fèi)的各類資源、實(shí)現(xiàn)組織化的綜合利用，最終形成規(guī)模發(fā)展和集約效應(yīng)。其二，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，明確對農(nóng)村社區(qū)的法律定位。作為農(nóng)村基層社會生活共同體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)賦予其正當(dāng)?shù)姆傻匚缓统渥愕墓芾頇?quán)限。其三，有效利用農(nóng)村社區(qū)利益表達(dá)和訴求輸送的平臺效用，有針對性加以政策設(shè)計和民主推進(jìn)。農(nóng)村社區(qū)為村民利益聚合和民主自治搭建了組織架構(gòu)，應(yīng)積極鼓勵農(nóng)民的參與、協(xié)商和討論。同時，政府應(yīng)當(dāng)常態(tài)化、制度化地收集和分析社區(qū)整理和輸送的各種建議與訴求，及時修正相關(guān)政策措施，將資源和經(jīng)費(fèi)的投入加以最優(yōu)化配置，有的放矢地化解空心化的各類難題。
（二）在攻克農(nóng)村空心化問題上應(yīng)當(dāng)大膽探索，有所作為
第一，明確職能、準(zhǔn)確定位，有效彌補(bǔ)政府管理缺失。目前村莊合并構(gòu)建社區(qū)的模式，主要著眼于農(nóng)村區(qū)域的社會化或就地城鎮(zhèn)化，結(jié)果是盡管產(chǎn)生了新興社區(qū)，但往往停留在村民居住集中或行政機(jī)構(gòu)簡單合并等淺層次上?？此拼蚱屏嗽写迩f的行政界限和社會邊界，但實(shí)際上還沒有完全融合成為一個真正意義的社區(qū)。其內(nèi)部村治的痕跡依然明顯，管理資源并未得到優(yōu)化整合，社區(qū)的組織和制度建設(shè)都相對滯后，社區(qū)管理委員會的職能并未切實(shí)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)的提供能力低下，難以協(xié)助政府解決土地城鎮(zhèn)化快于村民市民化的矛盾。基于此，我們需要重塑社區(qū)的治理地位，要將其職能切實(shí)定位在資源整合、社會管理和公共服務(wù)上。充分考慮我國目前空心村“內(nèi)控外擴(kuò)”、“小聚居、大分散”的特點(diǎn)，按照資源共享、貼近基層、節(jié)約成本、服務(wù)村民的原則，以空心村整治——中心村社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，對原先村內(nèi)外的整體空間結(jié)構(gòu)、家庭模式進(jìn)行重構(gòu)。即在政府的支持下積極開展對農(nóng)村用地的整理活動，對農(nóng)村用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，把地域相鄰的幾個村莊公共資源加以整合，選擇一個發(fā)展?jié)摿^大的村莊設(shè)置為中心村，配套建成農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，具體承接政府對村民的社會管理和公共服務(wù)職能。對留守人員居住環(huán)境進(jìn)行調(diào)查，依據(jù)社區(qū)布局特點(diǎn)對現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)遷村并點(diǎn)、退宅還田，遏制土地資源浪費(fèi)。
第二，加強(qiáng)“內(nèi)功”修煉，持續(xù)完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。針對目前農(nóng)村空心化所引發(fā)的人員流失、土地荒蕪、科技推廣困難、種植結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)實(shí)問題，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)在各級政府部門的指導(dǎo)下，持續(xù)健全農(nóng)村生產(chǎn)體系來協(xié)調(diào)加以解決。社區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)體系應(yīng)當(dāng)是一個集農(nóng)資、技術(shù)、服務(wù)、信息提供的大平臺，它可對以往分散在各空心村內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求加以整合，并在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌支持農(nóng)村合作組織和各類行業(yè)組織的發(fā)展，集中消除空心村內(nèi)農(nóng)業(yè)科技推廣的障礙，推動傳統(tǒng)生產(chǎn)模式向規(guī)?；⒓s化方向轉(zhuǎn)型。鑒于目前空心村內(nèi)所導(dǎo)致的人才短缺，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新難以為繼的困境，農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)在對策的選擇上內(nèi)外并舉。一方面，依靠管理部門的支持和區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)、組織的力量，加大對現(xiàn)有勞動者的技術(shù)宣傳、教育和培訓(xùn)的力度。包括對農(nóng)民定期進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)；幫助其掌握先進(jìn)的技術(shù)并在實(shí)踐中強(qiáng)化其應(yīng)用的熟練度；設(shè)立專門化組織長效地對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等問題加以咨詢、解答；組織農(nóng)民學(xué)習(xí)各種農(nóng)業(yè)科技、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和法律等相關(guān)知識等等。另一方面，農(nóng)村社區(qū)要大力引進(jìn)各類農(nóng)業(yè)專門人才。特別要引進(jìn)在農(nóng)業(yè)組織化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中能對農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品加工營銷、種植養(yǎng)殖、農(nóng)村文化建設(shè)活動做出貢獻(xiàn)的應(yīng)用型人才。大力探索大學(xué)生農(nóng)村服務(wù)的長效機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)，并為其爭取完善的待遇保障和晉升渠道。農(nóng)村社區(qū)還應(yīng)借助專家的智慧，引導(dǎo)農(nóng)民合理調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。要強(qiáng)化農(nóng)民的種糧意識，發(fā)展效益農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，大力推廣農(nóng)業(yè)高新技術(shù)成果的應(yīng)用，發(fā)展網(wǎng)上農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)等多元化全新的農(nóng)業(yè)形態(tài)。在種植結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)林牧副漁各產(chǎn)業(yè)競相發(fā)展的格局，切實(shí)提高現(xiàn)有土地生產(chǎn)的利用潛力。
農(nóng)村改革以來，我們黨始終堅持群眾路線，堅持市場導(dǎo)向，充分尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，充分保障農(nóng)民的自，把調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點(diǎn)，制定出臺了一系列“放活”農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的政策措施，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，帶來了農(nóng)村的歷史性巨變。
第一個“放活”是放活土地。改革的主要內(nèi)容是建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，實(shí)行“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度，給予農(nóng)民組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自和農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)。這一改革，打破了一潭死水、培養(yǎng)懶漢的“大鍋飯”制度，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力空前解放，勞動生產(chǎn)率得到極大提高。
第二個“放活”是放活經(jīng)營。改革的主要內(nèi)容是廢除統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，給農(nóng)民以生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品的自由，發(fā)育農(nóng)村市場體系，逐步建立宏觀調(diào)控下以市場為主的農(nóng)產(chǎn)品自由流通體制。這一改革，本質(zhì)上是把農(nóng)民從產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)、指令經(jīng)濟(jì)中解放出來，鼓勵農(nóng)民面向市場發(fā)展商品生產(chǎn)，給農(nóng)民以自由的市場交易權(quán)。有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。
第三個“放活”是放活領(lǐng)域。改革的主要內(nèi)容是建立“產(chǎn)供銷、種養(yǎng)加、貿(mào)工農(nóng)”一體化的農(nóng)村綜合發(fā)展經(jīng)濟(jì)制度。其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，在本鄉(xiāng)本土務(wù)工經(jīng)商、發(fā)展多種經(jīng)營、大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這一改革，順應(yīng)和保護(hù)了農(nóng)民在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，很快成為國民經(jīng)濟(jì)的半壁河山，不僅第一次結(jié)束了商品短缺的歷史，而且使我國整個工業(yè)化的道路發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折。
第四個“放活”是放活空間。改革的主要內(nèi)容是打破城鄉(xiāng)戶籍藩籬，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會流動，建立“市場配置農(nóng)村勞動力、資本、自然資源為主的”城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度。其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”，本質(zhì)是把農(nóng)民和農(nóng)村各種資源從本土、從鄉(xiāng)村解放出來，給農(nóng)民以更大的發(fā)展空間。這一改革，極大地調(diào)動了農(nóng)民在城鄉(xiāng)異地創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性，各地工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，為國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展提供了重要動力。
深化農(nóng)村改革亟需發(fā)掘億萬農(nóng)民的群體能量，實(shí)施第五個放活：放活組織
放活土地、放活經(jīng)營、放活領(lǐng)域、放活空間，僅僅完成了農(nóng)村改革的階段性任務(wù)，其深度和廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。進(jìn)一步放活農(nóng)民，必須從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會領(lǐng)域延伸，從放活農(nóng)民個體向放活農(nóng)民組織拓展，從充分發(fā)揮農(nóng)民個體的力量向充分發(fā)揮農(nóng)民群體的力量深入。
放活組織，是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)國際競爭力的需要。數(shù)量龐大同時又是分散化、個體化生產(chǎn)和經(jīng)營的中國農(nóng)民，如何進(jìn)入市場、參與國際競爭，已成為中國加入世貿(mào)組織之后面臨的一個最大問題。在國際貿(mào)易爭端中，代表農(nóng)民進(jìn)行談判的，不是政府，而是農(nóng)民自己的組織。特別是世貿(mào)組織規(guī)則規(guī)定，反傾銷訴訟的實(shí)施必須得到占國內(nèi)同類產(chǎn)品總產(chǎn)量的25%以上的生產(chǎn)者的支持。中國農(nóng)民由于缺少自己的組織，在國際競爭中處于劣勢地位，近年來屢屢發(fā)生的針對我國農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易糾紛已說明了這個問題。
放活組織，是立足于中國國情，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。土地的家庭承包經(jīng)營是符合我國國情，需要長期穩(wěn)定的基本政策，要普遍實(shí)行土地的規(guī)?；?jīng)營不是一條現(xiàn)實(shí)的路子。那么，我們走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路惟一可選擇的就是要提高農(nóng)民的組織化程度，從而解決“小規(guī)模、分散化”的家庭經(jīng)營帶來的農(nóng)戶與市場、生產(chǎn)與技術(shù)、政府與農(nóng)民之間缺乏有效聯(lián)系的矛盾，避免市場化經(jīng)營的風(fēng)險，從而能夠比較順利地走上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路。
放活組織，是適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新型農(nóng)村組織管理體制的需要。當(dāng)前，我國農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)及其功能面臨著難以解決的內(nèi)在矛盾和問題：結(jié)構(gòu)上的矛盾主要表現(xiàn)為缺乏維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的組織；在功能方面主要表現(xiàn)為農(nóng)村基層組織在承擔(dān)政府管理職能和維護(hù)農(nóng)民利益方面的矛盾困境。農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)與功能的缺失，是產(chǎn)生農(nóng)村諸多問題與矛盾的重要原因。放活農(nóng)村組織，不僅能夠提高綜合生產(chǎn)能力和市場競爭能力，而且有助于優(yōu)化農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)和功能，提高鄉(xiāng)村社會治理的效率，加速推動鄉(xiāng)村民主政治的進(jìn)程，有效增進(jìn)農(nóng)民理性維權(quán)的能力。
“存而不活”、“生而不長”的農(nóng)村合作組織
改革開放迄今，我國農(nóng)村組織體系在調(diào)整中轉(zhuǎn)型、在重構(gòu)中發(fā)展，表面上變化很大，但實(shí)質(zhì)上沒有取得多少實(shí)質(zhì)性突破。農(nóng)村組織的總體狀況是：“官辦組織”僵化不活，自治組織異化存活，民間組織存而不活，自發(fā)組織難以存活。
體制強(qiáng)勢擠壓了農(nóng)村合作組織的成長空間。計劃體制下形成的“全能政府”模式雖然已被打破，但舊體制的慣性將長期存在。民間組織缺乏充分發(fā)育的環(huán)境和條件。從體制內(nèi)來看，我國“三農(nóng)”的管理體制是多頭管理、部門分割，從上到下缺少一個綜合、統(tǒng)一、集中管理的權(quán)威部門。與農(nóng)業(yè)管理體制分割類似，現(xiàn)有農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織分別掛靠在農(nóng)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)、農(nóng)機(jī)、水利、林業(yè)、糧食、供銷、科委、科協(xié)、工商聯(lián)等10多個系統(tǒng)，各自為政，矛盾重重，難以實(shí)現(xiàn)跨地域、跨系統(tǒng)、跨所有制發(fā)展。
立法滯后弱化了農(nóng)村合作組織的制度支撐。我國目前只對農(nóng)村基層自治組織有專門的法律規(guī)定，其他類型的農(nóng)民組織都尚無相關(guān)法律規(guī)定，從而也就無法以法律形式對農(nóng)民組織的屬性、功能、組織形式、活動方式加以規(guī)定，也無法確定其法人資格、法律地位。這種狀況導(dǎo)致農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織處于非常尷尬的境地。
行政過度干預(yù)束縛了農(nóng)村合作組織的活動手腳。農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生于原有體制，走的是政府主導(dǎo)型發(fā)展道路，絕大多數(shù)是在政府的直接或間接推動下組建的，從一開始就與政府及其相關(guān)部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。行政介入對農(nóng)民合作組織的影響突出反映在對“民辦、民營、民受益”的合作原則的扭曲上，許多用行政手段“捏合”起來的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，人心渙散，績效很差，運(yùn)轉(zhuǎn)困難，最終導(dǎo)致自行解體消亡。
放活組織必須進(jìn)一步簡政放權(quán)、創(chuàng)新制度
放活組織，本質(zhì)上就是要破除陳舊落后的思想觀念，改革過去管得太寬、統(tǒng)得太死的社會管理體制和組織控制機(jī)制，最大限度地激發(fā)社會各群體、各組織的創(chuàng)造活力，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成為一潭活水。
放活的前提是解放思想、轉(zhuǎn)變觀念。相信農(nóng)民而不是防范農(nóng)民，尊重農(nóng)民而不是代表農(nóng)民。這是各級黨委和政府需要轉(zhuǎn)變的觀念。要改變計劃體制下形成的“管理者”的慣性思維和“求穩(wěn)怕亂”思想，牢固樹立“以人為本”的觀念，尊重農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，尊重農(nóng)民群眾的選擇和探索，堅持用市場的辦法、民主的辦法、法治的辦法，多做服務(wù)引導(dǎo)和示范帶動的工作，做到“有所為、有所不為”，既要放開、放手，又要善于因勢利導(dǎo)，加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范管理，保障農(nóng)民合作組織健康發(fā)展。
今年以來，我區(qū)按照全市農(nóng)村工作會議總體部署和“一創(chuàng)四化”工作要求，科學(xué)把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作發(fā)展趨勢，對全年度農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作實(shí)施項目化管理，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營管理體制。以穩(wěn)定黨在農(nóng)村基本經(jīng)營制度為前提，扎實(shí)推進(jìn)我區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，目前全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證第一批試點(diǎn)工作已基本完成，第二批試點(diǎn)已全面展開，確定＊＊、＊＊、山頭、城東、城西五個鎮(zhèn)（街道）整建制開展第二輪試點(diǎn)，其他鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）分別確定5個試點(diǎn)村居開展試點(diǎn)，共96個試點(diǎn)村，涉及39230戶、耕地60361畝。積極培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營體系建設(shè)取得明顯成效。今年新增農(nóng)民專業(yè)合作社45個，省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)1家，市級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2家。目前，全區(qū)共有省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)2家、市級11家、區(qū)級32家。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)化。繼續(xù)抓好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，堅持農(nóng)業(yè)“接二連三”的發(fā)展理念，促進(jìn)都市園區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。新申報市級都市農(nóng)業(yè)示范園區(qū)3個，縣級以上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)23個，新增食用菌基地面積1萬平方米。今年前三季度新建優(yōu)質(zhì)果品基地5000畝，有機(jī)富硒食品生產(chǎn)基地達(dá)到20萬畝，帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移700人。申請市級以上（含市級）畜禽標(biāo)準(zhǔn)化示范場3家，新建再生資源回收站點(diǎn)2處，煙花爆竹常年零售網(wǎng)點(diǎn)2處，新建或改造農(nóng)家店25個。
城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。著力落實(shí)各項惠農(nóng)政策，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化步伐大大加快，城鄉(xiāng)供水一體化率達(dá)92%，26個村完成農(nóng)村中低壓電網(wǎng)改造，建設(shè)農(nóng)村放心糧油示范點(diǎn)3個，農(nóng)村新房建設(shè)3000戶，農(nóng)村危房改造150戶。全面實(shí)施農(nóng)村環(huán)境“五化”工程，城鄉(xiāng)環(huán)境和村容村貌得到了綜合整治，179個村莊達(dá)到“五化”標(biāo)準(zhǔn)，4個社區(qū)達(dá)到“八有”標(biāo)準(zhǔn)，44個村莊完成環(huán)境綜合整治，村莊規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場廢棄物集中處理率100%，玉米秸稈轉(zhuǎn)化利用率為95%，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目1萬畝，荒山綠化造林2萬畝，路域水系綠化0.15萬畝。新農(nóng)合參保率達(dá)到100%，新農(nóng)保參保率達(dá)到98%，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)60元/月，新建鎮(zhèn)村公共電子閱覽室15個，布放各類農(nóng)村銀行卡受理終端7906個，新增省級扶貧開發(fā)扶助村5個，市級扶貧開發(fā)扶助村7個，區(qū)級扶貧開發(fā)扶助村10個，新建農(nóng)業(yè)機(jī)械化示范園2個。
關(guān)鍵詞:城中村;改造;轉(zhuǎn)變;問題
“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發(fā)展過程中,由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾所造成的,是我國大中城市中新生的特有現(xiàn)象。如其名稱所示,它仍然實(shí)行農(nóng)村管理體制,在國家治理范疇上屬于農(nóng)村地域,但是與一般農(nóng)村地域不同的是,它被城市形態(tài)及地域包圍著,成為城市中的鄉(xiāng)村孤島。
城中村改造是指對城市中仍實(shí)行農(nóng)村管理體制的村莊進(jìn)行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農(nóng)民居住的地域建立起城市社區(qū)居民委員會,替代原來的村民委員會,對本地域?qū)嵭谐鞘泄芾眢w制。當(dāng)然,城中村改造不僅僅是一個管理體制改革的問題,主要還涉及到經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,村莊集體所有土地向國有土地轉(zhuǎn)變,居民從農(nóng)民身份向市民身份和股民身份轉(zhuǎn)變等方面。當(dāng)然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說,這些改造預(yù)示著城中村改造的開端,許多問題還需要進(jìn)一步探討和解決;而且,后續(xù)問題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進(jìn)程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機(jī)構(gòu):從村委會到居委會
城鄉(xiāng)二元社會體制自建國后已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革。今天的城中村雖然已經(jīng)高度城市化了,但在管理體制上實(shí)行的依然是農(nóng)村社會管理體制,即村民自治,通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括三個與管理體制和治理相關(guān)的內(nèi)容:(1)自治的主體是農(nóng)村居民,更確切地說應(yīng)該是戶籍在本村的農(nóng)民。這對普遍意義上的村莊而言是一種常態(tài),但對城中村來說則有點(diǎn)片面了。城中村因其地域區(qū)位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢,一般都以二三產(chǎn)業(yè)為主,吸引了超過村莊戶籍人口數(shù)倍甚至十倍于村莊戶籍人口數(shù)的流動農(nóng)民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動”意義上的,他們?nèi)匀粵]有參與本地域公共生活的權(quán)利。(2)自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)。不過對城中村而言,這一農(nóng)村社區(qū)則有新的含義。國家城市建設(shè)征用了農(nóng)村社區(qū)的集體土地,城中村也就形象地演變?yōu)榈赜蛏系摹安寤ǖ貛А?集體所有地域與國有地域“犬牙交錯”,因而城中村的自治就不是強(qiáng)地域原則意義上的,也不能實(shí)現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),即村務(wù)。這對城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進(jìn)行的公共事業(yè)僅與其地域上的一小部分人密切相關(guān),其從事公共事務(wù)的內(nèi)容也只與這一小部分人緊密相關(guān)。本地域上絕大多數(shù)從業(yè)人口不享有參與公共事務(wù)的權(quán)利,不直接從村域公共機(jī)構(gòu)那里獲得免費(fèi)的公共福利和服務(wù)。
因此,從城中村的管理體制來看,公共治理和服務(wù)組織已經(jīng)能適應(yīng)其自身的發(fā)展和需要了,必須對城中村進(jìn)行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區(qū)居民委員會,就近劃歸城市街道辦事處,或根據(jù)管理需要設(shè)立城市街道辦事處,對城中村地域進(jìn)行城市化管理。相應(yīng)地,這也主要表現(xiàn)在三個方面:(1)建立城市社區(qū)居民委員會,替代原地域上的村民委員會,由其對本地域進(jìn)行按地域分區(qū)管理。這是城中村改造過程中最大的不同點(diǎn)。社區(qū)居民委員會的建立標(biāo)志著,城中村區(qū)域已經(jīng)改造成為城市管理區(qū)域,開始接受城市化的治理體制和規(guī)則,在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下,對本地域的居民實(shí)行城市化管理,使城市社區(qū)管理開始走上良性循環(huán)的軌道。作為社區(qū)居委會的上級政府也贏得了管理社會的主動權(quán),為城市社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區(qū)域和范圍,增容城市管理的相關(guān)內(nèi)容。在這一過程中,可能會出現(xiàn)原屬同一個村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會管理的情況;并且,社區(qū)居民委員會的職責(zé)相較于村民委員會的職責(zé)而言也有很大的不同,如實(shí)施新城發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)計劃生育管理、強(qiáng)化社會治安綜合治理、增強(qiáng)道路和公共設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè),等等。(3)改革戶籍制度,將農(nóng)村居民戶口改為城市居民戶口,并統(tǒng)一進(jìn)入社區(qū)自治的主體范圍。它不僅使原屬農(nóng)民的勞動群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者。他們成為社區(qū)自治的主人。
在城中村改造過程中,雖然建立居民委員會簡單易行,但村改居任務(wù)的完成難度則相當(dāng)大。主要原因是,僅僅通過一個自上而下設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)用來取代與資源及體制結(jié)合在一起的農(nóng)村地域管理形態(tài)很難;且從現(xiàn)實(shí)情況來看,城市社區(qū)居民委員會建制的地域基礎(chǔ)仍然沿襲著農(nóng)村管理體制時期的地域。雖然建立了城市社區(qū)居民委員會,雖然農(nóng)民身份已經(jīng)變成了市民或居民,但他們的生活區(qū)域仍然是農(nóng)村時代的,他們的交往對象也主要局限于原來的熟人社會。這是歷史原因使然,同時也是村改居過程中不得不重視的一個方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區(qū)域仍然會在城市社會中形成一個自我封閉的小社會,仍然成為城市社會管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會形態(tài)。要解決地域因素在改造過程中的消極影響,方法也是簡單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上,重新劃分居民區(qū)范圍,盡可能地分割原來的村莊地域范圍,將一個村莊分解為幾個居民區(qū)域,從地域上破解城中村改造過程中的地域或歷史因素。
另外一個問題是,城中村改造為城市社區(qū)后,是否應(yīng)當(dāng)將外來人口納入到管理內(nèi)容之中?答案是肯定的。在原村民委員會管理體制下,外來人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區(qū)管理體制下,外來人口管理就成為一個必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區(qū)特征從農(nóng)村封閉性向城市開放性轉(zhuǎn)變,而且還反映出區(qū)域的城市形態(tài)。
二、經(jīng)濟(jì)組織:從集體經(jīng)濟(jì)到股份制經(jīng)濟(jì)
城中村在未改造之前的經(jīng)濟(jì)組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進(jìn)行股份制改造的集團(tuán)公司形式,仍然隸屬于村民委員會管理,對村民委員會和農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。第二種形式是進(jìn)行了改造但只有一個集合式股東的股份制公司。其特點(diǎn)是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)發(fā)生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現(xiàn)代股份制公司邁進(jìn)了一步,即曾經(jīng)進(jìn)行過股份分割或是增量擴(kuò)股過程的股份制公司。其特點(diǎn)有三個:一是在公司股東結(jié)構(gòu)中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會中一般設(shè)有獨(dú)立董事,代表中小股東的利益,監(jiān)督公司的資產(chǎn)運(yùn)營、規(guī)范運(yùn)作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進(jìn)行區(qū)分,小股東依據(jù)其所有股票直接獲得體現(xiàn)其生存和社會保障權(quán)利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產(chǎn)品提供。這三種集體經(jīng)濟(jì)組織形式依據(jù)市場開放程度和地域差異呈現(xiàn)出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應(yīng)地推延到中西部剛剛開始城市化的城郊村莊。
雖然集體經(jīng)濟(jì)組織形式在不同的地區(qū)表現(xiàn)出不同的現(xiàn)代化程度,但都有一個共同的特點(diǎn),那就是,其形成的根源和演進(jìn)的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我們知道,我國的集體土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會結(jié)構(gòu)意義上的。集體土地作為一項財產(chǎn),其不僅承擔(dān)了經(jīng)營和保值增值的經(jīng)濟(jì)功能,還承擔(dān)了社會保障功能。
雖然城中村的經(jīng)濟(jì)組織有不同的表現(xiàn)形式,但其財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)都沿襲同一的結(jié)構(gòu)性制度規(guī)定。城中村經(jīng)過幾十年的變遷,雖然已經(jīng)失去了地域強(qiáng)制性意義上的社區(qū)屬性,但政治結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和法律制度規(guī)定仍然使得這一財產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)得以延續(xù)下來。現(xiàn)在進(jìn)行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區(qū),就是使地域上的分離成為一種事實(shí);并且,由于現(xiàn)在城中村改造后的社區(qū)居民委員會設(shè)置不再僅僅源于原來的農(nóng)村地域劃分,而是一般遵循“規(guī)劃先行”和“便于管理”的原則,這會導(dǎo)致農(nóng)民集體的分散,并通過一種全新的城市化管理體制將農(nóng)民個體與其原先歸屬的農(nóng)民集體割裂開來。
與其相伴隨的是兩個彼此相依的分裂過程:一是村民個體與農(nóng)民集體的分裂過程。農(nóng)民個體就不再天然歸屬于農(nóng)民集體,農(nóng)民集體也就不再呈現(xiàn)出變動性的特征,而是必須固定下來,即在城中村改造過程中必須對村民“一刀切”,實(shí)行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”。以現(xiàn)存的村民數(shù)為財產(chǎn)分割意義上的農(nóng)民集體,其目的是固化村民并實(shí)現(xiàn)公司股份的固化。二是農(nóng)民集體資產(chǎn)的分割過程。由于村民個體與農(nóng)民集體的天然歸屬關(guān)系被割裂開來,就必須重新確定原子式村民個體在村莊集體資產(chǎn)中的份額。這就是鄉(xiāng)村企業(yè)股份制改造中的資產(chǎn)量化和個人化分配過程。它使村民都成了村集體經(jīng)濟(jì)的股東,過去看得見但摸不著的集體資產(chǎn)這回可實(shí)實(shí)在在地落到了村民的手中。在這一過程中,農(nóng)民個體與原屬農(nóng)民集體財產(chǎn)的關(guān)系發(fā)生了顯著的變化。在集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下,雖然農(nóng)民自身是農(nóng)民集體中的原子式個體,然而由于集體財產(chǎn)權(quán)利的不可分割性和不可轉(zhuǎn)讓性,每個農(nóng)民個體還是無法說出他擁有多少資產(chǎn),他可以對多少份額的資產(chǎn)進(jìn)行個人經(jīng)濟(jì)理性上的處置。經(jīng)過資產(chǎn)量化和股份化分配過程,每個勞動者不僅能夠明白說出他擁有多少資產(chǎn)的份額——股票,而且還知道他所擁有的股票在整個資產(chǎn)中占多少比例;并且,如果他覺得資產(chǎn)經(jīng)營效益不理想的話,他還可以在市場上拋出他所擁有的公司股票,公司改造后的經(jīng)營和管理者不得干涉。這就是村民作為市場經(jīng)濟(jì)人的“用腳投票”的權(quán)利。
當(dāng)然,股票作為公司資產(chǎn)出資者的原始憑證,只能交易而不能夠抽回投資,且規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也不容許公司的整體性資產(chǎn)被分割。如是,能夠?qū)⑷绱硕嗟墓蓶|和如此細(xì)小的股份統(tǒng)籌起來的組織就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和法律意義上的股份制公司了。雖然城中村在改造前的集體經(jīng)濟(jì)組織有三種形式,但是在城中村改造過程中,另外兩種形式?jīng)]有生命力,只能被一種更符合社會發(fā)展和市場需要的形式所替代,這就是股份合作制公司。與城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一個資產(chǎn)量化和再分配的過程,除保留必要的公共管理和基礎(chǔ)建設(shè)、維持公眾福利的股票外(主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會保險和其他集體福利事業(yè)),它將集體資產(chǎn)量化的大部分股票都分配給村民,作為其基本生存和生活的保障。這時,公司的產(chǎn)權(quán)才真正明晰化了,公司股本結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化,勞動群眾參與公司的投票和的利益緊密相關(guān)。
不過,仍然有三個問題值得我們進(jìn)一步去關(guān)注:第一,經(jīng)歷了股份制改造之后,是否仍然還有集體經(jīng)濟(jì)存在?如果沒有集體經(jīng)濟(jì)或資金注入的話,過渡階段的公共管理和公共服務(wù)如何進(jìn)行?如何進(jìn)行村莊改造的后續(xù)問題特別是舊村灣改造問題?在實(shí)際改造和管理過程中,不論是上級政府、村級組織還是普通村民,都對新時期集體經(jīng)濟(jì)時代的好處記憶猶新。在改造后,他們念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否還能代表他們整體的利益?集體經(jīng)濟(jì)是否還繼續(xù)存在?如果說,股改之前的股份制公司仍然能夠代表股民集體利益的話,那么,股份制改造后的公司就是純粹的企業(yè),它不可能代表股份集體的利益,股民的利益只能以個體的形式表現(xiàn)出現(xiàn)。正因如此,在資產(chǎn)量化和再分配過程中,保留必要的公共管理和基礎(chǔ)建設(shè)、維持公眾福利的股票就顯得尤其重要。這也為下一步的社區(qū)管理、舊村灣改造、過渡管理等提供了先決條件。第二,股份制改造帶來了集體資產(chǎn)流失的危險。按規(guī)定,股權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易應(yīng)有兩個以上有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。而對村莊改造而言,股權(quán)轉(zhuǎn)讓一般不會經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估,溢價幅度是雙方談判的結(jié)果。如是,改造的資產(chǎn)究竟價值幾何?是否得到了真正體現(xiàn)?是否需要引入專業(yè)性的評估機(jī)構(gòu)?如果引入專業(yè)性的評估機(jī)構(gòu),評估過程透明公開的話,是否又會打消外來公司或企業(yè)的積極性和主動性?也就是說,在城中村經(jīng)濟(jì)改造過程中,仍然存在著一個公平與效益的問題,最終的結(jié)果就是要在這兩者之間尋找一個均衡點(diǎn),既能夠讓改造過程有序順利進(jìn)行,同時又能夠起到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會進(jìn)步的雙重作用。這是一個兩難的選擇問題,仍然值得政府和研究機(jī)構(gòu)對此探討出一條可行之路。第三,股份制改造也給社會治理帶來了不穩(wěn)定因素。這主要表現(xiàn)在三個方面:一是在股份制改造過程中,出于穩(wěn)定因素的考慮,原來的公司管理層特別是董事會一般都是由原村干部擔(dān)任或是由上級政府指定。經(jīng)歷了一定時期之后,董事會屆滿,將重新舉行選舉。如果新董事會組成人員變化太大,原來的改制方案、成果可能被推倒重來,出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素。二是未改造之前的村莊公司行使著村民委員會、社區(qū)和經(jīng)濟(jì)組織的三重管理職責(zé),在股份制改造后一般都下降為職能部門,不再承擔(dān)對老百姓的責(zé)任,原有各級組織也因集體經(jīng)濟(jì)不存在而缺少抓手,削弱了基層組織和基層政權(quán),而這些職責(zé)的履行則依賴于改造后的公司能否按協(xié)議和良心辦事,影響到人心穩(wěn)定和社會安定。三是股份制改造過程同時也是一個集體資產(chǎn)分解為個體資產(chǎn)的過程,在這一過程中,享受權(quán)利的村民迅速致富,其他鄰近的村莊紛紛打算仿效,逼迫村委、街道辦等表態(tài),態(tài)勢十分不穩(wěn)定,可能會影響人心穩(wěn)定和社會安定。此外,有些村莊改造后迅速兌現(xiàn)股權(quán),原股民迅速轉(zhuǎn)向市場,在就業(yè)、投資等方面缺乏經(jīng)驗(yàn),很可能產(chǎn)生新的社會矛盾。這些問題都需要上級政府在城中村綜合改造之前進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃和預(yù)測,盡可能地把預(yù)防和疏通工作做在前面。
三、村莊土地:從集體所有到國家所有
從城中村地域的土地歸屬和性質(zhì)來看,可以劃分為兩類:一類是辦理了國有土地使用證的土地,一類是尚未辦理國有土地使用證仍歸集體所有的土地。辦理了國有土地使用證的土地在城中村的改造中不存在著土地性質(zhì)上的變更,因而,城中村改造過程中的土地性質(zhì)的變更主要是指歸城中村集體所有但尚未辦理國有土地使用證的土地。這又可分為三類:第一類是宅基地,即村民居住地;第二類是進(jìn)入社會化大生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國有土地使用證的土地,即主要用于第
二、三產(chǎn)業(yè)的用地;第三類是村莊公共用地,如學(xué)校、道路和公共基礎(chǔ)設(shè)施等占用的集體土地。毫無疑問,這三種類型的集體土地在城中村改造的過程中都會轉(zhuǎn)變其所屬性質(zhì),歸國家所有。然而,這三種類型的集體土地不會“一刀切”地轉(zhuǎn)歸國家所有。這里的關(guān)鍵問題是,在城中村的改造過程中,這三種類型的集體所有的土地如何轉(zhuǎn)變其性質(zhì)。迄今為止,集體土地轉(zhuǎn)變其歸屬和性質(zhì)的合法途徑只有一條,即集體土地經(jīng)過土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈耐恋卣饔弥贫仁窃?0世紀(jì)50年代為了適應(yīng)大規(guī)模的國家建設(shè)需要而建立起來的,它顯然不適用于城中村改造過程中土地性質(zhì)的改變,但城中村改造的步伐不會因此而停止?，F(xiàn)在的問題是,在沒有法律制度規(guī)定的前提下,如何對城中村的土地進(jìn)行改造?
在城中村集體土地改造的過程中,廣東省廣州市無疑走在了全國的前列。他們對城中村集體所有土地實(shí)施的改造政策是,在農(nóng)民建制轉(zhuǎn)為城市居民后,村集體所有的土地按《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定一次性轉(zhuǎn)為國有土地,其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不改變,對轉(zhuǎn)制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國有土地使用證。按其規(guī)定來理解城中村土地改造的過程:(1)宅基地由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國有土地使用證給個人。(2)進(jìn)入社會化大生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國有土地使用證的土地按歷史用地辦理建設(shè)用地手續(xù)和土地登記手續(xù),由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國有土地使用證給改造后的股份制合作組織。如該土地進(jìn)入市場或改變用途,發(fā)生擴(kuò)、加、改建,則按規(guī)定補(bǔ)交國有土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。(3)村莊公共用地一分為二。其中,原由村委會管理的學(xué)校轉(zhuǎn)由區(qū)教育主管部門管理,教育用地及校舍和教學(xué)設(shè)施設(shè)備,依照有關(guān)規(guī)定,不得挪作他用;公共道路、基礎(chǔ)設(shè)施等管理納入市政統(tǒng)一管理范圍,其規(guī)劃編制、實(shí)施管理的各項標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。村莊已經(jīng)開發(fā)和投資的公共用地如辦公設(shè)施等所占原集體用地轉(zhuǎn)歸國家所有,由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國有土地使用證給改造后的股份合作制組織。
從已有的情況來看,土地性質(zhì)變更是城中村改造中的最基礎(chǔ)內(nèi)容,并且也是城中村改造能夠完成的關(guān)鍵。但是,它是建立在國家主動放棄土地權(quán)利的基礎(chǔ)上。并且,在這一改造過程中,它也蘊(yùn)含著集體資產(chǎn)或國有資產(chǎn)流失的危險。對應(yīng)著以上三種性質(zhì)的土地,主要表現(xiàn)在三個方面:一是村民宅基地作為改制的零資產(chǎn),其價值并不為零,在改造過程中將會變成有價資產(chǎn),其增值只有改造建設(shè)完后才能體現(xiàn)出來。問題是,由于絕大多數(shù)股民已經(jīng)不擁有股份,他們只能得到拆遷還建或貨幣補(bǔ)償?shù)睦?整理出來的土地增值他們無法再享有,也無法主張他們的利益,他們還能享受將來溢價部分的價值嗎?二是沒有辦完國有建設(shè)用地手續(xù)的經(jīng)營性集體用地,以后其利益代表方是誰?土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置費(fèi)付給誰?三是非經(jīng)營性資產(chǎn)中的公用設(shè)施用地,是直接劃撥到相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu),還是要通過政府征用土地程序?如果是后者的話,其征地費(fèi)用由誰來承擔(dān)?如果增值,其增值部分應(yīng)該由誰享有?并且,誰享有分配的權(quán)利?享受多少?等等。另外,進(jìn)入評估程序的土地資產(chǎn)價值與集體資產(chǎn)一樣,一般不會經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估,其最終定價仍然是雙方談判的結(jié)果。這公平或是合理或是科學(xué)嗎?
由此延伸出來的一個問題是,村民是否享有土地增值帶來的收益?從《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《民法通則》的內(nèi)容及內(nèi)在邏輯來看,無論是農(nóng)民集體還是農(nóng)民個體都不享有土地使用性質(zhì)變更初始時的增值部分,而這一部分通過征地費(fèi)用等形式轉(zhuǎn)移到了代表國家利益的政府身上。從改造過程援用的法律法規(guī)來看,資產(chǎn)量化和分配到個人整個過程雖然合乎法律程序,但從財產(chǎn)來源的角度看,這僅是過程的合法性,并沒有從來源上確定農(nóng)民個體享有分配集體資產(chǎn)特別是土地資產(chǎn)的權(quán)利。如是,在城中村改造過程中,那些尚未辦理國有土地使用證的土地和宅基地在城市開發(fā)和土地資本運(yùn)作過程中增值的部分,究竟由誰來享受就成為一個不得不關(guān)注的問題。從實(shí)際改造情況來看,農(nóng)民個體已經(jīng)無權(quán)享受,他們已經(jīng)被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就極有可能由代表國家利益的政府和未來的房地產(chǎn)開發(fā)商共享了。在此,我們擔(dān)心的是,如果地產(chǎn)開發(fā)和預(yù)期的收益極其豐厚的話,就可能形成政府與開發(fā)商之間的共謀,這將會對私人財產(chǎn)權(quán)利造成潛在的威脅。
四、勞動群眾:從農(nóng)民、村民到股民和市民
在城中村改造的過程中,農(nóng)民群眾的身份必然要發(fā)生兩次根本性的變化:
其一,村民向股民轉(zhuǎn)變。由于村民職業(yè)的轉(zhuǎn)變,伴隨著城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作制改造,村民必然成為享有股份并參與公司決策的股東。由于村莊的城市化進(jìn)程,村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由主要從事第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐话愣紡氖碌?/p>
二、三產(chǎn)業(yè),村民也一般都在村屬公司和企業(yè)中任職,成為村莊企業(yè)的主人,參與村莊企業(yè)公司的生產(chǎn),并直接從村屬公司那里獲得經(jīng)濟(jì)收益作為其生存和發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)來源。城中村改造后,村屬意義上的企業(yè)或公司實(shí)體由于地域的分割和原農(nóng)民集體的解體,必然分化為由單個村民作為公司股東直接參與公司決策的股份合作制企業(yè)。村民作為農(nóng)民集體的政治身份失去了村莊意義,異化為市場經(jīng)濟(jì)大潮中的經(jīng)濟(jì)人。作為公司的天然投資者,村民的稱謂是股民。由于村莊意義上的農(nóng)民集體的解體,作為股民的村民的社會行為僅僅與其個人密切相關(guān),它不再是公司的原子式個體,不必再受集體公共利益和結(jié)構(gòu)性委托的約束。
其二,農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。由于戶籍制度的改革,村民由農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艨凇艏贫炔粌H是一個農(nóng)民居住地域的證明,更是其社會身份的證明。只要農(nóng)村戶口的群眾,不論其走到哪里都脫不了農(nóng)民身份的痕跡。在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民因其農(nóng)業(yè)戶口不僅常常自我感覺低人一等,更主要的是,國家提供給城市市民諸多福利待遇和優(yōu)惠政策無法惠及他們。即使他們“洗腳上岸”并在城市有一份令人羨慕的工作或收入,但他們的身份依然是農(nóng)民,他們是“農(nóng)民工”或者是“高級打工者”。他們不僅享受不到國家給予城市居民的公共福利和優(yōu)惠政策,也不能夠參與本社區(qū)的公共事務(wù)和公益活動。他們?nèi)匀皇浅鞘猩畹倪吘壢?。城中村的改造徹底改變這了一切,它不僅使原屬農(nóng)民的勞動群眾正式成為城市的居民,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者,他們成為社區(qū)自治的主人;而且,村民的思想觀念不斷更新,逐漸由過去的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想向市場經(jīng)濟(jì)意識轉(zhuǎn)變,村民的行為方式也開始由過去的封閉式、家庭式、地緣式向開放式、多樣化、現(xiàn)代性(法制化和制度化)等方向轉(zhuǎn)變。并且,隨著居民的城市化和城市文明社區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè),城中村在物質(zhì)形態(tài)、社會形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和人的城市化等方面都將得到提升。城中村的農(nóng)民群眾也開始邁上現(xiàn)代文明和生活的道路。
然而,問題仍然存在。在農(nóng)民向股民轉(zhuǎn)變的過程中,股份制改造雖然打破了平均主義,但并沒有打破大鍋飯思想。原村民成為股東,但思想觀念沒有發(fā)生根本改變;對自己手上的股權(quán)并不珍惜,只關(guān)心每年分紅多少,而不關(guān)心公司的長遠(yuǎn)發(fā)展;沒有工作崗位的股民對于有工作崗位的股民意見很大;對于公司管理層來說,壓力也很大,因?yàn)樵诠擅耦^腦中,手中的股份價值只能升不能降,否則就會來鬧事。這些問題制約著脫胎于鄉(xiāng)村企業(yè)的股份制公司的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型,還阻礙著股份制公司的資本運(yùn)作和投資發(fā)展、經(jīng)營層次和管理體制等。
五、四大改造的協(xié)調(diào)問題:政府主動和主導(dǎo)
城中村改造是一個綜合性的改革過程,以上四個轉(zhuǎn)變均是其中的一個方面。當(dāng)然,這四個方面相互之間也不是絕然分離的,而是相互依存、相互制約的,任何一個方面的滯后或是不配套都將直接影響著城中村綜合改造的進(jìn)程或成敗。這就要求我們在進(jìn)行城中村改造的時候,應(yīng)該在統(tǒng)籌兼顧、規(guī)劃先行原則的前提下,進(jìn)行綜合性的、整體性的改革規(guī)劃,搞好管理體制、經(jīng)濟(jì)和社會等方面改革方案和進(jìn)程之間的協(xié)調(diào)工作。
在實(shí)際的改造過程中,也出現(xiàn)了
諸多問題,如上文提到的各種問題。應(yīng)該說,這些問題的產(chǎn)生都有其根源,但是,現(xiàn)在已經(jīng)不是追究原因的時候,而是到了解決具體實(shí)際問題的時候。這就要求我們,要從現(xiàn)實(shí)社會中找到解決這些問題的辦法或思路,或是尋找到一種可選擇的行為動力,運(yùn)用實(shí)際力量來解決這些問題。綜觀這些問題的產(chǎn)生及發(fā)展,雖然有這樣的表現(xiàn)或那樣的態(tài)勢,但任何問題的解決最終都依賴于政府的力量和干預(yù)。這就給政府留下了很大的行為空間。這也是本文所要突出的主題。
我們的觀點(diǎn)是,在城中村改造過程中,各級政府應(yīng)該把改造的主動權(quán)時刻抓在手里。這是因?yàn)?從現(xiàn)在城中村改造的進(jìn)程來看,改造過程一般說來是分步推進(jìn),有序進(jìn)行,但它存在著兩個難以克服的障礙:
一是把改造進(jìn)程特別是經(jīng)濟(jì)改造的主動權(quán)交給了村民集體。這是由村民自治的特性決定的。從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看,賦予村民集體和村委會過多的自主決策權(quán),他們不僅可以參與決定改造方案的制定、實(shí)施,還要參與到具體的改造過程之中。特別是經(jīng)濟(jì)改造方案中,他們享有獨(dú)立自主的決策權(quán)。在這一點(diǎn)上,他們自行其是的結(jié)果往往是,將集體資產(chǎn)一分了之。雖然城中村改造的任務(wù)或目標(biāo)可以完成,但留下的絕對是一個千瘡百孔的爛攤子,留給城市規(guī)劃和社區(qū)管理的絕對是一個一窮二白的沼澤地。如是,已經(jīng)制定好的社區(qū)重建和城市規(guī)劃也就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),不得不退回到原始的出發(fā)點(diǎn),不得不重新進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃和城市建設(shè)。這就要求我們在進(jìn)行城中村改造時,既要深刻認(rèn)識不同城中村的特點(diǎn)和問題,針對不同地區(qū)、不同類型城中村的具體情況,制定不同的改造目標(biāo)和改造策略,分別采取全面改造或綜合整治等不同的改造方式,但是在任何時候,政府都不應(yīng)該把城中村改造的規(guī)劃權(quán)和管理權(quán)放之任之,而是應(yīng)該牢牢地抓在手里,以政府主導(dǎo)的改造方案或規(guī)劃為指導(dǎo),對城中村進(jìn)行改造。在這一方面,廣東省深圳特區(qū)的舊城改造工作做得非常好,而湖北省武漢市的改造進(jìn)程則遭遇到了險灘,主要原因就在于區(qū)級政府失去了改造方案制定和規(guī)劃的主動權(quán),到問題出現(xiàn)采取補(bǔ)救措施時已經(jīng)悔之晚矣。
2O世紀(jì)8O年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進(jìn)行管理，按照民主的原則實(shí)行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出問題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴(yán)重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動性，并且需要國家負(fù)責(zé)任的引導(dǎo)和幫助，絕不能將國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運(yùn)行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。
一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析
根據(jù)《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：
一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制，將村民委員會當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項任務(wù)并下達(dá)行政指令，從而轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費(fèi)用于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實(shí)際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實(shí)行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進(jìn)行限制，使他們認(rèn)為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民利實(shí)現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實(shí)質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種剝奪。
第二，在日常事務(wù)中進(jìn)行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進(jìn)行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負(fù)責(zé)”完成。所以實(shí)踐中村委會承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會成為“準(zhǔn)政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。
第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行財政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟(jì)薄弱，財政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財政監(jiān)控職能對村級財務(wù)進(jìn)行管理，進(jìn)而影響整個村的管理形式，缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村委會也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。
第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進(jìn)行價值控制。貧困地區(qū)社會發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟(jì)及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權(quán)對村委會進(jìn)行調(diào)控。
二是村民自治的偏斜運(yùn)行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。
按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運(yùn)行過程中，只注重強(qiáng)調(diào)民主選舉，認(rèn)為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運(yùn)行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實(shí)在”機(jī)構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運(yùn)行，使村務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實(shí)效。
三、實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路
通過上述對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運(yùn)行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機(jī)銜接。
(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實(shí)行依法行政?！洞迕裎瘑T組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定《組織法實(shí)施細(xì)則》，從實(shí)際工作考慮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進(jìn)行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。
其次，合理劃分二者權(quán)限，界定村務(wù)和政務(wù)。所謂政務(wù)是政府管理的事務(wù)，它具有國家意志性，是需要以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的事務(wù)。村務(wù)，是在一村范圍內(nèi)的公共事務(wù)，它涉及的是一村范圍內(nèi)村民的共同利益，是由一村之內(nèi)的村民共同管理的事務(wù)，具有群眾自治性，體現(xiàn)的是一村范圍內(nèi)村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要區(qū)別二者的范圍，凡是政府的職權(quán)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的，原則上不屬于政府的職權(quán)。因此，凡法律法規(guī)沒有規(guī)定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務(wù)，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務(wù)，就屬于村民個人事務(wù)。對自治領(lǐng)域的事務(wù)要給于指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù)；對非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。
其三，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員觀念，改進(jìn)工作方法。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要提高認(rèn)識，明確鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)質(zhì)，將上下級隸屬、指令性執(zhí)行觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槠降然ブ?、民主協(xié)商觀念。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置任務(wù)，要根據(jù)村民委員會職權(quán)和各村實(shí)際情況，與村委會協(xié)商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改進(jìn)工作方法，學(xué)會指導(dǎo)村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導(dǎo)形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區(qū)農(nóng)村進(jìn)行村民自治。
其四，西部大開發(fā)以來，國家對西部貧困地區(qū)公共產(chǎn)品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權(quán)越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區(qū)國家可適當(dāng)加大基層管理成本的投入，增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的派出機(jī)構(gòu)和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現(xiàn)實(shí)行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務(wù)。真正實(shí)現(xiàn)給村民自治組織“減負(fù)”。
(二)落實(shí)村民自治各個環(huán)節(jié)，努力提高村民自治能力
《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在四個以民主為主要內(nèi)容的治活動中，民主選舉是基礎(chǔ)、民主決策是關(guān)鍵、民主管理是方式、民主監(jiān)督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區(qū)村民自治的偏斜運(yùn)行方式，應(yīng)該落實(shí)村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力：
一是從權(quán)力制衡的角度，科學(xué)構(gòu)建村民自治結(jié)構(gòu)，成立村民會議或村民代表會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監(jiān)督村民委員會，切實(shí)發(fā)揮村民議事權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般情況下，西部貧困地區(qū)村民比較分散，經(jīng)村民會議或村民代表會議授權(quán)，常設(shè)機(jī)構(gòu)一方面開展調(diào)查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大項目，進(jìn)行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達(dá)，也對村經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目起著科學(xué)參謀和嚴(yán)格把關(guān)作用。
二是定期組織進(jìn)行村干部述職和民主評議，加強(qiáng)監(jiān)督考核，提高村務(wù)公開透明度?？筛鶕?jù)不同村的不同情況，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財務(wù)收支情況，村民會議或村民代表會議對其進(jìn)行民主評議，村委會聽取意見后積極答復(fù)。由此可形成對村委會較強(qiáng)的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務(wù)，避免出現(xiàn)過分關(guān)注選舉階段而選上后無所作為的現(xiàn)象。
三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區(qū)村民自治嚴(yán)重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關(guān)鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實(shí)現(xiàn)的途徑有：聯(lián)系志愿服務(wù)西部組織，求助大學(xué)生志愿服務(wù)西部計戈0，持續(xù)引進(jìn)熱愛農(nóng)村的知識青年深入基層，安排他們進(jìn)入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學(xué)生來村實(shí)踐活動，以各種形式參與村民自治活動。