時(shí)間：2023-08-04 17:19:34
導(dǎo)語：在社區(qū)治理的基本內(nèi)涵的撰寫旅程中，學(xué)習(xí)并吸收他人佳作的精髓是一條寶貴的路徑，好期刊匯集了九篇優(yōu)秀范文，愿這些內(nèi)容能夠啟發(fā)您的創(chuàng)作靈感，引領(lǐng)您探索更多的創(chuàng)作可能。
[關(guān)鍵詞] 城市社區(qū) 治理模式 創(chuàng)新路徑
一、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新內(nèi)涵
1.社區(qū)治理的內(nèi)涵
社區(qū)治理是指以社區(qū)地域?yàn)榛A(chǔ),政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng),它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式。正如美國政治學(xué)學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆所說“社區(qū)治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排,可以對(duì)某些公共資源系統(tǒng)成功地實(shí)現(xiàn)適度的開發(fā)與調(diào)適。它可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足,成為國家和市場手段的補(bǔ)充”。
2.社區(qū)治理模式創(chuàng)新的內(nèi)涵
所謂社區(qū)治理模式創(chuàng)新,就是一個(gè)改革過程,就是對(duì)社區(qū)管理公共事務(wù)的理念、方式、體制、制度等等進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和運(yùn)行的過程。在社區(qū)的治理模式框架中,所有的內(nèi)容發(fā)生了變更,都可以稱之為治理模式創(chuàng)新。如果我們結(jié)合熊彼特的“創(chuàng)新理論”,來考察社區(qū)治理模式創(chuàng)新,則社區(qū)治理模式創(chuàng)新可被定義為:引入新的治理因素或?qū)υ卫砟Ｊ竭M(jìn)行重構(gòu)。
二、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新框架
城市社區(qū)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及我國城市管理體制、民主政治建設(shè)、公共服務(wù)的供給與運(yùn)行及社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展,更涉及政府、市場和社會(huì)三元結(jié)構(gòu)的關(guān)系調(diào)整。正如上文所說,社區(qū)治理中的任何要素發(fā)生了變動(dòng),都可以稱之為革新。因此,社區(qū)治理模式創(chuàng)新就是一個(gè)系統(tǒng),是多維度的集合,其涵括的內(nèi)容非常廣泛。根據(jù)治理要素的內(nèi)容,筆者構(gòu)建了城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新的框架,認(rèn)為社區(qū)治理模式創(chuàng)新,應(yīng)該涵括治理目標(biāo)的創(chuàng)新、治理理念的創(chuàng)新、治理主體的創(chuàng)新、治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新、治理方式的創(chuàng)新和治理過程的創(chuàng)新等若干層面的創(chuàng)新。
三、城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新路徑
正如上文所說,城市社區(qū)治理模式創(chuàng)新是一個(gè)多維的架構(gòu),這個(gè)多維的架構(gòu),為社區(qū)治理模式創(chuàng)新提供了選擇路徑。
1.城市社區(qū)治理目標(biāo)創(chuàng)新:構(gòu)建社區(qū)善治的導(dǎo)航目標(biāo)
社區(qū)治理模式創(chuàng)新,需要正確的目標(biāo)引導(dǎo)。正確的目標(biāo),使社區(qū)治理模式創(chuàng)新有了方向,有了航標(biāo)。筆者認(rèn)為,我國社區(qū)治理模式創(chuàng)新的走向,應(yīng)該是通過創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)良好的治理。因此,善治是社區(qū)治理模式創(chuàng)新的目標(biāo)。那么何謂社區(qū)善治?所謂社區(qū)善治,就是長效的、良好的社區(qū)治理的治理。它是使社區(qū)公共利益最大化的社區(qū)管理過程,其本質(zhì)特征就在于它是社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)居民對(duì)社區(qū)公共生活的合作管理。
城市社區(qū)善治的目標(biāo)和測量指標(biāo)至少應(yīng)該包括以下基本要素:第一,合法性,即社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。第二,透明性,即社區(qū)信息的公開性。第三,責(zé)任性,即與某一特定職位和機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。第四,法治,即所有人都依法行事,在法律面前人人平等。第五,回應(yīng),即公共機(jī)構(gòu)和管理人員要對(duì)社區(qū)居民的要求做出反應(yīng)。第六,有效,即管理的效率。善治實(shí)際上是政府權(quán)力向社會(huì)的回歸,善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治表示政府與社區(qū)或者說政府與社區(qū)居民之間的合作。善治有賴于社區(qū)居民自愿的合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同,沒有社區(qū)居民的積極參與和合作,至多只是善政,而不會(huì)有善治。城市社區(qū)的良好治理涉及社區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源利用、居民意識(shí)、民主管理、生活質(zhì)量等的綜合平衡發(fā)展。
2.城市社區(qū)治理理念創(chuàng)新:樹立參與、和諧、服務(wù)的治理理念
社區(qū)治理模式創(chuàng)新首先要從理念或價(jià)值層面上入手,社區(qū)治理的核心理念是參與、和諧、服務(wù)。也就是說,通過社區(qū)成員的積極參與,努力實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo),共同享受創(chuàng)造的成果。社區(qū)治理理念是對(duì)社區(qū)治理活動(dòng)合規(guī)律性和合價(jià)值性的認(rèn)知定勢和認(rèn)知運(yùn)行模式的總和,從本質(zhì)上講是一種思維模式,這就決定了它具有與時(shí)俱進(jìn)的理論品質(zhì),其創(chuàng)新是社區(qū)治理模式創(chuàng)新的先聲和基點(diǎn)。城市社區(qū)應(yīng)以新的治理理念為指導(dǎo),進(jìn)行傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式創(chuàng)新。
(1)社區(qū)治理的參與理念
社區(qū)治理模式創(chuàng)新的理念之一,是變革傳統(tǒng)的基層管理理念,強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員的治理參與性。所謂社區(qū)成員的治理參與性,是指社區(qū)各類成員要參與到社區(qū)公共事務(wù)制定決策中去,以不同身份參與到社區(qū)治理活動(dòng)中,并分別擔(dān)任不同的角色,承擔(dān)了安排者、生產(chǎn)者、監(jiān)督者等不同的職能。社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃、社區(qū)建設(shè)的實(shí)施,以及社區(qū)事務(wù)的處理等都必須體現(xiàn)社區(qū)居民的廣泛參與,與居民的要求相適應(yīng)。
社區(qū)治理參與理念的樹立,需要社區(qū)居民公民意識(shí)的建立,需要不斷地加強(qiáng)公民意識(shí)教育,逐步培育“參與共享、互助共進(jìn)”的理念,提升參與意識(shí),提高參與行為。因?yàn)槟芊裼行У貐⑴c社區(qū)的公共事務(wù),在很大程度上取決于居民是否具有強(qiáng)烈的參與意識(shí)和成熟的社區(qū)理念。社區(qū)公民參與意識(shí)和公民精神的培育需要適宜的生長空間和土壤,因而,政府一方面要拋棄管制和包辦的做法;另一方面,要提供更多政府與公民合作、溝通的平臺(tái)。
(2)社區(qū)治理的和諧理念
正如我們在前文所說,社區(qū)治理模式創(chuàng)新的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治,通過社區(qū)善治,使得社區(qū)和社區(qū)內(nèi)成員都得到壯大和發(fā)展。為此,建設(shè)和諧社區(qū)是善治目標(biāo)下的應(yīng)有之義。所謂和諧社區(qū)是指基于法律框架和道德約束,以人為中心的人、自然與社區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?；ハ鄮椭⒒ハ嗾疹?、奉獻(xiàn)愛心是和諧社區(qū)的精神理念。也就是說,創(chuàng)新型的社區(qū)治理模式下,社區(qū)將建設(shè)政通人和、經(jīng)濟(jì)繁榮、居民生活幸福、社區(qū)功能不斷完善的社區(qū),一個(gè)以人為本、注重全面發(fā)展、充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的社區(qū),一個(gè)人與自然平等發(fā)展、和諧統(tǒng)一的社區(qū)。
(3)社區(qū)治理的服務(wù)理念
社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)的永恒主題和生命力所在。社區(qū)治理模式無論如何變革,強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)都是核心的理念。社區(qū)發(fā)展的終極目標(biāo)是使社區(qū)內(nèi)的所有成員都能得到全面發(fā)展,而這種全面發(fā)展的實(shí)現(xiàn),則有賴于完善的、良好的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)的所有工作都應(yīng)當(dāng)圍繞社區(qū)居民的需求來開展。因此,我們應(yīng)當(dāng)變革原有的“小社區(qū)服務(wù)”理念,樹立“大社區(qū)服務(wù)”的理念,看到社區(qū)服務(wù)已經(jīng)不僅僅是福利性質(zhì)的扶貧幫困和志愿服務(wù),它還涉及到社會(huì)保障、基層政務(wù)、公共服務(wù)、社會(huì)工作、第三產(chǎn)業(yè)、互惠交換等領(lǐng)域,形成多層次、多樣化的綜合服務(wù)體系。
3.城市社區(qū)治理主體創(chuàng)新:構(gòu)建多元參與的治理主體
傳統(tǒng)社區(qū)治理模式下,社區(qū)治理主體單一,這會(huì)造成權(quán)威統(tǒng)治。而治理主體的多元化,則使治理過程民主化,使治理決策科學(xué)化,治理結(jié)果合理化。Hayek說:“我們每個(gè)人在做自己要做的事的時(shí)候,彼此產(chǎn)生了協(xié)調(diào),這種自發(fā)式的協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的秩序,足以證明自由有利于這種個(gè)人行為,可稱之為自由的行為,因?yàn)樗皇巧纤净蚬矙?quán)威所決定的。個(gè)人所需服從的,是法治之下的法律,這種法律應(yīng)是無私的普遍的有效的。” 所以培育社區(qū)非營利組織,提高居民的組織化、社區(qū)化程度,構(gòu)建多中心秩序,無疑將是社區(qū)治理模式的理想選擇。社區(qū)本是多元主體的聚合體,因此社區(qū)主體多元化是社區(qū)治理發(fā)展的必然趨勢,在這個(gè)趨勢下,除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理中發(fā)揮各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢,相互合作,共同為社區(qū)建設(shè)出力。
多元主體治理模式下,所有社區(qū)利益相關(guān)者都是社區(qū)治理的主體,即與社區(qū)需求和滿足存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的個(gè)人和組織的總稱,包括政府組織、社區(qū)組織、社會(huì)中介組織、駐社區(qū)單位、居民等。他們通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。社區(qū)參與者之間進(jìn)行適度分權(quán),不通的社區(qū)參與者被授權(quán)擁有與其角色相對(duì)應(yīng)的社區(qū)決策權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。社區(qū)多元治理主體之間的自愿平等合作關(guān)系被強(qiáng)化,憑借合作網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體間的協(xié)調(diào)和溝通,實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制與治理理念的轉(zhuǎn)變。
4.城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新:構(gòu)建合作共治的治理結(jié)構(gòu)
所謂社區(qū)合作共治,是指社區(qū)治理多元主體間以伙伴關(guān)系為基礎(chǔ),在治理中相互關(guān)懷、相互協(xié)調(diào)、相互交換資源并通過合作而達(dá)到社區(qū)治理目標(biāo)的治理架構(gòu)。
在合作共治的治理架構(gòu)中,各治理主體的“平等性”被強(qiáng)調(diào),治理主體因面對(duì)需要解決的社區(qū)發(fā)展共同問題、社區(qū)公共事務(wù)這―共同客體而相互需要,由若干個(gè)“我”構(gòu)成為“大我”、“我們”,構(gòu)成為共同體、共同主體的內(nèi)容。合作共治其基本的價(jià)值取向在于正確處理好互為治理主體的主體間的關(guān)系,其核心內(nèi)容是治理主體間如何相互協(xié)調(diào)并達(dá)成目標(biāo)的一致性,尋找達(dá)成目標(biāo)一致性的路徑。治理主體間的平等、建立在相互信任基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系、價(jià)值認(rèn)同、對(duì)資源的相互依賴性、對(duì)治理規(guī)則的認(rèn)定是維系多中心治理的基礎(chǔ)。
其次,社區(qū)共治是互惠基礎(chǔ)上的合作。社區(qū)共治是借助科層制、市場機(jī)制、合作機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等混合機(jī)制,對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的共同管理。這種共同治理的實(shí)質(zhì)在于互惠基礎(chǔ)上合作關(guān)系的建立。互惠規(guī)范的確立,有利于建立多元主體之間的伙伴關(guān)系,才能使合作得以持續(xù)發(fā)展。
再次,社區(qū)共治是權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。社區(qū)共治是公共權(quán)力的分散化與公民權(quán)利的民主化為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與權(quán)利的結(jié)合。社區(qū)居民有權(quán)參與社區(qū)事務(wù)的治理,特別是隨著社區(qū)居民民利意識(shí)的增長,權(quán)利的訴求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N對(duì)社區(qū)發(fā)展治理權(quán)力的追求,要求參與到公共權(quán)力體系中,實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)事務(wù)的治理。
5.城市社區(qū)治理方式創(chuàng)新:向自治化、制度化、綜合化治理演進(jìn)
(1)社區(qū)自治是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然選擇
創(chuàng)新的社區(qū)治理模式下,必然要求采取“自治”的治理方式。自治型社區(qū)治理方式,需要服務(wù)型政府的出現(xiàn)。政府管理理論認(rèn)為,社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)取決于政府的主導(dǎo):一個(gè)管理型的政府,其基層管理也必然是管理型的;而一個(gè)服務(wù)型的政府,其基層管理也將是自治型的。所以在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,我們要不失時(shí)機(jī)地推動(dòng)政治體制改革,發(fā)展公共服務(wù)型政府,收縮政府管理戰(zhàn)線,避免把社會(huì)事務(wù)管得過嚴(yán),理得過寬,統(tǒng)得過死,通過各種方法和途徑,積極促進(jìn)社會(huì)力量的壯大,促進(jìn)公民社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。
(2)制度化的專業(yè)治理是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然要求
傳統(tǒng)的社區(qū)治理方式,由于一些制度性的缺陷,使社區(qū)日常事務(wù)管理,很多主要是依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行。這種依靠經(jīng)驗(yàn)的非制度化管理,使社區(qū)活力受到抑制,難以有更大的發(fā)展。隨著新的治理模式的創(chuàng)新出現(xiàn),必然要求經(jīng)驗(yàn)式治理方式向制度化治理方式演進(jìn),新型的專業(yè)化治理要求應(yīng)運(yùn)而生。專業(yè)化的發(fā)展要求社區(qū)治理的技術(shù)化、制度化和專門化,特別是在社區(qū)服務(wù)的提供上,需要專門的技術(shù)型、知識(shí)型人才,單單依靠社區(qū)自身可能滿足不了對(duì)這些人才的需求,外聘職業(yè)經(jīng)理人實(shí)現(xiàn)對(duì)城市社區(qū)的專業(yè)化治理正逐步成為一些發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)的選擇。
(3)多層次的綜合治理是社區(qū)治理方式轉(zhuǎn)變的必然方向
傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式下,社區(qū)的治理是執(zhí)政黨一元化的單向治理,社區(qū)居民與其管理者之間是服從與被服從的關(guān)系,在文化上表現(xiàn)為大眾行為的趨同性和意識(shí)形態(tài)教條化。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革,社區(qū)各類問題(流動(dòng)人口問題、老齡化問題、就業(yè)問題、環(huán)境問題、康樂問題等等)的產(chǎn)生,催生著城市社區(qū)治理向多層次、綜合化的方向發(fā)展。在居民自治的基層民主治理試驗(yàn)之外,社區(qū)多種多樣的中介組織、自治組織、營利組織和非營利組織等等都在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。他們關(guān)心公共事務(wù)、參加公益活動(dòng)、參與決策、對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估等,使社區(qū)治理向多層次的綜合治理演變。
6.城市社區(qū)治理過程創(chuàng)新:由行政控制向民主協(xié)商演變
在我國城市社區(qū)治理中,政府擔(dān)任著重要的角色。在傳統(tǒng)的“兩級(jí)政府,三級(jí)控制”的治理模式下,社區(qū)治理過程通常表現(xiàn)為行政控制,公安、民政、疾病預(yù)防、消防、交通、計(jì)劃生育等政府部門對(duì)社區(qū)治理進(jìn)行滲透,它們根據(jù)自己的權(quán)力、職責(zé)在社區(qū)建設(shè)中找到參與的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而創(chuàng)新的社區(qū)治理方式,要求治理過程向民主協(xié)商演變。這是同治理主體的多元化和治理架構(gòu)的共治性向吻合的。社區(qū)共治架構(gòu)下,多元的治理主體間既不可能是行政命令機(jī)制,也不可能是市場交換機(jī)制,而應(yīng)該是多方協(xié)商機(jī)制,并通過制度使協(xié)商機(jī)制規(guī)范化、定期化和有效化。治理的一個(gè)重要基礎(chǔ)是有關(guān)各方達(dá)成共識(shí),而達(dá)成共識(shí),必須依賴于良好的溝通與協(xié)調(diào)。一方面,參與治理的各個(gè)主體之間需要進(jìn)行溝通協(xié)調(diào);另一面,在治理主體與各利益相關(guān)者之間也要進(jìn)行有效分的溝通協(xié)商。社區(qū)事務(wù)的多方協(xié)商,可以通過多種形式來實(shí)現(xiàn),比如通過定期召開聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)、咨詢會(huì)和議事會(huì)等形式,對(duì)涉及具有社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)進(jìn)行議事協(xié)商、協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、監(jiān)督評(píng)議,充分了解民情、反映民意、集中民智,匯聚民力,規(guī)范社區(qū)成員參與共同治理的議事規(guī)則、工作制度,逐步形成合法、合適的社區(qū)民主組織形式。
參考文獻(xiàn):
[1]王青山 劉繼同:中國社區(qū)建設(shè)模式研究[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2004
[2]埃莉諾?奧斯特羅姆:公共事務(wù)的治理之道[M].上海:上海三聯(lián)出版社,2000
[3]斯蒂格利茨:政府在市場經(jīng)濟(jì)中的角色[M].北京:中國物質(zhì)出版社,1998
[4](美)理查德?博克斯.公民治理[M].孫柏瑛譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2005
[5]俞可平:治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000(6)
[6]郭 強(qiáng) 陳井安 李 良:我國城市社區(qū)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制分析[J].社會(huì)科學(xué)研究,2005(6)
[7]F?A?Hayek. The Constitution of Liberty[M].Chicago:University of Chicago Press,1960
[8]翟桂萍:社區(qū)共治:合作主義視野下的社區(qū)治理[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008
關(guān)鍵詞：邊疆地區(qū)；城市社區(qū)；建設(shè)
中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）12-0074-03
“邊疆地區(qū)”特指我國陸地國界內(nèi)側(cè)，有一定寬度，并具有自然、歷史、文化諸多方面自身特點(diǎn)的地區(qū)，并以新疆維吾爾自治區(qū)為代表。隨著我國與絕大多數(shù)周邊國家完成國界固化（包括確定了的國界和對(duì)未確定的國界承認(rèn)它們尚未確定并維持其在國界確定以前的現(xiàn)狀），邊疆治理正轉(zhuǎn)化為一個(gè)國內(nèi)問題，其重心在于社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。邊疆社區(qū)建設(shè)的理論與實(shí)踐，是建設(shè)和諧社會(huì)理論與實(shí)踐的重要組成部分，努力從自身實(shí)際出發(fā)，結(jié)合及其中國化的理論成果，探尋邊疆城市社區(qū)建設(shè)的獨(dú)特內(nèi)涵，定能為的中國化提供新的理論生長點(diǎn)。
一、和諧思想視域下，城市社區(qū)的本質(zhì)功能
（一）社區(qū)的定義與功能
盡管中外理論界對(duì)“社區(qū)”存在著多種不同的解釋，但仍然有一些共性的東西存在，如：地域、共同關(guān)系和社會(huì)互動(dòng)[1]，本研究將其理解為：一定地域范圍內(nèi)人群組成的、具有相關(guān)利益和內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系的地域性社會(huì)生活共同體，其重要構(gòu)成要素包括地域、人員、組織結(jié)構(gòu)以及社區(qū)心理。馬克思在其“社會(huì)和諧”思想中清楚指出“人的自由而全面發(fā)展是和諧社會(huì)的重要特征”，而“人們在社會(huì)生產(chǎn)中結(jié)成的各種關(guān)系是自由、全面的發(fā)展的基礎(chǔ)”[2]。
和諧社區(qū)產(chǎn)生的各種“關(guān)系”不會(huì)制約、限制人的發(fā)展，而是為人提供“自由、全面”的發(fā)展空間。因此，和諧社區(qū)最本質(zhì)的功能包括：（1）促進(jìn)個(gè)體的社會(huì)化，社區(qū)以各種活動(dòng)，推動(dòng)成員間相互交往，并為成員參與社會(huì)公共事務(wù)、經(jīng)濟(jì)政治生活提供平臺(tái)；（2）社會(huì)控制功能，社區(qū)為了自身的穩(wěn)定和發(fā)展，必然對(duì)社區(qū)成員的基本情況進(jìn)行了解和掌握，通過制定“公約”、“守則”來對(duì)個(gè)人行為進(jìn)行有效的控制和規(guī)范；（3）社會(huì)服務(wù)功能，在了解社區(qū)成員基本情況的基礎(chǔ)上，一方面可以組織調(diào)配社區(qū)內(nèi)部資源、承接社會(huì)政府支持，解決社區(qū)成員的困難與問題，另一方面也可以營造“我為人人、人人為我”的高尚和諧社區(qū)關(guān)系，增強(qiáng)了社區(qū)成員的認(rèn)同感和社區(qū)整合力。
（二）社區(qū)功能的實(shí)現(xiàn)
馬克思恩格斯指出“人是一切社會(huì)關(guān)系的總和”，人的全面自由發(fā)展，有賴于社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)中各要素的協(xié)調(diào)配合，在社區(qū)這一系統(tǒng)中，圍繞著“人”的社會(huì)化促進(jìn)、控制及服務(wù)三項(xiàng)子功能，是一體、協(xié)調(diào)、共生的，只有共同發(fā)揮作用，才能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的功能。
1.社區(qū)必然是在提供一定的利民生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)、文體娛樂、精神文明創(chuàng)建活動(dòng)、公益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，才能凝聚人心，并以此整合社區(qū)的人力、物力，爭取社會(huì)資源支持，促進(jìn)自身的發(fā)展。所以社區(qū)的服務(wù)功能，是其他功能得以實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。
2.人只有在活動(dòng)中才能與其他個(gè)體、組織發(fā)生關(guān)系，只有在活動(dòng)過程中，才能利用活動(dòng)本身及輿論宣傳，引導(dǎo)社區(qū)成員學(xué)會(huì)分享權(quán)利、義務(wù)，逐步內(nèi)化社會(huì)道德、民主與法制的規(guī)范和要求，逐漸由家庭中的人、向社會(huì)中的人去成熟和邁進(jìn)。社區(qū)的社會(huì)化促進(jìn)功能，既是其他功能實(shí)現(xiàn)的結(jié)果體現(xiàn)，也是重要前提。
3.有組織的活動(dòng)能夠開展起來，正是一個(gè)社區(qū)開始成熟和發(fā)展的重要標(biāo)志，這需要個(gè)體間展開合作與互動(dòng)、建立相互信任、接受管理和限制，以達(dá)成一個(gè)共同的目的。這是社區(qū)控制功能的基本體現(xiàn)，也是社區(qū)其他功能得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。
社區(qū)一切功能的實(shí)現(xiàn)，都依賴于社區(qū)活動(dòng)的組織與開展，而社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵，就在于高水平的社區(qū)活動(dòng)的組織與推廣。
二、和諧思想視域下，城市社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)涵
高水平的社區(qū)活動(dòng)，首在目標(biāo)的選擇；其次在形式和內(nèi)容的選擇；最后在于實(shí)施和推廣。從活動(dòng)開展依賴的條件看，首在人員的培訓(xùn)，活動(dòng)組織者自身社區(qū)建設(shè)理念的形成與把握程度，對(duì)于活動(dòng)目標(biāo)的選擇及實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要；其次在資源的保障，包括政府政策與法規(guī)以及智力、物力的支持；最后也依賴于社會(huì)人員素質(zhì)的基本構(gòu)成和不斷提高。
有研究將其表述為“社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容”，如：社區(qū)黨建工作、社區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)文化建設(shè)等，本研究以“活動(dòng)”二字表述“社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵”。（1）從實(shí)施的主體看，必然由政府與社區(qū)中的代表組成，其具有配合、協(xié)作的特征，需要共同參與，而“活動(dòng)”更能適當(dāng)表現(xiàn)其特征；（2）從“建設(shè)”的層次定位看，無論是創(chuàng)意、實(shí)施還是其影響力，都在一個(gè)相對(duì)較小的范圍內(nèi)展開，肯定與社區(qū)自身的文化品位、生活習(xí)慣、利益需求緊密相關(guān)，個(gè)性化更加鮮明，可操作性也更強(qiáng)，“活動(dòng)”更符合這一定位。因此，參考已經(jīng)研究的結(jié)論，社區(qū)活動(dòng)一般包括：
（一）城市社區(qū)自治活動(dòng)
我國《憲法》規(guī)定，城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居委會(huì)組織法規(guī)定，居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾組織。這就明確表述了社區(qū)的自治活動(dòng)包括管理活動(dòng)——調(diào)解糾紛、維護(hù)治安等；教育活動(dòng)——宣傳法律法規(guī)、青少年教育等；服務(wù)性活動(dòng)——優(yōu)撫救濟(jì)、公共衛(wèi)生、向政府及派出機(jī)關(guān)反映居民意見等。
（二）城市社區(qū)文化活動(dòng)
此文所指城市社區(qū)文化是指居民在特定區(qū)域內(nèi)，在長期活動(dòng)過程中形成起來的、具有鮮明個(gè)性的群體意識(shí)、價(jià)值觀念、行為模式以及人造景觀等文化現(xiàn)象的總和。以活動(dòng)的形式表現(xiàn)出來，它就包括：社交溝通活動(dòng)、文藝表演活動(dòng)、社區(qū)模范評(píng)選活動(dòng)等。
關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理；碎片化社會(huì)；社區(qū)自治
中圖分類號(hào)：C4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量人口集聚在城市，人口的流動(dòng)性大，城市社會(huì)群體高度分化，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，“碎片化”成為基層社會(huì)的新形態(tài)。單位制的解體，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)計(jì)劃體制下社會(huì)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)管理模式也趨于瓦解。在社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化、利益結(jié)構(gòu)多元化，社會(huì)矛盾尖銳化的碎片化社會(huì)中，各大城市掀起了“網(wǎng)格化”管理的浪潮，在社會(huì)上產(chǎn)生了較大影響。但由于在設(shè)計(jì)理念以及內(nèi)在機(jī)制方面的缺陷，網(wǎng)格化治理方略在自主性社區(qū)的應(yīng)用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵及特點(diǎn)，并在深入分析其運(yùn)行效果的基礎(chǔ)上，力圖提出創(chuàng)新城市管理模式的新思路，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理格局的建構(gòu)。
一、網(wǎng)格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區(qū)成為社會(huì)基本單元的背景下，社會(huì)事務(wù)向社區(qū)累積，但其尚未達(dá)到獨(dú)立承擔(dān)管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術(shù)治理”，即國家通過引入新技術(shù)，尤其是現(xiàn)代信息技術(shù)，更好地提升自己在公共管理和公共服務(wù)中的效能。并且國家在實(shí)現(xiàn)自身管理目標(biāo)時(shí)，其管理技術(shù)、治理手段正在變得越來越“技術(shù)化”[1]。網(wǎng)格化管理正是作為一種新的城市治理技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生的。
學(xué)界對(duì)于網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵的理解大致相同，認(rèn)為網(wǎng)格化管理就是在保持原有街道――社區(qū)管理體制不變的基礎(chǔ)上，按一定標(biāo)準(zhǔn)將城市社區(qū)劃分為若干個(gè)單元網(wǎng)格（一般一個(gè)網(wǎng)格內(nèi)常住人口為4000-5000人），并搭建與統(tǒng)一的城市管理數(shù)字化平臺(tái)相連接的社區(qū)信息化平臺(tái)，通過加強(qiáng)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件的巡查，建立起一種監(jiān)督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區(qū)開始推行網(wǎng)格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區(qū)“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實(shí)踐探索中，網(wǎng)格化管理模式呈現(xiàn)出明顯特色和優(yōu)勢。
1.統(tǒng)一進(jìn)行網(wǎng)格規(guī)劃與實(shí)施
城市網(wǎng)格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預(yù)先規(guī)劃和有序?qū)嵤Ｔ趯?shí)踐過程中，大多數(shù)城市提出了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)的工作思路，將網(wǎng)格化管理工作列入重要議事日程。網(wǎng)格化管理的運(yùn)行需要以全市統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和管理信息數(shù)據(jù)庫為支撐，然后按照同一標(biāo)準(zhǔn)劃分單元網(wǎng)格，統(tǒng)一進(jìn)行城市部件普查等，從而形成全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管的有組織的管理模式，并制定實(shí)施了一系列相關(guān)政策法規(guī)和工作指導(dǎo)手冊，從而保證網(wǎng)格化管理模式的穩(wěn)定運(yùn)行。
2.明確劃定各層級(jí)管理職責(zé)
網(wǎng)格化管理是將城區(qū)行政性地劃分為一個(gè)個(gè)“網(wǎng)格”，從而在“區(qū)―街道一社區(qū)”三級(jí)管理結(jié)構(gòu)之下，增加了“網(wǎng)格”這一新的層級(jí)，變?yōu)樗募?jí)責(zé)任體系，并且實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)分工、監(jiān)管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權(quán)責(zé)不清的種種弊端，理順市、區(qū)、街道各級(jí)之間的關(guān)系，將資源進(jìn)行重新整合，使各管理主體的權(quán)責(zé)界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網(wǎng)格化管理借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息傳遞作用，加之權(quán)責(zé)的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、迅速處理問題，突破了傳統(tǒng)管理模式反映問題的環(huán)節(jié)過多的弊端，減少了中間環(huán)節(jié)和管理層級(jí)，整個(gè)問題處理流程的時(shí)間明顯縮短，結(jié)案率大幅提高，從而提升了管理和服務(wù)的效率。
二、城市網(wǎng)格化管理實(shí)踐之局限
網(wǎng)格化管理在創(chuàng)新社會(huì)管理體制的話語背景下得到了各級(jí)政府的大力提倡，并且廣泛應(yīng)用于城市基層社會(huì)管理領(lǐng)域。值得肯定的是，網(wǎng)格化管理借助全新的管理架構(gòu)和治理技術(shù)，在打造“數(shù)字城市”、整合社會(huì)資源、提高行政效率、化解社會(huì)矛盾等方面體現(xiàn)出明顯優(yōu)勢。但應(yīng)該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會(huì)中往往出現(xiàn)“管理失靈”的問題，具體表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。
1.持久性不強(qiáng)，運(yùn)行成本過高
網(wǎng)格化管理是在社會(huì)矛盾日益凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期而創(chuàng)設(shè)，依托于信息技術(shù)和科層管理結(jié)構(gòu)，將行政性管理延伸至基層社區(qū)，進(jìn)而應(yīng)對(duì)和社會(huì)糾紛，帶有一定的應(yīng)急性。盡管網(wǎng)格化管理在基層社會(huì)與政府公共服務(wù)部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現(xiàn)象，對(duì)于政府行政績效水平的提高具有促進(jìn)作用。但是，網(wǎng)格化管理的建立及其運(yùn)行也潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。如在一些網(wǎng)格內(nèi)設(shè)置多名網(wǎng)格員，增設(shè)各級(jí)網(wǎng)格管理指導(dǎo)中心辦公室，這就使人力、設(shè)備和資金投入勢必增加。此外，網(wǎng)格化管理在某些城市只是作為一種非常態(tài)的應(yīng)急措施而被運(yùn)用到相關(guān)活動(dòng)和事件中。雖然使社會(huì)治理水平在短時(shí)間內(nèi)有所提升，但其性質(zhì)仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規(guī)的有力保障和相關(guān)機(jī)構(gòu)的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質(zhì)疑。
2.抑制社區(qū)自治力量的成長
網(wǎng)格化管理通過“行政力”下沉的方式對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行科層式管理，體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的行政化傾向，這是中國傳統(tǒng)的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮[3]。政權(quán)力量對(duì)以網(wǎng)格形式存在的社區(qū)進(jìn)行全覆蓋式管控，不僅使公共服務(wù)輻射到基層社會(huì)，而且將各利益群體直接納入進(jìn)行政性管理，體現(xiàn)出“總體性支配”所不具備的精準(zhǔn)性和強(qiáng)制性的管控特征，嚴(yán)重削弱社區(qū)的自治能力。因此，網(wǎng)格化管理的推進(jìn)和加強(qiáng)將引致行政力量的強(qiáng)化、社區(qū)自我管理的弱化，進(jìn)而對(duì)社區(qū)自治的進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。
3.全能網(wǎng)格的風(fēng)險(xiǎn)問題
社會(huì)治理的目標(biāo)是協(xié)同治理格局的形成。面對(duì)社會(huì)治理壓力的增大和社區(qū)在承接社會(huì)事務(wù)管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)的重要目標(biāo)，網(wǎng)格化管理已成為政府創(chuàng)新管理體制的主導(dǎo)方向。然而，在網(wǎng)格化管理模式的實(shí)踐探索中，“網(wǎng)格化的功能與實(shí)施范圍都被大大地泛化了。就網(wǎng)格化的功能而言，已經(jīng)被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)相關(guān)的所有問題都可以通過網(wǎng)格化來解決，網(wǎng)格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W(wǎng)格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網(wǎng)格加以解決、一切資源和服務(wù)都能夠通過網(wǎng)格來提供。這勢必造成社區(qū)自我管理能力的削弱，抑制社會(huì)組織和自主性社區(qū)等社會(huì)治理主體的成長，影響社會(huì)協(xié)同治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
三、行政力與自治力之契合：網(wǎng)格化管理之創(chuàng)新思路
網(wǎng)格化管理模式已難以適應(yīng)基層社區(qū)日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)對(duì)于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設(shè)計(jì)上的缺陷―“行政下沉”式的四級(jí)管理體系利用科層式的組織隸屬關(guān)系對(duì)社會(huì)個(gè)體進(jìn)行組織管理，導(dǎo)致行政力與基層社區(qū)的自治力的對(duì)接處出現(xiàn)“管理缺口”。因此，建構(gòu)協(xié)同治理格局，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)政權(quán)力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身?xiàng)策略著手進(jìn)行：
1.推動(dòng)一元化管理向多元化治理轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理局面
網(wǎng)格化管理在本質(zhì)上仍是基于政府對(duì)社會(huì)資源和權(quán)力進(jìn)行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當(dāng)前“社會(huì)協(xié)同治理”強(qiáng)調(diào)政府、民間組織和社區(qū)等多元主體良性互動(dòng)、深入合作來管理社會(huì)事務(wù)的話語體系存在著根本性對(duì)立和沖突。良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的建構(gòu)，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當(dāng)橋梁作用，通過三者的協(xié)同配合來提高社會(huì)治理水平。首先，深化行政體制改革應(yīng)是政府今后工作的重點(diǎn)。必須通過創(chuàng)新治理理念和簡政放權(quán)來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務(wù)能力和水平，加快向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型；其次，自主性社區(qū)建設(shè)需要政策法規(guī)和資金的強(qiáng)力支持，鼓勵(lì)社區(qū)利益和志趣團(tuán)體有序發(fā)展，積極培育社區(qū)自治力量，提升居民在社區(qū)事務(wù)管理上的參與意識(shí)和能力，將碎片化的個(gè)體重新整合，增強(qiáng)基層社會(huì)的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務(wù)性社會(huì)組織，合理承接政府的部分服務(wù)職能，向社區(qū)內(nèi)部穩(wěn)步發(fā)展，發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)、調(diào)控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務(wù)功能。
2.以社區(qū)服務(wù)聯(lián)動(dòng)多元治理主體
社區(qū)服務(wù)著眼于社區(qū)需求，主要面向社區(qū)成員提供各種服務(wù)，是社區(qū)自治的主要內(nèi)容；另外，社區(qū)服務(wù)也是公共服務(wù)在社區(qū)層面的延伸和補(bǔ)充，既包含聯(lián)結(jié)政府公共服務(wù)的諸多服務(wù)事項(xiàng)，也涵蓋了許多社會(huì)組織的服務(wù)內(nèi)容。因此，社區(qū)服務(wù)可以作為彌合政府管理與社區(qū)自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務(wù)的方式鼓勵(lì)專業(yè)組織的發(fā)展，并予以政策支持和法規(guī)引導(dǎo)，進(jìn)而以民間組織為中介，向社區(qū)居民提供系統(tǒng)性、福利性、多元性的服務(wù)資源來滿足其從物質(zhì)到精神的各種需求，使社區(qū)重新成為以認(rèn)同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)矛盾的化解與和諧社區(qū)的建設(shè)。
綜上所述，社會(huì)管理的創(chuàng)新方向應(yīng)是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結(jié)合的多元化治理。實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于以社區(qū)服務(wù)來銜接行政力量與社區(qū)自治力量，消解政府管控與社區(qū)自主發(fā)展的緊張和沖突。以服務(wù)為導(dǎo)向，淡化科層管理的行政化色彩，促進(jìn)多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網(wǎng)格化管理以全新意義，使之在碎片化社會(huì)形態(tài)下煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。
參考文獻(xiàn)：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術(shù)治理：基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析[J].中國社會(huì)科學(xué)，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議[J].學(xué)海，2012（3）.
關(guān)鍵詞：新農(nóng)村 和諧 社區(qū)建設(shè)
1.新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性分析
新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵社區(qū)是進(jìn)行一定的社會(huì)活動(dòng),具有某種互動(dòng)關(guān)系和共同文化維系力的人類群體及其活動(dòng)區(qū)域。農(nóng)村社區(qū)是人類最早的社區(qū)形式,是指以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)為主,根據(jù)血緣和地緣關(guān)系聚集起來的人類生活共同體。其顯著特征是:人口規(guī)模和密度小,社會(huì)關(guān)系封閉且結(jié)構(gòu)簡單,居民以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。圍繞“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村建設(shè)原則,新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)以農(nóng)民為根本,為農(nóng)民的全面發(fā)展提供有利的條件、機(jī)制和環(huán)境,繼而促進(jìn)社會(huì)的和諧。具體來說,就是要以滿足社區(qū)農(nóng)民群眾不斷增長的物質(zhì)和文化需要為基礎(chǔ),積極開展社區(qū)的和諧建設(shè),并以此推動(dòng)整個(gè)社區(qū)事業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本目的就是要在促進(jìn)農(nóng)民、社區(qū)和環(huán)境的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,把社區(qū)建設(shè)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、生活方便、治安良好、人際關(guān)系融洽的全面發(fā)展的新型文明社區(qū),最終實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會(huì)的和諧共處。
2.當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)
相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，當(dāng)下的農(nóng)村社區(qū)正在發(fā)生以下變化：
2.1開放性。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)以自然經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。這種自然經(jīng)濟(jì)不需要與外部進(jìn)行交往，具有地域封閉性。隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是市場、交通、信息因素的介入，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的封閉性被打破。
2.2流動(dòng)性。1980年代以來，中國農(nóng)村最大的變化就是流動(dòng)性，農(nóng)村人口不再限于本鄉(xiāng)本土，而是大規(guī)模、高頻率地外出務(wù)工經(jīng)商。
2.3變化性。當(dāng)下，農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生急劇的變化。變化之快，使人難以預(yù)料。你在漫長的歷史進(jìn)程中根本不可能看到這樣的圖景：邊在田野上耕作，邊打手機(jī)的農(nóng)民。
3.如何加強(qiáng)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的基層管理體制創(chuàng)新
新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)際上是農(nóng)村社會(huì)的建設(shè)過程，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基點(diǎn)。通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村基層管理體制，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供新型的制度平臺(tái)。
中國的農(nóng)村經(jīng)歷了一個(gè)由村落到社隊(duì)，再到村組的體制演變過程。任何一種社會(huì)生活共同體都是有序的。但要將不同的人口融合為一體，形成有秩序的共同體，必須借助一種力量進(jìn)行整合，形成相應(yīng)的制度規(guī)范。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是與傳統(tǒng)村落制度密切相關(guān)的。這種社區(qū)是長期歷史自然形成的，其基礎(chǔ)是自然村落。傳統(tǒng)村落社區(qū)主要依靠長期歷史自然形成的內(nèi)部傳統(tǒng)進(jìn)行自我整合，如家法族規(guī)、鄉(xiāng)土禮俗等。所以，先生將鄉(xiāng)土中國稱之為“禮俗社會(huì)”。因此，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)是一種自治的生活共同體，作為“橫暴權(quán)力”的國家一般不干預(yù)鄉(xiāng)村生活。盡管傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)井然有序，但其生活資源甚少，生活變化甚小，人們只能祖祖輩輩過同樣的生活。
傳統(tǒng)村落制度是上下脫離、城鄉(xiāng)分割的治理體制。進(jìn)入現(xiàn)代化過程之后，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)迅速解體，其重要表現(xiàn)就是村落自我整合的功能日益弱化。在相當(dāng)長時(shí)間里，由于民族-國家建構(gòu)的需要，農(nóng)村社會(huì)主要依靠的是國家的外部性整合。體制作為農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造的結(jié)果，是國家全面深度介入并按照國家意志重新組織農(nóng)村社會(huì)的產(chǎn)物。在“政社合一”的公社制度下，農(nóng)村社區(qū)由文化的自治共同體變?yōu)樾姓纳a(chǎn)共同體，即由公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)構(gòu)成的社隊(duì)體制。國家的全面深度介入，一方面打破了傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)的封閉性和與國家的離散性，強(qiáng)化了國家與農(nóng)民的聯(lián)系，將農(nóng)村納入到國家治理的體系，改變了傳統(tǒng)的“上下脫離”的體制，另一方面則弱化了農(nóng)村內(nèi)部的橫向聯(lián)系和認(rèn)同感。
體制廢除后，實(shí)行村民委員會(huì)制度。村民委員會(huì)在家庭生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)上實(shí)行村民自治。從家庭經(jīng)營和村民自治角度看，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)的村民委員會(huì)本應(yīng)該是社會(huì)生活共同體，是村民共同居住和生活的地域，但是，村民委員會(huì)制度是由公社制度延續(xù)而來的，雖然不再是生產(chǎn)共同體，但仍然具有很強(qiáng)的行政功能。村民委員會(huì)及其下屬的村民小組大都由原生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)轉(zhuǎn)變而來。這種村組體制仍然帶有相當(dāng)程度的國家建構(gòu)的特性，并服從于國家行政統(tǒng)轄的需要。特別是公社時(shí)期形成的“城鄉(xiāng)隔絕”的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)繼續(xù)沿襲，國家通過行政任務(wù)向農(nóng)村汲取資源的宏觀體制未發(fā)生根本性變化，使得村民委員會(huì)組織趨于行政化，村民委員會(huì)及其下屬的村民小組治理主要是圍繞“上級(jí)”的行政任務(wù)開展工作，為本村村民服務(wù)的功能隨著集體經(jīng)濟(jì)體制解體而進(jìn)一步弱化。
一、基本情況
下轄11個(gè)居委會(huì)、11行政村，286個(gè)居民小組，7.5萬人。按照3‰的比例配齊、配足農(nóng)村保潔員242名，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車8輛、灑水車3臺(tái)，掃路車1臺(tái)，按照“組保潔、村收集、鎮(zhèn)集中、縣轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾收運(yùn)處理模式進(jìn)行生活垃圾處理日產(chǎn)日清。經(jīng)過近三年來的人居環(huán)境整治，已建成美麗宜居鄉(xiāng)村18個(gè)，特色田園鄉(xiāng)村1 個(gè)，著力打造農(nóng)房改善項(xiàng)目3個(gè)。
二、存在問題
1、思想認(rèn)識(shí)盲點(diǎn)多。在工作中，主要還是依靠以上率下、組織推動(dòng)式展開，因村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱制約，大部分村居沒有將其擺在優(yōu)先位置，不能有效發(fā)動(dòng)群眾參與整治。
2、整治標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步推進(jìn)。群眾衛(wèi)生戶廁廢棄的比較多。村莊綠化全面推進(jìn)缺乏有效措施，大部分群眾存在重視硬化、輕視綠化的思想，村落和房屋整體品味較低。垃圾桶、垃圾池、清運(yùn)車、中轉(zhuǎn)站等設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模無法滿足垃圾分類處置需要，運(yùn)行費(fèi)用保障不足，垃圾收運(yùn)和無害化處理有待加強(qiáng)。有的村組日常保潔不到位，生活、養(yǎng)殖污水橫流，亟待建立和完善長效治理措施。
3、資金保障不足，因村居在人居整治過程中，花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，后期整治經(jīng)費(fèi)村（社區(qū)）跟不上。在污染治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面還存在較大資金缺口。
三、如何改革
1、培育群眾主體意識(shí)。依靠群眾因地制宜制定村規(guī)民約，建立健全村規(guī)民約監(jiān)督和獎(jiǎng)懲機(jī)制。大力推進(jìn)清潔文明戶、最美家庭、五好家庭等評(píng)選活動(dòng)，以點(diǎn)帶面激發(fā)群眾主體意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境村民自治。
2、因地制宜推進(jìn)重點(diǎn)工作。整合技術(shù)力量，加強(qiáng)指導(dǎo)，因地制宜穩(wěn)步推進(jìn)污水治理、垃圾治理、衛(wèi)生健康廁所建設(shè)、串戶路和庭院硬化、村莊綠化等項(xiàng)目建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)動(dòng)群眾投工投勞，用最少的資金、最本土的材料，打造出最具內(nèi)涵的村莊院落。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織承接小型工程項(xiàng)目，組織當(dāng)?shù)毓そ辰M成小工程隊(duì)進(jìn)行施工，助推集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
3、健全資金保障機(jī)制。鎮(zhèn)將安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)400萬元，用于人居環(huán)境整治獎(jiǎng)補(bǔ)資金，將實(shí)現(xiàn)村莊美化、綠化、點(diǎn)化、三類水沖式公廁村（社區(qū)）至少一座。同時(shí)加大資金的多渠道籌措力度,形成“受益群體自籌、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充、社會(huì)捐贈(zèng)贊助”的多元化格局，著重挖掘社會(huì)企業(yè)、在外鄉(xiāng)賢等資源。
【關(guān)鍵詞】 社區(qū)治理范式 社區(qū)服務(wù) 福利化
【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
社區(qū)服務(wù)是我國改革開放以來不斷探索的一條深入社會(huì)基層、服務(wù)社會(huì)大眾的社會(huì)化服務(wù)道路。在我國社區(qū)服務(wù)發(fā)展的歷程中，社區(qū)服務(wù)的范式也經(jīng)歷了多個(gè)階段的變革。十八屆四中全會(huì)提出了“推動(dòng)基層治理法治化”，十八屆五中全會(huì)則進(jìn)一步提出了“推進(jìn)社區(qū)治理精細(xì)化”。從“精細(xì)化”一詞中可以看出，我國對(duì)社區(qū)治理范式的認(rèn)識(shí)不斷升級(jí)。在治理范式下的社區(qū)服務(wù)也進(jìn)一步注重福利化，不斷形成“福利治理”的新道路。
我國社區(qū)治理范式演變的歷程
從1978年起，我國社區(qū)治理范式開始由行政化向福利化演變。1978年至今，我國社區(qū)治理范式向福利化演變的歷程大致可以分為三個(gè)階段。
第一階段（1978年至20世紀(jì)80年代末）：社區(qū)服務(wù)化的萌芽階段。1978年我國召開了，自始我國發(fā)展的重心逐步向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，國內(nèi)城市的工作任務(wù)也不斷加大。1979年初，我國重新出臺(tái)了《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織條例》，于是城市街道和居委會(huì)的運(yùn)行體制全面得到恢復(fù)。1983年的全國八次民政工作會(huì)議上，國家首次明確提出了改革社會(huì)福利機(jī)制，通過聯(lián)合國家和社會(huì)的力量興辦社會(huì)福利事業(yè)。1984年全國城市福利事業(yè)單位改革整頓工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，國家民政部明確提出要多渠道、多形式推動(dòng)社會(huì)福利事業(yè)要面向全社會(huì)。在這一階段，雖然表面上我國的社區(qū)服務(wù)開始向“社會(huì)化”演變，但總體上我國的社區(qū)服務(wù)仍然是政府化的范式。從經(jīng)費(fèi)來看，該階段我國社會(huì)福利事業(yè)的經(jīng)費(fèi)是以政府的撥款作為絕對(duì)主體的。從目的來看，該階段我國發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的最主要原因就是解決改革開放初期我國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行方面出現(xiàn)的各種問題。因此，社區(qū)治理范式的行政化色彩仍然占絕對(duì)主導(dǎo)，該階段屬于我國社區(qū)治理服務(wù)化的萌芽階段。
第二階段（20世紀(jì)80年代末至20世紀(jì)90年代末）：社區(qū)服務(wù)市場范式的推進(jìn)階段。1987年，我國正式提出了社區(qū)服務(wù)的概念，標(biāo)志著我國社區(qū)治理范式由行政化向福利化轉(zhuǎn)變的萌芽階段開始向推進(jìn)階段過渡。1993年我國出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，明確了我國社區(qū)服務(wù)具有群眾性、區(qū)域性、福利性和服務(wù)性等特點(diǎn)，社區(qū)服務(wù)的發(fā)展應(yīng)根據(jù)不同的社區(qū)服務(wù)對(duì)象，根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)則，建立差別化的社區(qū)服務(wù)價(jià)格體系。這一政策是我國社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的直接體現(xiàn)和實(shí)施依據(jù)。
在市場范式引導(dǎo)下，我國社區(qū)服務(wù)對(duì)社區(qū)治理帶來重要作用，但該階段我國社區(qū)治理仍存在一定的問題。首先，在政府責(zé)任上，單位制、國企的改制迫使部分原有單位福利保障的社會(huì)群體淪為社區(qū)的弱勢群體，而國家由于體制上的瓶頸無法對(duì)其提供充分服務(wù)，甚至出現(xiàn)政府推卸責(zé)任的弊端。其次，對(duì)社區(qū)服務(wù)的福利化產(chǎn)生一定的本質(zhì)威脅。部分地方政府過分以經(jīng)濟(jì)利益為目的開展社區(qū)服務(wù)，結(jié)果往往導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)業(yè)運(yùn)行不當(dāng)，也使得社區(qū)服務(wù)的福利化本質(zhì)被淡化。
第三階段（20世紀(jì)90年代末至今）：社區(qū)服務(wù)的治理階段。20世紀(jì)90年代末以來，我國人民的生活水平有了顯著提升，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的要求也越來越高。當(dāng)時(shí)，我國的社區(qū)服務(wù)存在三大難題：首先，在社區(qū)服務(wù)的主體方面，當(dāng)時(shí)主要是政府，提供的服務(wù)內(nèi)容也主要局限在社會(huì)救助、社會(huì)救濟(jì)等方面。其次，在社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量方面，社區(qū)居委會(huì)提供的大量社區(qū)服務(wù)已無法滿足居民需求。再次，在社區(qū)服務(wù)的方向方面，由于我國市場化進(jìn)程不斷加速，財(cái)稅體制、行政管理體制不斷得到改革和規(guī)范，社區(qū)居委會(huì)興辦的各類服務(wù)組織和開展的志愿服務(wù)活動(dòng)不斷被引入。
進(jìn)入21世紀(jì)以來我國不斷探索社區(qū)服務(wù)范式的改革，社區(qū)服務(wù)業(yè)的概念逐步退出歷史舞臺(tái)，政府對(duì)社區(qū)服務(wù)的著眼點(diǎn)逐步由第二階段的經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)向第三階段的公共利益為主，提出了要大力發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，并凸顯服務(wù)主體的多元化。這一重大調(diào)整體現(xiàn)了社區(qū)治理范式不斷顯現(xiàn)出來，社區(qū)治理的福利化開始得到回歸。2000年以來，我國陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的意見》等政策，逐步明確了社區(qū)公共服務(wù)的對(duì)象、內(nèi)容、服務(wù)方式和服務(wù)途徑等，體現(xiàn)了我國對(duì)社區(qū)治理的重視和深化。2015年，我國確定了40個(gè)全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)，體現(xiàn)了我國社區(qū)治理和服務(wù)化全面開啟試點(diǎn)進(jìn)程。
我國社區(qū)服務(wù)福利化轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑導(dǎo)向
在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下，我國的社區(qū)服務(wù)必然將由行政化向福利化轉(zhuǎn)型。未來推動(dòng)我國社區(qū)治理范式福利化，在發(fā)展導(dǎo)向上提出以下幾點(diǎn)建議。
進(jìn)一步審視界定社區(qū)治理范式下的社區(qū)服務(wù)內(nèi)涵。在我國社區(qū)的發(fā)展與治理過程中，國家及各地政府、社會(huì)各界等對(duì)社區(qū)的定位已基本達(dá)成共識(shí)，即基層治理與共同體?；鶎又卫恚卦谕ㄟ^政府權(quán)力的再造、下沉，對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效治理。社區(qū)共同體，則重在公共服務(wù)的強(qiáng)化和社區(qū)團(tuán)結(jié)氛圍的營造。在福利化視角下，我國社區(qū)服務(wù)應(yīng)遵循兩種導(dǎo)向：一是社區(qū)服務(wù)公民化導(dǎo)向，將社區(qū)服務(wù)定義為一種以公民身份所享有和參與的社會(huì)活動(dòng)；二是社區(qū)服務(wù)物品化導(dǎo)向，即在保證社區(qū)服務(wù)的福利性質(zhì)到位的前提下，尊重社區(qū)服務(wù)的市場特性。這也就表明對(duì)社區(qū)服務(wù)的界定不應(yīng)僅局限在福利性質(zhì)，也應(yīng)包括市場性質(zhì)，應(yīng)根據(jù)社區(qū)的類型以及社區(qū)居民的多元化需求，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。
加快構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。雖然我國社區(qū)服務(wù)的治理范式已不斷形成和完善，但是目前還存在以扶貧救弱為導(dǎo)向和以個(gè)體消費(fèi)為導(dǎo)向的特征，即社區(qū)服務(wù)僅僅初步實(shí)現(xiàn)了縱向整合。在未來社區(qū)治理范式的引導(dǎo)下，我國的社區(qū)服務(wù)就應(yīng)該形成主體多元、服務(wù)多元的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化格局。在社區(qū)治理范式引導(dǎo)下要構(gòu)建這種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政能不斷向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，具體就是將以往的權(quán)力和資源控制型的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸?quán)力協(xié)調(diào)、資源對(duì)接、信息服務(wù)等公共服務(wù)化角色。二是在主體關(guān)系方面，要求重新配置各個(gè)主體之間的權(quán)力關(guān)系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主體之間良性協(xié)作、共同治理社區(qū)的格局。三是在服務(wù)內(nèi)容方面，要逐步走出原有的單一面向社區(qū)弱勢群體的范圍，積極向全體社區(qū)居民靠攏，調(diào)動(dòng)政府、市場和社會(huì)三者的積極性，凝聚合力，主動(dòng)深入調(diào)研社區(qū)居民的服務(wù)需求，分層分類有序提供社區(qū)服務(wù)，形成主體多元化、服務(wù)內(nèi)容多元化、社區(qū)之間互補(bǔ)的網(wǎng)絡(luò)型社區(qū)服務(wù)格局。
積極建設(shè)多元化的社區(qū)共同體。在社區(qū)治理范式下，要構(gòu)建面向多元主體的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，就應(yīng)該明晰政府、市場、社區(qū)這些主體在社區(qū)服務(wù)方面的分工，并推進(jìn)主體之間聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)共治”。這主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是要確立社區(qū)治理范式下政府的權(quán)責(zé)。應(yīng)遵循社區(qū)服務(wù)主體向多元化發(fā)展的客觀規(guī)律，沖破政府作為社區(qū)服務(wù)福利化唯一運(yùn)行主體的瓶頸，不僅要提供基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)，還應(yīng)建立社區(qū)居民服務(wù)的信息平臺(tái)、溝通平臺(tái)和質(zhì)量監(jiān)督平臺(tái)等。二是要培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織。更好地發(fā)揮社會(huì)組織這一第三服務(wù)部門在社區(qū)治理范式下的主體服務(wù)功能，促進(jìn)社會(huì)組織在服務(wù)理念、組織運(yùn)行、與政府關(guān)系處理等方面不斷提升。三是要全面激發(fā)社區(qū)居民的積極性，加速建設(shè)社區(qū)共同體。社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、對(duì)社區(qū)發(fā)展的關(guān)注度和參與度等都是形成社區(qū)治理合力、實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)福利化的重要保證。
（作者為吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)學(xué)院博士，長春師范大學(xué)政法學(xué)院副教授）
【參考文獻(xiàn)】
（一）改善民生
保障和改善民生是公寓樓社區(qū)公共管理的首要任務(wù)。確保公寓樓安置“住得進(jìn)”、“住得好”是公寓樓后期管理的根本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵就是能夠使安置群眾的民生權(quán)益得到有效保障。就業(yè)是民生之本，對(duì)于失去土地的安置居民更顯重要。問卷調(diào)查顯示，“征地拆遷前您家的收入來源”答案包括：務(wù)農(nóng)30.8%，務(wù)農(nóng)+打工43.0%，打工16%，經(jīng)商8%；“征地拆遷后的收入來源”的答案包括：務(wù)農(nóng)7.8%，務(wù)農(nóng)+打工13.3%，打工61%，經(jīng)商9.8%。“您從事的職業(yè)”答案排名前幾位的分別是：失業(yè)33.5%，零散幫工15.3%，個(gè)體經(jīng)營12%，服務(wù)業(yè)打工10%。由此可見，一些農(nóng)民由于失去了土地，就失去了工作機(jī)會(huì)，有占33.5%的人處于失業(yè)狀態(tài)，沒有技術(shù)含量的零散幫工占到了15.3%。這體現(xiàn)了公寓樓社區(qū)居民民生問題的嚴(yán)重性。為此，要結(jié)合安置居民的生產(chǎn)生活實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)安置居民民生狀況的調(diào)查研究，從群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的困難入手，制定發(fā)展規(guī)劃和政策措施，有針對(duì)性地加大對(duì)就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等的投入力度，建立促進(jìn)民生水平不斷改善的長效機(jī)制，確保安置群眾生活質(zhì)量不下降。
（二）強(qiáng)化服務(wù)
持續(xù)有效的公共服務(wù)供給是推進(jìn)公寓樓社區(qū)居民市民化的強(qiáng)大動(dòng)力。公寓樓社區(qū)居民被拆遷安置后，面臨著居住環(huán)境改變、生計(jì)方式調(diào)整、交際網(wǎng)絡(luò)變化等新情況，對(duì)各類社會(huì)服務(wù)的需求量很大。問卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業(yè)難題占60.5%，創(chuàng)業(yè)難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過就業(yè)培訓(xùn)或進(jìn)修，沒有參加過的占到88.2%，這說明了就業(yè)公共服務(wù)供給的欠缺。根據(jù)社區(qū)居民生產(chǎn)生活的實(shí)際困難，有針對(duì)性地強(qiáng)化公共服務(wù)供給，是社區(qū)居民適應(yīng)新環(huán)境，加快城市融入的強(qiáng)大動(dòng)力。一要構(gòu)建完備的生產(chǎn)生活服務(wù)設(shè)施。加強(qiáng)小區(qū)生活設(shè)施、文化設(shè)施和公共空間的配套建設(shè)，給安置居民的生產(chǎn)提供幫助、生活提供便利、交往提供場所，增加安置群眾歸屬感，為小區(qū)創(chuàng)造一個(gè)溫馨、舒適的居住環(huán)境。二要完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。問卷調(diào)查顯示，公寓樓社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結(jié)合社區(qū)自治組織的調(diào)整，通過設(shè)立公寓樓社區(qū)公共服務(wù)站（中心）等形式，就近服務(wù)社區(qū)居民，完善以社區(qū)為單元的公共服務(wù)供給體制。三要構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制。公寓樓社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)需求的同質(zhì)性較強(qiáng)，且有別于城市其他社區(qū)的公共服務(wù)需求，為此，要根據(jù)公寓樓社區(qū)居民生產(chǎn)生活實(shí)際，構(gòu)建靈活有效的公共服務(wù)供給機(jī)制，通過機(jī)制創(chuàng)新提升公共服務(wù)供給的有效性。
（三）維護(hù)穩(wěn)定
確保社會(huì)大局穩(wěn)定是城市擴(kuò)容提質(zhì)的基本前提，也是公寓樓社區(qū)安置模式成功的重要標(biāo)志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區(qū)公共管理過程中，前期遺留問題的妥善解決是維護(hù)穩(wěn)定的關(guān)鍵。要建立前期遺留問題的登記、歸類和清零制度，明確責(zé)任主體和辦理時(shí)限，按照同類問題同樣對(duì)待、特殊問題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問題，防止遺留問題的久拖不決和的發(fā)生。二要加強(qiáng)公寓樓小區(qū)周邊社會(huì)治安防范。街道（管委會(huì)）要探索健全公寓樓社區(qū)管理制度，提高綜合管理水平。加強(qiáng)公寓樓社區(qū)房屋出租的管理，建立以房管人的流動(dòng)人口管理制度。將公寓樓社區(qū)的社會(huì)治安防范工作納入到整個(gè)城市片區(qū)統(tǒng)一管理，防止公寓樓社區(qū)成為社會(huì)治安管理的薄弱地帶。三要加強(qiáng)社會(huì)心理疏導(dǎo)和法制宣傳教育。引導(dǎo)社會(huì)工作介入公寓樓社區(qū)社會(huì)管理，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)和訴求表達(dá)方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應(yīng)城市生活。加強(qiáng)城市管理方面法律法規(guī)的宣傳教育、加強(qiáng)文明創(chuàng)建、豐富文化生活，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定營造良好的社會(huì)環(huán)境。
（四）探索規(guī)律
在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的歷史條件下，城市擴(kuò)容提質(zhì)帶來的拆遷安置是一個(gè)全國性的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。拆遷安置工作系統(tǒng)性較強(qiáng)，安置戶入住后的公共管理問題是整個(gè)拆遷安置工作的邏輯延伸。國外社區(qū)治理相對(duì)成熟的有以美國為代表的“社區(qū)自治”模式、英國為代表的“實(shí)用主義”模式、新加坡為代表的政府主導(dǎo)模式和以日本為代表的“混合”模式，國內(nèi)社區(qū)公共管理也先后出現(xiàn)了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達(dá)”社區(qū)社會(huì)管理模式和成都錦江區(qū)“社區(qū)小單元治理模式”等多種社區(qū)管理模式。由于各地社區(qū)發(fā)展階段不一樣，還沒有統(tǒng)一的管理模式?；诠前仓媚Ｊ降膭?chuàng)新性，公寓樓社區(qū)的公共管理也有不同于國內(nèi)外其他社區(qū)公共管理的特點(diǎn)，如何有效地進(jìn)行公共管理沒有現(xiàn)成的答案，需要不斷地進(jìn)行探索。為此，公寓樓社區(qū)的公共管理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起改革創(chuàng)新、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索模式的重要任務(wù)。要以創(chuàng)新的精神，加強(qiáng)對(duì)公寓樓社區(qū)物業(yè)服務(wù)以及對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)和農(nóng)民變市民思想觀念轉(zhuǎn)變等問題的研究，并對(duì)各種創(chuàng)新實(shí)踐及時(shí)進(jìn)行總結(jié)，通過公寓樓社區(qū)管理創(chuàng)新帶動(dòng)整個(gè)片區(qū)的城市社會(huì)管理，豐富征地拆遷公寓樓安置模式的內(nèi)涵。
二、公寓樓社區(qū)公共管理模式
現(xiàn)代以來的國際公共管理領(lǐng)域先后演化形成了“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三種主要的范式，這三大范式在我國的公共管理領(lǐng)域，無論是在理論上還是在實(shí)踐的層面上，長期以來均有著或顯或晦的深刻影響。公寓樓社區(qū)的公共管理要積極借鑒國際上的學(xué)術(shù)思想和國內(nèi)的成功經(jīng)驗(yàn)，著眼于主要任務(wù)，從管理理念、管理格局和實(shí)施路徑方面構(gòu)建具有地方特色的公共管理模式。
（一）公寓樓社區(qū)公共管理理念
以人為本。“以人為本”是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，已成為黨的治國方略和政府的執(zhí)政理念。對(duì)于常德市公寓樓社區(qū)公共管理而言，“以人為本”更有現(xiàn)實(shí)意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權(quán)益與城市擴(kuò)容提質(zhì)公共利益的矛盾，這些矛盾將會(huì)貫穿于公共管理的全過程。堅(jiān)持“以人為本”就是政府要充分體會(huì)到拆遷安置戶現(xiàn)實(shí)困難，不與民爭利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為城市擴(kuò)容提質(zhì)的受益者。服務(wù)為要。現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)是服務(wù)。公寓樓社區(qū)入住居民的居住環(huán)境、生活方式、交際網(wǎng)絡(luò)等都發(fā)生了或正在發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，是一個(gè)較長時(shí)間的適應(yīng)過程，將會(huì)遇到各種各樣的困難和問題，這些都離不開來自政府和社會(huì)各界的幫扶。“服務(wù)為要”就是在對(duì)公寓樓社區(qū)公共管理過程中，以服務(wù)為管理的基本手段，在服務(wù)中管理，在管理中服務(wù)。精細(xì)為策。精細(xì)化管理是現(xiàn)代公共管理適應(yīng)社會(huì)分工細(xì)化的必然要求。公寓樓社區(qū)公共管理事關(guān)入住居民的城市融入和身份轉(zhuǎn)換，事關(guān)小區(qū)所在城區(qū)的社區(qū)整合等重大問題，涉及面非常廣泛，系統(tǒng)性和牽連性較強(qiáng)，必須采取精細(xì)化的策略。“精細(xì)為策”就是在管理的過程中要細(xì)化管理事務(wù)，注重專業(yè)性、注重細(xì)節(jié)、注重質(zhì)量、注重實(shí)效。法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區(qū)公共管理堅(jiān)持“法制為綱”就是要在各項(xiàng)管理活動(dòng)中堅(jiān)持依法辦事，在社區(qū)自治組織成立、物業(yè)管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規(guī)規(guī)章為基本依據(jù)，確保公寓樓社區(qū)建設(shè)和管理始終在城市管理活動(dòng)依托的統(tǒng)一法治軌道上運(yùn)行。
（二）公寓樓社區(qū)公共管理格局
常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節(jié)約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個(gè)居住方式，從根本上來講是要通過讓拆遷戶實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城市擴(kuò)容提質(zhì)。公寓樓社區(qū)公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區(qū)居民當(dāng)前生產(chǎn)生活實(shí)際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標(biāo)。政府既不能對(duì)那些應(yīng)當(dāng)由權(quán)利人決策的事項(xiàng)橫加干涉，“替民作主”，也不能把應(yīng)當(dāng)屬于國家、代表公共利益的行政管理職能事項(xiàng)，簡單地交由被征地人進(jìn)行民主討論和民主決策。為此，公寓樓社區(qū)公共管理應(yīng)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”社會(huì)管理體制的基本要求，構(gòu)建“政府主導(dǎo)+業(yè)主選擇+多方參與+社區(qū)整合”四位一體的公共管理格局。其內(nèi)涵如下：政府主導(dǎo)。
政府在公寓樓小區(qū)的后期管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理拆遷安置過程中發(fā)生的遺留問題，制定公寓樓小區(qū)行政管理和公共服務(wù)方面的相關(guān)政策、制度，提供多樣化的公共服務(wù)，監(jiān)管其他主體參與社區(qū)公共管理活動(dòng)，為公寓樓社區(qū)居民參與社區(qū)自治提供條件，為公寓樓社區(qū)居民的市民化提供持久的幫扶。業(yè)主選擇。業(yè)主在整個(gè)公共管理活動(dòng)中居于主體地位。充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)公共管理活動(dòng)中的積極作用。政府或者其他主體應(yīng)該提供管理或者服務(wù)的多種選項(xiàng)，由業(yè)主進(jìn)行選擇。這樣既可以發(fā)揮業(yè)主的主體作用，有可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還可以發(fā)揮其他主體在社區(qū)公共管理活動(dòng)中的能動(dòng)性，加快社區(qū)居民的城市融入。多方參與。公寓樓社區(qū)公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會(huì)組織三方?；诠巧鐓^(qū)在設(shè)計(jì)、施工、前期物業(yè)管理方面存在一些遺留問題，在一段時(shí)間之內(nèi)，公寓樓社區(qū)的設(shè)計(jì)單位、施工單位及有關(guān)各方也應(yīng)該參與到公寓樓社區(qū)公共管理活動(dòng)中，配合處理相關(guān)遺留問題。社區(qū)整合。公寓樓社區(qū)將被納入城市的統(tǒng)一管理。基于當(dāng)前的城市管理體制和社區(qū)規(guī)模，公共服務(wù)和行政管理都必須以行政社區(qū)為單位進(jìn)行。其他社會(huì)組織參與公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)也必須通過行政社區(qū)。公寓樓社區(qū)要通過組織建設(shè)，文化建設(shè)等多種途徑逐步整合到行政社區(qū)中去，使公寓樓社區(qū)的居民產(chǎn)生對(duì)城市社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感，實(shí)現(xiàn)由“農(nóng)民”到“市民”的身份轉(zhuǎn)換。
（三）公寓樓公共管理實(shí)施路徑
1.統(tǒng)籌推進(jìn)。公寓樓社區(qū)公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區(qū)的管理作為城市建設(shè)的一部分統(tǒng)籌推進(jìn)。一要統(tǒng)籌城市管理與公寓樓社區(qū)管理。按照規(guī)劃，公寓樓社區(qū)要實(shí)現(xiàn)從村莊到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變，隨著城建項(xiàng)目的推進(jìn)，這些由農(nóng)村集中安置的公寓樓小區(qū)將被城區(qū)所包圍，成為真正意義上的城區(qū)，所以社區(qū)公共管理要統(tǒng)籌于城市管理中。二要統(tǒng)籌農(nóng)地與非農(nóng)地的使用安排。根據(jù)城市擴(kuò)容規(guī)劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒有征用完，這些農(nóng)地與安置小區(qū)居民有著千絲萬縷的聯(lián)系，會(huì)直接影響到公寓樓社區(qū)的管理。要加強(qiáng)引導(dǎo)，推進(jìn)未征用土地的流轉(zhuǎn)和集中經(jīng)營，與征用的建設(shè)用地相互為用，以不同的形式服務(wù)城市發(fā)展。三要統(tǒng)籌制度建設(shè)與文化建設(shè)。公寓樓社區(qū)的發(fā)展方向是與城市原有社區(qū)融為一體。公寓樓社區(qū)的公共管理既要注重制度建設(shè)的剛性約束，又要注重文化建設(shè)的柔性促進(jìn)。要將公寓樓社區(qū)納入到城市的統(tǒng)一管理中，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理幅度。要以推進(jìn)社區(qū)認(rèn)同為目標(biāo)，常態(tài)化推進(jìn)社區(qū)的文化建設(shè)工作，為公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)提供精神動(dòng)力和智力支持。
2.健全體制。健全管理體制是實(shí)現(xiàn)由“村”到“居”轉(zhuǎn)變的必然要求。一要實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村管理到城市社區(qū)管理的體制轉(zhuǎn)變。按照民政部門的有關(guān)規(guī)定，調(diào)整城市原有相關(guān)社區(qū)的建制，將公寓樓小區(qū)納入到城市社區(qū)的統(tǒng)一管理中。二要理順政府與社區(qū)的關(guān)系。要在體制上實(shí)現(xiàn)街道（管委會(huì)）——村莊管理到街道（管委會(huì)）——社區(qū)管理的轉(zhuǎn)變。明晰街道與社區(qū)“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系定位，重新界定街道對(duì)社區(qū)的職責(zé)，合理劃分街道（管委會(huì)）與社區(qū)居委會(huì)的職權(quán)，防止政府行為失范和社區(qū)居委會(huì)職能錯(cuò)位的問題。三要健全社區(qū)公共管理主體群。社區(qū)公共管理是一個(gè)包括政府、第三部門、社區(qū)居民等共同參與的多中心治理活動(dòng)。健全的社區(qū)公共管理主體群是實(shí)現(xiàn)多元治理的關(guān)鍵。要進(jìn)一步明確基層政府的管理職責(zé)，依法產(chǎn)生社區(qū)自治組織（含黨團(tuán)組織）、業(yè)主委員會(huì)。創(chuàng)造條件讓其他社會(huì)組織通過有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區(qū)的公共管理活動(dòng)中，為社區(qū)居民的生產(chǎn)生活提供服務(wù)，為社區(qū)居民融入城市社區(qū)搭建平臺(tái)。
3.整合資源。城市社區(qū)是公共管理的基本單元。“上面千條線，下面一根針”。資源整合是有效推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的內(nèi)在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責(zé)和公共服務(wù)資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區(qū)履職”的原則，在社區(qū)層面構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心，對(duì)相同職能進(jìn)行合并、不同職能進(jìn)行分開，實(shí)現(xiàn)單一服務(wù)向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變、單一協(xié)助執(zhí)法向綜合協(xié)助執(zhí)法轉(zhuǎn)變，最大限度地提升政府社會(huì)服務(wù)的能力和水平。二要整合社區(qū)資源。社區(qū)在公共管理活動(dòng)中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。從公寓樓社區(qū)的現(xiàn)狀來看，社區(qū)通過自然生成、社會(huì)捐贈(zèng)、法律規(guī)定等途徑擁有人力、公共物業(yè)、信息等資源，整合社區(qū)資源能有效提升社區(qū)在公共管理活動(dòng)中的能力。三要整合社會(huì)資源。充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)、反映利益訴求、擴(kuò)大公眾參與、增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方面的積極作用，在政府主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我服務(wù)、自我管理。引導(dǎo)社區(qū)居民自愿組建服務(wù)性、互、公益性等各類社會(huì)組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。
4.責(zé)任考評(píng)。責(zé)任考評(píng)是推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理的重要抓手。通過責(zé)任考評(píng)能夠檢驗(yàn)公共管理的成效，更好地推動(dòng)公寓樓社區(qū)公共管理的發(fā)展。一要細(xì)分公共管理事務(wù)。對(duì)公寓樓社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行分解，明確相關(guān)主體的職責(zé)范圍，是進(jìn)行責(zé)任考核評(píng)價(jià)的基本前提。公寓樓社區(qū)公共事務(wù)可以分解為社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)三大類，不同的主體承擔(dān)的職責(zé)范圍都需要理清。二要明確公共管理的標(biāo)準(zhǔn)。要明確各項(xiàng)社區(qū)公共管理事項(xiàng)的目標(biāo)，作為責(zé)任考評(píng)的基本依據(jù)。三要建立激勵(lì)機(jī)制。對(duì)相關(guān)主體的公共管理活動(dòng)進(jìn)行責(zé)任考評(píng)后，要將考評(píng)結(jié)果作為相關(guān)單位評(píng)優(yōu)、相關(guān)人員職務(wù)晉升的依據(jù)。四要建立責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)公寓樓公共管理活動(dòng)中出現(xiàn)的責(zé)任事故要進(jìn)行責(zé)任追究，對(duì)考核評(píng)價(jià)中暴露出來的問題，要制定相關(guān)的措施給予及時(shí)解決，推進(jìn)公寓樓社區(qū)公共管理水平的不斷提高。
三、結(jié)語
征地拆遷安置是快速城市化進(jìn)程中的頭號(hào)難題，進(jìn)行模式創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)各種困難和約束條件的必由之路。在探討安置模式的過程中，如何把農(nóng)民非農(nóng)業(yè)化、城市化和市民化三者有機(jī)協(xié)調(diào)起來，是一個(gè)亟待解決的新課題。不同的拆遷安置模式會(huì)造就出不同的安置小區(qū)，對(duì)安置小區(qū)進(jìn)行有效的公共管理是增進(jìn)安置群眾民生福祉，推進(jìn)城市科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。常德市城區(qū)地處洞庭湖平原，土地肥沃，耕地較多，城市發(fā)展所需建設(shè)用地獲批相對(duì)難度大、成本高，保護(hù)耕地紅線與保障城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾很突出。
生活社區(qū)化就是要完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，健全社會(huì)化服務(wù)體系，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式，使農(nóng)民享受便捷周到的公共服務(wù)，過上城市居民一樣便捷舒適的現(xiàn)代生活。這是“四化”村建設(shè)的目的，也是衡量新農(nóng)村建設(shè)的基本尺度。所以，要按照有利于農(nóng)民生產(chǎn)生活、保持田園風(fēng)光和良好生態(tài)環(huán)境的要求，有序推進(jìn)農(nóng)村小康住宅建設(shè)，全面提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，不斷增強(qiáng)發(fā)展的保障能力。前進(jìn)村依托城市總體規(guī)劃，按照“城市化發(fā)展，社區(qū)化管理”的理念，堅(jiān)持“適度超前、整村推進(jìn)、統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片、分步實(shí)施”的原則，建成小康住宅樓18幢，385戶村民全部搬遷入住。同時(shí)，配套完善了村便民服務(wù)中心、農(nóng)家書屋、文化體育廣場、醫(yī)療衛(wèi)生所、農(nóng)家超市等服務(wù)設(shè)施，打造“功能完善、布局合理、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、環(huán)境宜居、便民利民、管理規(guī)范”的新型農(nóng)村社區(qū)，推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、生活服務(wù)社區(qū)化、生活方式市民化。通過提升居住品質(zhì)、優(yōu)化公共空間、完善社區(qū)功能、改善生態(tài)環(huán)境，把農(nóng)村小康住宅區(qū)建設(shè)成為文化底蘊(yùn)濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)文明進(jìn)步、人與自然和諧，具有濃厚地域特色和生態(tài)文明的和諧宜居新型社區(qū)。滿足了農(nóng)民生活需求，提升了生活品質(zhì)和幸福感。
二、把打造特色生態(tài)新村作為基本要求，不斷美化生活環(huán)境，是“四化”村建設(shè)的保障
環(huán)境田園化就是要通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村文化建設(shè)，保護(hù)好農(nóng)村原生態(tài)的田園環(huán)境和秀美風(fēng)光，傳承淳樸鄉(xiāng)風(fēng)，樹立健康文明的生活方式，使生活環(huán)境保持田園風(fēng)光，優(yōu)美整潔、宜居樂業(yè)。這是“四化”村建設(shè)的基本要求，是新農(nóng)村建設(shè)最直觀的體現(xiàn)。所以，要不斷加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大環(huán)境治理和保護(hù)力度，營造良好的生態(tài)環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。前進(jìn)村以清潔田園、清潔家園、清潔能源為重點(diǎn)，著力建設(shè)“村莊綠化、道路硬化、環(huán)境凈化、街道亮化、家庭美化”的生態(tài)文明新村。大力倡導(dǎo)綠色生態(tài)生活理念，積極推廣改廚、改廁、改圈、太陽能、沼氣清潔能源、畜禽健康養(yǎng)殖和農(nóng)作物秸稈高效利用等技術(shù)。配套建設(shè)住宅小區(qū)生活垃圾存貯、清運(yùn)、填埋等處理設(shè)施，從根本上解決環(huán)境衛(wèi)生“臟、亂、差”的頑疾，營造優(yōu)美整潔、設(shè)施齊全、功能完備的生產(chǎn)生活環(huán)境。積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，開展“好婆婆、好媳婦、五星級(jí)文明戶”評(píng)選等精神文明創(chuàng)建活動(dòng)，著力提高村民的思想道德素質(zhì)，形成文明、健康、科學(xué)的生活理念和生活方式。
三、把培養(yǎng)新型農(nóng)民作為重要途徑，不斷提高農(nóng)民素質(zhì)，是“四化”村建設(shè)的支撐
我國社區(qū)警務(wù)的基本含義既借鑒了西方國家的成功之處，又賦予了新的內(nèi)涵，更多地體現(xiàn)了專門工作與群眾路線相結(jié)合、綜合治理、打防控一體化等中國特色的治安方針，它以控制和減少違法犯罪為出發(fā)點(diǎn)，以發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與社會(huì)治安為基本點(diǎn)，以提高治安防控能力為立足點(diǎn)，以密切警民關(guān)系為著力點(diǎn)，目標(biāo)是取得群眾和社會(huì)力量對(duì)警務(wù)工作的理解與支持，利用社區(qū)資源，優(yōu)化警力配置，從而以小區(qū)域的良好社會(huì)治安促進(jìn)和推動(dòng)全社會(huì)的治安穩(wěn)定。
20__年3月，公安部召開全國公安派出所工作會(huì)議時(shí)明確提出，要在20__年之前在全國大中城市和縣城全面實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，要求全國公安機(jī)關(guān)規(guī)范警務(wù)動(dòng)作，逐步建立起與新型社區(qū)管理體制相適應(yīng)的社區(qū)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)“發(fā)案少，秩序好，社會(huì)穩(wěn)定，群眾滿意”的工作目標(biāo)。可以說社區(qū)警務(wù)已成為當(dāng)前公安派出所工作改革的主題，全面鋪開已勢在必行。它作為一種新興的警務(wù)工作方式和手段，在目前還處于探索完善階段，筆者認(rèn)為，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：
一是合理劃分地域，科學(xué)配置警力。要保證社區(qū)警務(wù)建設(shè)有一個(gè)良好的開端，并形成長效的管理機(jī)制，必須對(duì)地域的概念有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，徹底解決農(nóng)村城市化進(jìn)程中形成的地域擴(kuò)大延伸、跨地域發(fā)展等因素帶來的管轄不清、職責(zé)不明、管理出現(xiàn)空當(dāng)?shù)葘?shí)質(zhì)性問題。要將社區(qū)警務(wù)建設(shè)與當(dāng)前正在進(jìn)行的公安機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合起來，公安機(jī)構(gòu)改革必須服務(wù)和服從于社區(qū)警務(wù)建設(shè)。特別是改革后的派出所設(shè)置要與地域管轄相一致，與社區(qū)警務(wù)建設(shè)相銜接，通過合理科學(xué)的派出所設(shè)置，解決長期以來懸而未決的如“三不管”等歷史遺留的老大難問題。在警力配置上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度和社會(huì)治安狀況、警力狀況等因素進(jìn)行因地制宜的部署。就當(dāng)前形勢看，應(yīng)當(dāng)有兩種選擇：一是在各種條件如物業(yè)管理、居民素質(zhì)、周邊環(huán)境等比較好、警力相對(duì)充足、各種案件發(fā)生比較少的社區(qū)實(shí)行一區(qū)雙警，可以保證民警有充足的時(shí)間和精力進(jìn)行各種基礎(chǔ)工作，履行各項(xiàng)職能，真正體現(xiàn)社區(qū)警務(wù)的工作性質(zhì)和特點(diǎn)。二是在上述各項(xiàng)條件比較差、警力不足、治安案件比較多的區(qū)域，實(shí)行社區(qū)警務(wù)和專職查處治安案件，相結(jié)合的模式，可以有效保證治安案件的辦理質(zhì)量和查處的數(shù)量，使社區(qū)民警專心致力于各項(xiàng)基礎(chǔ)工作?？梢哉f，這兩種模式各有其長處，也各有不足，但總的來說，一區(qū)雙警更符合社區(qū)警務(wù)的發(fā)展要求和方向。
二是要調(diào)整工作重心，充分發(fā)揮社區(qū)警務(wù)的作用。社區(qū)民警的主要工作職責(zé)是收集掌握情報(bào)信息，加強(qiáng)實(shí)有人口管理、組織治安防范、加強(qiáng)治安管理和為群眾服務(wù)。只有抓住這些重點(diǎn)，才能使社區(qū)警務(wù)的要旨得到落實(shí)。因此，社區(qū)民警的工作思路和重心必須始終圍繞這些方面來進(jìn)行。要切實(shí)增強(qiáng)情報(bào)信息意識(shí)、廣泛接觸社區(qū)群眾，最大限度地?cái)U(kuò)大情報(bào)信息來源，及時(shí)收集、掌握各類信息特別是事關(guān)社會(huì)治安穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)性、預(yù)警性情報(bào)信息，做到耳聰目明。社區(qū)警務(wù)改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是要管好社區(qū)實(shí)有人口，而農(nóng)村城市化地區(qū)實(shí)有人口管理的內(nèi)容和內(nèi)涵與其它地區(qū)有本質(zhì)上的區(qū)別。外來人口、出租屋管理才是農(nóng)村城市化進(jìn)程中實(shí)有人口管理的重點(diǎn)，也是社區(qū)警務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)。在實(shí)際工作中必須牢牢抓住這個(gè)重點(diǎn)，利用社區(qū)警務(wù)建設(shè)的契機(jī)，不斷探索長效管理機(jī)制。社區(qū)警務(wù)改革的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是改變以往重打輕防范的做法，將治安防范擺到突出的位置。因此，在開展社區(qū)警務(wù)工作中，必須將社區(qū)防控作為社區(qū)警務(wù)建設(shè)的主線來抓，每個(gè)環(huán)節(jié)的工作都要圍繞這個(gè)主旋律進(jìn)行，從而達(dá)到發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意的目標(biāo)。為人民服務(wù)是公安工作和人民警察的宗旨，社區(qū)警務(wù)建設(shè)應(yīng)該充分體現(xiàn)這一點(diǎn)。因此，無論是對(duì)社區(qū)民警的職責(zé)任務(wù)要求，社區(qū)警務(wù)的運(yùn)作模式，還是警務(wù)室的設(shè)置等方面都要將服務(wù)功能貫穿其中，更新觀念，增加新的內(nèi)容，推行新的舉措，通過社區(qū)警務(wù)工作的開展，將服務(wù)延伸到社區(qū)，拓展服務(wù)的范圍，全方位提升服務(wù)水平。
三是以“三級(jí)防范”工程為著力點(diǎn)，構(gòu)建適合農(nóng)村地區(qū)社區(qū)警務(wù)的工作框架?！叭?jí)防范”工程就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組三級(jí)治安防范網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及群防群治工作，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府抽調(diào)政治素質(zhì)強(qiáng)、熱愛社會(huì)治安工作人員組成鄉(xiāng)級(jí)巡邏隊(duì)，由派出所民警帶隊(duì)實(shí)行輪班巡邏，負(fù)責(zé)本轄區(qū)公共場所、交通要道、重點(diǎn)部位的安全防范，嚴(yán)密社會(huì)面控制，構(gòu)成第一級(jí)治安防范網(wǎng)絡(luò)。各街村在治保組織領(lǐng)導(dǎo)下，抽調(diào)人員，在本村區(qū)域內(nèi)開展巡邏打更活動(dòng)，構(gòu)成第二級(jí)治安防范網(wǎng)絡(luò)。各村民組組織農(nóng)戶輪流打更，實(shí)行鄰里看護(hù)，構(gòu)成第三級(jí)治安防范網(wǎng)絡(luò)。
三級(jí)防范能否落實(shí)，關(guān)鍵要有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的治保組織。要把治保組織建設(shè)作為三級(jí)防范工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓，大力整頓和加強(qiáng)治保組織建設(shè)。要以“組織健全，制定完善，工作到位，報(bào)酬落實(shí)”為基本標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)國家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定、健全治保組織，優(yōu)化治保會(huì)成員結(jié)構(gòu)，建立由派出所審查或推薦治保人員的任免機(jī)制，建立健全規(guī)章制度，切實(shí)保障治保經(jīng)費(fèi)，充分發(fā)揮治保會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、檢查、監(jiān)督“三級(jí)防范”組織的職能作用，實(shí)現(xiàn)以治保會(huì)為依托，“三級(jí)防范”深入扎實(shí)推進(jìn)的良好局面。同時(shí)不斷完善以四大功能為軸心的社區(qū)警務(wù)服務(wù)體系，一是警務(wù)咨詢、宣傳、受理群眾報(bào)警求助；二是治安民事糾紛以及可以作調(diào)解處理的治安案件的調(diào)解處理；三是外來人口出租屋登記變更以及房屋租賃中介服務(wù)；四是受理身份證、邊防證、暫住證的申請以及治安管理業(yè)務(wù)初審。