時(shí)間：2023-07-09 08:53:57
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[關(guān)鍵詞]強(qiáng)制執(zhí)行；行政訴訟；公民、法人或者其他組織
[中圖分類(lèi)號(hào)]DF7
[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
[文章編號(hào)]1672-2728（2013）03-0138-04
一、前言
對(duì)法院生效行政裁判的執(zhí)行，我國(guó)的行政訴訟制度作了原則性的規(guī)定，即不同的被執(zhí)行人執(zhí)行機(jī)關(guān)相同，但根據(jù)不同的被執(zhí)行人適用不同的強(qiáng)制執(zhí)行措施。但是，對(duì)行政訴訟中不同的被執(zhí)行人的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們并未形成一致的意見(jiàn)，有必要予以澄清。
對(duì)行政訴訟中不同的被執(zhí)行人的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，主要有三種不同的意見(jiàn)：一是原告和被告標(biāo)準(zhǔn)；二是行政相對(duì)人和行政主體標(biāo)準(zhǔn)；三是公民、法人或者其他組織和行政機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。如果簡(jiǎn)單地從形式上考察，上述三種標(biāo)準(zhǔn)似乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，但如果進(jìn)行深入分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它們之間仍然存在差異。在我國(guó)，行政訴訟被視為“民告官”的訴訟，在一般情況下，行政訴訟的原告是公民、法人或者其他組織，但行政機(jī)關(guān)在個(gè)別情況下也可能成為行政訴訟的原告，如物價(jià)局以公安局違反物價(jià)管理法規(guī)為由對(duì)公安局實(shí)施行政處罰，公安局就可以原告的身份提起行政訴訟，因此，某一主體的自身屬性與其訴訟地位并不具有一種必然的聯(lián)系，原告和被告的標(biāo)準(zhǔn)并不符合我國(guó)行政訴訟法的立法精神。行政相對(duì)人和行政主體，則是行政程序中使用的法律概念，指的是行政實(shí)體法律關(guān)系的雙方當(dāng)事人。行政相對(duì)人一般是公民、法人或者其他組織，但不能絕對(duì)化，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)雖然一般是以行政主體的身份參與行政實(shí)體法律關(guān)系，但有時(shí)也可能成為行政實(shí)體法律關(guān)系中的行政相對(duì)人。所以，理論界一般認(rèn)為：“《行政訴訟法》所規(guī)定的行政裁判執(zhí)行的不同措施，只是針對(duì)公民、法人、其他組織和行政機(jī)關(guān)的，而不是針對(duì)原告與被告或相對(duì)人與行政主體的。”應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一認(rèn)識(shí)揭示了該問(wèn)題的本源性，并且我國(guó)《行政訴訟法》第65條第2款、第3款和最高人民法院關(guān)于行政訴訟司法解釋的有關(guān)規(guī)定對(duì)此也進(jìn)行了印證。當(dāng)然，如果用“自然人”取代“公民”的概念，就更能完整地反映行政訴訟的實(shí)際情況。此外，根據(jù)法人制度的基本原理，法人不僅包括企業(yè)法人、事業(yè)法人和社團(tuán)法人，而且還包括機(jī)關(guān)法人，《行政訴訟法》規(guī)定的對(duì)“法人”的強(qiáng)制執(zhí)行措施顯然不應(yīng)當(dāng)包括“機(jī)關(guān)法人”在內(nèi)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)屬于機(jī)關(guān)法人的范疇。
從我國(guó)法學(xué)理論界研究的情況來(lái)看，學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)是如何解決行政訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行難的問(wèn)題，而就行政訴訟中對(duì)公民、法人或者其他組織強(qiáng)制執(zhí)行的研究成果則十分少見(jiàn)。事實(shí)上，這一問(wèn)題不能簡(jiǎn)單地用“參照民事訴訟執(zhí)行制度”來(lái)解決，仍有進(jìn)行深入研究的空間，其中執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行措施的問(wèn)題就有必要作專(zhuān)門(mén)的探討。
二、公民、法人或者其他組織作為行政訴訟被執(zhí)行人的執(zhí)行機(jī)關(guān)
根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第65條第2款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織拒絕履行法院判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)除可以向第一審人民法院申請(qǐng)執(zhí)行外，自己也可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說(shuō)，行政訴訟中對(duì)公民、法人或者其他組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)既包括人民法院，也包括行政機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為：“行政訴訟法之所以這樣規(guī)定，這主要是從行政機(jī)關(guān)的特殊地位考慮的。因?yàn)?，在行政訴訟中，被訴的行政機(jī)關(guān)一方面是被告，另一方面又同時(shí)具有國(guó)家行政機(jī)關(guān)的地位，并因此地位仍然享有行政執(zhí)行權(quán)。據(jù)此，在行政訴訟中，當(dāng)法院作出判決、裁定，判決作為原告的行政相對(duì)人敗訴后，行政相對(duì)人就應(yīng)當(dāng)履行生效判決、裁定；如果敗訴的行政相對(duì)人不履行判決、裁定，作為勝訴的行政機(jī)關(guān)有權(quán)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，也有權(quán)依法由自己去強(qiáng)制執(zhí)行?！边€有學(xué)者指出：“《行政訴訟法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行的主要原因是：（1）對(duì)于某些肯定行政機(jī)關(guān)的行政行為的裁判，人民法院無(wú)須執(zhí)行；（2）對(duì)于人民法院無(wú)須執(zhí)行的行政行為，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律的授權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行；（3）行政機(jī)關(guān)此時(shí)執(zhí)行的本質(zhì)上是經(jīng)過(guò)合法性評(píng)斷的行政行為，不完全是人民法院的生效裁判。”但是，對(duì)行政機(jī)關(guān)能否在公民、法人或者其他組織在行政訴訟中敗訴時(shí)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，學(xué)者們?nèi)匀淮嬖诓煌J(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界對(duì)民事行政訴訟執(zhí)行體制的探討也會(huì)對(duì)這一問(wèn)題產(chǎn)生直接的影響。
在具體研究這一問(wèn)題之前，筆者首先簡(jiǎn)要介紹不同國(guó)家和地區(qū)對(duì)法院生效行政裁判執(zhí)行機(jī)關(guān)規(guī)定的不同模式：一是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行模式。這種執(zhí)行模式的執(zhí)行機(jī)關(guān)是法院之外專(zhuān)設(shè)的行政執(zhí)行官員或?qū)ｉT(mén)的行政機(jī)關(guān)，前者稱(chēng)為“司法執(zhí)行官型”，由隸屬于行政機(jī)關(guān)或者警察系統(tǒng)的行政官員負(fù)責(zé)執(zhí)行，但要將執(zhí)行情況在規(guī)定的期限向法院報(bào)告，英國(guó)、美國(guó)、加拿大、新西蘭、印度等英美法系國(guó)家為此類(lèi)型；后者稱(chēng)為“專(zhuān)門(mén)執(zhí)行機(jī)構(gòu)型”，由獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)成立的政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，瑞典、瑞士等國(guó)為此類(lèi)型。二是司法機(jī)關(guān)執(zhí)行模式。這種模式的執(zhí)行機(jī)關(guān)是法院或者法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)執(zhí)行的具體機(jī)關(guān)不同又分為法官命令執(zhí)行型、法院執(zhí)行官執(zhí)行型、執(zhí)行法院和執(zhí)行官結(jié)合型、專(zhuān)門(mén)執(zhí)行法院型等不同的類(lèi)型。法官命令執(zhí)行型由執(zhí)行法官負(fù)責(zé)執(zhí)行事務(wù)，執(zhí)行員沒(méi)有辦理執(zhí)行事務(wù)的獨(dú)立權(quán)力，西班牙、意大利、秘魯、奧地利及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和澳門(mén)特別行政區(qū)為此類(lèi)型。法院執(zhí)行官執(zhí)行型由法院內(nèi)設(shè)的執(zhí)行官負(fù)責(zé)執(zhí)行事務(wù)，如澳大利亞。執(zhí)行法院和執(zhí)行官結(jié)合型，則由執(zhí)行法院或者法官與執(zhí)行官依法分別獨(dú)立行使自己的執(zhí)行權(quán)力，如日本。專(zhuān)門(mén)執(zhí)行法院型是由專(zhuān)門(mén)設(shè)立的執(zhí)行法院辦理執(zhí)行事務(wù)，如冰島。三是混合型。這種執(zhí)行模式的執(zhí)行機(jī)關(guān)包括法院和行政機(jī)關(guān)，其中法國(guó)是以法院為主行政機(jī)關(guān)為輔的司法主導(dǎo)型的混合模式，德國(guó)則是以行政機(jī)關(guān)為主法院為輔的行政主導(dǎo)型的混合模式。
從上述介紹可以看出，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)法院生效行政裁判執(zhí)行機(jī)關(guān)的規(guī)定采取的是混合模式。不少學(xué)者對(duì)這種混合模式的規(guī)定提出了不同的意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“將行政相對(duì)人為被執(zhí)行人的行政案件的執(zhí)行權(quán)全部賦予行政機(jī)關(guān)”。另有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟判決的不同種類(lèi)來(lái)確定行政機(jī)關(guān)是否能作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，具體意見(jiàn)為：“（1）人民法院作出維持原具體行政行為判決或者駁回原告訴訟請(qǐng)求判決后，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行原具體行政行為，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行原具體行政行為。（2）人民法院作出對(duì)原具體行政行為部分撤銷(xiāo)或者變更判決后，公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定的，行政機(jī)關(guān)可以向第一審人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行生效裁判?！惫P者不同意上述觀(guān)點(diǎn)，主張無(wú)論在何種情況下，即使公民、法人或者其他組織作為被執(zhí)行人，行政機(jī)關(guān)也不宜作為執(zhí)行機(jī)關(guān)。這一主張的理由主要有以下幾個(gè)方面：其一，根據(jù)行政訴訟法和最高人民法院有關(guān)行政訴訟司法解釋的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只有在法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下才可以“依法強(qiáng)制執(zhí)行”。但是，“就中國(guó)目前立法現(xiàn)狀而言，迄今為止尚未有一部法律或法規(guī)明文授權(quán)行政機(jī)關(guān)擁有訴訟執(zhí)行權(quán)”。因此，行政機(jī)關(guān)擁有訴訟執(zhí)行權(quán)在司法實(shí)踐中實(shí)際上是不存在的。其二，公民、法人或者其他組織為行政訴訟的被執(zhí)行人時(shí)，執(zhí)行的根據(jù)是已經(jīng)生效的法院行政裁判，而不是原具體行政行為。“這是因?yàn)?，雖然從形式上看，實(shí)現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)還是原具體行政行為所確定的內(nèi)容，但實(shí)質(zhì)上由于將具體行政行為訴至法院后，該具體行政行為的效力要由司法最終確定。維持判決的作出意味著司法確認(rèn)了具體行政行為的合法性……此時(shí)，作為執(zhí)行根據(jù)的是法院的生效的維持判決，不再是具體行政行為決定書(shū)?！奔热粓?zhí)行根據(jù)是法院以自己的意志作出的肯定被訴具體行政行為內(nèi)容的決定，行政機(jī)關(guān)就無(wú)權(quán)代替法院執(zhí)行生效的行政裁判。其三，如果行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，其既是執(zhí)行組織，又是申請(qǐng)執(zhí)行人或者權(quán)利人，導(dǎo)致了執(zhí)行法律關(guān)系主體的混亂，在理論上也混淆了直接執(zhí)行對(duì)象和間接執(zhí)行對(duì)象的區(qū)別以及行政訴訟執(zhí)行與行政強(qiáng)制執(zhí)行的差異。其四，我國(guó)行政訴訟法在公民、法人或者其他組織為被執(zhí)行人時(shí)將法院生效行政裁判的執(zhí)行權(quán)同時(shí)授予法院和行政機(jī)關(guān)，在立法上并沒(méi)有體現(xiàn)出優(yōu)位或者順序，可能導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)行的現(xiàn)象，而且在法院生效行政裁判未完全支持行政機(jī)關(guān)而由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行時(shí)，可能產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)超越其職權(quán)范圍實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的情形。其五，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，沒(méi)有體現(xiàn)程序公正的要求，可能導(dǎo)致民眾對(duì)司法的不信任。行政訴訟是“民告官”的訴訟，“民”到法院告“官”，如果敗訴輸了官司又由“官”直接對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，“民”就會(huì)認(rèn)為法院與“官”本是一家，受到了審判權(quán)和行政權(quán)兩種公權(quán)力的“壓迫”，很難認(rèn)為法院是“公正”和“居中”的，可能不再相信法院。有學(xué)者指出：“從司法執(zhí)行的整體來(lái)看，公民對(duì)它的認(rèn)同實(shí)際上是從四個(gè)方面展開(kāi)的：一是對(duì)法律的認(rèn)同，二是對(duì)依據(jù)法律所做出的生效法律文書(shū)的認(rèn)同，三是對(duì)實(shí)際執(zhí)行活動(dòng)本身的認(rèn)同，四是對(duì)整個(gè)司法執(zhí)行制度的認(rèn)同……這四個(gè)環(huán)節(jié)仍然構(gòu)成一個(gè)鏈條，公民缺乏對(duì)其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的認(rèn)同，就不會(huì)認(rèn)同整個(gè)執(zhí)行活動(dòng)?！惫癫徽J(rèn)同行政訴訟執(zhí)行活動(dòng)，也會(huì)對(duì)整個(gè)行政訴訟制度不予認(rèn)同，這不利于行政訴訟解決行政爭(zhēng)議功能的發(fā)揮，不符合行政訴訟保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的，甚至?xí)?yán)重影響行政訴訟制度的發(fā)展。
由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在民事訴訟和行政訴訟“執(zhí)行難”的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法規(guī)定，對(duì)我國(guó)民事行政訴訟執(zhí)行體制的改革問(wèn)題提出了諸多方案，如成立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行法院；由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行；由法院負(fù)責(zé)執(zhí)行等。成立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行法院在理論上雖然具有可行性，但這一方案實(shí)施起來(lái)還有許多具體問(wèn)題需要進(jìn)行嚴(yán)密的論證，并且這一方案也并非其他國(guó)家和地區(qū)執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立的常態(tài)，故該方案目前還不具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)性。由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法院的生效裁判，也許適合于民事訴訟，但在行政訴訟中則可能存在很多困境，不符合我國(guó)行政訴訟的實(shí)際情況，甚至?xí)璧K行政訴訟的執(zhí)行。因此，無(wú)論被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織還是行政機(jī)關(guān)，法院生效裁判的執(zhí)行機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)定為人民法院是我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況所決定的最佳選擇方案。
三、公民、法人或者其他組織作為行政訴訟被執(zhí)行人的執(zhí)行措施
行政訴訟中對(duì)不同的被執(zhí)行人適用不同的強(qiáng)制執(zhí)行措施的規(guī)定是否具有合理性，在理論界存在意見(jiàn)分歧。有學(xué)者認(rèn)為：“這種對(duì)拒不履行法院生效裁判的訴訟當(dāng)事人分別適用不同的強(qiáng)制執(zhí)行措施的做法，從根本上違背了法律的公平原則。從訴訟程序上看，無(wú)論公民、法人、其他組織，還是行政機(jī)關(guān)，他們都是行政訴訟的當(dāng)事人。按照《行政訴訟法》第7條規(guī)定的訴訟原則，當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等。據(jù)此，行政訴訟中的強(qiáng)制執(zhí)行措施，當(dāng)然應(yīng)該以公民、法人、其他組織以及行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的身份、地位（也即原告抑或被告，以及勝訴抑或敗訴）作為制度設(shè)計(jì)和法律適用的主要根據(jù)，而不能依照其他因素。但是，《行政訴訟法》有關(guān)執(zhí)行制度的規(guī)定，顯然沒(méi)有同第7條確立的訴訟原則保持一致。作為訴訟制度，這種規(guī)定顯然是有失公平的，其直接造成了對(duì)一方當(dāng)事人適用一種強(qiáng)制措施，對(duì)另一方當(dāng)事人則適用另一種強(qiáng)制措施的局面；而且，這種不同又是以對(duì)公民、法人、其他組織這些‘民’更為嚴(yán)厲而對(duì)行政機(jī)關(guān)這些‘官’更為寬松為內(nèi)容特征的，從而在相當(dāng)程度上折射出‘官貴民賤’和行政機(jī)關(guān)高高在上、高人一等的立法意蘊(yùn)?！边€有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟法的這種規(guī)定，不僅違背了法律的公平原則，而且損害了司法的權(quán)威和法律的尊嚴(yán)，與我國(guó)的實(shí)際情況也不相符。依筆者看來(lái)，上述認(rèn)識(shí)是不正確的，行政訴訟法根據(jù)被執(zhí)行人是公民、法人或者其他組織和行政機(jī)關(guān)規(guī)定不同的強(qiáng)制執(zhí)行措施具有合理性。法律的公平原則應(yīng)當(dāng)注重實(shí)質(zhì)上的公平，不顧不同的被執(zhí)行人具體情況的差異強(qiáng)調(diào)形式上的公平并非公平原則的應(yīng)有之義。根據(jù)被執(zhí)行人的不同情況采取不同的強(qiáng)制執(zhí)行措施，也是一切從實(shí)際出發(fā)和具體情況具體分析的哲學(xué)思想的要求。具體說(shuō)來(lái)，行政訴訟立法之所以對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定不同于公民、法人或者其他組織的強(qiáng)制執(zhí)行措施，是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行使國(guó)家行政職權(quán)，掌管行政公產(chǎn)，代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。如果對(duì)行政機(jī)關(guān)采取與對(duì)公民、法人或者其他組織完全相同的強(qiáng)制執(zhí)行措施，在具體執(zhí)行時(shí)有時(shí)是無(wú)法完全做到的，并且世界上沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家采取這樣的立法規(guī)定。還應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)拒不履行法院生效行政裁判的現(xiàn)象比較普遍，并不是因?yàn)椴煌瑥?qiáng)制執(zhí)行措施的規(guī)定所造成的；對(duì)行政機(jī)關(guān)適用不同于公民、法人或者其他組織的強(qiáng)制執(zhí)行措施，并不意味著對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行措施就一定較為寬松，有時(shí)它比對(duì)公民、法人或者其他組織的強(qiáng)制執(zhí)行措施還更為嚴(yán)厲。
在行政訴訟中，如果公民、法人或者其他組織不履行法院的生效行政裁判，不僅會(huì)對(duì)行政管理秩序和公共利益產(chǎn)生不利影響，而且會(huì)損害法律的尊嚴(yán)和司法的權(quán)威。由于公民、法人或者其他組織在行政訴訟中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，與對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行相比，“執(zhí)行難”的問(wèn)題并不太突出。我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有對(duì)公民、法人或者其他組織的執(zhí)行措施作出具體規(guī)定，但由于行政訴訟司法解釋明確了對(duì)行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的內(nèi)容可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，所以，理論界的一般認(rèn)識(shí)和實(shí)務(wù)中的普遍做法是：公民、法人或者其他組織在行政訴訟中為被執(zhí)行人時(shí)，執(zhí)行措施參照民事訴訟執(zhí)行程序的規(guī)定。在民事訴訟中，執(zhí)行措施可分為實(shí)現(xiàn)金錢(qián)債權(quán)的執(zhí)行、實(shí)現(xiàn)非金錢(qián)債權(quán)的執(zhí)行和保障性執(zhí)行措施。具體的民事訴訟執(zhí)行措施主要有：查詢(xún)、凍結(jié)、劃撥被執(zhí)行人的存款；扣留、提取被執(zhí)行人的收入；查封、扣押、拍賣(mài)、變賣(mài)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)；強(qiáng)制被執(zhí)行人交付法律文書(shū)確定的財(cái)物或者票證；現(xiàn)場(chǎng)搜查；強(qiáng)制被執(zhí)行人支付利息或者支付遲延履行金。
筆者認(rèn)為，民事訴訟中的執(zhí)行措施不宜全部適用于行政訴訟中的公民、法人或者其他組織，公民、法人或者其他組織在行政訴訟中敗訴時(shí)，對(duì)其實(shí)施的執(zhí)行措施的強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)小于民事訴訟中的執(zhí)行措施。理由在于：一是行政訴訟是一種監(jiān)督制度和救濟(jì)制度，行政訴訟當(dāng)事人法律地位平等原則不能僅僅追求形式上的平等，而是應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)對(duì)處于弱勢(shì)地位的公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的保護(hù)。在行政案件的審理階段，我國(guó)行政訴訟法已經(jīng)注意到了這個(gè)問(wèn)題，規(guī)定了原告享有、申請(qǐng)延長(zhǎng)期限、申請(qǐng)撤訴、選擇管轄法院、申請(qǐng)停止被訴行政行為的執(zhí)行、變更訴訟請(qǐng)求、申請(qǐng)調(diào)取證據(jù)、附帶請(qǐng)求行政賠償?shù)缺桓嫠痪哂械奶厥獾脑V訟權(quán)利，在行政訴訟執(zhí)行階段也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種立法精神。二是公民、法人或者其他組織履行法院的生效行政裁判，實(shí)際上是服從于國(guó)家對(duì)于公共事務(wù)的管理。“對(duì)于公共事務(wù)的管理一味地通過(guò)暴力是不可取的”。漢密爾頓也指出：“各州不應(yīng)該贊成這樣一部憲法：它只能借助一支龐大的、待命而動(dòng)的軍隊(duì)來(lái)執(zhí)行政府的一般要求或命令?！彪S著現(xiàn)代行政的發(fā)展，剛性行政應(yīng)當(dāng)越來(lái)越多地讓渡于柔性行政。就國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理而言，絕對(duì)的強(qiáng)制實(shí)際上就是絕對(duì)的奴役?！八^絕對(duì)的奴役，就是一個(gè)人根本無(wú)從確定所要做的事情；在這種境況中，今晚絕不知道明天早晨要做何事，亦即一個(gè)人須受制于一切對(duì)他下達(dá)的命令?！比欠傻倪m用必須注意法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。在行政訴訟中，針對(duì)公民、法人或者其他組織的執(zhí)行措施如果不體現(xiàn)對(duì)其弱勢(shì)地位的關(guān)懷，法律效果也許可能還較為理想，但往往得不到較好的社會(huì)效果。國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理雖然應(yīng)具有必要的強(qiáng)制力，但如果主要依靠強(qiáng)制力來(lái)維護(hù)這種管理，那么就幾乎可以斷定其不具有合理性和認(rèn)同感，因此，公權(quán)力對(duì)私人的強(qiáng)制程度應(yīng)當(dāng)是有限的。四是民事訴訟解決的是平等的私法主體之間的事項(xiàng)，執(zhí)行措施的力度較大具有合理性，因?yàn)橐环讲宦男蟹ㄔ翰门写_定的義務(wù)，勢(shì)必會(huì)損害另一方私法主體的合法權(quán)益，這是對(duì)私法上“平等原則”的違背。行政訴訟則與之不同，對(duì)公民、法人或者其他組織的執(zhí)行措施力度較小，只要不對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益造成較大損失，不嚴(yán)重?fù)p害行政管理秩序，一般不會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，相反還有利于國(guó)家公權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的和諧穩(wěn)定。
需要指出的是，雖然筆者主張?jiān)谛姓V訟中對(duì)公民、法人或者其他組織的執(zhí)行措施的強(qiáng)度應(yīng)小于民事訴訟中的執(zhí)行措施，并不意味著筆者贊成公民、法人或者其他組織可以不履行法院的生效行政裁判，因?yàn)樽鹬睾吐男蟹ㄔ翰门惺欠ㄖ紊鐣?huì)的必然要求。因此，在公民、法人或者其他組織在行政訴訟中敗訴時(shí)，對(duì)其執(zhí)行措施的人文關(guān)懷必須有合理的限度，并且要有充分的法律依據(jù)。筆者建議，我國(guó)行政訴訟法對(duì)這一問(wèn)題可作如下規(guī)定：公民、法人或者其他組織不履行法院生效行政裁判確定的義務(wù)，法院原則上適用民事訴訟中執(zhí)行措施的規(guī)定，但依行政強(qiáng)制法的規(guī)定對(duì)被執(zhí)行人更為有利的，則適用行政強(qiáng)制法的有關(guān)規(guī)定。我國(guó)的行政強(qiáng)制法規(guī)定了許多有利于被執(zhí)行人的原則、制度、程序和規(guī)則，如不得對(duì)居民采取供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞綀?zhí)行；除緊急情況外不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。從法理上講，法院執(zhí)行生效裁判應(yīng)適用訴訟法或者專(zhuān)門(mén)的法院裁判強(qiáng)制執(zhí)行法的規(guī)定，但是，如果行政強(qiáng)制法對(duì)執(zhí)行措施的規(guī)定更加有利于被執(zhí)行人，作為人民權(quán)利保護(hù)神的法院就沒(méi)有拒絕適用的理由，否則就會(huì)使法院對(duì)公民、法人或者其他組織采取的執(zhí)行措施的強(qiáng)度大于行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織采取的執(zhí)行措施，從而與行政訴訟制度保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的產(chǎn)生沖突。
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第一章任務(wù)和基本原則
第一條為了保證刑法的正確實(shí)施，懲罰犯罪，保護(hù)人民，保障國(guó)家安全和社會(huì)公共安全，維護(hù)社會(huì)主義社會(huì)秩序，根據(jù)憲法，制定本法。
第二條中華人民共和國(guó)刑事訴訟法的任務(wù)，是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究，教育公民自覺(jué)遵守法律，積極同犯罪行為作斗爭(zhēng)，以維護(hù)社會(huì)主義法制，保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民利和其他權(quán)利，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。
第三條對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無(wú)權(quán)行使這些權(quán)力。
人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定。
第四條國(guó)家安全機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國(guó)家安全的刑事案件，行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)。
第五條人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。
第六條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。對(duì)于一切公民，在適用法律上一律平等，在法律面前，不允許有任何特權(quán)。
第七條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。
第八條人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。
第九條各民族公民都有用本民族語(yǔ)言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言文字的訴訟參與人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯。
在少數(shù)民族聚居或者多民族雜居的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z(yǔ)言進(jìn)行審訊，用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫奈淖峙袥Q書(shū)、布告和其他文件。
第十條人民法院審判案件，實(shí)行兩審終審制。
第十一條人民法院審判案件，除本法另有規(guī)定的以外，一律公開(kāi)進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)，人民法院有義務(wù)保證被告人獲得辯護(hù)。
第十二條未經(jīng)人民法院依法判決，對(duì)任何人都不得確定有罪。
第十三條人民法院審判案件，依照本法實(shí)行人民陪審員陪審的制度。
第十四條人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障訴訟參與人依法享有的訴訟權(quán)利。
對(duì)于不滿(mǎn)十八歲的未成年人犯罪的案件，在訊問(wèn)和審判時(shí)，可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定人到場(chǎng)。
訴訟參與人對(duì)于審判人員、檢察人員和偵查人員侵犯公民訴訟權(quán)利和人身侮辱的行為，有權(quán)提出控告。
第十五條有下列情形之一的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件，或者不，或者終止審理，或者宣告無(wú)罪：
（一）情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的；
（二）犯罪已過(guò)追訴時(shí)效期限的；
（三）經(jīng)特赦令免除刑罰的；
（四）依照刑法告訴才處理的犯罪，沒(méi)有告訴或者撤回告訴的；
（五）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；
（六）其他法律規(guī)定免予追究刑事責(zé)任的。
第十六條對(duì)于外國(guó)人犯罪應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，適用本法的規(guī)定。
一、行政訴訟附帶民事訴訟的概念和特點(diǎn)
行政訴訟附帶民事訴訟是指人民法院在審理行政案件的同時(shí)，根據(jù)原告請(qǐng)求，對(duì)與引起該案件的行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事糾紛一并審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱(chēng)。它有如下特點(diǎn)：
1、附帶民事訴訟的原告是經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)依法裁決的民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人中的任何一方。如：甲與乙對(duì)某幢房屋所有權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)甲、乙之間的房屋權(quán)屬爭(zhēng)議作出行政裁決，其提起附帶民事訴訟的原告可以是甲，也可以是乙。實(shí)踐中，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的雙方當(dāng)事人之外的第三人如果認(rèn)為行政裁決侵犯了其民事權(quán)益，是否有權(quán)提起附帶民事訴訟，有一定的爭(zhēng)議，有的認(rèn)為有權(quán)，有的認(rèn)為無(wú)權(quán)。筆者認(rèn)為，該第三人有權(quán)提起附帶民事訴訟，理由一是《解釋》規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟；二是可以高效率地解決當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，節(jié)約訴訟成本，避免資源浪費(fèi)，穩(wěn)定法律關(guān)系。
2、附帶民事訴訟的被告，不能是行政訴訟中的被告。如上例中，甲或乙無(wú)論誰(shuí)是附帶民事訴訟的原告，都只能以對(duì)方為被告，而不能以實(shí)施行政裁決行為的行政機(jī)關(guān)為被告。
3、附帶民事訴訟的原告可以提出民事?lián)p害賠償?shù)恼?qǐng)求，也可以提出解決民事權(quán)益之爭(zhēng)的請(qǐng)求。如上例中甲或乙向法院提起附帶民事訴訟，可以提出重新確認(rèn)房屋權(quán)屬的請(qǐng)求。
4、附帶民事訴訟的原告提出的民事請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)行政裁決的民事權(quán)利義務(wù)之爭(zhēng)，對(duì)未經(jīng)裁決的，不得提出附帶民事訴訟或一并審理的請(qǐng)求。
5、行政侵權(quán)賠償訴訟不是附帶民事訴訟。
二、行政訴訟附帶民事訴訟的條件
1、行政訴訟案件的成立，是附帶民事訴訟的前提條件。按照《解釋》規(guī)定的意思，只有被訴的行政裁決行為違法被法院確認(rèn)的情況下，民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人才可以請(qǐng)求一并審理，這就要求，附帶的民事訴訟應(yīng)當(dāng)在行政訴訟程序完成后進(jìn)行，并且以被訴行政行為（行政裁決）違法為其啟動(dòng)的條件。
2、行政機(jī)關(guān)的行政行為引起了兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，即一方面引起了當(dāng)事人對(duì)其行政裁決不服；另一方面引起了新的民事糾紛或?qū)I(yè)已存在的民事糾紛發(fā)生影響，從而引起兩種性質(zhì)不同但彼此關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議。
3、兩個(gè)分屬不同訴訟系列的訴訟請(qǐng)求之間具有內(nèi)在聯(lián)系性。
4、有關(guān)聯(lián)的民事訴訟請(qǐng)求須在行政訴訟過(guò)程中提出。即可以在提起行政訴訟的同時(shí)提起，也可以在行政訴訟開(kāi)始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。
三、行政訴訟附帶民事訴訟的范圍
行政訴訟附帶民事訴訟的范圍，應(yīng)包括下列幾方面：
1、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人之間的權(quán)屬糾紛所作的裁決，要求人民法院撤銷(xiāo)該裁決并重新確定權(quán)屬的。
2、當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)對(duì)其與他人有關(guān)損害賠償作出的裁決，要求人民法院撤銷(xiāo)該裁決并重新對(duì)損害賠償問(wèn)題進(jìn)行處理的。
3、當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)他人作出的行政行為損害了自己的民事權(quán)益，在對(duì)該行政行為的行政訴訟中，可以提起附帶民事訴訟。
四、行政訴訟附帶民事訴訟的審理
由于法律及相關(guān)的司法解釋對(duì)行政訴訟附帶民事訴訟的審理程序未作明確規(guī)定，實(shí)踐中對(duì)該類(lèi)案件的審理操作不一，筆者認(rèn)為審理該類(lèi)案件時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：
1、行政訴訟附帶民事訴訟的提起，必須既符合行政訴訟的起訴條件，又符合民事訴訟的起訴條件，同時(shí)必須符合行政訴訟附帶民事訴訟的條件。
2、行政訴訟附帶民事訴訟只能在提起行政訴訟的同時(shí)或行政訴訟程序終結(jié)前的訴訟過(guò)程中提起。
關(guān)鍵詞：爭(zhēng)議順序沖突處理
自1990年10月1日《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》施行后，法院須依不同的訴訟法，分別適用行政訴訟程序和民事訴訟程序?qū)﹃P(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審理。如何處理關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的審理順序，即優(yōu)先審理何者，是理論和實(shí)踐均必須予以規(guī)范與明確的問(wèn)題。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和進(jìn)一步完善，為了更有效調(diào)整紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和合理配置資源，行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)大，已是不爭(zhēng)的事實(shí)，行政權(quán)時(shí)刻影響著大量的民事法律關(guān)系，行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系相互滲透、交叉；同時(shí)，公民、法人和其他組織的法律意識(shí)尤其是行政訴訟意識(shí)的增強(qiáng)，唯權(quán)、唯上思想的擯棄，一旦行政行為侵犯其民事權(quán)益時(shí)，已不再聽(tīng)之任之，而是充分行使提起行政訴訟的權(quán)利，關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的案件將有增無(wú)減。因此，從理論上，對(duì)關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的審理順序進(jìn)行探討，為以后立法提供更加科學(xué)的理論依據(jù)，規(guī)范、統(tǒng)一目前司法操作方式，均具有積極意義。
一、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的概念、特征與表現(xiàn)形式
關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議是指在案件的審理過(guò)程中，同時(shí)存在均需解決的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議，二爭(zhēng)議內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，處理結(jié)果互為因果或互為前提條件的一種爭(zhēng)議形式。
關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議具有如下特征：1、法院已立案受理至少一爭(zhēng)議，但未審理終結(jié)。當(dāng)二爭(zhēng)議均被訴至法院，法院就必須解決二訴訟的審理順序；法院在審理一訴訟的過(guò)程中，出現(xiàn)另一須適用其它的訴訟程序?qū)徖淼臓?zhēng)議時(shí)，不能置之不理，也要處理優(yōu)先解決何者。爭(zhēng)議均未被訴至法院和一爭(zhēng)議或二爭(zhēng)議均已被審理終結(jié)，不存在審理順序的沖突。2、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議必須是緊密型的，具有關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的本質(zhì)特征。本文所指的關(guān)聯(lián)性不是哲學(xué)意義上的普遍聯(lián)系性，其條件有二方面：一是內(nèi)容上具有關(guān)聯(lián)性，行政爭(zhēng)議因民事?tīng)?zhēng)議產(chǎn)生或民事?tīng)?zhēng)議因行政爭(zhēng)議產(chǎn)生；二是處理結(jié)果上具有因果性或前提條件性，一爭(zhēng)議判決本身依賴(lài)于另一爭(zhēng)議的解決，后一爭(zhēng)議雖不構(gòu)成前一爭(zhēng)議的主要標(biāo)的，但決定前一爭(zhēng)議的判決結(jié)果。3、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人基本具有吻合性，民事?tīng)?zhēng)議的原、被告是行政爭(zhēng)議的原告、第三人，反之亦然。雖然行政爭(zhēng)議必然有行政主體的參與，行政主體在行政訴訟中充當(dāng)被告的角色，但行政爭(zhēng)議的其他當(dāng)事人基本是民事?tīng)?zhēng)議的原、被告。任一爭(zhēng)議的當(dāng)事人不是另一爭(zhēng)議的當(dāng)事人，該二爭(zhēng)議就不具有關(guān)聯(lián)性。4、關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人均已向法院提出主張。法院在審理案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在當(dāng)事人未向法院主張的關(guān)聯(lián)的另一爭(zhēng)議，依照“不訴不理”的民事、行政訴訟基本原則，法院無(wú)職權(quán)審理未被當(dāng)事人主張的另一爭(zhēng)議，故無(wú)需解決優(yōu)先審理何爭(zhēng)議的問(wèn)題。
關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的表現(xiàn)形式有二種：一是關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟，即理論上的本訴與他訴。依法院立案受理的時(shí)間的先后可分為行政訴訟受理在先和民事訴訟受理在先，但法院立案受理的時(shí)間的先后，不能決定何者應(yīng)優(yōu)先審理。二是關(guān)聯(lián)的訴訟與爭(zhēng)議。在訴訟的過(guò)程中，出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的、當(dāng)事人已向法院主張的另一須依其它訴訟程序?qū)徖淼闯稍V的爭(zhēng)議。若后爭(zhēng)議已被訴至法院且法院已立案受理，即轉(zhuǎn)化為第一種形式，本文所指的第二種形式是未將爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為訴訟的情形。
二、本訴與他訴的優(yōu)先關(guān)系的處理原則
本訴與他訴的優(yōu)先問(wèn)題，學(xué)者傾向性的觀(guān)點(diǎn)是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。其理由是：1、從行政法理論上講，是行政權(quán)優(yōu)先原則在訴訟領(lǐng)域的體現(xiàn)①。行政優(yōu)先權(quán)原則要求行政權(quán)與社會(huì)組織或公民個(gè)人的權(quán)利在同一范圍內(nèi)相遇時(shí)，行政權(quán)具有優(yōu)先行使與實(shí)現(xiàn)的效力。2、從二訴訟保護(hù)的社會(huì)利益價(jià)值大小看，行政訴訟保護(hù)的權(quán)益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；民事訴訟保護(hù)的主要是公民和組織的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益②。3、從二訴訟的審理結(jié)果看，行政訴訟的審理結(jié)果可能是行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或行政賠償，民事訴訟的審理結(jié)果是民事權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)，民事義務(wù)得到履行，主要體現(xiàn)了各方在財(cái)產(chǎn)利益上的增加或減少，一般不涉及生命權(quán)和人身自由權(quán)等基本人權(quán)③。
在司法實(shí)踐中，處理關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的優(yōu)先關(guān)系的方式主要有以下三種：1、各自獨(dú)立式。法院不同的審判庭對(duì)關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟獨(dú)自審理，他訴的是否存在和審理結(jié)果，不理不睬，僅對(duì)本訴的所有證據(jù)材料效力予以審核認(rèn)定并直接據(jù)此作出裁判。2、行政訴訟優(yōu)先式。行政訴訟具有優(yōu)先性，民事訴訟讓位于行政訴訟；中止民事訴訟的審理，待行政訴訟審理終結(jié)后，并以行政訴訟的處理結(jié)果為依據(jù)繼續(xù)審理民事訴訟。該式是行政訴訟先于民事訴訟觀(guān)點(diǎn)的典型的司法操作模式。3、行政附帶民事訴訟式。當(dāng)關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟并存時(shí)，在立案審查階段，把民事訴訟作為行政附帶民事訴訟的形式予以立案，移交行政審判庭審理；在審理階段，由民事審判庭把民事訴訟移送到行政審判庭作為行政訴訟附帶民事訴訟形式一并予以審理。
上述三種方式，固然有其合理的方面，如第一種方式能及時(shí)、快捷審結(jié)案件，第二種方式簡(jiǎn)單明確、易于操作，第三種方式體現(xiàn)訴訟的效益原則。但是，如果繼續(xù)探究上述三種方式的利弊，似有形而上學(xué)和機(jī)械論的嫌疑，其缺點(diǎn)或不足之處顯而易見(jiàn)。
根據(jù)行政法的理論，行政行為一經(jīng)行政主體作出和被行政相對(duì)人知曉，即具有公定力。否定行政行為的合法性或使行政行為失效的機(jī)關(guān)只能是行為機(jī)關(guān)、行為機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或人民法院。行政訴訟法第3條第2款規(guī)定，人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件；行政審判庭是對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查并作出評(píng)價(jià)的唯一合法主體；民事審判庭無(wú)權(quán)對(duì)作為民事訴訟中的證據(jù)的行政行為的合法性進(jìn)行審查，更無(wú)權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。獨(dú)自審理民事訴訟，違背行政行為的效力原則。因此在民事訴訟中，法院依民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定以查證屬實(shí)的行政主體超越職權(quán)作出的行政行為、行政相對(duì)人已喪失提起行政訴訟的時(shí)效的權(quán)利等為由對(duì)行政行為作出評(píng)價(jià)并據(jù)此作出裁判的行為，是錯(cuò)誤的。但法院在審理民事訴訟的過(guò)程中，可對(duì)作為證據(jù)的行政行為的客觀(guān)性和關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審核認(rèn)定并據(jù)此對(duì)訴訟直接作出裁判，如法院對(duì)作為民事訴訟的證據(jù)的“行政”行為系偽造，不是行政主體作出的“行政”行為，不能直接或間接導(dǎo)致行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅的“行政”行為，因上述“行政”行為不屬于行政法意義上的行政行為，不受行政行為的公定力效力原則的約束；也因上述“行政行為”不屬于行政訴訟受案范圍，不可能以行政訴訟方式進(jìn)行司法審查，因此法院可直接予以審核認(rèn)定。在民事訴訟中，法院無(wú)權(quán)否定行政行為的合法性，同樣因?yàn)楸粻?zhēng)議的行政行為可能屬于可撤銷(xiāo)的行為，也無(wú)權(quán)肯定行政行為的合法性并據(jù)此作出裁判結(jié)果，否則，在行政訴訟中，法院作出撤銷(xiāo)行政行為、確認(rèn)行政行為違法的裁判時(shí)，將由于法院的過(guò)錯(cuò)出現(xiàn)相互矛盾的裁判。各自獨(dú)立式無(wú)視關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的關(guān)聯(lián)性的客觀(guān)存在，違背了客觀(guān)決定主觀(guān)的認(rèn)識(shí)規(guī)律，其裁判結(jié)果的錯(cuò)誤就在所難免了。因此，各自獨(dú)立式的處理方式不僅違背法學(xué)和哲學(xué)的基本理論，實(shí)踐證明極易破壞司法統(tǒng)一原則，損害國(guó)家司法權(quán)威，降低司法公信度。
從訴訟法律關(guān)系角度而言，民事訴訟與行政訴訟是相互獨(dú)立的，不存在效力大小、誰(shuí)先誰(shuí)后的問(wèn)題。優(yōu)先審理行政訴訟不屬于行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容，優(yōu)先審理行政訴訟不符合主體是行政主體、是為了實(shí)現(xiàn)行政目的所必需的、必須有法律依據(jù)等行政優(yōu)先權(quán)的成立條件。行政優(yōu)先權(quán)與優(yōu)先審理行政訴訟無(wú)必然的聯(lián)系，行政優(yōu)先權(quán)的理論并不能推理出優(yōu)先審理行政訴訟的理論。行政訴訟法的立法目的是通過(guò)對(duì)行政行為合法性的司法審查，最終保護(hù)受違法行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，民事訴訟也保護(hù)全民所有制主體的合法權(quán)益；同時(shí)，很難說(shuō)行政權(quán)益大于經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上，保護(hù)行政權(quán)益的目的是為了實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)利益，不能也算不清行政訴訟與民事訴訟各所保護(hù)的社會(huì)利益的大小。雖然行政訴訟審理的對(duì)象有公民的人身自由權(quán)，但民事訴訟的審理對(duì)象中包括人格權(quán)、身體健康權(quán)、名譽(yù)權(quán)等公民的基本權(quán)利，從行政訴訟與民事訴訟的審理結(jié)果而言，孰輕孰重，實(shí)難辨清。在司法實(shí)踐中，多數(shù)的關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的案件的審理順序，確應(yīng)是行政訴訟優(yōu)先于民事訴訟。但是，在審理行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)與事實(shí)、主體不符或法律規(guī)定為由的行政不作為的行政案件時(shí)，就不應(yīng)優(yōu)先審理行政訴訟④。
為了方便當(dāng)事人，節(jié)約訴訟成本，避免“官了民不了”⑤的現(xiàn)象，徹底解決糾紛，提高行政審判效果，理順關(guān)聯(lián)的行政訴訟與民事訴訟的審理順序，合理利用司法資源，行政附帶民事訴訟式是極其科學(xué)的方式。民事訴訟法第6條第1款規(guī)定，“民事案件的審理權(quán)由人民法院行使”，行政審判庭審理行政附帶民事訴訟，如同刑事審判庭審理刑事附帶民事訴訟一樣，是符合法律規(guī)定的。在理論上，法院在不違反法律規(guī)定的前提下，可決定適用何種程序?qū)徖戆讣?，?dāng)事人無(wú)權(quán)選擇案件的審理程序與審判庭。遺憾的是，行政訴訟法對(duì)此未作任何規(guī)定。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的規(guī)定》第63條規(guī)定了行政附帶民事訴訟，可惜的是該條款規(guī)定的行政附帶民事訴訟范圍過(guò)于狹窄，且規(guī)定了必須由當(dāng)事人要求一并解決的前提條件與法院可以（并不是必須）一并審理；同時(shí)，內(nèi)容簡(jiǎn)單、缺乏操作性，所以該規(guī)定形似建立了行政附帶民事訴訟的制度，實(shí)質(zhì)上是基本采納了行政不能附帶民事訴訟的觀(guān)點(diǎn)的產(chǎn)物⑥。目前，在司法實(shí)踐中，能以行政附帶民事訴訟的方式解決糾紛的案件是極為少數(shù)的。筆者認(rèn)為，建立行政附帶民事訴訟制度已是迫在眉睫的立法任務(wù)，如刑事訴訟法中的刑事附帶民事訴訟編一樣，修改現(xiàn)行行政訴訟法，設(shè)立行政附帶民事訴訟專(zhuān)章或編，規(guī)定建立行政附帶民事訴訟制度及其原則性問(wèn)題；最高人民法院在此基礎(chǔ)上對(duì)行政附帶民事訴訟受理范圍、立案、證據(jù)規(guī)則、審理程序等作出司法解釋。如在短期內(nèi)不能修改行政訴訟法，最高人民法院應(yīng)立即修改與完善關(guān)于行政附帶民事訴訟的司法解釋?zhuān)绕涫橇阜秶?，制定如最高人民法院《關(guān)于刑事附帶民事訴訟的范圍問(wèn)題的規(guī)定》，其必要性是不言而喻的。關(guān)于行政附帶民事訴訟的受理范圍，進(jìn)一步擴(kuò)大是必要的、迫切的。建議將行政主體頒發(fā)權(quán)證的行政行為引起的民事訴訟納入必要的行政附帶民事訴訟的受理范圍，將行政處罰引起的民事訴訟納入普通（可以）的行政附帶民事訴訟的受理范圍，這樣才能真正發(fā)揮行政附帶民事訴訟的應(yīng)有作用。
筆者認(rèn)為，目前，除可以依最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第63條規(guī)定，適用行政附帶民事訴訟的方式審理的案件外，正確處理關(guān)聯(lián)的本訴與他訴的審理順序的原則，應(yīng)是優(yōu)先審理決定另一訴訟裁判結(jié)果（內(nèi)容）的訴訟，即優(yōu)先審理屬于原因、前提條件的訴訟。該方式既不違反現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，又是對(duì)上述三種方式揚(yáng)長(zhǎng)避短的結(jié)晶。民事訴訟法第136條第1款第（5）項(xiàng)規(guī)定，本案須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，中止訴訟，和最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行若干問(wèn)題的解釋》第51條第1款第（6）項(xiàng)規(guī)定，案件的審判必須以相關(guān)民事、刑事或其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的，中止訴訟，是筆者主張的方式的法律依據(jù)。雖然有人認(rèn)為民事訴訟法第136條第1款第（5）項(xiàng)規(guī)定中的“另一案”僅指另一民事案件，但筆者認(rèn)為應(yīng)包括行政案件和刑事案件，否則，該法律應(yīng)明文規(guī)定是另一民事案件。
三、審理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭(zhēng)議的處理原則
業(yè)已進(jìn)行的訴訟與在訴訟中出現(xiàn)的須適用不同的訴訟程序解決的關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議，雖不存在訴訟優(yōu)先的問(wèn)題，但如何處理該爭(zhēng)議和如何中止訴訟，是司法實(shí)踐中不可回避的問(wèn)題。在司法實(shí)踐中，主要做法有以下幾種：1、直接認(rèn)定和裁判式。法院在訴訟中對(duì)關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議直接予以審核認(rèn)定并據(jù)此對(duì)訴訟直接作出裁判。2、建議式。法院在民事訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議時(shí)，建議行政機(jī)關(guān)復(fù)查糾正并提供復(fù)查結(jié)果或建議當(dāng)事人另行起訴行政機(jī)關(guān)，同時(shí)，中止民事訴訟的審理。3、內(nèi)部移送式。法院在訴訟中出現(xiàn)關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議時(shí)，將關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議以?xún)?nèi)部移送方式移送至相關(guān)審判庭進(jìn)行審理，同時(shí)，中止訴訟的審理。
直接認(rèn)定與裁判式，雖然可以減少繁瑣的訴訟程序，但其不合理的原因與上述的各自獨(dú)立式基本相同，不再贅述，因此是不可取的。
建議式，是建立在理想化的法制環(huán)境上，不僅沒(méi)有法律依據(jù)，且極可能損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，破壞程序公正?，F(xiàn)行法律、司法解釋均未規(guī)定法院向行政機(jī)關(guān)或當(dāng)事人提出建議時(shí)，可中止訴訟的審理。行政機(jī)關(guān)對(duì)于法院要求復(fù)查行政行為的建議，因無(wú)法定復(fù)查和答復(fù)的義務(wù)，而不作任何回應(yīng)，已是司空見(jiàn)慣的事。當(dāng)事人有權(quán)處分其實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利，有權(quán)決定是否將關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議提交法院依不同的訴訟程序予以解決。因此法院的建議可能無(wú)任何積極的意義，相反極易延長(zhǎng)甚至超過(guò)法定審理期限和結(jié)案不能。
行政訴訟法第56條規(guī)定，只有法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的和有犯罪行為的，才能將有關(guān)材料移送有關(guān)部門(mén)處理，但未規(guī)定將關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議移送相關(guān)審判庭進(jìn)行審理；民事訴訟法亦未規(guī)定有關(guān)內(nèi)部移送的內(nèi)容，可見(jiàn)，內(nèi)部移送式缺乏法律依據(jù)；同時(shí)，內(nèi)部移送式違反了行政訴訟和民事訴訟中的不訴不理的基本原則，屬于公權(quán)不當(dāng)干涉私權(quán)。法院在審理被移送的其他爭(zhēng)議時(shí)，若原告不提出訴訟請(qǐng)求、不出庭、不舉證等，將使該爭(zhēng)議的審理無(wú)法進(jìn)行與終結(jié)。
筆者認(rèn)為，正確處理關(guān)聯(lián)的訴訟與爭(zhēng)議的辦法是已審理訴訟的審判庭代表法院履行告知義務(wù)，告知提出爭(zhēng)議方應(yīng)對(duì)關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議另行提起訴訟；提出爭(zhēng)議方收到告知書(shū)后，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。行政訴訟法第34條第1款和民事訴訟法第64條第1款均規(guī)定，當(dāng)事人有責(zé)任向法院提供證據(jù)，包括主張和反駁證據(jù)；同時(shí)，最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第3條和最高人民法院《關(guān)于行政訴訟若干問(wèn)題的規(guī)定》第8條均規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人告知舉證范圍、舉證時(shí)限和逾期提供證據(jù)的法律后果，關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)是決定訴訟結(jié)果的證據(jù)的效力認(rèn)定問(wèn)題，屬于當(dāng)事人提供主張或反駁證據(jù)的范疇，據(jù)此法院應(yīng)履行告知提出爭(zhēng)議方以另行起訴方式完成舉證責(zé)任的義務(wù)。告知書(shū)向提出爭(zhēng)議方送達(dá)后，即可產(chǎn)生法律效力。當(dāng)事人在告知的期限內(nèi)未行使訴權(quán)，法院可以對(duì)作為訴訟的證據(jù)的爭(zhēng)議的證明力予以認(rèn)定，并對(duì)訴訟作出裁判。該方式克服了拖延訴訟時(shí)間、無(wú)法律依據(jù)等弊端。該方式在司法實(shí)際操作中，還須解決以下問(wèn)題：1、告知應(yīng)以書(shū)面形式作出，并向當(dāng)事人送達(dá)，告知書(shū)的內(nèi)容為當(dāng)事人應(yīng)在法院指定的期限內(nèi)就關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議另行提起訴訟，否則，將承擔(dān)對(duì)其不利的法律后果。2、告知另行提起訴訟的時(shí)間，參照最高人民法院《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》第9條第5項(xiàng)規(guī)定，以一個(gè)月為宜。因?yàn)閰⒄丈鲜鲆?guī)定，該期限不計(jì)入審理期限。3、法院履行告知后，因無(wú)法律依據(jù)，不能立即中止訴訟的審理，當(dāng)事人另行起訴并被法院立案受理后，才能中止訴訟。4、若當(dāng)事人未在告知的期限內(nèi)另行起訴，但在法院對(duì)訴訟作出裁判后，在法定的期限內(nèi)對(duì)關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議另行起訴的，法院對(duì)關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議的起訴，仍應(yīng)予以立案受理并依法作出裁判。因關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議的裁判結(jié)果致使前一訴訟被改判或再審的，應(yīng)依照或參照最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第46條規(guī)定，前一訴訟的裁判不屬于錯(cuò)誤裁判，且由被告知方承擔(dān)因此增加的有關(guān)訴訟的合理費(fèi)用以及因此而擴(kuò)大的一當(dāng)事人的直接損失，以懲罰被告知方怠于行使權(quán)利。
注釋?zhuān)?/p>
①黃江：《行政法理論與審判實(shí)務(wù)研究-全國(guó)法院系統(tǒng)第十二屆學(xué)術(shù)討論會(huì)論文選》中的《行政、民事關(guān)聯(lián)訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁(yè)。
②張步洪、王萬(wàn)華：《行政訴訟法律解釋判例述評(píng)》，中國(guó)法制出版社2000年9月北京第1版，第555頁(yè)。
③同②。
④同①，第422頁(yè)。
⑤江必新：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展-行政行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社2001年8月第1版，第96頁(yè)。
⑥甘文：《行政訴訟法司法解釋解之評(píng)論-理由、觀(guān)點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年5月北京第1版，第174頁(yè)。
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關(guān)鍵詞：民事、行政交叉案件 民事附帶行政訴訟 行政附帶民事訴訟 處理
一、案例與問(wèn)題的提出
甲、乙二人于1947年在邵陽(yáng)市區(qū)合建一棟私房，建筑面積203平方米。1956年原邵陽(yáng)市人民委員會(huì)向他們頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證，確認(rèn)系甲、乙二人共有。1958年在私營(yíng)房產(chǎn)社會(huì)主義改造中，甲申請(qǐng)將房產(chǎn)投入私改，并回老家鄉(xiāng)下居住。私改房屋面積157平方米，剩余房46平方米繼續(xù)由乙居住、管業(yè)。1988年乙以原產(chǎn)權(quán)證遺失為由，向邵陽(yáng)市房產(chǎn)局申請(qǐng)重新登記并被獲準(zhǔn)，但補(bǔ)發(fā)的產(chǎn)權(quán)證仍登記為甲、乙共有。1990年，乙數(shù)次要求房產(chǎn)局將其居住房屋變更登記為其一人所有。1993年4月20日，邵陽(yáng)市房產(chǎn)局發(fā)出公告，告知對(duì)乙現(xiàn)居住房產(chǎn)自30日內(nèi)無(wú)人提出異議即頒發(fā)新的產(chǎn)權(quán)證。公告的第2日即4月21日，邵陽(yáng)市產(chǎn)權(quán)局在登記表中的備注欄注明“自公告后無(wú)異議”，并于26日向乙頒發(fā)了第X號(hào)《房屋產(chǎn)權(quán)證》。乙去世后，其妻B作為繼承人于1998年繼承了該房產(chǎn)，并領(lǐng)取第Y號(hào)房產(chǎn)權(quán)證。2001年，甲認(rèn)為B取得的產(chǎn)權(quán)實(shí)為與他共有為由向邵陽(yáng)市房產(chǎn)局提出申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)B的產(chǎn)權(quán)證。同年11月，邵陽(yáng)市房產(chǎn)局作為注銷(xiāo)第Y號(hào)房屋所有權(quán)證的決定。但該決定未告知B有訴訟的權(quán)利與起訴期限。2003年7月，B向邵陽(yáng)市大祥區(qū)法院起訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)邵陽(yáng)市房產(chǎn)局注銷(xiāo)其產(chǎn)權(quán)證的決定，法院于同年9月以房產(chǎn)局注銷(xiāo)產(chǎn)權(quán)證所認(rèn)定的事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤為由判決撤銷(xiāo)房產(chǎn)局的注銷(xiāo)產(chǎn)權(quán)證的決定。同年10月甲去世，甲之妻A于同年12月22日向法院提出訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)房產(chǎn)局第Y號(hào)產(chǎn)權(quán)證，此案經(jīng)歷了大祥區(qū)法院一審和邵陽(yáng)市中級(jí)人民法院二審。一審、二審法院均認(rèn)為第Y號(hào)產(chǎn)權(quán)證應(yīng)以第X號(hào)產(chǎn)權(quán)證合法為依據(jù)，而邵陽(yáng)市產(chǎn)權(quán)局在頒發(fā)第X號(hào)產(chǎn)權(quán)證時(shí)程序違法，遂撤銷(xiāo)了第Y號(hào)產(chǎn)權(quán)證。
此后，A、B二人相繼去世。由于該房屋產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議未得到最終解決，A、B二人的后人均聲稱(chēng)對(duì)爭(zhēng)議房產(chǎn)具有所有權(quán)，且法院的兩次行政判決相互矛盾，于是多次上訪(fǎng)申訴。法院也多次復(fù)查，復(fù)查后也以法院行政判決書(shū)只針對(duì)房產(chǎn)局的頒證、注銷(xiāo)等行政行為的合法性進(jìn)行審理，未對(duì)房產(chǎn)的歸屬等民事法律關(guān)系進(jìn)行審理為由，駁回了當(dāng)事人的申訴。并建議當(dāng)事人可通過(guò)民事訴訟對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)。B的后人于2007年再次提起民事訴訟，要求對(duì)爭(zhēng)議房屋進(jìn)行重新確權(quán)。這一系列歷時(shí)7年的案件，3次行政判決，其間最初的訴訟當(dāng)事人相繼去世，官司“前赴后繼”，無(wú)論訴訟結(jié)果如何，對(duì)雙方當(dāng)事人來(lái)說(shuō)都不是贏(yíng)家。
以上系列案反映出這樣一個(gè)問(wèn)題：由于行政機(jī)關(guān)的某些行政行為直接影響著行政相對(duì)人的民事權(quán)益，使得普通的行政爭(zhēng)議因交織著民事?tīng)?zhēng)議而變得比較復(fù)雜。這類(lèi)案件存在著兩種法律關(guān)系：一種是民事法律關(guān)系，另一種是行政法律關(guān)系。人民法院如何正確處理這類(lèi)民事、行政交叉案件，《行政訴訟法》一直沒(méi)有明確的規(guī)定，《民事訴訟法》第136條中有一項(xiàng)極為概括之規(guī)定：“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，人民法院應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定：“被告對(duì)平等民事主體之間民事?tīng)?zhēng)議所做出裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！雹僭撍痉ń忉寳l文簡(jiǎn)單，僅規(guī)定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過(guò)窄并且不具有可操作性?？梢?jiàn)，此類(lèi)案件的處理，亟待理論界的探討與立法上的界定。筆者認(rèn)為，民事附帶行政訴訟或者行政附帶民事訴訟，它們是“一并審理”的兩種具體操作形式，也解決此類(lèi)交叉案件的最佳選擇。
二、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的必要性
（一）有利于迅速?gòu)氐捉鉀Q爭(zhēng)議，是訴訟經(jīng)濟(jì)原則的要求。民事、行政交叉案件中，當(dāng)事人在身份上有重疊，行政訴訟的當(dāng)事人也是民事訴訟的當(dāng)事人。將兩種爭(zhēng)議“一并審理”，對(duì)法院來(lái)講，可以減少審理內(nèi)容的重復(fù)，降低辦案經(jīng)費(fèi)，縮短辦案時(shí)間；對(duì)當(dāng)事人而言，可以減少訴累，盡快實(shí)現(xiàn)自己的合法權(quán)益，避免因多方奔波換取遲來(lái)的正義。
（二）有利于維護(hù)司法統(tǒng)一，避免作出相互矛盾的判決。行政附帶民事訴訟，或者民事附帶行政訴訟，這種“一并審理”的方式，有利于法院一并查清事實(shí)，分清責(zé)任，正確、及時(shí)地對(duì)全部案情統(tǒng)一考慮和審理，可以避免各個(gè)法院或各個(gè)審判庭各行其是就同一事實(shí)作出相互矛盾的判決。
（三）是解決現(xiàn)行審判方式弊端的需要。目前，由于立法上的空白和學(xué)術(shù)界的分歧，對(duì)民事、行政交叉案件，實(shí)踐中存在各種各樣的解決方式；對(duì)行政、民事糾紛分別訴訟、審理；單純以民事訴訟解決；民事附帶行政訴訟；行政附帶民事訴訟；行政民事關(guān)聯(lián)訴訟合并審理等等。因此，為了能夠及時(shí)、有效的解決爭(zhēng)議，必須克服目前實(shí)踐中各行其是的弊端，構(gòu)建與規(guī)范行政附帶民事訴訟、民事附帶民事訴訟的制度，是解決這一問(wèn)題的根本出路。
三、民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟的可行性。
（一）民帶附帶行政訴訟的可行性
有些民事案件的審理和解決是以對(duì)相關(guān)的行政行為的合法性的正確認(rèn)定為前提，但該行政行為并非民事?tīng)?zhēng)議案件的訴訟標(biāo)的，卻決定著民事案件的裁判結(jié)果。例如，原、被告打房屋確權(quán)官司，原告出具了房產(chǎn)部門(mén)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，被告對(duì)該產(chǎn)權(quán)證書(shū)提出質(zhì)疑，法院能否在民事案件中審查產(chǎn)權(quán)證的合法性。筆者認(rèn)為，在民事訴訟中，人民法院可以審查行政行為的合法性問(wèn)題。其一，行政行為在民事訴訟中是證據(jù)形式出現(xiàn)，根據(jù)證據(jù)審查規(guī)則，人民法院應(yīng)當(dāng)審查證據(jù)的客觀(guān)性、關(guān)聯(lián)性和合法性。因此，對(duì)行政行為的合法性審查，應(yīng)屬于人民法院的職責(zé)范圍。其二，也是最重要的一點(diǎn)，法院是國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，是最終裁判者，負(fù)有對(duì)所有社會(huì)主體的行為進(jìn)行司法性審查的義務(wù)。法院內(nèi)部的各種庭的劃分，只不過(guò)是為了解決現(xiàn)實(shí)生活存在的問(wèn)題，為人民提供解決爭(zhēng)議的方便而已。正如一學(xué)者指出的：“無(wú)論是民事訴訟程序還是行政訴訟程序都是由法院作為一個(gè)整體主持進(jìn)行的，各個(gè)職能庭無(wú)獨(dú)立對(duì)外的資格；法官接受‘人大’的任命也無(wú)民事審判庭法官和行政審判庭法官之分?！雹趯?duì)有關(guān)因行政行為的民事?tīng)?zhēng)議的解決，人民法院應(yīng)該有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為合法性進(jìn)行審查，無(wú)論是由民庭審查還是由行政庭審查只不過(guò)是形式問(wèn)題，因?yàn)槠鋵?shí)質(zhì)都是由法院代表國(guó)家行使審判權(quán)。從國(guó)外的情況看，英美國(guó)家法院系統(tǒng)是單一的，行政案件與民事案件、刑事案件一樣，均由普通法院管轄，所有類(lèi)型的案件都是由同一法院同樣的法官審理的，這也從一個(gè)側(cè)面表明，行政審判庭、民事審判庭、刑事審判庭之間的職能并非必然對(duì)立。只要有利于案件得到公正迅捷的處理，是分開(kāi)審理還是合并審理，都應(yīng)當(dāng)被允許。
最高人民法院的一些特殊規(guī)定已經(jīng)對(duì)民事附帶行政訴訟有了突破。2002年5月21日最高人民法院針對(duì)北京市高級(jí)人民法院請(qǐng)示所作的《關(guān)于專(zhuān)利法、商標(biāo)法修改后專(zhuān)利、商標(biāo)相關(guān)案件分工問(wèn)題的批復(fù)》中指出：“對(duì)于人民法院受理的涉及專(zhuān)利權(quán)或者注冊(cè)商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)的民事訴訟，當(dāng)事人就同一專(zhuān)利或者商標(biāo)不服專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)的無(wú)效宣告請(qǐng)求復(fù)審決定或者商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭審理；不服專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)或者商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)的復(fù)審決定或者裁定的其他行政案件，由行政審判庭審理?！痹撆鷱?fù)明確規(guī)定將專(zhuān)利、商標(biāo)民事糾紛中涉及的行政案件交由知識(shí)產(chǎn)權(quán)庭一并審理。在專(zhuān)利、商標(biāo)民事訴訟中開(kāi)創(chuàng)了一并審理行政案件的先河。
（二）行政附帶民事訴訟的可行性
我國(guó)現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)，如《森林法》、《草原法》、《治安管理處罰法》、《藥品管理處罰法》、《食品衛(wèi)生法》等，已經(jīng)隱含著行政訴訟附帶民事訴訟的內(nèi)容，對(duì)確權(quán)、侵權(quán)等規(guī)定作出處罰或裁決，人民法院在審理不服這些行政行為的行政案件時(shí)，附帶解決相關(guān)聯(lián)的民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)該是順理成章的。這與民事案件附帶提起行政訴訟的道理是一樣的。而且，對(duì)于附帶民事訴訟，在我國(guó)刑事附帶民事訴訟已有成功的經(jīng)驗(yàn)。
四、民事附帶行政訴訟與行政附帶民事訴訟的構(gòu)建
（一）應(yīng)以關(guān)聯(lián)爭(zhēng)議的存在為前提
對(duì)于民事、行政交叉案件而言，有的案件形式上是民事?tīng)?zhēng)議案件而實(shí)質(zhì)上是行政爭(zhēng)議案件，有的案件形式上是行政爭(zhēng)議案件而實(shí)質(zhì)上是民事?tīng)?zhēng)議案件，有的案件中行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議完全可以分開(kāi)處理，因此，在處理程序上則不可能實(shí)行“一刀切”的做法。筆者認(rèn)為，對(duì)于民事行政爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)案件，行政訴訟與民事訴訟是單獨(dú)進(jìn)行還是附帶進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：
1、行政案件與民事?tīng)?zhēng)議聯(lián)系的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟是分別審理還是附帶一并審理，要考慮行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議聯(lián)系是否緊密。如果行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議的聯(lián)系非常緊密，則采用附帶審理方式；如果不夠緊密，則單獨(dú)審理。是否緊密，主要考察民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議是否存在內(nèi)容上的關(guān)聯(lián)性，即行政訴訟和民事訴訟所表現(xiàn)出的法律事實(shí)是否相同或基本相同，審判結(jié)果是相互影響。
2、案件本身的復(fù)雜程度。對(duì)以行政爭(zhēng)議為主或者以民事?tīng)?zhēng)議為主的關(guān)聯(lián)案件，一般可以分別由不同的審判庭審理。但是，如果具體的案件本身比較復(fù)雜，由一個(gè)審判庭合并審理，則可能使庭審過(guò)于復(fù)雜，不能減輕當(dāng)事人訴累，這種情況下，宜由兩個(gè)不同的審判分別處理兩個(gè)爭(zhēng)議。判斷某一案件本身是否復(fù)雜，主要要考察該爭(zhēng)議所涉及的法律關(guān)系是否簡(jiǎn)單、訴訟標(biāo)的是否復(fù)雜等因素。
3、法院的管轄問(wèn)題。由于行政訴訟與民事訴訟適用的管轄原則并不完全一致，因此，有可能出現(xiàn)某一行政爭(zhēng)議歸甲法院管轄而與此行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議歸乙法院管轄的情形。當(dāng)相互關(guān)聯(lián)的行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議按照管轄原則不應(yīng)由同一法院管轄時(shí)，一般不能采用附帶訴訟的方式，除非當(dāng)事人的同意或上級(jí)法院指定。
4、尊重當(dāng)事人的選擇權(quán)。當(dāng)事人作為程序的主體，應(yīng)當(dāng)有權(quán)選擇相關(guān)的程序，以實(shí)現(xiàn)其利益的最大化。行政交叉案件，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人選擇其所涉及的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議是采取分別審理的形式還是合并審理的形式。
（二）行政、民事附帶訴訟的審理以具有預(yù)決力的訴訟為主訴，優(yōu)先審理。
行政爭(zhēng)議、民事?tīng)?zhēng)議的一并審理應(yīng)該包括兩種情況：民事附帶行政訴訟和行政附帶民事訴訟。在涉及到個(gè)案時(shí)，到底依據(jù)什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定采用哪一種附帶訴訟形式則成為我們必須思考的一個(gè)問(wèn)題。民事附帶行政訴訟還是行政附帶民事訴訟，都是行政訴訟法律關(guān)系與民事訴訟法律關(guān)系的交織。當(dāng)一種訴訟法律關(guān)系糾紛的解決成為解決另一個(gè)訴訟法律關(guān)系糾紛的前提，或者說(shuō)一種訴訟法律關(guān)系的裁判結(jié)果成為另一訴訟法律關(guān)系審理的依據(jù)時(shí)，我們把前者稱(chēng)為具有預(yù)決力的訴訟。在審理行政、民事?tīng)?zhēng)議交織案件時(shí)，我們應(yīng)該把具有預(yù)決力的訴訟作為主訴，優(yōu)先審理，另一個(gè)作為附帶訴訟。當(dāng)民事糾紛的解決成為解決行政糾紛的前提時(shí)，我們采用民事附帶行政訴訟形式，由民庭審理；當(dāng)行政訴訟的裁判結(jié)果成為民事訴訟的依據(jù)時(shí)，我們采用行政附帶民事訴訟，由行政庭審理。③
1、民事附帶行政訴訟。民事附帶行政訴訟以解決民事訴訟為前提，它的裁判結(jié)果直接關(guān)系到行政訴訟的審理。就前文所述案件而言，應(yīng)該采用民事附帶行政訴訟來(lái)解決。該系列案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是房屋產(chǎn)權(quán)，也就是說(shuō)，首先應(yīng)確定甲、乙共建房屋經(jīng)私改后所乘房產(chǎn)的所有權(quán)。只有從民事法律制度上明確了爭(zhēng)議房屋的產(chǎn)權(quán)，才能進(jìn)一步確定房產(chǎn)局的第y號(hào)房屋所有權(quán)證的合法與否。因此應(yīng)該運(yùn)用民事附帶行政訴訟來(lái)審理本案，對(duì)爭(zhēng)議的房產(chǎn)徹底解決，可以做到一步到位。
2、行政附帶民事訴訟。行政附帶民事訴訟是指當(dāng)行政爭(zhēng)議的解決成為解決民事?tīng)?zhēng)議的前提時(shí)，由人民法院行政庭一并對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議交織案件進(jìn)行審理并作出裁決的制度。它要求民事糾紛的解決以行政糾紛的解決為前提，民事權(quán)利義務(wù)的確定有待于行政爭(zhēng)議的解決。具體而言，有以下種類(lèi)：①行政裁決中的部分案件。如不服行政機(jī)關(guān)對(duì)侵權(quán)糾紛、權(quán)屬糾紛裁決并對(duì)損害賠償或引發(fā)的民事?tīng)?zhēng)議已處理不服而起訴的案件。②行政處罰中部分案件。如治安案件中，受害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)加害人給予的行政處罰過(guò)輕，要求加重處罰的，同時(shí)要求加害人賠償損失的，可以提起行政附帶民事訴訟。③行政許可和行政確認(rèn)中直接影響民事主體合法權(quán)益的案件。如行政許可相對(duì)人實(shí)施某種行為，第三方認(rèn)為侵犯了自己的權(quán)益，二者為此發(fā)生爭(zhēng)議，可提起行政附帶民事訴訟一并解決。
（三）行政訴訟與民事訴訟與附帶民事訴訟、附帶行政訴訟的沖突處理
民事訴訟與行政訴訟有一些共同適用的原則、制度和程序，也有一些各自特有的明顯不同的原則、制度和程序。正是這些區(qū)別，在行政附帶民事訴訟和民事附帶行政訴訟中在適用法律上勢(shì)必存在相互沖突的問(wèn)題，因而需要協(xié)調(diào)處理。筆者認(rèn)為，總體處理原則是：在處理行政爭(zhēng)議上適用行政訴訟法的程序，在處理民事?tīng)?zhēng)議上適用民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。
1、處分原則。雖然行政機(jī)關(guān)不享有實(shí)體權(quán)利的處分權(quán)，但民事主體雙方均享有實(shí)體上的處分權(quán)，所以無(wú)論行政附帶民事訴訟而是民事附帶民事訴訟，我們一方面不能要求行政機(jī)關(guān)對(duì)依法作出的具體行政行為作出讓步，以求得爭(zhēng)議的解決，另一方面，也不能以行政機(jī)關(guān)已作出裁決而限制當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議部門(mén)的處分權(quán)利。
2、調(diào)解和反訴。由于行政訴訟不適用調(diào)解與反訴，因此，行政訴訟不論是為主而是附帶，都不能適用調(diào)解與反訴，在民事部分中，法院應(yīng)主持調(diào)解，民事被告也有權(quán)依民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定提出反訴。
3、舉證責(zé)任。民事訴訟一般實(shí)行“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”原則，而行政訴訟中被告負(fù)舉證責(zé)任，法院在一并審理民、行交叉案件時(shí)，對(duì)于行政訴訟部門(mén)和民事訴訟部門(mén)，應(yīng)當(dāng)分別適用各自的舉證責(zé)任規(guī)則。
4、審判組織。行政訴訟無(wú)簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，民事訴訟中，對(duì)于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件適用簡(jiǎn)易程序。對(duì)于一并審理的民、行交叉案件應(yīng)統(tǒng)一由一個(gè)審判組織來(lái)審理。因此，審判組織應(yīng)統(tǒng)一為合議庭，民事部分的審理也應(yīng)以普通程序來(lái)審理，不適用簡(jiǎn)易程序。
5、審理期限。行政訴訟法規(guī)定的審理期限為3個(gè)月，民事訴訟法規(guī)定普通程序的審理期限為6個(gè)月，筆者認(rèn)為，行政附帶民事訴訟的審理期限應(yīng)為3個(gè)月，民事附帶行政訴訟的審理期限一般也應(yīng)為3個(gè)月，如果3個(gè)月不能審結(jié)，附帶行政訴訟的部分也應(yīng)在3個(gè)月審結(jié)，并先行作出裁判。
6、判決方式和上訴。第一，人民法院審理行政附帶民事訴訟案件與民事附帶行政訴訟案件時(shí)，一般情況下應(yīng)由同一審判組織通過(guò)開(kāi)庭一并審理、一并判決，“即兩案一判”。但是，如果一并審理會(huì)造成過(guò)分遲延、影響行政訴訟結(jié)案的情況下，應(yīng)當(dāng)允許分別審理、分別判決，“即兩案兩判”。第二，行政訴訟與民事訴訟上訴審的審理原則有所不同，行政訴訟上訴審實(shí)行全面審查原則，而民事訴訟的上訴審則受上訴請(qǐng)求范圍的限制。在“兩案兩判”中，如果當(dāng)事人對(duì)行政附帶民事訴訟中的兩份判決分別提出上訴或者僅對(duì)其中一份判決提出上訴，自然應(yīng)依照行政部分和民事部分分別適用各自相應(yīng)的審理原則。但是，如果采取的是“兩案一判”的情形，當(dāng)事人提起上訴的，不管對(duì)判決的哪一部分提起上訴，因這種情況下行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議聯(lián)系緊密，且為了維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，宜采取全面審查原則。
注釋?zhuān)?/p>
①該條采用“一并審理”的用語(yǔ)，沒(méi)有采用“行政附帶民事訴訟”的提法，可以說(shuō)行政附帶民事訴訟并沒(méi)有被最高人民法院認(rèn)可。參見(jiàn)甘文：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論的理由、觀(guān)點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第175頁(yè)。
一、行政附帶民事訴訟的必要性
首先，這是訴訟程序效益原則的要求。司法實(shí)踐中出現(xiàn)行政糾紛與民事糾紛并存時(shí)，通常有以下幾種處理方式：（1）行政訴訟先行，民事訴訟中止。根據(jù)行政訴訟的結(jié)果確定當(dāng)事人之間的民事關(guān)系；（2）行政訴訟與民事訴訟同時(shí)進(jìn)行?？赡軐?dǎo)致行政判決結(jié)果與民事?tīng)?zhēng)議處理結(jié)果矛盾；（3）先立案的先審理，后立案的中止訴訟。以上的處理方式或者導(dǎo)致案件久拖不決，或者造成兩種判決結(jié)果相互沖突，而且增加訴訟成本。行政附帶民事訴訟有利于節(jié)省當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用和時(shí)間，提高審判效率，節(jié)省訴訟成本。
其次，能確保法院裁判的權(quán)威性和公信力。司法權(quán)威性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是對(duì)于當(dāng)事人而言的權(quán)威性，當(dāng)事人不僅在訴訟過(guò)程中要充分尊重審判人員，而且必須服從法院作出的判決；其二是其他機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人必須尊重司法機(jī)關(guān)的地位及司法權(quán)的行使，不得對(duì)法院審批進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母缮?。而司法裁判的?quán)威主要體現(xiàn)之一就是裁判的最終性，如果法院針對(duì)同一案件所作出的裁判相互矛盾則必然影響和削弱法院的權(quán)威。實(shí)踐中不同法院作出的判決相互矛盾或同一法院內(nèi)部不同審判庭之間裁判相互矛盾沖突的現(xiàn)象比比皆是，使當(dāng)事人無(wú)所適從，爭(zhēng)議無(wú)法得到解決。法院裁判相互矛盾的情況最經(jīng)常出現(xiàn)在行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相互關(guān)聯(lián)訴訟案件中，因此將其合并審理，行政附帶民事則是一種很好的解決途徑。
二、行政訴訟附帶民事訴訟可行性
行政附帶民事訴訟不僅必要，而且可行?，F(xiàn)代社會(huì)由于大量的民事?tīng)?zhēng)議具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，由法院來(lái)審理這些案件有時(shí)難以勝任。因此專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)被法律授予權(quán)力以解決這類(lèi)民事?tīng)?zhēng)議，如有關(guān)房屋、自然資源、專(zhuān)利、商標(biāo)等的爭(zhēng)議。但是這些領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)所作出的行政確認(rèn)、行政裁決等行為往往并不能解決民事?tīng)?zhēng)議，而且還會(huì)引發(fā)民事?tīng)?zhēng)議雙方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，從而出現(xiàn)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并存的局面。法院在解決行政爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上附帶解決民事?tīng)?zhēng)議，是否會(huì)造成行政審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)？在司法實(shí)踐中，法院也多是基于這種考慮，在這類(lèi)案件中往往會(huì)作出兩項(xiàng)判決：一是撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的決定；二是責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出決定。筆者認(rèn)為這種擔(dān)心是多余的，因?yàn)榉呻m然賦予了行政機(jī)關(guān)解決民事?tīng)?zhēng)議的權(quán)力，但最終解決爭(zhēng)議的權(quán)力仍然保留在法院手中，行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議不擁有最終裁決權(quán)，因此當(dāng)事人對(duì)裁決或確認(rèn)行為不服向法院，法院對(duì)行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議一并加以解決并不是對(duì)行政權(quán)的干預(yù)。
而且，在行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相關(guān)聯(lián)的案件中，法院在對(duì)行政案件進(jìn)行審理的過(guò)程中事實(shí)上已經(jīng)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行了審理，雖然民事?tīng)?zhēng)議的解決要依賴(lài)于行政爭(zhēng)議的解決，然而行政爭(zhēng)議的解決不可能完全拋開(kāi)民事?tīng)?zhēng)議，法院在審查行政行為合法性的過(guò)程中不可能無(wú)視當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議，以林木確權(quán)行政案件為例，法院的判決書(shū)查明的事實(shí)幾乎完全圍繞著原告與第三人（林木產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的另一方當(dāng)事人）之間的林木所有權(quán)爭(zhēng)議，原告與第三人所提供的證據(jù)主要也是以林木所有權(quán)為中心。雙方在行政訴訟過(guò)程中竭力想要證明自己對(duì)爭(zhēng)議林木擁有所有權(quán)，法院在審理過(guò)程中主要針對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出裁判，結(jié)果卻是撤銷(xiāo)或維持行政行為，民事?tīng)?zhēng)議無(wú)從解決。這種做法既不符合訴訟程序效益原則，也可能會(huì)造成民事訴訟判決與行政裁判相矛盾的局面。
司法實(shí)踐中已經(jīng)有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結(jié)合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相關(guān)聯(lián)的案件，通過(guò)這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。
三、行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件及范圍
（一）行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件
1、以行政訴訟的成立為前提。如果行政訴訟被法院裁定不予受理或判決駁回，則附帶民事訴訟也將被裁定不予受理或判決駁回。
2、民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議具有關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為：行政爭(zhēng)議因民事?tīng)?zhēng)議而發(fā)生；或民事?tīng)?zhēng)議因行政爭(zhēng)議而發(fā)生；或行政爭(zhēng)議夾雜著民事?tīng)?zhēng)議。
3、兩種爭(zhēng)議的訴訟請(qǐng)求之間具有關(guān)聯(lián)性。這種關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)為：兩種性質(zhì)的爭(zhēng)議是由同一具體行政行為引起的，且民事?tīng)?zhēng)議的解決有待于行政爭(zhēng)議的解決。
4、民事訴訟必須在行政訴訟過(guò)程中提起。至于具體在什么時(shí)間提起，理論界尚未定論，有學(xué)者認(rèn)為“可以在提起行政訴訟時(shí)同時(shí)提起，也可以在行政訴訟開(kāi)始后、終結(jié)前的任何時(shí)候提起。”也有學(xué)者認(rèn)為“附帶提起的民事訴訟，最遲應(yīng)在一審法庭辯論結(jié)束前提出。”
（二）行政附帶民事訴訟的范圍
行政附帶民事訴訟的范圍，有的國(guó)家由法院判例加以確定，有的國(guó)家由法律加以規(guī)定。但附帶民事訴訟的范圍寬窄不一，最窄的僅僅附帶解決行政行為所引起的行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的損害賠償，最寬的可附帶解決所有與行政案件相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。從理論上而言，如果把兩個(gè)不同性質(zhì)但又有關(guān)聯(lián)的案件一并審理有利于實(shí)現(xiàn)訴訟程序效益原則，有利于保障法院判決的統(tǒng)一性，就可以考慮采取“附帶”的方式加以解決。然而也不能無(wú)限制地拓寬行政附帶民事訴訟的范圍，否則會(huì)與建立行政附帶民事訴訟制度的初衷南轅北轍。結(jié)合實(shí)踐，行政附帶民事訴訟應(yīng)當(dāng)包括以下幾種情況：
（1）對(duì)行政確認(rèn)行為不服提起的訴訟。所謂“行政確認(rèn)，是指行政主體依法對(duì)行政行為相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。行政確認(rèn)屬于準(zhǔn)行政行為中的一種。行政確認(rèn)行為的特點(diǎn)是并不直接創(chuàng)設(shè)對(duì)相對(duì)人發(fā)生法律效果的權(quán)利和義務(wù)，而是對(duì)已經(jīng)形成的權(quán)利和義務(wù)加以某種形式的認(rèn)可，增強(qiáng)該行為的確定性。由于這種確認(rèn)來(lái)源于國(guó)家授權(quán)，所以不同于民間的確認(rèn)，是能夠間接產(chǎn)生行政法效力的行為。行政確認(rèn)行為主要采取以下幾種形式：確定、認(rèn)定、登記、鑒證、證明等，實(shí)踐中常見(jiàn)的主要有確定、鑒定、責(zé)任認(rèn)定和證明行為。其中確定主要包括頒發(fā)土地使用權(quán)證、宅基地使用證與房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)；認(rèn)定包括對(duì)解決合同效力的確認(rèn)，對(duì)交通事故責(zé)任的認(rèn)定；證明包括各種學(xué)歷、學(xué)位證明及居民身份、貨物原產(chǎn)地證明等，鑒證包括工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的鑒證，此外還有醫(yī)療事故鑒定、勞動(dòng)局對(duì)工傷事故確認(rèn)等等多種形式。
（2）對(duì)行政裁決行為不服提起的訴訟。所謂“行政裁決，是指行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的行為?！痹谝恍┨厥忸I(lǐng)域，行政裁決得到了廣泛的運(yùn)用，其形式包括以下幾種：其一，權(quán)屬糾紛的裁決，即雙方當(dāng)事人因某一財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)的歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)雙方當(dāng)事人依法向有關(guān)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求裁決；其二，侵權(quán)糾紛的裁決，即一方當(dāng)事人的合法權(quán)益受到他方的侵犯產(chǎn)生糾紛，當(dāng)事人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)予以裁決，如商標(biāo)權(quán)、專(zhuān)利權(quán)的侵權(quán)糾紛分別由工商行政管理部門(mén)和專(zhuān)利管理機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。其三，損害賠償糾紛的裁決，即一方當(dāng)事人的權(quán)益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛，這種糾紛廣泛存在于治安管理、儀器衛(wèi)生、藥品管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。
由于行政裁決是由法定的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)授權(quán)，居間裁判某一領(lǐng)域中與行政管理密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事?tīng)?zhēng)議的存在為前提。如果行政相對(duì)人對(duì)行政裁決不服就會(huì)出現(xiàn)民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議并存的局面，即行政裁決機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議以及行政相對(duì)人之間原有的民事?tīng)?zhēng)議并存。行政相對(duì)人提出訴訟請(qǐng)求要求撤銷(xiāo)行政裁決，其實(shí)質(zhì)是為了解決民事?tīng)?zhēng)議雙方當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議。例如，甲、乙兩村因一片耕地的所有權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，縣政府依申請(qǐng)作出裁決確認(rèn)該耕地所有權(quán)歸甲村所有，乙村對(duì)此裁決不服，遂提起行政訴訟，認(rèn)為該裁決錯(cuò)誤，耕地應(yīng)當(dāng)歸自己所有。在該訴訟中乙村的根本目的不在于撤銷(xiāo)縣政府的確權(quán)決定，而是在于通過(guò)法院糾正縣政府的行政裁決，確認(rèn)自己對(duì)耕地的所有權(quán)，這類(lèi)案件民事?tīng)?zhēng)議的解決與行政爭(zhēng)議的解決密不可分。如果采取行政附帶民事訴訟的方式，法院在判決撤銷(xiāo)行政裁決之后繼而對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出判決不失為一個(gè)便捷的方法，同時(shí)也徹底解決了民事?tīng)?zhēng)議。
（3）存在民事侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見(jiàn)的行政處罰案件，但是并非所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來(lái)解決，應(yīng)僅限于存在侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件，即因侵權(quán)行為而發(fā)生損害賠償。損害賠償是指“當(dāng)事人之間原無(wú)法律關(guān)系之聯(lián)系；因一方之故意或過(guò)失行政不法侵害他人權(quán)利（或法益）運(yùn)行時(shí)。前者為侵權(quán)行為之行為人，后者為侵權(quán)行為之被害人。行為人因其行為而加害于被害人，因而應(yīng)負(fù)賠償之責(zé)任?！边@類(lèi)案件中被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實(shí)施的某一行為既違反了相關(guān)行政法律法規(guī)，同時(shí)又構(gòu)成了民事侵權(quán)，因而既要承擔(dān)行政法律責(zé)任，又要承擔(dān)民事法律責(zé)任，這兩種法律責(zé)任基于同一行為而產(chǎn)生，因而具有緊密的關(guān)系。實(shí)踐中最常見(jiàn)的是某些治安處罰案件、環(huán)境保護(hù)行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭(zhēng)議的同時(shí)附帶解決民事?tīng)?zhēng)議。
四、如何完善行政附帶民事訴訟制度
（一）當(dāng)事人問(wèn)題。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當(dāng)事人地位是明確的。原告為有權(quán)提起行政訴訟的公民、法人或其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)。附帶民事訴訟的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)為民事?tīng)?zhēng)議的雙方主體，行政訴訟的原告和第三人既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告。但行政機(jī)關(guān)不能作為附帶民事訴訟部分一方當(dāng)事人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)并非民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人。
（二）行政附帶民事訴訟的審理。
1、證據(jù)問(wèn)題。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應(yīng)當(dāng)分別適用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規(guī)定。在證據(jù)問(wèn)題上，行政訴訟部分遵循《行政訴訟法》所遵循的證據(jù)規(guī)則。以舉證責(zé)任為例，在行政訴訟過(guò)程中被告行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并且在訴訟過(guò)程不得自行向原告和證人收集證據(jù)。在附帶民事訴訟部分則實(shí)行“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則，附帶民事訴訟雙方當(dāng)事人各自負(fù)有舉證責(zé)任提出證據(jù)以證明自己的主張。
2、調(diào)解問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調(diào)解，但行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調(diào)解，因?yàn)楦綆袷略V訟從本質(zhì)上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調(diào)解原則當(dāng)然適用。根據(jù)《民事訴訟法》第9條規(guī)定：人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。因此，法院對(duì)附帶民事訴訟當(dāng)事人之間的民事?tīng)?zhēng)議在雙方自愿的前提下應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)解，經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，審判庭應(yīng)當(dāng)及時(shí)制作調(diào)解書(shū)，如果經(jīng)調(diào)解無(wú)法達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書(shū)在簽收之前，當(dāng)事人反悔的，法院應(yīng)當(dāng)將附帶民事訴訟部分與行政訴訟一并審理判決。
3、審理方式問(wèn)題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關(guān)系清楚、案件事實(shí)簡(jiǎn)明無(wú)異議時(shí)，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時(shí)地解決爭(zhēng)議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開(kāi)審理，一并作出判決。這種方式下人民法院首先對(duì)行政案件進(jìn)行審理，然后在此基礎(chǔ)上審理民事?tīng)?zhēng)議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關(guān)系復(fù)雜、案情事實(shí)以及與行政案件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性含混不清、一時(shí)難以查明，如果一并審理，會(huì)超過(guò)行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時(shí)解決。此外，如果附帶民事訴訟當(dāng)事人因故不能出庭的，也應(yīng)當(dāng)考慮先對(duì)行政訴訟案件審判后再解決民事?tīng)?zhēng)議。在此情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)將兩種訴訟分開(kāi)審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結(jié)后，再由同一審判組織繼續(xù)審理附帶民事訴訟，并另行作出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時(shí)間和精力，準(zhǔn)確、謹(jǐn)慎地解決好兩種不同性質(zhì)的爭(zhēng)議。
4、審理期限問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在立案之日起3個(gè)月內(nèi)作出第一審判決，《民事訴訟法》則規(guī)定適用普通程序的案件審理期限為6個(gè)月。行政附帶民事訴訟的審理期限一般應(yīng)為3個(gè)月，一般在3個(gè)月之內(nèi)法院能夠?qū)讣徑Y(jié)，但如果附帶民事訴訟部分較為復(fù)雜或出現(xiàn)其他原因不能在3個(gè)月之日審結(jié)的，可以在行政案件審結(jié)后，由原合議庭繼續(xù)審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個(gè)月內(nèi)審結(jié)。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進(jìn)行過(guò)程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應(yīng)當(dāng)自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計(jì)算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計(jì)算。
5、審判組織問(wèn)題?！缎姓V訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。行政訴訟排除了簡(jiǎn)易程序的適用。但根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，對(duì)于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件適用簡(jiǎn)易程序處理。簡(jiǎn)易程序可以由基層法院或基層法院的派出法庭審理。對(duì)于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為合議庭，不適用簡(jiǎn)易程序。
6、判決問(wèn)題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對(duì)行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應(yīng)當(dāng)一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書(shū)。判決書(shū)的事實(shí)部分對(duì)具體行政行為合法性的事實(shí)和民事?tīng)?zhēng)議的事實(shí)應(yīng)當(dāng)予以敘述；判決書(shū)的理由部分應(yīng)當(dāng)分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由；判決主文部分應(yīng)當(dāng)將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開(kāi)撰寫(xiě)。
如果由于客觀(guān)原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書(shū)對(duì)各自未處理的民事或行政部分應(yīng)當(dāng)有所交代。
如果附帶民事部分是調(diào)解結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)分別制作行政訴訟判決書(shū)和附帶民事訴訟調(diào)解書(shū)。
（三）行政附帶民事訴訟的訴訟期限問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提訟的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知訴權(quán)或者期限的，根據(jù)最高人民法院司法解釋?zhuān)撈谙迯墓瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或期限之日起計(jì)算，但從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不超過(guò)2年；公民、法人或其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其期限從知道或應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為之日起計(jì)算，具體為涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起不超過(guò)20年，其他具體行政行為以作出之日起不超過(guò)5年。這是以行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)是否告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或者期限以及公民、法人或其他組織是否知道具體行政行為內(nèi)容為界限，分三個(gè)不同層次的訴訟期限。
根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期限為2年，對(duì)涉及身體受到傷害要求賠償?shù)人姆N情況，訴訟時(shí)效期限為1年；訴訟時(shí)效期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起計(jì)算，但是從權(quán)利被侵害之日起超過(guò)20年的，人民法院不予保護(hù)。相比較而言，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，相對(duì)人期限為3個(gè)月，這是最短的訴訟時(shí)效；在行政機(jī)關(guān)未告知訴權(quán)或者期限時(shí)訴訟時(shí)效期限為2年，正好與民事訴訟中的一般時(shí)效期限相吻合。
那么，在行政附帶民事訴訟中應(yīng)當(dāng)如何確定訴訟時(shí)效期限呢？行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時(shí)效期限。若民事?tīng)?zhēng)議的當(dāng)事人提起行政附帶民事訴訟已經(jīng)超過(guò)行政訴訟法上所規(guī)定的訴訟期限，則民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人只能單獨(dú)提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。
論文提要：我國(guó)的訴訟程序法包括刑事、民事、行政三大訴訟法。而現(xiàn)實(shí)生活中的法律糾紛,并不都是刑事、民事、行政糾紛各自完全獨(dú)立,往往會(huì)發(fā)生刑事與民事、刑事與行政、或者民事與行政相互交叉的情形,其中最為常見(jiàn)的為刑事與民事、民事與行政案件的相互交叉問(wèn)題。對(duì)于刑事、民事交叉案件,我國(guó)現(xiàn)行法律已有了相關(guān)規(guī)定,而對(duì)于民事、行政交叉案件如何處理,則缺乏明確規(guī)定,給司法實(shí)踐中處理此類(lèi)問(wèn)題造成了一定的困難。本文就此問(wèn)題作一探討。
一、我國(guó)行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件審理的現(xiàn)狀
我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟和民事訴訟制度分別為行政爭(zhēng)議、民事?tīng)?zhēng)議的解決提供了相應(yīng)的法規(guī)范。但在不少案件中，例一：房產(chǎn)糾紛案中，一方當(dāng)事人在提起民事訴訟的同時(shí)認(rèn)為該爭(zhēng)議房屋戶(hù)主登記有誤，要求法院一并解決確認(rèn)該爭(zhēng)議房屋的真正戶(hù)主問(wèn)題；例二：離婚糾紛案中，法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)結(jié)婚證中一方當(dāng)事人利用了她（或他）姐（或兄）的身份證辦理了結(jié)婚登記，但結(jié)婚證里的結(jié)婚合影相片又是一方當(dāng)事人本人；例三：一方當(dāng)事人要求撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的違法行政處罰決定，而利害關(guān)系一方則根據(jù)該行政處罰決定要求對(duì)方賠償損失；等等。諸如此類(lèi)案件往往涉及兩個(gè)或者兩個(gè)以上的法律部門(mén)，形成了不同的法律關(guān)系，引起了不同性質(zhì)的爭(zhēng)議，分別按照不同的訴訟程序?qū)で蠼鉀Q，其結(jié)果很可能引發(fā)"超級(jí)馬拉松訴訟"現(xiàn)象。構(gòu)建行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件合并審理機(jī)制，是當(dāng)前我國(guó)理論界和司法界所共同面臨的重要課題之一。
1、實(shí)體法律方面的現(xiàn)狀
雖然在不少法律規(guī)定中隱含著有關(guān)行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件審理機(jī)制的規(guī)定，只是不那么明確、系統(tǒng)和充分而已。例如，《物權(quán)法》第21條第2款規(guī)定："因登記錯(cuò)誤給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向登記錯(cuò)誤的人追償"。該規(guī)定使得行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的解決問(wèn)題被明確提出?！渡址ā返?7條規(guī)定："單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府依法處理。個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間發(fā)生的林木所有權(quán)和林地使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)?shù)乜h級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府依法處理。當(dāng)事人對(duì)人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院。"《土地管理法》第16條第1、3款分別規(guī)定："土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理。""當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起30日內(nèi)，向人民法院。"《環(huán)境保護(hù)法》第40、41條，《草原法》第16條等規(guī)定中也有類(lèi)似的情形。此類(lèi)規(guī)定賦予了當(dāng)事人提起行政訴訟的權(quán)利，同時(shí)，也包含了要求停止侵害、賠償損失等附帶民事訴訟權(quán)利的行使。這里的""并未明確是提起民事訴訟還是行政訴訟，但是，對(duì)"處理決定不服"而""，無(wú)疑是行政訴訟。
此類(lèi)規(guī)定依然難以應(yīng)對(duì)司法實(shí)踐中對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件審理機(jī)制的需求。因?yàn)檫@些法規(guī)范所規(guī)定的情形雖然使用了"處理"，但其性質(zhì)大多與《行政訴訟解釋》第61條規(guī)定的"行政裁決"相近或相似，這些規(guī)定依然是關(guān)于行政裁決情況下的有限的"一并審理"問(wèn)題，況且，所有這些規(guī)定中皆沒(méi)有明確的"一并審理"的表述，更未提供具體的審理程序規(guī)則，因此其同樣不能成為行政附帶民事訴訟的依據(jù)和可行性的支持。而新《專(zhuān)利法》對(duì)專(zhuān)利侵權(quán)賠償數(shù)額的問(wèn)題規(guī)定可以由當(dāng)事人申請(qǐng)專(zhuān)利行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，依照《民事訴訟法》規(guī)定提起民事訴訟，也沒(méi)有規(guī)定民事附帶行政訴訟，甚至連一并審理、分別審理等程序意識(shí)也沒(méi)有凸顯出來(lái)。
2、訴訟法律方面的現(xiàn)狀
在我國(guó)司法實(shí)踐中，行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件普遍存在。由于在立法時(shí)沒(méi)有充分預(yù)計(jì)或考慮到這種情況，對(duì)于行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件如何審理的問(wèn)題，現(xiàn)行《行政訴訟法》未作任何規(guī)定，而現(xiàn)行《民事訴訟法》僅作了概括性的規(guī)定："本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的，人民法院應(yīng)當(dāng)中止民事訴訟。"這不僅使得公民在訴訟之初就無(wú)法確定自己是先提起民事訴訟，還是先提起行政訴訟，抑或?qū)煞N爭(zhēng)議同時(shí)進(jìn)行訴訟，公民的訴求因沒(méi)有明確的法律依據(jù)而往往被法院駁回或不予受理，而且使得人民法院在處理該類(lèi)交叉案件時(shí)常常遭遇困惑--各地法院做法各異，往往出現(xiàn)民事裁判與行政裁判不相一致甚至相抵觸的情形。
3、司法解釋方面的現(xiàn)狀
伴隨《行政訴訟法》的施行，我國(guó)行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件日漸增多。為盡快解決這個(gè)問(wèn)題，20__年施行的最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟解釋》）第61條規(guī)定了行政裁決情況下法院的"一并審理"制。根據(jù)該規(guī)定，法院對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行一并審理應(yīng)當(dāng)符合以下三個(gè)條件：1、被訴具體行政行為是被告對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議所作出的行政裁決；2、被訴行政裁決違法；3、民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人向法院提出一并審理的要求。這三個(gè)條件缺一不可，否則法院都無(wú)權(quán)一并審理。當(dāng)然，行政裁決情況下法院"可以"進(jìn)行"一并審理"，這表明是否進(jìn)行一并審理的判斷權(quán)在于法院。不過(guò)，在一并審理中，民事?tīng)?zhēng)議是在行政介入之前已經(jīng)存在，行政裁決和一并審理的根本目的都是尋求對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的最終解決，這一根本目的當(dāng)然是對(duì)法院"可以"裁斷權(quán)的重要制約。同時(shí)，《行政訴訟
解釋》第1條明確規(guī)定，調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為、不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為，對(duì)公民、法人或者其它組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，排除在行政訴訟之外。
圍繞《行政訴訟解釋》第61條規(guī)定的"一并審理"制，產(chǎn)生了關(guān)于行政附帶民事訴訟是否等同于"一并審理"的分歧。有人認(rèn)為該條采用的是"一并審理"的用語(yǔ)，而沒(méi)有采用"行政附帶民事訴訟"的用法，表明理論界討論的行政附帶民事訴訟及其相關(guān)程序沒(méi)有被最高法院認(rèn)可。的確，該規(guī)定只是闡明了行政裁決情況下法院"可以"進(jìn)行"一并審理"，而且對(duì)"一并審理"的相關(guān)具體程序機(jī)制也沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定。這使得行政附帶民事訴訟等相關(guān)機(jī)制至今未作為解決行政、民事交叉案件審理機(jī)制而得以正式、全面確立。加之《行政訴訟法》第3條第2款關(guān)于"人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件"的規(guī)定，以及該法第5條"人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查"的規(guī)定，從審查主體和審查內(nèi)容上對(duì)行政附帶民事訴訟形成了難以逾越的障礙，更使得行政附帶民事訴訟等合并審理機(jī)制的理論難以在現(xiàn)行體制下發(fā)展。
二、行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的類(lèi)型
民事、行政爭(zhēng)議交叉案件，是指行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議因在法律事實(shí)相互聯(lián)系，在處理上分為因果或者互為前提、相互影響的案件。歸納起來(lái)，具體表現(xiàn)可以劃分為以下三類(lèi)：
1、以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件
以民事?tīng)?zhēng)議為主、涉及行政爭(zhēng)議的交叉案件，通常出現(xiàn)在民事訴訟過(guò)程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在民事訴訟中，民事?tīng)?zhēng)議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事?tīng)?zhēng)議處理的前提條件。主要包括兩種情況：一種是當(dāng)抽象行政行為作為審理民事案件的依據(jù)時(shí)，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問(wèn)題。其二，當(dāng)具體行政行為作為當(dāng)事人主張事實(shí)的證據(jù)或者抗辯理由時(shí)，法院也須解決該具體行政行為的合法性問(wèn)題。例如，甲因乙占用房屋向法院提起民事侵權(quán)訴訟，乙向法院提交了建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證，甲認(rèn)為建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證不合法；這時(shí)，建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證是民事侵權(quán)案件關(guān)鍵事實(shí)認(rèn)定的依據(jù)，而建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證這種具體行政行為的合法性就成為了解決民事糾紛的前提。
2、以行政爭(zhēng)議為主、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件
以行政爭(zhēng)議為主、涉及民事?tīng)?zhēng)議的交叉案件通常出現(xiàn)在行政訴訟過(guò)程中。它是因公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的同時(shí)，請(qǐng)求法院審理平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議的訴訟形式。如甲與乙之間有房屋買(mǎi)賣(mài)合同，甲不服某縣建設(shè)局核發(fā)的房屋所有權(quán)證的具體行政行為而提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判決撤銷(xiāo)該具體行政行為，這涉及甲與乙簽訂的房屋買(mǎi)賣(mài)合同的有效性。這類(lèi)案件既存在行政爭(zhēng)議，也存在民事?tīng)?zhēng)議，但行政爭(zhēng)議處于核心地位；這類(lèi)案件中的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議在事實(shí)上或者法律上存在內(nèi)在的交叉性；這類(lèi)案件中的行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議可以分開(kāi)審理，但行政爭(zhēng)議解決以民事?tīng)?zhēng)議的解決為前提，民事?tīng)?zhēng)議的解決不以行政爭(zhēng)議的解決為先決條件。
3、行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件
行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議并重的交叉案件，是指因同一法律事實(shí)而引發(fā)的行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議之間相互獨(dú)立的案件。例如，甲單位在建房時(shí)超過(guò)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)的范圍建設(shè)圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令規(guī)劃局履行法定職責(zé)，對(duì)甲予以處罰；同時(shí)向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判令甲停止侵害，排除妨害。這類(lèi)案件行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議相對(duì)獨(dú)立，一案的處理結(jié)果并不影響對(duì)另一案的處理；法院完全可以分開(kāi)審理，分開(kāi)審理時(shí)一案可不以另一案件處理結(jié)果作為定案的依據(jù)。
三、行政民事交叉案件合并審理機(jī)制的借鑒
1、國(guó)外審理行政、民事交叉案件的經(jīng)驗(yàn)借鑒
在存在普通法院與行政法院之分的國(guó)家和地區(qū)，為了避免發(fā)生兩套法院系統(tǒng)之間的矛盾，對(duì)行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的審理，是選擇了民事案件與行政案件同時(shí)審理的辦法。只是在行政案件審理過(guò)程中，先中止民事訴訟，待行政法院作出判決之后，普通法院以行政法院的判決為依據(jù)對(duì)民事訴訟作出裁判。為更好地解決行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的管轄問(wèn)題，防止兩種系統(tǒng)的法院相互爭(zhēng)搶或推諉案件，設(shè)置了權(quán)限爭(zhēng)議法庭。這種權(quán)限爭(zhēng)議法庭對(duì)解決不同審判法院之間的權(quán)限沖突提供了一種解決途徑。
在不存在普通法院和行政法院之分的英美法系國(guó)家和地區(qū)，基于公、私不分的法律傳統(tǒng)，由普通法院受理各類(lèi)訴訟案件，采用同一套法院，適用同一訴訟程序。法院內(nèi)部也沒(méi)有民事庭和行政庭的區(qū)別，民事、行政案件或者兩者關(guān)聯(lián)的案件均由同一法院審理。對(duì)行政、民事?tīng)?zhēng)議交叉案件采取了合并審理的做法，并確立了先解決公法問(wèn)題，然后再處理私法上爭(zhēng)議的原則，這樣的制度安排，既減少了當(dāng)事人的訟累，又符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則，還可以避免法院就同一事實(shí)作出相互矛盾的裁判。
我國(guó)關(guān)于行政民事交叉審理機(jī)制的討論大多傾向于圍繞行政附帶民事訴訟制度的建構(gòu)而展開(kāi)，對(duì)域外行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件審理機(jī)制的多元化、多重性架構(gòu)等關(guān)注不夠，或者了解不準(zhǔn)、不深，還很難對(duì)這些重要借鑒進(jìn)行消化、吸收和運(yùn)用。對(duì)外國(guó)的制度經(jīng)驗(yàn)和理論研究成果的學(xué)習(xí)和借鑒，需要相應(yīng)的時(shí)間和配套條件，尤其是對(duì)相關(guān)規(guī)范的法社會(huì)學(xué)考察非常重要。而這方面正是我們所欠缺的。
2、我國(guó)刑事附帶民事訴訟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒
我國(guó)刑事附帶民事訴訟制度多年來(lái)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)行政附帶民事訴訟制度的創(chuàng)設(shè)提供了有力的支持?！缎淌略V訟法》第53條明確規(guī)定："被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過(guò)程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。"有人認(rèn)為，同樣基于同一法律事實(shí)所產(chǎn)生的行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件適用附帶訴訟也就無(wú)可厚非了。從訴訟程序上講，都是利用非民事訴訟程序?qū)徖斫鉀Q民事?tīng)?zhēng)議，是跨庭審理的特殊行為。鑒于兩者具有上述相同之處，似乎行政附帶民事訴訟可以借鑒并吸收刑事附帶民事訴訟審理中多年來(lái)積累的經(jīng)驗(yàn)和成果，使行政附帶民事訴訟具有可操作性和可行性了。更何況刑事附帶民事訴訟的司法實(shí)踐已經(jīng)證明，附帶訴訟便于全面查清案情、及時(shí)保護(hù)被害人合法權(quán)益、節(jié)約訴訟成本和提高審判效率，有利于及時(shí)、公正、準(zhǔn)確地處理交叉案件，依法保障公民的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利。
如果說(shuō)從立法政策的角度探討借鑒刑事附帶民事訴訟的經(jīng)驗(yàn)，上述觀(guān)點(diǎn)的確是無(wú)可厚非的。但是，刑事附帶民事訴訟與行政訴訟畢竟是不同的兩套訴訟制度，在借鑒刑事附帶民事訴訟構(gòu)建行政附帶民事訴訟時(shí)，不能用簡(jiǎn)單類(lèi)比的方法，因而要透過(guò)表面看到附帶訴訟的本質(zhì)特征--關(guān)聯(lián)性及附帶訴訟的優(yōu)點(diǎn)：效益性、統(tǒng)一性，結(jié)合行政訴訟自身的特點(diǎn)加以規(guī)定。若要在實(shí)踐層面探討借鑒刑事附帶民事訴訟的經(jīng)驗(yàn)，在不 存在行政附帶民事訴訟的相關(guān)法規(guī)范的情況下，這種所謂經(jīng)驗(yàn)借鑒需要特別慎重。
3、我國(guó)行政、民事交叉案件處理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒
雖然我國(guó)《行政訴訟法》中尚未確立行政附帶民事訴訟制度，《民事訴訟法》中也沒(méi)有確立民事附帶行政訴訟制度，但是，許多人民法院在審判實(shí)踐中的做法實(shí)際上就是采用這些創(chuàng)新方式來(lái)解決行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件的，并取得了良好的社會(huì)效果和法律效果。這些經(jīng)驗(yàn)當(dāng)然是彌足珍貴的。而實(shí)踐中鍛煉成長(zhǎng)起來(lái)的具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和審判經(jīng)驗(yàn)的法官隊(duì)伍，也為全面建立行政民事?tīng)?zhēng)議交叉案件合并審理機(jī)制提供了重要保障。但和前項(xiàng)一樣，其不足還是在法規(guī)范。
四、行政民事交叉案件合并審理機(jī)制的對(duì)策建議
1、先行政后民事
在行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議交叉形成的訴訟案件中，對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的解決往往要根據(jù)行政爭(zhēng)議的處理結(jié)果為依據(jù)。行政訴訟中能否對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，作出正確的裁決，直接影響民事訴訟的處理。相反民事訴訟中如果不考慮相關(guān)的行政訴訟，那么，民事審判的裁決結(jié)果就可能處于尷尬的境地。因?yàn)榫唧w行政行為一經(jīng)作出，非經(jīng)法定的行政復(fù)議程序和司法審查程序撤銷(xiāo)，即具有法定效力，民事審判無(wú)權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為審查。如果民事訴訟先于行政訴訟審理，則容易造成法院的兩份裁決文書(shū)自相矛盾，引起當(dāng)事人對(duì)法官或法院的誤解。所以，在這種情況下，正確的處理方式是應(yīng)先中止民事訴訟，待行政案件判決后再進(jìn)行審理。
2、先民事后行政
在行政主體確權(quán)的行政行為中，有的不是自由裁量行為，而是屬于羈束行政行為。如頒發(fā)證照的行為，如果當(dāng)事人發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議，只能先提起民事訴訟。但當(dāng)事人以行政機(jī)關(guān)不作為而提起行政訴訟時(shí)，就產(chǎn)生了民事訴訟與行政訴訟交叉的問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)頒發(fā)證照，主要是依據(jù)當(dāng)事人提交的基本權(quán)利證明，只有在當(dāng)事人權(quán)屬確定后，行政機(jī)關(guān)才可以"作為"即辦證。在這種情況下，法院為慎重起見(jiàn)，應(yīng)先解決法律關(guān)系是否成立的問(wèn)題，視民事審理結(jié)果再對(duì)行政訴訟作出駁回原告訴訟請(qǐng)求或判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判決，這樣就從根本上理順了二者的關(guān)系，對(duì)最終解決糾紛，減少訟累都是有利的。
3、行政與民事分別進(jìn)行
在一種訴訟結(jié)果是另一訴訟的前提或重要證據(jù)時(shí)，一般采取先行政后民事或先民事后行政的處理方式。但在現(xiàn)實(shí)生活中，還有一種特別的情況，即基于同一事實(shí)既可提起民事訴訟，又可以提起行政訴訟。這種情況從法學(xué)理論上講實(shí)際上是一種訴訟競(jìng)合。兩種訴訟可同時(shí)進(jìn)行，也可以由當(dāng)事人選擇進(jìn)行，法院應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求分別作出裁決，只要注意二者的裁決內(nèi)容不要重復(fù)就可以了。
[關(guān)鍵詞]行政訴訟；調(diào)解制度；可行性；必要性；制度設(shè)計(jì)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及人民群眾法治意識(shí)的增強(qiáng)，人們更多地選擇用法律武器保障自己的權(quán)利和利益，因而各種訴訟案件的數(shù)量都呈上升趨勢(shì)。尤其是很多人突破了過(guò)去傳統(tǒng)觀(guān)念的桎梏，行政糾紛以及行政訴訟案件的數(shù)量也是越來(lái)越多，但是行政訴訟案件的糾紛解決方式相較于民事訴訟而言比較單一，只能通過(guò)審判解決。而且我國(guó)當(dāng)前行政訴訟中又面臨著立案難、審判難、執(zhí)行難等諸多問(wèn)題。據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我國(guó)行政訴訟原告的勝訴率只有10%左右，行政訴訟案件的撤訴率呈逐年上升的趨勢(shì)，而且很多原告選擇撤訴并非是因?yàn)楸辉V具體行政行為的爭(zhēng)議已經(jīng)得到有效的解決，而是因?yàn)橥獠繅毫蚱渌蚨坏貌贿x擇撤訴。在這種情況下，尋找多元化的行政糾紛解決機(jī)制，在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度就顯得很有必要。
一、各國(guó)目前行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀
（一）目前我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀
我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解譹訛。也就是說(shuō)當(dāng)前我國(guó)并不存在行政訴訟調(diào)解制度。但是在我國(guó)的司法實(shí)踐中，通過(guò)行政訴訟調(diào)解的方式解決行政糾紛的司法嘗試卻數(shù)不勝數(shù)，有很多法院嘗試通過(guò)調(diào)解的方式解決行政糾紛，而且取得了良好的效果。立法規(guī)定和司法實(shí)踐中具體做法之間的巨大反差充分表明我國(guó)目前關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的規(guī)定存在不合理的地方，有必要建立相應(yīng)的行政訴訟調(diào)解制度。
（二）域外國(guó)家行政訴訟調(diào)解制度的規(guī)定和具體做法
雖然我國(guó)立法上明確禁止行政訴訟調(diào)解，但域外的一些國(guó)家關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度有比較完善的法律規(guī)定和具體做法。研究這些國(guó)家和地區(qū)的行政訴訟調(diào)解制度的相關(guān)規(guī)定，對(duì)我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度有重要的指導(dǎo)意義。1.法國(guó)的調(diào)解專(zhuān)員制度法國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)置了調(diào)解專(zhuān)員這一獨(dú)立于行政訴訟當(dāng)事人之外的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)和解決行政糾紛。調(diào)解專(zhuān)員最主要的權(quán)力是調(diào)停權(quán)，對(duì)于由其受理的各類(lèi)行政訴訟案件，以居間調(diào)停的方式解決糾紛。譺訛如果申訴人的申訴理由充分則說(shuō)服行政機(jī)關(guān)更正被申訴的行為；若申訴人沒(méi)有充分的理由，則拒絕其提出的請(qǐng)求并向其說(shuō)明原因，提出相應(yīng)的建議。由此可見(jiàn)，在法國(guó)的行政訴訟中可以適用調(diào)解的方式解決行政糾紛，而調(diào)解專(zhuān)員制度在本質(zhì)上就是一種行政訴訟調(diào)解制度。2.德國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度德國(guó)《行政法院法》第87條（預(yù)備程序）明確規(guī)定：“主審法官或編制報(bào)告法官需在言詞審理前作出必要的命令，以便盡可能使?fàn)幾h在一個(gè)言詞審理程序中審結(jié)。其尤其可以采取下列措施：1.傳喚當(dāng)事人商議案情及爭(zhēng)執(zhí)，促使訴訟的和好解決，達(dá)成和解?！弊s訛由此可知，德國(guó)是通過(guò)行政法律法規(guī)的具體規(guī)定確立了行政訴訟調(diào)解制度，而且在德國(guó)的行政訴訟調(diào)解制度框架下，更傾向于由法官發(fā)起行政訴訟調(diào)解以解決行政糾紛。以上即為我國(guó)行政訴訟調(diào)解制度的現(xiàn)狀以及域外國(guó)家行政訴訟調(diào)解制度的立法規(guī)定和司法實(shí)踐，那么根據(jù)我國(guó)的具體現(xiàn)狀，借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的做法在我國(guó)建立類(lèi)似的行政訴訟調(diào)解制度到底有沒(méi)有必要？又是否切實(shí)可行呢？第二部分對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入地分析和探討。
二、行政訴訟調(diào)解制度的含義、性質(zhì)及其必要性和可行性
（一）行政訴訟調(diào)解制度的含義及性質(zhì)
類(lèi)比民事訴訟的調(diào)解制度，行政訴訟調(diào)解制度是指在行政訴訟的過(guò)程當(dāng)中，原告行政相對(duì)人與被訴的行政主體在人民法院的主持下，就被訴的具體行政行為達(dá)成一致的協(xié)調(diào)意見(jiàn)，從而解決行政糾紛的一種糾紛解決方式。
（二）行政訴訟調(diào)解制度的必要性
1.適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)行政訴訟復(fù)雜現(xiàn)狀的需要我國(guó)的行政糾紛種類(lèi)繁多并且類(lèi)型極其復(fù)雜，有些行政糾紛并不是單單通過(guò)一紙?jiān)V狀和一份判決書(shū)就能得到切實(shí)有效的解決。例如一案例中趙某的宅基地糾紛問(wèn)題，除了牽涉到村委會(huì)鎮(zhèn)政府在土地確權(quán)方面的問(wèn)題，還牽涉其與鄰里之間的民事糾紛，僅僅靠行政訴訟判決很難徹底地解決問(wèn)題和糾紛。而這只是基層法院的一個(gè)很普通的行政訴訟案例而已，在我國(guó)有無(wú)數(shù)個(gè)類(lèi)似甚至比這樣的情況更復(fù)雜的案例。為了適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)行政訴訟的復(fù)雜現(xiàn)狀，很有必要去探索除簡(jiǎn)單的行政審判之外的糾紛解決方式，而建立相應(yīng)的行政訴訟調(diào)解制度無(wú)疑是一個(gè)很好的選擇。2.行政訴訟案件只適用審判的糾紛解決方式存在一些缺陷和弊端當(dāng)前我國(guó)行政訴訟案件僅靠裁判來(lái)解決糾紛的這種方式已經(jīng)暴露出許多問(wèn)題：（1）行政訴訟案件數(shù)量龐大，僅通過(guò)審判的方式解決，法院的審判壓力過(guò)大，很容易導(dǎo)致案件積壓；（2）訴訟是一種成本很高的糾紛解決方式，不考慮實(shí)際情況，只能通過(guò)這種高成本的方式來(lái)解決問(wèn)題不僅不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，還會(huì)影響法院的審判效率，甚至有可能影響司法公正；（3）行政訴訟審判這種單一的糾紛解決方式過(guò)于僵化，非此即彼，不利于發(fā)揮當(dāng)事人的主動(dòng)性和靈活性，而且其審理過(guò)程復(fù)雜而漫長(zhǎng)，行政糾紛也就很難得到及時(shí)有效地解決；（4）目前行政訴訟中面臨的“立案難、審判難、執(zhí)行難”的問(wèn)題，也致使許多行政訴訟糾紛得不到及時(shí)有效地解決，原告的撤訴率很高。這就使得很多人對(duì)行政訴訟望而卻步，既不利于行政糾紛的解決，也不利于司法公信力的提升。3.行政訴訟調(diào)解制度自身的優(yōu)越性行政訴訟調(diào)解制度能夠有效地彌補(bǔ)我國(guó)當(dāng)前行政糾紛解決機(jī)制的不足，具有很大的優(yōu)越性。行政訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)主要有：（1）將當(dāng)事人置于一個(gè)相對(duì)緩和的境地通過(guò)平等協(xié)商的方式解決糾紛，避免了法庭之上的針?shù)h相對(duì)，既有利于緩解當(dāng)事人之間的對(duì)抗性，又有利于糾紛的及時(shí)解決；（2）行政訴訟調(diào)解制度為行政糾紛的當(dāng)事人提供了一種全新的糾紛解決機(jī)制，當(dāng)事人可以選擇適用何種方式解決自己的糾紛，既有利于充分發(fā)揮當(dāng)事人的主動(dòng)性和靈活性，又有利于提高法院的工作效率。（3）行政訴訟調(diào)解制度相較于行政訴訟審判而言具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，不僅訴訟成本低，能有效地避免司法資源的浪費(fèi)，而且解決問(wèn)題迅速便利，能夠切實(shí)有效地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。如某案例中通過(guò)電話(huà)糾紛就得到協(xié)商解決，不僅為雙方當(dāng)事人節(jié)省了很高的訴訟成本，而且案件的迅速解決也有效地維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。（4）行政訴訟調(diào)解制度使雙方當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成合意，能使雙方的矛盾和糾紛得到相對(duì)比較徹底的解決，減少上訴、纏訟等現(xiàn)象。那么，行政訴訟調(diào)解達(dá)成合意和調(diào)解協(xié)議后是否允許反悔呢？第三部分將對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步分析和探討。
（三）行政訴訟調(diào)解制度的可行性
我國(guó)行政訴訟法明確規(guī)定，行政訴訟案件不適用調(diào)解。譼訛但隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，筆者認(rèn)為建立相應(yīng)的行政訴訟調(diào)解制度完全是可以實(shí)現(xiàn)的。（1）建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的追求為建立行政訴訟調(diào)解制度提供了社會(huì)基礎(chǔ)。在全體社會(huì)成員都追求建立社會(huì)主義和諧社會(huì)的外部大環(huán)境下，建立行政訴訟調(diào)解制度顯然是合乎發(fā)展趨勢(shì)并且是可行的。（2）當(dāng)前司法實(shí)踐中調(diào)解解決行政糾紛的成功嘗試為建立行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。文中所舉兩案例的行政糾紛正是通過(guò)行政訴訟調(diào)解的方式得到了成功地解決，而這樣的案例在我國(guó)的司法實(shí)踐中不勝枚舉，這無(wú)疑說(shuō)明行政訴訟調(diào)解制度在我國(guó)的司法實(shí)務(wù)中已經(jīng)開(kāi)始了嘗試與探索。（3）民事訴訟調(diào)解制度在民事訴訟領(lǐng)域的成功適用和重大意義為建立行政訴訟調(diào)解制度提供了可供借鑒的范例。民事訴訟中調(diào)解制度的適用取得了很大的成功，發(fā)揮了巨大的作用。我們可以結(jié)合我國(guó)行政訴訟領(lǐng)域的具體情況，參照民事訴訟調(diào)解的適用模式來(lái)建立行政訴訟調(diào)解制度。（4）域外國(guó)家和地區(qū)關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的法律規(guī)定和具體做法對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度有重要的指導(dǎo)意義。德國(guó)、法國(guó)關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度明確的立法規(guī)定和具體的司法實(shí)踐，為在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒。綜上，我國(guó)當(dāng)前行政訴訟的現(xiàn)狀頗為復(fù)雜，且過(guò)于單一的行政糾紛解決機(jī)制已經(jīng)暴露出很多問(wèn)題。而行政訴訟調(diào)解制度獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)恰恰可以有效地解決這些問(wèn)題。在這樣的條件下建立行政訴訟調(diào)解機(jī)制就顯得很有必要。而且在我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)上，借鑒域外國(guó)家和地區(qū)行政訴訟調(diào)解制度的立法規(guī)定和司法實(shí)踐，參照民事訴訟領(lǐng)域調(diào)解制度的適用模式，結(jié)合司法實(shí)踐中的成功嘗試，在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度完全是可行的。
三、在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度的具體制度設(shè)計(jì)
1982年《民事訴訟法（試行）》出臺(tái)，我國(guó)民告官的制度──行政訴訟得以確立?！睹袷略V訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對(duì)應(yīng)，根據(jù)《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規(guī)定，行政訴訟收費(fèi)制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》①，使行政訴訟收費(fèi)制度進(jìn)一步具體化。
行政訴訟收費(fèi)是指當(dāng)事人進(jìn)行行政訴訟活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向人民法院交納和支付一定數(shù)額的費(fèi)用。行政訴訟通行的說(shuō)法是指行政相對(duì)人與行政主體②在行政法律關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序?qū)彶樾姓黧w的行政行為的合法性，并判斷相對(duì)人的主張是否妥當(dāng)，作出裁判的一種活動(dòng)。顯然行政訴訟的時(shí)間區(qū)域?yàn)椋簭漠?dāng)事人提起行政訴訟時(shí)起至行政裁判作出時(shí)止。行政訴訟收費(fèi)即當(dāng)事人在該時(shí)間區(qū)段應(yīng)向人民法院所交納的訴訟費(fèi)用。根據(jù)1989年《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費(fèi)分為三類(lèi)：1、行政訴訟案件受理費(fèi)和其它訴訟費(fèi)用；2、行政訴訟案件執(zhí)行申請(qǐng)費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用；3、非訴行政案件執(zhí)行申請(qǐng)費(fèi)和其它執(zhí)行費(fèi)用。顯然前述行政訴訟收費(fèi)只包含《人民法院訴訟收收費(fèi)辦法》中的第一類(lèi)，而不包括后兩類(lèi)收費(fèi)。實(shí)際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結(jié)后，依國(guó)家強(qiáng)制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書(shū)，按其內(nèi)容和要求加以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國(guó)家強(qiáng)制力將沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書(shū)的內(nèi)容和要求加以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)?？梢?jiàn)行政訴訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個(gè)不同的，有著質(zhì)的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個(gè)概念，涇渭分明，不容混淆?！度嗣穹ㄔ涸V訟收費(fèi)辦法》第一章將上述三種收費(fèi)統(tǒng)一稱(chēng)為行政訴訟收費(fèi)的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設(shè)立上述三種收費(fèi)制度的合理性與其改革方向的問(wèn)題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》為準(zhǔn)，將上述三類(lèi)收費(fèi)統(tǒng)稱(chēng)為行政訴訟收費(fèi)(廣義)，而將第一類(lèi)收費(fèi)稱(chēng)為行政訴訟收費(fèi)(狹義)。如無(wú)特別說(shuō)明本文中行政訴訟收費(fèi)均指上述三種收費(fèi)，即廣義上的行政訴訟收費(fèi)。
在討論行政訴訟收費(fèi)時(shí)，我們不能考究設(shè)立訴訟收費(fèi)的必要性。概觀(guān)設(shè)立行政訴訟收費(fèi)的原因，大抵有以下幾種：設(shè)立行政訴訟收費(fèi)制度。⒈可以減少?lài)?guó)家財(cái)政支出,減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。⒉有利于增強(qiáng)公民、法人、其它組織的法制觀(guān)念,防止濫用訴權(quán)。⒊有利于行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，促進(jìn)依法行政。⒋有利于體現(xiàn)當(dāng)事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護(hù)國(guó)家的和經(jīng)濟(jì)利益。但筆者認(rèn)為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴(yán)重不符合客觀(guān)實(shí)際。
此外，我國(guó)行政訴訟收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費(fèi)模式，將案件分為財(cái)產(chǎn)案件與非財(cái)產(chǎn)案件。非財(cái)產(chǎn)案件按件征收，財(cái)產(chǎn)案件按財(cái)產(chǎn)的價(jià)值的一定比例征收，數(shù)額越大，費(fèi)用越高。從理論上講，司法實(shí)踐中將行政訴訟分為財(cái)產(chǎn)案件與非財(cái)產(chǎn)案件的做法是行不通的，因?yàn)樗械男姓V訟法律關(guān)系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關(guān)系中的客件，可分為：財(cái)產(chǎn)類(lèi)客與非財(cái)產(chǎn)類(lèi)客體。因此現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度須改革。
二、對(duì)行政訴訟收費(fèi)制度質(zhì)疑
現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度的主要依據(jù)是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》及其補(bǔ)充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》規(guī)定來(lái)看，行政訴訟收費(fèi)制度基本上是民事訴訟收費(fèi)制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質(zhì)上也有明顯區(qū)別，故現(xiàn)行的行政訴訟收費(fèi)制度有幾點(diǎn)值得商榷。
(一)對(duì)行政訴訟收費(fèi)制度設(shè)立原因的質(zhì)疑。
1、實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度并不一定會(huì)減少?lài)?guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。
有人認(rèn)為人民法院審理行政案件是解決相對(duì)人與行政主體之間的行政爭(zhēng)議，這畢竟是一部份當(dāng)事人自己的事情。把少數(shù)人花費(fèi)的訴訟費(fèi)用由國(guó)家包下來(lái)，增加了財(cái)政支出，從而間接加重了人民群眾負(fù)擔(dān)，顯然不合理。實(shí)行行政訴訟收費(fèi)制度，則可以減少?lài)?guó)家財(cái)政支出，減輕人民群眾負(fù)擔(dān)。