時(shí)間：2023-06-27 16:05:46
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當(dāng)前,司法權(quán)力運(yùn)行的不可預(yù)測(cè)性的狀況還沒(méi)有完全被解決,規(guī)范運(yùn)作與質(zhì)量監(jiān)控方面仍存在一些急需加以解決的問(wèn)題。一是缺乏有效的過(guò)程監(jiān)控機(jī)制,制約缺位,監(jiān)控不夠全面,對(duì)違反程序的情況監(jiān)控和糾正不力。尤其是在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)或重要問(wèn)題上,存在監(jiān)控不及時(shí)或不到位的問(wèn)題。具體表現(xiàn)為:對(duì)刑事檢察活動(dòng)缺乏制約與監(jiān)控,沒(méi)有完善的制約制度,使許多違法或辦案質(zhì)量不高的情況得不到及時(shí)糾正;對(duì)自偵案件缺乏制約,成為法律監(jiān)控的死角;隨著法律體系的完善,案件質(zhì)量要求逐年提高,缺乏新的案件質(zhì)量保障體系。二是缺乏合理有效的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制,對(duì)部門(mén)工作的考核,尤其是對(duì)各級(jí)各類人員的業(yè)績(jī)考核不夠完善、缺乏科學(xué)性。三是彈性制約大。由于法律規(guī)定不明確,制約沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),彈性很大,最終很難落到實(shí)處。具體表現(xiàn)為:業(yè)務(wù)工作不夠規(guī)范,隨意性大;責(zé)任不夠明確,各工作環(huán)節(jié)上的責(zé)、權(quán)、利不清晰;從檢察工作本身來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作有前后延伸的趨勢(shì),檢察工作任務(wù)重、要求高、責(zé)任大,舊有的層層把關(guān)的質(zhì)量考核保障體系已不適應(yīng)。
二、建立健全業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理的對(duì)策與建議
行使檢察權(quán),既要嚴(yán)格遵守憲法、法律法規(guī),又要對(duì)檢察干警的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行約束和監(jiān)控,應(yīng)以業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理建設(shè)為抓手,通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“用程序規(guī)范自律,用評(píng)價(jià)監(jiān)督他律,用標(biāo)準(zhǔn)鑒別質(zhì)量,用考核獎(jiǎng)懲優(yōu)劣”的規(guī)范化的業(yè)務(wù)管理模式。
(一)要建立案件質(zhì)量體系運(yùn)行機(jī)制
要推行業(yè)務(wù)流程規(guī)范化管理,就要根據(jù)不同部門(mén)工作的性質(zhì)和特點(diǎn),依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),采用科學(xué)、簡(jiǎn)便、實(shí)用的形式,反映工作內(nèi)容,分解業(yè)務(wù)程序,細(xì)化操作要領(lǐng),使各項(xiàng)工作有章可循,有規(guī)可依,準(zhǔn)確高效。一是要制定辦案紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)。是指辦案人員辦案時(shí)必須遵守的言行規(guī)范和準(zhǔn)則。其是為了確保檢察隊(duì)伍的純潔性和戰(zhàn)斗力,最基本的要求是必須做到廉潔從檢,公正執(zhí)法。二是要制定辦案流程標(biāo)準(zhǔn)。辦案流程標(biāo)準(zhǔn)是案件質(zhì)量規(guī)范制度中的基礎(chǔ),只有明確了辦案的操作流程,才能使案件的流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)井然,從程序上保證案件質(zhì)量。檢察機(jī)關(guān)參與訴訟的全程性、多樣性特點(diǎn)決定了必須緊緊結(jié)合法律及其基本原則,建立合理的規(guī)范化操作流程,制定辦案各環(huán)節(jié)的操作規(guī)范,并細(xì)化崗位操作要求,對(duì)重要辦案環(huán)節(jié)制定具體的規(guī)則,建立部門(mén)之間、辦案環(huán)節(jié)之間分工責(zé)任機(jī)制,形成互助配合、互相制約的工作狀態(tài),形成質(zhì)量循環(huán)。至少應(yīng)當(dāng)包括:工作流程圖、工作規(guī)程、工作運(yùn)行表。工作流程圖是流程化、規(guī)范化管理的前提。主要是對(duì)辦案、管理,監(jiān)控起提示引領(lǐng)作用,體現(xiàn)程序的先后和各項(xiàng)內(nèi)容的關(guān)系;工作規(guī)程是規(guī)范化管理的實(shí)質(zhì),主要是依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)具體規(guī)定執(zhí)法活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)的工作要求和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范執(zhí)法人員辦案、管理、服務(wù)、監(jiān)控的行為;工作運(yùn)行表是落實(shí)流程圖和工作規(guī)程的外在表現(xiàn)形式。是執(zhí)法辦案過(guò)程的整體反映和真實(shí)記載,也是檢查、監(jiān)控干警執(zhí)行流程、規(guī)程的依據(jù),通過(guò)運(yùn)行表,體現(xiàn)辦案、管理、監(jiān)控的時(shí)效、權(quán)責(zé)的落實(shí)和質(zhì)量的高低。
(二)要建立案件質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制
建立案件質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制,就是要對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控、檢查,真正實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約制度貫穿于刑事訴訟的全過(guò)程,使檢察權(quán)在各業(yè)務(wù)部門(mén)起到相互配合、相互制約的作用。這需要業(yè)務(wù)流程中建立和完善“五種監(jiān)督”動(dòng)態(tài)機(jī)制:一是建立和完善部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這是質(zhì)量監(jiān)控的基本著力點(diǎn)。在偵監(jiān)、公訴、反貪部門(mén)等較大的業(yè)務(wù)部門(mén)可設(shè)置質(zhì)量檢查員一職,選派經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心強(qiáng)的同志擔(dān)任,直接代表部門(mén)負(fù)責(zé)人專門(mén)行使質(zhì)量管理之責(zé),并按辦案紀(jì)律、辦案規(guī)程進(jìn)行全面監(jiān)督。較小的部門(mén)則由部門(mén)負(fù)責(zé)人兼顧質(zhì)量檢查員。質(zhì)量監(jiān)督可采取審查文書(shū)、調(diào)閱卷宗、回訪以及跟案評(píng)查等方式進(jìn)行,必要時(shí)可主動(dòng)商請(qǐng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或紀(jì)檢部門(mén)介入。二是建立和完善部門(mén)之間監(jiān)督機(jī)制。處于不同訴訟環(huán)節(jié)的部門(mén)不僅應(yīng)注意相互的配合,同時(shí)還應(yīng)擔(dān)負(fù)起對(duì)案件質(zhì)量的審查職責(zé),通過(guò)監(jiān)督的過(guò)程來(lái)達(dá)到監(jiān)控案件質(zhì)量的目的。后一個(gè)訴訟環(huán)節(jié)主要針對(duì)前一個(gè)環(huán)節(jié)認(rèn)定的事實(shí)、證據(jù)及適用法律是否正確進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí),必須采取補(bǔ)救措施,必要時(shí)報(bào)告檢察長(zhǎng)或商請(qǐng)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、紀(jì)檢部門(mén)介入。三是建立和完善督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢部門(mén)監(jiān)督機(jī)制。督導(dǎo)機(jī)構(gòu)主要是根據(jù)辦案規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)和辦案結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督,而紀(jì)檢部門(mén)則主要是根據(jù)紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)對(duì)辦案人員進(jìn)行監(jiān)督。四是建立和完善檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)監(jiān)督機(jī)制。這在檢察機(jī)關(guān)是最高層次的監(jiān)督形式,選擇性最強(qiáng),權(quán)威性也最高。通常是針對(duì)重大疑難、重大影響或可能發(fā)生了重大質(zhì)量問(wèn)題的案件進(jìn)行,必要時(shí)可直接指令督導(dǎo)機(jī)構(gòu)或要求紀(jì)檢部門(mén)隨案介入或進(jìn)行案后檢查。五是建立和完善技術(shù)手段監(jiān)督機(jī)制?？沙浞诌\(yùn)用“案件管理系統(tǒng)”軟件對(duì)案件進(jìn)行規(guī)范化操作流程管理,使各項(xiàng)工作處于被監(jiān)控狀態(tài)和被管理狀態(tài),及時(shí)消除不良因素,盡可能減少各工作環(huán)節(jié)上的失誤。
關(guān)鍵詞：支付體系 法規(guī)建設(shè) 實(shí)現(xiàn)路徑
一、現(xiàn)行法規(guī)制度框架對(duì)支付體系發(fā)展變革的主要影響
（一）中央銀行履行監(jiān)管職能面臨法律困境
隨著支付體系對(duì)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展重要性不斷加強(qiáng)，通過(guò)立法明確中央銀行監(jiān)管職能以維護(hù)支付體系安全高效運(yùn)行已成為國(guó)際通行做法，特別是中央銀行對(duì)重要性支付系統(tǒng)監(jiān)管方面，各國(guó)立法已經(jīng)相當(dāng)成熟。在我國(guó)，雖然《中國(guó)人民銀行法》明確了中央銀行負(fù)有“維護(hù)支付、清算系統(tǒng)正常運(yùn)行”的職能，但界定比較籠統(tǒng)，并沒(méi)有對(duì)監(jiān)管范疇、監(jiān)管程序和監(jiān)管要求進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，由此帶來(lái)中央銀行有效履職難度。反思我國(guó)的支付系統(tǒng)制度框架設(shè)計(jì)，主要強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)規(guī)則、系統(tǒng)運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)管理的具體處理，未將強(qiáng)化中央銀行監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)籌納入考慮。此外，我國(guó)中央銀行在對(duì)支付工具和支付服務(wù)主體實(shí)施監(jiān)管時(shí)，也同樣因缺乏明確的法定監(jiān)管職能和處罰措施而面臨監(jiān)管困境，在支付體系方面的履職能力受到較大制約。
（二）支付創(chuàng)新受到不同程度制約
近年來(lái)，為適應(yīng)市場(chǎng)需求，化解支付難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)高效的支付體系建設(shè)目標(biāo)，支付市場(chǎng)各方不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程，為社會(huì)提供更加便捷、安全的支付產(chǎn)品，但現(xiàn)行法律規(guī)章對(duì)業(yè)務(wù)合法性的法律約束影響了創(chuàng)新的實(shí)施效果。以支票業(yè)務(wù)為例，中央銀行通過(guò)建設(shè)全國(guó)支票影像交換系統(tǒng)，對(duì)支票清算結(jié)算環(huán)節(jié)進(jìn)行重大創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了支票全國(guó)通用。當(dāng)支票通過(guò)影像交換系統(tǒng)處理后，實(shí)物支票截留在提出行，提入行直接根據(jù)支票影像信息進(jìn)行付款，這一處理方式已經(jīng)超越《票據(jù)法》以實(shí)物票據(jù)為對(duì)象的調(diào)整范圍。在現(xiàn)行法律制度尚未更新的情況下，付款銀行存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，盡管中央銀行通過(guò)規(guī)范性文件明確了支票影像信息與原實(shí)物支票具有同等的支付效力，但由于法律級(jí)次較低，不能完全化解支票影像截留的法律風(fēng)險(xiǎn)。這直接消解了各銀行通過(guò)影像交換系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)的積極性，并影響了支票全國(guó)通用政策的實(shí)施效果。
（三）支付服務(wù)市場(chǎng)深化發(fā)展面臨困局
我國(guó)支付體系法規(guī)制度大多是在銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序不良、市場(chǎng)化條件不成熟的特定歷史背景下建立的，在引導(dǎo)、規(guī)范我國(guó)支付體系建設(shè)，創(chuàng)建支付體系民族品牌的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，基本實(shí)現(xiàn)了支付服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展，培育了一批具有影響力的支付品牌企業(yè)。但伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化，作為基礎(chǔ)性金融服務(wù)市場(chǎng)的支付服務(wù)市場(chǎng)應(yīng)順應(yīng)國(guó)際化浪潮，并根據(jù)我國(guó)支付市場(chǎng)成熟度、金融安全需求等因素逐步開(kāi)放支付服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)本土企業(yè)參與全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，分享全球化利益。但由于我國(guó)目前執(zhí)行的支付體系法規(guī)制度建立之初未全盤(pán)考慮本土企業(yè)全球化發(fā)展與外資企業(yè)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)拓展的關(guān)系，設(shè)計(jì)上存在一定程度的缺失，難以滿足支付服務(wù)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的需求，難以培育具有國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的本土支付企業(yè)，也難以實(shí)現(xiàn)外資企業(yè)對(duì)我國(guó)支付體系建設(shè)的增進(jìn)效應(yīng)。
二、國(guó)際支付體系立法的主要特點(diǎn)
（一）政府監(jiān)管思路調(diào)整與法律設(shè)計(jì)同步
在美國(guó)，金融立法幾乎必然與監(jiān)管思路調(diào)整同步。20世紀(jì)30年代的美國(guó)金融立法確立了美國(guó)現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，并實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的金融穩(wěn)定。1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的出臺(tái)標(biāo)志著金融領(lǐng)域去監(jiān)管化思潮的崛起。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，美國(guó)反思金融監(jiān)管思路，僅在危機(jī)出現(xiàn)后的一年多內(nèi)即出臺(tái)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，重新調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系。其中，2010年《支付、清算、結(jié)算監(jiān)管法案》作為該法案的重要組成部分，旨在強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)支付體系的監(jiān)管職責(zé)。同時(shí)，危機(jī)后的2009年《信用卡問(wèn)責(zé)責(zé)任和信息披露法》，整合了原有散落在各種法規(guī)中規(guī)范信用卡業(yè)務(wù)的零散條款，成為一部獨(dú)立完整的法律，體現(xiàn)了政府對(duì)信用卡風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管逐步強(qiáng)化的政策演變。
（二）行業(yè)規(guī)范上升為法律法規(guī)
美國(guó)的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》是一部規(guī)范非銀行機(jī)構(gòu)從事貨幣服務(wù)行為的法律。該法案起初是由作為民間組織的統(tǒng)一州法委員會(huì)組織發(fā)起制定的一部示范法，但隨著非銀行機(jī)構(gòu)在貨幣服務(wù)市場(chǎng)中比重不斷上升，該部法案逐步被美國(guó)各州采納并立法生效，現(xiàn)已成為規(guī)范美國(guó)貨幣服務(wù)機(jī)構(gòu)的重要法規(guī)。該法案的制定和實(shí)施過(guò)程充分發(fā)揮了行業(yè)自律組織在法律制度建設(shè)中的積極作用，特別是在新興支付領(lǐng)域，通過(guò)自律規(guī)范引導(dǎo)鼓勵(lì)新興支付業(yè)務(wù)發(fā)展，待條件成熟后納入政府法律體系。這種先試點(diǎn)后推廣的法案制定流程對(duì)我國(guó)現(xiàn)行支付服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管提供了有益借鑒。
（三）重規(guī)范基本內(nèi)容，鮮少涉及具體流程
盡管各國(guó)支付體系立法遵循的法律淵源和表現(xiàn)形式不盡相同，但立法意圖和主旨思想有其共同之處，主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是明確中央銀行對(duì)支付體系的監(jiān)管職責(zé)；二是對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)從事支付服務(wù)進(jìn)行必要的市場(chǎng)準(zhǔn)入；三是界定支付行為當(dāng)事人的權(quán)責(zé)利；四是建立各類風(fēng)險(xiǎn)情形及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制；五是強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。以上內(nèi)容均通過(guò)高層級(jí)法律形式予以以確保法律效力，維護(hù)支付體系安全，提升支付體系效率。其與我國(guó)立法特點(diǎn)的重要差別是：國(guó)際立法中一般不涉及具體流程和操作要求的描述。
三、我國(guó)支付體系法規(guī)制度建設(shè)的原則、目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑
（一）基本原則
1 行業(yè)自律與政府監(jiān)管相結(jié)合
一是利用支付行業(yè)自律組織在成員機(jī)構(gòu)間的影響力，發(fā)揮其貼近市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)條件，積極研究零售支付市場(chǎng)特點(diǎn)、動(dòng)向和發(fā)展趨勢(shì)，制定零售支付市場(chǎng)行業(yè)規(guī)范，鼓勵(lì)支付創(chuàng)新，約束支付風(fēng)險(xiǎn)行為，促進(jìn)支付體系發(fā)展；二是突出中央銀行在公共政策制定領(lǐng)域的有效性，著重探索支付市場(chǎng)整體建設(shè)方向、市場(chǎng)失靈干預(yù)機(jī)制，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制、業(yè)務(wù)邊界劃分等內(nèi)容，出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度，明晰涉及支付系統(tǒng)安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行的處理流程，進(jìn)一步規(guī)范支付市場(chǎng)秩序、維護(hù)支付體系安全的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
2 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)際相結(jié)合
在構(gòu)建我國(guó)支付體系法律法規(guī)框架時(shí)，應(yīng)立足我國(guó)支付體系現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)借鑒國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)，吸收適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的成果，完善支付體系法制環(huán)境建設(shè)。特別是在政府監(jiān)管和市場(chǎng)效率的關(guān)系方面，應(yīng)充分吸取國(guó)際立法的做法，在有效控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的功能，鼓勵(lì)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。在立法實(shí)施階段，我們應(yīng)充分考慮我國(guó)支付體系發(fā)展現(xiàn)狀、未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和現(xiàn)有法律基礎(chǔ)環(huán)境等因素，本著實(shí)事求是、尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的態(tài)度，制定符合我國(guó)國(guó)情的具有前瞻性的支付體系法律制度。
3 國(guó)家利益與對(duì)外開(kāi)放相統(tǒng)一
目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍處于初級(jí)發(fā)展階段，無(wú)論從發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展初期的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，還是我國(guó)支付體系現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)支付體系建設(shè)仍然需要較大發(fā)展空間。一方面，有利于維護(hù)我國(guó)支付市場(chǎng)的安全、穩(wěn)定，促進(jìn)我國(guó)支付體系健康發(fā)展壯大；另一方面，有利于加快對(duì)外開(kāi)放的步伐。支付安全關(guān)系一國(guó)金融安全根本，對(duì)外開(kāi)放的步伐應(yīng)建立在安全保障的前提下，因此，相關(guān)立法工作應(yīng)在充分評(píng)估我國(guó)支付體系健壯程度的前提下，有步驟地實(shí)施對(duì)外開(kāi)放。
（二）目標(biāo)框架
以促進(jìn)支付體系健康有序發(fā)展為方向，以符合中央銀行職能定位、監(jiān)管格局為基點(diǎn)，以行業(yè)自律規(guī)范為基礎(chǔ)，以專業(yè)化支付、清算機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)則為指導(dǎo)，構(gòu)建我國(guó)支付體系多層次的法律規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)支付體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性的制度建設(shè)目標(biāo)，規(guī)范市場(chǎng)參與主體的支付行為和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高我國(guó)支付體系的創(chuàng)新能力、風(fēng)險(xiǎn)防控能力，提高支付體系國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
（三）實(shí)現(xiàn)路徑
支付體系法規(guī)制度建設(shè)主要涉及中央銀行制定的基礎(chǔ)性法規(guī)，行業(yè)自律組織制定的自律性規(guī)范文件和專業(yè)支付、清算服務(wù)機(jī)構(gòu)制定的業(yè)務(wù)處理規(guī)則。
1 基礎(chǔ)法規(guī)類
中央銀行應(yīng)根據(jù)支付體系建設(shè)原則，針對(duì)支付市場(chǎng)、支付系統(tǒng)、支付工具、支付機(jī)構(gòu)等方面作出原則性的規(guī)定，以部門(mén)條例的形式予以，主要明確支付行為法律地位、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、市場(chǎng)開(kāi)放策略、監(jiān)管職能確認(rèn)、支付安全管理和基本權(quán)利義務(wù)等宏觀基礎(chǔ)層面的重大內(nèi)容，如設(shè)計(jì)中的《支付系統(tǒng)監(jiān)管條例》、《銀行卡條例》等。
2 自律公約類
發(fā)揮支付清算協(xié)會(huì)天然的貼近支付市場(chǎng)、貼近支付機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制定行業(yè)自律規(guī)范，完善支付體系法規(guī)制度建設(shè)框架，靈活滿足創(chuàng)新性支付方式對(duì)制度建設(shè)的需求。協(xié)會(huì)以行業(yè)自律公約的形式有關(guān)規(guī)范文件，主要明確非政策性收費(fèi)定價(jià)、市場(chǎng)秩序維護(hù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)推廣、新興支付業(yè)務(wù)規(guī)范等內(nèi)容。中央銀行應(yīng)根據(jù)有關(guān)自律公約執(zhí)行和發(fā)展情況，特別是新興支付領(lǐng)域的執(zhí)行和發(fā)展情況，對(duì)屬于政策性規(guī)范的部分，適時(shí)提升法律層級(jí)，通過(guò)制定或修改完善部門(mén)條例的方式予以規(guī)范。
【關(guān)鍵詞】流程再造；管理機(jī)構(gòu)；目標(biāo)分析；流程步驟；控制點(diǎn)分析
在油田開(kāi)發(fā)后期，隨著開(kāi)采、開(kāi)發(fā)難度日益加大，投入產(chǎn)出矛盾日益突出，成本控制難度進(jìn)一步加大，這些日益增多的問(wèn)題和矛盾為油田提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，提出了新挑戰(zhàn)和新要求，為扭轉(zhuǎn)這種被動(dòng)局面，油田企業(yè)必須全方位地加大成本控制力度，作為占油氣生產(chǎn)總成本20%左右的人工成本越來(lái)越成為制約油田企業(yè)科學(xué)持續(xù)發(fā)展的一大難題。因此，油田企業(yè)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化，就必須對(duì)人工成本進(jìn)行科學(xué)、有效的管理，確保經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)的前提下，尋求人工成本投入最佳的途徑，提高人工成本投入產(chǎn)出效率。
為實(shí)現(xiàn)人工成本的有效控制，并將人工成本管好、用好，發(fā)揮人工成本在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的激勵(lì)、約束和保障作用。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面對(duì)現(xiàn)行的人工成本業(yè)務(wù)流程實(shí)施再造，以扭轉(zhuǎn)人工成本管理無(wú)序的局面。
一、建立人工成本管理機(jī)構(gòu)
為加強(qiáng)人工成本管理，實(shí)施有效的人工成本控制，更好地與集團(tuán)公司對(duì)接，保證人工成本指標(biāo)在預(yù)算內(nèi)運(yùn)行，油田企業(yè)成立了人工成本管理項(xiàng)目組。人工成本管理項(xiàng)目組主要負(fù)責(zé)人工成本管理辦法的制定，人工成本預(yù)算（計(jì)劃）的編制，核定下達(dá)人工成本計(jì)劃，定期進(jìn)行人工成本分析，監(jiān)督、檢查各單位人工成本計(jì)劃執(zhí)行情況等工作，同時(shí)，為避免對(duì)人工成本管理工作有條不紊，還需要明確各職能部門(mén)分工、職責(zé)和工作流程。
二、進(jìn)行業(yè)務(wù)目標(biāo)分析
業(yè)務(wù)目標(biāo)分析，主要包括經(jīng)營(yíng)目標(biāo)分析，財(cái)務(wù)目標(biāo)分析，合規(guī)目標(biāo)分析。經(jīng)營(yíng)目標(biāo)分析主要分析企業(yè)是否根據(jù)上級(jí)下達(dá)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)任務(wù)，制定合理控制人工成本和提高人工成本使用效率的措施，企業(yè)的員工結(jié)構(gòu)、數(shù)量是否與企業(yè)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，企業(yè)是否建立有效的激勵(lì)機(jī)制，以及因激勵(lì)和約束機(jī)制不健全，人工成本使用效率低下，影響員工積極性和隊(duì)伍穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)務(wù)目標(biāo)分析主要是分析財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)人工成本核算是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，對(duì)人工成本概念、范圍理解是否有誤，以及未按規(guī)定核算導(dǎo)致信息失真，可能造成人工成本失控等風(fēng)險(xiǎn)；合規(guī)目標(biāo)分析主要分析工資、福利、保險(xiǎn)等是否符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)及中石化、油田的規(guī)章制度，勞動(dòng)報(bào)酬的支付是否建立在勞動(dòng)合同的基本之上，勞動(dòng)合同是否符合《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定，以及違反工資、保險(xiǎn)、福利等法律、法規(guī)受到處罰和違反合同約定，引起勞動(dòng)爭(zhēng)議及法律訴訟導(dǎo)致賠償、遭受處罰等增大企業(yè)人工成本、影響企業(yè)聲譽(yù)等風(fēng)險(xiǎn)。
三、進(jìn)行業(yè)務(wù)流程步驟與控制點(diǎn)分析
在對(duì)業(yè)務(wù)目標(biāo)進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)人工成本的有效控制，還必須對(duì)本單位人工成本內(nèi)部控制情況進(jìn)行認(rèn)真梳理，理清控制點(diǎn)和責(zé)任部門(mén)，并對(duì)人工成本業(yè)務(wù)流程的步驟和控制節(jié)點(diǎn)進(jìn)行分析，明白人工成本控制的關(guān)鍵點(diǎn)在什么地方，以做到有的放矢。人工成本業(yè)務(wù)流程步驟包括：
1、用工計(jì)劃制定與下達(dá)。用工計(jì)劃是實(shí)施人工成本管理的基礎(chǔ)和依據(jù)，根據(jù)法律、法規(guī)和油田發(fā)展戰(zhàn)略，油田制定人力資源總體規(guī)劃及年度用工計(jì)劃。各單位根據(jù)油田的人力資源總體規(guī)劃和年度用工計(jì)劃，制定本單位的用工管理辦法及用工指標(biāo)具體分解方案，并組織實(shí)施。在用工計(jì)劃制定與下達(dá)業(yè)務(wù)流程中主要包括用工計(jì)劃編制、用工計(jì)劃分解、用工控制三個(gè)環(huán)節(jié)。
2、薪酬福利政策的制定和落實(shí)。薪酬福利政策的優(yōu)劣是吸納員工、留住員工、減少勞資糾紛、提高員工工作積極性、實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展所需要的核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展。好的薪酬福利政策能增強(qiáng)員工的歸宿感和對(duì)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的認(rèn)同和支持。因此，制定和落實(shí)好薪酬福利制度對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在薪酬福利政策的制定和落實(shí)業(yè)務(wù)流程中主要包括建立完善分配制度、制定薪酬支付辦法、制定社會(huì)保險(xiǎn)、住房等福利制度四個(gè)環(huán)節(jié)。
3、實(shí)施人工成本管理。人工成本管理是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，圍繞勞動(dòng)者所發(fā)生的全部費(fèi)用進(jìn)行界定、核算、支付、調(diào)整等一系列管理行為。對(duì)油田來(lái)說(shuō)，人工成本管理基本原則是：細(xì)化人工成本統(tǒng)計(jì)范圍和口徑，規(guī)范相關(guān)費(fèi)用支出標(biāo)準(zhǔn)，完善統(tǒng)計(jì)分析制度，增強(qiáng)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性；按照分級(jí)管理、分類調(diào)控的原則，明確人工成本管理部門(mén)和職責(zé)，建立分工明確、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制；不斷強(qiáng)化人工成本預(yù)算管理，健全年度預(yù)算、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)控預(yù)警、年度考核的管理制度，增強(qiáng)各單位人工成本調(diào)控的自覺(jué)性和主動(dòng)性。在實(shí)施人工成本管理業(yè)務(wù)流程中主要包括勞動(dòng)合同管理、考勤管理、編制人工成本預(yù)算、工資發(fā)放與核算、進(jìn)度控制、統(tǒng)計(jì)上報(bào)六個(gè)環(huán)節(jié)。
4、人工成本分析與考核。人工成本分析是按照企業(yè)規(guī)定的人工成本統(tǒng)計(jì)范圍和口徑，準(zhǔn)確、完整地統(tǒng)計(jì)、填報(bào)人工成本統(tǒng)計(jì)報(bào)表，并采用特定的指標(biāo)對(duì)企業(yè)的人工成本運(yùn)行狀況進(jìn)行定量和定性的對(duì)比分析，反饋監(jiān)管信息，為企業(yè)進(jìn)行人工成本控制提供決策依據(jù)的過(guò)程。各單位年度人工成本總額及其工資總額、勞務(wù)費(fèi)總額等構(gòu)成項(xiàng)目應(yīng)分別控制在油田下達(dá)的控制數(shù)以內(nèi)。人工成本分析的基本原則是時(shí)效性、針對(duì)性、真實(shí)性；人工成本考核，是對(duì)各單位人工成本管理工作一個(gè)評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)指標(biāo)包括人工成本總量指標(biāo)、人工成本結(jié)構(gòu)指標(biāo)、人工成本投入產(chǎn)出指標(biāo)、人工成本水平指標(biāo)、人工成本水平指數(shù)等，人工成本考核不是為獎(jiǎng)勵(lì)而考核，考核目的在于促進(jìn)各單位人工管理水平，提高人均人工成本水平，提高人工成本投入產(chǎn)出效率。在這個(gè)環(huán)節(jié)需要建立完善的管理控制要件主要包括人工成本分析報(bào)告、人工成本統(tǒng)計(jì)表。
關(guān)鍵詞：會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)；企業(yè)內(nèi)部控制；作用
會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)內(nèi)部控制的重要組成部分，各企事業(yè)單位要根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度制定與單位實(shí)際情況相吻合的會(huì)計(jì)控制制度，以便于會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)能更好地實(shí)施，從而使各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)流程都能夠充分實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)具有良好的內(nèi)部監(jiān)督效果，可以在會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中監(jiān)督檢查企業(yè)內(nèi)部的控制建立與實(shí)施的情況，反應(yīng)內(nèi)部控制的有效程度，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制中的漏洞并及時(shí)加以改正。會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中反饋出來(lái)的信息，可以成為企業(yè)做出重要決策的依據(jù)，還可以反應(yīng)出企業(yè)的收支狀況和經(jīng)營(yíng)情況，因此，會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制、有效加強(qiáng)內(nèi)部管理是非常重要的，要建立健全完善的企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)，就要確保會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施，本文將詳細(xì)敘述會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)在企業(yè)內(nèi)部控制中是如何發(fā)揮作用的。
一、嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律法規(guī)制定會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)
在2008年5月22日我國(guó)財(cái)政部頒發(fā)的《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》中，明確指出企業(yè)要依據(jù)《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》及國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度利用會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)制定符合本企業(yè)的會(huì)計(jì)制度【1】。我國(guó)大部分企業(yè)并不重視會(huì)計(jì)制度的制定，在制定會(huì)計(jì)管理制度時(shí)不按照相關(guān)的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，只按照自身的利益制定對(duì)企業(yè)有利的會(huì)計(jì)制度，在處理各項(xiàng)會(huì)計(jì)事務(wù)時(shí)相對(duì)比較隨意，對(duì)相關(guān)的會(huì)計(jì)法律法規(guī)并不重視，使得會(huì)計(jì)法律法規(guī)的權(quán)威性受到了挑戰(zhàn)，也使會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)對(duì)會(huì)計(jì)相關(guān)工作的監(jiān)管力度被嚴(yán)重削弱，企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性和完整性也難以保證。因此，嚴(yán)格按照相關(guān)的會(huì)計(jì)法律法規(guī)制定會(huì)計(jì)制度，既可以實(shí)現(xiàn)“國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度”，又可以保證會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)的可以有效發(fā)揮作用，使企業(yè)的財(cái)務(wù)管理更加的規(guī)范化。2009年7月1日以來(lái)，我國(guó)大部分的上市公司都嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律法規(guī)執(zhí)行會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)，這也為企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部控制奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
二、會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)要應(yīng)用到各項(xiàng)會(huì)計(jì)流程
企業(yè)內(nèi)部控制就是指對(duì)各項(xiàng)流程的控制，而會(huì)計(jì)流程大致就是對(duì)報(bào)賬、會(huì)計(jì)憑證、財(cái)務(wù)報(bào)告等事項(xiàng)的處理規(guī)范，會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)就是要求企業(yè)加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理的掌控力度，從而實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)、提高管理水平的目的。因此要嚴(yán)格的對(duì)各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。在對(duì)會(huì)計(jì)賬簿處理程序的監(jiān)管上，會(huì)計(jì)賬簿登記要以經(jīng)過(guò)審批的會(huì)計(jì)憑證為依據(jù)，嚴(yán)格遵守相應(yīng)的法律法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確賬簿登記。企業(yè)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)收支都要登錄在依法設(shè)置的會(huì)計(jì)賬簿，嚴(yán)禁私下另外設(shè)立賬簿。在對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的處理程序監(jiān)管上，要求財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告記錄詳盡，對(duì)涉及利潤(rùn)、資產(chǎn)負(fù)債、現(xiàn)金流量表、所有者權(quán)益表等相關(guān)信息要真實(shí)、完整，對(duì)相應(yīng)的財(cái)務(wù)進(jìn)行調(diào)整或者撤銷(xiāo)，各項(xiàng)賬目都與記錄相符合后方可進(jìn)行編制，從而確保財(cái)務(wù)報(bào)告所反應(yīng)信息的質(zhì)量，在規(guī)定的日期內(nèi)按規(guī)定審核和簽章后才能對(duì)外報(bào)送。
三、規(guī)范會(huì)計(jì)從業(yè)人員素質(zhì)提高會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)的有效性
企業(yè)會(huì)計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)對(duì)會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施也是非常重要的，會(huì)計(jì)從業(yè)人員要取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證，而會(huì)計(jì)管理人員要具備會(huì)計(jì)師以上的專業(yè)技術(shù)資格。很多企業(yè)的會(huì)計(jì)從業(yè)人員在上崗時(shí)并沒(méi)有取得從業(yè)資格證書(shū)，專業(yè)素質(zhì)過(guò)低，不清楚會(huì)計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，毫無(wú)原則的服從領(lǐng)導(dǎo)的安排，無(wú)法履行會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，更有一部分企業(yè)對(duì)于會(huì)計(jì)從業(yè)人員任人唯親，毫無(wú)制度可言，很容易出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，企業(yè)要使會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)在企業(yè)內(nèi)部管理方面發(fā)揮作用，就要提高會(huì)計(jì)從業(yè)人員的素質(zhì)，要求會(huì)計(jì)從業(yè)人員必須具有相關(guān)的從業(yè)資格，通過(guò)培訓(xùn)和自學(xué)等途徑提高自身業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)綜合素質(zhì)，在日常工作為嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制工作的有序開(kāi)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。
四、設(shè)立總會(huì)計(jì)師對(duì)會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管
總會(huì)計(jì)師的存在對(duì)我國(guó)會(huì)計(jì)行業(yè)發(fā)揮了很大的作用，《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，一些大中型企業(yè)，如國(guó)有資產(chǎn)或控股地位大的企業(yè)都要設(shè)置總會(huì)計(jì)師【2】。盡管一部分企業(yè)按照規(guī)定設(shè)立了總會(huì)計(jì)師，但是并沒(méi)有取得應(yīng)有的效果。有些企業(yè)的總會(huì)計(jì)師的專業(yè)知識(shí)太過(guò)局限，觀念過(guò)于陳舊，不能滿足當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需求，還有一部企業(yè)的總會(huì)計(jì)師并沒(méi)有按照相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行設(shè)置，導(dǎo)致總會(huì)計(jì)師并不能有效的發(fā)揮其自身的作用。因此企業(yè)在設(shè)置總會(huì)計(jì)師時(shí)應(yīng)明確規(guī)定其權(quán)限和責(zé)任，賦予總會(huì)計(jì)師更多的職權(quán)，總會(huì)計(jì)師在新的經(jīng)濟(jì)體制下，要克服文化、環(huán)境、知識(shí)等方面的挑戰(zhàn)，更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)揮應(yīng)有的作用?？倳?huì)計(jì)師的設(shè)立對(duì)會(huì)計(jì)流程起到了關(guān)鍵的監(jiān)管作用，使得會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)有效的進(jìn)行，從而促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制更加完善的實(shí)施。五、總結(jié)綜上所述，在企業(yè)內(nèi)部控制中，會(huì)計(jì)控制的標(biāo)準(zhǔn)具有非常重要的作用。會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了整個(gè)會(huì)計(jì)事務(wù)流程。會(huì)計(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)計(jì)管理和整個(gè)企業(yè)內(nèi)部管理串聯(lián)起來(lái)，使兩者發(fā)揮作用，提高管理水平，實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化。
參考文獻(xiàn)
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一、指導(dǎo)思想
以*理論和“*”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的*、*全會(huì)精神，緊緊圍繞服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)；圍繞促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約；圍繞維護(hù)人民群眾的根本利益，開(kāi)展“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”。以公開(kāi)規(guī)范為要求，以制度創(chuàng)新為手段，以監(jiān)督制約為保障，促使權(quán)力行使行為規(guī)范、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公正、效率提高、監(jiān)督有力，為優(yōu)化投資環(huán)境、維護(hù)群眾利益，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)保中心工作完成提供紀(jì)律保障。
二、主要目標(biāo)
通過(guò)開(kāi)展“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”，切實(shí)解決行政亂作為，不作為和執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等突出問(wèn)題，促進(jìn)整章建制，以公開(kāi)促公正、以公開(kāi)促公平、以規(guī)范強(qiáng)素質(zhì)、以規(guī)范樹(shù)形象。通過(guò)開(kāi)展“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”，建立行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制和規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度體系，提升環(huán)保機(jī)關(guān)依法行政、優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的水平，提高廣大群眾對(duì)“陽(yáng)光行政”工作的滿意度。
三、工作內(nèi)容和工作重點(diǎn)
20*年“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”的主題是規(guī)范執(zhí)法權(quán)，即規(guī)范全局依法行使的行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政裁決等職能。通過(guò)向全社會(huì)公開(kāi)已清理的行政執(zhí)法、自由裁量等權(quán)力的行使依據(jù)、程序、幅度、時(shí)效、監(jiān)督等一整套流程，建章立制，強(qiáng)化監(jiān)督，促進(jìn)全局各科室及其工作人員公開(kāi)執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法。重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)工作環(huán)節(jié)：
全面清理執(zhí)法依據(jù)。在前幾年清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，對(duì)照相關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)本科室的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理，國(guó)家明令取消的項(xiàng)目要堅(jiān)決廢止。主要包括：行政許可權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、非行政許可的審批權(quán)等等。
行政權(quán)力清理工作分兩步進(jìn)行。第一步，“自下而上”地進(jìn)行梳理。先由各科室對(duì)自身現(xiàn)有的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行梳理，列出條目。再比照法律、法規(guī)進(jìn)行對(duì)照檢查，列出不符合國(guó)家規(guī)定的“權(quán)力”，提出清理意見(jiàn)。第二步，上報(bào)審核。局規(guī)范事權(quán)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)各科室的清理結(jié)果進(jìn)行初審，拿出清理意見(jiàn)提交局長(zhǎng)辦公會(huì)研究確定。然后報(bào)區(qū)法制辦審核，并報(bào)市紀(jì)委監(jiān)察局備案。
編制執(zhí)法目錄。執(zhí)法目錄按照權(quán)力的類別，逐項(xiàng)列明行政權(quán)力、行政辦事項(xiàng)目的名稱、行使依據(jù)、公開(kāi)形式、公開(kāi)范圍、公開(kāi)時(shí)間、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、承辦科室等。凡未按要求經(jīng)過(guò)清理列入職權(quán)目錄并經(jīng)核準(zhǔn)的權(quán)力，將不得再予行使（法律、法規(guī)規(guī)定的必須履行的除外）。
制作流程圖。對(duì)行政執(zhí)法項(xiàng)目的運(yùn)行程序繪制流程圖。法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，按照法定程序繪制流程圖；法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定程序的，依照工作程序逐項(xiàng)標(biāo)明具體的承辦崗位、辦理制度、職責(zé)要求、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對(duì)人的權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑和方式等。流程圖要簡(jiǎn)單明了，方便企業(yè)和群眾了解。
規(guī)范自由裁量權(quán)。規(guī)范行政處罰權(quán)，運(yùn)用好行政處罰自由裁量權(quán)，防止畸輕畸重或失之于寬，失之于軟。要結(jié)合本科室的工作實(shí)際，制定規(guī)范自由裁量權(quán)的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)要對(duì)排污費(fèi)征收管理、污染防治專項(xiàng)資金使用、監(jiān)測(cè)收費(fèi)等作出明確規(guī)定。
健全各項(xiàng)制度。健全內(nèi)部管理運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范立案、辦案、重大案件會(huì)審、自由裁量權(quán)運(yùn)用、查處分離、處罰執(zhí)行、執(zhí)法公示以及案件分析等相關(guān)程序和制度。進(jìn)一步完善行政執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制、行政處罰備案和重大行政處罰聽(tīng)證等各項(xiàng)制度，使行政執(zhí)法工作有章可循。
組織明查暗訪。規(guī)范事權(quán)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組要針對(duì)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)、裁量不當(dāng)、不作為、亂作為的問(wèn)題，認(rèn)真組織排查，研究整改措施，制定進(jìn)一步規(guī)范和促進(jìn)行政執(zhí)法工作的措施。局黨組要加大監(jiān)察力度，組織明查暗訪，促進(jìn)規(guī)范行政執(zhí)法行為。
四、工作步驟和時(shí)間安排
按照區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局的統(tǒng)一部署和時(shí)間要求，全局“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”分為三個(gè)階段：
1．動(dòng)員部署，制定方案。*月中旬前，局成立“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子，制定工作方案，并組織動(dòng)員部署。
2．完成清理執(zhí)法依據(jù)工作。*月底前，各科室對(duì)照自身工作職能，對(duì)所有行政權(quán)力和辦事事項(xiàng)進(jìn)行梳理，列出目錄，提出清理意見(jiàn)。由局行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組組織匯總、送審、備案。
3．編制執(zhí)法目錄和流程圖。*月底前，各科室編制執(zhí)法目錄和流程圖，局黨組會(huì)同法宣科匯總、公開(kāi)。*月底前，領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)各科室制定“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”的相關(guān)制度。
4．制定規(guī)范自由裁量權(quán)的實(shí)施細(xì)則。*月*日前，完成環(huán)保違法行為行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施細(xì)則；監(jiān)察大隊(duì)制定排污收費(fèi)有關(guān)規(guī)定、監(jiān)測(cè)站制定監(jiān)測(cè)收費(fèi)自由裁量有關(guān)規(guī)定。
5．組織公開(kāi)、公示。*月底前，在報(bào)請(qǐng)區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局同意后，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開(kāi)行政執(zhí)法目錄、行政執(zhí)法流程圖、自由裁量權(quán)實(shí)施細(xì)則、各項(xiàng)規(guī)章制度，正式運(yùn)行行政權(quán)力公開(kāi)透明和規(guī)范事權(quán)行動(dòng)工作。
五、工作措施和要求
開(kāi)展20*年“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”，時(shí)間緊、任務(wù)重、各科室要嚴(yán)格按照局統(tǒng)一部署和要求，高標(biāo)準(zhǔn)地完成各項(xiàng)工作任務(wù)。
1．統(tǒng)一思想，形成共識(shí)。開(kāi)展“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”是建設(shè)和諧社會(huì)、法治社會(huì)、推動(dòng)我區(qū)“全面奔小康，建設(shè)廣陵新城”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的迫切要求，是改進(jìn)環(huán)保部門(mén)工作作風(fēng)、優(yōu)化服務(wù)環(huán)境的重要內(nèi)容，是提高依法行政水平，樹(shù)立環(huán)保新形象，加強(qiáng)勤政廉政建設(shè)的重要抓手。各科室要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范事權(quán)行動(dòng)的重要意義，做到思想上高度重視，行動(dòng)上積極配合，工作上盡心盡責(zé)，確保高質(zhì)量地完成“規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”工作。
2．加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)密組織。局成立“陽(yáng)光工程――規(guī)范事權(quán)行動(dòng)”領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全局規(guī)范事權(quán)行動(dòng)工作的決策和組織，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。局各科室為成員單位，積極做好職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)工作。
我國(guó)從改革開(kāi)放開(kāi)始，企業(yè)的招投標(biāo)工作一直都在穩(wěn)定有序的發(fā)展著，尤其是近幾年來(lái)，企業(yè)的招投標(biāo)工作更加的科學(xué)合理、公正公開(kāi)，這對(duì)企業(yè)的發(fā)展與壯大起到了關(guān)鍵性的作用。對(duì)我國(guó)企業(yè)招投標(biāo)工作的模板化管理方案進(jìn)行探究，既能夠讓我國(guó)企業(yè)的招投標(biāo)工作更上一層樓，也能幫助我國(guó)企業(yè)的招投標(biāo)工作標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際市場(chǎng)的招投標(biāo)工作標(biāo)準(zhǔn)接軌。所以對(duì)于企業(yè)而言，進(jìn)行招投標(biāo)工作的模板化管理方案研究成為首要緊急之事。
一、我國(guó)企業(yè)招投標(biāo)工作的現(xiàn)狀分析
招標(biāo)是指由企業(yè)事先招標(biāo)公告，公布參與招標(biāo)的條件與具體標(biāo)準(zhǔn)，并發(fā)出書(shū)面邀請(qǐng)，另相關(guān)的投標(biāo)者參與投標(biāo)，最后再通過(guò)科學(xué)的招標(biāo)流程，確定中標(biāo)者。確定之后，企業(yè)與中標(biāo)者共同完成此次招標(biāo)的項(xiàng)目。相對(duì)而言，投標(biāo)就是企業(yè)在受到邀請(qǐng)之后，參加招標(biāo)，如果成功，就可以與招標(biāo)單位共同完成招標(biāo)項(xiàng)目。
對(duì)于大多數(shù)建設(shè)工程、國(guó)家出資的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，招投標(biāo)工作不僅是根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制要求，更可以有效防范工程和采購(gòu)項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)。從制訂一份科學(xué)合理的招標(biāo)文件開(kāi)始，再到項(xiàng)目報(bào)名、開(kāi)評(píng)標(biāo)、結(jié)果公示、合同的簽訂等各環(huán)節(jié)構(gòu)成了整個(gè)招投標(biāo)工作的具體過(guò)程。
在防范工程、采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，現(xiàn)在的大多數(shù)企業(yè)，尤其是國(guó)企，在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中都必須包括立項(xiàng)、條款逐級(jí)上會(huì)，各部門(mén)會(huì)簽等流程，所需整體時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)。而現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展形勢(shì)如火似荼，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度都抓得很緊，除了根據(jù)招投標(biāo)法律法規(guī)必須留出的從招標(biāo)公告到投標(biāo)截止日及結(jié)果公示的時(shí)間外，在編制招標(biāo)文件、立項(xiàng)和條款上會(huì)及其他各環(huán)節(jié)能預(yù)留的時(shí)間并不多。同時(shí)，由于企業(yè)的結(jié)構(gòu)、人員編制等關(guān)系，多數(shù)項(xiàng)目經(jīng)辦人員大多是精于專業(yè)，對(duì)招標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)及工作流程卻不甚了解，這就導(dǎo)致了以下一些問(wèn)題，如：編制招標(biāo)文件的工作中不但花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，而且對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容考慮不全面，有遺漏的情況時(shí)有發(fā)生；按投標(biāo)截止日期倒推預(yù)留的前期工作時(shí)間不足，合同簽訂時(shí)間滯后，甚至超出中標(biāo)通知書(shū)發(fā)放后三十天等。這些問(wèn)題正是公平與效率，趕進(jìn)度與抓質(zhì)量的矛盾在招投標(biāo)工作中的實(shí)際體現(xiàn)。
二、企業(yè)探究招投標(biāo)工作模板化管理方案的重要性
在目前許多企業(yè)進(jìn)行的招標(biāo)工作存在質(zhì)量不高，效率較低的現(xiàn)狀下，研究招投標(biāo)工作的模范化管理方案并予以實(shí)施能較大程度地改善當(dāng)前存在的不足。這主要體現(xiàn)于以下兩點(diǎn)，首先，制定模板化的招投標(biāo)管理方案，尤其是針對(duì)各項(xiàng)目的性質(zhì)不同，制定不同的招標(biāo)文件模板，能夠極大減輕文件編制人員的工作量，提高工作效率，同時(shí)因?yàn)樵谥贫０逯蹙腿婵紤]項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施中可能存在的問(wèn)題，并在招標(biāo)文件制定了相應(yīng)的條款，不僅能保證招標(biāo)文件的質(zhì)量，還能最大程度地防范風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上招標(biāo)成功的可能性也大大提高；而在招標(biāo)重要條款在企業(yè)內(nèi)部逐級(jí)上會(huì)時(shí)，制定標(biāo)準(zhǔn)化的模板也可以在減輕工作量，提高質(zhì)量的基礎(chǔ)上，讓決策者對(duì)各個(gè)項(xiàng)目對(duì)不同項(xiàng)目的重要條款差異一目了然，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行有效率的研究快速作出決策；另外，在招標(biāo)公告的媒體選擇，專家的抽取等過(guò)程中也可以通過(guò)根據(jù)項(xiàng)目控制價(jià)的不同制定模板式的管理方案。
三、企業(yè)招投標(biāo)工作的模范化管理方案
制定企業(yè)招投標(biāo)工作的模板化管理方案，可以從以下幾個(gè)方面著手：
1.遵守法律法規(guī)，作為招投標(biāo)工作的模范化管理方案的依據(jù)
為保證企業(yè)招投標(biāo)工作的規(guī)范化、科學(xué)化，我國(guó)專門(mén)頒布了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，它是我國(guó)整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的基本法。在制定企業(yè)招投標(biāo)工作的模范化管理方案時(shí)必須要以此為依據(jù)。這就需要企業(yè)的管理者以及相關(guān)的招投標(biāo)工作人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和深入研究這門(mén)法律，提高自身的招投標(biāo)法律意識(shí)，并在實(shí)際的工作中能夠嚴(yán)守法律法規(guī)的底線，在合法的前提下開(kāi)展企業(yè)的招投標(biāo)工作。同時(shí)，在招投標(biāo)工作的過(guò)程中，還應(yīng)該將《招標(biāo)投標(biāo)法》的內(nèi)容與相關(guān)規(guī)定貫穿于整個(gè)招投標(biāo)工作流程，規(guī)范企業(yè)在招投標(biāo)工作中的具體工作行為。
2.根據(jù)具體的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，制定企業(yè)招投標(biāo)工作的模板化管理方案
在當(dāng)前企業(yè)的招投標(biāo)工作中，招標(biāo)項(xiàng)目一般分為以下物品、工程和服務(wù)三類。所以我們?cè)谥贫ㄆ髽I(yè)招投標(biāo)工作的模板化管理方案時(shí)，要針對(duì)具體的項(xiàng)目種類進(jìn)行具體的分析，擬定不同的企業(yè)招投標(biāo)工作的模板化管理方案。
論文關(guān)鍵詞 公司 法律風(fēng)險(xiǎn) 防控體系
一、引言
在市場(chǎng)環(huán)境下企業(yè)總會(huì)面對(duì)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，包括不可抗力引起的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)因素導(dǎo)致的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)以及法律風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都受到法律的指導(dǎo)，企業(yè)在法律整體框架下行使權(quán)利、履行義務(wù)。所以企業(yè)的行為都會(huì)涉及到法律，因此也就存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)要想取得健康長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，就要在防控自然和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)防控。加強(qiáng)企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控，最主要的是建立高效、長(zhǎng)遠(yuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，及時(shí)有效監(jiān)控，監(jiān)控過(guò)程中要將出現(xiàn)的實(shí)際矛盾進(jìn)行不斷的化解，實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的優(yōu)化與完善，為企業(yè)的健康發(fā)展提供有利的法律環(huán)境。
二、公司法律風(fēng)險(xiǎn)防控的意義和價(jià)值
1.公司存續(xù)期間，受到法律體系的保障和約束，公司的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能會(huì)面臨一些法律風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，法律風(fēng)險(xiǎn)隨之就會(huì)出現(xiàn)，最嚴(yán)重的情況下法律風(fēng)險(xiǎn)將變?yōu)楣痉晌C(jī)，這樣會(huì)使公司遭受沉重的打擊，付出沉重代價(jià)，所以法律風(fēng)險(xiǎn)防控可以保證公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的正常運(yùn)行。
2.在市場(chǎng)環(huán)境中，公司的每一項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都伴隨著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)的決定性因素有一些并不能為公司所掌控。雖然經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)相生相伴，但經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控并不等于法律風(fēng)險(xiǎn)控制，公司法律風(fēng)險(xiǎn)控制意義和價(jià)值更在于主動(dòng)把控經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中的法律風(fēng)險(xiǎn)尺度，將其控制在可接受范圍內(nèi)，從而為公司爭(zhēng)取到更多機(jī)會(huì)。
煤炭企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)之一，所以企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控顯得尤為重要，這不僅關(guān)乎企業(yè)自身的發(fā)展需要，同時(shí)也關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)改造，是一項(xiàng)具有重要意義的工程。
三、公司法律風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源
企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)的范圍非常廣泛，涉及到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方方面面，通常來(lái)自于企業(yè)內(nèi)部和外部環(huán)境，并且企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)往往不是獨(dú)立存在的，而是與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的各種商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)相融合。一般常見(jiàn)的有以下幾種表現(xiàn)：
1.處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公司都力圖會(huì)利用自身優(yōu)勢(shì)戰(zhàn)勝競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，其中也包括利用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的市場(chǎng)弱點(diǎn)、市場(chǎng)失誤等競(jìng)爭(zhēng)手段，這期間就會(huì)產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。
2.合同法律風(fēng)險(xiǎn)。這也是最常見(jiàn)的一種法律風(fēng)險(xiǎn)，合同的訂立、生效、履行、變更都會(huì)存在法律保障和制約，在以上過(guò)程以及合同的轉(zhuǎn)讓、終止及違約責(zé)任的確定過(guò)程中，合同當(dāng)事人一方或雙方利益有可能會(huì)受到一定程度的損害。
3.人力資源管理法律風(fēng)險(xiǎn)。公司人力資源管理過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括從招聘錄用、簽訂勞動(dòng)合同、直至員工離職，這一系列流程中都涉及勞動(dòng)法律法規(guī)的約束，公司任何的疏忽都可能帶來(lái)勞動(dòng)糾紛，給公司發(fā)展造成不利影響。
4.國(guó)家政策效應(yīng)帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家政策指引、要求著社會(huì)發(fā)展的大方向。作為法的非正式淵源，國(guó)家政策對(duì)法律的制定或?qū)嵤┒加兄笇?dǎo)作用，所以國(guó)家政策的傾向性、穩(wěn)定性是公司必須考慮到的外部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源。
5.自身法律意識(shí)淡薄。公司的缺乏足夠的法律意識(shí)，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中不能切實(shí)依據(jù)法律的規(guī)定，公司制度不能與法律環(huán)境相適應(yīng)，缺乏統(tǒng)一的法律風(fēng)險(xiǎn)防控體制。
四、完善企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的措施
1.提高和強(qiáng)化法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法制經(jīng)濟(jì)，企業(yè)的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要依法進(jìn)行，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)每個(gè)企業(yè)的基本要求，但是在我國(guó)，許多公司并沒(méi)有把法律風(fēng)險(xiǎn)管理作為一項(xiàng)重要工作，所以一旦出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)經(jīng)常處于被動(dòng)局面。這就是因?yàn)闆](méi)有一套完整的事前防控體系，因而事中、事后才會(huì)陷入困境。國(guó)有企業(yè)一定要樹(shù)立強(qiáng)烈的法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，尤其是公司管理人員。提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治企的意識(shí)和能力是做好公司法律風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)干部要注重法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，尤其對(duì)法律理論知識(shí)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)的方面進(jìn)行針對(duì)性學(xué)習(xí)，同時(shí)要做到理論聯(lián)系實(shí)際，把法律知識(shí)有效地運(yùn)用在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理實(shí)踐中，依法制定重大經(jīng)營(yíng)決策，切實(shí)將企業(yè)改制、改組、經(jīng)營(yíng)管理、糾紛處理等工作納入到科學(xué)化的法制軌道中。
增強(qiáng)企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)全體人員的法律知識(shí)培訓(xùn)，在企業(yè)中要深入開(kāi)展全員法律宣傳教育和培訓(xùn)，使全體職工懂得依法獲取權(quán)利、行使權(quán)利的思維方式，養(yǎng)成一切按章操作的工作習(xí)慣，從企業(yè)的生產(chǎn)到管理的各個(gè)環(huán)節(jié)有序進(jìn)行，讓每一個(gè)部門(mén)在每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)各司其職，構(gòu)建一個(gè)十分穩(wěn)固的法律風(fēng)險(xiǎn)防范基礎(chǔ)。
2.建立公司法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、分析的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。公司法律風(fēng)險(xiǎn)防控伴隨著公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程，需要一個(gè)專業(yè)的管理隊(duì)伍，并且全面、客觀地梳理公司可能會(huì)遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分析，經(jīng)過(guò)一系列專業(yè)的量化、評(píng)估，制定出針對(duì)每一個(gè)具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效控制措施，將這些控制措施統(tǒng)籌融入公司內(nèi)部的管理制度。公司內(nèi)部的管理規(guī)章制度對(duì)于本公司來(lái)說(shuō)可以算作“內(nèi)部法律”，其實(shí)這也是國(guó)家法律法規(guī)在公司內(nèi)部的延伸和細(xì)化，但是外部法律不是一成不變的，國(guó)家的政策和關(guān)注重點(diǎn)會(huì)隨著社會(huì)實(shí)際做出調(diào)整，所以公司內(nèi)部管理規(guī)定要不斷調(diào)整和變化以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的潮流。這就體現(xiàn)了法律風(fēng)險(xiǎn)防控的動(dòng)態(tài)過(guò)程，外部法律環(huán)境與內(nèi)部法律風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)一是一個(gè)動(dòng)態(tài)識(shí)別的過(guò)程，公司法律風(fēng)險(xiǎn)處于動(dòng)態(tài)變換之中，所以要及時(shí)對(duì)其進(jìn)行分析、研究，確保公司經(jīng)營(yíng)、管理的科學(xué)性與合法性，否則一些看似合理有效的決策可能會(huì)使公司陷入隱藏的法律風(fēng)險(xiǎn)之中。
3.建立完善的法律風(fēng)險(xiǎn)防控工作流程。公司要建立一個(gè)由企業(yè)高層管理人員統(tǒng)籌規(guī)劃、法律顧問(wèn)或部門(mén)負(fù)責(zé)人合理分工的責(zé)任制，并由法律事務(wù)部門(mén)具體實(shí)施，有關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)予以配合的法律事務(wù)日常管理規(guī)范化工作流程。這樣一個(gè)系統(tǒng)的工作流程有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，提前制定防范措施，使得有關(guān)各方在法律事務(wù)處理中有效配合，大大提高工作效率，做到最大可能降低法律風(fēng)險(xiǎn)給公司帶來(lái)的損失。
4.法律風(fēng)險(xiǎn)防控要注重公司員工的積極參與。發(fā)揮員工積極性主要有兩方面的內(nèi)容：首先，企業(yè)要尊重職工、理解職工、體貼職工，從關(guān)心職工的角度出發(fā)培養(yǎng)廣大職工的法律素養(yǎng)，使企業(yè)職工充分認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，改善職工法律知識(shí)缺失問(wèn)題，企業(yè)要切實(shí)維護(hù)職工的利益，重視并關(guān)心職工的工作和生活，激發(fā)職工參與公司法律風(fēng)險(xiǎn)防范的主動(dòng)性；其次，國(guó)家的人事用工制度經(jīng)過(guò)改革，勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、社會(huì)保障法等法律充分保障著職工的切身利益，企業(yè)在用人時(shí)不可避免地會(huì)與職工發(fā)生一定程度的矛盾，在處理這些矛盾的過(guò)程中要依照法律，保證職工利益不受損害，做到平衡國(guó)家、企業(yè)、職工的利益，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
5.進(jìn)一步完善法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系。建立、完善法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系是一個(gè)復(fù)雜的工程，從公司外部環(huán)境到內(nèi)部環(huán)境，從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)到企業(yè)管理的各個(gè)方面都要融入法律風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，把企業(yè)的一切生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入法治化軌道，從而有效提高企業(yè)生產(chǎn)效率和交易效率。每一個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)都有特定事件作為觸發(fā)點(diǎn)，公司在經(jīng)營(yíng)運(yùn)行中，最好成立獨(dú)立的法律監(jiān)管部門(mén)，全面管理、維護(hù)公司的法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系，及時(shí)進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)的診斷、評(píng)價(jià)、預(yù)警。法律監(jiān)管部門(mén)要審查公司的制度、合同等，對(duì)存在疑慮的法律問(wèn)題要進(jìn)一步落實(shí)、評(píng)估，提出整改意見(jiàn)，制定預(yù)防措施，做好事前防御。法律風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管預(yù)警機(jī)制要納入公司日常管理中，各部門(mén)相互配合、相互協(xié)調(diào)，保證法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系的各個(gè)環(huán)節(jié)要充分發(fā)揮自身作用，使得防控體系的運(yùn)轉(zhuǎn)良好，做到未雨綢繆。
關(guān)鍵詞：企業(yè)法律顧問(wèn) 企業(yè)管理制度 制度設(shè)立 作用
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，國(guó)內(nèi)外知名企業(yè)無(wú)不建立有完善的管理制度體系。企業(yè)管理制度是企業(yè)內(nèi)部的法律，是企業(yè)為求得最大效益，在生產(chǎn)管理實(shí)踐活動(dòng)中指定的各種帶有強(qiáng)制性義務(wù)，并能保障一定權(quán)利的各項(xiàng)規(guī)定或條例。企業(yè)法律顧問(wèn)，是指取得司法職業(yè)資格或企業(yè)法律顧問(wèn)執(zhí)業(yè)資格，由企業(yè)聘任，專門(mén)從事企業(yè)法律事務(wù)工作的企業(yè)內(nèi)部專業(yè)人員。企業(yè)法律顧問(wèn)作為企業(yè)內(nèi)部的法律工作者，對(duì)企業(yè)的依法運(yùn)作、科學(xué)發(fā)展、預(yù)防和化解法律風(fēng)險(xiǎn)有著至關(guān)重要的影響。通過(guò)發(fā)揮企業(yè)法律顧問(wèn)在企業(yè)管理制度設(shè)立中的作用，對(duì)企業(yè)的健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展將會(huì)有著事半功倍的作用。
1.企業(yè)在管理制度設(shè)立中的常見(jiàn)的問(wèn)題
制度設(shè)立是指制度的制定、修訂和廢止。企業(yè)不同于國(guó)家機(jī)關(guān)，往往不太重視制度設(shè)立，缺乏規(guī)范的制度設(shè)立要求，從而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)混亂，甚至給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)嚴(yán)重危害，造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。企業(yè)管理制度設(shè)立中普遍存在以下問(wèn)題：
1.1制度設(shè)立程序不規(guī)范。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司章程需由股東大會(huì)審議通過(guò)，董事會(huì)制定公司基本管理制度，經(jīng)理制定具體規(guī)章。在很多企業(yè)中，制度的設(shè)立往往沒(méi)有在股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理間進(jìn)行劃分。制度設(shè)立程序不規(guī)范從而導(dǎo)致制度隨意制定，制度的質(zhì)量不高，或者決策效率低，制度設(shè)立不能滿足企業(yè)發(fā)展需要。
1.2制度形式不規(guī)范。由于制度的起草部門(mén)往往由具體的業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，由于缺乏統(tǒng)一的制度形式規(guī)范，一個(gè)企業(yè)內(nèi)部的制度形式五花八門(mén)，名稱、結(jié)構(gòu)等各成一體，不統(tǒng)一。
1.3制度制定隨意性強(qiáng)。缺乏制度設(shè)立的統(tǒng)一規(guī)劃，一發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題，就認(rèn)為制度不完善，針對(duì)所發(fā)生的問(wèn)題應(yīng)急制定制度，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，而不能發(fā)現(xiàn)和解決根本問(wèn)題。
1.4在制度執(zhí)行中隨意，有制度而無(wú)執(zhí)行，執(zhí)行中無(wú)監(jiān)督，制度如同虛設(shè)。
1.5制度設(shè)立后沒(méi)有回顧。制度設(shè)立后即萬(wàn)事大吉，沒(méi)有隨后的跟蹤，沒(méi)有及時(shí)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修訂和企業(yè)實(shí)際情況的變化及時(shí)進(jìn)行修訂和廢止，制度試行后沒(méi)有及時(shí)正式的制度，使得制度不符合企業(yè)實(shí)際，從而約束了企業(yè)的發(fā)展。
2.企業(yè)法律顧問(wèn)參與制度設(shè)立的意義
2.1是企業(yè)預(yù)防和化解法律風(fēng)險(xiǎn)的需要。企業(yè)法律顧問(wèn)是企業(yè)的“保健醫(yī)生”，是企業(yè)的防疫員，隨時(shí)全程為企業(yè)“把脈、治療”。企業(yè)法律顧問(wèn)首先是將潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)盡可能地消除在萌芽狀態(tài)，但百密一疏，客觀環(huán)境也在不斷變換，即便不可能將所有的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)消除在萌芽狀態(tài)，企業(yè)法律顧問(wèn)也可在糾紛產(chǎn)生前或糾紛產(chǎn)生后的及時(shí)介入而能最大限度的維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。企業(yè)法律顧問(wèn)在管理制度設(shè)立中發(fā)揮重要作用，將會(huì)建立符合企業(yè)實(shí)際需要的管理制度，從而最大化地使企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目的。
2.2完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的需要。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的組織架構(gòu)。公司治理包括公司內(nèi)部股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系。企業(yè)法律顧問(wèn)通過(guò)主導(dǎo)管理制度的設(shè)立，科學(xué)界定公司治理中各種主體的權(quán)限及運(yùn)作流程，規(guī)范相互關(guān)系，有利于企業(yè)內(nèi)部的良好運(yùn)作，完善公司治理結(jié)構(gòu)。
2.3是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的需要。企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指公司不能僅僅以最大限度地為股東們賺錢(qián)作為自己的唯一存在目的，應(yīng)當(dāng)最大限度地關(guān)懷和增進(jìn)股東利益之外的其他所有社會(huì)利益，包括消費(fèi)者利益、職工利益、債權(quán)人利益、中小競(jìng)爭(zhēng)者利益、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益、環(huán)境利益、社會(huì)弱者利益及整個(gè)社會(huì)公共利益等內(nèi)容。企業(yè)法律顧問(wèn)主導(dǎo)企業(yè)管理制度的設(shè)立，使企業(yè)建立起良好的制度體系，可以使企業(yè)誠(chéng)信合法經(jīng)營(yíng)，維護(hù)企業(yè)相關(guān)利益人的權(quán)益。
3.發(fā)揮企業(yè)法律顧問(wèn)在設(shè)立制度中的作用的設(shè)想
3.1企業(yè)法律顧問(wèn)參與設(shè)立制度的原則
3.1.1全面參與的原則。制度是企業(yè)的法律，企業(yè)法律顧問(wèn)作為企業(yè)內(nèi)部人員中熟稔法律知識(shí)的特殊群體，應(yīng)全面參與企業(yè)制度的制定、修改和廢止的全過(guò)程，在企業(yè)制度設(shè)立中發(fā)揮主導(dǎo)作用。
3.1.2依法制定的原則。企業(yè)法律顧問(wèn)要對(duì)企業(yè)管理制度的合法性負(fù)責(zé)，企業(yè)制度不僅要符合國(guó)家法律、法規(guī)，還要符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)卣囊?guī)范性文件的要求。如果企業(yè)有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，還要符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求。
3.1.3與公司實(shí)際相結(jié)合的原則。企業(yè)制度要符合企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)企業(yè)的宗旨和愿景，也要與公司當(dāng)前實(shí)際發(fā)展階段相符合，要體現(xiàn)企業(yè)的所處的行業(yè)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)追求的目的。
3.2企業(yè)法律顧問(wèn)參與制度設(shè)立的具體方案
3.2.1企業(yè)法律顧問(wèn)應(yīng)制定公司《制度設(shè)立辦法》。企業(yè)的《制度設(shè)立辦法》如同國(guó)家的《立法法》，是規(guī)范企業(yè)制度設(shè)立的根本性文件。公司章程對(duì)制度設(shè)立的規(guī)定是原則的、概括的，制度設(shè)立辦法則是具體的，便于理解和操作的。在符合公司章程的前提下，制度設(shè)立辦法應(yīng)包括制度設(shè)立的發(fā)展規(guī)劃，企業(yè)制度的層級(jí)，不同層級(jí)制度的起草、審核、審批流程以及每項(xiàng)流程具體負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，制度的名稱、結(jié)構(gòu)、體例，制度的修訂及廢止程序等內(nèi)容。
3.2.2公司成立法律顧問(wèn)牽頭的，各職能部門(mén)專業(yè)人員參加的審核小組，必要時(shí)可以向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)咨詢。根據(jù)公司制度體系，公司各業(yè)務(wù)部門(mén)起草相應(yīng)的制度設(shè)立方案，應(yīng)由企業(yè)法律顧問(wèn)專業(yè)審核。企業(yè)法律顧問(wèn)的審核意見(jiàn)反饋給起草部門(mén)修改，為保證制度的嚴(yán)密性，制度至少要經(jīng)過(guò)兩到三次修改后，再根據(jù)制度的類別提交經(jīng)理、董事會(huì)或股東會(huì)審批。需要提交董事會(huì)審批的制度，在提交前需由經(jīng)理先審核；同樣需提交股東會(huì)審批的制度，在提交前也要由經(jīng)理和董事會(huì)審核通過(guò)。
3.2.3企業(yè)章程（包括企業(yè)的下屬公司）以及規(guī)范股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)運(yùn)作的規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)由法律顧問(wèn)草擬。在草擬中尤其要關(guān)注下列內(nèi)容有：（1）根據(jù)股東的具體情況，科學(xué)合理設(shè)置合作方的股權(quán)結(jié)構(gòu)；（2）根據(jù)各股東的股權(quán)比例，設(shè)置各方推薦的董事、監(jiān)事及其他管理人員的人數(shù)；（3）根據(jù)各股東的股權(quán)比例，公平、可行地設(shè)置股東會(huì)、董事會(huì)的表決程序；（4）是否會(huì)出現(xiàn)決策僵局和經(jīng)營(yíng)僵局，以及侵犯小股東的權(quán)益的情況。企業(yè)法律顧問(wèn)草擬的制度草稿要組織公司法律工作人員及其他業(yè)務(wù)人員參加討論后，再提交審批機(jī)構(gòu)審議。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須在法律的框架下運(yùn)行。每一個(gè)理性的企業(yè)都應(yīng)在法律的框架內(nèi),最大限度地避免法律風(fēng)險(xiǎn),尋求企業(yè)自身利益的長(zhǎng)久化、最大化。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展最終會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到一種均衡狀態(tài),通過(guò)涉足暴利行業(yè)而獲取高額利潤(rùn)將不再具有普遍意義。因此,對(duì)大多數(shù)企業(yè)而言,應(yīng)當(dāng)考慮的是如何在現(xiàn)有的法律環(huán)境中加強(qiáng)管理、如何避免各種風(fēng)險(xiǎn)(即如何進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)管理),以獲得合理的平均利潤(rùn)。
(一)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)所可能面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)包括稅收法律風(fēng)險(xiǎn),然而,避免稅收法律風(fēng)險(xiǎn)專業(yè)性很強(qiáng),相較于避免非稅收法律風(fēng)險(xiǎn)更具復(fù)雜性,因此,并非每一個(gè)經(jīng)營(yíng)者都能夠掌握的。所以,了解企業(yè)面臨的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并運(yùn)用稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方法予以防控,是企業(yè)決勝商場(chǎng)的有力武器。
什么是稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢?目前,尚無(wú)統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為,稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就是實(shí)際稅務(wù)結(jié)果不同于預(yù)期的可能性,即出現(xiàn)并非預(yù)期的稅務(wù)結(jié)果的可能性。這種可能性產(chǎn)生的原因有多種,比如,稅收法律的變化、稅收法律解釋的不確定性、稅務(wù)檢查頻繁度等。
(二)稅務(wù)的七大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通常存在于如下七大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,企業(yè)應(yīng)從這七大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域有效控制稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第一,交易風(fēng)險(xiǎn)。這種稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指將稅收法律、規(guī)章和稅收決定運(yùn)用于企業(yè)的某一具體交易而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)應(yīng)確保每一具體交易符合相關(guān)的稅法規(guī)定。
第二,合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這種稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)稅務(wù)遵從義務(wù)相關(guān)。例如納稅申報(bào)義務(wù)、稅源扣繳義務(wù)等。
第三,運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這種稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與將稅收法律、規(guī)章和稅收決定運(yùn)用于企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)相關(guān)。當(dāng)企業(yè)沒(méi)有稅務(wù)意識(shí)、企業(yè)交易文件的缺失、財(cái)務(wù)和稅務(wù)報(bào)告系統(tǒng)的控制不足時(shí),稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之產(chǎn)生。
第四,財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)(如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)和政策的變化)。
第五,管理風(fēng)險(xiǎn)(如人員的變化)。
第六,組合風(fēng)險(xiǎn)(指各種風(fēng)險(xiǎn)的組合)。
第七,名譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)(如稅務(wù)機(jī)關(guān)的調(diào)查、不利的媒體報(bào)道或市場(chǎng)反應(yīng)、股東或投資者的不信任、稅務(wù)機(jī)關(guān)之外的國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)面看法、法律訴訟)。
(三)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的作用稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理是用來(lái)幫助企業(yè)制定針對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理的管理框架,這種管理框架將有如下作用:
第一,有助于識(shí)別企業(yè)現(xiàn)有的和潛在的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第二,有助于企業(yè)根據(jù)影響及可能性,對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行優(yōu)先次序的排列,把適當(dāng)?shù)年P(guān)注度和資源傾注到最關(guān)鍵的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。
第三,對(duì)重大稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn),采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。
第四,及時(shí)向關(guān)鍵利益相關(guān)方(包括企業(yè)高管層、審計(jì)委員會(huì)和董事會(huì))通報(bào)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理流程。
第五,根據(jù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)的耐受水平, 建立評(píng)估未來(lái)稅務(wù)籌劃?rùn)C(jī)會(huì)的程序。
本質(zhì)上而言,稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理有助于理解稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)何時(shí)產(chǎn)生并對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出應(yīng)對(duì)決定。
二、內(nèi)部控制的最新發(fā)展及其對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的影響
稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)內(nèi)部控制的三大目標(biāo)(運(yùn)營(yíng)的有效性及效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、法律遵從度)密切相關(guān)。
許多國(guó)家都以立法方式要求企業(yè)提高財(cái)務(wù)披露和股東利益保護(hù)的程度,要求提高企業(yè)稅務(wù)事項(xiàng)的透明度。企業(yè)被要求向政府和股東提供的信息越來(lái)越多,這種趨勢(shì)的代表性事件包括:
第一,2002年通過(guò)的美國(guó)薩班斯法案。該法案要求企業(yè)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)管理包括與財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。為此,企業(yè)必須制定相應(yīng)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理政策和控制,以便管理稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)告稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第二,中國(guó)于2008年通過(guò)的《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》。2008年6月,財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》,其中,規(guī)定了上市公司應(yīng)披露年度自我評(píng)價(jià)報(bào)告?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》確立了我國(guó)企業(yè)建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)框架,標(biāo)志著企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)取得重大突破。
第三,《企業(yè)內(nèi)部控制具體規(guī)范》正在起草中,不久之后將在上市公司實(shí)施;2008年6月財(cái)政部會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)草擬了《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》(征求意見(jiàn)稿)。
第四,2009年5月國(guó)家稅務(wù)總局印發(fā)的《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引(試行)》中,明確提出:稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理由企業(yè)董事會(huì)負(fù)責(zé)督導(dǎo)并參與決策,董事會(huì)和管理層應(yīng)將防范和控制稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
因此,在法定報(bào)告和法定披露不斷強(qiáng)化的的環(huán)境下,公司必須實(shí)施針對(duì)稅務(wù)遵從、透明度、公司治理的流程,并且,公司董事會(huì)和董事不僅要了解上述流程,而且要監(jiān)督上述流程的執(zhí)行以有效降低稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
三、稅收體制現(xiàn)狀對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的影響
(一)我國(guó)稅收體制的漏洞及其所帶來(lái)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)構(gòu)成影響因素是多種多樣的,這些因素包括:企業(yè)會(huì)計(jì)簿記的質(zhì)量、會(huì)計(jì)系統(tǒng)的局限、企業(yè)文化、企業(yè)聲譽(yù)、稅務(wù)遵從意識(shí)、企業(yè)內(nèi)部交流流程、企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)偏好程度、稅務(wù)遵從流程、跨境遵從流程、立法變化、政府稅收政策、立法宗旨、國(guó)家間稅收安排或協(xié)定、國(guó)際經(jīng)合組織稅務(wù)指南等。
在中國(guó),稅收體制仍處在發(fā)展階段,稅收監(jiān)管環(huán)境是一個(gè)重要的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素。企業(yè)應(yīng)特別關(guān)注如下因素:
第一,中國(guó)稅法的體系不夠完整。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段,中國(guó)企業(yè)不斷嘗試運(yùn)用國(guó)外企業(yè)的各種運(yùn)營(yíng)方式,但中國(guó)稅法卻沒(méi)有與此類國(guó)外運(yùn)營(yíng)方式相對(duì)應(yīng)的規(guī)定。這種情形下,立法機(jī)關(guān)不得不使用概括式規(guī)定的立法技術(shù),以便日后根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況,授權(quán)國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門(mén)對(duì)概括式規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。由于稅法規(guī)定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生相當(dāng)大的影響,這樣的做法是可以理解的,但如此一來(lái),中國(guó)的法律(包括稅收法律)難以避免地存在滯后性。并且,中國(guó)稅法中存在或多或少的稅法漏洞,對(duì)于利用這些稅法漏洞的納稅人來(lái)說(shuō),日后稅務(wù)機(jī)關(guān)可能會(huì)裁決這些納稅人的行為違反了稅法的基本原則,因此稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是很大的。
第二,中國(guó)稅法的體制不夠透明。稅務(wù)機(jī)關(guān)常常會(huì)制定一些旨在補(bǔ)充國(guó)家稅法的行政規(guī)定,而這些規(guī)定往往并不向社會(huì)公布,因而成為一些“內(nèi)部規(guī)定”。這無(wú)疑會(huì)增加納稅人的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第三,中國(guó)稅法的解釋不夠統(tǒng)一。由于中國(guó)稅法仍處在不斷發(fā)展階段,包含很多概括式規(guī)定,稅法中的很多術(shù)語(yǔ)沒(méi)有統(tǒng)一的解釋。在稅法實(shí)施過(guò)程中,更多地依賴于地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的解釋(“地方解釋”),對(duì)同一稅法術(shù)語(yǔ)各地給出不同的地方解釋是難以避免的,這就造成納稅人的稅法遵從困難。更糟糕的是,地方解釋可能被上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)推翻,這無(wú)疑增加了納稅人的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第四,中國(guó)稅法的實(shí)施不夠統(tǒng)一。在中國(guó),存在這樣的情況:出于宏觀經(jīng)濟(jì)控制的需要,對(duì)已經(jīng)公布了的稅法并未加以嚴(yán)格執(zhí)行。例如,為抑制炒賣(mài)地皮,中國(guó)于1993年出臺(tái)了土地增值稅條例;然而,或許由于后來(lái)的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的需要,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里,中國(guó)并沒(méi)有嚴(yán)格征收土地增值稅。中國(guó)還存在另外一種情況:對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的某些稅種,各地的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行力度不一,有的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)甚至根本不執(zhí)行。但是,納稅人并沒(méi)有收到免繳或緩繳的書(shū)面通知。這成了高懸在很多納稅人頭上的達(dá)摩克利斯之劍。
第五,缺乏稅務(wù)裁決制度。在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家,通常有這樣一種稅務(wù)裁決制度:即當(dāng)納稅人就某個(gè)納稅事項(xiàng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出書(shū)面詢問(wèn)時(shí),稅務(wù)機(jī)關(guān)有義務(wù)作出具有法律約束力的書(shū)面答復(fù)。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)的書(shū)面答復(fù)僅僅對(duì)提出書(shū)面詢問(wèn)的納稅人產(chǎn)生法律效力,則這種稅務(wù)裁決被稱為“個(gè)別稅務(wù)裁決”(Private letter rulings);如果稅務(wù)機(jī)關(guān)的書(shū)面答復(fù)對(duì)所有納稅人產(chǎn)生法律效力,則這種稅務(wù)裁決被稱為“一般稅務(wù)裁決”(Public letter rulings)。有了這樣的書(shū)面裁決制度,納稅人就可以避免事后被稅務(wù)追查的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)稅法處在不斷發(fā)展階段,包含很多概括式規(guī)定,中國(guó)更需要這樣的稅務(wù)裁決制度。
第六,實(shí)踐中,缺少針對(duì)稅法的司法審查。盡管中國(guó)法律明確規(guī)定,在與稅務(wù)機(jī)關(guān)就納稅事宜發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),納稅人有權(quán)提起行政訴訟。但是,現(xiàn)實(shí)中,很少有納稅人膽敢起訴稅務(wù)機(jī)關(guān)。究其原因,大致有兩大主要方面:其一,精通稅法的中國(guó)法官實(shí)屬罕見(jiàn),如果納稅人起訴稅務(wù)機(jī)關(guān),最終仍是由稅務(wù)機(jī)關(guān)向法院作出解釋,這顯然對(duì)納稅人不利;其二,如果真有某些納稅人膽敢起訴稅務(wù)機(jī)關(guān),即使納稅人贏得納稅爭(zhēng)議的訴訟,則其后,稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)該納稅人成立以來(lái)的全部經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行全面的稅務(wù)檢查,最終憑借高懸在很多納稅人頭上的達(dá)摩克利斯之劍,迫使這些納稅人屈服。
隨著中國(guó)稅收法治的進(jìn)展,納稅人的上述稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將逐步降低,但是,在中國(guó)最終達(dá)到稅收法治前,中國(guó)的納稅人仍應(yīng)重點(diǎn)防范上述稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
(二)稅務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)注點(diǎn)從宏觀方面來(lái)說(shuō),企業(yè)的稅務(wù)遵從決定和行為是由相互關(guān)聯(lián)的諸多因素共同影響的結(jié)果。因此,各國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)往往會(huì)用所謂的“BISEPS” 體系(“BISEPS” system)來(lái)理解企業(yè)的商業(yè)行為(包括稅務(wù)遵從行為)。